PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Luis Henrique Soares Gatto
MATO GROSSO E SUAS AÇÕES NO CENÁRIO INTERNACIONAL
(1995-2010)
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
PUC/ São Paulo-SP
2012
1
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
Luis Henrique Soares Gatto
MATO GROSSO E SUAS AÇÕES NO CENÁRIO INTERNACIONAL
(1995-2010)
DOUTORADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
Tese apresentada à banca examinadora
da Pontifícia Universidade Católica de São
Paulo, como exigência parcial para
obtenção do título de Doutor em Ciências
Sociais, sob orientação do Prof. Doutor
Henrique Altemani de Oliveira.
PUC/ São Paulo-SP
2012
2
FOLHA DE APROVAÇÃO:
Banca Examinadora
.........................................................................
.........................................................................
........................................................................
........................................................................
........................................................................
3
AGRADECIMENTOS
À Priscila que sempre esteve ao meu lado; e que durante o período de elaboração
desta Tese, foi minha namorada, noiva e esposa. Como se não bastasse a sua luta
diária para me ensinar a aproveitar o momento, ainda me deu de presente Maria
Clara e Marco Antônio, completando assim a nossa família.
Aos meus Pais que me deram toda a base da minha formação e patrocinaram, em
todos os aspectos, o meu sonho.
Aos meus irmãos, que mesmo distantes dividiram este sonho comigo.
À Tia Rosa e ao Tio Jairo, todo o meu reconhecimento e agradecimento por
preencherem de forma maravilhosa o tempo dos meus filhos.
Ao Altemani, meu orientador, que me acompanha desde o mestrado e sempre
cumpriu o seu papel de forma bastante transparente e objetiva.
4
RESUMO
O acentuado processo de globalização no Pós-Guerra Fria, aliado a uma presença
brasileira mais intensa no comércio internacional, propiciou às unidades federativas
(estados ou municípios) significativa ampliação de seus processos de inserção
internacional. Em decorrência desse fenômeno, algumas abordagens teóricas em
Relações Internacionais aventam a hipótese de que as unidades federativas
adquiriram maior autonomia para atuação externa. A presente Tese concentra-se na
análise das ações internacionais do Estado de Mato Grosso (MT) a partir da
realidade de ser uma das unidades da federação que mais exportam; pela ausência
de bibliografia que analise as suas ações externas e pelo fato de fazer fronteira com
a Bolívia, situação que proporciona diversas trocas de experiências. Dessa forma,
pretende-se refletir sobre a existência de autonomia para um ente da federação
elaborar as suas ações externas; até onde essa autonomia vai; e, dentro desta
perspectiva, como Mato Grosso se posiciona em relação a sua inserção no cenário
internacional e como empreende essa busca.
Palavras-chave: Relações Internacionais, Diplomacia Federativa, Paradiplomacia,
Mato Grosso.
5
ABSTRACT
The accentuated globalization process post Cold War, associate with a stronger
Brazilian presence in international trade, propitiate to the Federation Units (states or
counties) significant expansion of its international integration processes. Due this
phenomenon some theoretical approaches in International Relations suggest the
hypothesis that the federal units have acquired greater autonomy for external action.
This thesis focuses on the analysis of the international actions of the State of Mato
Grosso (MT) from the reality that being one of the Federation Units leading export;
the absence of literature analyzing their external actions and by the fact bordering
with Bolivia, a situation that provides several exchanges’ experiences. Thus, we
intend to reflect about the existence of autonomy to a Federation’s entity prepare
their external actions, whither this autonomy will, and, within this perspective, such
Mato Grosso is positioned in relation to their integration into the international scene
and to engage this quest.
Keywords: International Relations, Federative Diplomacy, Paradipolomacy, Mato
Grosso.
6
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO..................................................................................................... 7
CAPÍTULO 1 – A diplomacia federativa como um novo paradigma............... . 18
1.1 Globalização e soberania ........................................................................................................ .19
1.2 Ações externas federativas ..................................................................................................... .34
1.3 Ações externas – questões jurídicas........................................................................................ .52
1.4 Ações externas federativas – A AFEPA .................................................................................... .70
CAPÍTULO 2 – Os planos de governo nas ideias.............................................. .79
2.1 Os planos de governo Dante de Oliveira e Rogério Salles
(1995 a 06-04-2002 / 06-04-2002 a 31-12-2002) .................................................................... .80
2.2 Os planos de governo Blario Maggi e Silval Barbosa
(1-1-2003 a 30-03-2010 / 31-03-2010 a 31-12-2010) ............................................................. .96
CAPÍTULO 3 – Reflexões sobre os planos de governo .................................. .109
CAPÍTULO 4 – Integração: a fronteira com a Bolívia e o centro oeste sulamericano ...................................................................................................... 156
CONCLUSÃO ................................................................................................... 195
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...................................................................... 210
ANEXOS.......................................................................................................... 220
7
INTRODUÇÃO
É ponto pacífico que, no mundo atual, cada vez mais governos
subnacionais, sejam municípios ou unidades federadas – no caso brasileiro,
participam do cenário internacional, entre outras razões, para defender os seus
interesses. A maior intensificação das ações desses novos atores dentro do contexto
internacional ocorreu, em grande medida, no período do pós Guerra Fria, por
diversas razões que veremos adiante. Uma delas, sem dúvida, foi o fato de a
agenda internacional deixar de ser pautada, principalmente, pelas questões de
segurança.
Assim, com o fim da União Soviética (1991) e também com a queda do Muro
de Berlim (1989), o liberalismo econômico encontrou um terreno fértil para se
propagar como ideologia mais acertada, por diversos países:
Assim, com a vitória, de forma pacífica, dos Estados Unidos sobre a União
Soviética e com o fim da guerra fria, propagou-se a esperança de que os
valores do liberalismo, vinculando democracia e mercado, tendiam a uma
irreversível universalização, com a possibilidade de estabelecimento de uma
paz mais duradoura e que os recursos econômicos, anteriormente
destinados à produção de armas, seriam direcionados aos processos de
desenvolvimento econômico e social. Enfim, a tendência agora seria de
cooperação entre os países e não de conflitos (OLIVEIRA, 2006, p. VIII).
O fato é que, desde então, um novo cenário se apresentou e novas
possibilidades e desafios foram colocados, pelo que se convencionou chamar de
globalização, conceito que abordaremos no próximo capítulo. Com ela se
apresentou um debate internacional mais voltado para as questões econômicas;
muitos Estados passaram a defender o livre comércio internacional, sem a
imposição de barreiras tarifárias. Alguns estudiosos chegaram a acreditar em um
mundo totalmente pacífico e regido por regras aceitas por todos.
A queda do Muro de Berlim, em 1989, e a dissolução de União Soviética,
dois anos depois, marcaram um ponto de inflexão na história mundial
contemporânea. Pessoas dos mais variados pontos do mundo se
perguntavam como era possível a ordem bipolar da guerra fria desaparecer
de forma tão rápida e relativamente pacífica. Alguns analistas se
apressaram em identificar uma nova etapa da história da humanidade, que
seria caracterizada, no plano político, pelo fortalecimento dos regimes
democráticos e pelo primado do direito internacional, e, no plano
econômico, pela economia de mercado. Parecia surgir no horizonte o que
8
poderíamos denominar “paz Kantiana”, um mundo regido por regras
construídas e aceitas por todos (VIDIGAL, 2006, p. 1).
Frente à globalização, ao liberalismo econômico e a outras transformações
como a tecnológica, por exemplo, os governos subnacionais se viram obrigados, em
muitos casos, a buscar o cenário externo para enfrentar os desafios deste novo
contexto e também para buscar desenvolvimento para as suas regiões.
Esses novos desafios também impuseram aos subnacionais uma nova
realidade na forma de se relacionarem internamente com o governo central, uma vez
que, para poder defender os seus interesses, se viram obrigados a buscar uma
maior interferência na elaboração da política externa do país.
A partir dos anos 90, porém, a aceleração do processo de globalização e o
consequente acirramento da competição internacional, ao mesmo tempo em
que impulsionam o avanço dos processos de integração regional, alteram
os papéis dos governos nacionais e subnacionais, obrigando os gestores
públicos, em todas as instâncias, a incluir esse tema em suas agendas, sob
pena de exclusão dos fluxos de comércio e de capital. Nesse sentido, os
governos subnacionais vêem-se impelidos a desenvolver estratégias para
viabilizar a sua participação pró-ativa nesse processo, em busca de uma
posição protagônica. Este aspecto constitui a segunda consideração (...),
caracterizada pelo reconhecimento de que o atual papel atribuído aos
governos nacionais não lhes assegura monopólio de ação na área
internacional nem lhes outorga o direito de serem os únicos orientadores
das ações dos governos subnacionais (BARRETO, 2001, p. 13-14).
Esse movimento, chamado por alguns de paradiplomacia, vem ganhando
cada vez mais espaço e adeptos no cenário externo. O que provoca um aumento de
atores internacionais e também gera a necessidade de se regulamentar tais ações,
principalmente no Brasil.
Inúmeros são os países que admitem esta prática, que traduz a crescente
multiplicidade das instâncias e dos atores que, na atualidade, atuam no
campo internacional. Acrescem a este tema os pactos firmados pelas
unidades da Federação – estados, municípios e o Distrito Federal – com
entidades similares no exterior. À atuação internacional dessas subunidades
convencionou-se
chamar
paradiplomacia,
fenômeno
amplamente
regulamentado nos países industriais avançados, que ostenta graus
elevadíssimos de institucionalização na Europa e na Ásia, e que se verifica
amiúde também no continente africano (LESSA, 2007a, p. 421).
Segundo Lessa (2007b), o termo paradiplomacia é utilizado de forma casual
desde o início dos anos 80, mas foi alçada ao debate acadêmico em 1990 por
9
Panayotis Soldatos, para designar as atividades diplomáticas desenvolvidas entre
unidades políticas não centrais situadas em diferentes países.
No Brasil, o termo adotado pelo Itamaraty para designar as ações externas
dos entes federados é diplomacia federativa. Como destaca Brigagão (2005):
O fenômeno das relações internacionais federativas, entes descentralizados
(ou governos subnacionais conforme terminologia que varia muito) atinge
diversos países, mesmo aqueles cuja forma de Estado não é federal.
Internacionalmente, denomina-se paradiplomacia essa possibilidade de
Estados-membros, províncias, regiões e cidades formular e executar uma
política externa própria, com ou sem o auxílio da União. No Brasil, Estados
e Municípios, como entidades federativas autônomas, formulam e
executam, cada vez mais, o que o Itamaraty passou a denominar
diplomacia federativa, expressão que busca assimilar esse movimento
descentralizado como uma derivação da própria diplomacia da União.
Noutra perspectiva, mais próxima dos governos subnacionais, o fenômeno
pode ser denominado também de política externa federativa (BRIGADÃO,
2005, p. 19).
Considerando a realidade brasileira, em 1997, a Assessoria de Relações
Federativas (ARF) foi criada pelo Itamaraty, posteriormente denominada de
Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA):
Por determinação do presidente Fernando Henrique Cardoso, o Itamaraty
criou, em 1997, a Assessoria de Relações Federativas (ARF), junto ao
gabinete do Ministro das Relações Exteriores com o propósito de incentivar
a aproximação com os Estados e Municípios, valendo-se de escritórios
regionais, que atuariam como se fossem ‘Embaixadas Federativas’ dentro
do próprio País, para atender às novas demandas e somar-se ao que
oficialmente passou a ser denominada pelo governo federal a diplomacia
federativa. Com o governo de Luis Inácio Lula da Silva, a ARF foi
transformada em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares (AFEPA) e a Presidência da República criou a Subchefia de
Assuntos Federativos, que passou a coordenar as ações do Executivo
visando dar um novo perfil, mais cooperativo, às relações entre a União, os
Estados e Municípios, incluindo o tema das relações internacionais
(BRIGADÃO, 2005, p. 21).
Sobre a criação da ARF Barreto (2001), citando o decreto 2246/97, que a
institui, lembra que ela tem o objetivo de fazer a relação do Ministério das Relações
Exteriores “com os Governos dos Estados e Municípios brasileiros, com o objetivo
de assessorá-los em suas iniciativas externas, tratativas com Governos estrangeiros,
organismos internacionais e organizações não governamentais” (p. 23).
Segundo a autora a criação da ARF foi para permitir aos poderes públicos
locais uma interlocução direta e específica com a Chancelaria, com o objetivo de
10
incentivar, apoiar e orientar as ações internacionais deles, sempre respeitando os
limites constitucionais.
É dentro deste contexto que a presente tese se insere. Ela tem por objetivo
geral analisar as ações internacionais do estado de Mato Grosso (MT) no período
entre os anos de 1995-2010. Partindo da seguinte hipótese: MT, como unidade
federada, teria despertado para implementação de ações externas, buscando uma
maior inserção internacional, defendendo seus interesses e sem interferência do
governo central? Essa hipótese se sustenta, ao menos inicialmente, com base na
vertente teórica que aponta para uma autonomia dos governos não centrais no que
diz respeito às ações externas.
Assim podemos dizer que temos como objetivo específico verificar como
Mato Grosso vem promovendo os seus interesses no cenário externo. Para tanto,
será necessário estudarmos o comportamento dos governos subnacionais frente à
elaboração da política externa do país e também qual a margem de manobra deles.
Neste sentido, é importante perceber como as unidades federadas vêm se
comportando externamente, bem como diagnosticar qual a margem para as suas
manobras nos assuntos externos.
Entendemos que fazendo esse estudo poderemos checar, inclusive, se MT
tem mesmo ações internacionais ou se apenas segue orientações e políticas do
Governo Federal.
Em que pese parecer ser o período estudado bastante longo e o tema muito
extenso, veremos que a nossa pretensão não é tão ampla que não possa ser
estudada. Primeiro porque detectamos não serem muitas as ações externas; e,
segundo, por terem sido apenas dois1 os governadores eleitos em todo o período
que estudamos, o que nos permite afirmar que não houve grandes mudanças na
forma de pensar o contexto externo. Essa afirmação se confirma quando analisamos
os Planos de Governo e também os Planos Plurianuais referentes ao período
estudado.
A escolha do estado de Mato Grosso não se deu ao acaso, ela se justifica
principalmente por: a) fazer fronteira com a Bolívia; b) se tratar de uma das unidades
da federação que mais exporta, tendo com isso um grande peso na balança
1
Veremos neste mesmo capítulo mais adiante que, em determinado momento, os Vice-Governadores assumiram
o governo do estado, mas apenas deram continuidade às ações já planejadas, não provocando, desta forma,
impacto nas ações dos antigos titulares.
11
comercial brasileira; e c) pela ausência de bibliografia que analise as suas ações
externas levando em consideração aspectos não só econômicos mas também
políticos.
Veremos, no decorrer do trabalho, que a fronteira com a Bolívia possui um
movimento intenso, que obriga Mato Grosso, em muitas situações, a tratar dos mais
variados assuntos diretamente com o governo boliviano ou com os representantes
dos departamentos, sem necessariamente passar por órgãos do governo federal
brasileiro. Essas ações são justificadas pelas autoridades mato-grossenses com
base na falta de celeridade do governo federal, que muitas vezes não consegue
atender às demandas, muitas vezes particulares, que envolvem ambas as regiões.
Constatamos que os assuntos tratados entre Bolívia e Mato Grosso são os mais
variados e abarcaram questões que vão desde energia, segurança, vigilância
sanitária, turismo até o comércio bilateral.
Outro ponto importante que foi considerado é o grande fluxo de comércio
internacional existente no estado. Como se sabe, em 2005, Mato Grosso foi o
estado que mais exportou grãos no Brasil e, desde então, se mantém na segunda
colocação entre as unidades da federação que mais exportam grãos. Ocupa
atualmente o 7° lugar entre os estados que mais exportam no Brasil. Figura entre os
maiores produtores de carne, soja, arroz, milho, algodão e outras commodities, tem
também, desde 2004, o maior rebanho de bovinos do Brasil 2. Desta forma, atrai para
si grandes empresas multinacionais que realizam diversos investimentos no
agronegócio. Entendemos que, principalmente pela posição de destaque nas
exportações brasileiras, as ações externas do estado passaram a ter uma
importância
anteriormente
nunca
alcançada.
Essa
grande
movimentação
internacional colocou MT em destaque no mundo como sendo o “celeiro” do Brasil.
Importante ressaltar também a dimensão ambiental do estado, que tem parte
do seu território na Amazônia Legal e no Pantanal – dois ecossistemas que chamam
a atenção de ONG´s e indústrias do mundo todo que enviam seus representantes
para estudar e até mesmo fiscalizar as reservas naturais do estado.
Diante dos pontos elencados acima, a escassez de bibliografa e estudos
sobre a região, no que diz respeito a ações internacionais, saltam aos olhos. O que
2
Dados da Federação das Indústrias de Mato Grosso (FIEMT), referente ao ano de 2008. Disponível em:
<http://www.fiemt.com.br/ns/mostra.php?noticia=1791>. Acesso em: 25 mar. 2009. Ver também:
<http://www.indicador.seplan.mt.gov.br/mtemnumeros2010/pdf/aspectoseconomicos.pdf>. Acesso em: 13 jul.
2011.
12
encontramos em algumas situações são trabalhos que trazem principalmente o
ponto de vista econômico das exportações, sem, contudo, comentar questões
ligadas à política e tomada de decisões.
O momento histórico abarcou a administração de quatro governadores, a
saber: Dante de Oliveira (1995-2002), Rogério Sales (6/4/2002 - 31/12/2002), Blairo
Maggi (2003-2010) e Silval Barbosa (31/03/2010 - 31/12/2010).
Cabe
ressalvar
que, tanto Rogério Sales como Silval Barbosa assumiram o governo do estado
apenas por um período curto de tempo, em função dos governadores eleitos, Dante
de Oliveira e Blairo Maggi, disputarem as eleições para o senado; apenas como
registro, o primeiro saiu derrotado nas urnas e o segundo conseguiu se eleger.
Neste sentido percebemos que os dois vices apenas deram continuidade às ações
que já estavam em andamento, sem terem uma autonomia para a implementação de
novas ações externas.
O presente trabalho esta dividido em seis partes denominadas da seguinte
maneira: Introdução; capítulo 1 – Diplomacia Federativa como um novo Paradigma,
capítulo 2 - Os planos de governo no mundo das ideias; capítulo 3 - Os planos de
governo no mundo real; capítulo 4 – Integração: a fronteira com a Bolívia e o Centro
Oeste Sul Americano; Conclusão.
Em linhas gerais, o capítulo 1 traz à tona a discussão sobre o conceito de
diplomacia federativa e política externa federativa. Para tanto faz o debate acerca de
temas que influenciam na elaboração dos conceitos dentre os quais a globalização,
o federalismo e a soberania dos Estados Nação. Todos foram tratados de forma
conjunta para que se pudesse chegar a uma análise mais completa sobre as ações
internacionais dos governos subnacionais. No referido capítulo está clara também a
posição deste pesquisador no sentido de afirmar que o Estado Nação ainda é o
principal ator no contexto externo, assim, o que estamos destacando é que dentro
deste contexto começam a aparecer novos atores.
O capítulo 1 contempla ainda algumas questões jurídicas relacionadas ao
tema, diplomacia federativa e também o relato e uma abordagem analítica sobre os
Escritórios de Representação que o Itamaraty mantém em algumas unidades da
federação, bem como, um debate sobre o papel da Assessoria Especial de Assuntos
Federativos e Parlamentares ligada ao Itamaraty.
O capítulo 2 tem o foco nas situações que foram planejadas e idealizadas
pelos governadores, em termos de ações externas, durante o período estudado. O
13
capítulo tem como base os Planos de Governo que foram apresentados para a
população pelos candidatos vencedores, como sendo o que eles iriam implementar
se eleitos fossem; e também os Planos Plurianuais (PPAs), documento que mostra
as metas, objetivos e diretrizes da administração pública, por parte do Executivo.
No
referido
capítulo
abordamos
principalmente
os
documentos
mencionados, uma vez que entendemos que ambos demonstram o compromisso
dos governantes para com a população; eles também nos permitem perceber o que
foi planejado, mas não implementado, em nível de ações externas. Importante
mencionar a utilização de jornais, artigos e livros de autores que debateram o
assunto.
O capítulo 3 complementa o anterior na medida em que promove uma
análise dos Planos de Governo e PPAs. Para tanto foram feitas entrevistas com
agentes políticos que estiveram envolvidos diretamente em alguns dos episódios
aqui estudados.
Com esta dinâmica a ideia foi fazer com que tivéssemos o maior número de
informações disponíveis para análise; bem como promover uma complementação
das informações evitando, assim, uma análise parcial.
Por fim, o capítulo 4, baseado principalmente em entrevistas, contempla a
questão da Integração, particularmente os assuntos relacionados à fronteira de MT e
à Bolívia, bem como à ideia do Centro Oeste Sul-americano. A opção por se abordar
ambos os assuntos em capítulo específico deve-se ao fato de que eles são
mencionados constantemente ao longo do período estudado, como sendo o foco
mais comum das ações internacionais de MT.
Sobre a questão metodológica alguns esclarecimentos devem ser feitos.
Para atingir o objetivo do presente trabalho, qual seja, analisar as ações
internacionais do estado de Mato Grosso (MT) no período entre os anos de 19952010, fizemos a opção por uma análise qualitativa e também pela realização de
algumas entrevistas. Neste sentido, podemos dizer que o nosso estudo tem como
base a reflexão feita por meio de textos e leva em consideração aspectos estruturais
e conjunturais do momento estudado. Destaca também a importância de aspectos
cognitivos como, valores, crenças e ideias, que sempre influenciam as percepções e
decisões dos agentes políticos e econômicos.
14
Entendemos que, dessa forma, pudemos realizar uma análise que levasse
em consideração "as relações entre pensamento e ação política’’ (BARRETO, 1977,
p. 16), estas sempre relacionadas aos Homens de Estado3.
Afirmamos ser qualitativa a pesquisa na medida em que muito das
informações obtidas não puderam ser quantificadas, por serem parte de ações e
pensamentos políticos dos Homens de Estado. Neste sentido, a opção pela
metodologia qualitativa foi a mais acertada, por ser propícia para abordar assuntos
que permeiam o universo de valores, crenças e percepções. Desta forma
conseguimos apreender o significado de muitas posições e ideias das ações
governamentais.
Nos dizeres de Minayo (2007):
A pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares. Ela se
ocupa, nas Ciências Sociais, com um nível de realidade que não pode ou
não deveria ser quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo dos
significados, dos motivos, das aspirações das crenças, dos valores e das
atitudes. Esse conjunto de fenômenos humanos é entendido aqui como
parte da realidade social, pois o ser humano se distingue não só por agir,
mas por pensar sobre o que faz e por interpretar suas ações dentro e a
partir da realidade vivida e partilhada com seus semelhantes. O universo da
produção humana que pode ser resumido no mundo das relações, das
representações e da intencionalidade e é o objeto da pesquisa qualitativa
dificilmente pode ser traduzido em números e indicadores quantitativos
(MINAYO, 2007, p. 21).
Quanto à utilização de entrevistas no presente trabalho, afirmamos que foi
de extrema importância. Elas foram um complemento para atingirmos a completude
da análise qualitativa e para a obtenção de informações que não estavam expressas
nos documentos analisados. As entrevistas ajudaram-nos ainda a compreender de
forma clara o espírito que permeou o planejamento e as tomadas de decisões.
No entendimento de Cervo e Bervian (1996):
A entrevista tornou-se, nos últimos anos, um instrumento do qual se servem
constantemente os pesquisadores em ciências sociais e psicológicas.
Recorrem estes à entrevista sempre que têm necessidade de obter dados
que não podem ser encontrados em registros e fontes documentais e que
podem ser fornecidos por certas pessoas. Esses dados serão utilizados
3
Aqui entendemos por Homens de Estado não somente a figura do Chefe de Estado/Governador, representante
da nação/ unidade da federação, mas todo aquele que, de certa forma, influencia na tomada de suas decisões,
participando direta ou indiretamente do seu governo. É aquele que faz com que suas ideias possam interferir nos
rumos da nação/unidade federativa, dessa forma, ele pode ser desde um diplomata, passando por um
ministro/secretário, ou até um intelectual que não ocupe nenhum cargo no governo.
15
tanto para o estudo de “fatos” como de casos ou de opiniões (CERVO;
BERVIAN, 1996, p. 136).
Dentro de uma análise qualitativa, entendemos que as entrevistas feitas nos
deram uma maior compreensão dos fatos, bem como uma determinação dos
sentimentos que faziam parte do momento histórico estudado. Pudemos, assim,
descobrir planos de ação que efetivamente não foram implementados, mas
pensados, o que nos ajudou a compreender de forma mais ampla uma determinada
situação de ação ou omissão.
Assim, as entrevistas nos proporcionaram algumas vantagens, dentre as
quais citamos:
(...) maior oportunidade para avaliar atitudes, condutas, podendo o
entrevistado ser observado naquilo que diz e como diz: registro de reações
e gestos;
(...) oportunidade para a obtenção de dados que não se encontram em
fontes documentais e que sejam relevantes e significativos;
(...) possibilidade de conseguir informações mais precisas, podendo ser
comprovadas, de imediato, as discordâncias (MARCONI; LAKATOS, 2010,
p. 181).
Para Minayo (2007), a entrevista pode ser vista como uma técnica
privilegiada de comunicação. “Ela tem o objetivo de construir informações
pertinentes para um objeto de pesquisa, e abordagem pelo entrevistador, de temas
igualmente pertinentes com vistas a este objetivo” (p. 64).
A mesma autora tem a seguinte classificação para as entrevistas, que
segundo ela, são conversas com finalidade e se caracterizam pela sua forma de
organização:
(a)
Sondagem de opinião (...);
(b)
Semi estruturada (...);
(c)
Aberta ou em profundidade, em que o informante é convidado a falar
livremente sobre um tema e as perguntas do investigador, quando são
feitas, buscam dar mais profundidade às reflexões;
(d)
Focalizada (...);
(e)
Projetiva (...) (MINAYO, 2007, p. 64-65).
Dentro da classificação apresentada, entendemos que as entrevistas feitas
aqui, foram abertas uma vez que não houve em momento algum um roteiro de
questões fixas que devessem ser respondidas pelos entrevistados. A abordagem
deu-se, a todo o momento, proporcionando liberdade para os interlocutores falarem
16
abertamente sobre as ações internacionais do estado de MT no período estudado
que entendessem ser relevantes.
Minayo faz também a relação da realização de entrevistas com a
investigação qualitativa. Para ela, o fornecimento de dados primários, que são
objetos principais das pesquisas qualitativas, podem ser obtidos e construídos por
meio do diálogo. Tais dados, que são subjetivos, fazem parte da realidade dos
entrevistados e são formados por suas crenças, ideias, opiniões e maneira de
pensar. Nesse sentido vejamos a passagem abaixo:
A entrevista como fonte de informação pode nos fornecer dados
secundários e primários de duas naturezas: (a) os primeiros dizem respeito
aos fatos que o pesquisador poderia conseguir por meio de outras fontes
como censos, estatísticas, registros civis, documentos, atestados de óbito e
outros; (b) os segundos - que são objetos principais da investigação
qualitativa – referem-se a informações diretamente construídas no diálogo
com o indivíduo entrevistado e tratam da reflexão do próprio sujeito sobre a
realidade que vivencia. Os cientistas sociais costumam denominar esses
últimos de dados “subjetivos”, pois só podem ser conseguidos com a
contribuição da pessoa. Constituem uma representação da realidade:
ideias, crenças, maneira de pensar; opiniões, sentimentos, maneiras de
sentir; maneiras de atuar; condutas; projeções para o futuro; razões
conscientes ou inconscientes de determinadas atitudes e comportamentos
(MINAYO, 2007, p. 65).
A utilização de entrevistas vai ao encontro da metodologia qualitativa, uma
vez que se apresenta como forma privilegiada de interação social e está sujeita à
mesma dinâmica das relações existentes na própria sociedade (MINAYO, 2007).
Desta maneira, da mesma forma como o método qualitativo, que se debruça sobre a
realidade e contexto em que a pesquisa é feita, a entrevista, quando analisada,
“precisa incorporar o contexto de sua produção e, sempre que possível, ser
acompanhada e complementada por informações provenientes de observação
participante” (p. 66). Minayo (2007) conclui da seguinte maneira as suas
considerações sobre a entrevista: “Desta forma, além da fala que é seu material
primordial, o investigado qualitativista terá em mãos elementos de relações, práticas,
cumplicidades, omissões e imponderáveis que pontuam o cotidiano” (p. 66).
Vale destacar também que as entrevistas foram feitas não só com os
agentes públicos, mas também com pesquisadores e membros da academia, que de
alguma forma contribuíram para a formulação ou implementação das ações externas
de MT.
17
Nesta etapa de discussões metodológicas cabe ainda uma observação.
Como dito acima, o objetivo geral é analisar as ações internacionais do estado de
MT no período de 1995-2010. Como objetivos específicos temos a busca pela
resposta de três questionamentos: a) Mato Grosso vem promovendo ações no
cenário externo e defendendo os seus interesses à revelia do governo central? b)
Qual o comportamento dos governos subnacionais frente à elaboração da política
externa do governo central? c) E por fim, detectar se Mato Grosso tem ações
externas ou apenas segue orientações do governo federal?
Para a formulação de tais objetivos partimos da seguinte hipótese: tendo por
base as vertentes teóricas que apontam a ideia de uma autonomia das unidades
federadas no âmbito internacional, para nós, neste momento, Diplomacia Federativa,
o estado de Mato Grosso teria despertado para o cenário internacional passando a
realizar diversas ações no âmbito externo, buscando, uma maior inserção naquele
contexto e defendendo seus interesses; sem que, para isso, contasse com real
apoio do governo federal?
Assim, buscou-se, com base no estudo deste caso específico, refletir até
que ponto MT foi capaz de se posicionar (interna e externamente) para defender
seus interesses; se conseguiu idealizar e implementar suas ações externas, bem
como a sua autonomia para se relacionar com o exterior, não só com empresas
privadas, ONG´s, organizações internacionais, mas também com outros Estados.
Cabe completar os argumentos da justificativa com a ideia de que a
experiência pessoal deste pesquisador também influenciou na escolha deste estudo
de caso; uma vez que, vivendo em Mato Grosso e acompanhado a maior parte do
noticiário social, político e econômico local percebi que, durante a década de
noventa, as transformações no cenário internacional foram se tornando pauta da
política mato-grossense, mesmo que aparentemente as análises e avaliações não
ultrapassassem o nível dos discursos políticos retóricos, servindo apenas para a
exposição de problemas. Lembrando Lakatos e Marconi (1991, p. 135): “A maneira
particular pela qual o indivíduo reage aos fatos, à cultura em que vive, à ciência, ao
quadro de referência de outras ciências e às observações constitui também fontes
de novas hipóteses”.
18
Capítulo 1 – A DIPLOMACIA FEDERATIVA COMO UM NOVO
PARADIGMA
Neste capítulo nos propomos a conceituar e detalhar a concepção teórica da
ideia de diplomacia federativa. Para tanto, importante se faz abordar temas afins que
influenciam diretamente na elaboração de tal conceito. Assim, antes de adentrar
especificamente ao tema, falaremos também sobre a globalização, o federalismo e a
soberania dos Estados Nação. Entendemos que todos devem ser tratados de forma
conjunta para podermos chegar a uma análise mais completa sobre as ações
internacionais dos entes federados, no nosso caso, de Mato Grosso.
Assim acreditamos também ser possível mostrar que, diferente de alguns
autores que veremos abaixo, a diplomacia federativa ou as ações internacionais das
unidades federadas não indicam uma queda no protagonismo do Estado Nação nas
relações internacionais, que continua sendo o ator mais importante no cenário
externo.
O objetivo do presente capítulo não é defender uma ou outra concepção
teórica, que acredita, ou não, no fim do protagonismo do Estado Nação, este debate
será feito, mas como forma de ajudar a compreender os movimentos externos dos
entes federados. O que destacamos é o fato de existir, dentro do cenário externo,
vários atores que coexistem, sendo que o principal é o Estado Nação, detentor
legítimo4 de poderes para representar seus cidadãos nas relações internacionais.
Veremos abaixo, não as diferentes correntes teóricas das relações
internacionais e suas análises sobre as várias possibilidades de se interpretar a
realidade e os acontecimentos externos, mas sim a versão de cientistas sociais,
economistas, historiadores e outros estudiosos abordando os temas mencionados
acima, dentro de uma perspectiva histórica e analítica, demonstrando suas
percepções sobre as grandes transformações mundiais e seus impactos. É nesse
cenário de grandes mudanças e incertezas que está sendo construída a ideia e o
conceito de diplomacia federativa.
4
Entendemos que a legitimidade do Estado Nação pode ser comprovada ao menos de duas maneiras. A primeira
internamente, por meio do reconhecimento da Constituição Federal (no caso brasileiro) e a segunda
externamente, pelo reconhecimento dos organismos internacionais.
19
1.1 Globalização e soberania
Comecemos, então, mencionando os escritos de Ianni (2001) que destacam
a internacionalização do capital no pós Segunda Guerra como um fator de grande
novidade no cenário internacional, tendo provocado grandes mudanças nos mais
variados
setores
da
sociedade.
Segundo
o
autor,
esse
processo
de
internacionalização ocorreu em escala – intensidade e generalidade – jamais vista,
fazendo com que o capital deixasse de lado o seu componente nacional para se
manifestar em escala internacional. Essa conotação mundial se tornou mais intensa
após o fim da Guerra Fria.
Para Ianni (2001), o período da Guerra Fria (1946-89) foi um momento em
que o capitalismo se desenvolveu de maneira intensiva pelo mundo, modificando a
divisão internacional do trabalho, flexibilizando processos produtivos e também
marcando
o
momento
em que
empresas,
corporações e
conglomerados
transnacionais adquiriram preeminência sobre as economias nacionais. Afirma que:
“Tanto é assim que as transnacionais redesenham o mapa do mundo, em termos
geoeconômicos e geopolíticos muitas vezes bem diferentes daqueles que haviam
sido desenhados pelos mais fortes Estados nacionais” (p. 56). Conclui que a
existência das empresas transnacionais, que passaram a predominar desde o fim da
Segunda Guerra Mundial, está dentro de uma nova ordem mundial.
Evidente que esta percepção não é plenamente compartilhada por todos os
analistas, como veremos adiante. Principalmente se considerarmos que as ações
das empresas transnacionais decorrem precipuamente das decisões tomadas nas
instituições multilaterais, como, por exemplo, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio
(GATT) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), ou ainda das decisões unilaterais
dos EUA, por exemplo, o Plano Marshall, quando se diz respeito à recuperação das
economias destruídas durante a Segunda Guerra. Destaca-se também o
protecionismo instaurado pela Comunidade Econômica Europeia e também pelo
Japão, como forma de fortalecer e desenvolver as suas transnacionais.
Marcilio Marques Moreira (2000) também tem sua opinião sobre a nova
ordem mundial surgida no pós Guerra Fria. Para ele, após o fim da União Soviética e
a Unificação das Alemanhas, a Guerra Fria passou a ser apenas objeto de estudo
dos historiadores. Acredita ainda que após a queda do Muro de Berlim, o mundo,
20
tomado por uma euforia, viu surgir a crença de que a Democracia, vitoriosa contra o
totalitarismo, (Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria), “se tornaria, enfim, valor
universal e que o livre-mercado, visto o colapso das economias de comando, seria
adotado como a melhor forma de organização racional da vida econômica pela
maioria, se não todos os países. Criava-se assim, para Moreira, uma atmosfera de
otimismo que levaria à crença de que se formavam, no mundo dos valores, grandes
unanimidades” (p. 13).
Moreira
(2000)
retrata
os
anos
80
como
sendo
o
período
de
desregulamentação dos sistemas financeiros, o que contribuiu para a intensificação
de fluxos financeiros em nível global; pujança econômica, também facilitada por
novas tecnologias, processos produtivos, avanços nos setores de comunicação e de
transportes, grandes investimentos em pesquisas; todos esses fatores facilitaram e
contribuíram para o efetivo desenvolvimento de mercados globais (p. 15).
Gelson Fonseca Júnior (1994), analisando o “fim dramático e repentino” da
Guerra Fria, afirma que a ordem política, os mecanismos de segurança e de solução
de controvérsias e o papel dos organismos multilaterais, tiveram que ser repensados
[...] (p. 70).
Particularmente sobre o assunto globalização, muitos são os conceitos
possíveis. Vejamos por exemplo o de Aguillar (2009), que aborda aspectos
econômicos, financeiros, tecnológicos entre outros para, então, conceituar a
globalização:
Globalização significa o fenômeno econômico de busca de conquista de
mercados sem restrições às fronteiras nacionais, o fenômeno político da
crescente interdependência dos países, o fenômeno cultural de influências
recíprocas entre habitantes de países diversos, o fenômeno social do
frequente deslocamento e fixação de residência de habitantes de um país
em outros, o fenômeno tecnológico da revolução informática e das
telecomunicações, o fenômeno financeiro dos investimentos especulativos
planetários, causando simultaneamente a reestruturação dos agentes
econômicos, a transformação do papel do Estado e do direito em todos os
países envolvidos (AGUILLAR, 2009, p. 59, 60).
Triches (1999) aponta para uma nova ordem internacional quando ocorrem
transformações econômicas, políticas e sociais. Detecta também avanços e
inovações tecnológicas que permitem que produtos sejam “produzidos de forma
mais eficiente e com melhor qualidade. Isso vem atender às necessidades dos
consumidores globais cada vez mais exigentes” (p. 3).
21
Para ele o termo globalização “refere-se, em última análise, à reorganização
das estruturas de produção de bens e serviços e ao aumento dos fluxos comerciais
e financeiros” (TRICHES, 1999, p. 5). Aqui, mais uma vez, aparecem as empresas
transnacionais. Para Triches (1999) elas são responsáveis por promover um grande
desenvolvimento tecnológico que faz com que os produtos e a própria tecnologia
percam suas identidades nacionais, por serem produzidos em várias partes do
globo.
Afirma ainda que a globalização financeira está associada à grande
mobilidade de fluxos de capitais internacionais e a uma crescente interdependência
econômica entre os países; ela ainda “aumenta a oportunidade de investimentos
com a diversificação de instrumentos financeiros e com maior alavancagem de
recursos” (TRICHES, 1999, p. 5).
O autor conclui dizendo que a nova ordem internacional está vinculada à
difusão das inovações tecnológicas, no campo da computação e comunicação, bem
como ao “acelerado processo de desregulamentação dos mercados financeiros
domésticos e do surgimento de novos mercados e novas instituições” (TRICHES,
1999, p. 6). São parte desta realidade os conglomerados bancários, empresas
multinacionais e outros.
Em sua opinião, essa nova ordem internacional, na qual impera a
globalização econômica, os mercados comerciais e financeiros integrados em
blocos, faz com que as economias locais e nacionais sejam desafiadas
constantemente. Para ele, “as nações e até mesmo as regiões tendem a perder
graus de liberdade no que se refere à condução de políticas econômicas, bem como
nas questões relacionadas à soberania e a tomada de decisão política” (TRICHES,
1999, p. 15).
Outro autor, Marcos Galvão (1998a), sustenta que a “globalização expressa
uma sensação de ruptura entre o momento atual e o passado recente” e que no
Brasil essa sensação se reforçou por conta da proximidade temporal
entre a consolidação da hegemonia do pensamento liberal em âmbito
mundial – queda do Muro de Berlim, “fim da história” – e, no plano interno, a
redemocratização completada com as eleições presidenciais de 1989 e a
abertura econômica empreendida a partir de 1990 (GALVÃO, 1998a, p. 36).
Luiz Felipe Lampreia (1999), também emite sua opinião sobre as
transformações mundiais e seus impactos, particularmente no Brasil. Destaca que
22
da supremacia da Guerra Fria à proeminência da globalização e da competição
econômica, o Brasil mudou e consolidou a sua democracia e alterou profundamente
o modelo de desenvolvimento, que se baseava na intervenção estatal, no
fechamento da economia e em políticas de crescimento que geravam inflação
progressiva (p. 199).
A nova ordem mundial, em ambos os autores mencionados acima, tem
como uma de suas principais características a proeminência de questões
econômicas. Nesse contexto, como veremos adiante, o papel do Estado Nação
começa também a ser repensado.
Nossa percepção de Globalização decorre das considerações de Anthony
Giddens (1990), principalmente na percepção de que ela corresponde a modos de
vida e de organização sociais que surgiram na Europa, por volta do século XVII e
passaram a ter influência de alcance mais ou menos mundial. Assim, Globalização
corresponderia à intensificação de relações sociais de alcance mundial, que
vinculam lugares distantes de tal forma que acontecimentos locais são influenciados
por eventos remotos e vice versa.
Corresponde exatamente à pressão pós fim da Guerra Fria que começou a
enfatizar a existência de valores universais que estariam unificando o mundo (para
muitos, a humanidade) em um ambiente estável, pacífico e cooperativo.
Fonseca e Lafer (1994) demonstram esta visão de uma forma bem clara
quando apontam que, no primeiro momento do pós-Guerra Fria, a ideia dominante
era a de que conflitos eram coisas do passado e que, a partir desta universalização,
os Estados estariam direcionados muito mais a ações cooperativas que
favoreceriam os processo de desenvolvimento econômico, gerando um clima
contínuo de prosperidade. Observam, no entanto, que esta visão foi passageira com
a irrupção de uma multiplicidade de conflitos, de exacerbação de nacionalismos e de
ampliação do fosso entre países desenvolvidos e não desenvolvidos.
A
globalização,
ainda
segundo
Giddens
(1990),
apresenta
quatro
dimensões, não excludentes e não necessariamente cooperativas:
a)
Economia Capitalista - os principais centros de poder na economia
mundial são Estados Capitalistas. As políticas domésticas e internacionais
destes Estados envolvem regulação da atividade econômica, mas também
certo grau de "isolamento" institucional entre economia e política, separação
que abre espaço para a atuação global das empresas fora de seus paísessede;
23
b)
Sistema de Estados-Nação: todos os espaços são de soberania de
algum Estado, monopólio da violência em seus territórios. Por maior que
seja o poder de algumas empresas, não são organizações militares e não
podem estabelecer-se como legais ou capazes de governar um
determinado espaço geográfico;
c)
Ordem militar mundial - O poder destruidor das armas nucleares,
embora previna o confronto direto, permite que os Estados se envolvam
como influências organizadoras em conflitos periféricos;
d)
Desenvolvimento industrial - A indústria moderna é intrinsecamente
baseada em divisões do trabalho, não apenas ao nível das tarefas
individuais ou coletivas, mas também da especialização regional (GALVÃO,
5
1998a, p. 41-45) .
Veremos agora, de forma mais focada, os impactos que os Estados Nação
vêm sofrendo com a globalização. Perceberemos que, para alguns autores, eles
estão enfraquecendo e perdendo legitimidade para atuar e defender os interesses
de sua população no cenário internacional; para outros apenas sofrem com um
momento de transição e reacomodação de novos participantes neste cenário, mas
ainda exercem papel preponderante.
