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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
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PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
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AVM FACULDADE INTEGRADA
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A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL COMO AGENTE DE
DOMÍNIO ECONÔMICO
DO
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EN
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POLÍTICAS PÚBLICAS E MECANISMO DE INTERVENÇÃO NO
Por: Daniela Oliveira Borges
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2013
2
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL COMO AGENTE DE
POLÍTICAS PÚBLICAS E MECANISMO DE INTERVENÇÃO NO
DOMÍNIO ECONÔMICO
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Daniela Oliveira Borges
3
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo demonstrar a importância da Caixa
Econômica Federal como agente auxiliar do Governo na implementação de
políticas públicas e como mecanismo de intervenção no domínio econômico,
atuando na regulação da economia, em busca de seu reequilíbrio,
especialmente em momentos de crise.
Desta forma, iniciaremos este estudo tratando da Administração
Pública, a fim de situar a Caixa Econômica Federal como órgão da
Administração Indireta, passando pelo estudo das formas de intervenção no
domínio econômico e a implementação de políticas públicas, para, ao final,
demonstrarmos a atuação dessa empresa pública como alavanca do governo,
bem como a sua importância ao longo de seus mais de 150 anos de
existência, sempre contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da
população e para o desenvolvimento do país.
4
METODOLOGIA
Ao longo de seus mais de 150 anos de existência, a Caixa Econômica
Federal sempre esteve presente na vida dos brasileiros, incentivando o hábito
da poupança, fornecendo crédito, participando de programas de habitação,
infra-estrutura e saneamento e, mais recentemente, atuando durante períodos
de crise e servindo de agente de implementação de políticas públicas.
Não obstante, a instituição já viveu momentos de crise, sendo
duramente criticada, especialmente por parte daqueles que apóiam a
privatização da empresa.
Diante deste cenário, e percebendo o destaque que a CAIXA vem tendo
nos últimos anos é que propomos o presente estudo, que tem por objetivo
mostrar a importância da instituição não apenas no passado e no presente,
mas, principalmente, para o futuro do país.
Com o objetivo de discutir tal tema, foi necessário recorrer a um estudo
aprofundado sobre a Administração Pública, em especial sobre a atuação das
empresas públicas e, mais especificamente, da Caixa Econômica Federal, o
qual foi realizado através da leitura de livros, alguns dos quais obtidos junto a
Biblioteca da CAIXA, além de artigos de jornais e revistas, que tivessem por
tema quaisquer das políticas públicas de governo nas quais a Caixa se fez ou
se faz presente, bem como a experiência de ser funcionária da empresa por
mais de dez anos, tendo a possibilidade de vivenciar diversos momentos em
que a CAIXA esteve presente e auxiliou para a construção de um Brasil
melhor.
5
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
6
CAPÍTULO I - Da Administração Pública
8
CAPÍTULO II - Da Empresa Pública
13
CAPÍTULO III - Da Intervenção no Domínio Econômico
17
CAPÍTULO IV – Da implementação de Políticas Públicas
22
CAPÍTULO V - Caixa Econômica Federal – Criação e História
26
CAPÍTULO VI – Caixa Econômica Federal - Agente de Políticas
33
Públicas e Mecanismo de Intervenção no Domínio Econômico
CONCLUSÃO
38
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
40
6
INTRODUÇÃO
Criada em 1861, e constituída sob a forma de Empresa Pública de
Direito Privado a partir do Decreto-Lei nº. 759, de 12 de agosto de 1969, a
Caixa Econômica Federal está, há mais de 150 anos, presente na vida de
milhões de brasileiros.
Empresa 100% pública, com sede em Brasília e representatividade em
todo o território nacional, a CAIXA é uma instituição financeira dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e autonomia
administrativa, sujeitando-se à disciplina normativa do Conselho Monetário
Nacional, bem como à fiscalização do Banco Central do Brasil, e estando
vinculada ao Ministério da Fazenda.
Ressalte-se que, apesar de possuir a natureza de entidade financeira,
suas atividades extrapolam o enfoque exclusivamente mercantil das funções
bancárias convencionais, exercendo a CAIXA um papel fundamental na
promoção do desenvolvimento urbano e da justiça social do país, uma vez que
prioriza setores como habitação, saneamento básico, infra-estrutura e
prestação de serviços, contribuindo significativamente para melhoria de vida
das pessoas, principalmente as de baixa renda.
Sendo a Caixa Econômica Federal uma empresa pública, seu principal
papel é servir como mecanismo auxiliar do Governo como instrumento de
intervenção na economia. Além disso, como Banco Público, a Caixa
Econômica Federal cabe atuar como instrumento governamental de ação
social, sendo utilizada pelo Governo para a implementação de políticas
públicas voltadas para habitação, saneamento e fomento social, bem como
para administração de fundos e programas sociais e pela administração das
Loterias Federais, além de exercer as atividades típicas das instituições
financeiras.
O presente estudo tem por objetivo demonstrar a importância dos
bancos públicos, e em especial da Caixa Econômica Federal, como
mecanismos de intervenção no domínio econômico e de auxílio do Governo na
7
implementação de políticas públicas, contribuindo, ao longo de sua história, de
forma expressiva para a melhoria das condições de vida da população
brasileira e constituindo-se em instituição essencial ao desenvolvimento do
país.
A fim de atingir tal objetivo, faremos uma breve análise da
Administração Pública, tratando da Administração Direta e da Administração
Indireta e situando a Caixa Econômica Federal dentro deste contexto, para em
seguida tratarmos das políticas publicas e das formas de intervenção na ordem
econômica, ressaltando a atuação da Empresa como órgão auxiliar do
Governo e sua contribuição para o desenvolvimento econômico e social do
país.
8
CAPÍTULO I
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administrar é receber sob sua posse um bem alheio, a fim de
zelar e cuidar daquele bem posto sob a sua tutela e competência. Assim
acontece com a Administração Pública, que recebe sob sua guarda os bens de
propriedade da coletividade, para que exercite todas as faculdades de que
necessita para o implemento da sua função, como dirigir, governar, prestar
serviços para atingir um resultado e executá-lo, visando o interesse público e o
bem comum.
Na concepção de José Afonso da Silva (2007, p. 655), a Administração
Pública deve ser entendida como “o conjunto de meios institucionais,
financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas”.
Nesse sentido, a Administração Pública tanto designa pessoas e
órgãos governamentais, como a atividade administrativa em si mesma,
podendo, portanto, ser conceituada com base em seu o aspecto objetivo,
exprimindo a idéia de atividade, tarefa, ação, enfim a própria atividade
administrativa, constituindo-se na gestão dos interesses públicos executada
pelo Estado, ou com base em seu aspecto subjetivo, ao qual nos ateremos,
indicando
o
conjunto
de
órgãos,
pessoas
jurídicas
e
agentes
que
desempenham a mesma função.
Tomando como base o aspecto subjetivo da Administração Pública,
veremos que essa se divide em Administração Direta e Administração Indireta,
conforme veremos a seguir.
1.1
– Da Administração Pública Direta
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2001, p. 342), a
Administração Direta “é o conjunto de órgãos que integram as pessoas
federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma
centralizada, das atividades administrativas do Estado”.
9
Conforme pode ser verificado no conceito acima, a centralização é
inerente à Administração Direta do Estado e dela indissociável. Desta forma, a
atividade é exercida pelo Estado diretamente, através dos entes federados
(União, Estados, Municípios e Distrito Federal), os quais, valendo-se de seus
órgãos internos, executam diversas atividades internas e externas, sendo
atribuída a cada órgão uma competência própria.
