etc, espaço, tempo e crítica
Revista Eletrônica de Ciências Humanas e Sociais
e outras coisas
ISSN 1981-3732
http://www.uff.br/etc
15 de Setembro de 2007, n° 2 (6), vol. 1
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil *
Maria Regina Nabuco
Pesquisadora do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional CEDEPLAR /UFMG
in memoriam
Resumo
O objetivo central deste trabalho é analisar as políticas econômicas, que definiram as grandes
linhas do planejamento regional, desde o Pós II Guerra até meados da década de 1990 com base nos
principais marcos institucionais referentes às políticas regionais no Brasil. São discutidos aqui,
assim, os principais programas que visavam promover o desenvolvimento regional, reduzir as
desigualdades espaciais, ampliar a integração nacional, desconcentrar o desenvolvimento
econômico e corrigir os desequilíbrios setoriais e sociais.
A hipótese básica é a de que o Governo Federal Brasileiro, em consonância com as demandas
políticas regionais, buscou promover tais objetivos através de normas institucionais que
expressavam, num grau considerável, a pressão política das elites regionais.
Já foram realizadas diversas avaliações desses programas. Agora, resta sistematizá-los e definir
suas principais tendências macroespaciais. As normas legais que fundamentaram tais tendências
são aqui consideradas no quadro geral das principais concepções teóricas relativas ao
desenvolvimento regional no Brasil.
Num segundo momento, o texto analisa o momento caracterizado pelo fim do regime militar, a crise
econômica e a democratização, associado ao neoliberalismo e à globalização. O texto argumenta
que o novo municipalismo que emerge neste contexto representa avanços em termos de políticas
sociais locais, porém vem impedindo a emergência de articulações supra-locais a exemplo da gestão
metropolitana.
Palavras-Chave – políticas regionais, municipalismo, Brasil.
The (de)institutionalization of regional policies in Brazil
Abstract
The central objective of this work is to analyze the economic policies that had defined the great
lines of regional planning, from World War II to the mid-1990, concerning the main institucional
landmarks of Brazil's regional policies. Hence, the paper discusses the main programs that aimed at
promoting regional development, reducinge spatial inaqualities, expanding national integration,
deconcentrating economic development, and correcting sectorial and social inequalities.
The basic hypothesis is that Brazilian Federal Government, in accordance with regional political
demands, attempted to promote such objectives through institucional norms that expressed, to a
considerable extent, the political pressure of regional elites.
*
Uma primeira versão desse artigo foi apresentada em Mesa-Redonda do VI Encontro Nacional da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa e em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) realizado em Brasília em maio de 1995. Sua
publicação foi autorizada por Ana Luiza Nabuco Palhano, filha da autora. A Comissão Editorial, atendendo às normas de
publicação da revista, acrescentou ao texto o resumo e o correspondente abstract.
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2 (6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
Recebido para Publicação em 30.06.2007.
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Maria Regina Nabuco
Many evaluations of these programs have already been made. Now it is time to organize them and
to define their main macrospatial trends. The supporting legislation is considered within the
general framework of the main theoretical conceptions concerning regional development in Brazil.
Secondly the paper analyses the moment characterized by the end of the military regime, economic
crisis, and democracy, associated to neoliberalism and globalization. It argues that the new
municipalism that emerges in such context constitutes real improvement in local social policies, but
is also a hindrance to supra-local political articulations, such as metropolitan policies.
Key- Words – regional policies, municipalism, Brazil
1. INTRODUÇÃO
Tendo em vista os principais marcos
institucionais referentes às políticas
regionais no Brasil, este trabalho tem
como objetivo central analisar as políticas
econômicas, que definiram as grandes
linhas do planejamento regional, desde o
Pós II Guerra até os dias atuais.
Desta forma, serão discutidos os
principais programas que tiveram como
propósito promover o desenvolvimento
econômico regional (industrial e agrícola),
reduzir as desigualdades espaciais,
ampliar a integração territorial nacional,
desconcentrar
o
desenvolvimento
econômico e corrigir os desequilíbrios
setoriais e sociais, quando regionalmente
considerados.
Nossa hipótese básica é a de que o
Governo
Federal
Brasileiro,
em
consonância com as demandas políticas
regionais, buscou promover tais objetivos
através, principalmente, de normas
institucionais que expressavam, num
grau considerável, a pressão política das
elites regionais. A grande extensão
territorial brasileira, as fortes diferenças
climáticas e geológicas entre suas regiões,
a preocupação com a integração nacional,
aliadas à forte influência política das
elites de regiões menos desenvolvidas
(com
forte
representatividade
no
Congresso Nacional) e à necessidade da
promoção da acumulação capitalista no
país, são considerados como fortes razões
para justificar a mobilização do aparelho
estatal no apoio e desenvolvimento de
políticas regionais.
Muitas destas políticas permaneceram
no campo das idéias ou foram
incipientemente implementadas (falta de
recursos e/ou de acompanhamento na
execução dos projetos). A maioria delas
não atingiu suas metas, muito embora os
recursos tenham sido significativos
(desperdício, improvisação administrativa,
fatores conjunturais, para citar apenas
alguns dos problemas).
A avaliação econômica-social da
maioria dos programas regionais já foi
realizada por pesquisadores e instituições
(França, 1984; PIMES, 1984; Guimarães
Neto, 1989; Albuquerque, 1976; Jatobá,
1979).
Resta
proceder
a
uma
sistematização
destes
programas,
inseridos na política regional global do
país e definir suas principais tendências
macroespaciais. As normas legais que
fundamentaram estas tendências serão
aqui consideradas no quadro geral das
principais concepções teóricas sobre a
questão do desenvolvimento regional.
2. O pós-guerra e o princípio do
planejamento regional no Brasil
No Pós II Guerra o Brasil iniciava os
primeiros passos na direção do
planejamento
regional.
Apesar
da
importância
das
teorias
que
consideravam o atraso regional como
questão de tempo e conseqüência da
escassez de recursos naturais, já surgiram
interpretações
que
consideravam
necessárias intervenções públicas no
mercado, a fim de eliminar as barreiras
contra uma integração regional plena.
Estas análises se baseavam nas
contribuições de autores adeptos da teoria
da "causação cumulativa e circular", que
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
apontavam uma tendência de as regiões
mais desenvolvidas sustentarem e
incrementarem
o
seu
crescimento
econômico, enquanto as mais atrasadas
permaneceriam estagnadas ou até mesmo
declinariam (Myrdal, 1957).
Neste sentido, a Constituição Federal
de 1946 apresentava alguns dispositivos
importantes
com
respeito
ao
desenvolvimento da Região Amazônica e
às secas periódicas que atingiam a Região
Nordeste do País. Foram assim criados,
através de recursos financeiros nunca
inferiores a três por cento da renda
tributária federal, planos de defesa contra
as secas da Região Nordeste. Os Estados
incluídos no chamado Polígono das Secas
deveriam, semelhantemente ao Governo
Federal, destinar três por cento de suas
rendas
tributárias
aos
serviços
assistenciais das populações atingidas
pelo flagelo climático, dando preferência
à construção de açudes em regime de
cooperação 1 .
No que diz respeito à Região
Amazônica previa-se um plano de
valorização econômica da Região, através
de aplicações, durante um mínimo de
vinte anos, do mesmo percentual aqui
referido para o Nordeste, com respeito às
rendas tributárias, da União e dos
Estados. Esta disposição constitucional
transformou-se, via regulamentação em
1953, no I Plano de Valorização
Econômica da Amazônia, criando sua
respectiva Superintendência. 2
1
Previamente à constituição de 1946, já existia o
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
(DNOCS) que teve origem na Inspetoria de Obras Contra
as Secas (IOCS), primeiro órgão público de caráter
regional, criado em 1909. Transformada em Inspetoria
Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS). Em 1919, a
instituição voltou-se para a consolidação de obras de
engenharia, preocupando-se com a implantação de infraestrutura regional, que incluía a construção de estradas,
portos, eletrificação, campos de pouso, açudes, poços e
canais. Desde 1945, o DNOCS tem se dedicado,
principalmente, ao aproveitamento hídrico da região,
onde se sobressai a construção de açudes para
abastecimento, piscicultura e irrigação (DNOCS, 1983 e
1991).
2
A Amazônia dispunha, desde 1942, do Banco de Crédito
da Borracha S/A, com o objetivo de fornecer assistência
financeira e técnica para as atividades de extração,
comércio e industrialização da borracha. Além disso, o
Foi ainda através da Constituição
Federal de 1946 que se institucionalizaram
recursos (um por cento da receita
tributária da União) para um plano de
aproveitamento
das
potencialidades
econômicas do Rio São Francisco e seus
afluentes 3 .
Ao iniciar o apoio público às regiões
menos desenvolvidas, o Estado brasileiro
buscava, não só reduzir as diferenças
regionais, como também criar ali infraestrutura mínima com objetivo de atrair
investimentos. Acreditava-se, então, que
o Estado fosse forte e capaz o bastante
para atingir dois objetivos aparentemente
conflitantes: resolver o problema das
disparidades regionais, cujas principais
conseqüências recaíam sobre a população
das regiões atrasadas - desemprego,
miséria, desnutrição, etc - e ao mesmo
tempo tornar estas regiões mais atraentes
para o mercado capitalista. Contando com
grande oferta de mão-de-obra, mercado
consumidor
urbano
de
pequenas
proporções, mas importador de bens e
serviços do resto do País/Mundo, e
Banco era o responsável exclusivo pelas operações finais
de compra e venda da borracha. Com a decadência da
borracha, foi transformado em Banco de Crédito da
Amazônia S/A (1950), propiciando a ampliação do campo
de atuação o Banco, oferecendo recursos para o
financiamento de atividades agrícolas, pecuárias,
industriais, melhorias dos meios de transporte, etc.
Finalmente, pela Lei nº 5.122, de 28.09.66, o Banco de
Crédito da Amazônia S/A foi transformado em Banco da
Amazônia S/A, possibilitando a implantação na Região
Amazônica, de um banco de desenvolvimento regional
(Mahar, 1978).