Para Ianni (2001, p. 59), “o significado do Estado-nação tem sido alterado
drasticamente, quando examinado à luz da globalização do capitalismo, intensificada
desde o término da Segunda Guerra e acelerada com o fim da Guerra Fria”. Para
ele, essa internacionalização do capital e consequente fortalecimento das grandes
empresas, faz com que os Estados Nação tenham seus interesses prejudicados e
com isso algumas das suas características clássicas parecem não ter mais sentido:
Algumas das características “clássicas” do Estado-nação parecem
modificadas, ou radicalmente transformadas. As condições e as
possibilidades de soberania, projeto nacional, emancipação nacional,
reforma institucional, liberalização das políticas econômicas ou a revolução
social, entre outras mudanças mais ou menos substantivas em âmbito
nacional, passam a estar determinadas por exigências de instituições,
organizações e corporações multilaterais, transnacionais ou propriamente
mundiais, que pairam acima das nações (IANNI, 2001, p. 59).
Sobre as mudanças nas características do capital financeiro, o autor aponta
para o fato de que no passado, tal capital, estava preso ou ligado a decisões do
Estado Nação, o que não ocorre nos dia de hoje. Esse novo cenário conta com a
5
Resumo do pensamento de Giddens realizado por GALVÃO, Marcos B. A.. Globalização: arautos, céticos e
críticos (primeira parte). Política Externa, v. 6, n. 4. p 41-45, Mar.-Maio 1998.
24
participação de novos atores que têm grande influência dentro dos Estados e
também no contexto internacional:
A rigor, o capital financeiro parece adquirir mais força do que em qualquer
época anterior, quando ainda se encontrava enraizado em centros
decisórios nacionais, mais ou menos subordinados ao Estado-nação. Além
da mundialização acelerada e generalizada das forças produtivas, dos
processos econômicos, da nova divisão internacional do trabalho, formamse redes e circuitos informatizados, por meio dos quais as transnacionais e
os bancos movem o capital por todos os centros do mundo (IANNI, 2001, p.
69).
Ianni apresenta esta nova sociedade mundial como sendo formada por um
sistema de atores. Atores de todos os tipos:
Estados nacionais, empresas transnacionais, organizações bilaterais e
multilaterais, narcotráfico, terrorismo, Grupo dos 7, ONU, FMI, BIRD, FAO,
OIT, AIEA e muitos outros, compreendendo naturalmente também as
organizações não governamentais (ONG’s) dedicadas a problemas
ambientais, defesa de populações nativas, proteção de direitos humanos,
denúncias de práticas de violência e tortura.
Também podem adquirir relevância regional e mundial atores de tipo
nacional, podendo entrar ativa ou passivamente no jogo das pendências
regionais e mundiais. Uns e outros sintetizariam muito do que são as
relações, controvérsias, soluções e impasses correntes no âmbito da
mundialização (IANNI, 2001, p. 78, 79).
Mas, mesmo nesse sistema internacional, Ianni afirma a importância dos
Estados nacionais que “continuam a desempenhar os papéis de atores privilegiados,
ainda
que
frequentemente
desafiados
pelas
corporações,
empresas
ou
conglomerados” (IANNI, 2001, p. 79). Frente a esta constatação, o autor toca em
outro ponto bastante relevante em sua análise quando compara a relação entre
Estados, que no cenário internacional aparecem como sendo formalmente iguais.
A interdependência das nações focaliza principalmente as relações
exteriores, diplomáticas, internacionais. Envolve Estados passionais
tomados como soberanos, formalmente iguais em sua soberania, a despeito
de suas diversidades, desigualdades e hierarquias. E diz respeito a
bilateralismos, multilateralismos e nacionalismos, acomodando ideais de
soberania e realidades geoeconômicas e geopolíticas regionais e mundiais.
Apoia-se sempre no emblema, ou paradigma, da sociedade nacional, do
Estado-nação, reconhecendo que este está sendo desafiado pelas relações
internacionais, pelo jogo das alianças ou disputas entre os blocos
geoeconômicos ou geopolíticos, pelas exigências da soberania e as lutas
pela hegemonia (IANNI, 2001, p. 79).
25
Assim, podemos dizer que Ianni faz uma análise alertando para as
diferenças reais que existem entre os Estados. Para ele, o cenário em que todos são
apresentados como iguais é fictício, a igualdade seria apenas uma formalidade que
acaba criando um contexto de enfrentamento entre eles, levando ao questionamento
da soberania e hegemonia dos Estados:
Note-se que as noções de soberania e hegemonia revelam-se não só
problemáticas, mas centrais, nas análises sistêmicas. Grande parte dessas
análises dedica-se a codificar as condições e as possibilidades de
soberania e hegemonia. São temas da maior relevância numa época em
que o mundo se torna cenário de muitas ações, em geral polarizadas por
algumas mais fortes [...] (IANNI, 2001, p. 87).
Por outro lado, não se furta a destacar que, atualmente, por conta das
grandes transformações técnicas nos meios de produção, barreiras culturais,
sociais, linguísticas, religiosas e territoriais têm sido superadas (IANNI, 2001, p. 104)
fortalecendo assim a noção de mundo globalizado.
Pontifica o fortalecimento das grandes corporações econômicas, que estão
se transformando em estruturas mundiais de poder, e se colocando lado a lado de
Estados nacionais. Ao adquirirem força, versatilidade e generalidade graças “a
globalização do capitalismo, nessa mesma medida reduzem-se ou subordinam-se as
possibilidades dos Estados nacionais, que eram as figuras por excelência do
imperialismo e da interdependência” (IANNI, 2001, p. 186).
Caracteriza a globalização do capitalismo como sendo detentora do
conhecimento em: técnicas eletrônicas, microeletrônica, automação, robótica,
informática; que passam a ser disseminadas em caráter global intensificando e
modificando os processos de trabalho e produção. Essas características promovem
mudanças também na “geografia das fábricas, usinas, montadoras e zonas francas,
bem como promovem, simultaneamente, uma nova divisão internacional do trabalho
e produção” (IANNI, 2001, p. 195).
Os
impactos da
globalização
acabam abalando
“mais ou
menos
profundamente os parâmetros históricos e geográficos, ou as categorias de tempo e
espaço, que haviam sido elaborados com base no Estado nação, nas configurações
e movimentos da sociedade nacional [...]” (IANNI, 2001, p. 205, 206).
Considerando as transformações acima, Ianni (2001) afirma que para se
obter uma análise mais completa das relações internacionais atualmente, não basta
26
apenas estudar os Estados Nacionais. Alerta que muito do pensamento científico na
atualidade tem como paradigma para as suas reflexões os Estados Nacionais, e que
por isso são insuficientes para refletir sobre globalização e as transformações que
ela provoca. Por essa situação os novos desafios são grandes para os
pesquisadores e estudiosos.
O pensamento científico, em suas produções mais notáveis, elaborado
primordialmente com base na reflexão sobre a sociedade nacional, não é
suficiente para apreender a constituição e os movimentos da sociedade
global.
O paradigma clássico das ciências sociais foi constituído e continua a
desenvolver-se com base na reflexão sobre as formas e os movimentos da
sociedade nacional. Mas a sociedade nacional está sendo recoberta,
assimilada ou subsumida pela sociedade global, uma realidade que não
está ainda suficientemente reconhecida e codificada. A sociedade global
apresenta desafios empíricos e metodológicos, ou históricos e teóricos, que
exigem novos conceitos, outras categorias, diferentes interpretações
(IANNI, 2001, p. 237).
Esta ideia é aprofundada na continuação do texto de Ianni (2001), quando
ainda nos diz que, as reflexões construídas a partir da sociedade nacional começam
a ser revistas e passam a ter como novo paradigma a sociedade global. Mas em sua
conclusão afirma que essa situação, por si só, não nos autoriza a dizer que a
sociedade nacional deve ser desconsiderada em novas análises, mas apenas que
elas já não explicam a totalidade dos movimentos globais que vem ocorrendo.
[...] É óbvio que a sociedade nacional continua a ter vigência, com seu
território, sua população, seu mercado, sua moeda, seu hino, sua bandeira,
seu governo, sua constituição, sua cultura, sua religião, sua história e
demais formas de organização social e técnica do trabalho, façanhas,
heróis, santos, monumentos, ruínas. Ela constitui o cenário no qual seus
membros movimentam-se, vivem, trabalham, lutam, pensam, fabulam,
morrem. Tanto assim que subsistem e ressurgem nacionalismos,
provincialismos, regionalismos, etnicismos, fundamentalismos e identidades
em muitos lugares, nos diversos quadrantes do mundo. Mas a sociedade
nacional não dá conta, nem empírica nem metodologicamente, nem
histórica ou teoricamente, de toda a realidade na qual se inserem indivíduos
e classes, nações e nacionalidades, culturas e civilizações. [...] (IANNI,
2001, p. 239).
Por fim, Ianni (2001) aponta para uma mudança na percepção da ideia de
Estado Nação; afirma que este entra em declínio como realidade e conceito e que
passa por uma fase crítica, uma vez que as forças que operam em escala mundial
como as sociais, econômicas, políticas, culturais, geopolíticas, religiosas desafiam a
soberania e a hegemonia do Estado Nação.
27
Há noções que sofrem em uma espécie de obsolescência, em certos casos
parcial, em outros total. O Estado nação, por exemplo, entra em declínio,
como realidade e conceito. Não se trata de dizer que deixará de existir, mas
que está realmente em declínio, passa por uma fase crítica, busca
reformular-se. As forças sociais, econômicas, políticas, culturais,
geopolíticas, religiosas e outras, que operam em escala mundial, desafiam o
Estado nação, com sua soberania, como o lugar da hegemonia. Sendo
assim, os espaços do projeto nacional, seja qual for a sua tonalidade
política ou econômica, reduzem-se, anulam-se ou somente podem ser
recriados sob outras condições. A globalização cria injunções e estabelece
parâmetros, anula e abre horizontes. Mas o pensamento científico parece
um tanto tímido, surpreso ou mesmo atônito, diante das implicações
epistemológicas da globalização (IANNI, 2001, p. 244).
Em um artigo denominado A política mudou de lugar, Ianni (2002) confirma a
sua ideia de que, algumas categorias do pensamento político são desafiadas e
questionadas pelos dilemas e horizontes da globalização: “sociedade civil, estado,
partido político, sindicato, movimento social, opinião pública, povo, classe social,
cidadania, soberania e hegemonia, entre outras” (p. 17). Os novos desafios e
dilemas que abarcam os vários setores da sociedade fazem com que haja uma crise
do Estado-nação e na ideia de soberania nacional. Para ele, a transnacionalização
da economia além de reorientar, reduz a capacidade decisória do governo nacional,
sem setores da economia, finanças e outros; o que causa crise no princípio de
soberania nacional.
[...] Ao intensificarem e generalizarem as injunções “externas”, as condições
e as possibilidades da soberania alteram-se, redefinem-se e também
reduzem-se. Se cresce a importância das injunções “externas”,
configurando a dinâmica da globalização, pode reduzir-se a importância das
forças sociais “internas”, no que se refere à organização e às diretrizes do
poder estatal (IANNI, 2001, p.18).
Ainda sobre a globalização e seus impactos, Flávia Oliveira (2002), destaca
a velocidade com que as transformações vêm ocorrendo:
As profundas e rápidas transformações em andamento no mundo
contemporâneo, principalmente a partir da década de 1970, e que não
tranquilamente convencionou-se tratar como globalização, está impondo em
vários níveis uma ruptura com o passado, apresentando às ciências
humanas uma nova realidade, o que coloca na busca de novos paradigmas.
Para cada ciência, tal ruptura impõe questões específicas. A história,
ciência que se volta preferencialmente para o passado, não está passando
ilesa frente a essas transformações (OLIVEIRA, 2002, p. 95).
28
Corsi (2002) é mais um que alerta para o enfraquecimento dos Estados
nacionais em meio ao processo de globalização 6, tal situação ocorre principalmente,
segundo ele, pela pujança da economia e pelo fortalecimento de grandes
conglomerados empresariais, que muitas vezes têm faturamento maior que muitos
Estados. Para ele, a pujança econômica gerada pela globalização estaria
comprometendo inclusive a soberania dos Estados (CORSI, 2002, p. 102, 103).
A recente crise financeira global (a partir de 2008), com epicentro nos
Estados Unidos e nas economias dos países desenvolvidos, no entanto, colocou um
profundo questionamento frente estas ponderações ao constatar que as economias
que pouco foram afetadas ou que se recuperaram mais rapidamente foram
exatamente as em que o Estado tinha um papel mais atuante do que as “forças do
mercado”. De qualquer forma, a crise retomou a percepção da necessidade do
Estado exercer um papel de regulador em torno das forças do mercado.
Soares (2002) concentra seu foco na diplomacia, que segundo ele sofreu
mudanças dentro do mundo globalizado. Afirma que são possíveis três acepções
para a globalização:
a)
Uma transformação das regras e formas da tradicional diplomacia
bilateral, Estado a Estado, e sua adaptação às realidades da diplomacia
multilateral, nas suas variadas formas, por exigências do Século XX, e
b)
Uma visão, no campo tradicionalmente reservado às Chancelarias e
aos diplomatas, por parte de outros agentes, seja funcionários dos Estados
(como os Ministérios da Fazenda, da Indústria e Comércio, dos Ministérios
de Comércio Exterior, quando existem, de vários Conselhos ligados ao
comércio exterior ou a finanças internacionais), seja de grupos oficiais ou
não oficias de natureza privada (por ex.: as empresas sob controle estatal,
as organizações não governamentais, as ONG´s, em particular aquelas que
contam com um apoio oficioso dos Estados).
Enfim, há uma terceira acepção para “globalização”, que, como se verá,
quereria significar uma intrusão de determinados temas internacionais,
naquelas esferas tradicionalmente reservadas à competência interna dos
Estados. São assim três aspectos da realidade das relações internacionais
neste final de século e que denominamos “globalização”: a predominância
da diplomacia a setores generalizados da sociedade e, enfim, um
esmaecimento da linha divisória, em alguns assuntos, entre a esfera da
política interna e das relações internacionais (SOARES, 2002, p. 126, 127).
6
Para Corsi (2002) a globalização tem as seguintes características: a formação de oligopólios transnacionais em
importantes setores, a formação de mercados de capital, de câmbio e de títulos de valores globais, a formação de
um mercado mundial unificado, a formação de uma nova divisão internacional do trabalho baseada em uma certa
desconcentração industrial e a formação de espaços onde se processa uma produção globalizada. Observa-se
também uma nova onda de inovações tecnológicas (informática, robótica, biotecnologias, etc).
29
Ainda sobre a diplomacia, Lampreia (1999), em artigo já mencionado acima,
afirma que: “A diplomacia é uma tarefa de permanente recriação da tradição e do
patrimônio que o passado nos deixou. É essa dialética entre a tradição e a inovação
que justifica nosso trabalho de estabelecer uma ponte entre nosso país e o mundo”
(p. 199).
Entendemos que em seu escrito, Lampreia (1999), ao considerar
especificamente a diplomacia brasileira, está afirmando que ela tem que mudar e
atentar para novas formas de promoção dos interesses do Estado. “Aqui entra em
cena uma diplomacia mais atuante para promover uma nova e mais eficaz inserção
externa do Brasil” (p. 199). Assim, está reconhecendo, além dos efeitos da
globalização, o novo momento de adesão ao modelo liberal por parte do Brasil.
Fernando Henrique Cardoso (2001) confirma que:
Tendo aberto seu mercado ao comércio internacional e, sobretudo,
tendo alcançado a estabilidade monetária, o Brasil tornou-se capaz
de estabelecer uma relação inteiramente diferente com a economia
internacional: uma relação que já não se baseia na ideia de ameaça,
mas na ideia de desafio (CARDOSO, 2001, p. 7).
Mas demonstrava, no entanto, suas inquietações quanto ao fato dos fluxos
financeiros
seguirem
desgovernados
e
ameaçando
as
economias
em
desenvolvimento.
“Entre esses pontos de interrogação, existe um que se destaca do ponto de
vista da política externa do Brasil: até onde poderemos ir na direção de
crescentes fluxos transnacionais e de uma interdependência internacional
cada vez maior sem o desenvolvimento proporcional de estruturas de
governança? Não existe, acaso, um déficit de governança em um mundo
que se torna, a cada dia, mais globalizado, mas no qual a cooperação
internacional deixa de responder a alguns dos problemas mais sérios?
[...] A questão é que o Brasil e outros países emergentes poderiam ter um
desempenho melhor se a arquitetura financeira internacional fosse mais
estável, mais previsível. Isso exige um esforço sério no sentido do
fortalecimento da coordenação e para assegurar uma estrutura financeira
que favoreça o investimento produtivo, e não a especulação desenfreada
(CARDOSO, 2001, p. 8, 9).
Para além de uma discussão sobre globalização, o que vimos nos dois
últimos parágrafos é a discussão de formas para se promover a política exterior.
Neste mesmo sentido Miyamoto e Gonçalves (2000) nos dizem:
30
Há tantas políticas externas em um país, quanto são os interesses em jogo.
Dessa forma, pelo menos três instâncias podem ser identificadas como
tendo políticas externas: o tradicional lócus, a Chancelaria em princípio a
grande responsável tanto pela formulação, quanto pela implementação da
política externa e da política internacional do Brasil; as Forças Armadas,
principalmente no que tange aos temas ligados à defesa do Estado; e os
setores econômicos (MIYAMOTO; GONÇALVES, 2000, p. 173).
No que diz respeito a considerações acerca de questões ligadas à
segurança nacional, mesmo em um mundo Pós Guerra Fria e globalizado, onde
esse assunto possa parecer sem sentido e sem cabimento, José Luiz Machado e
Costa (1999) destaca que a preocupação com as questões de defesa devem ser
mantidas, para ele:
O desordenamento que se verifica no quadro de poder mundial torna
essencial a avaliação crítica do atual processo de acomodação de forças,
de forma a habilitar o País a estabelecer referenciais próprios que orientem
sua postura no campo da defesa. Conceitos tradicionais como identidade
nacional, soberania e balança de poder, que logo após o término da Guerra
Fria foram relativizados, voltaram a adquirir importância, e a presença
constante do conflito no cenário internacional evidencia o fato de que a
capacitação militar é ainda relevante nas relações entre os Estados
(COSTA, 1999, p. 67, 68).
Desta forma, Costa (1999) chama a atenção daqueles autores que
acreditam que, com a globalização, os assuntos relacionados à segurança estarão
apenas em segundo plano nas relações entre os Estados, preteridos pelas questões
comerciais baseadas na concepção de liberalismo.
Para ele, o fim do ordenamento global bipolar, em que os inimigos se
encontravam de forma clara e definida em lados opostos, torna difícil o
reconhecimento de novas ameaças, o que acaba colocando em cheque todas as
perspectivas de defesa até então existentes. Por isso os Estados devem buscar
novos “objetivos e condicionantes de natureza estratégica, bem como o
estabelecimento de parâmetros de autodefesa distintos dos convencionais” (COSTA,
1999, p. 68). Alerta que nesse contexto deve ser considerada também a participação
crescente de atores transnacionais. “Enquanto não se delinear uma ordem mundial
mais previsível, a maioria das nações deverá manter uma atitude de prudência na
reformulação de suas organizações militares” (COSTA, 1999, p. 68).
Em outro artigo, destacando as questões de segurança internacional no pós
Guerra Fria, Miyamoto (2002) aborda a postura dos Estados – nações sobre esse
tema em um mundo globalizado. Para ele:
31
[...] o tema da segurança ainda não foi e dificilmente será descartado pelos
Estados – nações. Mesmo quando se diz que este conceito está sendo
rapidamente superado e substituído por um mundo global, onde as
fronteiras fazem parte do passado.
Tais fatos mostram claramente que apesar das discussões, suscitadas
sobre os processos de globalização e/ou mundialização, privilegiando as
relações diplomáticas, econômicas e culturais, o tema da segurança ainda
não foi e dificilmente será descartado pelos Estados – nações. Mesmo
quando se diz que este conceito está sendo rapidamente superado e
substituído por um mundo global, onde as fronteiras fazem parte do
passado (MIYAMOTO, 2002, p. 277).
Como
podemos perceber,
Miyamoto
(2002)
não acredita
em um
enfraquecimento do Estado – nação, principalmente nas questões que envolvem
segurança, seu tema de estudo. Dessa forma considera que “os Estados - nações,
com todas as suas deficiências e restrições, continuarão existindo e manterão
políticas de defesa própria ou de blocos, com identificações ideológicas,
econômicas, políticas, geoestratégicas, etc” (p. 277).
Apontando a relação entre a globalização e a soberania, Jorge Castro (2003)
faz uma análise que considera necessária prudência aos autores que acreditam no
fim do Estado Nação e também da sua soberania e legitimidade, para representarem
os interesses de sua população no cenário internacional. Segundo ele, a crise dos
Estados “na atualidade é consequência da distância que existe entre os sistemas
políticos estatais, que continuam sendo realidades nacionais e territoriais, e a
globalização da economia e das finanças, que afeta essencialmente todos os
países” (p. 173). Para ele, a origem da crise “está na revolução tecnológica do
processamento da informação, surgida e reforçada nos últimos vinte anos” (p. 173).
Mesmo diante dos impactos provocados pela globalização, Castro não
acredita no desaparecimento do poder político estatal. Nos seus dizeres o que existe
de diferente neste momento é a autonomia da economia:
[...] a característica diferenciada dessa nova situação estrutural é que existe
uma virtual autonomia do econômico, sustentado na revolução tecnológica,
que vem se descolando das questões políticas. O pensamento neoliberal
universaliza e idealiza esta situação de ordem conjuntural, transformando-a
numa doutrina de ordem geral (CASTRO, 2003, p. 173).
Castro (2003) aborda ainda a questão da soberania dos Estados; apesar de
dizer ser verdade que, “em sintonia com o processo de globalização, a soberania
dos Estados-Nação, embora seja ainda efetiva, tem declinado progressivamente” (p.
32
173); acredita que esse declínio não significa o desaparecimento dela; para ele: “A
soberania tem uma nova forma, composta de uma série de organismos nacionais e
supranacionais, unidos sob uma nova e única fórmula” (p. 174).
Refletindo sobre a atual conjuntura globalizada e também sobre o embate
entre política e economia, Castro (2003) conclui dizendo que:
Com ou sem Estado – Nação forte, sempre existe uma superioridade do
político, não como substância alheia à história, mas como momento de
unidade e de projeção da totalidade dos momentos sociais. Nesse sentido,
todas as crises desatam tendências e contra-tendências. Não existe choque
final na história, a história jamais se enclausura, jamais revela seus
segredos (CASTRO, 2003, p. 182).
Bauman (1999), diferentemente de Castro, aponta para uma prevalência do
econômico sobre o político, em um contexto globalizado. Para ele a globalização é
“o destino irremediável do mundo, um processo irreversível; é também um processo
que nos afeta a todos na mesma medida e da mesma maneira” (p. 7). Dentro de sua
perspectiva ela, a globalização, provoca um abalo na soberania dos Países,
principalmente no componente econômico. Isso porque, cada vez mais, os Estadosnação não conseguem suportar as pressões advindas das grandes empresas. As
regras de livre mercado, o volatilidade do capital e das finanças, fogem, dentro deste
contexto, do controle político que outrora era exercido pelos Estados. Na sua
concepção, “o Estado não deve tocar em coisa alguma relacionada à vida
econômica: qualquer tentativa nesse sentido enfrentaria imediata e furiosa punição
dos mercados mundiais” (p. 37, 74).
Diferentemente dos que acreditam, como Bauman, na prevalência dos
fatores econômicos sobre os políticos, bem como, na globalização como sendo um
caminho sem volta, afetando diretamente a soberania dos Estados; Amado Luiz
Cervo (2002) confronta tal perspectiva fazendo uma análise do cenário internacional
e mostrando o posicionamento de alguns Estados frente às várias crises
internacionais ocorridas na década de noventa. Assim, constata a ação protecionista
em várias situações de conflitos comerciais em que nada tem haver com a
concepção de liberalismo, apresentadas por alguns autores como sendo soberana
nas relações comerciais externas.
Começa primeiro destacando que o mercado brasileiro aberto na década de
noventa tinha como objetivo “forçar a modernização do sistema produtivo e a elevar
33
sua competitividade externa; para tanto, o governo brasileiro atuou em várias frentes
tentando alcançar do GATT-OMC um sistema multilateral com regras transparentes,
fixas e justas e dos blocos regionais idênticos dispositivos” (Cervo, 2002, p. 16).
Mas, diante de dificuldades conjunturais, o governo brasileiro se deparou com
medidas ecoprotecionistas e de caráter fitossanitárias, entre outras, dos governos de
países desenvolvidos que contrariavam o discurso liberal.
Como lembra Cervo (2002, p. 18), os EUA7 “mantinham seu arsenal de
barreiras às importações brasileiras de manufaturados e primários; e o Canadá
mostrou à diplomacia brasileira o jogo duro que significa lidar com contenciosos
comerciais” quando escondeu seus subsídios e castigou as exportações de carne
brasileira divulgando contaminação pelo mal da vaca louca. Sobre a União Europeia,
lembra que ela não abria mão dos subsídios agrícolas.
Cervo destaca que na globalização as exigências de implementação do
liberalismo foram feitas pelos países avançados aos países em desenvolvimento.
Mesmo durante as crises que apareceram:
A globalização financeira comportou duas exigências dos países avançados
sobre as economias emergentes: o livre fluxo de capitais e a abertura dos
sistemas financeiro, empresarial e dos mercados de valores a sua
penetração. Quando as reformas dos Estados satisfizeram tais exigências,
dois também foram os efeitos que se generalizaram: o aumento dos fluxos,
em boa medida de capitais especulativos, e as crises financeiras. Quando
as crises financeiras abalavam essas economias (México em 1994-95, Ásia
em 1997-98, Rússia em 1998 e Argentina em 2001), o G7 apenas de leve
cogitou na possibilidade de introduzir controles ou salvaguardas para os
efeitos predatórios dos capitais especulativos (CERVO, 2002, p. 19).
O resultado da política governamental que apostou no liberalismo gerou
prejuízos para o Brasil, Cervo (2002) lembra que: “O grave perfil das contas
públicas, em sintonia com instruções vinculadas aos socorros concedidos pelo FMI
desde 1990, retirava investimentos produtivos, provocando outras crises, como a
escassez de energia elétrica, e bloqueava o crescimento econômico” (p. 20). O
resultado final foi o grande movimento de capitais especulativos, desapropriação dos
ativos nacionais (por meio das privatizações) e aumento da dependência estrutural,
financeira e econômica do Brasil. “O Brasil transitou, pois, da década perdida à
década perversa” (p. 20, 21).
7
Destaca que os EUA colocaram barreiras tarifárias nos seguintes produtos: suco de laranja, calçados, carnes
bovinas e de aves, etanol, açúcar e siderúrgicos. Barreiras fitossanitárias impediram a exportação de frutas e
legumes.
34
Diante do quadro apresentado acima, o mais importante para nós é
compreender que a globalização provocou sim várias mudanças e transformações
em diversos setores da sociedade da economia e da política; e que o papel do
Estado foi preponderante para a resolução de todos os percalços. Assim,
entendemos que é ele quem decide qual o caminho a seguir, por ser soberano e ter
legitimidade. Desta forma cabe ao Estado definir se vai ou não implementar uma
política econômica liberal; neste sentido acreditamos como Marcos Galvão (1998b),
que [...] “a liberalização (da economia) foi fruto de decisão política e a supervisão vai
até onde tal vontade permite” (p. 121).
Não compartilhamos da ideia de que com a globalização caminhamos para
um mundo sem opções de escolha, no qual os Estados estariam com os dias
contados e a economia caminhando para a liberdade total de mercado, para alguns,
seria o fim da história. Nosso entendimento pode ser bem expressado no
posicionamento de Galvão (1998b) ao afirmar que “a globalização não é um
processo monolítico e unidirecional, ao qual países e sociedades se devam ajustar
passiva e automaticamente. Continua a existir a possibilidade – e a necessidade - de
tomar decisões e escolher caminhos” (p. 150). O que existe efetivamente de novo é
o fato de não existir a bi-polaridade da Guerra Fria, mas sim um amplo leque de
alternativas que se evidencia concretamente na variedade das experiências
históricas contemporâneas (p. 150). E para nós, neste contexto, o Estado-nação
ainda é o ator principal.
1.2 Ações externas federativas
O objetivo de termos abordado a globalização até o presente momento foi
para mostrar seus vários aspectos e elementos que fazem parte hoje do cenário
internacional e acabam influenciando os países internamente.
Como veremos mais adiante, é neste cenário globalizado que os entes
federados vêm agindo para defender e mostrar os seus interesses. É neste contexto
que os Estados começam a enfrentar uma realidade diferente da existente na antiga
35
ordem bi-polar e a se deparar com um cenário externo mais diversificado em termos
de participantes.
Mas, para seguirmos adiante é importante, mais uma vez, ficar claro que o
nosso entendimento, é o de que o Estado-nação ainda tem o papel de ator
preponderante nas relações internacionais e a ele ainda cabe defender os interesses
de sua população no cenário internacional, por ser legítimo para fazer e implementar
a política externa.
Essa posição não significa desconsiderar automaticamente outras variáveis
que atuam no cenário internacional globalizado como, por exemplo, a sociedade civil
organizada, as empresas, entidades de classe, governos subnacionais entre outros.
Nesse sentido podemos citar Oliveira (2005), na seguinte passagem:
É evidente que a análise da política externa brasileira, com ênfase no papel
do Estado como ator preponderante na integração ao sistema internacional,
não deixa, por um lado, de considerar a atual internacionalização das
diferentes variáveis e, por outro, o papel da sociedade civil representada por
empresas, associações, classes, agregando uma dimensão transnacional
às relações interestatais.
Entretanto, queremos deixar bem claro que política externa é a área que
representa os interesses e objetivos do Estado no plano internacional e que,
por conseguinte, sua definição e implementação é prerrogativa do estado
(OLIVEIRA, 2005, p. 2, 3).
Oliveira (2005) ainda cita em seu livro, aqui mencionado, artigo de Celso
Lafer (2000), que vai ao encontro das nossas ideias e demonstra que a participação
dos Estados nas relações internacionais é de grande valia, pois é ele quem defende
os interesses das empresas e grupos sociais. Assim, não há que se falar em
diminuição do papel dos Estados nas relações internacionais. Na passagem abaixo,
Lafer (2005) ainda aponta a importância da legitimidade do Estado e de onde deriva.
Apesar da multiplicidade de novos atores na cena internacional e do seu
funcionamento em redes que são um dado da governança do espaço
mundial, o Estado permanece como uma indispensável instância pública de
intermediação. Instância interna de intermediação das instituições do
Estado com a sociedade civil e instancia externa de intermediação com o
mundo, em função das especificidades que caracterizam os países e que
explicam as distintas visões sobre as modalidades de sua inserção no
sistema internacional. A legitimidade do Estado como instância pública de
intermediação deriva do fato de que as condições de vida das populações
dependem do desempenho dos Estados em que vivem. Daí a relevância e
atualidade do conceito de interesse nacional, que cabe aos Estados
representar (LAFER, 2005, p. 5, 6).
36
Para findarmos este momento do texto, citemos Maria Regina Soares de
Lima (2000), que tem na passagem abaixo uma análise sobre a globalização e o seu
impacto nas questões ligadas à política externa dos Estados, bem como o impacto
interno dela (globalização) nos países. Lima (2000) nos traz o seguinte olhar:
“A globalização, no sentido amplo de internacionalização da economia e de
diversos fenômenos sociais, fomenta a superação da fronteira
interno/externo e, consequentemente, a internacionalização da agenda
doméstica, com a incorporação à esfera da decisão legislativa de questões
de política externa, questões que previamente estavam restritas ao
Executivo. A integração à economia internacional e a abertura econômica
contribuem para a politização da política externa em vista dos impactos
distributivos internos da maior participação no comércio internacional, uma
vez que em uma economia aberta há ganhos e perdas diferenciados, frutos
de decisões e negociações internacionais (LIMA, 2000, p. 287).
Esse cenário globalizado, com foco no liberalismo econômico, afeta também,
em nosso entender, as cidades e unidades federativas, fazendo com que elas
busquem defender seus interesses no âmbito internacional, por vezes, com o auxilio
da União, mas também por meio de ações diretas. Essa situação faz com que as
cidades e unidades federativas se projetem internacionalmente e também
influenciem, de alguma maneira, a elaboração da política externa promovida pelo
Governo Central. Importante vermos as observações abaixo da autora:
A economia global estimula a criação de redes de intercambio entre as
cidades e estados de diferentes países. A formação dessas novas redes
federativas questiona a tradição constitucional latino-americana calcada na
maior autonomia do Executivo na condução da política externa (LIMA, 2000,
p. 287).
O processo de liberalização econômica induziu a um crescimento da
importância da política doméstica na definição da Política Externa, possibilitando
uma crescente diminuição da autonomia do Itamaraty em sua elaboração. Neste
cenário se faz importante atender as demandas e interesses de setores produtivos e
também dos diferentes entes federados.
Por seu turno, a liberalização política também pode fomentar a politização
da política externa, tendo em vista sua maior exposição no escrutínio
público. Dessa forma, tanto a internacionalização econômica quanto a
liberalização política desafiam o processo tradicional de formação da
política externa. Afinal, onde está o interesse nacional quando a ação do
Estado tem consequências distributivas domésticas? [...] (LIMA, 2000, p.
287, 288).
37
Em resumo, a principal consequência da liberalização política da abertura
econômica foi ter modificado a natureza da política externa que, além de
representar interesses coletivos no plano mundial, passou a ter que
negociar interesses setoriais, inserindo-se diretamente no conflito
distributivo interno. Idealmente, nessa nova situação, a ratificação tende a
adquirir uma dinâmica própria, cabendo ao chefe de governo o papel de
compatibilizar os dois níveis, tal como ocorre nas poliarquias
contemporâneas (LIMA, 2000, p. 295, 296).
Então, podemos afirmar que, frente ao processo de abertura econômica, não
só os entes federados, mas outros setores organizados da sociedade sentiram
necessidade de se organizar e defender seus interesses no cenário externo. Esse
novo cenário, parece-nos, também obrigou o governo federal a rever os seus
conceitos de negociação interna.
Esse retrato, de uma maior participação de outros atores na política externa
brasileira, também provoca uma renovação na agenda internacional do país, assim
apontam Hirst e Lima (2002):
A ampliação do espaço público no Brasil vem renovando notavelmente a
agenda internacional do país. Lado a lado com a ampliação do espaço
ocupado pela representação política institucionalizada, expande-se um novo
território coabitando por uma miscelânea de atores e organizações, cuja
principal resultante é a corrosão da fronteira entre problemáticas internas e
externas. É justamente a eliminação das barreiras entre ambos domínios
que impulsiona uma diversificação do tipo de vinculação entre globalização
e vida democrática, entre espaços públicos locais e atores transnacionais
(HIRST; LIMA, 2002, p. 87)
As autoras concluem o artigo afirmando que: “O novo ‘internacionalismo’
brasileiro resulta tanto da mudança do perfil de inserção internacional em face da
globalização dos mercados, quanto da ampliação da rede de alianças transnacionais
oriunda da sociedade civil” (HIRST; LIMA, p. 94). Para elas é essa diversidade de
atores e interesses que faz “desaparecer o consenso monolítico prévio com relação
à política externa” (p. 95). Por fim, afirmam que há uma redução no grau de
autonomia do Estado, pois os interesses domésticos aparecem com maior
intensidade, diluindo a “fronteira entre o interno e externo” (p. 96). E que a sociedade
civil brasileira, participa do novo internacionalismo por meio de redes transnacionais,
o que configuram um “canal que pode criar espaços de interação e cooperação
dentro dessas sociedades” (p. 96).
Nessa perspectiva nos perguntamos como MT tem se comportado dentro
desse novo cenário globalizado? Será que vem se projetando internacionalmente e
38
defendendo seus interesses ou tem deixado essa missão para o Governo Federal?
Esperamos na conclusão deste trabalho responder esse questionamento.
Feita esta abordagem teórica analítica, esperamos ter mostrado que a
globalização gerou mudanças no comportamento dos Estados Nação, e também nos
setores sociais, políticos, econômicos, industriais entre outros; mostraremos abaixo,
de forma mais detalhada, autores que sinalizam para uma maior ação internacional
dos entes federados.
Com as mudanças geradas pela globalização vimos, particularmente nos
artigos de Hirst e Lima, que tais transformações também influenciaram os atores
internos no Brasil, o que proporcionou uma nova perspectiva na elaboração da
política externa brasileira por parte do Governo Central. Por ser o Brasil um Estado
federado, importante se faz tecer alguns comentários acerca do comportamento das
unidades federativas nesse cenário globalizado. Abaixo mostraremos algumas
posições que defendem as ações externas das unidades federativas em vários
níveis, com maior ou menor autonomia em relação ao governo central. Mas é
importante reiterar que a posição deste pesquisador é de que, mesmo neste cenário,
o Estado é ainda o principal ator nas relações externas e se hoje as unidades
federativas agem externamente é porque não confrontam a União.
Apresentando uma nova realidade do federalismo, Kugelmas e Branco
(2005) acreditam que o cenário internacional globalizado promove uma mudança
nas ações dos Estados. Com a “crescente internacionalização dos mercados, os
Estados nacionais vêm diminuindo seu raio de atuação. Essa situação ocorre
também por conta da maior presença dos níveis subnacionais de poder no cenário
internacional” (p. 161). Esse envolvimento no cenário externo também é conhecido
como paradiplomacia segundo os autores, que apresentam a definição dada por
Noé Cornago Prieto8. É
[...] o envolvimento de entidades governamentais subnacionais nas relações
internacionais. Isso ocorre por meio do estabelecimento de contatos formais
e informais com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo
de promover interesses políticos e socioeconômicos, bem como outros,
dentro dos limites aos quais cada entidade governamental subnacional está
8
PRIETO, Noé Cornago O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia Pacífico: a diplomacia
federativa além das fronteiras do mundo ocidental. In: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz E..;
BARRETO, Maria Inês; MARIANO, Marcelo P. (Org.). A dimensão subnacional e as relações
internacionais. São Paulo: Educ/Unesp/ Edusc, p. 251-282, 2004.
39
constitucionalmente vinculada.
BRANCO, 2005, p. 162).
(PRIETO,
2004
apud
KUGELMAS;
Mais adiante reconhecem que dentro das relações internacionais o Estado é
quem tem capacidade de representação nos foros internacionais “cabendo a ele
estabelecer vínculos com outros Estados e ter sua legitimidade reconhecida do
ponto de vista do direito internacional público” (KUGELMAS; BRANCO, 2005, p.
164). Desta forma, não resta dúvida que em termos jurídicos, é apenas “por
intermédio do Estado central que os governos subnacionais podem estabelecer
acordos e intercâmbios com outros Estados ou outros governos subnacionais”
(KUGELMAS; BRANCO, 2005, p. 164)
Para eles as ações e participação dos governos subnacionais devem ser
vistas e entendidas dentro de um contexto de globalização econômica, lembram
também de Colacrai e Zubelzu9 que têm o mesmo entendimento. “A tendência de
formação de blocos regionais, a crescente transnacionalização e a interdependência
têm implicado vários canais de vinculação de atores diversos [...]” (2004 apud
KUGELMAS; BRANCO, 2005, p. 169). Destacam que esse processo não ocorre
apenas no nível “macro das relações internacionais” (p. 169) o que facilita a
participação das unidades subnacionais, mesmo que essa participação seja
intermediada por um órgão federal.
Afirmam que “a reboque desta iniciativa” (criação do Mercosul, Pacto Andino
e Nafta) “abriu-se caminho para uma ação ativa e relativamente independente de
vária unidades subnacionais dos vários países”. (KUGELMAS; BRANCO, 2005, p.
177) E ainda trazem a reflexão de que o desafio das ações dos governos
subnacionais é não entrar em conflito com a ordem constitucional vigente nos
países.
Para eles os estados subnacionais, municípios ou mesmo províncias podem
ser vistos como “novos atores” no cenário internacional por que “vêm estabelecendo
vínculos e integrações de cunho econômico e cultural que tem estabelecido novas
formas de cooperação internacional” (KUGELMAS; BRANCO, 2005, p. 182). Pode-
9
COLACRAI, Miryan; ZUBELZÚ, Gabriela. Las vinculaciones externas y la capacidad de gestióninternacional
desplegadas por las provincias argentinas en la última década. Una lectura desde las relaciones internacionales.
In: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz E..; BARRETO, Maria Inês e MARIANO, Marcelo P. (Org.). A
dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: Educ/Unesp/ Edusc. p. 313-344, 2004.
40
se afirmar desta forma mesmo que eles não sejam considerados como sujeitos do
Direito Público Internacional.
Particularmente sobre o Brasil ambos afirmam que:
Esta nova dinâmica nas relações internas e externas sugere um
reposicionamento dos Estados brasileiros perante a federação existente no
país e a globalização. As unidades subnacionais passam a mostrar que
também podem ocupar espaços econômicos, políticos e sociais na arena
internacional, ou mesmo contribuir para recuperar arranjos institucionais em
crise, como o do modelo atual do federalismo brasileiro (KUGELMAS;
BRANCO, 2005, p. 184).
Diante de tantas transformações, os autores afirmam que “as unidades
subnacionais têm deixado de ser unidades administrativas voltadas à resolução
interna de seus interesses [...] para assumir uma condição política, no sentido de
definir relações e estratégias de desenvolvimento e afinidades regionais”
(KUGELMAS; BRANCO, 2005, p. 185), isso graças à nova realidade imposta pela
internacionalização da economia.
Como conclusão os autores chamam a atenção para o fato de que,
atualmente, cada vez mais os níveis subnacionais vêm reivindicando participação na
elaboração da política externa em seus respectivos Estados, como se vê na
Comunidade Europeia (KUGELMAS; BRANCO, 2005, p. 186)
Quem também aborda a questão do federalismo frente ao processo de
globalização é Tatiana Lacerda Prazeres (2004) que faz uma análise focada no
aspecto jurídico das ações internacionais dos entes federados. Analisando vários
países federalistas chega a seguinte afirmação:
A atuação de unidades federadas no plano internacional é tradicionalmente
efetivada pelo ente central, que costuma representar o conjunto de
interesses nacionais no âmbito externo. Os países estruturados sob o
federalismo vêm, entretanto, enfrentando desafios para conciliar interesses
de províncias, cantões, Länder ou estados (e mesmo municípios) com as
estratégias das unidades centrais na formulação da política externa
(PRAZERES, 2004, p. 284).
Particularmente sobre a realidade brasileira, Prazeres afirma que as
unidades subnacionais não se acomodam diante das limitações impostas a sua
atuação externa.
Dadas as novas possibilidades decorrentes da atual cena internacional,
várias delas tem manifestado interesse em operar no plano externo,
independentemente da chancela das unidades centrais, o que se verifica,
41
por exemplo, pelos acordos de cooperação celebrados diretamente entre
entes federados, por um lado, e estados soberanos ou mesmo unidades
subnacionais de países estrangeiros, por outro (PRAZERES, 2004, p. 284).
A autora está interessada em buscar alternativas constitucionais para
permitir as ações dos governos subnacionais, principalmente nas ações que
busquem a integração. Para tanto, segue com uma série de afirmações sobre o
federalismo. Entende que, em uma federação, o Estado federal é o soberano e as
unidades federativas são autônomas, sendo assim, não poderiam assumir
compromissos internacionais; que no Brasil a condução da política externa é
centralizada no presidente da República a qual também é uma marca registrada de
todas as Constituições brasileiras depois da adoção do federalismo (PRAZERES,
2004).
