Disciplina: Direito da Economia
Docente: Maria Eduarda Gonçalves
Análise ao acórdão do Tribunal
Constitucional nº353/2012
Decisão sobre a inconstitucionalidade da suspensão dos subsídios de férias e
de natal aos funcionários públicos, reformados e pensionistas.
Um trabalho de:
 Frederico Vidigal, n.º 002092
 Heraclides Silva, n.º 002112
Ao abrigo da alínea f) do nº2 do art. 281º da C.R.P e
do nº1 do art. 51º e art. 62º da Lei 28/82 de 15 de
Novembro, um grupo de deputados vem pedir ao
Tribunal
Constitucional,
a
declaração
de
inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das
normas constantes dos arts. 21º e 25º da Lei nº 64B/2011, de 30 de Dezembro, Lei do Orçamento de
Estado para 2012.
Artigo 281.º (Fiscalização abstracta da constitucionalidade e
da legalidade)
1 - O Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória
geral:
a) A inconstitucionalidade de quaisquer normas;
b) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de acto legislativo
com fundamento em violação de lei com valor reforçado;
c) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma
regional, com fundamento em violação do estatuto da região
autónoma;
d) A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma
emanado dos órgãos de soberania com fundamento em
violação dos direitos de uma região consagrados no seu
estatuto.
2 - Podem requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de
inconstitucionalidade ou de ilegalidade, com força obrigatória geral:
(…)
f) Um décimo dos Deputados à Assembleia da República;
Artigo 51º (Recebimento e admissão)
1. O pedido de apreciação da constitucionalidade ou da legalidade das normas jurídicas
referidas nos artigos 278º e 281º da Constituição é dirigido ao presidente do Tribunal
Constitucional e deve especificar, além da normas cuja apreciação se requer, as normas
ou os princípios constitucionais violados.
2. Autuado pela secretaria e registado no competente livro é o requerimento concluso ao
presidente do Tribunal, que decide sobre a sua admissão, sem prejuízo dos números e do
artigo seguintes.
3. No caso de falta, insuficiência ou manifesta obscuridade das indicações a que se refere
o n.º 1, o presidente notifica o autor do pedido para suprir as deficiências, após o que os
autos lhe serão novamente conclusos para o efeito do número anterior.
4. A decisão do presidente que admite o pedido não faz precludir a possibilidade do
Tribunal vir, em definitivo, a rejeitá-lo.
5. O Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja
apreciação tenha sido requerido, mas pode fazê-lo com fundamentação na violação de
normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada.
Artigo 62º (Prazo para admissão do pedido)
1. Os pedidos de apreciação da inconstitucionalidade ou da ilegalidade a que se referem
as alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 281º da Constituição podem ser apresentados a todo o
tempo.
2. É de 5 dias o prazo para a secretaria autuar e apresentar o pedido ao Presidente do
Tribunal e de 10 dias o prazo para este decidir da sua admissão ou fazer uso das
faculdades previstas no n.º 3 do artigo 51º e no n.º 2 do artigo 52º.
3. O prazo para o autor do pedido suprir deficiências é de 10 dias.
Artigo 21º (Suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal ou
equivalentes)
1. Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como
medida excepcional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento de subsídios de
férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13º e de 31 de Dezembro,
alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60-A/2011, de 30 de Novembro, cuja
remuneração base mensal seja superior a € 1100.
2. As pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro,
alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro, cuja
remuneração base mensal seja igual ou superior a € 600 e não exceda o valor de € 1100 ficam
sujeitas a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o
montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 - 1,2 × remuneração
base mensal.
3. O disposto nos números anteriores abrange todas as prestações, independentemente da sua
designação formal, que, directa ou indirectamente, se reconduzam ao pagamento dos
subsídios a que se referem aqueles números, designadamente a título de adicionais à
remuneração mensal.
4. O disposto nos n.os 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestação de serviços celebrados
com pessoas singulares ou colectivas, na modalidade de avença, com pagamentos mensais ao
longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestações de igual montante.
5. O disposto no presente artigo aplica -se após terem sido efectuadas as
reduções remuneratórias previstas no artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de
31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 A/2011, de 30 de Novembro, bem como do artigo 23.º da mesma lei.
6. O disposto no presente artigo aplica -se aos subsídios de férias que as
pessoas abrangidas teriam direito a receber, quer respeitem a férias
vencidas no início do ano de 2012 quer respeitem a férias vencidas
posteriormente, incluindo pagamentos de proporcionais por cessação ou
suspensão da relação jurídica de emprego.
7. O disposto no número anterior aplica -se, com as devidas adaptações,
ao subsídio de Natal.
8. O disposto no presente artigo aplica -se igualmente ao pessoal na
reserva ou equiparado, quer esteja em efectividade de funções quer esteja
fora de efectividade.
9. O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e
excepcional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou
excepcionais, em contrário e sobre instrumentos de regulamentação
colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou
modificado pelos mesmos.
Artigo 25º (Suspensão de subsídios de férias e de Natal ou equivalentes de
aposentados e reformados)
1. Durante a vigência do PAEF, como medida excepcional de estabilidade orçamental, é
suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações
correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses, pagos pela CGA, I. P., pelo Centro Nacional de
Pensões e, directamente ou por intermédio de fundos de pensões detidos por quaisquer
entidades públicas, independentemente da respectiva natureza e grau de independência ou
autonomia, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou municipal, aos aposentados,
reformados, pré –aposentados ou equiparados cuja pensão mensal seja superior a € 1100.
2. Os aposentados cuja pensão mensal seja igual ou superior a € 600 e não exceda o valor de
€ 1100 ficam sujeitos a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número
anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 1,2 × pensão mensal.
3. Durante a vigência do PAEF, como medida excepcional de estabilidade orçamental, o valor
mensal das subvenções mensais, depois de actualizado por indexação às remunerações dos
cargos políticos considerados no seu cálculo, é reduzido na percentagem que resultar da
aplicação dos números anteriores às pensões de idêntico valor anual.
4. O disposto no presente artigo aplica -se sem prejuízo da contribuição extraordinária prevista
no artigo 162.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de
26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro.
5. No caso das pensões ou subvenções pagas, directamente ou por intermédio de fundos de
pensões detidos por quaisquer entidades públicas, independentemente da respectiva natureza
e grau de independência ou autonomia, e empresas públicas, de âmbito nacional, regional ou
municipal, o montante relativo aos subsídios cujo pagamento é suspenso nos termos dos
números anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, I. P., não sendo objecto
de qualquer desconto ou tributação.
6. O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excepcional, prevalecendo
sobre quaisquer outras normas, especiais ou excepcionais, em contrário e sobre instrumentos
de regulamentação colectiva de trabalho e contratos de trabalho, não podendo ser afastado ou
modificado pelos mesmos, admitindo como única excepção.