3
Em 1945, foi criada a Companhia Hidroelétrica do São
Francisco (CHESF), outorgando-lhe a concessão, para
aproveitamento progressivo da energia hidráulica do Rio
São Francisco. O objetivo principal da CHESF era
assegurar o suprimento de energia elétrica à Região
Nordeste,
com
o
intuito
de
dar
suporte
ao
desenvolvimento sócio-econômico. Em 1948, criou-se,
sob inspiração da experiência norte-americana da
Tennessee Valley Authority (TVA), a Comissão do Vale,
do São Francisco, com vistas no desenvolvimento, no
Vale, da agricultura, indústria, irrigação e transportes, ao
incremento da imigração e da colonização, à assistência
às famílias a ao apoio à educação e a saúde. Em 1967, a
Comissão foi extinta e criou-se a Superintendência do
Vale do São Francisco (SUVALE). Em 1974, esta
Superintendência foi substituída pela Companhia de
Desenvolvimento do vale do São Francisco (CODEVASF)
que, como empresa pública, passou a atuar sobre uma
área de 640 mil quilômetros quadrados, correspondendo
a 7,4% do território nacional. Suas atribuições principais
referem-se à coordenação de programas e projetos de
outros organismos públicos e privados, a nível federal,
estadual e municipal (CHESF, 1988; Souza, 1979;
CODEVASF, 1985).
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Maria Regina Nabuco
subsídios governamentais na oferta de
bens públicos, o capital começa a acorrer
para as regiões subdesenvolvidas do País,
mais claramente a partir dos Anos
Cinqüenta.
Com efeito, em 1952 foi criado o Banco
do Nordeste do Brasil (BNB), sociedade
anônima, aberta, de economia mista, com
sede e domicílio na cidade de Fortaleza,
com área de atuação básica restrita aos
Estados compreendidos no Polígono das
Secas. Como instituição financeira de
investimentos, iniciou então assistência
financeira e técnica a empreendimentos
de
interesse econômico e social
localizados na Região Nordeste. Os
recursos à disposição do BNB são
provenientes de repasses e refinanciamentos
do Fundo constitucional de Financiamento
do Nordeste (FNE) (BNB, 1992).
A expressão máxima de planejamento
regional no Brasil, no entanto, foi a criação
da Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE), em 1959. Surgiu
como órgão capaz de definir e
implementar um conjunto de políticas
para a modernização da estrutura sócioeconômica nordestina.
Inicialmente, a SUDENE concentrava
seus esforços na realização de pesquisas,
estudos e levantamentos básicos, sendo
seus primeiros investimentos direcionados
para a construção da infra-estrutura
regional (rodovia, eletrificação, etc). Esses
investimentos eram organizados e
orientados por intermédio dos Planos
Diretores de Desenvolvimento, elaborados
pela SUDENE e aprovados pelo
Congresso Nacional (SUDENE, 1990). A
principal fonte de recursos financeiros da
SUDENE provinha do "Sistema 34/18" 4 ,
4
O “Sistema 34/18” era formado pelo artigo 34, da Lei
nº 3.995, de 14.12.61, que aprovou o primeiro Plano
Diretor da SUDENE e pelo artigo 18, da Lei nº 4.239 de
27.06.63, que aprovou o segundo Plano Diretor. O artigo
34 facultava às pessoas jurídicas, constituídas de 100%
de capital nacional, a reduzirem até 50% do imposto de
renda devido, para reinvestimento ou aplicações em
indústrias
consideradas
de
interesse
para
o
desenvolvimento do Nordeste. O artigo 18 manteve,
aperfeiçoou e ampliou a política de incentivos fiscais. Ele
permitiu o abatimento de até 75% sobre o imposto de
instituído em 1961, com base na
facultação, às pessoas jurídicas, de
deduzirem até 75% no Imposto de Renda
devido. Estes recursos foram aplicados em
projetos agropecuários e, principalmente,
industriais, julgados pela SUDENE de
grande interesse para o Nordeste. Entre
os vários programas e atividades
desenvolvidos pelo órgão, destacam-se a
mobilização de cooperação externa (OEA,
ONU, CEPAL, UNESCO, OIT etc), a
cooperação técnica e financeira aos
Estados e Municípios, a investigação
sistemática dos recursos naturais e da
dinâmica da economia regional, a
avaliação da administração pública no
Nordeste, a coordenação e supervisão de
programas, projetos e serviços, entre
outras atividades (SUDENE, 1990).
No tocante às décadas de Cinqüenta e
Sessenta, pode-se dizer, de maneira geral,
que a política regional respondeu às
tensões
políticas
(elevada
representatividade
no
Congresso
Nacional de deputados destas regiões) e
se configurou mais como política
assistencial de caráter territorial. Neste
sentido, não alterou a lógica básica do
modelo de acumulação desenvolvimentista
e modernizante do País. Os movimentos
sociais e políticos nordestinos que
reivindicavam mudanças profundas na
sociedade, como, por exemplo, a reforma
agrária, foram contrarrestados rapidamente
pelo golpe militar de 1964, que instaurou
a ditadura no Brasil.
renda, caso a pessoa jurídica utilizasse esse montante
para a aquisição de obrigações do Fundo de
Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e
Social do Nordeste (FIDENE). Além isso, o artigo
estendeu a dedução de 50% nas declarações do imposto
de renda para as pessoas jurídicas de capital estrangeiro
e para as inversões compreendidas em projetos agrícolas.
Em 12.12.74, através do Decreto-lei nº 1.376, foi criado
o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR), com o
objetivo de solucionar alguns problemas criados pelo
“Sistema 34/18”, como por exemplo, a cobrança de altas
taxas de captação e a demora na implantação dos
projetos privados (SUDENE, 1990).
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
3. O golpe militar de 1964 e um
novo ciclo de políticas regionais
3.1. A Região Nordeste diante da
reestruturação da política de
incentivos fiscais
A partir de 1964 assiste-se a um novo
ciclo de políticas regionais no Brasil, cuja
maturação e real expressão vai se
consubstanciar nos Anos Setenta, através
de apoio institucional a novas áreas
(fronteira agrícola), perdendo o Nordeste
e o Norte a posição anterior de regiões
privilegiadas como únicas absorvedoras
de programas de incentivos fiscais. Esta
perda
vai
ser
verificada
mais
enfaticamente a partir do início dos Anos
Setenta, quando da criação de outros
programas regionais (PIN, PROTERRA) e
setoriais (FISET – pesca, florestamento e
reflorestamento, turismo, etc.) que
disputarão o volume de recursos
financiados através da dedução sobre o
Imposto de Renda devido pelas empresas5 .
Ao examinarmos a Tabela 1 e a Tabela
2 a seguir, não verificamos uma nítida
subtração dos incentivos fiscais recebidos
5
O Fundo de Investimentos Setoriais (FISET) foi criado
pelo Decreto-Lei nº 1.376, de 12.12.74, o qual unificou a
sistemática de incentivos fiscais setoriais que estava
dispersa entre vários decretos-lei: a pesca no Decreto-Lei
nº 221, de 28.02.67, florestamento e reflorestamento no
Decreto-Lei nº 1.134, de 16.11.70, o turismo no DecretoLei nº 1.191, de 27.10.71, a Empresa Brasileira de
Aeronáutica S/A (EMBRAER) no Decreto-Lei nº 770, de
19.08.69, o Fundo de Recuperação econômica do Estado
do Espírito Santo (FUNRES) no Decreto-Lei nº 880, de
18.09.69 e a Fundação MOBRAL no Decreto-Lei nº 1.274,
de 30.05.73. Esse mecanismo de incentivo fiscal permitia,
às pessoas jurídicas, deduzirem dos respectivos impostos
de renda devidos, as seguintes alíquotas:
a) até 8%, no caso do FIEST - Turismo, para projetos de
turismo aprovados pelo Conselho Nacional de
Turismo;
b) até 25%, no caso do FISET - pesca, para projetos de
pesca
aprovados
pela
Superintendência
de
Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE);
c) até os percentuais a seguir enumerados, no caso do
FISET – Florestamento e Reflorestamento, para
projetos aprovados pelo Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF): ano-base de 1974
– 45%; ano-base de 1975 – 40%; ano-base de 1976
– 35%; ano-base de 1977 – 30%; e ano-base de
1978 e seguintes – 25%.
d) até 33%, no caso do Fundo de Recuperação
Econômica do Estado do Espírito Santo;
e) até 1%, em novas ações da Empresa Brasileira de
Aeronáutica S/A (EMBRAER); e
f) até 1 %, em projetos específicos de alfabetização de
Fundação MOBRAL.
pelo Nordeste (Sistema 34/18 - 1962/74 e
FINOR 1975/agosto de 1992).
Na verdade, as reduções que se
observaram ao longo do período 1962/92
correspondem muito mais aos ciclos
recessivos da economia brasileira como
um todo. Isso significa que o Nordeste,
embora disputando com outras regiões e
setores recursos financeiros provenientes do
Governo Federal, soube inserir-se também
no projeto militar desenvolvimentista dos
Anos Sessenta e Setenta.
É interessante verificar, pela Tabela 1,
a rápida evolução positiva no valor dos
Recursos 34/1, no período 1962/74, antes
da criação do FINOR, em 1974. Apesar de
nos três anos iniciais do Programa de
Incentivos Fiscais 34/18, os recursos
terem se situado abaixo de 120 milhões de
dó1ares, nos anos correspondentes ao
"Milagre Econômico Brasileiro (1965/1974)",
o nível situou-se, em média, em torno de
263 milhões.
TABELA 1 - Nordeste: evolução dos recursos 34/18 1962/74 (em USS 1.00)
Anos
Recursos 34/18
1962
32.651.410
1963
24.483.017
1964
61.606.520
1965
183.842.963
1966
200.988.194
1967
250.486.283
1968
259.891.857
1969
321.520.730
1970
340.550.183
1971
258.102.701
1972
229.868.679
1973
278.255.678
1974
310.470.451
Total
2.752.718.666
FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A. Departamento de Mercado de
Capitais (DEMEC). apud NABUCO & MESQUITA, 1993.
A SUDENE adquiriu ainda maior
importância por ser administradora do
FINOR, um dos principais instrumentos
fiscais e financeiros destinados à região
pelo Governo Federal.
O FINOR não alterava o mecanismo de
dedução do imposto de renda das pessoas
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Maria Regina Nabuco
jurídicas, mas estabelecia que a opção
exercida em favor do Nordeste deveria
dar
origem
a
Certificados
de
Investimentos (CI), os quais seriam
trocados automaticamente por quotas do
FINOR no prazo de um ano.
Desse modo, a empresa com projeto
aprovado pela SUDENE não precisaria
mais partir para a obtenção dos recursos
dos
incentivos
fiscais
junto
aos
depositantes das deduções do imposto de
renda, uma vez que os desembolsos
previstos no projeto seriam liberados
automaticamente pelo FINOR.