Feita as considerações teóricas acima, que como a autora destaca são
opinião dominante entre os juristas, no plano de real, porém, outras experiências
aparecem e passam a mostrar diferenças entre o mundo teórico e o prático.
Malgrado o cenário jurídico-formal pareça indicar uma realidade em que a
atuação internacional do Brasil encontra-se sob o monopólio do Estado
federal, a experiência empírica indica um contexto diverso, no qual se
observa uma série de iniciativas externas levadas a cabo por unidades
federadas, ainda que a atuação das ditas unidades neste sentido venha
sendo reprimida e marginalizada, principalmente em virtude da orientação
constitucional antes exposta (PRAZERES, 2004, p. 298).
Para ilustrar a sua afirmação Prazeres destaca o escritório de Pernambuco
em Lisboa, bem como, as várias viagens para o exterior dos governadores para
participar de vários eventos internacionais. “Promove-se, também, com frequência, a
participação de unidades federadas em feiras ou eventos a incentivarem o comércio
local, investimentos ou turismo” (PRAZERES, 2004, p. 298, 299).10
No Brasil, a autora destaca que a participação externa se tornou mais
intensa e adquiriu maior relevância a partir do momento da redemocratização e com
a nova Constituição federal (PRAZERES, 2004). Para ela o fato de o Ministério de
Relações Exteriores (MRE) ter instituído em junho de 2003 a Assessoria Especial de
Assuntos Federativos e Parlamentares em substituição a Assessoria de Relações
Federativas, criada em 1997, demonstra que o MRE está ciente das ações externas
10
A autora menciona também acordos celebrados entre: a Guiana francesa e o estado do Amapá; Rio Grande do
Sul e a Galícia (Espanha); Santa Catarina e a região de Vêneto (Itália); Santa Catarina e o Paraguai; Santa
Catarina e a província de Hei Long Jian (China). (PRAZERES, 2004, p. 300).
42
promovidas pelas unidades federativas. Segundo ela a implantação de escritórios
regionais do Itamaraty (PRAZERES, p. 300), em algumas unidades da federação
também faz parte deste reconhecimento 11. No seu entendimento, essas ações do
Itamaraty vão ao encontro da manutenção do centralismo na elaboração da política
externa, pois, percebendo as necessidades dos governos estaduais, poderiam
continuar elaborando políticas externas sem a participação direta dos entes
federados.
O Itamaraty, seguindo a orientação assentada por sua Consultoria Jurídica,
parece rechaçar a atuação externa direta de unidades federadas no Brasil,
fato materializado sobretudo com os “acordos” celebrados entre as ditas
unidades e Estados estrangeiros, ou mesmo unidades subnacionais de
Estados estrangeiros. O estabelecimento de uma diplomacia federativa teria
o objetivo de suprir a demanda das unidades federadas em matéria de
atuação externa, ao encampar os interesses das referidas unidades e fazêlo sentir na atuação externa do Estado federal – não se admitindo, assim, a
atuação externa direta das unidades federadas (PRAZERES, 2004, p. 301).
Dentro do objetivo do seu artigo a autora acredita que o ideal, mas pouco
provável, seria uma reforma constitucional que permitisse e regulasse as ações
internacionais dos entes federados; mas apresenta duas propostas que entende
mais realista, a primeira refere-se à atuação dos entes federados mediados pelo
Itamaraty, neste caso os acordos seriam assinados pelo Estado federal e as
unidades federadas seriam responsáveis pela implantação e execução do projeto 12;
a segunda, fazer os acordos tendo por base o Direito Internacional Privado, assim a
celebração teria como partes empresas, fundações, associações, esses atuariam
como intermediário da unidade federativa (PRAZERES, 2004).
Importa destacar que, para a autora, as possibilidades mencionadas acima
não excluem necessidade imediata de aumentar as relações e conversas internas
entre os governos estaduais e federal. Assim, a intensificação do diálogo se faz
essencial para que a política externa do Brasil possa representar de forma mais
intensa os interesses dos governos subnacionais (PRAZERES, 2004).
Ainda fazendo o debate sobre federalismo e relações internacionais, José
Flávio Sombra Saraiva (2006) afirma ser necessária uma “profunda revisão dos
11
A autora menciona os escritórios em: Santa Catarina, Manaus, Recife, Paraná, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio
Grande do Sul e Minas Gerais.
12
Cita o exemplo do Acordo de Cooperação Científica, Técnica e Tecnológica entre o Governo da República
Federativa do Brasil e o Governo Popular da Hungria, que teve como entidade executora a Secretaria de Ciência
e Tecnologia do Estado de São Paulo.
43
paradigmas que orientam as relações internacionais dos Estados federativos, uma
vez que no mundo todo existe uma elevação gradual de status quo dos entes
federativos ou das unidades subnacionais no processo de relações internacionais do
mundo contemporâneo” (p. 430).
Para ele no Brasil os entes federativos já têm uma atuação na política
exterior bem como na política comercial do país, mas ainda existe “um descompasso
entre os aspectos formais e reais no que tange à dimensão da ação externa dos
entes federativos. Há quase um abismo entre palavras e gestos” (p. 301).
Saraiva (2006), assim como Prazeres acima, lembram-se da criação da
Assessoria de Relações Federativas, mas como sendo um evento tardio de
reconhecimento das ações subnacionais por parte do Itamaraty. O autor destaca o
papel da Subchefia de Assuntos Federativos junto à Presidência da República, que
“vem permitindo engendrar movimentos políticos inéditos no âmbito internacional,
[...]” bem como buscando aproximação junto às assessorias e secretarias de
assuntos internacionais dos entes federativos (p. 431).
No seu entendimento, apesar do federalismo brasileiro ser marcado por
conflitos entre o governo central e as unidades federativas, isso não impediu que
essas últimas reivindicassem participação na elaboração da agenda de comércio
exterior. Assim, os “governadores de Estado vêm sublinhando quanto os interesses
dos Estados – membros da federação podem ser bastante diversos e quanto essa
diversidade deve ser considerada na formulação da política exterior e comercial”
(SARAIVA, 2006, p. 436). Caso emblemático seria os relacionados ao agronegócio
brasileiro.
Outro caso que merece atenção especial no campo das relações
federativas é o do agronegócio brasileiro. Área que ocupa papel todo
especial na inserção internacional do Brasil ante as regras duras do
comércio internacional, ela vem sendo monitorada pela área federal muitas
vezes sem uma boa interlocução com governos e interesses locais. O
exemplo recente do controle limitado sobre a febre aftosa está por
prejudicar, de forma estrutural, uma área fundamental, como a exportação
de carne bovina brasileira (SARAIVA, 2006, p. 439).
Em que pese concordarmos com a passagem acima, veremos em capítulo
específico que o combate à febre aftosa foi um exemplo de sucesso em MT,
momento de grande diálogo entre MT, governo federal e a Bolívia.
44
Saraiva exemplifica o centralismo e burocracia do governo federal com as
ações do Itamaraty, Ministério da Agricultura e do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior que tomam decisões sem o envolvimento das
unidades subnacionais.
O argumento crucial dos negociadores internacionais da União, ávidos por
manterem a verticalidade dessa plataforma negocial, está no fato de que o
emaranhado e a complexidade das várias negociações simultâneas exige
coordenação central. Nesse sentido, a Câmara de Comércio Exterior
(Camex) já seria suficiente como lugar de interação dos atores domésticos
no processo interno de circulação de informações e tomada de decisões. Se
esse argumento é dotado de grande racionalidade e plausibilidade, o
mesmo tem servido para reforçar o caráter centralista e estatocêntrico das
negociações (SARAIVA, 2006, p. 441).
Aqui nos cabe uma observação em relação ao estado de MT. Como
veremos em capítulo especifico adiante, MT hoje não conta com uma equipe
especializada dentro do governo a ponto de poder oferecer subsídios para as
negociações internacionais brasileiras, mesmo as ligadas ao agronegócio, uma vez
que encontramos fortes indícios que tais informações, quando necessárias, são
buscadas junto às entidades de classe que representam os determinados setores
exportadores.
Com a ausência de uma equipe que seria capaz de fornecer informações e
participar dos debates do comércio exterior brasileiro, MT perde força e deixa de
apresentar seus interesses ao governo federal e também deixa de ter força para
pressioná-lo no sentido de defendê-los no cenário externo. Para Saraiva a criação
de agências, assessorias ou secretarias de governo com a função de pensar ações
internacionais é uma das boas ideias que governos subnacionais vêm tomando,
assim, podemos dizer que MT já está perdendo frente às unidades federativas que
implantaram tais setores.
Outras três possibilidades são apresentadas por Saraiva (2006) como forma
de fortalecer a participação dos entes federados: a) pressão política dos
governadores diretamente no governo federal ou no Congresso Nacional, essa “vem
sendo a forma mais explícita do agir das unidades subnacionais” (p. 443); b) viagens
internacionais dos governadores ou a implantação de escritórios internacionais, “na
forma de intervenção direta nas fontes financiadoras do comércio internacional” (p.
444); c) a exploração da geografia regional que pode determinar quais as relações
se deve priorizar, por exemplo: “Se a logística dos Estados do Nordeste do Brasil se
45
dirigem prioritariamente para o contexto caribenho-europeu-africano, é natural que
os Estados do Sul do Brasil estejam mais voltados para o contexto platino da
América do Sul” (p. 445).
No fim do seu artigo, Saraiva (2006) reafirma que “a formação histórica do
federalismo esgarçado no Brasil construiu uma metodologia centralista e restritiva de
federalismo no que se refere à política externa e à política de comércio exterior” (p.
450) E que, mesmo diante das mudanças econômicas, políticas, sociais e
tecnológica das últimas décadas, o Brasil tem se mostrado conservador e tradicional
quando o assunto é política externa, sempre centralizando as suas ações no
governo federal. Diante deste quadro, o autor faz questão de dizer que essa relação
não é estática. “Ela opera de forma dinâmica no tempo, na geografia múltipla, bem
como na diversidade de interesses em jogo e nas possibilidades que se criam ante o
poder relativo de cada unidade subnacional” (p. 450). Para ele o Brasil precisa rever
essa posição centralizadora sob o risco de ficar “démodé no tratamento de tão
relevante dimensão estratégica para um país continental com interesses múltiplos e
geografia complexa na cena internacional” (p. 452); certo de que cada vez mais as
unidades federativas têm interesses externos e nem sempre são chamadas para
discutir políticas que tratam de seus interesses no âmbito internacional.
Abordado até o momento discussões sobre a globalização e também sobre
o federalismo, teremos adiante autores que analisam diretamente as ações externas
dos entes federados. Assim, vejamos Farias (2000), para quem a atuação dos
“Governos não Centrais” (GNCs) no cenário externo, tem evoluído bastante no Brasil
desde a Constituição de 1988, essa situação vem gerando uma “concepção que
limita a participação destes atores nas Relações Internacionais, considerando-as
competência exclusiva do Governo Federal” (p. 5). Ela ainda nos diz o seguinte:
Inúmeros atores não estatais têm sido apontados como agentes ativos nas
relações econômicas e políticas internacionais. Além das chamadas ONGs
(organizações não governamentais) e das empresas transnacionais, há
também uma outra ordem de atores sub-nacionais atuantes no meio
internacional: municípios, sub-regiões e, no caso de sistemas federados, os
Estados Membros. Essa discussão ganha em interesse quando se trata de
países territorialmente extensos e de regime Federalista, como por exemplo
o Brasil, onde os interesses de cada Estado Membro podem ser bastante
diversos. Essa diversidade de interesses dificulta a formulação de políticas
unitárias e centralizadoras (FARIAS, 2000, p. 9).
46
Celso Lafer (1982), em seu livro Paradoxos e Possibilidades, já sinalizava
essa nova ordem bem antes da Constituição de 1988, como podemos ver abaixo:
“Em síntese, a perspectiva ora em exame reconhece a relevância do Estado
como ator preponderante na vida das Relações Internacionais, porém
registra o aparecimento do fenômeno transnacional, isto é, de assuntos de
relevância transnacional não canalizados necessariamente de Estado para
Estado, mas que atuam no âmbito das diferentes sociedades civis. Classes,
empresas, ideias, partidos, associações profissionais, órgãos da
comunidade de informações e segurança, que atuam em vários países de
forma paragovernamental – como a CIA -, são protagonistas no campo das
Relações Internacionais, que atuam por caminhos e formas próprias e que,
por isso, agregam uma dimensão transnacional às relações interestatais.”
(LAFER, 1982, p. 24).
Lafer (1982) reitera e não deixa dúvidas quanto ao desgaste da ideia de
soberania idealizada sob a Lógica de Westfália, no mesmo livro, no tópico
denominado “As Nações Unidas e a Pax Americana”, volta a desconstruir e aponta
dois pontos fundamentais que levam à corrosão do referido conceito, quais sejam:
as
necessidades
e
dilemas
da
cooperação
internacional
e,
também,
o
transnacionalismo. A respeito do primeiro nos diz:
Em síntese – esta é a conclusão -, creio que estamos a presenciar, hoje, os
limites reais da Lógica de Westfália, limites que penso poder formular nos
seguintes termos: os Estados não são auto-suficientes mas sim interrelacionados; este inter-relacionamento mina o conceito clássico de
soberania e exige a cooperação (LAFER, 1982, p. 79).
Sobre o segundo arremata:
A outra vertente que mina o conceito clássico de soberania é o
transnacionalismo (grifo do autor), isto é, aquelas relações que não
transitam necessariamente pelos canais diplomáticos do Estado, mas que
influem nas sociedades e revelam que nenhum estado é auto-suficiente.
Classes, empresas, valores e ideias, partidos, associações profissionais,
grupos de pressão, são todos protagonistas no campo das relações
internacionais, que agem por formas e caminhos próprios, agregando, por
isso mesmo, uma significativa dimensão transnacional às relações
internacionais (LAFER, 1982, p. 79).
Outros dois autores que abordam especificamente as ações dos entes
federados são, Maia e Farias (2006). Para ambos, as mudanças no cenário
internacional, como por exemplo, crise do petróleo, inovações tecnológicas,
consolidação de blocos econômicos, grandes empresas transnacionais entre outras,
são eventos que criaram um cenário para maior participação das unidades
47
federativas. Assim, entendem que as fronteiras ficaram mais flexíveis e as relações
econômicas mais preponderantes que as questões de segurança.
Particularmente sobre o Brasil, eles destacam que os governos subnacionais
não são soberanos para agir no cenário externo, mas que a conjuntura econômica
desse cenário tem fomentado maior interesse dessas unidades federadas em
participar da arena internacional de forma direta. Ainda afirmam que a participação
delas, no caso brasileiro passou a ocorrer após a democratização:
Inserção internacional dos estados brasileiros somente se materializou com
a redemocratização operada a partir da segunda metade da década de
1980. Desde então, vários estados-membros têm buscado, com a
aprovação tácita do Governo Federal, incrementar sua situação econômica
através do relacionamento direto com outros atores, como países ou
governos subnacionais de outros países (MAIA; FARIAS, 2006, p. 53-54).
Encontramos também em Pereira (2004), o relato de algumas mudanças
provocadas pela globalização que ajudaram a fortalecer as ações internacionais de
outros atores, que não o Estado Nação:
[...] o enfraquecimento do Estado Nação, por conta da diminuição de sua
soberania; o fortalecimento do direito internacional público; o surgimento e
fortalecimento de diversos atores em Relações Internacionais (governos
subnacionais, empresas transnacionais, organizações não governamentais)
e o aumento dos fluxos de informações, de capitais, de tecnologias, e de
pessoas (PEREIRA, 2004, p.12, 13).
Para Pereira (2004) todas as mudanças acima são reflexos diretos dos
avanços
tecnológicos
nas
áreas
de
comunicação
e
informática,
da
desregulamentação e da mobilidade do capital financeiro, da abertura comercial, da
formação de blocos econômicos, e do esgotamento do socialismo real soviético.
Dentro desse cenário é que está sendo construída a maior participação de entes
subnacionais.
Farias (2000)13, assim como Pereira, destaca que o movimento ocorrido ao
longo da segunda metade do século XX, quais sejam, o fim do condicionamento das
políticas externas baseadas em questões de segurança e a grande volatilidade do
capital financeiro, bem como o fortalecimento das relações econômicas entre os
13
Sobre este assunto ver, além da obra de MAIA e FARIAS (2006) mencionada anteriormente, a dissertação de
mestrado de FARIAS (2000), Federalismo e relações internacionais.
48
países, passou a exigir uma máquina burocrática mais ágil que nem sempre os
governos centrais (GC) possuíam, mas que foi encontrada nos governos não
centrais (GNCs). Assim, nos parece que, para a autora, os governos centrais seriam
morosos para a resolução dos problemas, mas o fato é que ela também não aponta
situações que possam comprovar essa suposta morosidade.
Se Pereira (2004) e Farias (2000) concordam que as mudanças no cenário
internacional criaram ambiente para a participação dos entes subnacionais, o
primeiro acredita que as ações devem estar focadas mais em questões econômicas,
o que fica claro quando, em sua análise, conclui que “a diplomacia federativa dá
ensejo à possibilidade de os governos locais promoverem ações externas com vistas
a fomentar o desenvolvimento de empresas sediadas nos seus respectivos
territórios” (PEREIRA, 2004, p. 6). Já Farias (2000) lembra que a economia não é o
único fator que deve ser considerado, uma vez que questões culturais, de combate
às drogas, ambientais e humanitárias também são importantes e passíveis de
demandarem tais ações externas por parte das unidades federadas.
Outro autor que trata sobre as ações internacionais dos entes federados é
Rodrigues. Ele nos traz a definição de “política externa federativa como sendo, a
estratégia própria de um estado ou município, desenvolvido no âmbito de sua
autonomia, visando à sua inserção internacional, de forma individual ou coletiva; e
também de diplomacia federativa, que é a expressão criada pelo MRE para
identificar as ações internacionais de estados e municípios brasileiros no âmbito da
política externa” (p. 36). Importante destacar que tais conceitos servirão de base
para os nossos estudos neste trabalho. Assim, é a partir deles que serão estudadas
as ações internacionais de Mato Grosso.
Depois de tal definição, Rodrigues (2009) se volta para o relato de alguns
acontecimentos históricos que tiveram importância no desenvolvimento da política
externa federativa, perceberemos muitas semelhanças entre Farias e Pereira. Para
ele “o fim da Guerra Fria [...] mudou radicalmente o rumo das relações internacionais
e abriu novas veredas e debates teóricos sobre este campo de saberes” (p. 48).
Destaca que:
O reconhecimento dos governos subnacionais como instâncias de decisão
necessárias para a execução de políticas globais encontrou no Relatório
49
14
Our Global neighbourhood , da Comissão sobre a Governança Global, a
chave da ideia-força eleita para presidir programas, estratégias e ações
públicas e privadas no século XXI. [...]
Os governos locais foram elevados à condição de parceiros necessários
das novas estratégias globais de governança, aí incluídas as políticas
públicas de matriz internacional, voltadas aos direitos humanos, à saúde
pública, ao desenvolvimento sustentável e outras. A virada nas instâncias
locais começou a ser sentida de maneira muito particular nos organismos
econômicos e programas internacionais dedicados a financiar o
desenvolvimento, O Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), assim como o Programa das Nações Unidas para o
desenvolvimento (PNUD) passaram a conceber novos planos de
investimento para os governos locais (RODRIGUES, 2009, p. 48).
O mesmo autor menciona, ainda, as questões ligadas ao meio ambiente,
saúde e educação como no trecho abaixo, ao destacar que tais assuntos foram
temas importantes que fortaleceram a participação dos GNC, quando se tornaram
pauta de uma nova agenda internacional:
Meio ambiente, urbanização e temas sociais, como educação e saúde,
conquistaram um novo status em que os governos subnacionais passaram
a ter um papel fundamental. As cidades se destacaram nesses novos
debates, pois o adensamento demográfico se agudiza nos grandes entornos
urbanos, nas regiões metropolitanas, que em vários países concentram
mais de 50% de sua população e os mais difíceis problemas e desafios do
desenvolvimento sustentável têm aí seus nós górdios (RODRIGUES, 2009,
p. 50).
Na opinião de Rodrigues (2009), foi na Conferência Habitat II, ocorrida em
Istambul, em 1996, na qual se realizou a primeira cúpula das Nações Unidas, que se
ofereceu uma plataforma oficial para representantes de autoridades locais e
sociedade civil, por meio do Fórum Mundial de Cidades e Autoridades Locais. Após
essa conferência, segundo o autor, passou-se a se falar de uma ONU com poderes
locais.
Rodrigues acredita que as mudanças provocadas pela globalização geraram
uma disputa maior entre as unidades federativas, uma vez que elas passaram a se
confrontar
para defender seus interesses, intensificando
assim as ações
subnacionais.
14
Aqui o autor cita o seguinte trecho do relatório Our Global Neighbourhood. The Report of the Comission on
Global Governance, (RODRIGUES, 2009, p. 48): “Effective global decision-making thus needs to build upon
and influence decisions taken locally, nationally, end regionally and to draw on the skills and resources of a
diversity of people and institutions at many levels” / “A tomada de decisões globais, para ser eficaz, necessita
então ser erigida a partir de, e ao mesmo tempo influenciar, as decisões tomadas localmente, nacional e
regionalmente e ser elaboradas a partir das capacidades e recursos de uma diversidade de pessoas e instituições
em vários níveis” (RODRIGUES, 2009, p. 48, tradução do autor).
50
“Em Estados com forma federativa ou quase-federativa, a questão de
competitividade deixou de ser uma preocupação apenas dos governos
centrais. Com a abertura das fronteiras econômicas, os governos
subnacionais se viram expostos a novos fluxos de capitais e de
investimento e começaram a disputar diretamente esses recursos, o que
antes era monopolizado pelo governo federal.
Uma das consequências da globalização foi a deterioração da produção, a
possibilidade de produzir em qualquer lugar, e então as empresas
transnacionais voltaram-se para os chamados mercados emergentes, que
passam a integrar teias globais, gerando acirrada competitividade intra e
inter-governos subnacionais. (RODRIGUES, 2009, p. 52).
Alguns questionamentos podem ser feitos sobre as afirmações de Rodrigues
(2009), por exemplo, quando afirma que houve uma maior integração da economia
regional no pós Guerra Fria. Aqui o autor parece não levar em conta a formação da
Comunidade Economia Europeia (CEE) em 1958, da Associação Europeia de Livre
Comércio (EFTA) em 1960, da Associação Latino Americana de Livre Comércio
(ALALC) de 1960, ou ainda, da Associação Latino Americana de Integração (ALADI)
1980, todas criadas antes do fim da Guerra Fria.
Outra questão que, nos parece, deva ser levantada, é sobre os
investimentos das empresas transnacionais, como aponta Rodrigues. Tais
aplicações seriam frutos de negociações entre o governo federal e a empresa?
Assim um caso de política externa. Ou fruto de negociações entre o governo
estadual e a empresa? Assim um exemplo de política externa federativa. Ou ainda,
se os investimentos são tratados com o governo central, para só posteriormente se
debater qual a unidade da federação o receberia? Assim política interna.
Levando em consideração unidades federativas, particularmente MT, o
importante é que elas possam se aproveitar da maior autonomia que têm tido, para
defender os seus interesses e se projetarem no cenário externo. Essa
movimentação para o cenário externo não pode ser vista como algo completamente
novo e inédito, mas como um processo que está sendo construído e atualmente
encontra um cenário propício para intensificação dessas relações. Vejamos o
entendimento de Wagner de Melo Romão sobre os entes subnacionais (cidades,
estados, províncias, regiões, departamentos):
Portanto, embora cidades europeias e norte-americanas já se
relacionassem entre si desde o início do século passado, as condições
históricas para a intensificação das atividades internacionais de cidades são
51
bastante recentes. Em primeiro lugar, há que se considerar que as relações
internacionais hoje se dão em um contexto político bastante distinto do que
há pelo menos trinta anos. O relaxamento das tensões internacionais com o
enfraquecimento do bloco soviético e o fim da Guerra Fria possibilitaram
que os países pudessem estabelecer relações entre si com maior liberdade
e pragmatismo. Isso também se refletiu na diminuição das desconfianças
dos governos nacionais com relação às ações externas de suas unidades
subnacionais, tornando este fenômeno mais difundido pelo mundo
(ROMÃO, 2009, p. 48)
Finaliza dizendo que se deve considerar também o fim de ditaduras, bem
como, a formação de blocos econômicos como eventos que facilitaram as relações
dos entes subnacionais.
O que se viu nos anos 1980 e 1990 foi um processo contínuo de
descentralização dos poderes nacionais, ocorrido em parte pelo fim de
muitas ditaduras centralizadoras (Espanha, Portugal, Brasil Argentina e
outros) e, sobretudo, pelo surgimento de blocos econômicos como a União
Europeia e o Mercosul (ROMÃO, 2009, p. 48).
Para ele, o conjunto desses eventos foi responsável por consolidar
estruturas regionais e locais de governo o que facilitou as instâncias subnacionais e
flexibilizou as estruturas dos países federativos.
Por fim, vale relembrar a ideia de Saraiva, mencionada acima, e que
aparece em outro artigo, mencionando a participação dos entes federados nas
relações exteriores do Brasil:
Há que se fazer ressaltar a necessidade de uma profunda revisão dos
paradigmas que orientam as relações internacionais dos estados
federativos. Esse movimento vem acontecendo, em escala diferenciada, em
todo o mundo e expressa a elevação gradual de status quo dos entes
federativos ou das unidades subnacionais no processo de gestação das
relações internacionais do mundo contemporâneo.
No caso brasileiro, a chamada paradiplomacia dos entes federativos vem
demonstrando vigor excepcional nos últimos anos, sinalizando fenômeno
original na conformação do processo decisório da política exterior e
comercial do país. Inédita é a introdução de um certo “federalismo social”,
em torno do qual a autoridade política descentralizada atua mais próxima às
realidades e interesses socialmente constituídos. Essa nova dimensão, que
emerge na base das transformações que ocorrem nos planos mais locais da
vida federativa, vem impregnando positivamente a gestão do estado
(ROMÃO, 2009, p. 132, 133).
52
1.3 Ações externas federativas – questões jurídicas
Diante deste quadro, onde os governos subnacionais aparecem como atores
internacionais, uma ação do Itamaraty também se torna digna de registro. Como já
mencionado acima por Tatiana Prazeres, vários outros autores destacam a criação
dos escritórios de representação como sendo uma ação que ajuda a construir a
legitimidade das ações dos entes federados. Dentre eles podemos citar Rodrigues,
para quem
[...] a legitimidade das relações internacionais de estados federados e
municípios é um processo em construção, que se alimenta dos movimentos
de ação/reação do Ministério das Relações Exteriores (MRE). Com efeito, o
MRE criou a Assessoria de Relações Federativas (ARF) em 1997, órgão da
assessoria do gabinete do ministro, para lidar com as crescentes demandas
federativas. Em 2003, a ARF foi transformada em Assessoria Especial de
Assuntos Federativos e Parlamentares (Afepa). A Afepa dispõe de uma
rede de escritórios Regionais do MRE (Belo Horizonte, Curitiba,
Florianópolis, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo),
órgão que apoiam e auxiliam as ações internacionais de estados e
municípios (RODRIGUES, 2009, p. 38, 39).
No site do MRE podemos encontrar pequena explicação que mostra um
pouco o espírito que está por trás dos Escritórios de Representação 15. O texto foi
15
“O Itamaraty tem procurado, ao longo dos últimos anos, intensificar o diálogo com os Estados da Federação e
Municípios, assessorando-os em suas iniciativas externas, incentivando, apoiando e orientando sua ação e
presença internacionais, observada, naturalmente, a competência constitucional do Governo Federal em matéria
de formulação e implementação da política externa brasileira. Para isso criou uma Assessoria de Relações
Federativas, a ARF, e escritórios de representação em diversos estados da Federação, aos quais vem se somar
agora o de Minas Gerais (EREMINAS).
Os escritórios regionais têm favorecido uma maior aproximação da Chancelaria com a sociedade, e estendido ao
empresariado dos Estados onde atuam um acesso mais direto ao comércio exterior. Também têm procurado
facilitar o intercâmbio entre os Estados e o exterior nas áreas de cooperação científica e tecnológica, intercâmbio
educacional e difusão cultural. Os Estados da Federação e Municípios adquiriram, ao longo dos últimos anos,
uma crescente inserção internacional. Belo Horizonte, para citar um exemplo, firmou há pouco tempo, convênio
de cooperação técnica na área das pequenas e médias empresas com a cidade italiana de Bolonha. A capital
mineira viveu recentemente a experiência da cooperação internacional de forma muito positiva, como sede da
Secretaria-Executiva da rede Mercocidades, no período de outubro de 1999 a setembro de 2000. Belo Horizonte
sediou ainda importantes eventos de grande interesse nacional, como a reunião da ALCA, em 1997, e a
Comissão Mista Empresarial Brasil-Alemanha, em 1999.
A cooperação internacional poderá propiciar benefícios mais amplos ao Estado e aos municípios de Minas
Gerais, e o escritório do Itamaraty estará pronto para apoiar suas iniciativas nessa área. O Escritório abre também
a possibilidade de ampliar a cooperação com o meio acadêmico. O Itamaraty já firmou convênios de cooperação
com seis universidades mineiras – a PUC/MG, a Unicentro Newton Paiva, a UNA – União de Negócios e
Administração, a UEMG – Universidade do Estado de Minas Gerais, a Universidade Federal de Juiz de Fora e a
53
apresentado na inauguração do Escritório de Minas Gerais. Nele, parece-nos
prevalecer a ideia de que o Itamaraty, a título de assessoramento e orientação das
ações externas das unidades federadas, busca fiscalizar tais ações e deixar claro
que o governo central detém competência constitucional em matéria de formulação e
implementação de política externa. Dentro desta perspectiva, a autonomia, que
muitos autores apontam, dos governos subnacionais é bastante relativa, uma vez
que o governo central busca acompanhar tais ações de muito próximo e talvez até
com alguma interferência.
Como já destacado anteriormente, assim como Prazeres e Rodrigues,
Saraiva (2004, p. 133) também é outro autor que faz uma ligação entre a visibilidade
que as ações internacionais dos entes federados ganharam com a criação, em 1997,
da Assessoria de Assuntos Federativos, no Ministério de Relações Exteriores,
posteriormente chamada de Assessoria Especial de Assuntos Federativos e
Parlamentares. Bem como, com a criação, no início do governo Lula, da Subchefia
de Assuntos Federativos ligada à Presidência da República que, segundo o autor,
permitiu a realização de movimentos políticos inéditos, no “gerenciamento de
projetos cooperativos na área internacional, como nos casos de interlocução de
prefeituras de cidades paulistas com cidades italianas da Planície do Pó” (p. 133).
Para esses autores existe, por parte do governo federal, com a criação dos
departamentos mencionados, o reconhecimento de que os governos subnacionais
estavam agindo externamente e que por isso não poderiam ficar sem um interlocutor
na esfera federal.
Para nós, não fica claro, na fala dos autores, o entendimento deles, se a
criação de tais departamentos seria uma espécie de controle do governo federal
sobre os entes federados, ou se são apenas um parceiro em tais ações.
Outro autor que destaca a intensificação das ações internacionais dos
governos subnacionais é Kjeld Jakobsen (2009), para quem os atores subnacionais
(estados e municípios) têm atuado, cada vez mais, em questões ligadas aos direitos
Universidade Federal de Minas Gerais. Os acordos têm permitido a difusão de informações sobre temas
internacionais relevantes para o estado e seus municípios. O Ministério das Relações Exteriores agradece ao
Governo do Estado, à Federação das Indústrias de Minas Gerais, ao Centro das Indústrias das Cidades Industriais
de Minas, à Câmara de Dirigentes Lojistas, à Federação das Associações Comerciais, Industriais e
Agropecuárias e de Serviços de Minas Gerais e à Câmara Internacional do Comércio o apoio recebido para a
abertura do EREMINAS”.
Disponível em: <http://ereminas.itamaraty.gov.br/pt-br/sobre_o_ereminas.xml>. Acesso em: 27 nov. 2011.
54
fundamentais como saúde, educação e moradia. Essa situação tem feito com que
eles busquem parcerias e construam estratégias no cenário internacional. Para ele:
[...] as atividades internacionais de municípios têm aumentado de modo
significativo nas últimas décadas em virtude da descentralização
administrativa e da ampliação das responsabilidades sociais das prefeituras,
bem como pelos desafios introduzidos pela globalização (JAKOBSEN,
2009, p. 24).
Jakobsen (2009) entende que essa intensificação de ações dos municípios
no cenário internacional ocorre porque os governos centrais não têm conseguido
atender as demandas municipais, principalmente nos assuntos ligados aos direitos
fundamentais. Porém, para o autor, apenas cidades grandes e algumas de porte
médio têm condições de fazer investimentos e manter tais iniciativas. Tal raciocínio
pode ser remetido aos entes federados, uma vez que o autor, em diversas
passagens do seu artigo, assim o faz.
Outro ponto a se destacar é que, para ele, tais ações só têm sentido se o
estado funcionar “como indutor de desenvolvimento e provedor de bem estar social,
e não a partir da posição neoliberal de que estes fatores brotam do funcionamento
das leis de mercado e da livre-iniciativa” (JAKOBSEN, 2009, p. 25). Assim, chama
atenção para o fato de que as ações internacionais feitas por empresas não têm,
necessariamente, os mesmos objetivos dos entes subnacionais que devem sempre
promover o bem comum (p. 26).
Para se chegar ao bem comum, o autor defende que as ações externas dos
governos subnacionais devem atuar com base em dois princípios: complementação
à política externa do governo central e diplomacia pública. Sobre o primeiro
exemplifica mencionando “uma série de tratados e compromissos assumidos pelos
governos centrais que requerem a participação dos governos municipais para ser
(sic) efetivados” (JAKOBSEN, 2009, p. 26)16. Sobre o segundo, apresenta a seguinte
definição de Joseph Nye: “[...] diplomacia pública também é a soma da diplomacia
16
Os exemplos dado pelo autor é o Protocolo de Kyoto (1997), que fala da redução das emissões de CO2; os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio da ONU (2000), que fala da erradicação da pobreza, da fome, do
ensino primário universal, da igualdade de gênero, redução da mortalidade infantil, combate a malaria entre
outros; programas do Banco Mundial, como o Cities Alliance de erradicação de favelas.
55
fechada do Estado nacional com a desenvolvida pelos demais atores nãogovernamentais e dos entes subnacionais (estados e municípios)” (p. 30) 17.
Jakobson (2009) vê a diplomacia pública como um meio para promover o
Soft Power, que atua levando em consideração fatores culturais (hábitos, arte e
tecnologia), valores políticos e éticos, e a moral da política exterior (p. 29). Desta
forma, estados e municípios, poderiam utilizar suas características regionais e
naturais para se promover internacionalmente:
O Brasil, por exemplo, possui uma série de vantagens naturais quanto a
estes componentes, e isso lhe permite utilizar soft Power em sua política
externa para exercer influência e atrair admiradores: cordialidade, simpatia,
cultura alimentar e hospitalidade do povo em geral. Também a música, a
dança e as atividades artísticas e folclóricas, como o carnaval.
[...]
Transferidos estes conceitos aos governos municipais, haverá interesse em
promover os valores, a cultura e a história das cidades; construir influência
política e contribuir com as decisões; atrair insumos e benefícios
econômicos e técnicos; modernizar-se e aproveitar as oportunidades
oferecidas pela globalização (JAKOBSEN, 2009, p. 29, 30).
Para ele, é dentro desta perspectiva que os municípios devem se
movimentar e articular, criando possibilidades para interagir com o governo central,
ONGs, empresários, sindicatos, constituindo mecanismos que objetivem defender os
interesses e demandas da sociedade (JAKOBSEN, 2009).
Feita até aqui uma abordagem prestigiando um viés de ação política,
passemos agora a tecer comentários sobre a questão jurídica envolvendo os entes
federados. A ideia é ver o posicionamento sobre a possibilidade de as unidades da
federação agirem e se relacionarem no cenário externo, bem como perceber se tais
ações têm legitimidade e reconhecimento por parte dos Organismos Internacionais e
Estados Soberanos.
É fato que o entendimento majoritário dos doutrinadores e juristas brasileiros
vai ao encontro da ideia de que somente o Governo Federal tem a legitimidade para
elaborar e executar as políticas externas do Estado brasileiro. Nesta linha de
pensamento enquadram-se grandes nomes como Guido Soares, Hildebrando
Accioly, Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva, José Francisco Rezek.
Rodrigues (2004) menciona as seguintes passagens para ilustrar o
pensamento dos autores mencionados. O primeiro assevera que “a organização
17
Esta definição é apresentada por Jakobsen, tendo por base os seguintes livros de Joseph Nye: The Paradox of
American Power (2002) e Soft Power (2004).
56
interna dos Estados é assunto que foge ao Direito Internacional, constituindo-se o
denominado domínio reservado dos Estados” (p. 54, 55); o segundo e terceiro
afirmam que “a personalidade externa existe somente no superestado, isto é, no
Estado Federal. Os seus membros, ou seja, os estados federados possuem
simplesmente a autonomia interna, sujeita esta, entretanto, às restrições que forem
impostas pela constituição federal” (p. 54, 55); por fim, Rezek afirma que “Estados
federados, exatamente porque federados, não têm personalidade jurídica de direito
internacional público, falecendo-lhes, assim, a capacidade para exprimir voz e
vontade próprias na cena internacional” (p. 54, 55)
As manifestações dos autores citados anteriormente têm por base algumas
passagens da Constituição Federal de 1988, dentre as quais podemos mencionar os
artigos 21, 49, 52, 84. O primeiro faz menção às competências da União, dentre as
quais podemos citar o inciso I - manter relações com Estados estrangeiros e
participar de organizações internacionais; no artigo 49, inciso I, temos: “É de
competência exclusiva do Congresso Nacional: resolver definitivamente sobre
tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos
gravosos ao patrimônio nacional”; o artigo 52 traz as competências do Senado
Federal, dentre as quais destacamos o inciso V – “autorizar operações externas de
natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territórios e dos Municípios”; por fim, e não menos importante, o artigo 84, que nos
mostra as atribuições do Presidente da República, incisos VII – “manter relações
com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos”; e VIII –
“celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional” (MAZZUOLI, 2009).
Rodrigues (2004) nos diz ainda que no âmbito internacional é consenso que
os governos subnacionais não são reconhecidos como pessoas de Direito
Internacional Público; desta forma, não têm legitimidade para representar os
Estados. O mesmo entendimento ocorre no Brasil. Essa situação é mais clara
quando consideramos o ordenamento jurídico da Organização das Nações Unidas
(ONU); ao analisar a Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte
Internacional de Justicia, Rodrigues afirma que “não há nenhuma menção a
governos subnacionais na Carta da ONU”, e continua dizendo que nem poderia,
uma vez que as “relações internacionais naquele momento (26 de junho de 1945)
57
ainda estavam pautadas pelo paradigma de Vestfália, em que somente os Estadosnação possuíam o estatuto jurídico internacional” (p. 56).
Essa visão dominante, conforme o próprio Rodrigues (2004) não impede que
haja atualmente, o que considera ser, certo reconhecimento de Organismos
Internacionais da importância da participação dos governos subnacionais no cenário
externo. Ele lembra que:
Embora os governos subnacionais não sejam reconhecidos como sujeitos
de direito internacional público, o reconhecimento de sua existência e de
sua importância pelo sistema da ONU pode ser observado em diversos
instrumentos de organismos especializados do sistema, por meio da
cláusula federal. A preocupação se justifica na medida da existência de
diversos Estados federais ou Estados unitários descentralizados em que os
governos subnacionais dispõem de graus variados de autonomia, a
depender do regime constitucional de cada Estado (RODRIGUES, 2004, p.
57).
Aparentemente, tentando contrapor a visão dominante, Rodrigues (2004)
mostra situações que considera serem exemplos de um reconhecimento tácito das
ações dos entes subnacionais. Para tanto, destaca o artigo 10 da Organização
Internacional do Trabalho (OIT), que fala da necessidade de submeter normas da
OIT para apreciação dos governos subnacionais; destaca a Convenção sobre o
Estatuto dos Refugiados que obriga aos governos centrais a comunicar, sobre o
conteúdo da Convenção, aos entes federados entre outros (RODRIGUES, 2004, p.
57)18.
18
“Por exemplo, na Constituição da Organização Internacional do Trabalho (OIT) há disposições expressas
sobre os Estados federais. O artigo 19, que trata sobre os convênios e as recomendações, embora equipare as
obrigações dos Estados federais aos não-federais, em face da OIT, lista uma série de obrigações que os Estados
federais devem tomar para garantir a aplicação interna das normas, dentre elas: medidas efetivas para submeter
as normas da OIT à apreciação dos governos subnacionais; consultas periódicas com os governos subnacionais
visando promover medidas coordenadas para a execução das normas da OIT; obrigação de informar ao Diretor
Geral da OIT sobre as referidas medidas e sobre a situação federativa atinente às normas da OIT que se visa
implementar.
Outro tratado constitutivo que contém uma cláusula federal é a da Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados,
de 28 de julho de 1951. O artigo 41 do Estatuto dispõe que os Estados federais ou não-unitários, cuja aplicação
das regras da Convenção dependa das competências federativas, deverão comunicar aos governos subnacionais o
texto da Convenção, bem assim deverão informar sobre a legislação e as práticas federativas relacionadas à
aplicação das disposições da Convenção. [...]
A Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, fruto de longo trabalho de codificação da Comissão
de Direito Internacional (CDI), em seu texto final possui um dispositivo fundamental que impede o Estado
membro do tratado de invocar questões impeditivas internas para descumprir o texto convencional, fato atinente
58
Tenta assim destacar que na atualidade, apesar do discurso oficial não
reconhecer legitimidade dos governos subnacionais para agir no cenário externo, na
prática, algumas mudanças vêm ocorrendo a ponto de se considerar importante tais
ações. O que o autor não aborda, e que nos parece importe, é que tais ações, para
serem legítimas, devem se socorrer necessariamente de uma manifestação do
governo central. Assim, a legitimidade, da unidade federativa, para agir ou não no
cenário internacional, só existirá se autorizada pelo Estado.
Diante desta nova realidade, Rodrigues conclui que os governos
subnacionais são plenamente reconhecidos como atores internacionais; mas não
são reconhecidos pelo direito público internacional como tendo personalidade
jurídica internacional. Neste ponto seria correto perguntar: do que vale ser
reconhecido como ator e agir no cenário internacional sem ter legitimidade para
tanto? Dessa forma, percebemos que a resposta passa mais uma vez pelo governo
central, que é quem será capaz de avalizar tais ações. Seria assim correto falar em
autonomia dos governos subnacionais? Parece-nos que não.
Afirma, ainda, que o não reconhecimento jurídico no cenário internacional
faz com que os governos subnacionais não tenham o reconhecimento dos acordos
que firmam, ficando na esfera da informalidade. Mas o que ocorre é uma tendência
que parece ser o da validação de tais acordos, levando a uma previsão
Constitucional.