Suspende total ou parcialmente o pagamento dos
subsídios e férias e de natal.

Medidas aplicam-se pessoas ligadas ao sector público,
aposentados e reformados.

Terão a duração do período de vigência do PAEF.

Governo Português aprovou conjuntamente com o Fundo Monetário Internacional, a
União Europeia e o Banco Central Europeu um memorando técnico de entendimento
sobre as políticas económicas e financeiras, o qual estabelece as condições de ajuda
financeira a Portugal por parte do FMI.

Através do memorando Portugal ficou ao abrigo do Programa de Assistência Económica
e Financeira que terá um período de vigência de três anos, 2012, 2013 e 2014.

Além disso, entre o Governo Português e a União Europeia foi assinado o memorando
de entendimento relativo às condicionalidades específicas de política económica,
adotado com referência ao Regulamento do Conselho (UE) n.º 407/2010, de 11 de maio
de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, em
especial o artigo 3.º, n.º 5, do mesmo, o qual descreve as condições gerais da política
económica tal como contidas na Decisão de Execução do Conselho n.º 2011/344/UE, de
17 de maio de 2011, sobre a concessão de assistência financeira a Portugal.

Tais documentos impõem a adoção pelo Estado Português das medidas neles
consignadas como condição do cumprimento faseado dos contratos de financiamento
celebrados entre as mesmas entidades.

Da leitura destes memorandos, assim como da Resolução do Conselho de Ministros n.º
8/2011, de 5 de maio de 2011 (publicada no Diário da República, 2.ª série, de 17 de
maio de 2011), resulta que, na sequência de tal Programa, Portugal deve adotar um
conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural,
relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as
quais deverão ocorrer durante um período de três anos.
Estes memorandos são vinculativos para o Estado Português, na medida em que se fundamentam em
instrumentos jurídicos os Tratados institutivos das entidades internacionais que neles participaram, e de
que Portugal é parte, de Direito Internacional e de Direito da União Europeia.

Art.8º da C.R.P, Direito Internacional
1- As normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito
português.
2- As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram
na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado
Português.
3- As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja
parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos
tratados constitutivos.
4- As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas
instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos
definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito
democrático.