Além das deduções do imposto de
renda, a receita do Fundo inclui a
subscrição de quotas pela União, a
subscrição voluntária de quotas por
pessoas físicas e jurídicas e os resultados
da aplicação dos recursos, entre outras
receitas (SUDENE, 1990). De 1975 até
agosto de 1992, foram alocados cerca de
US$ 5.03 bilhões de incentivos fiscais do
FINOR, conforme a Tabela 2.
TABELA 2: Nordeste: evolução dos recursos do
FINOR 1975/Agosto de 1992 (Em US$ 1.00)
Anos
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Até Agosto de 1992
Total
Recursos do FINOR
373.740.033
254.497.748
285.520.185
271.852.797
211.296.285
180.743.521
224.152.558
256.876.440
303.194.664
261.195.440
273.009.707
449.496.986
393.368.646
284.227.755
264.541.038
366.593.614
221.817.144
158.416.861
5.034.538.422
anual em torno de 287 milhões de
dólares), sendo mais expressivos, neste
sentido, os anos que correspondem a
ciclos expansivos da economia nacional,
como, por exemplo, os períodos 75/78 e
86/88.
3.2. A Incorporação da "Amazônia Legal"
A
centralização
administrativa,
institucionalizada após o golpe militar
de 1964, concentra ainda mais poder e
recursos financeiros no Governo Federal.
Este
persistiu
na
política
do
desenvolvimento regional do Pós-Guerra,
ampliando as aplicações de verbas
federais nas regiões atrasadas (como
vimos, através de incentivos fiscais,
Tabelas 1 e 2). Neste sentido, é importante
registrar o caso dos incentivos fiscais para
a "Amazônia Legal" (Leis nº 4.216 e 5.174,
de 06.05.63 e de 27.10.66, respectivamente).
Estas leis estenderam para a Amazônia
os benefícios fiscais referentes ao
Nordeste. Este mecanismo de incentivo
fiscal para a Amazônia vigorou até o ano
de 1974, tendo sido captado no período
de 1968/74 cerca de US$ 765.481 mil,
conforme mostra a Tabela 3.
TABELA 3: Amazônia Legal: Evolução dos incentivos
fiscais, 1963/74 (em us$ mil)
Anos
Lei Nº 4.216
Lei Nº 5.174
TOTAL
1963
3.372
1964
5.427
3.372
5.427
1965
13.623
13.623
1966
35.380
35.380
1967
60.030
1968
78.267
78.267
1969
102.252
102.252
1970
125.868
125.868
1971
90.5913
90.5913
1972
69.308
69.308
.
76.987
76.987
104.369
104.369
57.802
707.679
765.481
1973
1974
TOTAL
60.030
FONTE: Banco do Nordeste do Brasil S/A . Departamento de Mercado de
Capitais (DEMEC). APUD: NABUCO & MESQUITA. 1993. apud NABUCO
& MESQUITA, 1993.
FONTE: MAHAR, Dennis J. Desenvolvimento Econômico da Amazônia. apud
NABUCO & MESQUITA, 1993.
Com o FINOR, que agilizou a aplicação
de recursos advindos dos incentivos
fiscais, ampliam-se ainda mais as
transferências governamentais (média
A partir
Fundo de
(FINAM),
12.12.74, o
de 1975, com a criação do
Investimento da Amazônia
Decreto-lei nº 1.376, de
processo de captação de
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
recursos foi agilizado, buscando-se
eliminar as cobranças de altas taxas de
captação de recursos. No período 1975/86
foram alocados cerca de US$ 1.38 milhões
desse incentivo fiscal, de acordo com a
Tabela 4.
TABELA 4 - Amazônia Legal: Evolução dos recursos do
FINAM - 1975/86 (em USS mil)
Anos
Valor líquido disponível para aplicacão
1975
101.813
1976
80.645
1977
101.597
1978
120.037
1979
117.545
1980
111.812
1981
141.300
1982
175.712
1983
95.482
1984
71.814
1985
69.795
1986
196.071
Total
1.383.623
FONTE: Anuário Econômico-Fiscal, vários números.
MESQUITA, 1993.
apud NABUCO &
Além do objetivo de estimular o
desenvolvimento econômico-social de
uma região atrasada, os incentivos fiscais
para
investimentos
na
Amazônia
buscavam outras metas, além das
perseguidas pela SUDENE. Uma delas
era de natureza geopolítica, ou seja, a
consideração de que era necessária uma
maior integração territorial do espaço
nacional.
Era necessário efetuar a consolidação
das nossas fronteiras em espaços
contíguos aos nossos vizinhos latinoamericanos. A esta visão militarizada ela
integração regional da Amazônia,
juntaram-se outras, como por exemplo, a
necessidade de absorção ali ele parte
importante do excedente estrutural de
mão-de-obra gerada pela expansão da
industrialização nos centros urbanos, e
pela modernização agrícola que, desde o
final dos Anos Sessenta, iniciara um
processo de expulsão de mão-de-obra de
grandes
proporções.
Além
disto,
incorporar a Amazônia significava
também ampliar o espaço para a
mobilização do capital do Centro-Sul do
País, através do investimento em terras de
preço quase nulo, mas de valor
inestimável, quando considerada a
possibilidade de sua exploração futura,
via descoberta de novas tecnologias para
uso econômico do solo, sua importância
internacional como reserva florestal e
animal etc. Foi durante este período de
incorporação da Amazônia através,
principalmente, de aplicações financeiras
dos incentivos fiscais, que se ampliaram
as análises e pesquisas sobre o tema da
fronteira agrícola, sua existência e mesmo
sua extinção (Mahar, 1978; Ianni, 1979;
Sawyer, 1979). Estas análises, em geral
apontam para o fato de que os recursos
provenientes do FINAM se dirigiram
fundamentalmente à compra especulativa
de terras onde a "grilagem", usurpação e
violência foram os traços marcantes do
processo de ocupação.
Um outro objetivo defendido pelo
Governo Militar com respeito à
incorporação da Amazônia foi o de levar
a efeito uma Reforma Agrária deixando
intocável a propriedade rural no resto do
País. O Estatuto da Terra, aprovado pelo
Congresso Nacional, em 1966, propunha a
Reforma Agrária em latifúndios e/ou
terras
improdutivas.
A
expansão
demográfica em direção à Amazônia no
final dos Anos Sessenta e, especialmente,
nos Anos Setenta, serviu como argumento
de que era possível assentar colonos semterra em terras devolutas, sem tocar na
propriedade privada. O Instituto Nacional
de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA) desenvolveu então um processo
de assentamento em pequenos lotes de
terra, especialmente em Rondônia 6 . Para
lá seguiram milhões de brasileiros do
Nordeste, Goiás, Minas Gerais, Paraná,
6
Ao programa de incentivos fiscais da SUDAM e da
SUDENE, incorporou-se com o objetivo de maior
integração da região ao Centro-Sul do País, o Programa
de Integração Nacional (PIN), criado através do DecretoLei nº 1.106, de 16.06.70. O Programa previa
investimentos em obras de infra-estrutura e, na sua
primeira etapa (1971/74), a construção das rodovias
Transamazônica e Cuiabá-Santarém, além de um plano
de irrigação para o Nordeste. O Decreto estabelecia que
30% do total de dedução do imposto de renda destinado
à aplicação em incentivos fiscais seriam direcionados para
o PIN.
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
71
Maria Regina Nabuco
Rio Grande do Sul e São Paulo, em geral
expulsos do campo pela expansão da
produção da soja e da cana-de-açúcar
(Projeto Pro-Álcool). Sem infra-estrutura
adequada, e sem apoio técnico e jurídico,
estes
assentamentos
logo
se
transformaram em propriedades de
"grileiros", devastando as matas e
explorando recursos minerais.
Com a alta dos preços do petróleo nos
Anos Setenta, os primeiros resultados da
expansão demográfica e econômica para a
Amazônia, onde os insucessos da
pesquisa tecnológica com respeito à
possibilidade de uma agricultura racional
já se verificavam, a região perdeu
importância como objetivo de programas
de
desenvolvimento
regional.
A
produtividade agrícola era baixa, o
controle climático era impossível de ser
obtido, os capitalistas do sul já haviam
"fechado"
as
melhores
terras
à
continuidade da expansão da fronteira e,
ademais, os custos de transporte da
região aos mercados consumidores do
Centro-Sul tornavam-se proibitivos com
os
então
elevados
preços
dos
combustíveis.
3.3. As políticas regionais para
ocupação da fronteira agrícola
brasileira
A partir de meados dos Anos Setenta,
surgem os grandes programas federais
para a expansão agrícola e agroindustrial
do Centro-Oeste do País.
Estes programas foram antecedidos em
termos da preocupação comum em
relação ao estímulo à agricultura e à
agroindústria,
pelo
PROTERRA
(Programa de Redistribuição de Terras e
de Estímulo à Agroindústria do Norte e
do Nordeste). Criado em 1971 (Decreto-lei
nº 1179, de 06.07.71), o PROTERRA tinha
como objetivo básico facilitar o acesso do
homem à terra e promover a
agroindústria da região compreendida
nas áreas de atuação da SUDAM e da
SUDENE. Os recursos eram provenientes,
principalmente, da alíquota de 20%
incidente sobre o total das importâncias
deduzidas do imposto sobre a renda das
pessoas jurídicas (incentivo fiscal).
O PROTERRA, assim como o PIN
(Plano de Integração Nacional) na área da
SUDAM, visavam, na sua concepção
original, reorientar o modelo de
desenvolvimento regional, baseado na
industrialização via substituição de
importações. Este modelo privilegiava o
desenvolvimento urbano, em detrimento
das grandes parcelas populacionais do
meio rural.
Desta forma, estes dois programas
direcionariam seus esforços para as
principais causas da pobreza rural:
desigual distribuição e utilização da terra
e deficiente integração regional. Os
instrumentos utilizados pelo PROTERRA
foram os seguintes: aquisição ou
desapropriação de terras julgadas de
interesse social; empréstimos fundiários
para pequenos e médios produtores
rurais;
financiamento
de
projetos
destinados à expansão da agroindústria;
subsídio ao uso de insumos modernos;
garantia de preços mínimos para os
produtos exportáveis; e assistência
financeira aos serviços de pesquisa
agrícola, sistemas de armazenagem,
comercialização,
transporte,
energia
elétrica e outros.