Outro a defender mudanças no ordenamento jurídico interno é Antonio Paulo
Cachapuz de Medeiros (2007), como veremos adiante. Para Medeiros a visão
dominante, de que os entes subnacionais não têm personalidade jurídica para o
Direito Público Internacional, não impede que os municípios e unidades federadas
ajam internacionalmente e cada vez como mais frequência. Como relata: “As
unidades federadas brasileiras agem na cena internacional, perseguindo objetivos
à autonomia dos governos subnacionais. Trata-se do artigo 27, que diz: “Uma parte não pode invocar as
disposições de seu direito interno para justificar o descumprimento de um tratado”.
O sistema da ONU vem absorvendo, de forma crescente, novas demandas originadas com o fim da Guerra Fria, e
os novos atores subnacionais partícipes de conferências e da própria estrutura onusiana, como o Conselho
Econômico e Social da ONU (ECOSOC). Mas é possivelmente no Banco Mundial em que os governos
subnacionais têm explorado melhor as oportunidades. Com efeito, o Banco Mundial, assim como outras agências
da ONU, atende e negocia empréstimos diretamente com entes subnacionais, desde que o aval ou a garantia seja
dada pela União Federal. Há hoje toda uma estrutura internacional dos organismos financiadores voltada para o
relacionamento direto com os governos subnacionais” (RODRIGUES, 2004, p. 57).
59
de cooperação, comércio, turismo, captação de investimentos, bem como de
intercâmbio cultural, científico e educacional”. (p. 202).
Segundo Medeiros (2007), essas ações, também denominadas de
paradiplomacia, são reflexos da “horizontalização das relações internacionais, da
segmentação objetiva das políticas nacionais e da globalização” (p. 202). Diante
deste novo quadro das relações internacionais, Medeiros afirma ser importante e
necessário se estabelecer “uma fórmula que permita a celebração de convênios
pelas
unidades
federadas
com
subunidades
políticas
ou
administrativas
estrangeiras, desde que aprovadas previamente pelo Ministério das Relações
Exteriores [...] (p. 202)”.. Essa participação do MRE no processo se faz necessária a
fim de se evitar conflitos entre os convênios e a Lei Federal ou com a política
externa brasileira.
Medeiros aponta que inúmeras são as iniciativas de ações paradiplomáticas
no Brasil e acredita que elas vão se intensificar. Por isso, é importante que haja uma
reflexão sobre o tema e que ele seja previsto pelo nosso ordenamento jurídico. O
que ocorre hoje é que:
Não sendo possível qualificar as unidades federadas como sujeitos de
Direito Internacional, os convênios por elas firmados com unidades
estrangeiras não são tratados internacionais, logo, não pertencem ao
ordenamento jurídico internacional, mas ao direito interno de cada uma das
partes. Esses instrumentos não podem obrigá-las ou ao Estado brasileiro no
plano internacional (MEDEIROS, 2007, p. 202).
O autor lembra ainda que, mesmo que a doutrina clássica, mais adotada
pelos países, defenda a ideia de que as unidades políticas do Estado não possuem
capacidade internacional; é grande o número de países que vêm reconhecendo a
capacidade das unidades subnacionais de pactuarem com outros Estados, inclusive
garantindo constitucionalmente tais ações (MEDEIROS, 2007).
Aparentemente, a maior preocupação de Medeiros (2007) está em regular
tais movimentos internacionais, para que se evite conflito entre as ações dos entes
subnacionais e as do governo federal. Apesar de diagnosticar as ações
paradiplomáticas, o autor em momento algum questiona o papel do Estado como
sendo o único legítimo para agir internacionalmente, assim, acreditamos, deve ser
dele o papel de regular e autorizar a participação dos entes federados, limitando ou
não a autonomia de tais ações, na medida em que, as referidas ações, devam
60
sempre ser submetidas a uma representação do governo federal. Finaliza afirmando
que: “Compete aos Estados determinar, em seu direito interno, quem tem
capacidade de celebrar tratados no plano internacional” (p. 204).
Outro autor que deve ser mencionado é José Vicente da Silva Lessa (2007),
para quem, é de se pontuar a prática rotineira e crescente da paradiplomacia no
Brasil, mesmo “a despeito de a Constituição Federal estabelecer [...] o princípio
segundo o qual somente o Estado federal [...] tem poder e voz em matéria de política
externa” (p. 11).
A implementação da paradiplomacia ocorre para se alcançar os mais
variados objetivos e interesses. Para tanto, as unidades federadas ignoram a
legislação federal que impede tais ações:
Com relação ao Brasil, aponta-se a total impossibilidade jurídica da
celebração de “atos internacionais”, sob quaisquer que sejam as
denominações, que tenham por “partes contratantes” unidades federadas e
entidades de direito público estrangeiras. Isto não impede, na prática, a
ação de governos estaduais e municipais, os quais, agindo a partir do que
percebem ser o interesse regional ou local, buscam abrir e explorar “janelas
de oportunidade” econômicas e comerciais, estabelecer vínculos de
cooperação técnica, tecnológica, científica, cultural e educacional, não
apenas com países ou áreas administrativas estrangeiras com as quais
tenham fronteiras comuns, mas também com aquelas situadas em outras
latitudes do planeta (LESSA, 2007, p. 12).
Em sua obra Lessa (2007) traz a definição do termo paradiplomacia, que foi
cunhado
por
Panayotis
Soldatos,
“para
designar
a
atividade
diplomática
desenvolvida entre entidades políticas não-centrais situadas em diferentes Estados”
(p. 15). Para Lessa (2007, p. 15) “a atividade diplomática pode ser desenvolvida de
forma coordenada e complementar à diplomacia conduzida pelo Estado central,
como também pode estar em conflito ou em competição com a diplomacia
‘tradicional’”.19
Lessa (2007) detecta que tal movimento em direção à paradiplomacia tem
sido cada vez mais constante nos últimos anos, e vem ocorrendo por algumas
razões:
Entre as características mais marcantes das relações internacionais, nas
últimas duas décadas, aponta-se a crescente pluralidade dos vetores de
interação. A condução da política externa dos países já há muito não se
restringe aos esquemas verticalizados de outrora, palco, por excelência, de
19
Essa definição se aproxima e muito da de política externa federativa apresentada anteriormente por Rodrigues.
61
atuação dos agentes oficiais dos Estados. Entre as fissuras abertas numa
ordem planetária em rápida expansão e sem rumos claros, marcada pela
generalização das relações horizontais, emergem novos e variados agentes
dotados de uma consciência de cidadania ampliada e da percepção da
multiplicidade disponível de possibilidades de interação, facultadas pela
instantaneidade e pelo alcance global das comunicações (LESSA, 2007, p.
17, 18).
Dentro desta perspectiva onde a busca por parcerias aparece como sendo
prioridade para gerar desenvolvimento, Lessa (2007) afirma que:
Autoridades responsáveis pelos governos locais nutrem a convicção de que,
sendo os espaços estaduais e municipais aqueles em que se organiza a
vida produtiva do país, onde vivem e trabalham os cidadãos, será também
este o plano onde melhor se poderão aferir as necessidades concretas da
nacionalidade. Em virtude desse entendimento, buscam os governadores
atuar como “dinamizadores” regionais, fautores do progresso econômico e
social – e mesmo como colaboradores do governo central, suplementando
com suas ações paradiplomáticas as políticas de integração e de
desenvolvimento deste último (LESSA, 2007, p. 22).
Lessa (2007) mostra a participação paradiplomática como sendo um
elemento caracterizador da horizontalidade das relações internacionais. Destaca que
a percepção dos governos locais, associações civis e de grupos organizados é a de
que os seus interesses e soluções para seus problemas podem estar para além de
suas fronteiras. “Consolida-se a percepção de que as oportunidades de superação
de vicissitudes e de contingências históricas específicas podem ser encontradas
num contexto mais fecundo da cooperação internacional” (p. 23).
Em nosso entender a principal ideia que permeia a fala dos autores que
abordam as ações externas dos entes federados no aspecto jurídico, é a falta do
respaldo na legislação. Já vimos acima e veremos abaixo, autores mencionando
esta preocupação e dizendo da necessidade de se criar uma legislação que
recepcione tais atuações. Neste sentido vai André Costa20, no prefácio que faz do
livro de Clóvis Brigagão (2005):
Ao contrário de federações como Argentina, Alemanha, Bélgica, Estados
Unidos, Rússia e Suíça, que criaram base institucional em suas respectivas
constituições para que seus entes federados atuem no campo internacional,
em minha experiência profissional na Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidência da República e evidentemente como diplomata de carreira,
pude testemunhar que os acordos e convênios internacionais firmados entre
unidades federadas brasileiras e homólogos estrangeiros são assinados “no
fio do bigode” e carecem de respaldo jurídico (BRIGAGÃO, 2005, p.13).
20
Diplomata de Carreira e Deputado Federal pelo PDT/RJ.
62
Fato é que, o descompasso entre a realidade social e as leis positivadas,
quase sempre existe, no Brasil não poderia ser diferente, como afirma Saraiva em
artigo já mencionado, sobre as ações externas de entes federativos:
Ao contrário, o Brasil é um exemplo extraordinário de descompasso entre os
aspectos formais e reais, no que tange à dimensão da ação externa dos
entes federativos. Há quase um abismo entre palavras e gestos (SARAIVA,
2004, p. 133).
E continua demonstrando que tal diferença é mais forte nas áreas de política
comercial onde as ações internacionais dos entes federados são mais frequentes e
que, por isso, colocam em questão o poder absoluto da soberania estatal:
A mudança de paradigma se faz necessária. O conceito tradicional de
soberania estatal é posto em xeque, ao permitir engendrar a revitalização
de áreas incontestavelmente ligadas a interesses e cooperações com as
unidades subnacionais. Esse é o caso da política comercial do Brasil para a
formação de um grande mercado sul-americano de intercâmbios, bem como
a expansão do comércio Sul-Sul, à maneira que vem sendo postulado pelo
núcleo duro do poder nacional na formulação da política exterior bem como
da política comercial do país.
Como ampliar o comércio com os países da franja oriental do Atlântico Sul
sem a força da diversidade operacional e da capacitação de operadores da
cooperação internacional nos estados e municípios?[...] (SARAIVA, 2004, p.
137, 138).
Outra preocupação que aparece, principalmente, na fala daqueles autores
que exercem ou exerceram alguma função junto ao governo federal é a necessidade
de que as ações externas dos estados e municípios devam andar junto com as
ações do governo central. Neste sentido Costa deixa claro sua posição:
Essa denominada ação externa das unidades federadas, que não questiona
ou visa substituir o papel dos estados Nacionais como responsáveis pelas
relações com outros países e com organismos multilaterais mundiais e
regionais, deve ser conduzida em estreita coordenação com a União e o
Ministério das Relações Exteriores (COSTA, 2005, p. 12).
Vejamos
a
publicação
do
PRIMEIRO
Encontro
de
Negociações
Internacionais: Os estados e municípios do Brasil no Mundo 21. Evento que foi
realizado no dia 8 de agosto de 2006, com o apoio da Fundação Alexandre Gusmão
21
Primeiro Encontro Negociações Internacionais: os estados e municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago.
2006. Brasília: Fundação Alexandre Gusmão (Funag), 2007.
63
e da Assessoria Especial para Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministério
de Relações Exteriores, e que teve como objetivo “expor aos representantes dos
estados, do Distrito Federal e dos Municípios o andamento das negociações
internacionais” que contam com a participação do Brasil e também “conhecer a
pauta de interesses dos estados e Municípios na área de Relações Internacionais”
(PRIMEIRO [...], 2007, p. 5).
No mencionado evento, o embaixador Jeronimo Moscardo, então presidente
da Fundação Alexandre Gusmão, afirma que o Itamaraty, por determinação do
presidente Luiz Inácio Lula da Silva e do Chanceler Celso Luiz Nunes Amorim,
“volta-se para dentro, para os Estados e para todos os Municípios brasileiros em
busca de suas raízes, por entender e ter a convicção de que a sociedade pode
saber mais que o Governo” (PRIMEIRO [...] , 2007, p. 7). Essa percepção se
completa com a ideia oficial de que o destinatário final da política externa é o
cidadão que mora no município. Para ele está clara a ideia defendida no MRE, de
que o Ministério só poderá seguir com o auxílio dos estados e municípios.
No mesmo evento, o embaixador Samuel Pinheiro, naquele momento
Ministro Interino das Relações Exteriores, considera ser de grande importância a
participação dos estados e municípios nas questões internacionais, uma vez que
elas impactam diretamente em suas realidades. Destaca também que, nos últimos
anos, tem sido feito grande esforço para garantir a participação de diferentes
organizações de sociedades civis sobre assuntos internacionais e que o evento
pretende o mesmo, considerando os estados e municípios. Destaca e lembra que o
Estado brasileiro precisa entender os diferentes interesses das unidades federadas
quando se trata de comércio internacional para assim, entrar coeso nas negociações
internacionais:
[...] na política internacional, naturalmente os Estados por terem interesses
diferentes, seria muito curioso possuírem interesses iguais. É natural que os
interesses sejam diferentes. Nesse processo, os Estados, por meio de
organizações da sociedade civil, procuram estabelecer contatos diretos com
os Estados estrangeiros e procuram estabelecer esquemas de cooperação,
esquemas, eu diria, de influência diretamente. Mas, como nós sabemos a
“união faz a força”, de modo que é muito importante o Brasil esteja nas
negociações internacionais e na política internacional, que ele se apresente
de uma forma ordenada, articulada e unida (PRIMEIRO [...], 2007, p. 11).
64
O Embaixador José Antonio Marcondes de Carvalho22, falando sobre o
Mercosul, destaca a participação ativa de municípios no processo de fortalecimento
do bloco. Para ele, os municípios são atores importantes no processo de integração
(PRIMEIRO [...], 2007).
Adiante, o Embaixador Régis Arslanian23 discorre sobre o procedimento do
Itamaraty em negociações internacionais. Podemos ver no relato feito a
preocupação do Ministério em inserir no debate as entidades de classe e também
organizações sociais, assim, estaria buscando maior coesão no posicionamento
Brasileiro frente às questões internacionais:
A gente primeiro se reúne dentro do governo e com os outros Ministérios,
com Agências interessadas. Se é uma área de comunicação, a gente tem
que se reunir com o Ministério das Comunicações, com a Anatel, a agência
na área de telecomunicações. E a gente faz essas reuniões de
coordenação, depois a gente se reúne com o setor privado, com o conselho,
temos um conselho empresarial que reúne todas as associações, todos os
grupos, federações de indústria e agricultura. [...] Uma vez definida nossa
posição dentro do Governo, depois com o setor privado, a gente se reúne
para poder coordenar nossas posições negociadoras com todos esses
Blocos e países dentro do MERCOSUL [...]. Temos também reuniões de
coordenação, nas quais levamos o dia inteiro, talvez muitos de vocês
tenham participado dessas reuniões, são negociações mais amplas, são
negociações de consulta com a sociedade civil. E para essas reuniões de
discussões, de debates e consultas, a gente chama os representantes do
Congresso, acadêmicos, setor privado, setor de Governo, forças sindicais,
sindicatos, vêm enfim, todos os representantes dos segmentos da
sociedade civil para essas reuniões. [...] É importante isso não só para a
gente coordenar posições, mas também para o negociador ouvir um pouco
da sociedade civil de cada um dos representantes. (PRIMEIRO [...], 2007, p.
16, 17).
Após este relato, o Embaixador conclui dizendo que as negociações
comerciais são muito difíceis. Desta forma podemos ver que a busca por um
consenso interno tem muitas variáveis e interesses de diversos setores, mas a
busca por um denominador comum é importante para que o Brasil possa realmente
atender as suas demandas internas.
A intenção de buscar mais diálogo com a sociedade civil também esteve
presente na fala do Conselheiro Bernardo Paranhos Velloso 24, na palestra que
proferiu sobre o meio ambiente. Fica demonstrado que muitas vezes o consenso
22
Dirigente do Departamento de Integração, que é responsável pela condução das negociações no MERCOSUL
interno e negociações do MERCOSUL com países da América Latina.
23
Diretor de Negociações Internacionais do Itamaraty.
24
Chefe da Divisão do Meio Ambiente do Itamaraty.
65
sobre um determinado tema, no caso específico o meio ambiente, precisa começar a
ser construído dentro do próprio governo; e que a busca por posições convergentes
é extremamente complexa (PRIMEIRO [...], 2007).
Com o tema, “Ação externa de estados e municípios”, o jurista Antônio
Cachapuz de Medeiros25 teceu comentários importantes acerca da possibilidade de
ações internacionais de municípios e estados. Com a afirmação de que cabe apenas
à União a competência para manter relações com Estados estrangeiros e com
organismos internacionais; e ao Presidente da República a celebração de tratados
internacionais, que posteriormente estão sujeitos ao referendo do Congresso
Nacional; ponderou que:
Nas federações, há uma tendência que as subunidades da Federação, os
Estados federados, os Municípios (no caso do Brasil, o Distrito Federal), as
províncias argentinas e outras unidades de Federação, como na Alemanha,
no Canadá e na Bélgica busquem uma participação cada vez maior nas
negociações internacionais e na celebração de alguns instrumentos
jurídicos que cristalizem, que concretizem os seus vínculos com outras
subunidades de países estrangeiros e, às vezes, até com esses países.
Neste assunto há uma tendência que pode ser facilmente constatada e que
vem sendo objeto de muita atenção em alguns países. Este tema vem
despertando muita preocupação e representa um desafio aos juristas, aos
políticos, aos legisladores, além de encontrar fórmulas que permitam a
maior participação dos Estados e Municípios, que permitam subunidades de
Estados compostos, a celebração de alguns compromissos internacionais e
não deixa de ser também um desafio para o Brasil (PRIMEIRO [...], 2007, p.
65, 66).
Diante desta realidade e com a sua experiência de consultor, Medeiros
relata que, no seu cotidiano profissional no Ministério, são inúmeros os casos, e
cada vez mais frequentes, em que é obrigado a dar parecer sobre situações
jurídicas criadas por municípios ou unidades federativas que assinam instrumentos
jurídicos que parecem verdadeiros tratados, o que não poderia acontecer. Na
observação feita pelo professor, um tratado internacional é um acordo entre sujeitos
do Direito Internacional Público e que por isso, só podem ser firmados por aqueles
que têm capacidade jurídica no plano internacional, pois cria direitos e obrigações
para os Estados.
Diz ainda de forma taxativa que os municípios e o Distrito Federal não são
sujeitos de direito internacional e que em uma Federação, quem representa os
estados, no plano internacional, é a União. Essa diferenciação quanto à
25
Professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros é consultor Jurídico do Ministério de Relações Exteriores.
66
personalidade jurídica é de grande importância para não haver conflito de
competência entre os envolvidos sujeitos. Medeiros conclui:
Portanto, é muito importante esta distinção entre o que é um genuíno
tratado internacional e o que são outros instrumentos jurídicos de
competência, respectivamente, da União e dos Municípios e Estados da
Federação celebrarem. Então, nós entendemos que os estados e os
Municípios que, evidentemente, devem participar de negociações
internacionais para levar avante os seus interesses locais, devem praticar
operações externas de natureza financeira. A própria Constituição assegura
aos Estados e Municípios esta faculdade, como a tomada de empréstimo
junto a bancos internacionais de fomento e a organismos internacionais,
desde que aprovados pelo Senado Federal (PRIMEIRO [...], 2007, p. 66,
67).
Finaliza apresentando a ideia, já mencionada acima, da necessidade de uma
revisão na legislação que permita e possibilite um maior espectro de ação no cenário
internacional para os municípios e estados federados, dada, principalmente, a
diversidade de interesses existentes em um país continental como o Brasil, ele
afirma:
Acho, também, que nós devemos explorar a possibilidade de, quem sabe,
adotar alguma legislação que permita aos Estados e Municípios do Brasil,
um país continental e com tantos interesses setoriais, a possibilidade de
firmar convênio com subunidades de países estrangeiros e que
circunscrevam a competência constitucional dos Estados e Municípios.
Convênios que sejam regidos sobre matérias que possam ser reguladas
pela legislação estadual e municipal. Não vejo porque isso não possa ser
feito desde que estes convênios, evidentemente, não se caracterizem como
tratados internacionais e como acordo entre pessoas de direito internacional
público, criando direitos e obrigações recíprocas. Isto é uma possibilidade, a
qual eu acho que deve ser explorada e, quem sabe, até regulamentando o
objeto de alguma legislação complementar que assegure aos Municípios e
aos Estados esta faculdade (PRIMEIRO [...], 2007, p. 67).
O conselheiro Rudá Gonzales Seferin26, ao debater com o professor
Medeiros, nos mostra que as ações externas dos municípios e estados podem e
devem ser planejadas:
O estudo antecipado do país a ser visitado é fundamental para o êxito nos
contatos. É preciso conhecer de antemão os principais hábitos e costumes
locais, algo da história e da economia, o perfil da indústria e do comércio,
dos canais de distribuição de mercadorias e, principalmente, ter uma ideia
dos produtos concorrentes brasileiros no mercado que se visita. O
planejamento cuidadoso das ações é igualmente importante (PRIMEIRO
[...], 2007, p. 69).
26
Lotado na Divisão de Atos Internacionais do Itamaraty.
67
O autor destaca também a importância das unidades federadas se
relacionarem com mais profundidade com seus pares de outros países, buscando
assim vínculos mais formais, sem, contudo, deixar de lado a responsabilidade
jurídica de suas ações.
[...] atualmente as unidades federadas veem facilitadas as suas
aproximações com parceiros diretos, também subnacionais, no exterior.
Eles (vínculos) são motivados pela intenção genuína de explorar janelas de
oportunidade que lhes pareçam atender seus interesses, protagonizando
assim negociações de ajuste com instituições estrangeiras não centrais. Em
decorrência destes contatos, estabelecem-se entendimentos em um plano
horizontal sobre temas econômicos e comerciais, fenômeno que tem sido
chamado de paradiplomacia. O exercício da paradiplomacia é visto por
alguns administradores como forma de dinamizar contatos em esferas
circunscritas a interesses específicos. Há, entretanto, possibilidades que se
estabeleçam contradições, nas quais se redundem na nulidade dos efeitos
pretendidos ou conflitos de competências de difícil solução. É prudente
evitar colisões indesejadas entre esferas de atuação e zelar para que
esforços bem intencionados e legítimos não se tornem inócuos (PRIMEIRO
[...], 2007, p. 71).
Para se evitar conflitos de competência, as ações devem ser bem
planejadas e estar sempre em harmonia com a Carta Magna.
Para tanto, eventuais formalizações que surjam dos contatos horizontais
necessitam dar-se dentro de determinados parâmetros. A ideia é promover
ações em harmonia com a Unidade Federal e com os princípios
constitucionais. O importante é manter desimpedidos os vasos
comunicantes, por meio dos quais se sustenta a coerência da ação
diplomática brasileira, em seu conjunto, conduzida pela União. O arcabouço
das relações externas do Brasil é constituído por acordos e demais
compromissos nacionais assinados pelo Presidente a República ou em seu
nome, com a aprovação do Congresso Nacional, e que obrigam o país em
seu todo no interesse comum. O agente governamental que interage na
arena internacional deve acompanhar a constante evolução do conjunto dos
atos internacionais, aos quais o nosso país se obriga. A sua tarefa é cuidar
para que qualquer formalização resultante de seus contratos não contradiga
a lei interna, nem que seja incompatível com os acordos já existentes pelo
Brasil e outros países ou organizações internacionais (PRIMEIRO [...], 2007,
p. 71, 72).
Com o objetivo de ajudar a evitar conflitos, Seferin menciona a existência de
acordos quadros ou acordos básicos, que, segundo ele, proporcionam uma moldura,
um andaime para a celebração futura de outros acordos mais específicos ou ajustes
complementares. Tais acordos proporcionam ainda a possibilidade para os estados
federados de aprofundar e atender aos interesses das partes contratantes. Assim,
afirma que:
68
O conhecimento desses acordos-quadro e seu aproveitamento pelas
unidades federadas, em coordenação com o Ministério das Relações
Exteriores, pode ser de grande valia para o tratamento no plano
internacional de matérias de interesse específico (PRIMEIRO [...], 2007, p.
73).
Em seu momento final o conselheiro afirma que o papel do Ministério de
Relações Exteriores é o de contribuir para o pacto federativo, realizando e
promovendo os interesses brasileiros, “que são também as somas dos interesses
regionais e locais” (PRIMEIRO [...], 2007, p. 74)
Vicente Trevas27, no mesmo evento, afirma que é compreensão do governo
federal e uma diretriz fundamental, a busca pelo fortalecimento da federação.
Entretanto, este seminário é muito importante, pois é compreensão do
nosso Governo que uma diretriz fundamental significa o fortalecimento da
federação para a possibilidade de operarmos e transitarmos mais ainda,
atualmente, na direção deste novo ciclo histórico, além do nosso país estar
fazendo grandes reflexões, preservando e dando continuidade aos seus
traços estratégicos sobre política externa (PRIMEIRO [...], 2007, p. 95, 96).
Trevas destaca ainda que o governo central deve estar atento para
“mobilizar a capacidade criadora, a energia positiva, a agregação de valor” que vem
dos entes federados (PRIMEIRO [...], 2007, p. 96). Destaca também as ações
desses entes nas relações que têm construído com outros países:
É também interessante no segundo momento nós termos a capacidade de
aprender também iniciativas que os nossos entes federados e os
municípios, ao longo da história contemporânea recente, têm operado no
sentido das relações com outros países, sejam Estados federados,
províncias e municipalidades.
É importante ainda que no Governo Federal, nós tenhamos a capacidade de
aprender como esta é uma ocasião indispensável, essas contribuições que
os nossos entes federados expressam, operam e tem produzido resultados.
(PRIMEIRO [...], 2007, p. 97)
A defesa e apoio de uma participação mais ativa dos municípios e unidades
federadas fazem parte, segundo Trevas, de um projeto maior de desenvolvimento do
Estado brasileiro:
Isto é muito importante porque, conforme eu falei inicialmente, esse novo
ciclo histórico do nosso país pressupõe uma capacidade de operarmos o
27
Secretário de Assuntos Federativos da Presidência da República
69
nosso projeto de desenvolvimento nas suas múltiplas e simultâneas
escalas: a escala da integração regional supranacional, e a escala do Brasil,
que é um país continental, a qual se expressa numa dinâmica amazônica,
nordestina, centro-oeste, sul e sudeste, elas são operadas pelos nossos
Estados federados que tem raiz na história, na cultura e na economia de
nosso país, mas também essa escala local e territorial que terá, certamente,
nas Cidades o seu protagonismo (PRIMEIRO [...], 2007, p. 98)..
Nesta perspectiva Trevas aponta que o papel do governo federal é o de ser
facilitador para que os entes federados possam construir a cooperação internacional.
Insiste ainda que os municípios e estados devem ser vistos como parceiros, e não
subalternos, do governo federal na construção das relações internacionais.
O embaixador Adalino Senna Ganem28, ao ser questionado sobre a
possibilidade de dissociação de propósito ou de interesses na integração das ações
do governo federal e entes federados, tem um resposta taxativa:
Não eu só vejo integração e agregação de propósitos. Primeiro, porque as
competências estão muito bem definidas. A formulação da política externa
cabe ao Governo Federal, por meio do Itamaraty e dos demais órgãos
competentes e os Estados e Municípios são os braços operacionais dessas
políticas porque, afinal de contas, as associações empresariais, as
universidades, as entidades de classe, os sindicatos estão nas cidades e
Municípios. Então há uma perspectiva na integração dessas ações.
Inclusive, eu ouvi uma pergunta aqui hoje: “Se os Estados e Municípios
podem ter ações independentes, por que integrar-se com o Governo
Federal ou com o Itamaraty?” Porque as ações serão muito mais efetivas.
Eu posso dar vários exemplos concretos em todos os sentidos. Por
exemplo, nós fazemos em São Paulo várias missões empresariais e a
nossa primeira tarefa foi buscar integrar os vários agentes dentro do próprio
Estado. As ações muitas vezes eram individuais. Como essa mentalidade
internacional de integração no Brasil é muito nova, dista dos representantes
de Campinas, os quais acompanhei quando estava em Nova York.
Campinas foi a primeira cidade a ter uma Secretaria de Relações
Internacionais em 1994.
Muito bem, só que quando nós fazemos essas missões empresariais por
nós mesmos, nós temos uma força inferior, uma capacidade de organização
muito menor do que quando nós utilizamos a capilaridade do sistema do
Itamaraty, que tem representações em todos os países e com essas
informações, as quais nós chamamos de inteligência local, pois não adianta
apenas ler o jornal, o fundamental é você ter a oportunidade de viver
naquela sociedade, de conhecer as pessoas e ter conversas reservadas
sobre temas sensíveis. Então é indispensável uma agregação, sem dúvida.
(PRIMEIRO [...], 2007, p. 119, 120).
O fim do evento foi marcado pelo discurso do embaixador Samuel Pinheiro
Guimarães Neto29, que disse que MRE está sim interessado nas ações
28
Assessor especial para assuntos internacionais do estado de São Paulo. Palestra proferida no: Primeiro
Encontro Negociações Internacionais: os estados e municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago. 2006.
70
internacionais dos municípios e que a eficácia das relações internacionais do Brasil
passa por essa cooperação:
Estamos também muito interessados em fortalecer as atividades de
natureza internacional dos Municípios em coordenação conosco, para que
eles possam contar com a nossa cooperação naquilo que vierem a fazer em
nível internacional e possam fazer de uma forma mais eficaz em relação
aos interesses nacionais. Creio que nisso podemos dar uma contribuição
importante, de modo que eu tenho certeza de que tanto a Assessoria de
Relações Federativas e Parlamentares, como o Instituto de Pesquisa e a
Fundação Alexandre Gusmão terão ideias, que poderão partir das que já
tiverem aqui apresentadas e implementadas em conjunto com os Senhores.
Tenho certeza que a cooperação entre os Municípios, os Estado e a União
Federal será de grande proveito para a execução de uma política externa
que seja eficiente e capaz de defender e, ainda, promover os interesses do
Brasil no exterior. (PRIMEIRO [...], 2007, p. 146).
1.4 Ações externas federativas – A AFEPA
O que percebemos com os depoimentos anteriores é mais uma vez o
reconhecimento do Estado nação como principal ator internacional, apesar do
aumento da participação dos governos subnacionais no cenário externo. Em nosso
entender, com base nas declarações acima, o governo central ainda é o responsável
pelos movimentos internacionais e é dele que deve partir a autorização para a
participação das unidades federadas, assim, nos parece que o governo central cria
um discurso para recepcionar as ações dos municípios e unidades federadas no
intuito de fiscalizá-las; desta forma, os governos subnacionais não estariam
proibidos de
se relacionar externamente,
mas tal
relacionamento
deverá
obrigatoriamente passar pelo reconhecimento do governo central. Nessa mesma
linha de pensamento veremos abaixo a entrevista o Embaixador Sérgio Danese 30.
Ele aponta a democratização como sendo um momento marcante para a
intensificação das ações internacionais dos estados e municípios:
29
Ministro de Estado Interino. Palestra proferida no: Primeiro Encontro Negociações Internacionais: os estados e
municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago. 2006.
30
DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Entrevista realizada em: 7 out. 2010.
71
Agora com a democratização do Brasil, portanto com o fortalecimento, com
a Constituição de 88, do federalismo, portanto federalismo e democracia o
resultado disso é que os estados e municípios vão atrás de defender os
seus interesses e uma parte desses interesses está em uma ação externa
de procurar abrir mercado para as suas empresas, procurar investimentos,
procurar promover a imagem cultural do país, procurar promover a cultura
do país, buscar cooperação, fornecer cooperação em casos em que é
solicitado e com isso o nosso Itamaraty se viu diante da realidade de que os
estados e municípios brasileiros começaram a fazer relações externas cada
vez com maior intensidade e com maior independência, então a percepção
do Itamaraty foi de que ele deveria jamais remar contra a maré, mas
aproveitar para entender que essa realidade nova e, portanto procurar
colaborar com essa realidade e colocá-la quando fosse necessária dentro
dos marcos institucionais cabíveis.
Nessa perspectiva, a Assessoria de Relações Federativas, criada em 1997,
tinha o objetivo de, resguardados os limites constitucionais, incentivar o lado positivo
da diplomacia desses movimentos das unidades da federação, que é, “ver o Brasil
inteiro atuando no cenário internacional, prestando e recebendo cooperação,
promovendo o comércio, promovendo investimentos”31. Assim, os estados e
municípios teriam uma assessoria para as suas ações e não um limitador para elas.
A assessoria foi criada no Itamaraty um pouco a partir do reconhecimento
dessa realidade, nós estávamos lidando com isso, então num certo
momento havia uma demanda dos estados e municípios, por ajuda do
Itamaraty, para mobilizar as embaixadas, para ajudar na preparação de um
programa, para acompanhar uma visita, para fazer o follow up várias ações
que nós vimos que estavam um pouco dispersas pelo Ministério como
consequência dessa realidade nova, então o que aconteceu, [...] o ministro
Lampréia, com quem eu trabalhava na época, eu era o conselheiro político,
ele foi todo o começo de ano, dos três anos que passei no gabinete, ele foi
às comissões de relações exteriores da câmara e do senado, e em uma
dessas idas, senão me engano da Câmara em 1995, ele fazia uma
apresentação formal e depois respondia perguntas etc.
No texto de apresentação formal, eu que atuava como conselheiro político,
portanto uma das minhas atribuições era escrever os textos, eu coloquei no
texto, como uma sugestão para o Ministro, um parágrafo expressivo, mas
não muito longo, que falava de relações federativas e aí ele indo a Câmara
eu achei que era interessante, e sugeri, que ele dissesse que nós
estávamos reconhecendo essa questão e que o Itamaraty responderia a
isso criando uma assessoria de relações federativas, isso colocado no
discurso acabou ganhando o formato de uma política e um pouco depois
teve que ser atendido. [...] e então em 1997 foi criado a assessoria e foi
nomeado o primeiro assessor que foi o então Ministro, hoje embaixador,
32
Cesário Melantonio Neto .
31
32
Ibidem.
DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Entrevista realizada em: 7 out. 2010.
72
Danese relembra que em 2003 houve a fusão entre as assessorias de
assuntos federativos e a de assuntos parlamentares33, modelo que perdura até hoje
com o nome de Assessoria Especial de Relações Federativas e Parlamentares
(AFEPA):
[...] depois de 2003, com o novo governo, por alguma razão que aí eu não
sei explicar, decidiu-se fundir as duas assessorias, a de assuntos
parlamentares, que na época se chamava assessoria de relações com o
congresso, com a assessoria de relações federativas e se fundou aquilo que
se chama aqui de AFEPA, Assessoria Especial de Relações Federativas e
Parlamentares, que tem uma característica um pouco curiosa, porque ao
juntar uma coisa muito antiga que vinha de 1958-59, com uma mais recente,
mais incipiente, obviamente que o maior acaba dominando muito o menor,
então a assessoria aqui tem um pouco dessa situação, enfim, a gente
procura corrigir isso, mas há um certo desequilíbrio. O Congresso está aqui
do lado e nós temos uma imensa atividade no congresso e uma imensa
demanda no congresso sobre nós, então isso nos ocupa muito o tempo.
A AFEPA, segundo Danese, tem uma divisão desequilibrada, na medida em
que os assuntos federativos não são tão prestigiados, mas essa situação se deve,
principalmente, pela grande demanda do Congresso junto à Assessoria. Outra
questão apontada pelo embaixador é que, diferente de seus antecessores, ele não
tem disponibilidade para uma ação mais pró-ativa para com os estados e
municípios, situação que faz com que a AFEPA se torne um local para que os entes
federados busquem dirimir algumas dúvidas pertinentes às ações internacionais.
Parece-nos que por essa realidade a AFEPA não consegue cumprir o que seria um
de seus principais objetivos no âmbito das relações federativas, qual seja, fazer um
acompanhamento de todas as ações dos governos subnacionais.
Danese afirma que quando chegou à AFEPA, os assuntos eram tratados de
forma transversal, ou seja, todo mundo tratava de tudo. “Eu preferi uma coisa mais
organizada, então eu coloquei o Ministro Viedis e uma conselheira que cuida das
relações federativas e das comissões mistas do congresso, e há um setor que cuida
33
Nas palavras de Danese: “A assessoria parlamentar foi criada em 1958. Eu tenho aqui até uma espécie de
certidão de nascimento dela que foi um memorando feito pelo então secretário Álvaro Vagui, que depois foi
deputado federal, ele faz um memorando, ele redigiu um memorando, que foi assinado pelo então primeiro
secretário Antonio Francisco Azeredo da Silveira, dizendo que com a vinda para Brasília era importante que o
Itamaraty tivesse uma atenção especial para questões legislativas etc. E aí ele propõe a criação e aí é criada, na
época chamava-se Secretária de Assuntos Legislativos e com esse nome ela sobreviveu até os anos 80, e depois,
no começo do 90 é que foi mudado para Assessoria de Relações do Congresso, e aí depois fundida com a
Assessoria de Relações Federativas”.
73
da Câmara e um setor que cuida do Senado”34. Desta forma, entende que o trabalho
foi mais bem dividido, mesmo a parte federativa tendo menor destaque.
Você veja pela própria divisão que a parte federativa, digamos, ocupa um
terço, mas na verdade um terço menor, que tem uma parte colada que são
as comissões mistas e tal, e as outras duas, Câmara e Senado, ocupam os
outros dois terços.
Pela própria estrutura você vê que há um evidente desequilíbrio, mas é um
desequilíbrio que é consequência do movimento que nós temos aqui. Agora
a parte federativa tem sido muito ativa, mais é uma atividade que é um
pouco diferente do que foi com os dois primeiros chefes, o que era apenas
assessoria federativa, porque eles faziam um trabalho mais pró-ativo, eles
faziam muito de ir aos estados buscar, procurar provocar coisas, procurar
falar com as universidades, eu não tenho jeito de fazer isso, eu não posso
sair daqui com o congresso em funcionamento, toda hora tem incêndio para
apagar, coisas para tratar, para tramitar e a presença aqui é muito forte,
então a gente acaba não viajando e não tendo essa agenda mais
propositiva. É uma base de dizer assim, olha nós queremos ajudar, se
vocês precisarem, esse tipo de assessoramento fica na base, digamos,
pontual, na medida em que os estados e municípios nos solicitam muito
apoio35.
Destaca que existe muito movimento e consulta por parte dos estados e
municípios junto a AFEPA, o que faz com que a assessoria tenha como atividade,
reagir aos questionamentos e consultas feitas. Lembra também que outro trabalho
feito é atender aos pedidos de apoio para a organização de viagens ao exterior dos
chefes do executivo estadual ou municipal, onde eles acabam acionando as
embaixadas e dando orientações e informações mais específicas. Sobre os estados
com mais familiaridade nas ações internacionais, Danese destaca que esses,
quando tratam de questões técnicas, como, por exemplo, envolvendo promoções
comerciais, questões empresariais, culturais já procuram diretamente as secretarias
específicas do Itamaraty.
Danese também fala que os escritórios de representação nos estados são
representações do Itamaraty, são repartições que, de alguma forma, são
coordenados pela AFEPA, mas que respondem tematicamente ao MRE; “por
exemplo, se eles estão tratando de algum assunto de promoção comercial, eles se
dirigem exatamente ao departamento de promoção comercial”. Todos tem um
caráter multifuncional e respondem às diferentes áreas do Itamaraty.
34
DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Entrevista realizada em: 7 out. 2010.
35
Ibidem.
74
Segundo ele os escritórios não são fundamentais para a interação entre os
estados e o Itamaraty. Eles ajudam, mas muita coisa pode ser feita sem o intermédio
deles, bastando um bom relacionamento. Destaca também que hoje os escritórios
funcionam com certa autonomia e que não existem regras claras que todos devem
seguir, isso ocorre porque foram criados em momentos variados com regimento
interno também diversos. Danese apresentou um memorando36, que visa à
unificação dos procedimentos dos escritórios; é um trabalho inicial que deverá
pautar a elaboração do regimento interno do MRE.
Para ele o único escritório que tem uma função diferenciada é o do Rio de
Janeiro, porque
[...] o do RJ tem o museu histórico do Itamaraty e tem uma parte do nosso
arquivo histórico que não vai ter nos outros estados, [...] e ele administra o
antigo palácio do Itamaraty que é hoje em dia um local para reuniões de
recepções, etc. Então ele é muito especial, ele tem uma natureza, ele é o
antigo Itamaraty com essas funções, está em uma cidade simbólica onde
acontece muita coisa, então volta e meia acontecem reuniões presidenciais
[...].
Danese diz acreditar ainda que os estados e municípios, no Brasil, procuram
cada vez mais cooperação, parcerias e investimentos junto aos governos e
empresas estrangeiras. É essa situação que proporcionou um impulso da diplomacia
federativa no Brasil. O mesmo movimento, segundo o autor, ocorre em outros
países, principalmente europeus depois do processo de integração. Para ele o que
ocorre na Europa hoje é que há uma
diminuição muito grande do que é o espaço de soberania, do que são as
competências soberanas dos Estados nacionais europeus. Você não tem
mais moeda, ou vários deles tem uma moeda em comum, e você passa a
ter cada vez mais uma política externa, ainda não chegaram a isso, mas
tem política agrícola comum. Eles tem uma política externa que será
comum, eles tem uma política de defesa que será completamente comum,
eles tem uma política migratória que é absolutamente comum.
Ele continua:
Ora, quando você apaga várias dessas atribuições que são básicas da
soberania de um Estado Nacional, você dilui muito a questão do estado
Nacional. Então, o que acontece na Europa é o que chama hoje em dia da
Europa das regiões, quando você faz isso, a região ganha uma importância
36
Vide Anexo 1.
75
muito grande, se o Estado já não é mais uma grande Unidade, a região
passa a ser a Unidade Administrativa com algumas competências, e várias
dessas regiões europeias, na Espanha, na Itália, na França, e na Alemanha
sobretudo, a Alemanha é um Estado Federal, os outros não, mas tem esse
sistema de regiões, essas regiões atuam com muita independência e tem,
digamos, entre aspas “políticas externas ou políticas internacionais” de
cooperação, de promoção comercial, de promoção de investimentos, e
assim por diante. E eles são parceiros muito naturais de estados federados
brasileiros, por exemplo, ou mesmo de cidades brasileiras, porque muitas
vezes eles têm muitos recursos e eles procuram boas parcerias e quando
eles encontram eles adoram fazer isso.
Tais parcerias e cooperações podem ocorrer, não só no âmbito comercial
mas também técnico, cultural, de ajuda ao desenvolvimento, de restauração de bens
históricos, segundo Danese. Para que essas parcerias se tornem possíveis é
importante a assinatura de acordos entre o Brasil e outros países, assim, com um
marco jurídico, se torna possível os entes federados desenvolverem suas ações
internacionais. “Nossa função mais importante aqui é acompanhar os acordos” 37,
afirma o embaixador.
Aponta também a relação existente entre a AFEPA e Sub-Chefia de
Assuntos Federativos da Casa Civil, que foca as suas ações mais junto aos
municípios do que nos estados. Esse relacionamento, entre a Sub-Chefia e os
municípios têm várias facetas, mas apenas uma delas diz respeito às ações
internacionais; que necessariamente passam pela AFEPA. Assim, Danese afirma
que a Sub – Chefia sempre procura a AFEPA, quando se trata de ações externas,
uma vez que esta última tem relação direta com as embaixadas.