Observa-se, portanto, que a Administração Direta é composta pelos
entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), ou seja, por
órgãos públicos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou
municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios, secretarias,
além dos órgãos subordinados. Não possuem personalidade jurídica própria,
patrimônio e autonomia administrativa, sendo suas despesas realizadas
diretamente através do orçamento da referida esfera.
Como a Administração Direta é própria das pessoas políticas da
Federação, temos que considerá-la em conformidade com os níveis
componentes da nossa forma de Estado.
Assim, na esfera federal, a Administração Direta da União, no Poder
Executivo, se compõe de órgãos básicos de três classes distintas: a
presidência da República, os órgãos de assessoria direta à Presidência e os
Ministérios, esses logicamente subdivididos em inúmeros outros órgãos.
Os Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura orgânica definida
em seus respectivos atos de organização administrativa. O Legislativo tem o
poder constitucional de dispor sobre sua organização e funcionamento, bem
como de elaborar seu regimento interno. O Judiciário, da mesma forma, tem
capacidade auto-organizatória em relação a cada um dos seus Tribunais. Seus
atos de organização se encontram nas leis estaduais de divisão e organização
judiciárias e em seus regimentos internos.
Na esfera estadual, temos organização semelhante à federal,
guardando com esta certo grau de simetria. Assim, teremos o Governador do
Estado, os órgãos de assessoria ao Governador e as Secretarias Estaduais,
com os vários órgãos que as compõem, correspondentes aos Ministérios na
área federal. O mesmo se passa com o Legislativo e o Judiciário estaduais.
10
Por fim, a Administração Direta na esfera municipal é composta da
Prefeitura, de eventuais órgãos de assessoria ao Prefeito e de Secretarias
Municipais, com seus órgãos internos. O município não tem judiciário próprio,
mas tem Legislativo (Câmara Municipal), que também poderá dispor sobre sua
organização, assim como ocorre nas demais esferas.
1.2
– Da Administração Pública Indireta
Assim como fizemos ao conceituar a Administração Direta, utilizaremos
do conceito dado por José dos Santos Carvalho Filho (2001, p. 346), segundo
o qual, a Administração Indireta do Estado “é o conjunto de pessoas
administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o
objetivo
de
desempenhar
as
atividades
administrativas
de
forma
descentralizada”.
A Administração Indireta é formada por pessoas jurídicas, também
chamadas de entidades, as quais estão vinculadas às pessoas políticas da
federação, nas quais está a respectiva administração direta. Compõem a
Administração Indireta, as autarquias, fundações públicas, sociedades de
economia mista e empresas públicas, as quais exercerão a função
administrativa de forma descentralizada, sendo o Estado o juiz quanto à
conveniência e oportunidade de tal descentralização.
Cabe ressaltar que, ao contrário do que ocorre na Administração
Indireta, aqui, as entidades possuem personalidade jurídica própria, patrimônio
e autonomia administrativa, sendo suas despesas realizadas através de
orçamento próprio.
O objetivo da criação da Administração Indireta do Estado é a
delegação a outras pessoas jurídicas, da execução de algumas tarefas de seu
interesse, seja por ser esta mais pertinente para ser executada por outra
entidade, ou mesmo para obter maior celeridade, eficiência e flexibilização em
seu desempenho.
Quando tal delegação é feita por contrato ou ato administrativo,
surgem como delegatários os concessionários e os permissionários de
11
serviços públicos. Já quando é a lei quem cria as entidades, surge a
Administração Indireta.
Percebe-se, portanto, que a Administração Indireta é o próprio Estado
executando algumas de suas funções de forma descentralizada, ou seja,
exercendo-as indiretamente.
Considerando que todas as entidades federativas podem ter a sua
Administração Indireta, além da federal, temos a Administração Indireta de
cada Estado, do Distrito Federal e, quando os recursos o permitirem, dos
Municípios. Tais entidades poderão ainda estar vinculadas a qualquer dos
Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, não sendo, portanto,
exclusividade do Executivo.
Conforme foi dito anteriormente, a Administração Pública Indireta é
composta pelas autarquias, fundações públicas, sociedades de economia
mista e empresas públicas, as quais possuem as seguintes características:
•
Autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para
desempenho de funções que, despidas de caráter econômico,
sejam próprias e típicas do Estado e que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada.
Alguns exemplos de autarquias são o INSS – Instituto Nacional
do Seguro Social; o INCRA – Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária; a Comissão de Valores Mobiliários e o
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis;
•
Fundação Pública: entidade dotada de personalidade jurídica de
direito público, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido
pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.
12
São exemplos de Fundações Públicas a Fundação Nacional do
Índio, a Fundação Casa de Rui Barbosa, Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística e a Fundação Nacional de
Saúde.
•
Sociedades
de
economia
mista:
entidade
dotada
de
personalidade jurídica de direito privado, criada por autorização
legal para a exploração de atividades gerais de caráter
econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de seviços
públicos, sob a forma de sociedade anônima, cujo controle
acionário pertença ao Poder Público.
Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não
compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter
sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias que são
controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são
sociedades de economia mista, pois não decorreram de
autorização legislativa.
São exemplos de sociedades de economia mista o Banco do
Brasil S.A.;
o
Instituto
de
Resseguros
do Brasil e a
PETROBRAS – Petróleo Brasileiro S.A., dentre outros;
•
Empresas Públicas: Considerando ser a Caixa Econômica
Federal uma empresa pública, estudaremos esta entidade mais
detalhadamente, destinando a ela um capítulo próprio, conforme
veremos a seguir.
13
CAPÍTULO II
DA EMPRESA PÚBLICA
Empresas públicas são entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito privado, das quais se vale o Estado para execução de
algumas de suas atividades com maior flexibilidade, rompendo os entraves
burocráticos indissociáveis das pessoas de direito público.
Possuem patrimônio próprio e capital exclusivamente público, sendo
criadas por expressa autorização legal, sob qualquer das formas admitidas em
direito, com a finalidade de exploração de atividade econômica que o Governo
seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência
administrativa ou para prestação de serviços públicos. Podem ser Federais,
municipais ou estaduais.
A empresa pública tanto pode ser criada, originariamente, sendo
proveniente de um projeto do Estado, como ser objeto de transformação de
autarquia ou de estatização de uma empresa privada, mas, conforme já vimos
anteriormente, sua criação e extinção sempre dependerão de autorização
legal.
Cabe ressaltar que, assim como o Estado pode estatizar uma empresa
privada, também pode proceder de forma contrária, realizando o processo de
desestatização, que é a transferência de empresas públicas ao capital privado.
Com capital formado unicamente por recursos públicos de pessoas da
administração direta ou indireta, a Empresa Pública, ao contrário da sociedade
de economia mista, não admite a participação de capital privado. Ressalte-se
que, conforme disposto no art. 5º do Decreto-Lei nº 90, de 1969, será admitida,
no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de
direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da
União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios, desde que a maioria do
capital votante permaneça de propriedade da União.
Tendo como critério a constituição de seu capital, as empresas
públicas, no Brasil, subdividem-se em empresas públicas unipessoais, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, e empresas públicas de vários
14
sócios governamentais minoritários, que unem seus capitais à União, tendo,
esta, a maioria do capital votante.
Quanto a sua natureza, as empresas públicas são ambivalentes, pois
pertencem ao mesmo tempo ao domínio público e ao domínio privado, sem se
identificar completamente com um ou com outro.
Em razão desta natureza peculiar, o regime de direito privado ao qual
se submetem tais entes públicos, embora seja predominantemente de direito
privado, é parcialmente derrogado por princípios e regras de direito público.