No período de 1974/86, o Tesouro
Nacional destinou cerca de US$ 5,1
bilhões para aplicação nos programas de
investimentos do PIN. De acordo com a
Tabela 5, podemos observar que a
transferência de recursos atingia uma
média anual de 395,7 milhões de dólares,
importância muito superior às médias
anuais do FINAM (US$ 115 milhões) e do
FINOR (287 milhões).
Também no período de 1974/86, o
PROTERRA foi responsável pela captação
de US$ 3,4 bilhões, que eram valores
líquidos disponíveis para aplicação.
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
72
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
TABELA 5: Programa de Integração Nacional
(PIN) evolução dos recursos, 1974/86 (Em US$ mil)
Anos
Valor Líquido disponível para aplicação
1974
318.923
1975
370.266
1976
361.225
1977
441.241
1978
475.260
1979
422.292
1980
386.255
1981
518.756
1982
545.830
1983
317.820
1984
255.561
1985
253.405
1986
TOTAL
477.385
5.144.219
Fonte: Anuário Econômico-Fiscal, vários números. apud NABUCO &
MESQUITA, 1993.
Conforme a Tabela 6, verificamos que
a média anual de recursos do PROTERRA
atingia a importância de 263,8 milhões de
dólares, o que se configurava como um
importante apoio financeiro à zona rural
das Regiões Norte e Nordeste.
TABELA 6: Programa de redistribuição de terras e
de estímulo à agroindústria do norte e do nordeste
(PROTERRA) evolução dos recursos, 1974/86 (em
us$ mil)
Anos
Valor líquido disponível para aplicação
1974
212.622
1975
246.840
1976
240.813
1977
294.158
1978
316.838
1979
281.528
1980
257.503
1981
345.837
1982
363.886
1983
211.880
1984
170.374
1985
168.937
1986
TOTAL
318.257
3.429.473
FONTE: Anuário Econômico-fiscal, vários números. APUD: NABUCO &
MESQUITA 1993.
A preocupação com a ocupação da
fronteira agrícola nos Anos Setenta, em
especial com direção ao Centro-Oeste do
Pais, tinha como base o otimismo com
relação
à
teoria
das
vantagens
comparativas. A grande disponibilidade
de terras boas e baratas surgia como um
recurso de extrema importância numa
conjuntura internacional de aumento dos
preços de matérias-primas e alimentos.
Desta forma, os programas regionais
implementados à época (PRODOESTE,
POLOCENTRO,
POLONOROESTE,
POLOAMAZÔNIA, PADAP, PRODECER
etc) romperam com os anteriores, onde a
ênfase situava-se na questão dos
desequilíbrios regionais, que deveriam
ser resolvidos via ações governamentais.
No caso dos programas de incorporação
da fronteira agrícola, a questão da
desigualdade regional não se colocava,
mas sim a necessidade de ampliar a
produção econômica, via modernização
agrícola. A fronteira, especialmente a do
Centro-Oeste, era enaltecida pelos seus
aspectos
geográfico/locacionais,
ao
contrário das abordagens em relação ao
Nordeste,
que
enfatizavam
seus
problemas.
Neste sentido, a Constituição de 1967,
que foi substituída praticamente "in
totum" pela Emenda Constitucional nº1,
de 17.10.69, registrou pouca preocupação
com a questão das desigualdades
regionais,
estabelecendo
apenas
a
obrigação da União com respeito à
execução de planos regionais de
desenvolvimento (artigo 8º).
Os Anos Setenta representam, desta
forma no Brasil, o período em que a
questão da integração nacional e dos
desequilíbrios regionais é vista como
passível de solução via articulação entre o
Estado e o grande capital privado,
nacional e estrangeiro. O Estado
associava-se aos empreendimentos via
melhoria na infra-estrutura (estradas,
energia rural, tecnologia) ou até mesmo
como
parceiro
nos
investimentos
(petroquímica no Nordeste, por exemplo).
Além destes apoios, o setor privado
beneficiava-se,
como
vimos,
do
mecanismo de dedução do imposto de
renda das pessoas jurídicas para fins de
investimento (FINOR, FINAM, etc).
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
73
Maria Regina Nabuco
Em 08.11.71, através do Decreto-Lei nº
1.192, foi instituído o Programa de
Desenvolvimento
do
Centro-Oeste
(PRODOESTE), com o objetivo de
incrementar
o
desenvolvimento
econômico dos Estados de Mato Grosso
do Sul, Goiás e Distrito Federal. O
Programa previa a aplicação de recursos
nas seguintes atividades: implantação e
pavimentação de rede rodoviária básica;
construção de estradas vicinais, de redes
de armazéns e silos, de usinas de
beneficiamento e frigoríficos; e realização
de obras de saneamento em geral. Os
recursos do PRODOESTE eram incluídos
nas dotações orçamentárias do Ministério
dos Transportes e do Interior.
Com a finalidade de acelerar o
desenvolvimento sócio-econômico do
Vale do São Francisco, foi criado o
Programa Especial para o Vale do São
Francisco (PROVALE), pelo Decreto Lei
nº 1.207 de 07.02.72. Os recursos
provenientes do PIN, do PROTERRA e de
dotações orçamentárias seriam aplicados
nos seguintes serviços: realização de
obras de urbanização, infra-estrutura
social, saneamento e irrigação; apoio aos
programas de colonização; implantação
de projetos de reflorestamento e parques
nacionais; me1horamentos das condições
de navegabilidade do Rio São Francisco;
dentre outros.
Pelo Decreto nº 74.794, de 30.10.74, foi
criado o Programa de Desenvolvimento
de Áreas Integradas do Nordeste
(POLONORDESTE), que tinha como
finalidade principal a modernização das
atividades
agropecuárias
de
determinados
pólos
agrícolas
do
Nordeste. Os recursos para execução do
POLONORDESTE eram provenientes,
principalmente, do PIN, do PROTERRA e
do Fundo de Desenvolvimento de
Programação Integrados (FDPI).
Programa
semelhante
ao
POLONORDESTE era o Programa de
Pólos Agropecuários e Agrominerais da
Amazônia (POLAMAZÔNIA), Decreto nº
74.607, de 25.09.74, que selecionava
quinze áreas prioritárias da Amazônia
para o recebimento de investimentos
públicos, visando ao aproveitamento
integrado das potencialidades agropecuárias,
agroindustriais, florestais e minerais. Os
recursos do POLAMAZÔNIA eram
provenientes do PIN, PROTERRA e FDPI.
No
sentido
de
promover
o
desenvolvimento e a modernização das
atividades agropecuárias no Centro-Oeste
e no Oeste do Estado de Minas Gerais, foi
criado o Programa Desenvolvimento dos
Cerrados (POLOCENTRO), pelo Decreto
nº 75.320, de 29.01.75. O programa
selecionava áreas com características de
cerrado para serem incorporadas à
agropecuária, mediante investimentos nas
atividades de pesquisa, experimentação,
florestamento/reflorestamento,
assistência técnica e fortalecimento da
infra-estrutura básica de apoio (estradas
vicinais, eletrificação rural, armazenagem
etc). Os recursos eram provenientes do
FDPI, do Fundo de Desenvolvimento de
Áreas Estratégicas (FDAE), de dotações
orçamentárias
do
Ministério
da
agricultura e de financiamentos internos.
O
Programa
Especial
de
Desenvolvimento
do
Pantanal
(PRODEPAN), foi instituído em maio de
1974, objetivando "promover o melhor
aproveitamento econômico dos recursos
naturais do Pantanal Matogrossense". O
programa contemplava a aplicação de
recursos na infra-estrutura de transportes
terrestres, na regularização dos cursos de
água, na expansão da oferta de energia,
na promoção da industrialização de
matérias-primas locais, dentre outras
atividades.
O
Programa
Especial
de
Desenvolvimento da Região de Grande
Dourados (PRODEGRAN), tinha como
finalidade básica a ampliação da
produção de cereais e oleaginosas, na
Região de Dourados, Mato Grosso do Sul,
mediante
o
direcionamento
de
investimentos
para
as
seguintes
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
74
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
atividades: combate e prevenção da
erosão;
mecanização
dos
cultivos;
estímulo ao processo cooperativo de
comercialização; armazenagem etc.
Estes
programas
têm
várias
características comuns. Foram criados na
primeira metade da década de Setenta
("Milagre Brasileiro") e se assentam na
idéia de polarização do desenvolvimento
econômico, ou seja, acreditam que é
possível a desconcentração geográfica do
desenvolvimento, via criação de pólos
regionais em regiões de "fronteira" 7 . A
modernização agrícola ou "Revolução
Verde", apoiada em crédito rural
abundante e a taxa de juros negativa,
tendo em vista a elevação da inflação no
período, geraria aumento da oferta de
alimentos e matérias-primas agrícolas
(com o objetivo principal de exportação),
constituindo economias de aglomeração
no cerrado, através da ampliação do
mercado local para insumos, máquinas,
indústrias agro-alimentares, serviços
financeiros etc. (FRANÇA. 1984; DINIZ,
1987). A norma institucional que permitiu
7
O melhor exemplo de programa regional se firma na
idéia de desconcentrar geograficamente a produção
econômica via criação de pólos foi a criação da Zona
Franca de Manaus (Decreto-Lei nº 288, de 28.02.67),
como uma área de livre comércio de importação e
exportação e de incentivos fiscais. A sua criação
objetivava promover o desenvolvimento da Amazônia
Ocidental, através do estabelecimento de um centro
comercial, industrial e agropecuário. Os incentivos fiscais
do decreto-lei previam a isenção dos impostos de
importação e sobre produtos industrializados incidentes
sobre as mercadorias estrangeiras utilizadas tanto para o
consumo interno da Zona Franca como para a
industrialização. No entanto, armas e munições,
perfumes, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis
estavam fora desse benefício fiscal. Além disso, toda a
mercadoria exportada pela Zona Franca para o
estrangeiro estava isenta do imposto de exportação. Na
verdade, a Zona Franca se assemelhava a um país
estrangeiro, onde as compras de mercadorias do
território nacional equivaleriam a uma exportação
brasileira. A recente Constituição Federal prorrogou até o
ano 2013 o funcionamento da Zona Franca com suas
características de área de livre comércio exterior e de
incentivos fiscais. No âmbito estadual, a Zona Franca
contava ainda com auxílios fiscais provenientes de
restrições da arrecadação do imposto sobre circulação de
mercadorias e serviços (ICMS) e no âmbito municipal a
prefeitura concedia isenções sobre o pagamento dosa
seus impostos específicos. Obviamente, é praticamente
impossível quantificar o montante de incentivos fiscais
federais, estaduais e municipais que foram direcionados
para a Zona Franca de Manaus. Entretanto, não resta
dúvida
de
que
eles
foram
fundamentais
na
industrialização e no povoamento da região, bem como
no forte crescimento do seu comércio interno e externo.
a incorporação da fronteira do CentroOeste brasileiro (Goiás, Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul e Oeste de Minas
Gerais e da Bahia) não foi, pois, a
Constituição de 1967, mas sim o II Plano
de Desenvolvimento Econômico (II PND,
1975/1979),
que
deu
consistência
ideológica e política á formulação destes
programas e á incorporação capitalista
das terras do "cerrado". O II PND definiu
como uma das principais linhas
programáticas a integração das regiões
brasileiras e a aproximação do urbano e
rural. (Lavinas e Nabuco, 1991).