Danese afirma que a diplomacia federativa se desenvolveu e é uma
realidade, essa nova situação impõe também aos municípios e estados uma grande
responsabilidade, uma vez que passam a ser responsáveis pela imagem do Brasil
no exterior. Assim, defende a interação entre os estados e municípios com a
Assessoria, quando da elaboração
[...] ao mesmo tempo em que essa questão de diplomacia federativa se
desenvolveu, é uma realidade, nós lidamos com ela com a visão mais
positiva, mais engajada, querendo ajudar, incentivando e tudo mais. Há um
contrapé a isso, que é uma imensa responsabilidade que essa ação dá aos
estados e municípios que nela se engajam, porque de certa forma, ao fazer
isso, eles também estão de certa forma também se responsabilizando pela
projeção do Brasil no exterior, então é preciso fazer isso com muita
responsabilidade.
37
DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Entrevista realizada em: 7 out. 2010.
76
Sem
mencionar
nomes
o
embaixador
relembra
de
situações
constrangedoras quando viagens de governadores já estavam todas definidas e
agendadas, com seus roteiros deliberados e que tiveram que ser desmarcadas por
algum motivo. Segundo ele, essa situação gera descontentamento e irritação nos
países visitados.
[...] nós temos aqui problemas frequentes com ações mal feitas, não é a
maioria e nem a norma, más há casos de ações mal feitas de estados e
municípios que planejam missões e aí a missão é mal planejada, é mal
orientada, é mal concebida é adiada na última hora é cancelada na última
hora, na última hora disse que iria o governador, aí o governador já não vai,
vai uma delegação de outro nível. Aí a embaixada já se desgastou para
fazer programas, para conseguir as audiências, os países levam a sério!
Se a embaixada, o governo, o estado X, o município X, pedem para
preparar, marcar uma audiência e tudo mais, as pessoas levam a sério e
acham que aquilo tudo é uma coisa (é um Brasil). Então nós temos, de vez
em quando, problemas chatos aqui, porque viagens que são concebidas
durante semanas e semanas, trocas de comunicações, programas feitos,
audiências marcadas, tudo marcado, na última hora cancela, adia ou então
diz: Ah! O governador não vai, mas vai o secretário, o secretário não vai,
mais vai o sub do sub. Isso é uma chatice. [...]
O estado ou município que se engajam em uma ação internacional ele tem
que planejar aquilo com antecedência, ele tem que saber que do outro lado
ele vai encontrar interlocutores que estão levando a sério, não é brincadeira.
Eles serão levados, cada vez mais o Brasil, com a projeção que tem no
mundo, é levado muito a sério.
Neste momento podemos perceber na prática o alerta feito pelos juristas
mencionados anteriormente. Fica claro a necessidade da criação de um aparato
legal que possa, de alguma forma, responsabilizar os governos subnacionais frente
aos compromissos por eles assumidos no exterior, sob pena de o governo central
ser acionado para responder pelos atos daqueles.
O aparelhamento dos estados com uma secretaria específica para tratar de
assuntos internacionais é bem visto por Danese. Segundo ele, muitos estados e
municípios já contam com essa estrutura, em vários níveis hierárquicos, seja como
secretaria de estado, seja como assessoria do governador. Elas são muito comuns
naqueles municípios de fronteira principalmente; mas também naqueles municípios
que têm
[...] consciência de que a ação internacional faz parte da sua essência, e
outros descobrem essa vocação, ou porque é um pólo exportador, ou
porque é um pólo receptor de tecnologias ou de capital estrangeiro, ou tem
interesse em cooperação, ou são espertos e descobrem países que tem
solução para um problema deles.
77
Aponta também que a participação ativa do governador é importante para o
sucesso das ações. Ele deve ser protagonista no processo. Ele deve se engajar e se
colocar à frente da burocracia, determinando que ela prepare a viagem, mais
importante, fazendo o folow up da viagem. Ele é o catalisador do processo, é quem
vai atrair empresários e convocar a participação dos vários secretários. Com esse
engajamento ele se torna um fator importante para o sucesso das ações
internacionais. Para ele:
Os Executivos (poderes) no Brasil são sempre muito fortes e aí, nesse
caso, obviamente quem comanda a máquina obviamente tem o papel
importante. Então eu acho que faz sentido sim que o governador se
engaje, ele não pode se envolver nisso de modo a prejudicar as suas
funções internas, o papel do governador é governar, então, a parte
internacional é apenas uma dimensão, não é a majoritária da ação do
governador, o governador tem zilhões de coisas para se preocupar:
estradas, educação, a saúde, segurança, etc.
Ao terminar a entrevista Danese chama a atenção para um fato que,
segundo ele é pouco valorizado pelas unidades federativas, mas tão importante
quanto realizar as visitas aos países; que é fazer com que esses países venham
conhecer as potenciais regiões de investimentos.
[...] os estados e municípios precisam aprender e vários sabem disso, mas
muitos precisam aprender que muitas vezes, mais importante do que você ir
visitar o outro para mostrar o seu estado [...] é conseguir trazer o visitante
aqui, então as organizações de missões ou de convites a autoridades
estrangeiras para virem ao Brasil, quer dizer, a diplomacia federativa aqui
também recebe, tem um lado que é de receber. [...]
Quando eu estive na Argélia eu dizia isso: não fique vindo só aqui visitar
não, chama o cara para conhecer a sua empresa, porque ele indo lá, ele vai
ver, eles não têm ideia do que é o Brasil, as pessoas não têm ideia pelo
mundo afora do que é o Brasil. [...]
Então não adianta você ficar indo aos lugares mostrando coisas, tem que
também procurar sensibilizar o teu potencial cliente, teu potencial investidor,
o teu potencial parceiro a vir ver você em casa, se ele vier você está com
um caminho muito mais percorrido do que ele receber você, porque ele
receberá todo mundo. Agora a hora em que ele tem que ir, ele tem que se
engajar, é outra coisa. Eu acho que isso ai é uma coisa importante de ser
pensada nessa área.
Para findarmos o presente capítulo retomemos de forma mais detalhada o
conceito de diplomacia federativa.
78
Entendemos por diplomacia federativa, tal como concebida e desenvolvida
pelo Itamaraty, a diplomacia federal exercida em conjunto com as ações
internacionais realizadas por governos subnacionais e atores não
governamentais, direcionada e integrada às normas constitucionais e aos
interesses nacionais definidos pelo governo federal. Outra definição que nos
ocorre para diplomacia federativa é diplomacia federal voltada às ações
internacionais de governos subnacionais e atores não-governamentais, com
o intuito de submetê-las aos controles ou às balizas dadas pelas normas
constitucionais e definidas pelo interesse nacional, enquanto estratégia
federal de inserção internacional do País (RODRIGUES, 2004, p. 40).
O presente capítulo teve como objetivo claro a relação existente entre a
globalização, o federalismo e as ações internacionais de governos subnacionais;
bem como as implicações jurídicas de tais atos e a necessidade de um estudo mais
aprofundado sobre o assunto.
Passaremos no próximo capítulo a estudar o estado de Mato Grosso e a
suas ações internacionais, tendo como base inicial para o debate, os planos de
governo e plurianuais que vigoraram durante o período estudado.
79
Capítulo 2 – OS PLANOS DE GOVERNO NAS IDEIAS
No capítulo anterior mostramos algumas transformações ocorridas no
mundo para podermos contextualizar o cenário histórico em que as ações
internacionais dos entes federativos estão inseridas. Debatemos e apresentamos o
conceito de globalização, da diplomacia federativa, da política externa federativa,
bem como de outros temas ligados diretamente ao assunto como, por exemplo, o
federalismo e as transformações ocorridas no papel do Estado-nação.
Fizemos também uma apresentação sobre as concepções teóricas da
diplomacia federativa e levantamos a opinião de juristas e doutrinadores sobre o
tema, a fim de verificarmos os aspectos jurídicos da possibilidade e legitimidade das
ações dos entes federados no contexto externo.
Neste segundo capítulo que se apresenta, traremos para o foco do debate o
estado de Mato Grosso; para tanto, começaremos o nosso estudo apresentando o
que efetivamente foi pensado, concebido, idealizado e planejado, em termos de
ações internacionais durante o período estudado. Este capítulo destaca dois tipos de
documentos, quais sejam: os Planos de Governo e os Planos Plurianuais (PPAs).
Os primeiros foram apresentados à sociedade pelos candidatos como sendo o
planejamento do que iriam fazer se eleitos fossem. Já os PPAs foram quatro e
servem para que o executivo estabeleça as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital ao longo do período estudado.
Eles têm previsão na Constituição Federal no artigo 165 e, na Estadual,
artigo 162. Estão materializados nas seguintes leis estaduais: Lei 6.728 de 28 de
dezembro de 1995; Lei 7.225 de 22 de dezembro de 1999, referentes ao governo
Dante. E Lei 8.064 de 30 de dezembro de 2003; Lei 8.827, de 17 de janeiro de 2008,
referentes ao governo Maggi. Elas focam os seguintes períodos respectivamente
1996-1999, 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 (LESSA et al, 2009)38.
38
. Lessa et al (2009) buscam, no plano federal, estabelecer uma relação entre os PPAs e as relações
internacionais, ou, mais diretamente, a correlação entre as linhas estratégicas dos planos com a forma de
contemplar as relações externas do país. Procuram, assim, estabelecer a coerência entre o planejado e o
executado. Buscam identificar as ações externas e como estão atreladas ao processo de desenvolvimento
nacional. No presente trabalho, seria o caso de se buscar as ações externas de Mato Grosso e como elas
proporcionam a promoção dos interesses de Mato Grosso.
80
Importante destacar que constatamos serem os Planos de Governo um
documento muito mais completo, para a nossa pesquisa, do que os PPAs, e que por
isso receberam a nossa maior atenção. Assim, faremos menção aos PPAs somente
quando estes puderem nos dar informações que não encontramos nos Planos, de
forma a complementá-los.
A opção por esta forma de abordagem se deu pelo fato de que, tanto os
Planos de Governo quanto os PPAs são documentos oficiais e que demonstram qual
a direção que o governo pretende seguir. Ambos são documentos que exigem
planejamento e a demonstração de responsabilidade e compromisso com as
políticas públicas de longo prazo, que também é característica das ações
internacionais. Partindo de tais documentos, entendemos ser mais fácil também
detectar ideias que foram apresentadas, mas não implementadas, ou mesmo, ações
implementadas que não estavam mencionadas.
O fato de iniciarmos os estudos por tais documentos não significa, porém,
que outras fontes foram desconsideradas. Destacamos, por exemplo, a utilização de
jornais locais e nacionais, bem como de artigos e livros de autores que escreveram
sobre o assunto. Não podemos esquecer que também foram utilizadas entrevistas
feitas com vários atores, que de alguma forma, ajudaram a construir as ações
internacionais de Mato Grosso. Todo esse material e a sua análise poderão ser
vistos nos capítulos seguintes, aonde chegaremos a um diagnóstico mais crítico do
nosso estudo.
Com essa dinâmica tentamos não ficar presos e limitados a apenas uma ou
outra fonte de pesquisa e trabalhamos para obter o maior número de informações
possíveis, bem como, as mais amplas visões e análises sobre o assunto estudado.
2.1 Os planos do governo Dante de Oliveira e Rogério Salles (1995 a 06-042002/ 06-04-2002 a 31-12-2002)
No início deste trabalho, afirmamos que analisamos as ações internacionais
do estado de MT na administração de 4 (quatro) governadores. O primeiro deles, por
ordem cronológica dos mandatos, Dante de Oliveira, depois Rogério Salles, Blairo
Maggi e por fim, Silval Barbosa.
81
A seguir faremos a apresentação dos planos de governo, e quando
necessário, a abordagem dos PPAs, no que diz respeito às ações internacionais de
MT. O objetivo é apontar todo e qualquer assunto que faça menção a políticas que
visem a projetar o estado no cenário externo, sem que haja, neste capítulo, uma
preocupação maior com o fato de verificarmos se ela foi ou não implementada. Vale
lembrar que após esse mapeamento, as ideias e propostas apresentadas serão
confrontadas nos próximos capítulos.
Importante destacar que tais documentos serviram de base para nortear as
entrevistas que foram feitas e também para uma comparação com os relatos dos
analistas e especialistas que abordaram o assunto.
Como dito, são dois os principais documentos a serem avaliados, quais
sejam: os Planos de governo apresentados para as duas eleições e os PPAs. Cabe
atentar para o fato de que os Planos de governos trabalham com uma perspectiva
temporal mais ampla, compreendida entre os anos de1995 a 2006, mas focam suas
ações para o exercício dos mandatos.
No primeiro deles, encontramos o que o governador entende por Plano de
Metas e, diante de tal definição, podemos perceber o quão importante foi o
documento para a campanha e a administração propriamente dita.
O plano de Metas – Mato Grosso 1995/2006, em sua parte estratégica, é
uma proposta de desenvolvimento do Estado, que contempla um conjunto
de princípios, diretrizes, prioridades e políticas públicas, destinados a
orientar o planejamento e a ação do governo. Deve servir também de
indicativo para a iniciativa privada e a sociedade civil organizada, dentro dos
objetivos de construir o Mato Grosso do futuro, onde se realizem as
expectativas de qualidade de vida da população (PLANO DE METAS, 1995,
p. 10).
Como vemos nos trechos abaixo, em nenhum momento aparece qualquer tipo
de menção às ações no cenário externo como prioridade do plano de governo. As
prioridades estão nas questões que envolvem energia, educação, emprego e renda,
telecomunicações e transportes.
O Plano de Metas contempla três Diretrizes e estratégias para o
desenvolvimento:
Modernização e fortalecimento do Estado;
Descentralização da ação do poder público, através da cooperação entre
Estado, Municípios e sociedade; e
82
Desenvolvimento científico e tecnológico, pela cooperação entre Estado,
Municípios e iniciativa privada.
As prioridades estratégicas para o desenvolvimento do Estado envolvem as
seguintes Políticas Estruturantes – vigas que irão sustentar a construção do
desenvolvimento: energia, educação, emprego e renda, telecomunicações e
transportes (PLANO DE METAS, 1995, p. 8).
Em outro momento do texto temos a afirmação literal de que o Plano tem
como prioridade estratégica a educação, energia e estrada; “trinômio este que dará
sustentação para a proposta de desenvolvimento de MT nas dimensões humanas e
econômicas” (PLANO DE METAS, 1995, p. 5).
Ao realizar um diagnóstico contextualizando o estado de Mato Grosso no
cenário externo, o Plano leva em consideração as transformações que estavam
ocorrendo no cenário internacional, destacando a dificuldade dos Estados-nação
controlarem as suas fronteiras, a intensificação tecnológica da produção agrícola
nos países desenvolvidos e, também, a preocupação com a preservação do planeta
e com o consumo de produtos ecologicamente corretos.
Os Estados Nacionais viram-se diante de uma realidade onde deixavam de
ter instrumentos que os possibilitassem controlar totalmente suas fronteiras,
notadamente na área financeira e do comércio internacional.
Um dos resultados dessa nova ordem comercial deverá ser a intensificação
tecnológica na produção agrícola dos países desenvolvidos, que permita
concorrer com a agricultura de países periféricos que utilizam seus recursos
naturais como principal fonte de produtividade mais elevada.
A preservação do Planeta torna-se, também, uma preocupação crescente
nos principais mercados consumidores mundiais, e de uma forma
independente dos governos locais, passa a se constituir uma barreira não
tarifária ao comércio de produtos originados, principalmente, do terceiro
mundo. O que move esses consumidores a preferirem produtos
ecologicamente “limpos” e “corretos” é a consciência da devastação e
degradação já ocorrida em seus próprios países, e por eles transferida à
periferia do capitalismo, onde agora são registradas com maior amplitude
(PLANO DE METAS, 1995, p. 15).
Adiante, o texto destaca que o estado de MT deve agir no sentido de superar
as grandes diferenças sociais e a pobreza, buscando implementar políticas que
valorizem o desenvolvimento sustentável. Um alerta é feito, mostrando que MT não
pode esperar que essas ações partam primeiramente da União, ou seja, defende-se
a ideia de que a unidade da federação pode estar à frente, realizando ações que
amenizem as desigualdades nela existentes. Essa mentalidade, pró-ativa, também
leva em consideração o cenário internacional; nesse sentido, é literal a afirmação de
que MT deve buscar estreitar seus laços com os países vizinhos.
83
Os novos padrões de relacionamento dos Estados Nacionais estão levando,
também, à formação de interesses econômicos regionais que superam suas
fronteiras, como a União Europeia e o Acordo de Livre Comércio da
América do Norte (NAFTA). Nosso país já participa do MERCOSUL, que
busca integrar os mercados brasileiro, argentino, uruguaio e paraguaio.
Além disso, por sua posição geográfica estratégica, Mato Grosso deve
procurar, também, estreitar os laços econômicos e culturais com os povos
vizinhos na Bolívia e no Chile, e através desse ter acesso a portos no
Oceano Pacífico.
Encontrar esses caminhos para o futuro é a proposta e tarefa desse plano
estratégico (PLANO DE METAS, 1995, p. 16).
Mesmo diante da necessidade da promoção da integração, o Plano
diagnostica, na questão dos transportes, uma das principais dificuldades para se
concretizar o intercâmbio destacado acima. Como podemos ver a seguir, todo e
qualquer tipo de intercâmbio, seja ele comercial, cultural ou turístico, fica
comprometido quando não se tem uma malha de transportes que atenda às
demandas do estado e de sua população.
A circulação de cargas e passageiros está diretamente dependente de uma
malha viária mal conservada e com estrutura que não suporta a demanda
crescente do número de veículos e cargas. A fase atual do desenvolvimento
de Mato Grosso exige que se garanta o escoamento da produção pela
malha existente, em que predomina um péssimo estado de conservação.
A outra restrição na área dos transportes, é a inexistência de um corredor
de exportação competitivo no contexto nacional e internacional, que diminua
os custos de transportes até os grandes centros consumidores, aos portos
de exportação e mercados externos. Falta uma base de integração
intermodal dos sistemas viários (rodoviários, ferroviários e hidroviários) que
possibilitem, ao Estado de Mato Grosso, exercer um papel significativo no
desenvolvimento nacional e na integração latino-americana (PLANO DE
METAS, 1995, p. 27).
Ainda sobre o setor de transportes, o Plano demonstra todo o interesse em
buscar um caminho rumo ao Pacífico:
O Governo do Estado deve atuar, junto à União, de forma a influenciar
decisões nacionais e internacionais que digam respeito aos interesses de
Mato Grosso, na área de transportes, notadamente nas questões das
hidrovias Paraguai-Paraná, Tocantins-Araguaia, Tapajós, ferrovias
Ferronorte e Projeto Libertadores, este que se propõe a financiar a
renovação ferroviária que liga o Centro-Oeste brasileiro aos portos chilenos
e peruanos do Oceano Pacífico, e aos portos atlânticos do Brasil (PLANO
DE METAS, 1995, p. 72).
Alcançar o Pacífico, aliás, é um projeto que ultrapassa as fronteiras do
governo estadual e chega ao governo federal. É um sonho antigo que tem como um
84
dos grandes objetivos o mercado asiático39. Em princípio a intenção era o mercado
japonês, hoje sem dúvida alguma a China é o sonho dos empresários brasileiros.
Considerando as exportações de MT, a intenção é fazer chegar com custos
reduzidos a grande produção de commodities naquela região.
Para obter êxito nesta empreitada, alguns caminhos se apresentam:
Existem vários projetos chamados corredores que a Comissão Técnica (CT)
do Tratado de Cooperação Amazônica (CTA) está considerando. Por
exemplo: existe o projeto denominado pela CT de corredor Belém-Iquitos.
Também o chamado corredor inter-oceânico que uniria Belém com Manaus,
seguiria pelo rio Putumayo, fronteira entre a Colômbia e o Peru, até chegar
ao Equador, passando por Quito e terminando em Puerto de Esmeralda no
Pacífico equatoriano. Outro desses projetos é o conhecido como corredor
Rio Negro, o qual conectaria o Brasil com a Colômbia e a Venezuela. Outro
ainda é o corredor Trans-Oceânico de Rio Branco até Iñapari (no Peru) e,
daí, a portos do Pacífico também no Peru, ao sul. O corredor chamado
Cáceres-Santa Cruz iria de Mato Grosso (no Brasil) até a Bolívia (PLANO
DE METAS, 1995, p. 129).
Zevallos (1993), ainda faz uma análise dizendo dos problemas a serem
enfrentados pelo Brasil nessa empreitada rumo ao Pacífico. Lembra a falta de
condições das estradas existentes; da diversidade geográfica da região que engloba
os Andes e a Floresta Amazônica; bem como as barreiras impostas pelo narcotráfico
e também por grupos armados. Ainda hoje, muitos desses problemas ainda
persistem.
Veremos adiante, em capítulo especifico, que a saída pela Bolívia é a que
mais beneficiaria MT, porém, essa solução ainda enfrenta sérios problemas para se
efetivar. Um dos fatores que sem dúvida não contribui para a implementação desta
via, é o fato de MT ver a Bolívia apenas como um local de passagem e que não tem
interesses ou prioridades. A Bolívia é vista pelos governantes estaduais como um
corredor e não como um parceiro para a efetivação de negócios. Em nível federal,
quando se fala em saída pelo Pacífico, é essa a visão que imperava. Segundo
Zevallos (1993), o assunto era tratado como se não houvesse outros países entre o
Brasil e a Ásia, essa percepção tornava mais morosa a implementação de tal saída.
O extremo dessa posição foi manifestado no Congresso Nacional Brasileiro,
quando, ao falar-se de Estrada Acre-Tóquio estava-se sugerindo que entre
esses dois pontos não há nada: o Peru com seus interesses e recursos
39
Para maiores informações neste sentido ver texto de ZEVALLOS, Enrique Amayo. Da Amazônia ao Pacífico
cruzando os Andes. Estudos Avançados, v. 7, n. 17, 1993.
85
simplesmente não existia. Parece óbvio que essa maneira de pensar
poderia transformar qualquer projeto, por melhor que fosse, em inegociável.
[...]
É dessa forma que alguns setores importantes da classe dirigente brasileira
se expressam, como se a estrada servisse apenas ao Brasil, dizendo
praticamente que o Peru, além de servir de zona de passagem, não é quase
nada (ZEVALLOS, 1993, p. 147).
O que chama a atenção na questão de transportes é que, em que pese à
saída para o Pacífico ser mencionada como um objetivo a ser alcançado pelo
governo, o Plano não apresenta no tópico “Propostas de Soluções” para o setor de
transportes, nenhuma ação direta para que tal objetivo seja alcançado. Aliás, para o
nosso trabalho, cabe mencionar apenas o item quatro:
[...]
4- Construir, com o apoio da União Federal e financiamento de
organizações nacionais e internacionais de desenvolvimento, os trechos de
rodovias Sorriso/Paranatinga e Paranatinga/Canarana [...] (PLANO DE
METAS, 1995, p. 73).
O referido item é no tópico “Propostas de Soluções” o único que faz menção
à necessidade de uma ação no âmbito internacional por parte do governo estadual;
ou seja, não é apresentada uma proposta real para a saída pelo Pacífico tida como
essencial para que haja integração e desenvolvimento do estado.
Neste cenário de carências aparece, também, a questão da energia como
um fator que impede o desenvolvimento acelerado da região. Naquele momento, o
diagnóstico feito foi bastante negativo e MT aparecia como sendo um estado que
importava, grande parte da energia que consumia, de outros estados da união e,
também, que se utilizava de uma grande carga de óleo diesel para atender as
localidades que não tinham linhas de transmissão. Essa situação se tornava ainda
mais problemática quando considerado o grande potencial hídrico do estado:
O Estado de Mato Grosso, detentor de um potencial hídrico inventariado em
cerca de 17.495.000 kw, apresenta uma matriz energética totalmente
dependente em relação aos derivados de petróleo. Registra-se também, um
elevado nível de importação de energia elétrica gerada na Região Sudeste
(79,5%, em 1993), que é complementada com a queima aproximada de
97,8 milhões de litros de óleo diesel/ano na geração da energia requerida
pela concessionária estadual. Exclui-se desses dados o volume de
combustível utilizado pelos auto-produtores não atendidos pela rede de
distribuição estadual (PLANO DE METAS, 1995, p. 29).
86
O diagnóstico do setor energético, apresentado no Plano, foi bastante
negativo, já que não atendia as necessidades mínimas da população:
Insuficiência de energia elétrica para suprir as necessidades básicas da
sociedade. Esse problema é agravado pela baixa qualidade do serviço, alta
dependência de importação de energia e de derivados de petróleo, elevado
nível de perdas no sistema elétrico, e pela não utilização de formas
alternativas de energia (PLANO DE METAS, 1995, p. 71).
Ao apresentar as soluções para o setor energético do estado, o Plano faz
clara menção a propostas que passavam pelo cenário internacional, a destacar:
A política energética será liderada pelo Governo do Estado em articulação
com o Governo Federal, através do Ministério das Minas e Energia,
Eletrobrás, Eletronorte, a iniciativa privada e os municípios, com o apoio de
agências nacionais e internacionais de desenvolvimento, a fim de garantir
as seguintes ações prioritárias:
[...]
6- Diversificar a matriz energética do Estado através da utilização de
energéticos alternativos, como biomassa e energia solar e a inclusão do
Estado no Programa Federal de utilização do gás da Bolívia;
[...] (PLANO DE METAS, 1995, p. 71, 72).
No âmbito das relações internacionais, o Plano faz menção, em seu capítulo
III, denominado Integração Sul-americana, à necessidade de promoção da
integração, não só econômica, mas também cultural e tecnológica. É dado grande
importância ao fato de o estado estar localizado no centro do continente, bem como,
ser um grande fornecedor de matérias primas; segundo análise abaixo, a prioridade
deveria relacionar-se com os países do MERCOSUL e do Pacto Andino.
Mato Grosso, por estar localizado estrategicamente no centro do Continente
Sul-americano e possuir uma economia razoavelmente consolidada, com
alguma infraestrutura já implantada, reúne condições geoeconômicas
excepcionais para ter um papel de destaque no processo de Integração Sulamericana, tanto em relação aos Países do MERCOSUL, quanto aos do
Pacto Andino (PLANO DE METAS, 1995, p. 39).
Fica clara, ainda, a percepção de que, por meio da integração regional com
os países vizinhos, o estado poderia ter um grande salto na sua economia, trazendo,
assim, um ganho para toda a sociedade.
O processo de integração sul-americana poderá contribuir para que Mato
Grosso encontre novos caminhos para sua economia, incorpore melhorias
qualitativas ao seu desenvolvimento, incrementando outros setores e
permitir que suas riquezas sejam, cada vez mais, transformadas em
qualidade de vida para toda sua população. Para tanto, é preciso um projeto
87
claro e bem delineado de atuação, decisão política dos governantes,
capacidade de articulação e de desenvolver parcerias com diferentes
setores da sociedade, para que a integração possa se dar nos níveis
econômico, cultural, científico/tecnológico e de amizade entre os povos
(PLANO DE METAS, 1995, p. 39, 40).
Importante, ainda, destacar a concepção do Plano de que toda a integração
só seria possível se houvesse investimentos em várias áreas e setores da
economia; dessa maneira, importantes seriam os investimentos na agricultura,
transportes, telecomunicações e outras, como mencionado no texto abaixo:
Nesse contexto, os transportes, as telecomunicações, o intercâmbio
científico, cultural e comercial, bem como o incremento do turismo, são
setores estratégicos e prioritários para inserir Mato Grosso de forma ativa e
efetiva no processo de integração latino-americano. Além desses, os
setores de energia, meio ambiente, indústria e agricultura possuem amplas
possibilidades de ações conjuntas com os parceiros da integração (PLANO
DE METAS, 1995, p. 40).
Com objetivo de promover a integração sul-americana, o Plano apresenta
40
ações
bastante claras de como se alcançar tal meta. Podemos mencionar:
consolidar a ligação rodoviária entre Cáceres e San Matias, implantar o distrito
portuário de Cáceres, elaborar um plano diretor para incentivar o turismo na região,
40
Abaixo íntegra das ações apresentadas encontradas no Plano de Metas (1995, p. 40, 81): “No setor de
Transportes a prioridade é consolidar a ligação rodoviária entre Cáceres e San Matias, [...], como forma de tentar
consolidar a saída para o Pacífico, via Cáceres. No modo hidroviário, é importante a Implantação do Distrito
Portuário de Cáceres e desenvolver programa de operacionalização da navegação no Rio Paraguai.
A viabilização do Turismo na região tem como ponto de partida [...] a busca de recursos para investimentos em
infraestrutura. É necessário conseguir a internacionalização do Aeroporto Marechal Rondon e abrir rotas aéreas
para Santa Cruz de La Sierra e os Países Andinos [...]
O Intercâmbio Cultural, um dos pilares da Integração, deve ser incrementado através de eventos internacionais
em diversos locais, da criação de programas de bolsas de estudos para alunos nas Universidades vizinhas e em
nosso Estado, e do incentivo ao ensino do Espanhol. Em Cuiabá deverá ser construído o Centro Cultural
Sulamericano.
Os rios e cursos d’água são a maior preocupação com relação à proteção do Meio Ambiente, especialmente
devido ao Pantanal mato-grossense, a maior área úmida do Planeta e que fica no centro da região, constituindose em um dos maiores potenciais turísticos e científicos do País. Será incentivada a criação da Universidade
Sulamericana do Meio Ambiente, com prioridade para estudos dos recursos hídricos e da conservação dos
recursos naturais e para a melhoria da qualidade de vida na Região. [...]
As dificuldades no setor de Energia em Mato Grosso podem ser resolvidos em parte com a utilização do gás da
Bolívia, através da construção de um Gasoduto entre Santa Cruz de La Sierra e Cuiabá. [...]
No âmbito da Agricultura, Indústria e Comércio o fundamental é estimular a pesquisa e o intercâmbio dos
diversos setores da iniciativa privada e remover obstáculos burocráticos, para maximizar as oportunidades de
negócios entre Mato Grosso e os diferentes mercados.[...].
[...] Promover intercâmbio comercial turístico interestadual e internacional, especialmente no roteiro turístico
latino-americano; [...]”.
88
internacionalizar o aeroporto Marechal Rondon e abrir rotas para Santa Cruz de La
Sierra e os países andinos, buscar o intercambio cultural fornecendo bolsas de
estudos aos estudantes universitários, incentivar o ensino do espanhol e criar o
centro cultural sul-americano, implementar o gasoduto e buscar a diminuição das
barreiras burocráticas na região, com o objetivo de implementar e fortalecer o
comércio.
Percebe-se, ao analisar as propostas apresentadas, a ideia de que para
alcançar a integração, as ações deveriam ocorrer em várias áreas de interesse do
estado, desde o comércio, passando pela cultura, turismo, ciência e tecnologia. O
Plano também não se esqueceu do meio ambiente, assunto a ser tratado de forma
internacional, dentro do conjunto de países da região. Foi lembrado como sendo
uma área com possibilidades de estabelecimento de parcerias financeiras e técnicas
com organismos internacionais. Nesta temática, há que se destacar que o Plano,
apresentou a ideia de sustentabilidade ambiental como sendo parte de “[...] uma
dimensão econômica do desenvolvimento e que por isso, precisa ser incorporada
nos processos de decisão, em todos os níveis, como forma de assegurar retornos
permanentes para a sociedade” (PLANO DE METAS, 1995, p. 46). Adiante é
mencionado, também, a necessidade de implementação de um desenvolvimento
sustentável por ser
um processo de transformação política, econômica e social no qual a
utilização dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação
tecnológica e as mudanças institucionais, são feitas de forma coordenada,
se harmonizam e reforçam os potencial presente e futuro, a fim de atender
as necessidades e aspirações humanas (PLANO DE METAS, 1995, p. 48).
Ao defender um desenvolvimento sustentável e também a importância de se
buscar a sustentabilidade ambiental, o Plano destacou a inclusão da temática “meio
ambiente” na agenda internacional:
A constatação de problemas causados em todo o mundo por atividades
insustentáveis levou parcelas da opinião pública internacional e o governo
da maioria dos países a colocarem o meio ambiente no bojo das decisões a
respeito dos caminhos do desenvolvimento.
Para Mato Grosso, com suas ainda grandes riquezas naturais, essa
situação se constitui numa vantagem comparativa significativa para a
articulação de projetos e busca de recursos que venham contribuir para
alavancar o seu desenvolvimento dentro dos paradigmas da
sustentabilidade, incorporando o meio ambiente como elemento articulador
de projetos intersetoriais (PLANO DE METAS, 1995, p. 49).
89
Aqui, faz-se importante registrar o que o Plano chama de “Programas
Especiais”, dentre os quais, o Programa de Desenvolvimento Agroambiental de Mato
Grosso (PRODEAGRO) e o Projeto Pantanal do Programa Nacional de Meio
Ambiente (PNMA), “ambos financiados com recursos externos e que tem grande
importância, especialmente porque possuem na sua concepção, componentes de
planejamento, interdisciplinaridade e fortalecimento institucional” (PLANO DE
METAS, 1995, p. 49).
Sobre esses dois programas, o diagnóstico do Plano é o de que ambos
apresentam desvios e dificuldades de implementação e, por isso, precisam ser
reestruturados não só conceitualmente, mas também operacionalmente; devendo,
inclusive, haver a priorização dos instrumentos de planejamento, como o
Zoneamento Sócio-econômico-ecológico e o plano de conservação da Bacia do Alto
Paraguai (PCBAP), ambos instrumentos que servirão de base para orientar
investimentos no estado.
Ainda contam com a possibilidade de recursos externos os programas de
Florestas Tropicais e Áreas Úmidas que deverão, segundo o Plano, ser negociados
sempre de forma articulada com as diretrizes globais de planejamento, buscando o
fortalecimento institucional do Governo e a ampliação das parcerias com a
sociedade (PLANO DE METAS, 1995).
Percebemos aqui mais uma situação com ideias genéricas sem a maior
preocupação de uma apresentação mais efetiva de como tais políticas podem ser
implementadas. Essa situação dificulta inclusive o diagnóstico do que de fato foi
realizado pelo governo estadual na questão ambiental. Podemos dizer que em
nenhum outro momento do texto se faz menção mais detalhada aos programas
acima destacados41, o que nos leva a crer que o Plano, mesmo possuindo um tópico
específico para tratar sobre o meio ambiente, apenas fez um estudo superficial
sobre o tema.
Outro momento do texto que destaca ações no cenário internacional é o que
diz respeito às telecomunicações. Neste caso, a fibra ótica é lembrada como um
41
A exceção ocorre na p. 54, no tópico “Propostas de Solução”, quando novamente se aponta a necessidade de
“rediscutir e implementar o Plano Nacional de Meio Ambiente – (PNMA) no que se refere a planejamento e
ações emergenciais e reavaliar e implementar o componente ambiental do PRODEAGRO, bem como todas as
interfaces ambientais existentes no Programa” (PLANO DE METAS, 1995). Mais uma vez percebemos aqui a
ausência de um conteúdo histórico sobre os planos destacados.
90
meio a ser utilizado para diminuir as distâncias continentais do estado de MT. Não
obstante tal saída ser tratada de forma bastante genérica e sucinta, é de se destacar
que:
Além de operacionalizar estas ações (relacionadas a telecomunicações), o
governo estadual deve trabalhar politicamente no sentido de adiantar prazos
e evitar mudanças de rotas eventuais em relação ao programa de
implantação da rede de fibra ótica no interior do país.
A comissão de Integração Latino-Americana já reuniu informações sobre
este projeto. A possibilidade de se somar à demanda mato-grossense a
demanda de países vizinhos como a Bolívia e o Peru, aumenta o poder de
convencimento para a agilização da obra, diante da evidente viabilidade
comercial para os futuros concessionários dos serviços (PLANO DE
METAS, 1995, p. 75, grifo nosso).
Ao trazer à tona as questões relacionadas ao desenvolvimento e à promoção
industrial do estado, mais uma vez, o cenário internacional é lembrado, e aparece
como uma saída viável para a promoção do aumento das divisas da região. A
palavra de ordem é agregar valor aos produtos do estado que, por serem primários
em sua maioria, não geram tantas divisas:
Uma política de agregação de valor à produção deve buscar a
transformação da produção primária de matérias primas em produto
elaborado e disponível no mercado consumidor. Essa denominação,
chamada agregação de valor, deve apresentar-se como a articulação das
atividades do setor industrial, comercial e de serviços, de maneira a
adequar o seu produto como mercadoria final (PLANO DE METAS, 1995, p.
82).
Ao fazer este diagnóstico, o Plano apresenta o cenário internacional como
sendo um mercado consumidor promissor e que, por isso, deve ser buscado pelas
políticas públicas de incentivo comercial. A ideia apresentada é que ao se vender
para o exterior, o estado se torna uma referência nas tomadas de decisões que
envolvem os produtos por ele produzidos. Assim, há no tópico “Instrumentos de
promoção comercial, industrial e de serviços” duas saídas para se atingir o mercado
internacional:
[...] criar estrutura associativista empresarial para ampliar a oferta de
mercadorias a nível nacional e internacional;
criar estrutura que permita a divulgação de produtos gerados nas diversas
regiões do Estado tais como: estandes permanentes, centros de
informações para oportunidades comerciais (internas e externas), feiras e
exposições e participação em debates; [...] (PLANO DE METAS, 1995, p.
83).
91
Por fim, são dois os últimos momentos em que o Plano apresenta alguma
proposta relacionada ao cenário internacional. Primeiro, é quando faz menção às
políticas culturais a serem implementadas. Ali, encontramos a seguinte ação:
“Promover o intercâmbio regional, estadual e internacional, com atenção especial à
Integração Latino-Americana” (PLANO DE METAS, 1995, p. 90). Há de se destacar
que não existe nenhum comentário de como o estado fará esta promoção; assim,
não se tem ideia de como essa integração cultural será alcançada. Segundo,
quando afirma a necessidade de se “[...] selecionar, formar e capacitar policiais em
academias de polícias estaduais, nacionais e internacionais.” (PLANO DE METAS,
1995, p. 93) Mais uma vez, aqui não há maiores explicações de como será
operacionalizada esta ação.
O segundo programa traz a seguinte denominação: “Plano de metas Mato
Grosso 1995-2006, versão 1999-2002”. Vejamos, a seguir, nas palavras do
governador Dante de Oliveira, a apresentação do referido documento:
Em 1994, a Frente Cidadania e Desenvolvimento promoveu uma ampla
mobilização da sociedade civil organizada para a construção de um novo
modelo de gestão pública para Mato Grosso. Como resultado do
engajamento de lideranças políticas, comunitárias, empresariais e dos
trabalhadores, que contribuíram através do intenso debate de ideias e
formulação de propostas, pela primeira vez, na história, concebeu-se o
Plano de Metas - Mato Grosso 1995/2006.
Incorporando uma visão de longo prazo, o Plano de Metas sintetizou o
nosso compromisso de realizar um governo inovador, capaz de enfrentar os
desafios e dar respostas às reais aspirações do conjunto da sociedade
mato-grossense.
Hoje, quase quatro anos depois, as profundas transformações econômicas,
sociais e políticas que estão ocorrendo no mundo, e em nosso Estado, em
particular, exigem a atualização e incorporação desse novo paradigma de
desenvolvimento ao Plano de Metas. Esse novo modelo, a que me refiro,
está sendo gestado à luz do inter-relacionamento dos mercados e do
avanço acelerado da tecnologia.
Nesta perspectiva é que se apresenta o Plano de Metas – Versão
1999/2002. Esse documento, que apresento para apreciação, preserva e
reafirma o nosso compromisso com o desenvolvimento sustentado e
modelo de gestão explicitados na Visão Estratégica de longo prazo, do
período 1995-2006. No entanto, avança, ao incorporar estratégias,
princípios e políticas globais compatíveis aos cenários macroeconômicos
que balizam o futuro da economia mundial e, por consequência, a nacional
e a mato-grossense (PLANO DE METAS, 1998, p. 8).
Sendo assim, nesta segunda versão do Plano, apenas nos deteremos às
propostas de ações internacionais para o período de 1999-2002, uma vez que
entendemos desnecessária uma retomada da análise de longo prazo que aparece
no primeiro documento, já apontada por nós.
92
O que entendemos ser de importante destaque é que, também nesta
segunda versão, o Plano faz menção à conjuntura internacional já nas primeiras
linhas. Assim, percebemos que todas as ações por ele propostas levam em
consideração as novas transformações que vêm ocorrendo no mundo globalizado:
A definição de uma política de desenvolvimento para Mato Grosso precisa
levar em conta as profundas transformações econômicas, sociais e políticas
que estão ocorrendo no mundo, com todas as oportunidades e desafios que
lhes são inerentes.
No plano mundial, assistimos à crescente interpenetração dos mercados de
bens e serviços, evidenciando uma nova visão de competitividade e um
extraordinário aumento da dimensão e velocidade dos sistemas de
informação e dos fluxos financeiros nos mercados de capitais.
A globalização implica em profunda transformação de processos produtivos
e métodos de gestão, em função da acelerada inovação tecnológica,
particularmente nos campos da comunicação, da microeletrônica, da
informática e das constantes transformações de demandas da competição.
Uma das consequências desse processo tem sido a crescente
desterritorialização das atividades econômicas, no sentido de que a
localização das unidades produtivas passar a depender, cada vez mais, das
vantagens dinâmicas ou construídas e, cada vez menos, de vantagens
comparativas estáticas das dotações de recursos naturais de qualquer
território.
Consideram-se construídas aquelas vantagens criadas pela mudança
tecnológica, pela qualificação da mão-de-obra e pelo aperfeiçoamento dos
métodos de gestão, do lado das empresas, e pela melhoria dos serviços de
infraestrutura e da qualidade das políticas públicas, do lado do governo.
Se, por um lado, as transformações engendradas pela globalização criam
oportunidades, por outro, geram novos desafios. Dentre os mais difíceis,
aparentemente, estão aqueles relacionados com a criação de empregos e
com o desenvolvimento de regiões consideradas periféricas (PLANO DE
METAS, 1998, p. 14, 15).
Como podemos perceber, há um diagnóstico que aponta as transformações
do cenário internacional e dos desafios impostos pela nova realidade que se
apresenta; e, também, de qual a influência deste cenário externo dentro do estado
de Mato Grosso. Nesse sentido, a avaliação apresentada não se diferencia em muito
das análises sobre o contexto externo feitas no capítulo anterior. O que pode ser
considerado um elemento novo na análise é o foco no estado de MT. Ao nosso ver,
os Planos não aprofundaram os impactos específicos no estado e quando o fizeram,
de forma tímida e acanhada, não souberam levar adiante muitas das medidas
apresentadas.
Importante concordar que, ao menos no discurso, as transformações
externas são consideradas importantes pelos Planos, para se pensar o contexto
regional e o desenvolvimento estadual. Neste sentido temos a afirmação de que a:
“[...] interconexão com outras regiões e com outros continentes, dentro de um
93
esquema de logística integrada, envolvendo a articulação e a integração de redes
modernas de comunicação, transporte e energia[...]” (PLANO DE METAS, 1998, p.
15), devem ser consideradas ao se buscar a evolução do estado.