Em geral se pode afirmar que as empresas públicas submetem-se ao
regime jurídico próprio das empresas privadas quando criadas para exploração
da atividade econômica, o que será em caráter excepcional, posto que de
acordo com o artigo 173 da Constituição Federal, o Estado não poderá prestar
qualquer atividade econômica, mas somente poderá intervir quando houver
relevante interesse coletivo ou imperativo da segurança nacional. Visando a
garantia da livre concorrência, tais empresas não gozarão de quaisquer
benefícios não extensíveis ao setor privado, sendo aplicadas a estas as regras
aplicáveis às empresas privadas, principalmente no que concerne as
legislações civil, comercial, trabalhista e tributária. Quanto às disposições de
direito público, estas somente serão aplicadas nos termos previstos na
Constituição.
Já quando prestadoras de serviço público, embora se submetam a um
regime de direito privado, é natural que, em virtude da dimensão pública de
suas atuações, sofram o influxo mais acentuado de princípios e regras de
direito público, ajustados ao resguardo dos interesses públicos.
Quanto à discricionariedade administrativa, financeira e patrimonial,
tais empresas devem seguir estrita observância ao que prescreve a Lei
8.666/93, estando submetidas às regras de licitação para contratação de
obras, serviços, compras e alienação de bens.
O ingresso na carreira do emprego público se dá somente por meio de
concurso público de provas ou provas e títulos (Constituição Federal, artigo 37,
II), assegurado o acesso por todo brasileiro ou estrangeiro naturalizado.
Equiparando-se às empresas privadas no tocante à legislação
trabalhista, o pessoal das empresas públicas, no Brasil, submetem-se ao
15
regime contratual previsto na CLT (Consolidação das Leis do Trabalho), sendo
chamados de “empregados públicos”.
Quanto à direção de tais empresas, esta é composta, em geral, por
cargos em comissão e funções de confiança, sendo seus dirigentes nomeados
pelo presidente da República e investidos em seus cargos ou funções na forma
que a lei ou o estatuto da empresa estabelecer, podendo ser destituídos a
qualquer
tempo.
As
funções
de
confiança
deverão
ser
exercidas
exclusivamente por empregados de carreira. Já os cargos em comissão
deverão ser providos por empregados de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei.
Os dirigentes das empresas públicas são considerados “agentes
públicos”. Seus atos são administrativos quando regidos pelo direito público
(promoções, abertura de licitação ou concurso público). Seus atos são
considerados “atos de autoridade” para fins de ajuizamento de mandado de
segurança, em caso de ameaça ou violação a direito líquido e certo. São
passíveis também de ajuizamento de ação popular, quando estiver em jogo a
lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e
ao patrimônio histórico e cultural.
Sendo resultado de um processo de descentralização administrativa e
exercendo atividades reclamadas por imperativos de “segurança nacional” ou
“relevante interesse coletivo”, as empresa governamentais submetem-se a
controle por parte da pessoa política que as instituiu. Ressalte-se que não
estamos nos referindo ao controle hierárquico, mas sim ao controle finalístico,
que pode mesclar aspectos políticos e administrativos, e que pode se
manifestar de diversas formas.
Primeiramente, o poder de controle sobre as empresas públicas
encontra-se concentrado na União, Estados e Municípios, em relação à suas
respectivas entidades. Detendo a totalidade ou a maioria do capital social, tais
pessoas políticas podem escolher seus dirigentes e imprimir-lhes orientação,
no
sentido
de
integrá-la
harmonicamente
na
ação
conjunta
a
ser
desempenhada pela Administração Pública, direta ou indireta. Tal é um dos
objetivos do controle.
16
Diversas outras formas de controle podem ser exercitadas, tais como a
designação de representantes do governo nas assembléias gerais e órgãos de
administração ou controle da entidade; recebimento de relatórios, boletins e
balanços que permitam acompanhar as atividades na entidade criada nos mais
diversos aspectos; fixação de despesas com pessoal, com material, com
publicidade, segundo programas de contenção de gastos previamente
estabelecidos; realização de auditorias, vistorias ou inspeções periódicas,
avaliação de rendimento, eficiência e produtividade, segundo critérios
previamente fixados; intervenção direta na entidade, por razões de interesse
público, etc. Em todo caso, o acompanhamento deve ser permanente e
ordenado, respeitada sempre a autonomia administrativa e financeira da
entidade criada.
Como exemplos de empresas públicas, podemos citar a Caixa
Econômica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social, o Serviço de Processamento de Dados e a Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos, dentre outros.
17
CAPÍTULO III
DA INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
A intervenção do Estado no domínio econômico não é um
fenômeno recente na história da humanidade. Desde o mercantilismo o Estado
já atuava na esfera econômica, na medida em que determinava as regras de
importação e exportação, os impostos incidentes sobre as atividades
produtivas internas, etc.
A Revolução Industrial traz consigo uma nova classe, a burguesia,
detentora do poder econômico. Surge, assim, o Estado liberal, anunciado pela
Revolução Francesa de 1789, em oposição ao Estado mercantilista.
Pela teoria do liberalismo econômico, divulgada e praticada a partir do
final do século XVIII, com a obra “A Riqueza das Nações” de Adam Smith,
cada indivíduo devia ter liberdade de promover seus interesses, porque
ninguém melhor que ele para avaliá-los. Assim, as necessidades dos homens
ditariam o comportamento do mercado, estabelecendo o que, como e para
quem produzir, além dos preços dos bens e serviços, a distribuição das
riquezas e o consumo. Atendendo aos interesses da burguesia em detrimento
do proletariado, tal teoria propunha uma abstenção do Estado em matéria de
economia, valendo-se das premissas básicas da liberdade de iniciativa e
concorrência, primazia da propriedade privada e garantia dos direitos
individuais do homem. O laissez faire, laissez passer dava bem a idéia da
passividade do Estado diante dos fenômenos econômicos e sociais.
A pretensa liberdade na ordem econômica conferida pelo Estado aos
indivíduos, no entanto, surtiu efeito contrário. Apareceram os monopólios,
oligopólios, cartéis, trustes e dumpings. Muitas empresas faliram, levando ao
aumento do desemprego e das desigualdades sociais. Trabalhadores eram
explorados e maltratados nas fábricas, sendo desprovidos de quaisquer
direitos. Surge a necessidade de se repensar o capitalismo e a profunda
separação entre capital e trabalho.
O liberalismo econômico, como doutrina, passa a sofrer duros golpes.
De um lado, surgem movimentos sociais, de outro, novos filósofos sociais
18
procuram incutir idéias antagônicas à da excessiva liberdade, destacando-se,
entre eles, Karl Marx.
Diante de tal quadro, o Estado sai de sua posição de indiferença para
uma posição atuante e fiscalizadora. Do modo liberal, passa a adotar o modo
interventivo.
Surge a fase do dirigismo econômico, implantada pelo Estado no fim
do século XIX e início do século XX, passando o poder público a participar
ativamente dos fatos econômicos e atendendo aos reclamos sociais da ordem
social com vistas a reduzir as desigualdades entre os indivíduos.
A primeira manifestação constitucional dessa tendência pode ser
encontrada na Constituição do México de 1917, que em seu artigo 27, confere
a Nação o direito de “impor à propriedade privada as regras que ditem o
interesse público”.
No Brasil, a partir da Constituição de 1934, todas as Cartas
subseqüentes dedicaram um de seus capítulos à ordem econômica, sendo a
Constituição de 1937 a primeira a trazer em seu texto dispositivo inerente a
intervenção do Estado no domínio econômico.