Com recursos financeiros estatais
abundantemente distribuídos aos médios
e grandes proprietários para custeio,
investimento e comercialização dos
produtos,
a
agricultura
brasileira
expandiu-se em direção ao Centro-Oeste,
gerando o período das "supersafras"
(especialmente soja e milho). Este
processo levou à redução da produção
per capita dos alimentos básicos do
mercado interno, maior concentração
fundiária, especialização das novas
empresas rurais em produtos de
exportação e utilização de recursos de
crédito rural na compra de terras.
Desta
forma,
a
questão
dos
"desequilíbrios
regionais"
ou
do
desenvolvimento econômico das regiões
atrasadas competiu com as novas
necessidades de expansão capitalista no
Centro-Oeste (crédito farto e construção
de infra-estrutura básica). A partir da
segunda metade da década de Setenta,
alguns programas de desenvolvimento de
regiões atrasadas foram elaborados, mas
não foram capazes de oferecer eficientes
resultados sócio-econômicos.
Um exemplo destes programas é o
Sertanejo (criado através do Decreto nº
78.229, cujo nome completo era Programa
Especial de Apoio ao Desenvolvimento
da Região Semi-Árida do Nordeste), que
objetivava fortalecer as economias dos
pequenos e médios produtores do semiárido por intermédio de núcleos de
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
75
Maria Regina Nabuco
prestação de serviços e de assistência
técnica. Os recursos oriundos do PIN e do
PROTERRA seriam utilizados como
crédito
para
financiamento
dos
agricultores estabelecidos em áreas
periodicamente afetadas pelas secas.
Além do Sertanejo, foram implantados
os seguintes programas: Programa de
Aproveitamento de Recursos Hídricos do
Nordeste – PROHIDRO (EM/CDE nº
10/79), o Programa de Apoio às
Populações Pobres das Zonas Canavieiras
do Nordeste – PROCANOR (Decreto nº
84.096/79) e o Programa de Pesquisas do
Trópico Semi-Árido – TSA (Decreto nº
74.911/74)
Outros programas similares buscavam
reativar áreas de pequena produção
estagnada, como o PRODEMATA, MG II
e o PROVARZEAS, em Minas Gerais. O
PROVARZEAS (Programa Nacional de
Aproveitamento de Várzeas Irrigáveis)
foi, mais tarde, estendido para o resto do
País, na busca de viabilizar a pequena
produção elevando seus níveis de
emprego e renda por intermédio do
aumento da produção e produtividade. A
avaliação destes programas evidenciou
sua baixa eficiência no atingimento das
metas propostas.
Desta forma pode-se dizer que as
políticas regionais dos anos Setenta
basearam-se no tripé constituído pelas
teorias de polarização, aglomeração e
modernização agrícola. O POLOCENTRO
tinha como objetivo incorporar 3,7
milhões de hectares de "cerrado" no
período 1975-79, através de financiamento
com 12 meses de prazo. A concentração
deste crédito foi de tal ordem que, no
período 75-79, cerca de 70% do total foi
distribuído entre os estratos de área
superior a 750 hectares. Após sua
desativação no final dos Anos Setenta
(ineficiência produtiva, intensificação do
processo inflacionário, esgotamento dos
recursos financeiros internos), criou-se o
PROCEDER (Programa de Cooperação
Nipo-Brasileira para o desenvolvimento
Agrícola da Região dos Cerrados), com
recursos nacionais e japoneses. Já
instalada uma razoável infra-estrutura
nos cerrados via POLOCENTRO, o
PROCEDER passou a desenvolver
programas de assentamento de colonos,
via apoio de cooperativas e compra de
terras
pela
CAMPO
(empresa
agropecuária, constituída de duas
"holdings", a JADECO, japonesa, e a
BRASAGRO, brasileira). Estava assim
coroada a expansão da fronteira do
Centro-Oeste, alcançando agora também
os Estados de Tocantins, Rondônia,
Sudoeste do Piauí, Maranhão e Bahia, via
incorporação da mais moderna tecnologia
agrícola, em bases empresariais. Para terse uma idéia da importância da fronteira
do Centro-Oeste, no período 1974/92, sua
participação na produção nacional de
grãos cresceu de 21% para 33%. Enquanto
isto, as regiões de ocupação antiga
seguiam dois caminhos: aprofundavam
seu processo de estagnação (Nordeste do
Brasil, Norte e Leste de Minas Gerais,
espírito Santo e Rio de Janeiro) ou
adquiriam novas vantagens comparativas
(Paraná, com a substituição do café pela
soja; São Paulo, com a expansão da soja,
cana-de-açúcar e frutas; a expansão da
cultura de trigo e soja nos demais Estados
do Sul etc).
4. A transição democrática dos
anos oitenta: irrigação e a
"desconcentração concentrada"
A crise econômica dos Anos Oitenta no
Brasil (em especial nos anos 80/83) vai
reforçar as desigualdades espaciais no
Brasil, cuja nova configuração já se
desenhava nos Anos Setenta, como
vimos. Assiste-se ao que já se
convencionou
chamar
de
"desconcentração concentrada" (Azzoni,
1986; Diniz, 1991), ou seja, ao
espraiamento
industrial
da
industrialização paulista em direção às
regiões que lhe são próximas, como o Sul
de Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul. Do ponto de vista
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
76
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
agrícola, os projetos que resistem à crise
também são os que se situam próximos à
São Paulo, em especial o triângulo
Mineiro, o Sudoeste de Minas, Mato
Grosso do Sul e os Estados Sulinos.
Algumas "manchas" de industrialização,
no entanto, são visíveis em algumas
poucas regiões que não pertencem a este
seleto grupo dos que apresentam algum
crescimento. Pode-se citar a química na
Bahia, o reflorestamento no Espírito
Santo, a produção de frutas irrigadas ao
longo do Rio São Francisco, a produção
de novos materiais no Rio Grande do
Norte, a indústria têxtil e de confecções
no Ceará etc. (Diniz, 1991). A maioria
destes projetos foi gerada por programas
regionais, como o FINOR, PROINE
(Programa de Irrigação do Nordeste) etc.
No caso do FINOR (Tabela 2), a partir
de 1979 até a primeira metade da década
de Oitenta, assiste-se a uma visível
redução de seus recursos. A média anual,
no período, de cerca de US$ 250 milhões,
contrasta com a média do período
anterior, 1970/78, de US$ 290 milhões.
Mas, com os anos da recuperação parcial
ou conjuntural da crise econômica
nacional (1986/90) estes recursos voltam
a crescer e vão se situar em um patamar
médio anual bastante elevado – US$ 350
milhões – considerando-se todo o período
de sua vigência (1962/91, incluindo o
programa anterior – os Recursos 34/18,
Tabela 1).
O PROINE 8 foi, em termos de
programa de desenvolvimento regional, a
grande novidade dos Anos Oitenta. Na
verdade tratava-se de um sub-programa
do PRONI (Programa Nacional de
8
O Programa de Irrigação do Nordeste (PROINE) foi
instituído pela Lei nº 7.499, de 26.06.86, no contexto do
I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República,
do Presidente José Sarney. No período de 1986/90, foram
reservados recursos na ordem de US$ 4,305 bilhões,
provenientes do PIN, PROTERRA, FINSOCIAL, do
Orçamento da União, de empréstimos do sistema BNDES
/ FINAME, do Banco Mundial e do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). Entre os objetivos do
programa destacavam-se o aumento da produção e da
produtividade agrícola, implantação de projetos irrigados,
criação de empregos estáveis e bem remunerados,
fortalecimento dos serviços de pesquisa e assistência
técnica, estímulo à agroindústria regional, etc.
Irrigação), criado no Governo Sarney
(1985), para o prosseguimento da
modernização agrícola. Foi, para tanto,
criado um Ministério Especial –
Ministério da Irrigação, cujo principal
objetivo era aumentar a área irrigada
nacional em mais de 2 milhões de
hectares, sendo 700 hectares situados no
Nordeste. Estas metas seriam obtidas no
período 1986/89, como parte do Plano de
Metas, cujo objetivo principal seria
produzir em 1989, 71,6 milhões de
toneladas de grãos. A irrigação seria,
segundo o referido Plano, o principal
fator para esta expansão (Nabuco, 1987).
Na verdade, através do apoio á produção
agrícola nos anos 1986, 1987, 1988
(política de estímulo ao aumento dos
preços mínimos, ampliação do crédito de
investimento e custeio etc), o Brasil
conheceu elevadas taxas de grãos, mas
que não tiveram continuidade no início
dos Anos Noventa. Desta forma, o
recrudescimento da crise financeira do
Estado Brasileiro, a redução dos preços
internacionais dos alimentos e a pouca
eficiência produtiva e financeira da
irrigação, especialmente irrigação por
aspersão
("pivots-centrais"),
impossibilitaram a continuidade dos
programas modernizantes da agricultura
dos "cerrados" brasileiros. Sobrevivem, no
final do Oitenta e início dos Noventa
alguns poucos projetos, como o
PROCEDER II, cujos colonos se
encontram, de maneira geral, fortemente
endividados com o sistema financeiro que
gerencia o crédito agrícola.