Por entender que todo o desenvolvimento do estado deve levar em
consideração políticas amplas, que envolvam até países limítrofes quando for o
caso, é que o Plano aponta para necessidade de redução dos desequilíbrios
regionais como uma meta a ser alcançada. Esta redução aparece como sendo uma
das quatro42 principais estratégias de ação, e apresenta
[...] uma nova abordagem para a questão regional, que deve ser tratada no
contexto da nova geografia econômica, sem considerar os limites de suas
regiões. Trata-se, de forma mais adequada, de analisar o problema e propor
políticas que, na maioria das vezes, transcendem as fronteiras de uma
região. A prioridade é a integração do Estado, tanto dentro de suas
fronteiras quanto com o resto do país e com outros continentes. Especial
ênfase será dada à consolidação dos eixos de integração multimodal, que
permitam uma adequada utilização das nossas potencialidades (PLANO DE
METAS, 1998, p. 15, 16).
Fica claro, mais uma vez, que o cenário internacional, ao menos em teoria,
exerce um papel importante quando são elaboradas as ações e os objetivos a serem
alcançados pelo estado de Mato Grosso. Neste ponto, o Plano destaca que a
promoção da integração regional e internacional fez parte da ação do governo no
primeiro mandato e continuará sendo prioridade no segundo (PLANO DE METAS,
1998, 22).
A promoção da integração regional e internacional é considerada de extrema
necessidade em um mundo que se globaliza e é importante para se alcançar o
desenvolvimento da região.
Na era da economia globalizada, onde a formação de blocos comerciais
como o NAFTA (Estados Unidos, Canadá e México) e a União Europeia é
um processo cada vez mais presente na vida dos países, Mato Grosso deve
procurar, cada vez mais, a integração econômica, cultural e política como
forma de alavancagem de seu desenvolvimento, até porque ocupa uma
posição geográfica estratégica na América do Sul, facilitando a logística de
transporte de pessoas e de mercadorias. Acordos comerciais,
principalmente com os países do Mercosul, além do Chile e Bolívia,
intensificam a produção de produtos primários e podem contribuir para a
implantação de novos setores industriais e de prestação de serviços em
Mato Grosso (PLANO DE METAS, 1998, p. 23, 24).
42
As outras três são: construção de um estado necessário e eficiente; redução dos equilíbrios sociais e
integração; inserção competitiva e modernização produtiva (PLANO DE METAS, 1998, p. 15).
94
Tal integração, regional e internacional, é objetivo considerado pelo Plano
em longo prazo. Devendo ocorrer nos mais diversos setores como, por exemplo, o
econômico e o cultural. Neste segundo Plano, a necessidade da vinda do gás da
Bolívia para Mato Grosso também é lembrada como essencial, assim como no
primeiro. Deve-se destacar que no item que trata da questão de transportes, no
segundo Plano, não existe menção alguma sobre a rodovia que liga Mato Grosso à
Bolívia, anteriormente mencionada. Em compensação, aparece como meta, no
mesmo documento, a necessidade de implementação de programa de promoção
comercial, em parceria com o setor produtivo, que priorize o MERCOSUL (PLANO
DE METAS, 1998, p. 62).
A questão ambiental é mencionada neste momento, trazendo como
realização do primeiro mandato a elaboração e aprovação do “Programa de
Desenvolvimento Sustentável do Pantanal – BID/Pantanal, maiores informações
sobre o Programa estão abaixo; ele também é mencionado quando o assunto é
turismo, aparece como o viabilizador de investimentos nas áreas de infraestrutura
básica, como saneamento, sistema viário-turístico e gerenciamento de bacias
hidrográficas” (PLANO DE METAS, 1998, p. 68).
As realizações e metas a serem alcançadas para se obter a integração
regional e internacional do estado de Mato Grosso são assim descritas:
A posição estratégica de Mato Grosso na América do Sul, permitindo a
agilização do transporte de pessoas e de mercadorias, a formação dos
blocos comerciais dentro do contexto de uma economia globalizada, faz
com que seja fundamental para o Estado a busca constante de uma maior
integração econômica, cultural e política, com os demais estados do Brasil e
com os demais países da América Latina.
POLÍTICA DE PROMOÇÃO E INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E CULTURAL
O processo de integração sul-americana ajudará ao Estado a encontrar
caminhos alternativos para sua economia e incorporar melhorias qualitativas
ao seu desenvolvimento.
Dentro deste contexto, o Governo do Estado, no período de 1995/98,
realizou as seguintes ações: a) eventos de promoção ao intercâmbio
regional, estadual e internacional, com especial atenção à integração latinoamericana; b) elaboração do Plano Multimodal de Transportes, para todo o
Estado; c) implantação parcial do Programa de Marketing Turístico
Regional; d) realização de eventos culturais, empresariais e esportivos,
envolvendo países latino-americanos; e e) início da elaboração do plano de
desenvolvimento turístico da Amazônia e do Araguaia.
Metas
– Inserir Mato Grosso, de forma competitiva, nos mercados regionais e
internacionais, especialmente no âmbito do MERCOSUL, MERCOESTE e
ALCA.
95
– Intensificar ações de cooperação econômica, técnica, científica e cultural
com a Bolívia e os países andinos, no contexto da integração sulamericana.
– Intensificar a participação do Estado nas ações do Tratado de
Cooperação Amazônica, em parceria com a SUDAM, OEA e o Ministério
das Relações Exteriores.
– Intensificar a promoção de eventos internacionais, de natureza
econômica, turística e cultural (PLANO DE METAS, 1998, p. 71, 72).
Fica claro, na passagem acima, que as políticas para a integração regional e
internacional são basicamente as mesmas apresentadas no primeiro Plano. Bem
como, a falta de detalhamentos das ações tidas como realizadas no primeiro
mandato.
Um projeto de grande dimensão do governo Dante foi, sem dúvida, o
“Programa de Desenvolvimento Sustentável do Pantanal”43, patrocinado pelo Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), que ficou conhecido como BID-Pantanal.
Segundo depoimento44 do governador Dante, o projeto tinha como objetivo maior a
proteção do pantanal para as gerações futuras.
Segundo José Assad Thomé Jr 45, coordenador estadual do projeto, a
iniciativa foi:
[...] um programa ambiental constituído por projetos que visam o
conhecimento, o controle e a redução dos problemas na Bacia do Alto
Paraguai (BAP), e por ações de fortalecimento econômico compatíveis com
a preservação do ambiente pantaneiro.
Está subdividido em quatro grandes componentes:
a- Gerenciamento de Bacias;
A1: Administração de recursos hídricos;
A2: Manejo integrado de sub-bacias críticas;
A2.1: Gerenciamento integrado de sub-bacias críticas;
A2.2: Difusão de tecnologias e Regularização de atividades
mineradoras.
b- Meio Ambiente Urbano;
B1: Plano de gerenciamento integrado de resíduos sólidos urbanos para
os municípios da Bacia do Alto Paraguai;
B2: Saneamento urbano
c- Promoção de Atividades Sustentáveis;
C1: ordenamento e promoção do ecoturismo;
C2: gestão dos recursos pesqueiros do pantanal;
C3: apoio técnico aos produtores rurais da planície pantaneira;
C4:apoio para a sustentabilidade das terras indígenas.
d- Áreas de Conservação;
D1: Criação e implementação de estradas parque;
D2: Criação implantação e manejo de Unidades de Conservação;
O Programa Pantanal tinha ainda um grande objetivo geral, qual seja:
43
Vide Anexo 2
44
Veja a íntegra do depoimento no Anexo 3.
45
Gerente da Unidade executora estadual da Fundação Estadual do Meio Ambiente (FEMA).
96
Promover o desenvolvimento sustentável da BAP, através do
gerenciamento e da conservação de seus recursos naturais, incentivando
atividades econômicas ambientalmente compatíveis com o ecossistema e
46
provendo melhores condições de vida à população local .
Assim, concluímos uma primeira parte deste capítulo, dando prioridade para
a apresentação formal dos “Planos de Governo” do governador Dante. Seguindo
com a mesma dinâmica, daremos continuidade agora focando o governo Blairo
Maggi.
2.2 Os planos do Governo Blairo Maggi e Silval Barbosa (1-1-2003 a 30-03-2010/
31-03-2010 a 31-12-2010)
Seguindo a mesma metodologia usada no estudo do governo Dante,
inicialmente analisaremos documentos do governo que, em algum momento, tratam
ou mencionam ações ligadas ao cenário externo. Passaremos, agora, a falar do
documento “Agenda Mato Grosso mais forte – compromisso com o desenvolvimento
e com a superação das desigualdades sociais e regionais”, apresentado como
sendo o plano de governo para as eleições em 2002. Ali, fica claro que o futuro
governador possuía uma ideia bastante clara sobre, primeiro, de como deveria ser o
seu governo, e, segundo, de como este governo agiria dentro de um mundo
globalizado.
Neste contexto de globalização, em uma sociedade onde a multidiversidade
e a expansão do conhecimento avança com celeridade, o governo não pode
ser dúbio, tímido, hesitante. Precisa ser dinâmico e rápido nas decisões de
seus governantes, participação, legitimidade e confiança por parte da
sociedade. Por fim, requer ainda uma ação que restaure a liderança do
governo e do estado, enquanto mediador e indutor do esforço dessa
sociedade que almeja desenvolver-se com responsabilidade social (PLANO
DE GOVERNO, 2002, p. 27).
Para
o
governador,
a
sua
administração
deveria
assumir
alguns
compromissos com o futuro de Mato Grosso, e um deles seria tornar o estado o
46
As citações que falam sobre o Programa Pantanal foram tiradas de uma apresentação de Thomé Jr. Esse
material não foi publicado e faz parte do acervo particular do referido funcionário.
97
maior pólo de desenvolvimento do agronegócio do país e da América Latina. Essa
afirmação pode ser visualizada na passagem abaixo, e deve ser levada em
consideração mesmo que possa parecer apenas discurso político.
Ser um estado social e economicamente equilibrado, eficiente, com
tributação justa, emprego, segurança e qualidade de vida, transformando-se
no maior pólo de desenvolvimento do agronegócio do país e da América
Latina, sendo reconhecido internacionalmente pela modernidade e
qualidade da sua produção com preservação e conservação ambiental
(PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 22).
Aqui, mais uma vez, fica aparente que o futuro governador e sua equipe
possuíam um mínimo de noção da importância do cenário internacional para o
desenvolvimento do estado de MT, principalmente quando coloca como uma de
suas prioridades, as ações de preservação e conservação do meio ambiente,
assunto com grande espaço na agenda internacional. Em nosso entender, ao traçar
o objetivo de se tornar o “maior pólo de desenvolvimento do agronegócio do país e
da América Latina” Maggi reconhece que sem uma política de incentivo às
exportações a economia não daria o salto necessário para gerar dividendos e,
assim, melhorar a qualidade de vida da população.
Qualidade de vida que, entre outros fatores, está relacionada ao
saneamento básico, segundo o plano de governo. Neste sentido, Maggi coloca como
prioridade do programa BID-Pantanal o investimento em saneamento básico; para
tanto, propõe a articulação e a busca de novas linhas de crédito no Banco
Interamericano, posicionamento bastante claro na seguinte passagem: “Articular
junto ao BID visando garantir o saneamento como primeira prioridade de
investimento do Programa BID - Pantanal” (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 27).
Para ele, essa articulação com organismos internacionais era de extrema
importância para a obtenção de financiamentos com vista à construção de
infraestrutura de saneamento: “Articular junto a organismos federais e internacionais,
visando à construção de infraestruturas de saneamento” (PLANO DE GOVERNO,
2002, p. 27).
Em outro ponto do plano de governo, denominado “Modernização da
Produção e do Mercado”, é feita, mais uma vez, alusão à necessidade de se buscar
o fortalecimento das relações de comércio internacional. Com o objetivo de
98
Promover o aperfeiçoamento da institucionalidade e dos instrumentos de
apoio às exportações, visando à ampliação da capacidade de exportação do
estado e a consolidação de sua inserção no mercado externo (PLANO DE
GOVERNO, 2002, p. 57).
Algumas ações foram propostas, dentre as quais, podemos citar: o estímulo
para a formação de consórcios de exportação de pequenas e médias empresas; a
capacitação de pessoal dedicado à produção e à gestão de negócios com o exterior
visando ao desenvolvimento de ações articuladas com o MRE e da Agricultura; a
oferta de assessoria técnica a consórcios de pequenas e médias empresas na
gestão de negócios com o exterior organizados por pólos regionais; o apoio às
empresas de pequeno e médio porte no acesso aos mecanismos oficiais de
financiamento às exportações; a elaboração e implementação de um plano
estratégico de desenvolvimento das exportações com o objetivo de explicitar as
prioridades políticas, contendo um diagnóstico dos problemas para as vendas
externas de MT, os objetivos e prioridades, bem como instrumentos e mecanismos
de apoio; articulação e prioridades para alcançar os objetivos e mecanismos de
avaliação técnica, econômica e social das políticas públicas adotadas nesta área;
realização de amplo apoio de marketing dos produtos mato-grossenses no mercado
externo; incentivo ao pequeno produtor para participar do comércio exterior por meio
da formação de consórcios, associações, certificação de produtos como selo verde e
selo sem agrotóxico; criação de incentivos específicos para viabilização de
exportação de serviços; oferecimento de assessoria técnica para consórcios de
pequenas e médias empresas em gestão de comércio exterior; criação de
mecanismos para a formação de acordos bilaterais com outros estados e países;
elaboração, nos primeiros cem dias de governo, de um estudo da viabilidade de
exportação de produtos artesanais do estado, com a possibilidade de construção,
em Cuiabá, de um centro de captação, promoção, divulgação e comercialização de
tais produtos no Brasil e no exterior (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 57) .
Mais adiante, ainda visando à promoção do comércio exterior no estado,
surge no tópico: “Promover a mobilização regional – Participação nos blocos
econômicos” o objetivo de
[...] dotar o Governo Estadual de uma estrutura organizacional capaz de
identificar as oportunidades de mercado e agir em função da divulgação e
inserção da produção de Mato Grosso no comércio exterior, fortalecendo a
99
geração de empregos, a integração regional e a superação das
desigualdades regionais e sociais (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 60).
Para se alcançar os objetivos acima mencionados, o plano deixa clara a
necessidade, principalmente, de se criar, dentro da estrutura governamental, grupos
de trabalho capazes de dar condições reais para a inserção do estado no cenário
internacional. Podemos perceber uma nítida preocupação na formação de técnicos
capacitados para atuar no fomento do comércio internacional. Não é por outra razão
que as ações abaixo foram destacadas no já mencionado plano de governo.
– Formar um grupo de trabalho para a elaboração e divulgação de estudos
sobre as condições estruturais e conjunturais da inserção do estado em
blocos econômicos internacionais, como ALCA, MERCOSUL, Pacto Andino,
CEE (Comunidade Econômica Europeia), NAFTA (Estados Unidos, Canadá
e México) e APEC (Ásia-Pacífico);
- Articular com o Governo Federal, estados das regiões Centro-Oeste e
Norte e países limítrofes, para a implementação de infraestruturas em
benefício do escoamento da produção e dinamização das relações de
comércio exterior com essas áreas;
- Elaborar e implementar estratégias regionais com vistas à soma de
esforços para a ampliação de vantagens competitivas nos mercados
internacionais;
- Realizar eventos regionais visando sensibilizar e mobilizar os produtores
locais e regionais para incentivar a produção, disseminar informações sobre
oportunidades de negócios e mercados potenciais (PLANO DE GOVERNO,
2002, p. 60).
A busca por financiamentos em organismos internacionais é lembrada, mais
uma vez sem mencionar maiores detalhes de como poderia acontecer, para a
obtenção de créditos para a infraestrutura. Destaca-se a ação de “melhorias na
Hidrovia Paraná/Paraguai, que podemos chamar de Hidrovia da Integração com o
MERCOSUL” (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 62), tida como uma das ações
importantes a ser realizada pelo futuro governo.
Além do plano de governo resgatado acima, cabe também destacarmos o
projeto de lei do Plano Plurianual de 2004-2007, que foi apresentado pelo
governador Blairo Maggi à Assembleia Legislativa do estado de Mato Grosso e por
ela aprovado. Plano este que é a “[...] expressão do compromisso do governo com
os cidadãos [...] e reflete a construção coletiva de um governo que ainda amadurece
no conhecimento e reconhecimento das condições de governar”
(PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 2)47. O mesmo teve por base as ideias apresentadas na
47
Plano Plurianual 2004-2007. Projeto de lei agosto de 2003. Poder Executivo. (Posteriormente aprovado se
transformando em Lei 8.064 de 30 de dezembro de 2003).
100
“Agenda Mato Grosso Mais Forte” que, como já vimos, fora construída durante o
período que antecedeu as eleições de 2002. Ainda nas palavras do governador, o
Plano “[...] será como um guia, uma orientação sobre os rumos que pretendemos
seguir nos próximos anos, de modo que, mesmo nos dias mais difíceis não
perderemos o horizonte daquilo que pretendemos edificar neste Estado” (PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 2).
Dois são os pontos a serem destacados no supramencionado documento. O
primeiro, que trata da infraestrutura e do desenvolvimento econômico; e outro, que
aborda a globalização e a necessidade de revitalização do Estado.
No tópico denominado Infraestrutura e Desenvolvimento Econômico,
novamente, fica clara a intenção do governo de transformar o estado no maior pólo
de agronegócio do País e também da América Latina; e que, para atingir este
objetivo, o grande desafio a ser superado seria o da infraestrutura.
Ainda que apresente preocupações com as desigualdades social e regional
e com sua qualidade ambiental, Mato Grosso tem potencial para se
transformar no maior pólo do agronegócio do País e da América Latina.
Todavia, este potencial passa pela superação de vários desafios. Dentre
eles, podem ser citados a precária infraestrutura de transporte multimodal, a
necessidade de ampliação dos níveis de ocupação e renda nos meios rural
e urbano, a incorporação de regiões e segmentos sociais marginalizados ao
processo produtivo, a diversificação e modernização da pauta produtiva, o
aumento da competitividade e o aproveitamento de oportunidades nos
mercados interno e externo (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 25).
A precária infraestrutura dos transportes é destacada no Plano, que lista os
principais corredores48 onde deverão ser feitos os investimentos com o objetivo de
superar tal desequilíbrio. Para o nosso trabalho destacamos apenas três:
Corredor Sul/ Sudoeste – Rodo – Hidroviário (Hidrovia Paraguai –
Paraná) – Cuiabá (BR 174/070) – Cáceres – Corumbá – Assunção –
Barranqueras – Nova Palmira – Campanha – Buenos Aires;
48
“Corredor Norte – Rodo-hidroviário, composto pela BR 163 (Cuiabá-Santarém) e pela Hidrovia Teles Pires
– Juruena – Tapajós;
Corredor Centro – Norte - Hidro – Rodo – Ferroviário, composto, a partir de Nova Xavantina, pela Hidrovia
Mortes – Araguaia – Tocantins, passando por Xambioá – BR 010/153/226 até Imperatriz (MA) – Ferrovias
Norte-Sul e Carajás para atingir o Terminal de Ponte da Madeira em São Luiz (MA);
Corredor Leste – Rodo – Ferroviário, composto pela BR 070 (Cuiabá – Goiânia – Belo Horizonte – Vitória)
ou BR 364 (Cuiabá – Rondonópolis – Itumbiara – Belo Horizonte – Vitória);
Corredor Sudeste – Rodo – Ferroviário (FERRONORTE) – Cuiabá – Rondonópolis – Alto Taquari –
Chapadão do Sul – Aparecida do Taboado – Santos” (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 27, 28).
101
Corredor Oeste – Rodoviário (ligação com o Pacífico) – Cuiabá (BR
174/070) – Cáceres – San Mathias – Santa Cruz – Portos do Chile e do
Peru;
Corredor Noroeste – Rodo – Hidroviário – Cuiabá – Sapezal (BR 174) –
Hidrovia Madeira – Amazônia – Solimões – Porto Velho – Itacoatiara –
Iquitos ou Macapá (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 27, 28).
Temos, desta forma, uma visão ampla de todo o cenário dos principais
corredores de transportes do estado. Os corredores Sul/ Sudeste, Oeste/rodoviário e
Noroeste/ rodo/ hidroviário serão vistos mais particularmente adiante, por terem seus
traçados em outros países. Neste momento do texto, o importante é destacar que o
governo possuía absoluta consciência da necessidade de se efetivarem os
corredores modais.
Mais adiante aparece também uma relação entre a globalização e os
transportes. Aqui, conforme visto ao longo deste capítulo dois e também no Plano
do governo Dante acima, temos uma conceituação da globalização. Ela aparece
objetivando, a nosso ver, justificar os investimentos necessários nas questões
ligadas aos transportes, como sendo fundamental para a implementação das
exportações.
Em tempos de globalização e abertura para o mercado externo, o Centro
Oeste apresenta uma posição geográfica estratégica e competitiva na
América do Sul, destacando-se como emergente pólo irradiador dos
principais corredores de transportes e exportação: Santarém, Itaqui, Arica,
Ilo, além dos tradicionais portos do Centro Sul.
A reativação do transporte hidroviário no Rio Paraguai necessita de
investimentos federais no trecho Cáceres-Corumbá para execução de
serviços de drenagem e sinalização; a iniciativa privada está comprometida
com a infraestrutura portuária e de armazenamento. A hidrovia ParaguaiParaná é considerada a coluna vertical do MERCOSUL, pois além do Brasil,
percorre o Paraguai, o Uruguai e a Argentina (PLANO PLURIANUAL, 2003,
p. 28).
Abaixo a caracterização da globalização:
O atual processo globalizante, a exemplo dos anteriores na história da
humanidade, caracteriza-se de modo fundamental pela intensificação de
trocas comerciais e financeiras e pelo seu forte conteúdo tecnológico (em
especial nas áreas de transporte, telecomunicações, informática, robótica,
microeletrônica e biotecnologia). Este fluxo mais livre de capitais,
mercadorias e pessoas engendrou um novo ordenamento geopolíticoeconômico internacional e agiu como catalisador das principais mudanças
no âmbito dos Estados nacionais e mesmo na formação de um novo espaço
transnacional, tanto para a atuação do capital quanto dos Estados (blocos
regionais como o MERCOSUL, NAFTA e União Europeia e organismos
multilaterais como a OMC, ONU e as suas diversas agências setoriais)
(PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 30).
102
Após essa caracterização da globalização, o Plano de governo aborda os
reflexos dessas mudanças no cenário mato-grossense. Neste momento, mais uma
vez, aparece como sendo importante a reestruturação do estado, unidade federativa,
que tinha seu modelo econômico, segundo o plano, saturado e incapaz de fazer
novos investimentos em áreas básicas.
O aparelho do Estado em Mato Grosso passou a apresentar sinais de
fadiga e saturação a partir de meados dos anos 1980, com a situação
financeira e patrimonial da Administração Direta e Indireta deteriorando-se
cada vez mais, apresentando frequentes atrasos de pagamentos, além da
incapacidade das agências de cumprirem os objetivos para os quais foram
criadas. Adotou-se então uma ação baseada na redução do papel do
Estado, gerando extinções, fusões, incorporações de órgãos e demissão de
servidores como as principais medidas adotadas (PLANO PLURIANUAL,
2003, p. 31).
Diante das dificuldades encontradas pelo governo Maggi, principalmente
pela ineficiência do estado em proporcionar novos investimentos, a constatação de
uma posição geográfica favorável à produção e ao escoamento dos produtos
regionais no mercado internacional pelo estado de MT aparece como sendo uma
possibilidade a ser explorada para se superar os desafios e os problemas
enfrentados por Mato Grosso.
Assim, uma vez mais o agronegócio aparece como prioridade para ajudar o
estado a superar as adversidades econômicas. Essa opção fica evidente no
balizamento estratégico apontado na passagem abaixo:
Todas as ações do Governo devem convergir para a construção de um
futuro onde Mato Grosso possa:
“Constituir-se em um Estado social e economicamente equilibrado,
estimulando as potencialidades regionais e consolidando-se como o maior
pólo de desenvolvimento do agronegócio da América Latina” (PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 41).
Feita a opção econômica pelos produtos agrícolas, aparece abaixo, no
objetivo 3 do PPA, a intenção de se intensificar as relações comerciais com outros
países baseadas nas potencialidades regionais.
Objetivo 3:
Promover o desenvolvimento sustentável da economia, fortalecendo a
competitividade, a diversificação e a participação nos mercados nacional e
internacional, com base nas potencialidades regionais, ampliando a
103
participação do micro, pequeno e médio empreendimento (PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 41).
Muitas das estratégias49 para se alcançar esse objetivo apareceram acima,
no Plano de governo. Abaixo o PPA apresenta algumas outras possibilidades. Para
o nosso estudo, destacaremos apenas o item seis:
[...]
6. Fortalecer as relações de comércio nacional e internacional
[...] (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 43).
As estratégias apresentadas, tanto no Plano de governo como no PPA,
levam em consideração a intensificação de ações internacionais, principalmente
daquelas que possam ajudar a intensificar o comércio internacional, sempre
priorizando as commodities agrícolas. Finalizando a apresentação dos Planos de
governo Maggi, podemos dizer que existia a percepção de que, por meio do
fortalecimento do comércio externo, MT poderia ter um salto na sua balança
comercial e também proporcionar melhorias para a sua população.
Desse modo, terminamos a apresentação dos principais documentos que
foram exibidos à sociedade no período que estudamos e que, em alguma medida,
tratavam de ações internacionais. Importante percebermos que, em vários
momentos, elas aparecem como sendo de grande importância para superar as
dificuldades econômicas diagnosticadas e como meio de proporcionar um salto na
qualidade de vida dos mato-grossenses. Veremos no próximo capítulo quais ideias
propostas foram implementadas, ou não, e quais os resultados.
Como prévia da análise que se apresentará podemos dizer que ambos os
planos refletem em muito o momento de sua elaboração. Neste sentido a
49
“Estratégias: 1. Estimular o desenvolvimento regional, considerando as aptidões de cada região, com vistas a
redução das desigualdades econômicas e sociais;
2. Fortalecer a produção e disseminação de conhecimentos e tecnologias, a partir da realidade e aptidões
regionais;
3. Apoiar o desenvolvimento de tecnologias apropriadas ao uso adequado dos recursos naturais, oportunizando o
acesso aos setores produtivos;
4. Incentivar e fomentar a participação de micro e pequenos empreendimentos no mercado, através de
disponibilização de linhas de crédito e apoio técnico para suas inserções no sistema de produção;
5. Fomentar o incremento e a diversificação da produção;
6. [...];
7. Dotar as regiões do Estado de infraestrutura em energia elétrica e transporte, de modo a promover a integração
regional e as demandas do setor produtivo;
8. Desenvolver agros-pólos que consolidem a produção e a transformação de matéria-prima” (PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 42).
104
preocupação com a globalização, o comércio internacional e outras influências
externas dentro de MT são consideradas nas avaliações feitas. É verdade que, na
teoria, muito mais ações foram idealizadas do que na prática implementadas.
Outra questão é o retrato que ambos os Planos fazem da situação do
governo estadual. Todos trazem o quadro de um estado sem condições financeiras
de fazer investimentos nas mais diversas áreas fundamentais. A nosso ver, essas
avaliações encontram mais eco no período do governo Dante, que ao assumir o
governo estadual teve que realizar várias medidas saneadoras, que eram, inclusive,
as mesmas feitas pelo governo federal, como por exemplo, as várias privatizações
das empresas estaduais, criação de agências de regulação, diminuição do corpo de
funcionários não concursados entre outras.
Outro ponto importante a se destacar para o nosso trabalho é que em todos
os Planos não há a menor demonstração de conhecimento de diplomacia federativa
ou de política externa federativa. Apesar da existência da previsão da realização de
ações internacionais, não existe, em nenhum momento, como estratégia de ação, a
defesa do protagonismo do estado para a implementação de tais ações. Ou seja,
ambos os governos agiram, na maioria das vezes, de forma voluntariosa sem
maiores planejamentos e sem uma pretensão maior de implementar uma secretaria
ou criar um corpo burocrático perene para assessorar o governador nas questões
internacionais.
Essa afirmação tem importância principalmente se considerarmos que a
bibliografia relacionada ao tema, ações externas dos governos subnacionais, ganha
força na década de noventa e, como vimos, sempre defendendo um estado
protagonista, que aja em defesa de seus interesses. O protagonismo das unidades
federadas é de grande importância, se acreditarmos que, em um mundo globalizado,
cada vez mais são sentidos os impactos do cenário externo pelos governos locais; e
parece que, ao menos no discurso, é nessa perspectiva que os Planos de governo
estão trabalhando.
Neste mesmo sentido temos Karina Mariano e Marcelo Mariano (2005):
O termo “globalização” tem gerado intenso debate quanto ao seu significado
e quais seriam as suas características centrais. No entanto, em meio a essa
acalorada discussão, foi possível chegar a alguns consensos, e um deles
refere-se ao fato de que os impactos da globalização são cada vez mais
locais e regionais, levando os governos subnacionais a assumirem novas
105
responsabilidades, entre elas criar estratégias próprias de inserção
internacional.
[...] De fato, tanto o fenômeno da globalização como o da regionalização
impactam diretamente sobre o cotidiano das localidades, mas se originam
fora desse âmbito. Isto implica dizer que, para entender o comportamento
de um governo subnacional no plano internacional é preciso compreender
também o contexto mundial em que essa ação se desenvolve (MARIANO,
K.; MARIANO, M., 2005, p. 132, 133).
Não significa dizer que os Estados-nação irão perder o status de ator
principal que lhes pertence, aqui concordamos com os autores que afirmam o
seguinte:
A relação entre globalização e Estado não se resume a um enfraquecimento
do segundo e à busca de uma nova forma de ordenamento e controle
internacional, com a inserção de novos atores nesse âmbito – no caso, os
governos subnacionais. Trata-se na verdade, de uma reformulação do papel
do Estado promovida com base nos efeitos gerados pela globalização, que
trazem para a esfera nacional novos desafios e uma nova lógica de
funcionamento (MARIANO, K.; MARIANO, M., 2005, p. 133)..
Uma questão importante que justifica a defesa das ações externas dos
governos subnacionais é o fato de que eles devem agir para evitar o prejuízo de
seus interesses. Nesse sentido, MT precisa se organizar; primeiro porque é fato que
o contexto externo e mesmo políticas do governo central podem contrariar os
interesses do estado; segundo porque outras unidades da federação e mesmo
municípios já se encontram organizados, inclusive com um corpo burocrático
capacitado para agir e planejar tais ações. Neste caso, vale a passagem abaixo de
Barreto (2001), que ao estudar o processo regional de integração do Mercosul faz o
seguinte destaque dando o exemplo da criação da rede Mercocidades50, que apesar
de formada pelas seguintes cidades em maio de 1996, Porto Alegre, Florianópolis,
50
Segundo GAMBINI, Priscila Truviz Hottz, no artigo: Rede Mercocidades: paradiplomacia de cidades no
Mercosul, a rede Mercocidades foi fundada pelas seguintes cidades: Rosario (Argentina), Assunção (Paraguai),
Florianópolis (Brasil), Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina), Curitiba (Brasil), Rio de Janeiro (Brasil),
Brasília (Brasil), Córdoba (Argentina), Salvador (Brasil) e Montevidéu (Uruguai). A Autora destaca que a rede
foi fundada em 1995 pela Declaração de Assunção.
Para ela: “Originalmente, a Rede Mercocidades foi criada no intuito de contribuir para que o Mercosul seja um
espaço comum de sociedade, cultura e economia mais democrático e acessível às esferas subnacionais,
fortalecendo a atuação das cidades no contexto regional do Mercosul.
O fundamento desta atuação internacional desde o nível local é de que os governos locais não podem depender
apenas da vontade dos governos nacionais para melhorar a qualidade de vida de suas populações, devendo então
interagir com as demais esferas de governo (inclusive as internacionais), ampliando o ideal de democratização
das relações internacionais e ao mesmo tempo, utilizando-se da Rede para reduzir as disparidades sociais
causadas pelas diferentes realidades dos seus membros associados” (p. 3).
Artigo disponível em: <http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/artigos/Patricia%20RI.pdf>. Acesso em: 14
out. 2011.
106
Curitiba, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Brasília, Buenos Aires, Córdoba,
La Plata, Rosário, Montevidéu e Assunção, nos serve como exemplo:
A atuação das instâncias subnacionais de governo, locais e estaduais, no
campo das relações internacionais - e, particularmente, no da integração
regional do Mercosul - ocorre a partir do momento em que as ações do
governo central sobre política externa começam a incidir sobre o processo
político interno, impactando agentes econômicos, sociais e políticos de
diferentes regiões e setores. No nível local, o caso da rede Mercocidades
constitui um exemplo concreto de treze cidades localizadas nos países do
Mercosul que se organizam em rede com o objetivo de influenciar e
participar do processo de integração, assim como de estabelecer uma
cooperação qualificada entre si nos campos econômico, científico, cultural,
político e social. Essa iniciativa reflete a preocupação dessas
municipalidades se unirem para se transformarem em atores sociais
capazes de influenciar os governos centrais de seus respectivos países que
vinham decidindo a pauta da integração de forma centralizada (BARRETO,
2001, p. 10).
Barreto (2001) destaca que a nova realidade imposta pela globalização faz
com que surja a necessidade de os estados subnacionais desenvolverem uma
“dimensão estratégica capaz de entender e diferenciar como os diferentes atores
sociais vislumbram um projeto futuro de sociedade nesse novo contexto e quais as
suas demandas manifestas ou latentes” (p. 11). Para ela
Trata-se, na verdade, de atender à reivindicação de um compromisso maior
com um projeto de governo capaz de, ao mesmo tempo, garantir coesão
social e inserção adequada no processo de globalização em curso. No caso
brasileiro - e principalmente dos estados das regiões sudeste e sul do país existem evidências de que os vários segmentos sociais estão a demandar
maior atenção dos respectivos governos com relação ao processo de
integração do Mercosul (BARRETO, 2001, p. 11).
A autora continua a sua análise focada também nas transformações
ocorridas no governo federal. Segundo ela o governo central vem dando sinais de
que deve haver uma descentralização da política externa e, para tanto, vem
promovendo algumas mudanças.
[...] a necessidade da descentralização da política externa também começa
a ser reconhecida, embora a representação formal do país – assim como a
formulação e execução de sua política externa - sejam de competência
exclusiva do Governo Federal. Daí a criação, em junho de 1997, da
Assessoria de Relações Federativas – ARF, como órgão assessor do
Gabinete, com a finalidade de “fazer a interface do Ministério das Relações
Exteriores com os Governos dos Estados e Municípios brasileiros, com o
objetivo de assessorá-los em suas iniciativas externas, tratativas com
Governos estrangeiros, organismos internacionais e organizações não
governamentais” (BARRETO, 2001, p. 11, 12).
107
Particularmente sobre MT podemos afirmar, olhando para os Planos de
governo, que a dimensão estratégica não é contemplada quando consideramos as
ações externas, na medida em que tais ações não são detalhadas no referido
documento; apesar das transformações externas serem mencionadas como uma
variável a ser considerada para o planejamento das ações do governo, não
percebemos nenhuma descrição para a implementação de políticas que pudessem
de, alguma maneira, defender os interesses mato-grossenses junto à elaboração da
política externa federal ou também no contexto externo.
Diante ao quadro mencionado acima por Barreto (2001), concordamos poder
haver prejuízo aos interesses dos entes federados tendo em vista ações do governo
central, bem como, de transformações ocorridas no cenário internacional. Assim
importante ter um grupo de funcionários preparados para lidar com essa realidade.
Outro ponto igualmente válido para a reflexão é o fato de que esse corpo de
funcionários qualificados pode trabalhar para evitar possíveis conflitos entre as
ações das unidades federadas e as diretrizes gerais da política externa elaborada
pelo governo federal.
Já foi dito anteriormente, mas não é demais lembrar que o Estado Nação é o
ator principal nas Relações Internacionais. Porém cabe frisar que:
Há uma mudança na relação entre o governo central e as unidades
subnacionais: a participação direta dos governos subnacionais no plano
internacional modifica e pode desestabilizar a divisão de atribuições
estabelecida constitucionalmente. O grau de conflito entre essas esferas
governamentais varia de acordo com as regras institucionais de cada país,
que podem estabelecer maior ou menor grau de autonomia das instâncias
subnacionais (MARIANO, K.; MARIANO, M., 2005, p. 131, 132).
Frente à possibilidade de conflito, falham os Planos de governo na medida
em que não fazem menção alguma sobre as situações em que eles podem ocorrer.
Não há a menor discussão sobre como enfrentar, por exemplo, o conflito de
competências nos casos das ações externas. Cabe ainda destacar que muito se fala
em parcerias com o governo central ou a busca de financiamentos junto a
organismos internacionais, mas também nesses pontos, não se fala exatamente
como tais ações deverão ser implementadas.
108
Por fim, lembramos que na perspectiva de Mariano e Mariano a criação de
mecanismos de controle que ocorre no plano subnacional foi uma forma encontrada
para dar uma resposta rápida aos efeitos locais provocados pela globalização.
Assim, dizem:
A outra tendência gerada pela globalização a fim de criar mecanismos de
controle ocorre no plano subnacional, como uma resposta aos efeitos locais
desse fenômeno, independentemente da existência de um processo de
integração. Consideramos que os mecanismos governamentais
institucionalizados têm os seus procedimentos alterados, na medida em que
os governos subnacionais passam a assumir responsabilidades antes
restritas ao plano central (MARIANO, K.; MARIANO, M., 2005, p. 146).
Para finalizar, podemos afirmar que os Planos, apesar de entenderem que a
globalização impacta em MT, não conseguem demonstrar e nem mesmo pensar
ações externas para poder enfrentar esses impactos. Veremos essa situação de
forma mais detalhada no capítulo seguinte, que conta inclusive com as entrevistas
feitas com alguns atores que participaram da elaboração dos planos.
109
Capítulo 3 – REFLEXÕES SOBRE OS PLANOS DE GOVERNO
Feitos os apontamentos das ações internacionais durante o período
estudado, passemos agora para uma análise mais profunda. Veremos, com a ajuda
de entrevistas, bem como da análise dos estudos de outros autores, o que
efetivamente foi implementado ao longo do período estudado. Nesse sentido, o
presente capítulo e o próximo, ganham importância uma vez que muito do conteúdo
de ambos se baseiam em entrevistas feitas por este pesquisador.
Como dito na Introdução desta tese, as entrevistas são importantes para
podermos apreender aspectos cognitivos como valores, crenças e ideias que
sempre influenciam percepções e decisões dos agentes políticos. Aspectos esses
de grande importância, uma vez que a opção foi pela realização de uma pesquisa
qualitativa.
As entrevistas nos permitiram complementar a tese com informações e
ideias que muitas vezes não estavam em documentos ou livros pesquisados. Neste
sentido nos proporcionou uma análise mais completa dos fatos abordados. Elas nos
ajudaram a compreender muitas ações governamentais, bem como o espírito que
permeou as tomadas de decisão.
As entrevistas analisadas nos capítulos 3 e 4 foram feitas com agentes
públicos, pesquisadores, membros da academia e outros sujeitos que colaboraram,
de alguma forma, para a formulação e implementação de ações externas de MT, é a
ideia de Homens de Estado, já apresentada na nossa Introdução. Assim,
acreditamos ter sido possível fazer o estudo levando em consideração as relações
entre o pensamento e as ações políticas.
No presente capítulo a ideia é constatar até que ponto Mato Grosso
empreendeu sozinho tais ações e também o grau de autonomia que tinha para
implementá-las.
Destaquemos primeiro a entrevista feita com o Sr. Valter Albano51,
coordenador geral dos planos de governo do governador Dante de Oliveira. O nosso
51
O Sr. Valter Albano ocupou, entre outras, a função de secretário de fazenda do governo Dante de Oliveira
entre os anos de 1996 a 2001. Foi responsável pela coordenação geral dos Planos de Governo, abordados na
capítulo anterior. Atualmente é conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso. A entrevista foi
concedida em: 5 nov. 2009. Todo o conteúdo usado na tese foi obtido nesta única entrevista.
110
primeiro questionamento foi no sentido de saber a real interferência do contexto
externo na elaboração dos Planos que, apesar de ser mencionado frequentemente e
de diversas maneiras, como nas expressões: “cenário internacional”, “globalização”,
“mundo globalizado”, “economia globalizada”, não aparece em nenhum momento
como prioridade na agenda governamental 52. Esse questionamento também se fez
importante para podermos, de início, verificar se os termos foram utilizados apenas
como retórica pelo Plano de Governo, ou se realmente tinham uma fundamentação
que pudesse posteriormente se transformar em ações.
Segundo Albano, o fato de o cenário internacional ser levado em
consideração na elaboração dos Planos, mas não ser apresentado como prioridade,
tem uma explicação bastante clara, qual seja: o contraste entre o estado que se
tinha e o estado que se projetava.
O entrevistado explica como foi pensado e escrito o Plano de Governo, bem
como a metodologia utilizada para a construção do documento. Destaca que
primeiro foi feita a leitura das potencialidades de MT, momento em que se detectou
uma população pequena dentro de um território amplo com grande diversidade
natural. Neste cenário, lembra que perceberam “que em quaisquer dos possíveis
vetores econômicos sempre pela baixa população nós dependeríamos de um
mercado externo”.
Para demonstrar a dependência de MT com relação ao exterior, Albano
menciona algumas potencialidades de MT, a começar pela agricultura lembra que os
potenciais compradores seriam a China, EUA e parte da Europa.
Considerando o turismo regional afirma:
Se nós estivéssemos falando de potencialidades naturais e culturais
voltadas para a economia turística, nós poderíamos ter um mercado
nacional forte, mas a competitividade de MT seria maior para outras
populações; porque no Brasil tem estados e regiões que competem
bastante com MT nesse campo. Então seria MT ofertar essas suas
potencialidades para a economia turística também para outros mercados e
aí sinalizamos muito a questão da Ásia; e um caso concreto foi a visita do
governador Dante de Oliveira ao Japão, a Coréia do Sul e a China fazendo
essa discussão no campo da economia turística e no caso da China
também na economia da agricultura e da carne.
Segue mencionando a carência no setor econômico, no qual a tecnologia é
mais avançada como a da biodiversidade, da biomedicina e da saúde, nestes
52
As prioridades nos Planos eram: energia, educação, emprego e estradas; conhecido como os quatro “es”.
111
setores EUA e Europa são desenvolvidos e poderiam usar o potencial da região
para potencializar as pesquisas.
Assim, Albano afirma que após esse levantamento chegou-se a conclusão
de que MT tinha potencialidades e “todas as economias ou populações de fora que
tenham relação de interesse com esses três vetores encontrarão no estado esse
potencial e no governo abertura para discutir inclusive facilidades. Esse foi o
desenho que foi discutido na ocasião”.
Diante deste diagnóstico sobre as potencialidades, foram debatidas
também, durante a elaboração do Plano de Governo, quais eram as principais
deficiências de MT. Feita a avaliação, chegou-se à conclusão de quais deveriam ser
as prioridades do estado. É nesse momento que se cria a ideia dos “quatro es” como
objetivos a serem alcançadas. Assim, fica claro que MT tinha uma carência grande
em vários setores que demandaram as primeiras e prioritárias ações do governo
estadual. A passagem abaixo ilustra o momento vivido por MT e a reflexão sobre o
porquê da ausência de ações externas para explorar as potencialidades do estado,
deixando transparente o conflito entre possibilidade versus falta de infraestrutura.