A Constituição de 1988 surge sobre o influxo de direcionamentos
modernos, rompendo com a tendência francamente intervencionista da
Constituição de 1967-1969. Desta forma, traz limitações a atuação do Estado
no desempenho de atividades econômicas, somente a autorizando, nos termos
do artigo 173, em duas hipóteses: quando houver autorização constitucional ou
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante
interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Com essa restrição constitucional, o Estado só estará legitimado a
atuar no mercado concorrencial quando expressamente autorizado e ainda
assim de forma excepcional, se presentes os imperativos de segurança
nacional e relevante interesse público.
Vê-se,
pois,
que
o
Constituinte
de
1988
optou
por
mudar
completamente o sistema anterior, vigente ao tempo da Carta de 1967, quando
a atividade estatal era supletiva da iniciativa privada, justificando-se àquela
época, se forma ampla, a exploração direta, pelo Estado, da atividade
econômica.
19
Quanto à forma como se dará essa intervenção na ordem econômica,
podemos verificar dois regimes distintos: a intervenção indireta (intervenção
sobre o domínio econômico) ou a intervenção direta (intervenção no domínio
econômico), conforme veremos a seguir.
3.1
–
Da
Intervenção
sobre
o
domínio
econômico
(Intervenção Indireta)
A intervenção sobre o domínio econômico, também denominada
intervenção indireta, ocorre quando o Estado atua como agente regulador do
mercado, criando normas, estabelecendo restrições e fazendo um diagnóstico
social das condições econômicas. É a figura do Estado Regulador.
Tal forma de intervenção pode ocorrer por indução, quando o Estado
edita normas que induzem o mercado a algo, ou por direção, quando o Estado
estabelece normas cogentes a fim de regular o mercado, como, por exemplo, o
tabelamento de preços. Trata-se, pois, de um regime de estímulos, limitações
ou ordens, agindo o Estado no sentido de direcionar as atividades conforme
seu interesse e não agindo diretamente sob a atividade e a decisão
empresarial.
Nessa forma de atuação, o Estado, como agente normativo, cria regras
jurídicas que se destinam à regulação da ordem econômica. Cabem-lhe três
formas de atuar: a de fiscalização, a de incentivo e a de planejamento. A de
fiscalização implica a verificação dos setores econômicos para o fim de serem
evitadas formas abusivas de comportamento de alguns particulares, causando
gravames a setores menos favorecidos, como os consumidores, os
hipossuficientes, etc. O incentivo representa o estímulo que o governo deve
oferecer para o desenvolvimento econômico e social do país, fixando medidas
como as isenções fiscais, o aumento de alíquotas para importação, a abertura
de créditos especiais para o setor produtivo agrícola e outras do gênero. Por
fim, o planejamento, é o estabelecimento de metas a serem alcançadas pelo
governo no ramo da economia e determinados períodos do futuro.
20
3.2
– Da Intervenção no domínio econômico (Intervenção
Direta)
Nessa forma de atuação, que tem caráter especial, o Estado executa
atividades econômicas que, em princípio, estão destinadas à iniciativa privada.
Na intervenção direta, o Estado assume característica de Estado Empresário,
atuando diretamente no mercado capitalista, sujeitando-se à livre concorrência
ou atuando em regime de monopólio. Aqui temos o Estado Executor.
A intervenção direta é realizada quando o Estado cria as chamadas
empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) para
atuarem no domínio econômico, como agentes, concorrendo com os
particulares ou detendo o monopólio; ou, ainda, quando o Estado cria as
agências reguladoras para regularem e fiscalizarem serviços e atividades
econômicas.
A intervenção direta pode apresentar-se sob duas formas: regime de
absorção e regime de participação.
O regime de absorção tem base no artigo 177 da Constituição Federal,
que trata do monopólio da União, ou seja, da parcela do mercado que a União
tomou para si, retirando dos particulares a possibilidade de atuar em regime de
livre concorrência. Cabe esclarecer que no regime de monopólio, o Estado
atua com um perfil de empresário não sujeito à concorrência, mas deve
atender ás finalidades públicas. Tal monopólio refere-se às atividades de
pesquisa, lavra, refinação, importação, exportação e transporte marítimo do
petróleo e seus derivados.
Como exemplos de regime monopolista, podemos citar a atuação da
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (empresa pública) e a Petróleo
Brasileiro S.A. – Petrobrás (sociedade de economia mista).
O regime de participação, por sua vez, está previsto no artigo 173 da
Constituição Federal. Nesse caso, o mercado funciona sobre regime de
competição, atuando o Estado, como um empresário, comprometendo-se com
a atividade produtiva e atuando em competição com a iniciativa privada,
respeitados os limites constitucionais. Percebe-se que nessa modalidade a
21
intervenção do Estado é tipicamente subsidiária. Ressalte-se que, em que
pese o Estado atuar como empresário, não entra com o fim específico de
auferir lucro, de gerar renda.
No regime de participação, o Estado atua por intermédio de suas
empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de atividade
econômica, devendo a lei estabelecer os seus estatutos jurídicos, que
regularão as suas formas de atuação no mercado concorrencial.
É dentro da intervenção direta no regime de participação que vamos
encontrar o exemplo da Caixa Econômica Federal (empresa pública), a qual
será estudada em capítulo próprio, e do Banco do Brasil (sociedade de
economia mista), atuando em regime de concorrência com as demais
entidades bancárias do país.
Cabe esclarecer que a intervenção direta pode ainda ocorrer quando o
Estado assume a gestão de empresa privada, passando a dirigi-la quando
interesses da ordem social o exijam. Exemplo dessa forma ocorre nos termos
da Lei 6.024, de 13/03/1974, quando o Banco Central do Brasil (BACEN)
assume a direção de instituições financeiras privadas e públicas federais, com
o intuito de normalizar o seu funcionamento ou, se isto for inviável, decretar e
realizar a sua liquidação extrajudicial.
22
CAPÍTULO IV
DA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
É comum se afirmar que a função do Estado é promover o bemestar social e o desenvolvimento do país. Para tanto, ele precisa equacionar
problemas econômicos e sociais, desenvolvendo ações e atuando diretamente
em diversas áreas, tais como a saúde, educação e meio ambiente. Com esse
objetivo surgem as Políticas Públicas.
Mas o que são Políticas Públicas?
As Políticas Públicas podem ser conceituadas como um conjunto de
ações e decisões desencadeadas pelo Estado, nas escalas federal, estadual
ou municipal, com vistas ao atendimento a determinados setores da sociedade
civil, visando o alcance do bem-estar social e do interesse público.
Considerando que é impossível para os atores políticos concentrarem
suas atenções e atenderem a todos os problemas existentes em uma
sociedade, dado que estes são abundantes e os recursos necessários para
solucioná-los escassos, cabe ao Estado, através de seus dirigentes públicos
(governantes e tomadores de decisão), selecionar ações que considere
prioritárias a fim de atender as demandas ou expectativas da sociedade.
Para realização de tal escolha, o formulador de Políticas Públicas
precisa perceber, compreender e selecionar, dentre as diversas demandas,
aquelas consideradas prioritárias, a fim de oferecer respostas.
Dentre as demandas comuns em políticas públicas, possuímos, de
acordo com Maria das Graças Rua, no artigo Análise de Políticas Públicas, três
tipos de demandas: as demandas novas, que resultam do surgimento de novos
atores políticos ou novos problemas; as demandas recorrentes, que são
aquelas que expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos; e as
demandas reprimidas, que são aquelas constituídas sob um estado de coisas
ou por não-decisão (demandas que passaram longo tempo incomodando
grupos sociais e que não foram tratadas pelas autoridades governamentais,
transformando-se assim num problema político).