No Nordeste brasileiro (região da
SUDENE) também sobrevivem alguns
poucos projetos ligados à pequena
produção agrícola, como o Programa de
Apoio ao Pequeno Produtor Rural
(PAPP), criado em 01-04-85, pelo Decreto
nº
91.179,
que
absorveu
o
POLONORDESTE, o Projeto Sertanejo, o
PROHIDRO e o PROCANOR. O PAPP
objetivava elevar os níveis de emprego e
de renda dos pequenos produtores
agropecuários,
por
intermédio
do
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
77
Maria Regina Nabuco
aumento
da
produtividade.
produção
e
desenvolvimento sócio econômico,
após suas devidas apreciações pelo
congresso Nacional;
da
Por fim, a crise econômica que se
aprofunda no final dos Oitenta, porém,
torna ainda mais escassos os recursos
para ações de política pública (ver
redução dos recursos do FINOR, a partir
de 1987, Tabela 2)
5. A constituição de 1988 e o
governo Collor: regionalismo
versus localismo
A promulgação da Constituição de 5
de outubro de 1988 foi o coroamento do
processo
de
abertura
democrático
iniciado no governo militar do General
Figueiredo (1979/85). Nesse sentido, a
elaboração
da
Constituição
foi
caracterizada pela forte pressão de classes
sociais, grupos e estamentos organizados
da sociedade, que procuravam influenciar
os constituintes no sentido de faze-los
votar conforme os interesses desses
grupos. Assim, o texto final da
Constituição não revela organicidade ou
consistência ideológica, acolhendo em
graus variados grande diversidade de
demandas sociais, fruto dos "lobbies"
militares,
regionais,
empresariais,
neoliberais, do operariado, religiosos,
conservadores
(latifundiários),
profissionais liberais e organizações
emergentes
(consumidores,
ambientalistas etc) etc.
O "lobby" regional teve uma
participação significativa neste processo,
sendo obtidas conquistas inéditas para as
regiões menos desenvolvidas do País. O
enfoque do apoio do desenvolvimento
regional foi contemplado nos seguintes
artigos:
a. terceiro, que estabelece como um dos
objetivos fundamentais da república a
redução das desigualdades sociais e
regionais;
b. 21-IX e 48-IV, que impõem à União a
elaboração e execução de planos
regionais de ordenação do espaço e de
c. 43º, que dispõe sobre a criação da Lei
Complementar
para
reduzir
as
desigualdades regionais e, no seu
segundo parágrafo, aborda a questão
dos incentivos regionais, podendo
estes compreender juros favorecidos
para atividades estratégicas, isenções,
reduções ou diferimento temporário
de tributos federais, prioridade para o
aproveitamento de recursos hídricos
nas regiões sujeitas a secas periódicas,
além de outros incentivos;
d. 151º, que concede à União o poder de
criação de incentivos fiscais, com vistas
à promoção do equilíbrio do
desenvolvimento
sócio-econômico
entre as diferentes regiões do País;
e. 165º, que trata especificamente do
Plano Plurianual e dos Orçamentos. O
Plano
Plurianual
abordará
regionalizadamente as diretrizes e
metas para as despesas de capital. O
Orçamento Fiscal e o de Investimentos,
cuja função central é a redução das
desigualdades inter-regionais, deverão
acompanhar
um
demonstrativo
regionalizado sobre os efeitos de
insenções e subsídios de natureza
tributária e creditícia;
f. 192º, que dispõe sobre o depósito e a
aplicação, pelas instituições regionais
de crédito, dos recursos financeiros
concernentes a programas e projetos
de caráter regional; e
•
nas “Disposições Transitórias”, o
artigo 40 mantém a Zona Franca de
Manaus, com suas características de
área livre de comércio exterior e de
incentivos fiscais, por um período
mínimo de vinte e cinco anos e o
artigo 42 obriga a União a aplicar
dos recursos destinados à irrigação,
durante quinze anos, 20% na Região
Centro-Oeste e 50% na Região
Nordeste.
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
78
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
No entanto, com exceção das
“Disposições Transitórias”, os artigos
constitucionais acima mencionados não
tiveram ainda um impacto sobre as
regiões menos desenvolvidas, uma vez
que a efetiva implementação desses
artigos depende da formulação de leis
complementares, que até o momento não
foram elaboradas.
Situação oposta, com respeito à
viabilidade atual de implementação das
questões regionais pela União é
apresentada
pelo
artigo
159
da
Constituição, uma vez que, em 27/09/89,
ele foi regulamentado pela Lei nº 7.827.
Este dispositivo constitucional resgatou a
contínua aplicação de recursos nas
regiões menos desenvolvidas do País, na
medida em que obrigou a União a
entregar às instituições financeiras
regionais, três por cento do total
arrecadado com impostos sobre renda e
proventos de qualquer natureza e sobre
produtos industrializados.
Esses recursos não podem ser
aplicados em empréstimos, assistências
ou a fundo perdido e devem contemplar
programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. No caso da Região
Nordeste, metade dos recursos deve ser
direcionada para o semi-árido.
De acordo com a Tabela 7, no período
de setembro/89 a dezembro/92, o
Tesouro Nacional transferiu cerca de US$
2,55 bilhões para o Fundo Constitucional
das Regiões Norte, Nordeste e CentroOeste.
TABELA 7: Evolução dos recursos do fundo
constitucional das regiões Norte, Nordeste e CentroOeste do Brasil.
Setembro de 1989/1992 (Em US$ mil)
Anos
Valor líquido disponível para aplicação
1989
445,197
1990
927,573
1991
627,292
1992
TOTAL
549,560
2.549,622
FONTE: Boletim Mensal do Banco Central do Brasil, vários números.
apud NABUCO & MESQUITA, 1993.
Fazendo uma análise dos números do
fundo, verificamos que a média anual dos
últimos três anos alcança a importância
de 701 milhões de dólares, o que é uma
média significativa relativamente às
outras médias do FINOR (US$ 287
milhões), FINAM (US$ 115 milhões), PIN
(US$ 395, 7 milhões) e PROTERRA (US$
263,8 milhões), Observamos também que,
no ano de 1990, época da implantação do
Plano Collor, a arrecadação dos dois
principais tributos federais – Imposto de
Renda e IPI – teve uma expressiva
elevação e nos anos seguintes, período da
política econômica recessiva do Ministro
Marcílio e do “impeachment” do
Presidente, há uma queda substancial na
receita tributária. Tudo isso é refletido na
captação de recursos do Fundo
Constitucional.
Aliás, o “Plano Collor” ou “Plano
Brasil Novo” consistia em um conjunto de
medidas provisórias, posteriormente
aprovadas pelo Congresso Nacional e
transformadas em leis, expedidas pelo
Presidente Fernando Collor de Mello no
dia da sua posse, em 15/03/90. Essas
medidas provisórias envolviam uma
ampla reforma econômico-financeira e
administrativa no País e a sua
consistência
macroeconômica
estava
fundamentada em instrumentos de
políticas monetária, fiscal e de rendas.
Na área monetária, a principal medida
dizia respeito à retenção vigorosa dos
ativos financeiros, o que resultou e uma
forte redução do estoque nominal de
moeda. As medidas fiscais do Plano
incorporavam a suspensão de incentivos
fiscais, a incidência do Imposto sobre
Operações Financeiras sobre os ativos
financeiros retidos, combate à sonegação
fiscal, programa de privatização de
estatais, reforma administrativa, criação e
aumento de alíquotas de alguns impostos
e a redução do serviço da dívida pública
interna. A política de renda contemplava
reajuste
das
tarifas
públicas,
congelamento provisório e posterior
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
79
Maria Regina Nabuco
prefixação de preços e nova política
salarial (Barbosa, 1990).
Na verdade, o “Plano Collor”
compreendia duas vertentes ideológicas
de política econômica: uma neoliberal e
outra social-democrata. As medidas de
austeridade na política monetária e nos
gastos da administração pública e no
processo de desregulação da economia,
entre outras, demonstravam a opção
neoliberal do Plano. Por outro lado, a
vertente social-democrata estava de certo
modo
presente
na
adoção
do
congelamento de preços e do gatilho
salarial. (Paiva, 1990).
No tocante à questão regional, o Plano
incorporava principalmente as seguintes
medidas:
revogação
das
isenções/reduções
do
Imposto
de
Importações e do IPI, dentro do sistema
de Regimes Especiais de Importação,
inclusive no âmbito da SUDENE e da
SUDAM (Lei nº 8. 032, de 12/04/90), e
suspensão, por 180 dias, dos benefícios
fiscais relacionados ao FINOR, FINAM e
ao Fundo de Recuperação Econômica do
Espírito Santo (FUNRES) Lei nº 8.034, de
12/04/90.
A revogação das isenções/reduções do
Imposto de Importação e do IPI estava
vinculada
à
política
de
abertura/desregulamentação
da
economia. Para as regiões menos
desenvolvidas, essa medida representava
uma redução da transferência de recursos
tributários da União para o setor privado
regional. Assim, sem esse benefício
tributário, as indústrias regionais que
importavam máquinas, equipamentos,
matérias-primas etc, se defrontaram com
uma elevação dos custos.
A suspensão do FINOR, FINAM e
FUNRES
implicou
interrupção
na
transferência da parcela dos incentivos
fiscais às regiões menos desenvolvidas.
Essa medida paralisou, temporariamente,
a implantação de novos projetos
industriais e agrícolas considerados de
relevante interesse para essas regiões.
Dessa forma, podemos inferir que o
“Plano Collor” priorizou uma política
econômica centrada principalmente nas
questões macroeconômicas de curto
prazo ou conjunturais e, nesse contexto, a
problemática
regional
foi
tratada
subsidiariamente. Como vimos, as
medidas de caráter regional eram
instrumentos de uma política fiscal
austera, cujo objetivo precípuo residia no
combate à inflação. Noutras palavras, as
decisões executivas foram tomadas e
implementadas sem um estudo ou
avaliação prévia dos seus impactos sobre
as regiões menos desenvolvidas do País.
Por outro lado, o Governo Collor
exprimiu, desde a campanha presidencial,
propostas de política que unem,
paradoxalmente, modernidade (livre
mercado, desenvolvimento tecnológico,
expansão em direção ao mercado
internacional, privatização, enxugamento
da máquina administrativa do Estado
etc.) e apoio aos “descamisados”, ou seja,
à massa não organizada, especialmente à
população rural e urbana das regiões
mais atrasadas. O Governo Collor, na
verdade, reproduziu a ambigüidade
contida na Constituição Federal de 1988 e,
neste sentido, também acolheu demandas
regionais, consubstanciadas, por exemplo,
na tentativa de levar à frente uma
“Política de Governadores” e de apoiar-se
e elites regionais (rolagem da dívida dos
usineiros).