Agora, se isso foi enxergado (as potencialidades), porque não apareceu nos
quatro “es”(energia, educação, emprego e estradas)? Então, os quatro “es”
vieram como nos puxando para a realidade, ora você tem todas essas
potencialidades, mas em torno de 43 % da energia servida era a motor a
diesel, mais de 80 % da outra energia vinha de fora, sobretudo de Goiás.
A educação, do ponto de vista da aprendizagem, do nível de conhecimento,
nós estávamos numa posição entre os 3 ou 4 piores estados do Brasil,
inclusive com o nordeste dentro.
Estradas continuam sendo o principal desafio, estrada no sentido maior da
palavra, via de transporte. E a discussão foi, sobretudo, a ferrovia, que aí foi
um passo fundamental que o Dante deu de conseguir trazer até Alto
Araguaia, e o projeto era até Campo Novo dos Parecis, só que o governo
que veio, no plano nacional não conseguiu. Então a estratégia era resolver
as questões infraestruturais, infraestruturais não só física e econômica, mas
da infraestrutura humana. Quer dizer, nós temos aqui gente capaz de
responder a possíveis investimentos internacionais em termos de
conhecimento? Então vamos investir fortemente na educação, não só na
linha de potencializar a pessoa humana, como colocá-la em condições de
recepcionar eventuais investimentos. Decorrente de tudo isso vem o
emprego. Partindo do pressuposto de quem tem território grande, quem tem
muitas potencialidades econômicas em todos os 3 setores, e tem baixa
população, a tendência é ter alta renda, e nesse ponto MT é bem
posicionado, até hoje. Quer dizer, a melhor posição de MT fora território é
renda per capita53.
53
ALBANO, Valter. Entrevista concedida em: 5 nov. 2009.
112
De acordo com Albano, havia necessidade de se preparar o estado para
receber novos investimentos, o mundo havia passado por grandes transformações,
mas o estado de MT ainda era atrasado e sofria com as políticas patrimonialistas
das administrações públicas anteriores. Seria necessário um grande salto em
direção ao futuro, em direção ao mundo globalizado, por isso se justificava ter como
prioridade o que ele chamou de quatro “es”: educação, energia, estrada e emprego.
O caminho para a modernização não seria fácil e, para alcançá-lo, era
providencial a necessidade de uma reforma do estado mato-grossense. Nesse
sentido, Albano afirma que “o estado estava desorganizado do ponto de vista do seu
aparelho”, que as empresas estatais serviam para fornecer emprego assistencialista
ou ainda para endividar o estado, sangrando o tesouro estadual, que desta forma
não tinha condições para financiar políticas públicas essenciais, por exemplo, nas
áreas de educação, saneamento e transporte; nem para gerar o desenvolvimento do
estado. Assim a reestruturação do estado também passou a ser prioridade:
Então o outro esforço que esteve junto com os “es”, foi o de reorganizar o
estado, enxugá-lo, torná-lo forte, capaz de financiar políticas públicas e ser
capaz também de regular e fiscalizar. Este terminou sendo, ao lado da
questão energética e da infraestrutura física o grande projeto, a
reorganização do estado.
Diante da explanação acima, evidencia-se uma grande diferença entre o
estado que se buscava e o que se tinha. Essa realidade afrontou o governo Dante,
fazendo com que seus planos maiores, de busca por um mercado externo, fossem
adiados, uma vez que o que se tinha, naquele momento, era um estado sucateado,
endividado e sem infraestrutura para receber investimentos estrangeiros.
Todos esses problemas não impediram o governo de começar trabalhar
imediatamente pela implementação da saída pelo Pacífico e também pela criação do
gasoduto para trazer o gás da Bolívia. Vejamos agora como o governador Dante,
segundo Albano, pensou essa questão:
Dante na condição de engenheiro civil e muito interessado pela área de
transporte, assim por convicção profissional e não política, ele conseguiu
reunir um grupo de pessoas, incluindo seu então vice-governador Marcio
Lacerda, professor Serafim54 e tantos outros e verificando o custo benefício,
54
Professor do departamento de Geologia da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT); atual coordenador
do Conselho de Integração Internacional da Federação das Indústrias de Mato Grosso (FIEMT); assessor (em
2005) para assuntos internacionais da Secretaria de Estado de Indústria, Comércio, Minas e Energia.
113
tudo sinalizava para se ter esse esforço de estabelecer relações comerciais
forte com outras regiões do planeta, que o caminho mais curto fosse a saída
pelo Pacífico, como de fato é.
Isso (a saída) tem um estudo que demonstra a viabilidade econômica em
larga escala; tanto que o próprio governador atual (Blairo Maggi) quando fez
também a sua discussão político eleitoral para o primeiro mandato, ele fez a
mesma discussão e trilhou por aí de carro para fazer aquela demonstração
política do seu interesse. No caso do período em que o Dante governou de
8 anos, o que foi mais palpável foi a vinda do gás natural para ser
processado e transformado em energia aqui e isso teve um significado
estratégico porque mais que dobrou a capacidade geradora do estado e a
sua mudança da condição de importador de energia para exportador. Não
só abasteceu, o que foi uma revolução nessa área, como se transformou
em exportador.
Existe toda uma discussão internacional das pré-condições políticas
históricas da Bolívia. Estou retirando isso, estou colocando do ponto de
vista estritamente econômico foi fundamental essa vinda do gás; que eram
duas vertentes, trazer o gás via Cuiabá e estabelecer a saída pelo Pacífico.
Sobre a possibilidade de se implementar a saída pelo Pacífico, Albano
lembrou do ex-presidente Ernesto Geisel que dizia o seguinte sobre o projeto de
saída pelo Pacífico:
Esse projeto é inviável porque nós temos lá na costa um país civilizado
(Chile) e aqui um que pretende ser (Brasil) mas temos no meio um, isso eu
estou resumindo tá, que ao meu alcance nunca será. E olha ele estava
certo né? Pelo menos até agora.
Segue refletindo sobre quais poderiam ter sido os motivos que fizeram com
que a rota pelo Pacífico, via MT, não fosse implementada. Um dos fatores seria a
avaliação de que a opinião de Geisel, acima, era a que imperava entre os
estrategistas brasileiros ligados ao governo central. Neste sentido, relata a
passagem vivida entre o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o governador
Dante:
Eu me lembro que o presidente Fernando Henrique dizia ao Dante: olha
Dante vamos resolver, vamos lá, foi com o Dante à Bolívia, sentou com o
presidente de então e chegaram a celebrar a intenção (Brasil – Bolívia, pela
construção da ferrovia), não um acordo. E o presidente do Chile, Ricardo
Lagos, esteve com o FHC e disse que não haveria problema nenhum para o
Chile. E eu concordo, não tem mesmo, eles só teriam a ganhar; mas as
intenções não se confirmaram. Aí eu penso que os estrategistas brasileiros,
o Itamaraty é o forte, que, pelo menos até quando eu estive como membro
de governo trabalhando eu considero ali altamente profissional, há
apreciações de que há hoje uma certa partidarização, eu não posso
confirmar, mas muito profissional; mas também existia o lobby fortíssimo de
todo o aparato das fábricas de caminhão no mundo inteiro. É indiscutível,
como é forte até hoje. O governo fraco não trouxe, o governo federal e o
governo do estado não conseguiram trazer de Alto Araguaia nem um palmo
a mais, durante quase 8 anos já da ferrovia dentro de MT; e não há como
114
discutir o quanto que a ferrovia é importante dentro de um estado como MT,
nós temos produção representativa e um alto consumo de insumos. E
mesmo assim não veio um palmo.
Após tecer seus comentários sobre os fatores ligados à esfera federal,
principalmente, Albano lança ainda um olhar crítico sobre a posição do governo
Maggi relacionada à ferrovia dentro do território estadual. Afirma que aquele governo
foi fraco na medida em que não conseguiu fazer a obra andar durante os quase oito
anos em que esteve no poder.
A análise que eu faço, independente da pessoa do governador, o governo
não tem visão estratégica, não tendo visão estratégica, não tratou das
questões centrais para o estado mato-grossense, preferiu tratar dos
negócios do agronegócio, aí é uma questão setorizada, menor, uma
vertente muito pessoal.
Em nosso entender, muitas podem ser as justificativas para a não efetivação
desta rota, via Mato Grosso. Mas o fato é que Mato Grosso do Sul teve, ao menos
durante o governo Lula, uma maior recepção por parte do governo federal para
implementar a saída para o Pacífico via cidade de Corumbá, que fica em seu
território. Esta rota conta com o apoio e financiamento do Banco Nacional de
Desenvolvimento (BNDES) e tem o seguinte traçado: parte do porto de Santos até
Corumbá/Puerto Suarez (fronteira Brasil – Bolívia), passa por Santa Cruz de La
Sierra, Yacuíba/Poncitos (fronteira Bolívia – Argentina), Salta e Socompa (fronteira
Argentina – Chile) e chega aos portos de Antofagasta e Mejillones55.
Há que se destacar também que, em 2006, o presidente Lula esteve com o
governador do Acre, Jorge Viana, também do Partido dos Trabalhadores, para
inaugurar uma ponte que faria a ligação entre Assis Brasil (Brasil) e Iñapari (Peru ).
Com investimentos na ordem de vinte e vinco milhões de reais do governo federal 56,
essa rota também se apresenta como outra saída para o Pacífico aos produtos
brasileiros.
Diante das duas saídas mencionadas acima, entendemos ser razoável
afirmar que MT deixou a desejar no fator articulação política junto ao governo
federal. Uma vez que não se poderia afirmar falta de condições para financiar a rota,
55
Disponível em: <http://www.bndes.gov.br/arqs/corredor_bioceanico/Produto%203.pdf>. Acesso em 27 fev.
2012.
56
Disponível em: <http://www.transportes.gov.br/noticia/conteudo/id/16438/module/default>. Acesso em 27
fev. 2012.
115
nem mesmo a falta de interesses geopolíticos para que ela se efetivasse. O que
vemos é um cenário onde o estado foi preterido e teve seus interesses prejudicados.
Na entrevista também fica evidente a afirmação de Albano que além das
dificuldades encontradas dentro do próprio Governo Central, para implementar essa
saída, via MT, para o Pacífico, outros problemas se apresentavam, como por
exemplo, o lobby do setor rodoviário, uma vez que se pensava em fazer o trajeto via
ferrovia.
Alguma coisa conspirou dentro do Brasil, que eu imaginei que fosse, de um
lado, o lobby desse setor rodoviário, vamos chamar assim, isso o Dante
falava, só que eu não tenho uma informação para dizer houve um caso lá
em São Paulo, que se reuniram, não, não tenho esse dado. Agora eu me
lembro que a força profissional do Itamaraty nunca se animou, por conta
daquelas razões apresentadas pelo então presidente Ernesto Geisel;
Itamaraty que tem no seu quadro pessoas técnicas, profissionais. E aí eu
não me lembro o nome do embaixador, [...] que esteve nos EUA, o Dante se
dava muito bem com ele, acho que Rubens Barbosa, e eu já vi até um
pronunciamento dele até sobre o Itamaraty de hoje; mas ele dizia, Dante
olha, o Itamaraty é profissional e é pragmático, o Itamaraty não enxerga na
Bolívia perspectiva de médio, longo prazo numa visão estratégica que não é
esse médio prazo nosso, não enxerga o aparecimento de uma liderança
transformadora, e a qualquer momento uma ferrovia vai ser estraçalhada
naquele país. Então, o investidor privado não entra, o Estado brasileiro e o
Estado chileno não vão construir na Bolívia, acho que isso é um dado
importante
Albano não deixa dúvidas de que o grande articulador das ações externas
do governo Dante de Oliveira era o próprio governador, que aproveitava o seu bom
trânsito em Brasília e o relacionamento com as lideranças do governo central para
trazer benefícios a MT. Dante ficou conhecido no cenário nacional por ser o homem
das Diretas, ao participar ativamente do movimento conhecido como Diretas Já
apresentou a Proposta de emenda Constitucional n° 5 (PEC n° 5) que defendia o
retorno das eleições diretas no Brasil. Era com essa história e currículo que o
governador Dante se apresentava para conseguir benfeitorias para Mato Grosso.
Dentro deste quadro, em que o governador era uma figura proeminente
frente às questões políticas do estado, perguntamos para Albano qual era a relação
do governo estadual com o governo central naquele momento? Vejamos abaixo a
resposta:
O escritório de representação do estado (em Brasília) foi dirigido por um
período curto pelo Edson Garcia, que por um período também foi secretário
de planejamento, do governo Dante aqui no estado. Uma pessoa muito bem
relacionada em Brasília, mas não era nessa estatura política institucional de
116
visitar e fazer um convencimento de lideranças expressivas do Itamaraty ou
mesmo do governo federal. Ele tinha uma relação um pouco mais estreita
com o ministério da fazenda, com o ministério do planejamento e nisso
ajudou muito.
Agora, além disso, como o Dante era uma figura nacional, ele era o
governador, ele era o embaixador, ele era tudo ao mesmo tempo, ele fazia
tudo pessoalmente, porque ele tinha uma disposição para o trabalho que
até agora eu não conheci outro. E ele fazia tudo pessoalmente. Ele
trabalhava dentro do Itamaraty, trabalhava nos ministérios, trabalhava com
o presidente da república, falava com os governadores. Eu me lembro da
57
luta que ele teve com o governador Covas e com o presidente da
república na questão da ferrovia, quer dizer a capacidade dele de
convencimento é que fez com que o governador Covas entrasse com tudo,
por exemplo, na ponte rodoferroviária, ali foi ele (Covas) que concluiu e o
governador Quércia58 que começou. O presidente Fernando Henrique
sempre foi muito aberto a este trabalho que o Dante fazia.
Frente a tanta disposição em defender MT, por parte do governador, Albano
faz um contraponto com os parlamentares mato-grossenses que atuavam em
Brasília e acaba tecendo duras críticas ao que denominou ser um novo modus
operandi desses parlamentares,
que
deixavam de
lado
a
obrigação
de
representarem a Unidade Federativa e a população do estado para então defender
os seus interesses. Essa nova forma de agir fez com que os parlamentares
buscassem atender apenas os seus interesses, por meio das emendas
parlamentares, o que ocasionou um grande prejuízo para o estado.
[...] naquele momento estava se consolidando no Brasil, esse novo modus
operandi das autoridades políticas na condição de deputado federal e na
condição de senador.
Na minha avaliação naquele momento já estava passando fortíssimo a
condição dessas autoridades políticas deixarem de representarem o estado
e a população e começarem a representarem a si mesmo. Aí é que
fortaleceu a questão das emendas parlamentares e isso é muito importante.
As emendas parlamentares fizeram com que os deputados federais e os
senadores saíssem do assunto estratégico do estado e da região, seja o
econômico ou social e passasse a tratar do pedaço da rodovia, do centro
comunitário, da escola onde ele, ajudando realizar, costurava melhor aquele
ambiente político ao seu favor. Nem estou dizendo aqui de outros interesses
escusos.
Então o trabalho dele (deputado federal e senador) passou a ser de um
despachante maior, tratando de assuntos pequenos. Não havia assim uma
bancada federal para junto com o governador dizer: este ano presidente da
república, congresso nacional, ministérios este ano nós temos que resolver
isso, todas as forças que nós vamos votar aqui é em favor de abrir a saída,
por exemplo, para o Pacífico, não existiu isso. E pelo o que eu vejo deixou
de existir no Brasil como um todo.
57
Mario Covas foi governador do estado de São Paulo entre os anos de 1995-2001.
58
Orestes Quércia foi governador do estado de São Paulo entre os anos de 1987-1991.
117
Pelo relato acima, nos parece clara a ausência de ações que pudessem
envolver todo o secretariado. O fato de o governador aparecer aqui como uma
pessoa que sempre esteve à frente de todas as ações, fez com que uma agenda
que prestigiava as ações internacionais não fosse constituída de forma precisa para
que pudesse ser posteriormente cobrada; desta forma, algo que em um primeiro
momento poderia aparecer como uma boa ação, qual seja, o protagonismo do
governador, aparece como sendo uma característica negativa para que as ações
internacionais fossem tratadas de forma institucional no governo, uma vez que não
havia nenhuma secretaria, ou similar, que pudessem agir neste sentido.
Importante frisar também que a falta de articulação política em nível federal
dos parlamentares de Mato Grosso, nas questões envolvendo o cenário
internacional,
também procede
quando focamos a
Assembleia
Legislativa
Estadual59, podemos dizer que, naquela Casa, não existe nenhum registro de
debates ou temas afetos a nossa temática e ao nosso período estudado que mereça
registro.
Ações ligadas às áreas de cultura, ciência e turismo também foram
abordadas por Albano como sendo de grande importância para o desenvolvimento
do estado e região. As ações implementadas nessa área foram vistas como um meio
para se obter a integração regional.
Durante aquele período foi quando se trouxe para MT a maior quantidade, o
maior volume de eventos nacionais e internacionais, inclusive a chamada
feira internacional LITERAMÉRICA, que foi criada. Então, o forte foi isso. O
governo, conforme seu plano criou e estruturou uma secretaria de turismo,
transformou a fundação de cultura em secretaria de cultura, implementou a
lei de incentivo a cultura, chamada lei Hermes de Abreu, o que permitiu a
vinda de muitos eventos no campo cultural, aportou recursos para a
secretaria de turismo; apresentou um programa ao BID, o BID Pantanal,
então as estratégias desenvolvidas foram essas..
Um fato a ser considerado, por aparecer na introdução de ambos os planos,
é uma análise sobre o contexto internacional, bem como, a importância da realidade
do cenário externo para o estado de Mato Grosso. É a partir da constatação de
mudanças no contexto externo, que Mato Grosso passa a ser pensado e planejado.
59
O levantamento foi feito junto ao Instituto Memória do Poder Legislativo, que cuida dos registros do
parlamento estadual, abarcando o período desta tese. Durante o período não foi registrada nenhuma ação digna
de registro por não terem efetivamente influenciado as ações externas de MT.
118
Como vimos anteriormente, na fala de Albano, o contexto externo, deve ser levado
em consideração como uma opção real para se alcançar divisas e desenvolvimento.
Mariano e Barreto (2004) mostram abaixo como se posicionam os governos
subnacionais em um cenário de grandes mudanças internacionais:
No contexto atual, marcado pelo fenômeno de globalização econômica,
política, social e cultural que afeta a soberania do Estado nacional, a
investigação sobre a ascensão dos governos subnacionais nas relações
internacionais adquire cada vez maior significação. A intensificação desses
processos e o consequente acirramento da competição internacional –
ocorridos sobretudo a partir dos anos 90 -, ao mesmo tempo em que
impulsionaram o avanço das iniciativas de integração regional alteraram as
condições de gestão dos Estados nacionais.
Na medida em que os Estados nacionais vêm perdendo capacidade de
atuar como agentes promotores do desenvolvimento nacional e regional,
ocorre um processo de transferência dessa responsabilidade para os níveis
estaduais (ou provinciais) e locais de governo, que se veem constrangidos a
enfrentar o desafio de sua própria sobrevivência nos planos econômicos,
políticos e social (MARIANO; BARRETO, 2004, p. 21, 22).
Inseridos em um mundo globalizado e considerando o cenário internacional
importante para o desenvolvimento do estado, ambos os planos mencionam
inúmeras vezes a necessidade de uma integração com os países vizinhos. Neste
momento, sem sombra de dúvida, o foco se volta para a Bolívia, na maioria das
vezes.
A ideia de estreitar laços com os países da América do Sul, principalmente
com a Bolívia, é bastante antiga. Retrocedendo um pouco, chegaremos ao Acordo
de Roboré60, assinado entre o Brasil e aquele país.
Dentro de um cenário no qual as unidades da federação passam a ser mais
protagonistas do que observadoras, as ações internacionais ganham força e
destaque, principalmente porque passam a influenciar diretamente nas questões
internas da sua população. Assim, mais uma vez, observamos as considerações de
Mariano e Barreto (2004):
Ante ao novo imperativo da competitividade e da inserção nos espaços
globais, os governos subnacionais são induzidos a desenvolver um novo
tipo de protagonismo, conjugando estratégias e iniciativas diferenciadas
voltadas, de um lado, para a atração de investimentos, a renovação da base
econômica e a modernização da infraestrutura e, de outro, para a melhoria
da qualidade de vida, a integração social e a governabilidade (MARIANO;
BARRETO, 2004).
60
Vide Anexo 4.
119
Um dos exemplos de ação externa que obteve êxito e sucesso,
principalmente no quesito comercial, foi o combate à febre aftosa61. Desenvolvida no
Instituto de Defesa Agropecuária de Mato Grosso (INDEA), sob a administração do
Dr. Enio José de Arruda Martins62, presidente do Instituto entre os anos de 1995 e
2002.
O objetivo, naquele momento, era fazer com que Mato Grosso se tornasse
região livre da febre aftosa, situação essa que permitiria um imediato aumento nas
exportações de carne, uma vez que mercados, como o europeu, determinavam a
erradicação da doença como pré-requisito para que as exportações fossem aceitas.
Portanto, a erradicação da doença permitiria a Mato Grosso implementar
mais uma cadeia produtiva – a da carne –, atraindo para a região novos criadores e,
também, frigoríficos – necessários para atender a demanda do mercado externo.
Segundo Martins, a erradicação da doença foi vista pelo governo estadual
como prioridade e sempre encontrou um lugar de destaque na agenda do
governador Dante de Oliveira. Algumas medidas foram tomadas para alcançar o
objetivo, dentre as principais destaca-se a “blindagem” do Instituto de ingerências de
políticos – a maior prova disso foi a própria permanência de Martins durante um
longo período no comando do INDEA.
Martins nos fez um breve histórico, apontando que antes de 1995 o Estado
de Mato Grosso não tinha a permissão para comercializar carne “in natura” para os
países membros da União Europeia porque não atendia as condições sanitárias
exigidas pelos países membros.
61
Definição de febre aftosa pelo Dr. Enio José de Arruda Martins: “É uma doença viral, altamente contagiosa,
que ataca bovinos como também suínos, caprinos, ovinos, bubalinos e animais silvestres. A contaminação se dá
através de contato direto de animais doentes com os sãos ou vice-versa. As principais vias são os pisos dos
estábulos, currais, rações, estercos, veículos de transporte animal, equipamentos comuns de alimentação, sacos,
cordas, laços e até as roupas dos vaqueiros. A febre aftosa tem como profilaxia a vacinação sistemática dos
animais, conforme época determinada pelo Ministério da Agricultura, de acordo com o Circuito Pecuário ao qual
o Estado é parte integrante.
Como medidas de polícia sanitária temos o seguinte. Por se tratar de doença de comunicação obrigatória, em
caso de suspeita ou de ocorrência de foco diagnosticado laboratorialmente deverão ser tomadas as seguintes
providências: em caso de suspeita notificar, imediatamente, o órgão estadual responsável pela execução das
atividades de Defesa Sanitária Animal. Será acionada a equipe emergencial de saúde animal, do órgão oficial.
Após exames clínicos dos animais da propriedade, em caso de persistência da suspeita de febre aftosa, será
coletado material para o envio aos laboratórios oficiais para realização de exames ficando o imóvel interditado.
Caso os exames sejam negativos proceder-se-á a desinterdição. Se o resultado for positivo, a equipe emergencial
juntamente com o órgão executor da Defesa Sanitária Animal do Estado tomarão as providências que o caso
requer, tais como: interdição da propriedade, sacrifício dos animais, despovoamento, vazio sanitário,
repovoamento dentre outras, para que a enfermidade não se dissemine” (Entrevista concedida em: 22 out. 2009).
62
MARTINS, Enio José de Arruda. Médico veterinário, atualmente o Dr. Enio Martins trabalha no Ministério da
Agricultura e Meio Ambiente. Entrevista concedida em: 22 out. 2009.
120
A partir de 1995, em uma ação conjunta com o governo federal, o estado de
Mato Grosso priorizou o programa nacional de erradicação da febre aftosa e
implementou as ações indicadas pelo Ministério da Agricultura,
por meio do
departamento de defesa animal, que tinha como objetivo erradicar a febre aftosa e
com isso abrir o grande mercado europeu para os seus produtos.
À época, o governador entendia que, sendo um estado de grande extensão
territorial, baixa densidade populacional e com grande aptidão para a pecuária, Mato
Grosso possuía as características para se tornar um estado exportador. Assim,
efetivou e capacitou o quadro de profissionais do INDEA, equipou as unidades de
defesa em cada município, fortaleceu a participação comunitária por meio dos
comitês municipais, buscou uma interação do governo com a iniciativa privada,
incrementou
as
vigilâncias
intermunicipais,
interestaduais
e
internacionais,
utilizando-se de postos fixos de fiscalização volante, e criou o grupo emergencial de
vigilância epidemiológica (GEVE).
Os resultados dessas ações foram quase imediatas. Dos 61 focos existentes
no ano de 1995, apenas 1 perdurou em 1996. Depois desse período nunca mais se
registraram focos da doença em Mato Grosso. Ainda em 1996, o Ministério da
Agricultura, por meio do departamento de defesa animal, pleiteou visita técnica de
inspeção a Mato Grosso pelos representantes da União Europeia, ocasião em que
foram avaliadas todas as ações acima relatadas; o objetivo era mostrar que o estado
estava apto a ser tornar área habilitada para o comércio de carne “in natura”.
Para que o sucesso da política de erradicação da febre aftosa fosse
alcançado, ações de vacinação e treinamento junto à fronteira com a Bolívia foram
realizadas. A parceria entre o Estado de Mato Grosso e o país vizinho foi de grande
importância e intermediada pelo governo federal.
Martins não titubeia ao relatar a intensa relação entre MT e a Bolívia, e diz
que, sem o apoio das autoridades bolivianas, Mato Grosso não conseguiria êxito em
seu objetivo. O apoio dos bolivianos foi essencial para a criação de um cordão fitosanitário eficiente, que vacinava e fiscalizava a fronteira.
O ponto alto dessa empreitada se deu quando, em 24 de maio de 2000, o
Ministro da Agricultura e do Abastecimento do Brasil, Pratini de Moraes, declarou e a
Organização Internacional de Epizootias, com sede em Paris, homologou o Estado
de Mato Grosso como sendo zona livre da aftosa.
121
Martins destaca, também, o empenho dos técnicos do governo federal,
representado pelo Ministério da Agricultura, e também do ministro Pratini de Moraes,
que defendeu Mato Grosso nos fóruns internacionais como zona livre da aftosa.
O caso mencionado acima pode ser considerado uma experiência exitosa de
ação de um ente federado no cenário internacional, mas devemos atentar para o
fato de que houve apoio direto do governo federal. Ou seja, em alguma medida o
sucesso da erradicação ocorreu também porque o governo central estava envolvido.
Na referida ação, encontramos todas as articulações mencionadas abaixo:
As experiências ao redor do mundo têm demonstrado uma tendência
simultânea tanto no sentido de incorporação de novas funções – como, por
exemplo, a coordenação e a articulação de ações entre as diferentes
instâncias de governo, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade
civil – quanto no de ampliação do campo de atuação subnacional em
setores considerados estratégico, como é o caso das relações
internacionais (CASTELLS; BORJA63, 1996 apud MARIANO; BARRETO,
2004, p. 22, 23).
Ou ainda o que Cervo (2002) denomina como sendo de Estado Logístico, que
é:
aquele que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade
responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, por
modo a equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de
inserção madura no mundo globalizado (CERVO, 2002, p. 7).
No combate à aftosa, o empenho direto do governador foi decisivo para o
sucesso da ação. Podemos concluir assim que, desde que não entrem em conflito
com a política externa do governo federal, trabalhando em sintonia com tais
orientações, as ações dos entes federados são bem vindas.
Assim, é possível notar que duas realidades diferentes convivem, senão em
completa harmonia, ao menos aparentemente; quais sejam: a da limitação jurídico legal e da ação efetiva no cenário externo. Dessa maneira, a limitação estaria,
principalmente, na primeira realidade, sendo que a segunda leva em consideração a
vontade política.
63
CASTELLS, Manuel; BORJA, Jordi. As cidades como atores políticos. Novos Estudos, São Paulo, Cebrap, n.
45, p. 152-166, jul. 1996.
122
A incorporação dessas questões nas agendas das administrações estaduais
e locais induz a uma reflexão mais aprofundada a respeito de novos papéis
e funções assumidos por essas instâncias de governo, assim como sobre
os limites e as possibilidades de sua atuação no plano internacional.
Embora as restrições mais comumente invocadas à atuação internacional
dos governos estaduais e locais sejam de natureza jurídica – envolvendo,
principalmente, as competências constitucionais estabelecidas para as
diferentes esferas de governo - as experiências empíricas e o debate atual
oscilam entre posições que privilegiam aspectos políticos, econômicos e
sociais, paralelamente aos de cunho jurídico-constitucional.
Em alguns casos, como o brasileiro, embora a Constituição nacional
apresente rígidos obstáculos à atuação internacional de seus entes
federados, essa atividade, no entanto, é tolerada – e mesmo monitorada –
pelo governo central. Em outros casos, não obstante a Constituição
apresentar maior abertura para a descentralização da política externa, a
ação subnacional pode depender muito mais da correlação entre forças
políticas, que podem tolher ou incentivar iniciativas no plano internacional.
Isso significa que, muitas vezes, o limite à atuação internacional, no nível
subnacional, não é imposto somente pela dimensão constitucional, mas
pela esfera política (CERVO, 2002, p. 23).
Outro trabalho implementado na fronteira com a Bolívia visava à segurança
da região. A criação do Grupo Especial de Fronteira (GEFron)64, no governo Dante
de Oliveira, em 13 de março de 2002, por meio do Decreto Estadual nº 3994, previa
o trabalho integrado da Polícia Militar, Civil e Corpo de Bombeiros, em uma região
de 980 Km de extensão, sendo 750 Km de limite seco e 230 Km de limite aquático,
constituída por 25 municípios e uma população de 240.000 habitantes, com uma
economia pujante na produção de grãos e criação de gado.
A criação do GEFron se justificou pela carência de uma fiscalização mais
ostensiva na região, o que tornava o espaço fronteiriço fértil para a ação de
criminosos; não é por outra razão que a sua missão era a de apoiar os órgão
federais responsáveis pela segurança na fronteira, desencadeando na região
operações de prevenção e combate ao tráfico de drogas, contrabando, roubo e furto
de veículos, e invasão de propriedades.
O GEFron tem como objetivos a integração das ações policiais, redução de
ameaças e riscos para produtores rurais e condutores de veículos, diminuição da
participação de policiais no crime, predominância da legalidade nas atividades
desenvolvidas na região, redução da criminalidade em Mato Grosso e em outros
estados da Federação e a interação policial com a comunidade.
64
As informações sobre a missão, justificativa e objetivos da criação do GEFron foram obtidas no site do
governo do estado de Mato Grosso:
<http://www.seguranca.mt.gov.br/gefron.php?PHPSESSID=a2f24b6ce6a7a03132da117418adf4c0> Acesso em:
29 maio 2008.
123
Em entrevista com o hoje reformado coronel Leovaldo Sales65, primeiro
comandante do GEFRON, a missão deste grupamento especial fica clara: apoiar os
órgãos federais a promover a segurança na fronteira.
Segundo o coronel Sales, a criação do GEFRON fazia parte de um projeto
maior, patrocinado pelo governo federal por meio da sua Secretaria Nacional de
Segurança Pública. No seu entendimento, o evento do sequestro do ônibus 17466,
no Rio de Janeiro, gerou um clamor nacional por medidas duras contra a
criminalidade; desta forma, o governo federal deu início ao “desengavetamento” de
uma série de ideias e projetos para combater a criminalidade. Por meio da referida
secretaria, criou-se um fundo para patrocinar projetos de governos estaduais,
objetivando combater a criminalidade na fronteira.
Mato Grosso apresentou a proposta de criação do GEFron, um projeto
simples, mas conciso e eficiente nas palavras do coronel Sales, que conseguiu
trazer para o estado cinco milhões de reais para a implementação da ideia – até
então, pioneira na região.
O Grupo iria agir especificamente na “faixa de fronteira”, aquela área de 150
km paralela à linha divisória terrestre dentro do território nacional. Essa região tem
por característica o grande fluxo e movimentação de produtos contrabandeados e de
drogas. Segundo análise do coronel, essa realidade se agravou, principalmente,
depois da implementação do SIVAM 67, que teve o mérito de coibir, com grande
sucesso, o tráfico de drogas pela via área.
A fronteira com a Bolívia sempre foi motivo de preocupação para as
autoridades constituídas, sejam elas federais, estaduais ou municipais. Prova disso
são as ações do exército, desenvolvidas em conjunto com as polícias estaduais e
federais. Em reportagem, o jornal “Diário de Cuiabá”68 relatou a atuação do exército,
polícia federal e estadual na operação Cadeado III, que teve como objetivo “o
combate a delitos fronteiriços entre Mato Grosso e Bolívia”, principalmente os
relacionados ao contrabando de armas, drogas e crimes ambientais . A área de
65
SALES, Leovaldo. Primeiro comandante do GEFRON. Entrevista realizada em: 1º out. 2008, na Associação
dos Oficiais do Estado de Mato Grosso.
66
Sequestro ocorrido em 12 de junho de 2000 no Rio de Janeiro, em que houve a morte de uma refém.
67
Inaugurado em 25 de julho de 2002 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, o Sistema de Vigilância da
Amazônia (SIVAM), foi um projeto elaborado pelas forças armadas do Brasil com o objetivo de vigiar a
Amazônia Legal.
68
JESUS, Joanice. Operação do exército tem 700 homens. Jornal Diário de Cuiabá, 4 jun. 2008.
124
atuação da operação, segundo o tenente coronel do exército, Elto Olímpio Valich, foi
“[...] desde o sul de Cáceres ao norte de Comodoro. É uma extensão de 400
quilômetros, abrangendo, inclusive, rodovias federais e estradas vicinais” (JESUS,
2008). A operação empregou 1500 militares e envolveu, além do Exército, Polícia
Militar e Civil, a Polícia Rodoviária Federal, o Corpo de Bombeiros, o Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente (Ibama), a Secretaria de Estado de Meio Ambiente de
Mato Grosso(SEMA) e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
A operação Cadeado III deu prosseguimento às operações Cadeado I e II,
que ocorreram em maio e novembro de 2007, respectivamente; todas com o objetivo
de proporcionar alguma segurança em uma região apontada como um dos principais
corredores do tráfego de entorpecentes do país. Importante destacar que, além do
patrulhamento terrestre, também foram realizados o aéreo e o fluvial.
Adiante, depoimentos de autoridades da região da fronteira sobre os
resultados proporcionados pela implantação do GEFRON. Neles veremos que
existem duas percepções bem diferentes por parte das autoridades; que tem como
marco a implementação do grupamento 69. Nos dizeres do deputado federal Pedro
Henry o grupamento representa um incremento na segurança pública da fronteira.
Ação ostensiva que ajudou a reduzir sensivelmente a criminalidade na região, que é
muito sensível principalmente às questões ligadas ao tráfico de drogas. Afirma que
“houve uma melhora significativa em toda segurança pública na região de fronteira”
(GEFRON, 2004, p. 1)70. No mesmo sentido, demonstrando satisfação com a
implantação do GEFRON, abaixo a manifestação do Cônsul Boliviano:
El consulado de Bolívia en Cuiabá, conocedor del desempeño eficiente que
viene desarrollando la GEFRON, en la responsabilidad de Coronel Sales, en
el ejercicio de sus funciones del control fronterizo y sobretodo, de las
resultado obtenidos en el flujo migratorio y de buen desempeño humano, lo
que ha permitido obtener resultados de seguridad en la ciudadanía
fronteriza, consiguiendo con esto, acompaña a las estrategias de
integración ente ambos pueblos; es que me permito en este aniversario de
su creación, felicitarlos y asimismo, desearles lo mejor para los años
venideros (GEFRON, 2004, p. 1)71.
Segue abaixo a manifestação do prefeito da cidade de Cáceres, a mais
importante da região da fronteira dentro do estado de MT:
69
GEFRON notícias. Informativo do Grupo Especial de Fronteira. Dez. 2004.
70
Deputado Federal Pedro Henry.
71
Cônsul da Bolívia em Cuiabá Edmundo Pilar Roca Beck.
125
A chegada do GEFRON foi imprescindível para que o município de Cáceres
verificasse a diminuição dos índices de violência na área de fronteira e, via
de consequência, na própria cidade. Sem dúvida alguma, o GEFRON [...]
proporciona segurança aos nossos municípios. Na verdade, houve uma
grande e positiva motivação para todos os que vivem próximo à fronteira
72
(GEFRON, 2004, p. 2) .
Por fim, as palavras do Sr. Ricardo Borges Castro da Cunha, presidente da
Associação dos Proprietários Rurais de MT (APR-MT) que, sem dúvida alguma, era
uma das mais prejudicadas e desassistidas na região fronteiriça. Destaca que com a
atuação do GEFRON a tranquilidade nas propriedades rurais da região voltou. Para
ele: “A implantação do GEFRON nos deu tranquilidade e eliminou em 100% os
roubos de gado. O Grupo desenvolve um trabalho excelente e com isso, nós
proprietários rurais, temos mais tranquilidade para trabalhar” (GEFRON, 2004, p. 5).
Como se sabe, constitucionalmente, as áreas de fronteira são fiscalizadas,
policiadas e defendidas por órgão federais, mas, como vimos, essa imposição legal
não foi impedimento para a efetiva implementação de uma força tarefa composta
pelas polícias civil e militar, que respondem diretamente ao governador do Estado. O
fato é que, mesmo com obrigação legal de fiscalizar as fronteiras, as polícias
federais e o exército não vinham cumprindo a contento este trabalho na região
fronteiriça de Mato Grosso e Bolívia, daí a necessidade do GEFron, que em muitas
situações deixou de ser força auxiliar, para ser protagonista nas ações da fronteira.
Carta
de
intenção
assinada
em 26
de
novembro
de
2002
por
representantes73 da Bolívia, Brasil e dos estados de MT, MS, AC, RO, mostra que,
quando se tem um mínimo de planejamento e vontade política, não são problemas
as ações internacionais dos estados da federação. Assim, fica demonstrado que os
estados podem promover ações internacionais, desde que, não vão contra ações do
governo federal.
A referida carta, celebrada por autoridades brasileiras e bolivianas, trata,
especificamente, da segurança na fronteira. Reconhece a existência do tráfico de
drogas e dos problemas ocasionados a partir dele; a grande quantidade de roubos,
72
73
Prefeito de Cáceres, Túlio Fontes.
Polícia Nacional da Bolívia; Polícia Federal do Brasil; Polícia Rodoviária Federal do Brasil; Secretaria de
Segurança Pública do Acre, Secretaria de Justiça e Segurança Pública de Mato Grosso; Secretária de Segurança
Pública de Mato Grosso do Sul); Secretaria de Segurança Pública e Defesa da Cidadania do Estado de
Rondônia).
126
furtos e comercialização de veículos ocorridos na região, envolvendo organizações
criminosas atuantes nos dois lados da fronteira; a existência da prostituição infantil,
e por fim, reconhece a necessidade de se estabelecer mecanismos de cooperação
bilateral nas áreas de inteligência, comunicação e treinamento. Este é o mérito da
Carta, que agenda reuniões periódicas entre as partes envolvidas, para a
formulação e aperfeiçoamento das ações que visam ao combate desses crimes.
Mais uma vez, temos, acima, o exemplo de uma ação internacional de
sucesso, alcançado, principalmente, a partir de um planejamento estratégico
realizado entre as diversas esferas do Estado brasileiro e boliviano. Neste caso
específico, fica comprovada a atuação destacada do governo mato-grossense como
protagonista no processo. Todavia, mais uma vez, com a participação do governo
federal.
Apesar dos exemplos mencionados acima (combate à aftosa e criação do
GEFron), destacamos como sendo um fator gerador de dificuldade a falta um corpo
técnico burocrático qualificado para criar e implementar ações externas, bem como a
ausência de um departamento ou secretaria que pudesse absorver todos esses
funcionários.
A implantação deste aparato institucional, entendemos, é necessária para o
sucesso e a continuidade das ações internacionais de Mato Grosso. Aliás, de
maneira geral, ambos os planos de governo fazem menção à falta de um estado
moderno e qualificado capaz de atender as demandas impostas por um mundo mais
dinâmico e globalizado. Essa dificuldade é apontada por Mariano e Barreto na
seguinte passagem:
[...] uma grande questão que se apresenta é a de como operacionalizar a
descentralização das atividades de promoção do desenvolvimento e de
gestão das relações internacionais, tendo em vista que os níveis de governo
são estruturalmente frágeis nas suas relações bilaterais e multilaterais.
[...]
Para tentar suprir essa fragilidade estrutural, um recurso utilizado por muitas
instâncias subnacionais de governo para viabilizar sua inserção
internacional tem sido o de atuação em redes de cidades, de regiões ou de
autoridades locais e/ou regionais (MARIANO; BARRETO, 2004, p. 25, 26).
Dois bons exemplos de tentativa de aparelhar o Estado com funcionários
capacitados para lidar com as questões externas foram dados pelo governo Maggi.
127
Primeiro com o decreto nº. 1.561, de 5 de setembro de 2008 74, que instituía um
grupo de trabalho para promover a integração e inserção do Estado de Mato Grosso
na região sul-americana. Tal Grupo tinha como objetivo coordenar, articular e
monitorar a execução das ações no âmbito sul-americano. O outro ocorreu com uma
ação gestada no governo Maggi e implementada pelo Governador Silval, qual seja: a
criação do “Comitê Estadual de Articulação das Políticas Públicas na Faixa de
Fronteira”75, que se propunha a implementar ações que pudessem gerar
desenvolvimento econômico para a região de fronteira de Mato Grosso.
O empenho do Maggi, em implementar uma política de desenvolvimento
para a fronteira também pode ser visto nos encontros que teve com outros
governadores, como no caso abaixo:
Os governos de Mato Grosso e de Rondônia discutem ações estratégicas
que deverão dar novo impulso ao intercâmbio comercial. Outra meta,
debatida num encontro realizado ontem entre representantes dos dois
estados, em Rondônia, consiste em criar um sistema eficaz de proteção às
regiões de fronteira. Blairo e o governador de Rondônia, Ivo Cassol,
discutem amanhã, em Cuiabá, detalhes da viagem marcada para maio,
quando visitarão países que integram o MERCOSUL76
Adiante temos, na mesma reportagem, a opinião do Chefe da Casa Civil,
Eumar Novacki, apontando as preocupações com a segurança da área de fronteira
e, também, a importância de se buscar uma aproximação com os países sulamericanos, na tentativa de se viabilizar novas saídas para implementação e
fortalecimento da economia de MT.
[...] Maggi também buscará alternativas para incrementar a economia de
Mato Grosso. Uma das vias, segundo destacou Novacki, é melhorar o
relacionamento com os países da América do Sul, com o fortalecimento de
parceiras comerciais. "Queremos fortalecer o intercâmbio. Existem várias
ações em andamento e a troca de experiências entre os estados pode
formar uma parceria que seja boa para a sociedade", frisou Novacki77.
Segundo o secretário, além de setores que poderiam receber inovações com
a integração, Mato Grosso queria ampliar as ações no campo da segurança pública.
Questões como o fortalecimento da segurança na região de fronteira e ainda a
74
Vide Anexo 5
75
Comitê criado pelo Decreto n° 2.720 de 5 de agosto de 2010. Vide Anexo 6.