23
Quanto aos tipos de políticas públicas, essa podem ser industriais,
agrícolas, monetárias, assistenciais ou institucionais, educacionais e de saúde.
Aos
grupos
que
integram
o
Sistema
Político,
apresentando
reivindicações ou executando ações, que serão transformadas em Políticas
Públicas, denominamos atores políticos.
No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas,
encontramos basicamente dois tipos de atores: os públicos (oriundos do
Governo ou do Estado) e os privados (oriundos da sociedade civil). Os atores
públicos são aqueles que exercem funções públicas no Estado, tendo sido
eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os políticos), ou
atuando de forma permanente, como os servidores públicos (que operam a
burocracia).
Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas
apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar
realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o que
insere
os
Parlamentares
(vereadores
e
deputados)
nesse
processo.
Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é
esse Poder que efetivamente as coloca em prática.
Os burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de
cargos que requerem conhecimento especializado e que se situam em um
sistema de carreira pública. São os servidores públicos. A estes cabe oferecer
as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos,
bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a
burocracia é politicamente neutra, mas frequentemente age de acordo com
interesses pessoais, ajudando ou dificultando as ações governamentais.
Já os atores privados são aqueles que não possuem vínculo direto
com a estrutura administrativa do Estado. Fazem parte desse grupo os
empresários, a imprensa, os centros de pesquisa, os grupos de pressão, os
grupos de interesse e os lobbies, as associações da sociedade civil organizada
(SCO), as entidades de representação empresarial, os sindicatos patronais, os
sindicatos de trabalhadores e outras entidades representativas da sociedade
civil organizada.
24
Esses atores ao atuarem em conjunto após o estabelecimento de um
projeto a ser desenvolvido onde estão claras as necessidade e obrigações das
partes chegam a um estágio de harmonia que viabiliza a política pública.
Quanto à criação e implementação de políticas públicas, esta passa
por diversas fases, no que se constitui o ciclo das políticas públicas. Assim,
temos a formulação da agenda; a formulação de políticas; o Processo de
Tomada de Decisão; a Implementação; e, por fim, a avaliação. Falaremos um
pouco de cada uma dessas fases:
•
Formação de Agenda – Nessa fase são estabelecidas as
questões que serão tratadas pelo governo. Tal processo envolve
a emergência, o reconhecimento e a definição das questões que
serão tratadas e, como consequência, quais serão deixadas de
lado. Tais decisões passam ainda pela questão da existência ou
não de recursos orçamentários.
•
Formulação de Políticas – Decididas às questões prioritárias, é
necessária a definição das linhas de ação que serão adotadas
para solução dos problemas. Nesse momento, deve ser definido
o objetivo da política, quais serão os programas desenvolvidos e
as metas almejadas, para que então sejam formuladas
propostas das ações a serem adotadas.
•
Processo de Tomada de Decisões – É o momento onde são
escolhidas alternativas de ação, recurso e prazo de ação da
política. As escolhas feitas nesse momento são expressas em
leis, decretos, normas, resoluções, dentre outros atos da
administração pública.
•
Implementação – É o momento onde o planejamento e a
escolha são transformados em atos.
•
Avaliação – O fato de ser apresentada como última etapa não
significa que ela seja uma ferramenta para ser utilizada apenas
quando o tempo da Política Pública acaba. Muito pelo contrário,
a avaliação pode ser feita em todos os momentos do ciclo de
25
Políticas Públicas, contribuindo para o sucesso da ação
governamental e a maximização dos resultados obtidos com os
recursos destinados.
Com base no exposto acima, podemos concluir que as políticas
públicas podem ser compreendidas como um sistema (conjunto de elementos
que se interligam, com vistas ao cumprimento de um fim), ou mesmo como um
processo, com ritos e passos encadeados, objetivando uma finalidade. Tais
passos estão associados a sua concepção, a negociação entre atores políticos
(públicos e privados), a pesquisa de soluções aplicáveis, a formulação de uma
agenda de consultas públicas, a eleição de opções razoáveis e aptas para o
atingimento da finalidade, além da orçamentação e busca de meios ou
parceiros para o suporte dos programas, oportunidade em que se fixam os
objetivos e as metas de avaliação. Finalmente, a implementação direta e/ou
associada, durante o prazo estimado e combinado com os gestores e
financiadores, o monitoramento e a sua avaliação final.
É nesse contexto de implementação de políticas públicas que
verificamos a importância da atuação da Caixa Econômica Federal, conforme
veremos nos próximos capítulos.
26
CAPÍTULO V
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
CRIAÇÃO E HISTÓRIA
A Caixa Econômica Federal é uma instituição financeira,
constituída sob a forma de Empresa Pública de Direito Privado, vinculada ao
Ministério da Fazenda, com sede e foro em Brasília e representatividade em
todo o território nacional, através de suas Superintendências Regionais e
unidades de ponta, divididas em Agências, Postos de Atendimento Bancário e
Postos de Arrecadação e Pagamento, dentre outros, sujeitando-se à disciplina
normativa do Conselho Monetário Nacional, bem como à fiscalização do Banco
Central do Brasil.
Criada em 12 de janeiro de 1861, pelo então Imperador Pedro II, para
substituir instituições privadas e cooperativas falidas, a Caixa Econômica foi o
primeiro banco no país oficialmente designado para “receber as pequenas
economias das classes menos abastadas”, constituindo-se, assim, nas
palavras do Visconde de Rio Branco, no “cofre seguro das classes menos
favorecidas”, abarcando não só homens pobres nascidos livres, brancos ou
não, mas também os escravos, que poupavam suas economias e as
depositavam na Caixa, o que era muito mais seguro do que guardar o dinheiro
em casa ou deixa-lo com seu senhor. Pelo mesmo decreto criava-se ainda o
Monte de Socorro.
A Caixa Econômica surge, seguindo uma tendência mundial, sendo
certo que na ocasião de seu surgimento já havia nos Estados Unidos 278
bancos
de
poupança,
os
quais
eram
definidos
como
“instituições
benevolentes”, que teriam a capacidade de evitar o suposto efeito perverso da
caridade, trazendo valores de austeridade e do trabalho entre os pobres,
ensinando às classes populares o hábito de poupar, possibilitando assim um
aumento na liquidez de capital e permitindo que as pessoas ajudassem a si
próprias sem depender do auxílio alheio. Tais bancos eram considerados,
muito importantes para a sociedade, tendo herdado a estrutura das
27
organizações benevolentes já existentes (instituições de auxílio a órfãos,
indigentes, mulheres idosas e crianças).
Não era outro o objetivo da criação da Caixa Econômica no Brasil.
Com a criação da Caixa Econômica e do Monte de Socorro, pretendia o
governo imperial intervir no mercado financeiro, oferecendo a população dois
tipos de serviços: o recolhimento de depósitos a juros de 6% sob a forma de
poupança, através da Caixa Econômica, e a concessão de empréstimos sob
penhor, através do Monte de Socorro.
Outra característica da Caixa Econômica era a centralização das
economias dos poupadores nas mãos do Estado, de modo que o montante
arrecadado pudesse contribuir para o desenvolvimento da infra-estrutura do
país.
Inicialmente, pareceu que os objetivos da criação da Caixa Econômica
não haviam sido atingidos, já que, na ocasião, poucos depósitos eram
realizados, ao passo que, muitos procuravam o Monte do Socorro para alívio
de seus problemas.
Somente a partir de 1864, com os efeitos da crise financeira que
resultou no fim de várias instituições financeiras, a Caixa Econômica passa a
ser uma alternativa real para os poupadores, oferecendo uma alternativa
segura
às
variações
da
economia
mundial.