A descentralização administrativa,
propiciada pela Constituição de 1988
(Reforma Tributária) gerou uma nova
territorialidade que não se limitou aos
contornos geográficos e administrativos
existentes até então. A maior participação
dos municípios nos recursos financeiros
gerados pela nova tributação confere a
estes maior capacidade para planejar e
executar suas ações 9 .
9
Rocca (1992) mostra que, pela nova Constituição, a
carga tributária descentralizou-se rapidamente. O Fundo
de Participação dos Estados ampliou-se de 14% para
25%; o Fundo de Participação dos Municípios passou de
17% para 22,5%; e o Fundo Especial (Norte, Nordeste,
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
80
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
Desta forma, a grande proposta
regionalizante da Constituição de 1988 foi
a descentralização administrativa, onde
sua face mais visível é a municipalização.
Não é coincidência que a este processo
corresponda, a nível mundial, o
fenômeno da globalização, onde as
“cidades mundiais” ocupam papel de
destaque na produção, concentração e
distribuição de riquezas. Os serviços
modernos ligados à produção industrial
(financeiros,
de
pesquisa
e
desenvolvimento,
consultoria,
informática,
etc)
adquiram
maiôs
importância, quer como geradores de
excedente e emprego, quer como
polarizadores de atividades industriais e
agrícolas.
Ao
ganhar
maior
autonomia
financeira, os municípios adquirem real
especialidade, no sentido de maior
capacidade de formuladores de política.
Ganha também maior dimensão p
localismo, onde a vizinhança, os
movimentos comunitários e as variadas
normas de integração social (religião,
educação etc) são fatores rapidamente
colocados na agenda do desenvolvimento
econômico e social.
Este
tipo
de
movimento
administrativo/espacial tem raízes no
neoliberalismo dos Anos Oitenta, quando
ressurge o mito de que apenas as
comunidades são morais e autônomas,
enquanto
o
Estado
apresenta-se
intrinsecamente burocrático, corrupto e
dominado pelas elites. Este é um
equívoco não só de princípios, como
também de política econômica. O
desenvolvimento econômico e social pode
iniciar-se localmente, através da demanda
e pressões de comunidades e grupos
organizados, mas sem o apoio dos
governos municipais, estaduais e federal,
pouco se pode fazer. A ação local para o
poder requer um estado forte. Os
Centro-Oeste), de 2% para 3%. No total, esta
descentralização significou uma ampliação de 33% para
47% destas transferências.
conflitos locais não podem ser localmente
contidos. Eles devem atingir as arenas
regionais e nacionais porque, caso
contrário, não terão eficácia permanente.
O objetivo de longo prazo das políticas
locais é reequilibrar a estrutura de poder
na sociedade. (Friedmann, 1992) e,
portanto, deve direcionar-se a âmbitos
regionais mais amplos, que envolvem
regiões
metropolitanas,
municípios
vizinhos, unidades federativas, reservas
ambientais, zonas agroecológicas, bacias
fluviais, etc.
6. Emergência do municipalismo
Desta forma, os quase cinqüenta anos
de institucionalização das políticas
regionais para o Brasil podem ser
classificados em pelo menos quatro
formas de intervenção pública. Os anos
compreendidos entre os primeiros
programas de desenvolvimento regional
implementados dentro do espírito da
Constituição de 1946 e o início dos Anos
Setenta representam uma política que
privilegiou o combate ao atraso via ações
territoriais,
de
caráter
geográfico/climático. O “círculo vicioso
da pobreza” foi aqui detectado como
causado
principalmente
pelas
desvantagens comparativas das regiões
atrasadas (problemas da seca, baixa
fertilidade das terras). Uma visão mais
refinada
desta
interpretação
é
representada pelas análises da SUDENE
que aponta, ademais, a organização
econômica e social da agricultura
nordestina, como um dos fatores
fundamentais do atraso.
O governo militar implantado em 1964
inicia um novo ciclo de políticas
regionais, caracterizado pelo extremo
centralismo das decisões políticas e pela
ênfase em políticas de integração
regional. O Nordeste deixa de ser a
principal região alvo de políticas,
incluindo-se
outras
áreas também
relevantes: Amazônia e Centro-Oeste.
Reforça-se o sistema do desenvolvimento
regional via incentivos fiscais, unindo-se
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
81
Maria Regina Nabuco
o capitalismo industrial do Centro-Sul às
oportunidades de ampliação do mercado,
especialmente no Nordeste. No caso da
nova fronteira agrícola (Amazônia e
Centro-Oeste), a ligação com o Centro-Sul
dá-se menos através da expansão do
mercado consumidor e mais através da
incorporação de terras baratas à produção
agrícola. Estado e empreendimento
privado unem-se via fartos recursos
oficiais,
despendidos
em
grandes
programas territoriais, via melhorias na
infra-estrutura, crédito farto e barato,
“joint-ventures”, etc.
Com os primeiros sinais da crise
econômica no final dos Anos Setenta, a
escassez de recursos públicos obrigou os
governos regionais (estaduais) a uma
série de estratégias de captação de
recursos. Uma delas fico classicamente
conhecida como “estratégia participativa
de administração” (Gómez de Souza,
1991) em que à maior participação
popular gerada pelos movimentos sociais
contra a ditadura militar, somou-se a ação
de alguns governos estaduais e
municipais democratas, eleitos por via
direta. Este processo de ampliação da
participação democrática nas decisões de
política ampliou-se, a nível federal, com a
Nova República do Governo Sarney
(1985/90). Com a eleição de Collor (1990),
a complexa combinação entre o
neoliberalismo, revigorado a partir do
processo de reestruturação industrial nos
países
desenvolvidos,
e
o
clientelismo/populismo
dos
“descamisados” encontra sua expressão
territorial
na
descentralização
administrativa,
ou
localismo.
Os
municípios adquirem maior visibilidade
na
implementação
das
políticas
territoriais, expressão da redobrada
importância que assume a produção de
serviços modernos, sediados nas cidades
e expressando o que de mais moderno o
capitalismo mundial nos Anos Noventa.
Somam-se,
assim,
neoliberalismo,
globalização, possibilidade de inserção do
país
no
Primeiro
municipalismo.
Mundo
e
Algumas experiências recentes de
administração municipal num país
periférico como o Brasil têm buscado
alternativas que levam em consideração a
busca da modernidade, mas incluindo
novas formas de gestão do espaço público
e privado, no sentido do avanço da
qualidade de vida para os cidadãos. A
nova agenda governamental é a busca
dos direitos humanos urbanos universais,
através da redução da desigualdade do
acesso dos serviços sociais. Para tanto,
“complementa-se” a lógica do conflito
entre classes e setores da sociedade, com a
lógica da renegociação “ad-hoc”. Estado e
sociedade buscam a governabilidade
local, ampliando-se a participação política
daqueles que são capazes de formular
demandas (ex: orçamento participativo),
tornando o processo administrativo de
alocação de recursos mais transparente.
Ademais, cria-se nas cidades brasileiras
nos Anos Noventa, uma série de
Conselhos ligados à Política Urbana
(paritários, consultivos, deliberativos), sos
mais diversos setores (Moradia, Meio
Ambiente, Criança e Adolescente,
Abastecimento, etc), de caráter pluralista,
ampliando-se o leque de possibilidades
de
arranjos
entre
organizações
governamentais e não governamentais.
Estes novos arranjos ou parcerias, que
em grande medida reduzem a capacidade
e o poder de atuação dos partidos
políticos e do legislativo, buscam nova
governabilidade, baseando-se em três
fatos:
1. novo papel econômico do Estado –
mais reduzido e ágil – mas ainda
garantindo a manutenção de ciclos
econômicos, expansivos, tendo em
vista que as cidades periféricas
brasileiras não contêm (ou apenas
rarissimamente) o núcleo gerador do
progresso técnico. Embora cada vez
menos presente nos setores dinâmicos
da economia, o Estado se faz presente
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
82
A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
nos chamados setores estratégicos
(não atrativos ao capital privado) e no
apoio à pesquisa e desenvolvimento
tecnológico;
2. nova ordenação do espaço público,
através da permissão ou concessão de
uso a grupos privados, desde que os
contratos incluam benefícios sociais
mais amplos, como melhoria da
qualidade dos produtos oferecidos,
preços
com
margem
de
comercialização controlada, melhoria
sanitária e ambiental das áreas, etc.
3. nova estratégia política, com a
institucionalização de alianças de
negociação/harmonização
entre
governo, sindicatos, associação de
consumidores e produtores, etc,
formas que competem com o canal
convencional de deliberação do
Estado.
Esta busca de governabilidade através
da ampliação da participação da
sociedade na administração municipal
(democracia radical), adaptando-se à
nova divisão internacional e interregional do trabalho e suas repercussões
locais, apresenta, no entanto, fragilidades
que podem comprometê-la. Em primeiro
lugar, as dificuldades (financeiras,
burocráticas, públicas) de cumprir o
programa de governo, frustrando as
expectativas dos cidadãos, em especial,
dos interesses organizados. Em segundo,
a incapacidade de incluir a massa dos
cidadãos
que,
crescentemente,
encontram-se fora do mercado de
trabalho e, conseqüentemente, fora do
mercado de bens e serviços. Mesmo com a
virtual retomada do ciclo expansivo da
economia nacional e seus rebatimentos
locais, sabe-se que o desenvolvimento
hoje se dá em uma correspondente
ampliação da oferta de trabalho. O
conflito social se expressa, não só através
da oferta da propriedade da terra e do
capital e da redistribuição da renda, mas
se torna mais visível através da
marginalidade, miséria e violência
urbanas. Com isto, a governabilidade
pode se romper, assegurando-se a
regulação da sociedade apenas através de
maior repressão. Como neste caso ampliase o número de elementos não
negociáveis entre sociedade e estado,
corre-se o risco da igual ampliação de
movimentos que excluem o estado,
apoiados em identidades coletivas que
não se baseiam em posições contratuais,
em relação ao mercado de trabalho. Estes
movimentos em geral possuem uma
concepção negativa da política, buscando
sua unidade através de uma utopia
conservadora, reduzindo-se cada vez
mais as relações interorganizacionais e a
solidariedade orgânica (faccionismo).