Artigo 122.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia
1. Sem prejuízo de quaisquer outros procedimentos previstos nos Tratados, o Conselho, sob proposta
da Comissão, pode decidir, num espírito de solidariedade entre os Estados-Membros, das medidas
adequadas à situação económica, nomeadamente em caso de dificuldades graves no aprovisionamento
de certos produtos, designadamente no domínio da energia.
2. Sempre que um Estado-Membro se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades
devidas a calamidades naturais ou ocorrências excepcionais que não possa controlar, o Conselho, sob
proposta da Comissão, pode, sob certas condições, conceder ajuda financeira da União ao EstadoMembro em questão. O Presidente do Conselho informará o Parlamento Europeu da decisão tomada.
Um grupo de deputados requereu ao Tribunal
Constitucional que declarasse a inconstitucionalidade
das normas do art. 21.º da LOE 2012 pelos seguintes
motivos:

Violação do subprincípio da protecção da confiança,
dado que:
 No Acórdão n.º 396/2011, o TC entendeu que, apesar
das reduções da LO 2011 serem “significativas”, não
ultrapassavam
os
“limites
do
sacrifício”,
salvaguardadas pelos seus montantes e pela sua
transitoriedade;



Devido ao agravamento dos montantes retirados, ao
alargamento do universo abrangido e ao facto de se
aplicarem a todo o período em que vigore o Programa
de Assistência Financeira e Económica, as
suspensões de pagamento dos subsídios ultrapassam
os “limites de sacrifício”;
o critério dos “limites de sacrifício” só será útil se
significar a protecção das expectativas dos
trabalhadores com vencimentos a partir de 600 ou
1100 euros de medidas adicionais desta amplitude.
Por aplicação do critério dos “limites de sacrifício”,
devem as normas do art. 21.º da LOE 2012 serem
consideradas violadoras do princípio constitucional da
confiança (art. 2.º da CRP)

Violação do princípio da protecção da igualdade na
sua dimensão de “igualdade perante a repartição de
encargos públicos” (art. 13.º da CRP), visto que:

Há uma dualidade de tratamento entre cidadãos a
quem os sacrifícios são exigidos pelo Estado através
de impostos e outros a quem são exigidos, para além
dessa via, através da amputação significativa de
partes e de direitos que integram a sua retribuição;

A aplicação da medida de suspensão do pagamento
penaliza excessivamente quem aufira entre 600 a
1100 euros, não se tendo em conta a condição
económica e social desses indivíduos;

No Acórdão n.º 396/2011, o TC afirmou que “(…) a
situação das pessoas que auferem renumerações
mais baixas é diferente da situação das que auferem
remunerações mais altas” sobretudo para efeitos de
redução salarial, dado os efeitos negativos desta
sentirem-se de forma mais intensa naqueles que
auferem renumerações mais baixa do que naqueles
que recebem renumerações mais altas;

Violação
do
princípio
da
protecção
da
proporcionalidade, no que concerne a operações de
ponderação
de
bens,
interesses
e
valores
constitucionalmente tutelados, uma vez que:
 Este princípio não é obedecido na sua vertente da
necessidade, já que o legislador dispunha de soluções
alternativas globalmente menos drásticas

Essas soluções alternativas poderiam comportar
sacrifícios que alargariam o universo abrangido em
termos de destinatários, fontes de rendimentos ou
outras proveniências;

Não se devia ter optado por uma medida que sacrifica
um número restrito de pessoas, e sim uma que
atingisse um número mais alargado;
O que foi dito até agora vale igualmente para as normas
do art. 25.º da LOE 2012. Porém, acrescem
fundamentos próprios para a declaração da sua
inconstitucionalidade, que são:

Violação do princípio do Estado
democrático, na vertente da confiança:

de
direito
O TC entende que, para que haja tutela da confiança
dos privados, é preciso que o Estado tenha agido de
um modo capaz de gerar naqueles expectativas de
continuidade legítimas e justificadas, ao ponto dos
privados terem planeado o seu futuro do acordo com
esse
comportamento,
que
só
poderá
ser
descontinuado por razões de interesse público ou em
ponderação com outros interesses;

No caso dos subsídios de férias e de Natal ou
quaisquer prestações idênticas pagas a aposentados
e reformados, esses requisitos estão preenchidos;

As sucessivas declarações do Governo à
comunicação social contribuíram para a consolidação
dessas expectativas;

Esta modificação do comportamento do Estado é
particularmente gravosa para os aposentados e
reformados, que dificilmente conseguirão alterar os
seus planos futuros;

Violação do princípio da igualdade:

No Acórdão n.º 396/2011, o TC indicou que as
reduções salariais justificavam-se porque as
categorias a elas sujeitas auferirem retribuições pagas
por dinheiros públicos e por estarem as reduções
vinculadas à prossecução do interesse público;

Na questão dos subsídios de férias e de Natal de
aposentados e reformados, o último argumento
anteriormente referido não se aplica porque os
aposentados e reformados não podem ser
identificados por um vínculo à prossecução do
interesse público;



As retribuições das pessoas no sector público não são
iguais às pensões, porque, enquanto as primeiras são
cobertas pelos impostos dos contribuintes e por outras
receitas, as segundas resultam de contribuições dadas aos
organismos para serem geridas e depois devolvidas na
forma de pensões;
Se compararmos os reformados/pensionistas do sector
privado com os trabalhadores do sector privado,
concluímos que os primeiros recebem a respectiva pensão
de acordo com o que contribuíram e os segundos estão a
pagar para receber a pensão correspondente.
Violação do direito à segurança social:

As normas do art. 25.º da LOE 2012 restringem de forma
desproporcional, o direito à segurança social de alguns
portugueses;
Pelo que é exposto, os Deputados solicitaram ao
TC que declarasse a inconstitucionalidade,
com forma obrigatória geral:
 Do art. 21.º da LOE 2012;
 Do art. 25.º da LOE 2012.
No Relatório do Orçamento do Estado para 2012, o
Governo justificou a adopção da medida de suspensão
do pagamento dos subsídios de férias e de Natal a
quem recebe remunerações ou pensões pelo
Orçamento de Estado nos seguintes termos:

Urgência da necessidade de corrigir os desequilíbrios
orçamentais e o profundo agravamento das finanças
públicas;

Indispensabilidade de assegurar o cumprimento do
défice orçamental imposto pelo Programa de Assistência
Económica e Financeira;

Prevenção de uma onerosidade social excessiva;

Apoio inequívoco à execução do Programa de
Assistência Económica e Financeira, demostrado pelos
resultados das últimas eleições legislativas;

A suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de
Natal consistir numa medida transversal sobre a
despesa com pessoal;

Distinção da situação dos que têm uma relação de
emprego público e os restantes trabalhadores;
Com base nos argumentos apresentados pelo grupo de
Deputado e pelo Governo, o TC considerou o seguinte:
 O subsídio de Natal e de férias constituem parte da
renumeração anual dos trabalhadores que exercem
funções públicas;

A suspensão do pagamento desses subsídios
corresponde a uma diminuição dos seus meios de
subsistências, ocorrendo o mesmo quanto aos
reformados e aposentados;

Com as medidas das normas impugnadas, a repartição
de sacrifícios, não se faz de igual forma entre todos os
cidadãos, uma vez que recaem exclusivamente sobre
quem aufere remunerações e pensões por verbas
públicas;

A diferença do nível de remuneração entre o sector
público e privado tem que ser demonstrado em face de
cada tipo de actividade comparável;

A alegação de maior garantia de subsistência do vínculo
laboral no sector público não justifica uma maior
participação nos sacrifícios, sendo que estes devem ser
exigidos a quem aufere rendimentos mais elevados;

É indiferente que as remunerações na Administração
Pública sejam superiores às que são auferidas pelos
trabalhadores do sector privado ou que estes tenham
uma situação laboral mais instável;

Nenhum dos sacrifícios descritos tem equivalente para a
generalidade dos outros cidadãos com rendimentos
doutras fontes, independentemente do seu montante;

O diferente tratamento a quem recebe remunerações e
pensões por verbas públicas ultrapassa os limites da
proibição do excesso em termos de igualdade
proporcional;
O TC conclui que as normas que prevêem a suspensão dos
subsídios de férias e de Natal – art. 21.º e 25.º da LOE
2012 – violam o princípio da igualdade, na dimensão da
igualdade dos encargos públicos, sendo as mesmas
declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral.
Contudo, são restringidos os efeitos dessa declaração de
inconstitucionalidade, não se aplicado à suspensão dos
subsídios de férias e de Natal relativos a este ano, visto a
execução orçamental de 2012 já estar em curso e a
declaração de inconstitucionalidade poder prejudicar o
cumprimento das metas orçamentais acordadas com os
parceiros internacionais.
A decisão do TC não foi consensual, tendo os seguintes
juízes questionado o acórdão final:
 Carlos Pamplona de Oliveira


TC não pode afirmar com segurança que há razões de
excepcional interesse público que impõem uma restrição dos
efeitos da sua declaração de inconstitucionalidade, fazendo
essa restrição com base numa suposição;
Vítor Gomes

A suspensão dos subsídios no ano em curso apresenta-se
como uma resposta urgente à situação de grave e extrema
crise das finanças públicas, só devendo ser declarada
inconstitucional na parte em que a medida excede o exercício
orçamental de 2012;

Maria Lúcia Amaral


O TC não está em condições de conhecer as medidas
legislativas alternativas que fossem igualmente eficazes para
a realização do fim pretendido e menos lesivas dos direitos
das pessoas, assim como não dispõe de nenhuma evidência
que permita comparar o grau de sacrifício exigido aos
afectados por estas medidas e o grau de sacrifício sofrido
pelos outros na actual conjuntura;
Rui Manuel Moura Ramos

Dado a necessidade de fazer face a uma situação-limite de
necessidade grave e extrema que envolve o risco de
cessação de pagamentos por parte do Estado português, a
medida questionada não é excessiva, ainda que a mesma
não valha para futuros exercícios orçamentais por ser de
duvidosa legitimidade constitucional no que respeita ao
princípio da proporcionalidade;