Os
depósitos
crescem
consideravelmente. A partir de 1874, a Caixa expandiu-se do Rio de Janeiro
para os governos provinciais, a fim de oferecer contas de poupanças populares
filantrópicas e serviços de penhora confiáveis. Os depósitos eram guardados
por delegacias do Ministério da Fazenda até 1888, quando as Caixas
começaram a manter títulos de governo como reservas.
Com a derrubada da monarquia e a Proclamação da República, em
1889, surge um período de grande instabilidade política, sendo a Constituição
de 1891 profundamente influenciada pela ideologia liberal, mostrando-se
contrária a intervenção do Estado no domínio econômico e social. Institui-se
ainda o regime federativo, assegurando autonomia aos estados membros e
preservando-os do intervencionismo federal.
Durante esse período e até os anos 1930, o governo republicano
manteve o serviço voluntário e a missão filantrópica das caixas, ao mesmo
28
tempo em que aumentava sua autonomia e introduzia serviços bancários.
Durante a Primeira República, reformas liberaram as caixas para realizar
depósitos, gerenciar reservas, fornecer cheques e financiar empréstimos
imobiliários e projetos do governo federal. A Caixa Econômica mantinha uma
estrutura descentralizada, sendo duramente criticada por sua ineficiência, mas
resistiu, embora com dificuldade, mantendo seu direcionamento de “banco
popular”.
Com a chegada de Getúlio Vargas ao poder, em 1930, a Caixa
Econômica sofre sua primeira grande e decisiva reforma, adequando-se às
necessidades da economia contemporânea e assumindo novas funções. Um
interventor é nomeado para a Instituição, Francisco Solano Carneiro da Cunha,
que permaneceu na Presidência do Conselho Administrativo da instituição até
o final de 1933. São criadas as bases para uma presença mais ativa da
instituição no desenvolvimento do país. A estratégia do Governo Provisório é
traçada visando alcançar dois objetivos: Atender às demandas por reforma, de
modo a dotar a instituição de função social; e viabilizar, através das caixas e do
Banco do Brasil, fontes de recursos que garantissem a implementação do
plano de ação governamental. Essa instituições, em especial as caixas, com
suas reservas ociosas, se tornavam então fonte de financiamento para o
governo, evitando que esse tivesse que recorrer a uma maior emissão de
moedas.
Com o decreto nº 19.870, de 15 de abril de 1931, retificado e
regulamentado pelo decreto nº 19.987, as caixas econômicas federais passam
a recolher as importâncias em dinheiro dos depósitos judiciais, aumentando o
montante de capital recebido para subsidiar novas atividades da instituição.
Em julho de 1931, Getúlio Vargas assina o Decreto nº 20.225,
dispondo sobre consignações em folha de pagamento.
Ainda em 1931 é criado o crédito hipotecário, passando a Caixa
Econômica a trabalhar com contratos de hipoteca.
O ano de 1934 constitui-se no grande marco para a história da
instituição. Em 19 de junho Getúlio Vargas assina o Decreto nº 24.427,
apresentando um novo regulamento para as Caixas Econômicas e adotando
um leque de medidas que tem por objetivo padronizar os procedimentos da
29
Caixa e imprimir maior dinamismo e flexibilidade às suas atividades, garantindo
a ampliação das funções por ela desempenhadas.
A novidade começa pelo nome, que passa a ser exclusivo das Caixas
Econômicas Federais, sendo vedada a utillização das denominações “caixa
econômica”, “economia” ou “econômica” por outros estabelecimentos de
crédito e instituições bancárias.
As atividades desenvolvidas também foram ampliadas, surgindo várias
modalidades de empréstimo.
No que diz respeito à administração da instituição, essa passava a ser
centralizada em um órgão colegiado, o Conselho Superior, ficando o Conselho
de Administração com a função de fazer executar, no âmbito estadual, as
deliberações do Conselho Superior, bem como as atividades previstas em lei.
Assim, cada unidade da Caixa mantinha sua autonomia, já que continuava a
ter seu próprio orçamento e volume de negócios independentes das demais.
As mudanças também atingiram os funcionários administrativos da
Caixa, já que além de tratar de penas e suas aplicações, o regulamento
determinava que as novas admissões a partir daquele momento, deveriam
ocorrer através de concursos públicos, abertos por determinação do Conselho
Administrativo, divulgados por meio de editais publicados em jornais de grande
circulação e em órgão oficial. Estabelecia ainda outras normas, como idade
mínima (18) e máxima (30), bem como prazo de dois anos de validade do
concurso.
Pelo regulamento de 1934 ficava ainda assegurado às Caixas
Econômicas o monopólio sobre o penhor civil em todo o país, com exceção
das localidades onde não houvesse uma agência da Caixa.
Convém lembrar que até então as caixas econômicas vinham sendo
orientadas pelo regulamento de 1915, aprovado pelo Decreto nº 11.820, que
em linhas gerais dispunha que “o funcionamento das caixas econômicas da
União se daria sob a garantia do governo federal; da capital federal e em cada
capital estadual, exceto o RJ, haveria uma Caixa Econômica Federal
subordinada ao Ministério da Fazenda; as agências seriam divididas entre
unidades autônomas – entre Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais, Baía e
Pernambuco – sob a gestão de um Conselho de Administração, com controle
30
total sobre suas operações e, portanto, com maior capacidade de autogestão;
e as anexas às delegacias fiscais de cada estado, sob a dependência do
delegado fiscal”.
Podemos assim dizer que o objetivo do governo Vargas foi transformar
a Caixa de mera coletora do dinheiro popular para o Tesouro em importante
agente
governamental
responsável
pelo
recebimento
das
economias
populares, pelo estímulo aos hábitos de poupança, e pelo financiamento direto
de obras públicas, em especial na área de infra-estrutura e saneamento.
Durante a Era Vargas, as caixas econômicas ganharam mais autonomia nos
estados e se tornaram agentes de inclusão social, de mobilização de capital e
de industrialização. As caixas também expandiram suas operações para
projetos de saneamento e desenvolvimento urbanos. Durante o Estado Novo,
mantiveram-se no centro das estratégias nacionais de inclusão popular e de
desenvolvimento econômico liderado pelo Estado. Nos anos de 1940-1945, as
caixas cresceram acima do ritmo dos bancos privados na maioria dos estados,
mas sofreram com o aumento dos custos administrativos, justamente quando a
inflação levou os depositantes a retirarem suas poupanças.
Após a transição para a democracia, em 1945, o Conselho Central da
Caixa, criado em 1932, foi mantido, enquanto as caixas econômicas estaduais
ganharam ainda mais autonomia.
Após a intervenção militar de 1964, a indexação da poupança (1965), a
consolidação das caixas econômicas estaduais numa única empresa federal
(1970) e a utilização de poupança forçada do FGTS levaram à expansão da
Caixa Econômica Federal. A instituição se tornou o principal agente das
políticas sociais do governo militar e canalizou os recursos de novos fundos
oficiais de poupança para projetos de habitação popular e de classe média,
bem como para o saneamento urbano e o financiamento de governos
municipais e de projetos do setor público.
Depois do fim do regime militar, em 1985, os novos gestores da Caixa
Econômica Federal procuraram reformar a governança corporativa, em meio a
crises financeiras no exterior, a sete planos para reduzir a inflação inercial, à
liberalização do setor bancário e a uma transição para requisitos de reserva de
31
capital internacional e normas de contabilidade e relatórios bancários mais
transparentes.
Servindo como alavanca para líderes políticos e forças sociais, a Caixa
atuou de diversas formas, sendo utilizada nos anos 1990 para sustentar o
plano Real e adquirir bancos privados falidos, evitando uma crise de confiança
e fuga maior de depositantes do sistema bancário.