Se a saída da crise econômica não nos
oferece garantia de ampliação do
emprego e redistribuição de renda, a
questão da exclusão de grande parte dos
cidadãos
da
participação
política
(problema da “governance”) relativiza o
otimismo com que foi inicialmente
tratada a questão do municipalismo,
localismo ou descentralização espacial
das políticas públicas. Às virtudes da
democracia direta – maior transparência
do setor público, maior controle por parte
dos cidadãos, maior autonomia e
flexibilidade das decisões locais, etc,
contrapõem-se problemas, como a
restrição a solidariedade territorial mais
ampla, percepção fragmentada dos
problemas sociais e isolamento das
cidades de sua realidade regional, do
ponto de vista de sua economia. Ademais,
esta nova modalidade de “estado do bemestar”, em que governos municipais
buscam,
durante
a
crise,
expandir/melhorar os serviços públicos,
enquanto
abrem
o
leque
de
oportunidades de parceria cm o setor
privado (por escassez de recursos e
reconhecimento da necessidade de
reforma do estado) pode propiciar cada
vez mais o acomodamento dos chamados
movimentos reivindicativos de valores,
ampliando-se aqueles que se baseiam
apenas nos interesses redistributivistas. É
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
83
Maria Regina Nabuco
preciso que a busca da governabilidade
através da negociação e da parceria não
leve ao enfraquecimento dos partidos
competitivos, retirando sua vitalidade e a
repassando para os movimentos que
reduzem
a
solidariedade
interinstitucional e territorial. Impossível
buscar a “governance” municipal sem
consonância com políticas de âmbito
nacional, estadual e supra-local. Pode-se
mesmo dizer que sem a esfera supralocal, corremos o risco de continuarmos
combinando a velha fórmula federativa
brasileira: centralismo, clientelismo e
localismo. (Pacheco, 1994)
A este respeito, é interessante observar
que, mesmo entre as políticas públicas
que sofreram algum processo de
descentralização ou desconcentração
administrativas, pós Constituição de 1988,
a dinâmica tem sido falha em vários
sentidos.
Em primeiro lugar, a descentralização
administrativa foi iniciada, de maneira
geral, pelos municípios, numa verdadeira
investida para a resolução dos graves
problemas locais, sem aguardar que as
outras esferas federativas agissem no
mesmo sentido, a fim de renovar-se a
antiga articulação espacial pré-1988
(Lavinas & Nabuco, 1994b). No que diz
respeito á Constituição, há referência
setoriais específicas apenas à saúde e
educação,
artigos
198
e
211,
respectivamente. As demais políticas
continuam carecendo, não só de Leis
complementares para "fixação de normas
para a cooperação entre a União e os
estados, o DF e os municípios" (Artigo 23,
inciso VIII), como também da garantia
das transferências financeiras necessárias
à sua implantação. Ademais, para que o
maior dinamismo recente dos municípios
não transforme este processo em um
conjunto de experiências bem sucedidas,
mas
isoladas
("prefeiturização")
e
dispersas geograficamente, é necessária
também a coordenação do governo
federal, estipulando prioridades, evitando
a dispersão de recursos e a superposição
de projetos (Lavinas & Nabuco, 1994a).
Análises recentes revelaram que a
Constituição/88 "permitiu uma repartição
mais equânime das transferências federais
para os estados". Mas os estados não
podem ser tecnicamente definidos como
"escala espacial predominante nos
processos econômicos, sociais e políticos",
não podem ser considerados como
regiões, no verdadeiro sentido deste
termo (Lavinas, Magina & Silva, 1994). É
neste sentido que, além da transferência
compensatória, em casos específicos, é
necessário ampliar-se também em direção
às regiões menos desenvolvidas, o
volume dos financiamentos com recursos
federais. Apesar de ter-se ampliado em
período
recente,
o
volume
de
transferências para os estados, e de este
ter-se concentrado em regiões como o
Nordeste
(33%
das
transferências
correntes no período 1982-88), o montante
de financiamentos supera em muito o das
transferências (segundo ainda Lavinas,
Magina & Silva, 1994, no período acima
referido, o primeiro foi cinco vezes maior
que o segundo).
Isto significa que às transferências
compensatórias deverá ser acrescida a
preocupação com o aumento de
financiamento para projetos econômicos
em regiões menos desenvolvidas, com
preocupações
de
repercussões
econômico/sociais de âmbito local e
supra-local
não
necessariamente
federativo (regional igual à estadual ou à
soma de estados). Somente com esta
preocupação é que os três níveis espaciais
objeto de políticas públicas – local, supralocal e nacional poderão articular-se com
eqüidade e eficiência.
7. O Município: "Território
democrático da ingovernabilidade?"
Para superar as limitações do
municipalismo aqui já referidas –
isolamento, fragmentação e incapacidade
de resolução dos graves problemas
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
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A (des)institucionalizacão das políticas regionais no Brasil?
econômicos (inserção periférica na
divisão internacional do trabalho) e
sociais (a não "governance") – é necessário
uma inserção mais articulada às esferas
regionais e nacional do planejamento. Isto
significa que, muito embora sejam hoje os
municípios a arma privilegiada para a
melhoria das condições de vida da
população, esta tendência pode ser
reduzida ou mesmo contraarrestada por
impossibilidade de sua reprodução a
nível mais amplo.
No
caso
mais
específico
de
desenvolvimento econômico – avanço
tecnológico, aumento da renda e
possibilidade de geração de novos
empregos – é indispensável ações de
planejamento a nível supra-local, que
garantam não só maiores ganhos de
escala, mas contínua articulação de bens,
serviços e conhecimento científico.
Quer chamemos a esta nova região de
supra-local
(para
diferencia-la
do
"regional" que, muitas vezes, se confunde
com unidade federativas), ou de
funcional, tendo em vista que são, em
geral, conurbações urbanas definidas por
proximidade e fluxos de bens, serviços e
população), é necessário conferir-se um
nível superior de institucionalização a tais
regiões. O não reconhecimento deste
chamado "quarto nível de poder", baseiase em dois fatos principais: por um lado, a
recente
história
do
moderno
municipalismo brasileiro, preocupado
basicamente com os graves problemas
locais; pó outro, a dificuldade de os
governos estaduais reduzires a tutela do
estado sobre quaisquer questões que
envolvam um conjunto de municípios
(ver, a respeito, Pacheco/1994) e sua
análise sobre as raízes do imobilismo pósconstitucional, no que diz respeito a
experiências de arranjos supra-locais para
gestão
regional
em
contexto
metropolitano).
As poucas tentativas de planejamento
supra-local, independentes da tutela
estadual, não foram bem sucedidas, de
maneira geral, embora se saiba que há
interesses comuns por parte dos
municípios. Estes interesses ultrapassam
a questão do controle do crescimento
urbano em áreas metropolitanas (visão
urbanística, em voga nos Anos Setenta) e
da provisão e gestão de serviços comuns,
incluindo hoje a abordagem do
desenvolvimento econômico e social
(Pacheco, 1994).
Políticas como as ligadas ao meio
ambiente, abastecimento alimentar, a
indústria e o comércio, saneamento
básico, transportes, geração de empregos,
moradia, entre outras, ultrapassam o
nível municipal e só terão maior eficiência
se se lograr apoio e consonância entre
municípios. Ao mesmo tempo em que
cada um destes busca seu fortalecimento
interno, deverá buscar também parcerias
com os demais, criando-se uma atmosfera
de colaboração ou, no mínimo, de uma
competição justa (ao contrário da corrida
por investimentos externos, que coloca os
municípios em posição fragilizada na
negociação com empresas).
Alguns exemplos de políticas setoriais
tornam mais claras a questão da
necessidade do planejamento e a ação
pública supra-local. A política de
industrialização de algumas áreas no
município freqüentemente gera empregos
fora deste. As ações públicas de melhorias
do abastecimento ampliam a demanda
por alimentos no entorno próximo ou
distante do município, gerando renda e
emprego e, conseqüentemente, apoiando
a possibilidade de maior organização
entre produtores rurais. Os programas de
conservação e melhoria ambientais são
supra-municipais, por natureza não se
limitando a cortes administrativos, etc.
A soma de todas estas preocupações
setoriais no âmbito do supra-local é
definida por Pacheco (1994) como
"governance" regional, onde, além dos
governos municipais, outros atores
seriam chamados a atuar (cidadania
regional).
Alguns
exemplos
desta
etc..., espaço, tempo e crítica. N° 2(6), VOL. 1, 15 de setembro de 2007, ISSN 1981-3732
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Maria Regina Nabuco
"governance" já existem: consórcios
intermunicipais, fóruns nacionais de
secretários municipais, assembléias e
conselhos metropolitanos, etc.
8. Conclusões
Após
longos
períodos
de
implementação de políticas regionais no
Brasil, onde se ressaltam duas linhas de
ação
principais
–
redução
das
desigualdades regionais e ocupação da
fronteira – nos últimos anos assiste-se a
uma paralisia na agenda dos governos,
com respeito à concepção, formulação e
implementação de tais políticas.
Isto se deveu, como foi visto, à
reestruturação da divisão internacional
do
trabalho
nos
Anos
Oitenta,
recolocando para a periferia papéis
econômicos ainda mais sudsidiários aos
países centrais. Ao mesmo tempo, para a
sobrevivência neste novo cenário, a
periferia adotou procedimentos para a
reprodução da importância do papel do
Estado, acreditando estar aí a raiz dos
problemas da falta de crescimento, da
estagnação tecnológica e da inflação.
Ao mesmo tempo em que a população
ampliava a demanda por maior
participação econômica (renda) e política
(direitos de cidadania), o Estado se
mostrou incapaz de resolver, ou mesmo
equacionar tais demandas. Do ponto de
vista da territorialidade, não avançou na
definição
das
políticas
regionais
compensatórias, da questão da proteção
aos recursos naturais, na implementação
da descentralização administrativa.
Os governos municipais, mais ágeis,
ensaiam os primeiros passos de
governabilidade, através de ampliação
dos recursos descentralizados e da
parceria possível com os grupos privados.
A questão maior é conseguir incluir os
excluídos neste processo, tendo em vista
os elevados níveis da miséria urbana.
Estes
"ingovernáveis"
urbanos,
parcamente atendidos pelos movimentos
filantrópicos
(elites
esclarecidas),
constituem perigo para a já frágil
construção da democracia. Voltamos ao
velho dilema, compartilhado por liberais
e marxistas, ou seja, a possibilidade de
convivência
entre
capitalismo
e
democracia.
Desta forma, a descentralização não é
um simples processo administrativo pelo
qual o governo delega poderes às
autoridades regionais para administrar
diversos programas decididos no centro.
Os municípios e as regiões supra-locais
convertem-se hoje em "quase-estados",
tendo em vista a importância das decisões
e do poder a elas conferido enquanto
arenas de negociação dos conflitos.
oOo
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