Depois do Plano Real, em 1994, a Caixa Econômica Federal foi usada
pelos formuladores de políticas econômicas para amortecer o custo da
adaptação à estabilidade de preços, mediante a compra de créditos podres de
bancos privados e públicos, antes da revenda ou da privatização. A Caixa
também foi usada para fornecer empréstimos condicionais aos governos
estaduais e municipais que exigiam reduções de folha de pagamento, reformas
da gestão pública e privatizações.
Em 2001, a capitalização e a limpeza da carteira da Caixa propiciaram
mais vantagens competitivas e lucros. A partir de 2001, a Caixa Econômica
Federal
voltou
aos
negócios
tradicionais
de
poupança,
empréstimos
imobiliários, desenvolvimento urbano e saneamento, ao mesmo tempo em que
diversificou para competir como banco comercial e de investimento. A
instituição também entrou nos novos mercados de microcrédito e poupança
popular, enquanto ajudava a consolidar novas políticas sociais do governo
federal, como o Bolsa Família, pagamentos de seguro-desemprego, o
processamento de pagamentos de INSS e outros serviços.
No curso do tempo decorrido de sua instituição até os dias de hoje, a
atribuições da Caixa expandiram-se, abrangendo hoje um expressivo volume
de atividades, com um amplo e repercutivo efeito social.
Ocorreram, naturalmente, durante a sua existência, alterações
estruturais da organização, cada qual ajustada ao seu tempo e às realidades
do país.
A alteração organizacional mais recente e de relevante alcance para a
Caixa deu-se no ano de 1969. Consistiu na instituição da Empresa Pública
Caixa Econômica Federal – CEF, criada nos termos do Decreto-Lei nº 759, de
12 de agosto de 1969.
32
Em sua nova forma, a Caixa é qualificada como instituição financeira
dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e
autonomia administrativa e vinculada ao Ministério de Fazenda.
33
CAPÍTULO VI
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
AGENTE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E MECANISMO DE
INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO
O presente capítulo tem por objetivo demonstrar a importância da
Caixa Econômica Federal como mecanismo auxiliar a gestão pública e agente
das políticas sociais do governo federal.
Conforme vimos no capítulo anterior, durante os séculos XVIII e XIX,
as caixas econômicas tinham como objetivo ensinar às classes populares o
hábito de poupar, aumentar a liquidez de capital e estimular o crescimento
econômico.
Ao longo de sua história, embora o hábito da poupança tenha sido
mantido, a Caixa Econômica teve cada vez mais ampliada a sua função social,
contribuindo de forma relevante para o desenvolvimento do país.
Exemplo disso é a atuação da Caixa no campo da moradia, que
remonta a 1885, quando as caixas econômicas federais foram autorizadas a
conceder empréstimos hipotecários. Na década de 1930, sua vocação para
financiamentos de caráter habitacional é posta em prática, com a criação das
carteiras hipotecárias e, poucos anos depois, com o financiamento direto de
obras públicas e privadas.
Já nos tempos do regime militar, quando a Caixa fazia parte do
Sistema Financeiro de Habitação (SFH), o governo federal levou adiante uma
série de políticas habitacionais, o que vem fazendo até a atualidade, com
programas como o “Minha Casa, Minha Vida”.
O Sistema Financeiro de Habitação (SFH) surge com o objetivo de
conter o grande déficit de moradia e suprir a ausência de um plano de
habitação popular, sendo enviado para aprovação em abril de 1964, logo após
o golpe de Estado. Ressalte-se que em julho do mesmo ano era criada a
correção monetária, buscando a viabilização dos investimentos a longo prazo.
Estavam estabelecidas as condições para o desenvolvimento do programa
34
habitacional que seria administrado pelo Banco Nacional de Habitação (BNH),
que
abrangia
as
caixas
econômicas
federais
e
estaduais,
criado
exclusivamente para atender a essa demanda.
Nos primeiros anos do SFH, o governo esbarrou na questão da falta de
recursos para conduzir seu novo plano habitacional, o que seria superado com
a criação do FGTS, então gerido pelo BNH e que posteriormente se tornaria o
principal fundo de recursos utilizados pela Caixa para o financiamento
habitacional. Com isso, o novo sistema passou a funcionar como um sistema
autofinanciável. A Caixa que até então se limitava aos empréstimos
hipotecários, passou a direcionar a captação de recursos para a área
habitacional através das cadernetas de poupança e da emissão de letras
hipotecárias.
Embora o SFH não tivesse como objetivo regular as atividades das
caixas econômicas, ele acabou sendo fundamental para a atuação da futura
Caixa Econômica Federal, que viria a substituir as antigas autarquias.
Com caixas articuladas ao SFH, suas agências, antes confundidas
com órgãos de previdência ou entidades filantrópicas, passaram a ocupar o
papel de importante agente financeiro, o que possibilitou, mais tarde, que a
Caixa Econômica Federal se tornasse a maior instituição financeira brasileira
na concessão de créditos, desempenhando funções delegadas pelo governo
federal, e assumindo um papel cada vez mais atuante não somente como
instituição financeira, mas também como órgão de execução de políticas
públicas.
Nas décadas seguintes, a Caixa passou a incorporar diversas funções
de interesse público relativas à concessão de crédito, conquistando a
autorização do Banco Central para a realização de operações financeiras
antes restritas aos bancos comerciais. Adquiriu, então, caráter duplo, como
órgão auxiliar na execução de políticas públicas e como instituição bancária.
Nos anos de 1970 e início dos 1980, a instituição adquiriu ainda a
atribuição de agente financeiro da habitação, incorporando também o
Programa de Integração Social (PIS) e o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento
Social, que possuía a função de apoio financeiro a programas e projetos de
caráter social.
35
A capacidade de gestão do BNH, que administrava o montante
arrecadado
pelo
FGTS
passou
a
ser
amplamente
criticada
pelos
trabalhadores, já que por não ser o BNH um banco comercial, obrigava que os
depósitos fossem realizados nos bancos privados, que deveriam repassar os
recursos ao BNH para que fossem aplicados no Sistema Financeiro de
Habitação.
Outra
reclamação
dos
trabalhadores
era
a
ausência
de
transparência e de agilidade na gestão dos recursos.
Em meio as críticas, o BNH é extinto em 1986, passando a
administração do Fundo de Garantia para a Caixa Econômica Federal (CEF).
Em 1989, os poderes de gestão da CEF sobre o FGTS são ampliados. As
contas do fundo passam a ser centralizadas pelo Caixa; ocorre à diminuição
radical do prazo de tranferência do dinheiro para a CEF; a correção do saldo
dos trabalhadores passa a ser mensal (antes era anual); e um Conselho
Curador passa a funcionar efetivamente para gestão do FGTS.
A Caixa passa a responder pela administração do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS), atuando como agente governamental
responsável pela administração e centralização dos depósitos do FGTS.
As políticas de modernização e a transparência da disponibilização e
utilização de recursos, implementadas nos últimos anos, certamente tem
colaborado para uma crescente imagem positiva do FGTS entre os
trabalhadores. O acesso a dados e informações, agilizado pela larga utilização
da internet e outras tecnologias, bem como a facilidade de saque via “cartão
cidadão”, estão entre as medidas mais bem avaliadas pelos beneficiários.
A maior democratização da gestão do FGTS, com a participação de
representantes patronais e de trabalhadores, bem como a administração
profissional promovida pela CEF contribuíram para uma importante mudança
da percepção do Fundo no imaginário da sociedade brasileira. Além disso, os
recursos do FGTS, representando cerca de 10% do PIB nacional, têm tido
papel fundamental na retomada do crescimento econômico nos últimos anos.
Outro ponto que merece destaque é a questão das loterias da Caixa. A
experiência brasileira nesse campo, nas últimas décadas, tem demonstrado
um amplo crescimento desse setor, tanto pela diversificação dos jogos como
pelo forte aumento do número de apostadores. Este fato está diretamente
36
relacionado com a capacidade de atuação do poder público de, por meio de
órgãos com credibilidade como a Caixa, criar condições para que os
apostadores confiem que a obtenção dos prêmios se dá exclusivamente pela
sorte.
Ao pagar pela ínfima chance de ficar rico, o apostador está, no final
das contas, contribuindo para o prêmio de um outro que dificilmente será ele e
ao mesmo tempo, para a arrecadação de um valor substancial que não se
constitui como mero ativo capitalista. Como produto de um banco estatal, a
motivação básica das loterias é a sustentação de políticas públicas. De cada
arrecadação da Mega-Sena, 54% são destinados a programas sociais. E o
mesmo ocorre com cada uma das diferentes loterias administradas pela Caixa.
Destaque-se ainda a atuação da Caixa nos programas de inclusão
social, na bancarização e na expansão do crédito à população. Entre os
melhores exemplos estão as contas simplificadas, o microcrédito e o uso de
correspondentes bancários para chegar às regiões e aos cidadãos que não
contavam com serviços bancários.
Cabe ressaltar que a existência de uma parcela da população sem
acesso aos serviços bancários é vista como um problema sério em
democracias consolidadas e em economias avançadas onde geralmente mais
de 90% dos cidadãos têm conta em banco.
O aumento significativo do acesso dos mais pobres aos serviços
bancários está relacionado diretamente com as políticas adotadas pelo
governo federal, e nesse processo a Caixa tem tido papel fundamental.
Nos últimos anos, outra forma de crédito incentivada pelo governo
federal e na qual a Caixa também está envolvida é o crédito consignado, isto é,
o crédito oferecido a empregados do setor formal, aposentados e pensionistas
do Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), com taxas de juros bem
menores do que as praticadas no mercado.
Ressalte-se ainda a atuação da Caixa como agente operador de
programas sociais do governo, atuando desde 1997 quando surgiram as
primeiras iniciativas do governo federal nesse sentido. Até 2002, havia pelo
menos cinco programas dessa natureza (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação,
37
Auxílio Gás, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e Cartão
Alimentação), todos operados pela Caixa.
Merece destaque o Bolsa Família, o mais amplo programa de
transferência de renda que o Brasil já teve, o qual também é operado pela
Caixa. Seu objetivo é transferir renda, contribuindo para combater a fome e a
pobreza e para minimizar as desigualdades social no Brasil. Seu impacto tem
sido significativo para a redução das desigualdades sociais e da pobreza.
Para operacionalizar um programa inovador como o Bolsa Família,
com gestão descentralizada e compartilhada por União, estados, Distrito
Federal e municípios, é preciso manter uma estrutura bancária que atenda
plenamente às necessidades desse programa. Todo o esforço de unificação
dos programas de transferência de renda, sua operacionalização e os
resultados alcançados na redução da pobreza contam com o apoio da Caixa e
sua estrutura bancária.
Assim, como instrumento de políticas públicas, a Caixa Econômica
Federal manteve e continua mantendo uma rede de agências e caixas
eletrônicos para alcançar clientes e cidadãos; recursos humanos capazes de
ponderar complexas informações locais; e procedimentos internos para
adequar custos, benefícios e riscos, aumentando assim o controle e
racionalidade do setor público brasileiro.
Por todo o exposto, está comprovada a importância da Caixa
Econômica
Federal
como
importante
parceira
na
gestão
pública,
especialmente em um país marcado com tantas desigualdades sociais e
econômicas, o que aumenta ainda mais a importância de tal instituição,
sobretudo como agente de inclusão social.
38
CONCLUSÃO
A complexidade do mundo moderno exige a atuação do Estado em
diversos setores da vida social, econômica e cultural. Em meio a tal
complexidade, a Administração Pública não se restringe a mera prestação de
serviços públicos, exercendo outras múltiplas atividades, dentre as quais se
encontram as atividades de cunho econômico ou financeiro.
A fim de desempenhar tais atividades, atuando na ordem econômica, é
que surgem as empresas públicas e sociedades de economia mista, como
instrumentos de ação do Estado.
É nesse contexto que é criada, nos termos do Decreto-Lei nº. 759, de
12 de agosto de 1969, a Caixa Econômica Federal, instituição financeira sob a
forma de empresa pública.
Como
principal
órgão
do
Governo
Federal
de
fomento
ao
desenvolvimento urbano e ao saneamento, a Caixa Econômica Federal vem
contribuindo, ao longo de sua história, de forma expressiva para a melhoria
das condições de vida da população brasileira.
Não obstante sua importante contribuição para o desenvolvimento do
país, a Caixa Econômica Federal, assim como outros bancos públicos, já foi
objeto de severas críticas, as quais pregam a privatização das empresas
públicas, alegando sua ineficiência, burocracia, desperdício, etc.
Desconhecem tais críticos, que os bancos públicos são grandes
alavancas para governar. Em termos de custo fiscal, podem fazer mais por
menos, sendo capazes de gerar políticas públicas por apenas 10% do custo
final dos gastos efetivos.
Além disso, como acontece com a Caixa Econômica Federal, os
bancos públicos podem conquistar vantagens competitivas sobre os bancos
privados e estrangeiros, sem, no entanto, abandonar sua função social,
atuando como um agente fundamental para o desenvolvimento e a democracia
do país no século XXI.
Importante também é a atuação dessas instituições em momentos de
crise, quando exercem papéis contracíclicos importantes atenuando o impacto
de crises econômicas.
39
Como mecanismo de intervenção no domínio econômico, os bancos
públicos sustentam os títulos públicos durante as crises. Ao manter tais títulos
fora do mercado, reduzem as pressões do mercado financeiro e ajudam a
evitar quer um aumento da dívida pública, quer um encurtamento nos prazos
dos papéis que encarecem o financiamento público.
Em resumo, os bancos públicos concedem mais empréstimos per
capita e mais crédito contracíclico para ajudar pessoas jurídicas e físicas a
enfrentarem crises econômicas e manterem sua posição em ações na
Bovespa do que os bancos privados e estrangeiros. Os bancos públicos
também mantêm os títulos do Tesouro até o vencimento, ao invés de
especularem no mercado secundário – uma diferença que tende a reduzir as
pressões do mercado sobre a dívida do governo durante as crises.
Os bancos públicos são utilizados ainda como mecanismo de
intervenção, na medida em que pressionam os bancos privados a baixarem os
juros e aumentarem a competição.
Conforme mostramos ao longo desse estudo, a Caixa Econômica vem
cumprindo seu papel de banco público, servindo como agente de políticas
sociais, oferecendo alternativas para a gestão econômica durante ciclos de
expansão e de crise, propiciando vantagens competitivas e criando opções
para os gestores públicos no desenho e na implantação de programas e
políticas de governo.
Desta forma, embora contrariem as expectativas de convergência para
um modelo único de sistemas financeiros, centrados em bancos privados e
mercados de capitais, através de privatizações, as caixas econômicas e os
bancos públicos continuam mostrando sua importância como instrumentos de
política para a gestão econômica e a inclusão social, além de apresentarem
vantagens competitivas sobre bancos privados e estrangeiros, tanto em
economias e mercado coordenadas quanto em países em desenvolvimento.
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