76
Blairo e Cassol se reúnem amanhã em Cuiába. Diário de Cuiabá, 31 mar. 2009.
77
Blairo e Cassol se reúnem amanhã em Cuiába. Diário de Cuiabá, 31 mar. 2009.
128
construção de mecanismos para unificar a linguagem da justiça entre os países
deveriam entrar na pauta de discussões de Maggi e de Cassol com representantes
de outros países.
Sobre o “Comitê de Fronteira” é importante dizer que um grupo de técnicos
do estado vem trabalhando para a sua implementação. O seu objetivo geral é:
[...] contribuir para o desenvolvimento econômico e social dos municípios da
Faixa de Fronteira Mato-grossense integrando-os inter e intra regionalmente
aos restantes do país e aos municípios do país vizinho, a Bolívia78.
E os objetivos específicos
Ampliar e consolidar a presença do estado na Faixa de Fronteira,
Contribuir para o processo de desenvolvimento na Faixa de fronteira,
identificando ações comuns entre os diversos atores institucionais,
Articular as ações governamentais na Faixa de Fronteira;
Instituir o Comitê Binacional dos Municípios da Fronteira Brasil-Bolívia79.
O supra mencionado Comitê tem como órgãos coordenadores a Secretaria
de Planejamento (SEPLAN), Casa Civil e a Casa Militar, que deverão trabalhar junto
ao Ministério de Integração Nacional na busca de recursos, objetivando sempre o
desenvolvimento econômico e social dos municípios80.
Mais uma vez, temos um exemplo de que tanto o governo federal, quanto o
estadual podem trabalhar juntos no contexto internacional sem maiores debates
sobre a competência para agir de cada um deles. O Comitê faz parte de um
“Programa de Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira” desenvolvido, desde
1999, pelo governo federal.
O objetivo do referido Programa é o de levar desenvolvimento social,
saneamento, urbanização, educação, saúde e assistência social para, assim,
combater problemas comuns às áreas de fronteira, como por exemplo, as baixas
condições de vida da população e de crescimento econômico, os conflitos fundiários,
78
Documento cedido pelo funcionário da Casa Civil Paulo Tarso de Lara Oliveira. Sem publicação. p. 2
79
Ibidem, p. 2.
80
Em Mato Grosso os municípios são os seguintes: Araputanga, Barão de Melgaço, Barra dos Bugres, Cáceres,
Campos de Julio, Comodoro, Conquista d’Oeste, Curvelândia, Figueiróplis d’Oeste, Gloria d’Oeste, Indiavaí,
Jauru, Lambari d’Oeste, Mirasol d’Oeste, N.Srª do Livramento , Nova Lacerda, Poconé, Pontes e Lacerda, Porto
Esperidião, Porto Estrela, Reserva do Cabaçal, Rio Branco, Salto do Céu, São José do Quatro Marcos, Sapezal,
Tangará da Serra, Vale do São Domingos, Vila Bela da Santíssima Trindade.
129
invasões de terras indígenas, tráfico de drogas, vazio demográfico e falta de
infraestrutura.
Coordenada pelo Ministério de Integração Nacional, a política de
desenvolvimento regional e integração nacional, traçou uma estratégia específica e
diferenciada para a faixa de fronteira. Como podemos perceber, o governo federal
considera de extrema importância a participação de atores locais para a resolução
dos problemas fronteiriços, desta forma, não só os estados, mas também os
municípios passam a ter um papel de extrema relevância81
A situação atual nos indica como principais problemas das áreas de
fronteira os seguintes: as baixas condições de vida da população e de
crescimento econômico, a eclosão frequente de conflitos fundiários,
invasões de terras indígenas, exploração predatória dos recursos naturais,
contrabando, tráfico de drogas, vazio demográfico e falta de infraestrutura.
Assim o Governo Federal, a partir de 1999, instituiu o Programa de
Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira, constante nos últimos
planos, que tem como objetivo contribuir para o seu desenvolvimento social,
investindo em melhorias nas áreas de saneamento, urbanização, educação,
saúde e assistência social, bem como de realizar estudos dos problemas e
demandas da região da faixa da fronteira.
A implantação do Fórum Permanente é uma forma de garantir a
participação de atores locais na definição e execução de ações na Faixa de
Fronteira.
O Fórum, integrado por aqueles que são diretamente atingidos pelas ações
de programas governamentais, assumirão relevante papel, tendo em vista,
que ele terá possibilidades de validar propostas de ações para a Faixa de
Fronteira. O Fórum marcará uma nova fase na forma de ação
governamental, pois institucionalizará a participação de atores locais no
planejamento e na execução de ações específicas para a Faixa de
Fronteira82.
Assim, mais uma vez constata-se que, quando os governos federais e
estaduais realizam ações baseadas no diálogo, buscando um bem maior e objetivos
comuns, neste caso a segurança da fronteira, as questões jurídicas, sobre a
competência de quem deve ou pode agir, passam a ser menores ou até mesmo
desconsideradas.
81
Neste mesmo sentido podemos citar a seguinte passagem: “Partindo das relações internacionais, percebemos
que estado federado e município, a princípio entidades subnacionais voltadas para a realidade interna de um
Estado, têm apresentado protagonismo na condução de atividades no cenário externo. [...] Também a
globalização agiu como fator de estímulo para a crescente atuação das entidades subnacionais no cenário
externo, sobretudo após o fim da Guerra Fria, pois, na medida em que os Estados nacionais foram perdendo
capacidade de promover o desenvolvimento local, as entidades subnacionais foram impulsionadas a procurar
soluções para seus problemas internos fora das fronteiras nacionais” (KEATING, 2004 apud SALA; SANTOS,
2009, p. 24). KEATING, Michel. “Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y estratégias”. In:
VIGEVANI, Tullo et al. A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: Educ, Unesp,
Edusc, Fapesp, 2004.
82
Documento cedido pelo funcionário da Casa Civil Paulo Tarso de Lara Oliveira. Sem publicação. p. 1
130
Corroboram a afirmação anterior as falas dos representantes das duas
esferas de governo. Vejamos primeiro os comentários do gestor governamental da
Secretaria de Planejamento Reinaldo Vaz Guimarães que tem a função de
coordenador das ações do Comitê, no que diz respeito à busca de recursos para a
promoção do desenvolvimento econômico e social da região envolvida, no Ministério
de Integração Nacional.
“Por meio da atuação conjunta entre Secretaria de Planejamento, Casa
Civil, Casa Militar, Secretaria de Justiça e Segurança Pública, Associação
Mato-grossense dos Municípios (AMM), Serviço de Apoio às Pequenas e
Médias Empresas (Sebrae), Federação Mato-grossense das Indústrias
(Fiemt), Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), e a Universidade do
Estado de Mato Grosso (Unemat), pretendemos articular e aplicar ações
governamentais e consolidar a presença do Estado na Faixa de Fronteira”.83
Para o chefe de gabinete da Secretaria do Centro Oeste do Ministério da
Integração Nacional, Paulo André, “a iniciativa vai ser de extrema importância para o
combate aos principais problemas enfrentados nas áreas de fronteira como as
baixas condições de vida da população e de crescimento econômico. Em outra
passagem continua elencando os conflitos fundiários, as invasões de terras
indígenas, a exploração indiscriminada de recursos naturais, o tráfico de drogas, o
contrabando e a falta de infraestrutura”84. Ele conclui:
A Faixa de Fronteira de Mato Grosso, em especial, tem merecido atenção
especial do Ministério da Integração Nacional e de todo poder público
porque é uma área que sempre foi esquecida e deixada para segundo
plano. A presença do Estado tem que ser forte e atuante buscando uma
parceria com os municípios para agregar emprego, renda e melhor
85
qualidade de vida para a população que vive lá, disse .
Entendemos, desta forma, que a criação e implementação do “Grupo de
Trabalho para a Integração e inserção do estado de Mato Grosso no contexto SulAmericano” bem como a existência, do “Comitê Estadual Gestor das Políticas da
Faixa de Fronteira” demonstraram por parte do governo Maggi certo interesse e
reconhecimento da importância da promoção da integração, e ainda uma busca para
83
Notícia publicada em: 15 set. 2009, no site da Secretaria de Comunicação do estado de MT:
<http://www.secom.mt.gov.br/>. Acesso em: 26 mar. 2010.
84
Ibidem.
85
Ibidem.
131
atender uma demanda reprimida, de aparelhamento do estado, no que diz respeito
às questões internacionais.
Ainda nas palavras de Reinaldo Vaz Guimarães86 a ideia é que o Comitê
trabalhe pelo “fortalecimento institucional, fortalecimento da cidadania local e do
desenvolvimento econômico da fronteira”.
O fortalecimento institucional ocorreria das seguintes maneiras:
Mecanismos de Gestão Participativa: articulação institucional com os
consórcios intermunicipais, implantar o “Fórum Permanente dos Municípios
da Faixa de Fronteira” para formulação de agendas de ações e
compromissos; estimular a organização social para o desenvolvimento
regional;
Sistema
de
Informações:
mecanismos
de
cooperação
para
compartilhamento de dados e informações87;
Já para o fortalecimento da cidadania local, dever-se-ia:
Criar mecanismos de cooperação e integração entre as regiões; promoção
de eventos culturais e esportivos que estimulem a cooperação e a amizade
88
entre os municípios ;
E por fim o desenvolvimento econômico que demandaria um número maior
de ações:
Apoiar a diversificação produtiva: identificação dos arranjos produtivos
locais (APL’s) com maior potencial de implementação; sinergia com os
programas de qualificação profissional;
Estimular as iniciativas de associativismo e cooperativismo local;
Certificação de origem da produção local como diferencial para agregação
de valor;
Fomentar a complementaridade e a diversificação produtiva das economias
locais
Melhoria da infraestrutura: desenvolver estratégias de unificar os interesses
locais com o planejamento dos governos estadual e federal;
Criação de áreas de Integração de caráter comercial, industrial e/ou
logístico;
Estudar incentivos especiais em termos financeiros, fiscais e trabalhistas;
Financiamento da realização de planos diretores integrados para as regiões;
Criar mecanismos de cooperação para compatibilizar planos de
investimento em infraestrutura urbana89
86
É gestor governamental, lotado na Secretaria de Planejamento (SEPLAN). O material aqui mencionado foi
cedido pelo autor a este pesquisador e não foi publicado.
87
Slide 28 do material cedido.
88
Slide 29 do material cedido.
89
Slides 30 e 31 do material cedido.
132
Ao fazer as suas considerações finais Guimarães aponta para um cenário,
que imagina atingir, após a implementação de todas as ações propostas, qual seja:
A ampliação da visão de fronteira, além da noção de limite, descortina as
possibilidades de integração cooperativa.
A fronteira deve ser considerada como faixa de contato e não limites de
separação.
O desenvolvimento a ser perseguido terá que se envolver em um conceito
mais qualitativo, incluindo as alterações da composição do produto e a
alocação de recursos pelos diferentes setores da economia e da sociedade,
de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econômico e social como
a pobreza, desemprego, desigualdade, condições de saúde, alimentação,
educação e moradia.
O modelo de desenvolvimento na contemporaneidade deve adotar como
estratégia de ação a valorização das potencialidades regionais como
instrumento de desenvolvimento,
Os municípios da fronteira mato-grossense apresentam indicadores sociais
que por si já justificam uma ação mais efetiva de melhoria do bem estar
social, enquanto os indicadores econômicos sinalizam para a necessidade
de fomento a iniciativas de arranjos locais.
A questão cultural e identitária devem ser consideradas como estratégias de
desenvolvimento no sentido de potencializar as variáveis endógenas,
adotando a construção de políticas de desenvolvimento com base em
demandas sociais e não como ofertas clientelistas e paternalistas do
Estado90.
Diante das ações mencionadas acima, podemos dizer que o estado de MT,
vai ao encontro da perspectiva apresentada por Mariano e Barreto, de que a
integração deve promover o desenvolvimento e buscar o consenso em torno de
objetivos comuns, e que para se atingir tais metas existe a necessidade de um
Estado instrumentalizado.
O enfrentamento da questão subnacional pressupõe, pelo menos até certo
ponto, o resgate da ideia-matriz da integração como forma de promoção do
desenvolvimento, de melhor inserção internacional e de integração
democrática, buscando consenso em torno de objetivos comuns. A
adequação do aparato institucional da integração ao seu atual estágio de
desenvolvimento, por sua vez, requer maior conscientização e grande
disposição por parte dos estados nacionais em promover o avanço desse
processo, mediante renúncia a alguma parcela de sua soberania.
É forçoso reconhecer que esses dois aspectos estão intimamente
relacionados. Não há como pretender enfrentar a questão subnacional sem
disposição para promover a necessária evolução do aparato institucional da
integração (MARIANO; BARRETO, 2004, p. 39, 40).
Assim, constatamos o quão importante e necessária é a instrumentalização
do Estado para se alcançar o desenvolvimento e integração regional. Aqui, mais
90
Slides 32, 33 e 34 do material cedido.
133
uma vez analisando as informações, podemos afirmar novamente que o MT precisa
criar mecanismos institucionais para poder pensar e implementar as suas ações no
âmbito externo.
Diante da implementação do Grupo de Trabalho para a Integração e
inserção do estado de Mato Grosso no contexto sul-americano, bem como do
Comitê Estadual Gestor das Políticas da Faixa de Fronteira é importante observar
que, apesar de toda a criação de um aparato jurídico burocrático para recepcionálos, eles tiveram e continuam tendo grandes dificuldades de se efetivarem na
prática, essa afirmação ganha força principalmente se compararmos com as ações
desenvolvidas no combate à febre aftosa e com o GEFRON, uma vez que, até o
presente momento, não se tem relato de ações efetivas que tenham alcançado
algum dos objetivos por eles apresentados.
A nosso ver, mesmo concluindo que as políticas como o GEFRON e de
combate à febre aftosa tiveram efetivo sucesso, detectamos que a falta de
continuidade nas ações internacionais é uma característica dos agentes públicos. A
falta de vontade política dos agentes em implementar tais ações e dar continuidade
aparece com frequência na fala dos entrevistados, como sendo um fator
determinante para o insucesso de tais ações.
O que percebemos é que existe uma grande apatia no que diz respeito à
execução de tais políticas, uma vez que os políticos, na sua maioria, entendem que
tais ações não trazem dividendos políticos e nem influenciam nas eleições. Diante
deste quadro, o que temos é um eterno recomeçar que, talvez, só seria evitado com
a formação de uma secretaria de assuntos internacionais composta por um quadro
técnico
específico
e
de
concursados. Assim,
poderíamos
ver
as
ações
implementadas sem a necessidade de passar pela vontade deste ou daquele gestor/
partido, ou seja, poderíamos falar em vontade do estado.
A situação idealizada acima não é de forma alguma a garantida de que as
ações externas teriam continuidade entre governos diferentes que se alternam no
poder. Mas, com certeza geraria uma maior dificuldade para que essas interrupções
fossem feitas. Nesse sentido, podemos concluir que a secretaria não é a garantia de
continuidade, mas sim de promoção dos debates, ideias e ações externas pelos
governos.
Aqui vale o conhecimento relatado por Seitenfus (1994) sobre a sua
experiência na criação da Secretaria Especial para Assuntos Internacionais (SEAI)
134
do Estado do Rio Grande do Sul. Nas suas palavras, as ações internacionais da
unidade da federação não podem se basear no voluntarismo do governador, é
necessário um quadro técnico competente e capaz de levar em conta ações que, na
maioria das vezes, dão frutos somente após longo tempo de maturação.
Todas as iniciativas do novo governo devem ser precedidas de uma intensa
e séria preparação. As relações internacionais são basicamente processos
de confrontação e/ ou cooperação, implicando Estados soberanos. Portanto,
a profissionalização e o embasamento técnico são condições
indispensáveis para toda e qualquer medida de caráter internacional.
Somente nestas condições uma política do governo estadual poderá ser
levada em consideração tanto em Brasília quanto junto aos governos
estrangeiros.
[...]
As ações internacionais do Estado não devem, também, basear-se no
voluntarismo do titular do Governo Estadual. Através da criação da SEAI
definiu-se uma área formal, [...] de atuação junto às províncias argentinas
limítrofes ao Rio Grande do Sul.
[...]
De outra parte, as questões internacionais exigem uma equipe altamente
qualificada. Os erros por ventura cometidos representam altíssimo custo a
ser pago durante muito tempo pelo Governo. As iniciativas têm, por sua vez,
um tempo de maturação muito longo. O ritmo de negociação de um projeto
de cooperação, como por exemplo, com a Alemanha ou o Japão. É
extremamente lento. Uma vez aprovado, traz seus frutos, mas
possivelmente no próximo governo. Nesse ponto reside a necessidade de
um projeto de desenvolvimento, independente da alternância de governos, a
garantir a continuidade das iniciativas, essenciais à boa administração dos
interesses públicos (SEITENFUNS, 1994, p. 77, 95, 96).
Talvez um dos fatores que influencie a apatia dos altos escalões da
administração pública é a percepção que eles têm do chefe do executivo. Ao fazer
uma análise em uma perspectiva histórica, abordando a temática da integração
regional, o hoje secretário Chefe da Casa Civil de MT, José Lacerda 91, diz que a
partir de 1986, todos os governadores de Mato Grosso deram pequenos passos
rumo à integração, mas nenhum deles deu um passo definitivo, representativo.
Apesar de considerar que houve um avanço, afirma que existe a ausência de uma
política agressiva que tenha buscado a integração regional.
Acho que o primeiro passo da integração foi dado em 1986, começou
naquela época com o governador Carlos Bezerra, depois veio o Jaime
Campos, que deu uma certa sequência, depois veio o Dante de Oliveira,
Blairo e agora o Silval né. Eu acho que cada um fez um pequeno passo. Se
você me perguntar qual deles deu um passo representativo, que pudesse
ser mais agressivo, não houve. Houve avanço? Houve.
91
José Lacerda foi vereador e vice-prefeito na cidade de Cáceres, deputado estadual e hoje Chefe da Casa Civil
do governo Silval Barbosa. Entrevista foi feita em: 3 ago. 2010, na Casa Civil.
135
Na fala acima, se em um primeiro momento pode parecer existir
continuidade nas ações externas do estado, no caso em tela, relacionado à
integração regional, podemos ver claramente, com base em fatos atuais, que
nenhum dos governadores deu um passo importante para que a integração
ocorresse, embora a previsão e ideia sempre aparecessem, no período estudado,
nos planos de governo.
Em uma reflexão sobre a não participação dos parlamentares brasileiros nas
questões internacionais, Seitenfus (1994) pondera que se um político se envolve
mais com as questões nacionais e relega, a um segundo plano, as regionais, ele já
está cometendo um suicídio político, inviabilizando sua reeleição. Como então ser
mais atuante e dedicado às questões internacionais?
Quando um deputado ou senador brasileiro rejeita a rotina política
tradicional e transforma-se, de um mero defensor de interesses regionais,
em um interessado nas grandes questões nacionais, torna-se difícil sua
reeleição. Presume-se, assim, a grande dificuldade em obter mecanismos
que levem o Congresso a ser mais atuante nestas questões internacionais.
É previsível a resposta dos eleitores quando constatarem a dedicação de
um parlamentar a questões externas, se a regra da retribuição ao
atendimento de interesses imediatos e localizados aplica-se até mesmo no
caso das grandes questões internas (SEITENFUNS, 1994, p. 39, 40).
Ao aprofundarmos a análise, percebemos que grande parte das propostas
apresentadas não foram efetivamente implementadas. Particularmente sobre o
governo Dante podemos destacar que o estreitamento das relações econômicas e
culturais com a Bolívia e o Chile, excetuando a criação do gasoduto com o primeiro,
não existiu. Nada foi feito também para criar uma política de incentivo cultural e
turístico que buscassem a integração com os países latinos. Não houve também a
criação e implementação de uma política de parcerias na área de ciência e
tecnologia com os países da região.
Sobre a logística, podemos dizer que, durante o período estudado, a saída
para o Pacífico não se efetivou e que, cada vez mais, menos pessoas acreditam na
sua viabilidade econômica. Como veremos no capítulo 4, que trata da integração,
depois do “Estradeiro Internacional”92 promovido pelo governo Maggi, a utilização
dos portos do Chile para a exportação de commodities se mostrou inviável por conta
92
Projeto do Governo Maggi que retoma a ideia de viabilizar a saída de produtos do MT pelos portos do Chile.
136
das condições encontradas nas cordilheiras. Outro ponto é o fato da ligação entre
Cáceres e San Matias, até hoje, não se encontrar pavimentada na sua totalidade e
não ter se consolidada como rota de comércio entre as duas regiões.
Já sobre o sistema hidroviário (Paraguai-Paraná) podemos dizer que não foi
adiante por problemas ambientais. Considerando ainda as questões ambientais, o
principal projeto nessa área, durante o período estudado, foi BID Pantanal, mas que
não teve sequência no governo Maggi.
Podemos afirmar também que não foi implementada a interconexão com
outras regiões e com outros continentes, dentro de um esquema de logística
integrada, envolvendo a articulação e a integração de redes modernas de
comunicação e transporte, conforme a previsão.
Toda a deficiência no aspecto da logística, mencionado acima, dificulta ou
mesmo impede que seja alcançado o objetivo de promoção da integração regional,
tido como prioridade do governo Dante. Faz também, com que surjam dificuldades
na integração cultural e turística com os países vizinhos, considerada como
estratégica para o estado segundo os Planos de Governo.
Diante desse quadro, podemos dizer que os Planos idealizaram muitas
ações que não foram implementadas em momento algum, o que impossibilitou
alcançar os objetivos traçados, como por exemplo, o que será mencionado na
passagem abaixo, em que a integração regional é mais uma vez vista como sendo
importante para o desenvolvimento estadual:
Na era da economia globalizada, onde a formação de blocos comerciais
como o NAFTA (Estados Unidos, Canadá e México) e a União Européia é
um processo cada vez mais presente na vida dos países, Mato Grosso deve
procurar, cada vez mais, a integração econômica, cultural e política como
forma de alavancagem de seu desenvolvimento, até porque ocupa uma
posição geográfica estratégica na América do Sul, facilitando a logística de
transporte de pessoas e de mercadorias. Acordos comerciais,
principalmente com os países do MERCOSUL, além do Chile e Bolívia,
intensificam a produção de produtos primários e podem contribuir para a
implantação de novos setores industriais e de prestação de serviços em
Mato Grosso (PLANO DE METAS, 1998, p. 23, 24).
Mais adiante ainda temos, de forma mais explícita, algumas metas não
alcançadas, apresentadas no supramencionado Plano:
[...]
Metas
137
– Inserir Mato Grosso, de forma competitiva, nos mercados regionais e
internacionais, especialmente no âmbito do MERCOSUL, MERCOESTE e
ALCA.
– Intensificar ações de cooperação econômica, técnica, científica e cultural
com a Bolívia e os países andinos, no contexto da integração sulamericana.
– Intensificar a participação do Estado nas ações do Tratado de
Cooperação Amazônica, em parceria com a SUDAM, OEA e o Ministério
das Relações Exteriores.
– Intensificar a promoção de eventos internacionais, de natureza
econômica, turística e cultural (PLANO DE METAS, 1998, p. 71, 72).
As ações idealizadas com foco no comércio internacional, excetuando a
questão do gasoduto e o combate à aftosa, no governo Dante, ficaram restritas ao
evento “Mato Grosso Hora de Investir”, palestra em que o governador apresentava,
para empresários e potenciais investidores, os benefícios de se investir no estado de
Mato Grosso. Vejamos nas palavras do ex-vice governador Rogério Salles93, o seu
entendimento sobre o evento:
O governo Dante sempre teve clareza da necessidade de Mato Grosso
diversificar sua economia e industrializar as matérias primas produzidas
aqui como forma de se desenvolver econômica e socialmente, gerando
mais emprego para sua população e estabilizando um pouco mais sua
economia. Primeiro foi atrás de viabilizar a questão da Logística (ferronorte )
e energética (Gasoduto), modernizou a política de incentivos fiscais
(proalmat, ...) e começou a divulgar o potencial do estado nos grandes
centros econômicos brasileiros e no exterior, levando junto com a comitiva
oficial as principais lideranças empresariais. O surto de industrialização,
desenvolvimento econômico e diversificação de nossa economia se
sustentam até hoje nos frutos deste projeto, já que nada de novo foi feito à
exceção da copa 2014.
Sendo assim, o estado não conseguiu ampliar a oferta de mercadorias em
nível nacional e internacional, ainda hoje os principais produtos exportados são
agrícolas, não criou uma estrutura de stands permanentes, centros de informação e
oportunidades que permitissem a divulgação dos produtos produzidos em MT e nem
se intensificou a participação em feiras e exposições internacionais, de forma
permanente, para divulgar a região. Ao ser questionado sobre como MT se
posicionava no mercado internacional para comercializar seus produtos, Salles
afirma que como “um grande fornecedor de commodities através principalmente das
grandes tradings, sem uma política mais pesada de conquista de novos mercados e
de diversificação de nossa pauta de exportações”.
93
SALLES, Rogério. Entrevista concedida em: 21 fev. 2011.
138
Uma boa constatação de que ainda hoje perdura uma ausência de
diversificação da produção de Mato Grosso é a fala de Francisco Antonio de
Almeida94. O empresário, que é o diretor do Porto Seco de Cuiabá,95 preocupa-se
com a falta de incentivo do governo do estado para a atração de novas empresas
para MT, que não se dediquem apenas ao setor do agronegócio. Segundo ele é
necessário criar uma política de incentivos para a diversificação da cadeia produtiva
que não seja focada apenas ao agronegócio.
Com uma visão privilegiada, de quem administra o Porto Seco, Almeida
deixa claro que a movimentação ali, ainda é incipiente. O Porto é uma empresa
privada, que funciona como uma concessão do governo federal, autorizada via
Receita Federal. É uma estação aduaneira, um terminal alfandegário, existe desde
2003; com o objetivo maior de facilitar as importações e exportações de MT e com
objetivos: “geral – impulsionar o crescimento do comércio exterior e as mudanças
culturais alicerçadas em oportunidade, inovação e estímulo; e específicos”:
1. Servir de alavanca tributária excepcional através de benefício fiscal em
parceria com o governo do estado de Mato Grosso (diferimento e redução
de ICMS nas importações), desta forma promover um modelo de
desenvolvimento do comércio internacional, empreendedora e atrativa
para que os mais diversos segmentos possam atingir com maior facilidade
o mercado mundial para aquisições de insumos e produtos.
2. Oferecer área alfandegada em zona secundária de uso público,
destinada aos serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias
sobre controle aduaneiro.
3. Promover um modelo de desenvolvimento do comércio internacional
através da prestação de serviços de assessoria em comércio exterior,
logística de transporte e desembaraço aduaneiro com “agilidade e
simplicidade”96.
O Porto Seco pode ser considerado um termômetro da economia regional,
pois por ali passam uma grande quantidade e variedade de produtos importados e
exportados de MT.
A maior parte das importações é proveniente da China de onde chegam
desde máquinas pesadas, como tratores, até porcelanato usado na construção civil.
94
95
96
ALMEIDA, Francisco Antonio de. Diretor do Porto Seco de Cuiabá. Entrevista feita em: 7 jul. 2011.
Vide Anexo 7.
Informações disponíveis em: <HTTP://portoseco.com/perguntas.phd>. Acesso em: 7 jul. 2011.
139
Essa relação, aliás, não data dos dias de hoje, como fica claro na entrevista 97 abaixo
para o boletim eletrônico da Federação das Indústrias de MT:
FI - Viabilizar negócios com potências mundiais é o melhor caminho para
Mato Grosso?
FA - Sem dúvida. Neste ponto, o trabalho da FIEMT, de incentivo e
promoção de ações para inserir as empresas mato-grossenses no mercado
globalizado é fundamental. Cito o exemplo da China, que além de referência
nacional, virou ícone de mercado economicamente viável para Mato
Grosso. Temos o que o tigre asiático não tem: comida; enquanto eles nos
oferecem o know how em alta tecnologia. E essa relação de comércio já
anda bastante aquecida. No ano passado, o Porto Seco recebeu muitas
máquinas industriais, tratores e empilhadeiras, além de outros produtos
provenientes do país, a preços convenientes e atrativos para o empresário
local. É uma troca inteligente, pois vendemos o que produzimos de melhor e
compramos a tecnologia que vai garantir o aprimoramento dos nossos
produtos. Estive na China em 2006 e, neste ano, pretendo participar da
Missão Empresarial da FIEMT ao país, certo de que encontrarei novas
percepções e experiências98.
Podemos constar também que, mesmo diante da falta de um planejamento e
uma política de incentivos para o comércio exterior, de forma mais ampla, sem o
foco no agronegócio, MT vem crescendo e se mostrando ativo no comércio
internacional.
FI - Com o desenvolvimento acelerado do Estado, as empresas matogrossenses têm adquirido a cultura de comércio exterior como ferramenta
para acompanhar esta evolução?
FA - Com certeza. As empresas ‘enxergam' cada vez mais a necessidade
de trabalhar com comércio exterior para, assim, se tornarem competitivas no
mercado internacional. As importações via Porto Seco tiveram, em 2008,
um incremento de 20%, valor de 160 milhões de dólares, em relação ao
mesmo período do ano passado. E podemos crescer muito mais. Mato
Grosso está em franco desenvolvimento, prova disso são os investimentos
das empresas em suas plantas industriais. Máquinas operatrizes destinadas
à agroindústria, produtos da indústria petroquímica, ativos do agronegócio,
entre outros, chegam frequentemente do exterior, pois apresentam boa
qualidade a preços bastante competitivos. Para se ter uma ideia,
recebemos, em 2008, 400 contêineres somente com equipamentos para a
99
planta da Sadia, em Lucas do Rio Verde .
Sobre o governo Maggi, a realidade não diverge tanto, ou seja, muito pouco
do planejado e idealizado foram efetivamente implementados. Desse modo,
podemos dizer que o governador Maggi conseguiu fazer com que o estado se
tornasse um grande pólo do agronegócio, não só para o Brasil, mas para o mundo.
97
ALMEIDA, Francisco Antônio de. Entrevista concedida à FIEMT, em: 5 fev. 2009. Disponível em:
<http://portoseco.com/noticias.php?cod=16> . Acesso em: 7 jul. 2011.
98
Ibidem.
99
Ibidem.
140
Mesmo que tenha ficado muito aquém nas questões relacionadas ao meio ambiente
e a sustentabilidade das produções.
Ao verificarmos a sua gestão percebemos que o projeto BID Pantanal,
iniciado no governo anterior, e mencionado no seu plano de governo como sendo
prioritário e de grande importância para qualidade de vida da população, foi deixado
de lado em seu governo.
No item denominado Modernização da Produção e do Mercado, percebemos
que apenas o comércio internacional, de determinados produtos, foram incentivados,
aliás, muito mais por organização das entidades de classe e de associação de
produtores, do que por ações do próprio governo. Sendo assim, o objetivo de
institucionalizar no estado instrumentos de apoio às exportações não foi criado. A
nosso ver, um dos reflexos dessa situação é o fato da pauta de exportação do
estado continuar baseada apenas em produtos primários do agronegócio.
Vejamos agora as ações que foram mencionadas, mas não implementadas
pelo governo Maggi, dentre as principais podemos destacar: o estímulo e a
formação de consórcios de exportação de pequenas e médias empresas; a
capacitação de pessoal dedicado à produção e à gestão de negócios com o exterior
visando a desenvolver ações articuladas com o Ministérios das Relações Exteriores
e da Agricultura; o oferecimento de assessoria técnica a consórcios de pequenas e
médias empresas na gestão de negócios com o exterior organizados em pólos
regionais; o apoio às empresas de pequeno e médio porte no acesso aos
mecanismos oficiais de financiamento às exportações; criação de incentivos
específicos para viabilizar as exportações de serviços; criação de mecanismos para
a formação de acordos bilaterais com outros estados e países100; entre outros101.
100
Plano de Governo “Agenda Mato Grosso mais forte – compromisso com o desenvolvimento e com a
superação das desigualdades sociais e regionais”.
101
Ibidem, p. 57. Completam a lista de ações não implementadas pelo governo Maggi, os seguintes itens:
- Elaborar e divulgar estudos visando à identificação de mercados futuros potenciais;
- Elaborar e implementar um Plano Estratégico de Desenvolvimento das Exportações, que explicite a prioridade
concedida à política de exportações, contendo um claro diagnóstico dos principais problemas para a realização
das vendas externas mato-grossenses; objetivos e prioridades, bem como instrumentos e mecanismos de apoio e
de articulação a serem mobilizados para alcançar os objetivos e mecanismos de avaliação técnica, econômica e
social das políticas públicas adotadas nesta área;
- Realizar estudos técnicos que avaliem as negociações em curso, identificando o impacto de seus resultados para
o estado;
- Realizar amplo programa de marketing dos produtos mato-grossenses nos mercados externos;
- Incentivar o pequeno produtor a participar do comércio exterior, através da formação de
consórcios/associações, certificação dos produtos (Selo Verde, Selo Sem Agrotóxico, etc.);
141
Com a ausência das ações acima, outros objetivos ficaram comprometidos e
não foram alcançados. Neste sentido podemos mencionar a passagem abaixo:
[...] dotar o Governo Estadual de uma estrutura organizacional capaz de
identificar as oportunidades de mercado e agir em função da divulgação e
inserção da produção de Mato Grosso no comércio exterior, fortalecendo a
geração de empregos, a integração regional e a superação das
desigualdades regionais e sociais (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 60).
Bem como:
a formação de um grupo de trabalho para a elaboração e divulgação de
estudos sobre as condições estruturais e conjunturais da inserção do estado
em blocos econômicos internacionais, como ALCA, MERCOSUL, Pacto
Andino, CEE (Comunidade Econômica Europeia), NAFTA (Estados Unidos,
Canadá e México) e APEC (Ásia-Pacífico); articulação com o Governo
Federal, estados das regiões Centro-Oeste e Norte e países limítrofes, para
a implementação de infraestruturas em benefício do escoamento da
produção e dinamização das relações de comércio exterior com essas
áreas; elaboração e implementação de estratégias regionais com vistas à
soma de esforços para a ampliação de vantagens competitivas nos
mercados internacionais; realização de eventos regionais visando
sensibilizar e mobilizar os produtores locais e regionais para incentivar a
produção, disseminar informações sobre oportunidades de negócios e
mercados potenciais (PLANO DE GOVERNO, 2002, p. 60).
Constatamos aqui o grande distanciamento entre o idealizado e o
implementado
pelo
governo.
Podemos
dizer
que,
apesar
de
aparecer
constantemente nos planos e discursos do governador, tais ações não alcançaram
relevância no cenário político mato-grossense.
Situação semelhante pode ser constatada ao avaliarmos as estratégias
elaboradas no Plano Plurianual102 apresentado pelo governador Blairo Maggi à
Assembleia Legislativa do estado de Mato Grosso. Percebemos ali que as
estratégias apresentadas, como necessárias para gerar um maior desenvolvimento
econômico para o estado, não foram implementadas, quais sejam: estimular o
desenvolvimento regional, considerando as aptidões de cada região, com vistas à
- Divulgar sistematicamente e de forma organizada, junto à opinião pública e aos formadores de opinião,
informações sobre as negociações comerciais em que o estado está envolvido e seus potenciais impactos;
- Oferecer assessoria técnica a consórcios de pequenas e médias empresas na gestão de negócios com o exterior,
organizada por pólos regionais;
- Elaborar, nos primeiros cem dias de governo, Estudo de Viabilidade das possibilidades de exportação de
produtos artesanais do estado, com a possibilidade de construir em Cuiabá um centro de captação, promoção,
divulgação e comercialização desses produtos no município, no estado, no país e no exterior.
102
Plano Plurianual 2004-2007. Projeto de lei agosto de 2003. Poder Executivo, 2003.
142
redução das desigualdades econômicas e sociais; fortalecer a produção e
disseminação de conhecimentos e tecnologias, a partir da realidade e aptidões
regionais; apoiar o desenvolvimento de tecnologias apropriadas ao uso adequado
dos recursos naturais, oportunizando o acesso aos setores produtivos; incentivar e
fomentar a participação de micro e pequenos empreendimentos no mercado, através
de disponibilização de linhas de crédito e apoio técnico para suas inserções no
sistema de produção; fomentar o incremento e a diversificação da produção;
fortalecer as relações de comércio nacional e internacional; dotar as regiões do
Estado de infraestrutura em energia elétrica e transporte, de modo a promover a
integração regional e as demandas do setor produtivo; desenvolver agros-pólos que
consolidem a produção e a transformação de matéria-prima (PLANO PLURIANUAL,
2003, P. 42).
Constatamos que, excetuadas algumas ações voltadas para o agronegócio,
as ações estatais, não priorizaram, em momento algum, o cenário internacional em
busca de um desenvolvimento da região. Essa situação, a nosso ver, não será
revertida se o estado de MT não buscar parcerias, também, com o governo federal.
Assim, seria de extrema valia uma aproximação, por exemplo, com o
departamento de promoção comercial do Itamaraty. Nas palavras do Embaixador
Mario Ernani Saade103, o departamento apoia as exportações brasileiras e as
captações de recursos para investimentos. Entre suas funções está a de aproximar
a oferta brasileira exportável das necessidades internacionais. Para tanto, promove
feiras, seminários, missões, oferta informações comerciais e promove o turismo, não
só para órgãos federais, mas também para os municípios e unidades federadas.
Para ele, a participação dos municípios, estados federados e associações de classe,
nos assuntos internacionais é importante, uma vez que tem sido cada vez mais
comum “[...] as Federações ou Associações de classe congregarem grupos de
setores específicos de Municípios específicos para dar mais massa crítica às
missões [...]” (PRIMEIRO [...], 2007, p. 63).
Trazemos a tona novamente, a passagem abaixo, na qual o conselheiro
Rudá Gonzales Seferin104 destaca a importância do planejamento para que se possa
obter êxito nas ações internacionais. Aparentemente, durante o período estudado, o
103
Chefe do Departamento de Promoção Comercial do Itamaraty. Palestra proferida no: Primeiro Encontro
Negociações Internacionais: os estados e municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago. 2006.
104
Lotado na Divisão de Atos Internacionais do Itamaraty.
143
estado de Mato Grosso não seguiu tais orientações, dificultando e muito o sucesso
de suas ações:
O estudo antecipado do país a ser visitado é fundamental para o êxito nos
contatos. É preciso conhecer de antemão os principais hábitos e costumes
locais, algo da história e da economia, o perfil da indústria e do comércio,
dos canais de distribuição de mercadorias e, principalmente, ter uma ideia
dos produtos concorrentes brasileiros no mercado que se visita (PRIMEIRO
[...], 2007, p. 69).
Outro ponto que pode ser visto como negativo é falta de menção à Agência
Brasileira de Cooperação105 (ABC) e de efetiva implementação de acordos e
protocolos de cooperação.
A mencionada agência, nas palavras do embaixador Luiz Henrique Pereira
da Fonseca106, é “o instrumento nacional para desenvolver a promoção de
mudanças estruturais nos sistemas produtivos ante a superação de restrições que
possibilitem o crescimento auto sustentável” (PRIMEIRO, 2007, p. 80). Destaca
também que, por excelência, o instrumento base da cooperação internacional são os
acordos bases, que devem ser submetidos ao Congresso e servem de referência
para que os estados e municípios possam firmar seus protocolos.
Como se sabe, é da competência do Chefe do Poder Executivo celebrar
tratados internacionais, isto não obstante, os estados e Municípios poderem
firmar tipos de protocolos institucionais. Protocolos de intenção são
firmados, normalmente, entre instituições de Estados, de prefeituras e o
próprio Governo, o que não significa que estes protocolos sejam acordos. E
é muito recomendado que sejam sempre canalizados pelo Itamaraty
(PRIMEIRO [...], 2007, p. 81).
Os governantes de MT devem atentar para o fato de que existem diferenças,
muito grandes, entre os interesses das unidades da federação. Desta forma, é
necessário que se busque sempre uma grande aproximação com o governo federal,
a fim de apresentar as prioridades e vontades do estado.
105
A ABC tem como atribuição negociar, coordenar, implementar e acompanhar os programas e projetos
brasileiros de cooperação técnica, executados com base nos acordos firmados pelo Brasil com outros países e
organismos internacionais. Disponível em: <http://www.abc.gov.br/abc/introducao.asp>. Acesso em: 2 ago.
2011.
106
Diretor da Agência Brasileira de Cooperação. Palestra proferida no: Primeiro Encontro Negociações
Internacionais: os estados e municípios do Brasil no mundo. Brasília, 8 ago. 2006.
144
Uma entrevista feita com o Sr. Glauber Silveira da Silva107 mostra a relação
que existe entre o setor produtivo e o estado. Segundo ele, apesar de ser cordial,
ainda precisa ser melhorada, uma vez que as ações de propaganda e divulgação
comercial dos produtos ocorrem por conta da Aprosoja. O governo estadual teve e
tem seu mérito apenas quando criou a possibilidade, isentando de impostos os
produtores, para que e organizassem. Segundo ele, esse modelo começou com
Dante, ao incentivar a produção e exportação de algodão, e ganhou força no
governo Maggi, que elaborou uma política de isenção para setores produtivos da
carne, soja, madeira.
A entidade que preside é responsável por toda a cadeia produtiva do grão,
desde as pesquisas de desenvolvimento, o plantio até a comercialização. Hoje o
governo estadual não participa ativamente dessa cadeia. Entendemos que o seu
papel chega ser até de consultor, pois quando necessita de informações procura a
Associação para obtê-las, o mesmo ocorre quando participa de eventos
internacionais sobre assuntos ligados ao grão, neste caso sempre se faz presente
um representante da entidade.
Glauber diz que o empecilho maior está junto ao governo federal que,
segundo ele, além de não ajudar atrapalha e muito. Cita o exemplo dos ex-Ministros
Marina Silva e Carlos Minc, que segundo ele apenas ajudaram a denegrir a imagem
dos produtores e produtos agrícolas mundo afora.
Além disso, menciona a inércia da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX)
ligada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, quando o
assunto é a promoção comercial dos produtos agrícolas. Outro ponto de muito atrito
é a legislação ambiental, que segundo Silva, com as constantes mudanças, acaba
promovendo uma grande instabilidade para os produtores.
Situação que também merece destaque é a existência de um grande número
de missões internacionais promovidas pela FIEMT e pelo SEBRAE - MT 108, e que
não contam com a participação direta do governo do estado. Segundo Marta
Torezam109, as missões têm os “critérios feitos a partir de uma análise do que temos
107
SILVA, Glauber Silveira da. Presidente da Associação dos Produtores de Soja (APROSOJA). Entrevista feita
em: 4 ago. 2011.
108
Federação da Indústrias do Estado de Mato Grosso (FIEMT) e Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas (SEBRAE).
109
TOREZAM, Marta. Líder da Unidade de Acesso a Mercados do SEBRAE-MT. Entrevista concedida em: 15
ago. 2011.
145
e queremos”. Segundo ela, o SEBRAE, quando promove tais eventos, busca
inovação, modelos referenciais de aprendizado e oportunidades de negócios, dentro
de padrões que atendam o perfil das empresas locais, sempre observando as
tendências e contribuições múltiplas que possam ser agregadas.
Caso semelhante ocorre com a FIEMT, onde as missões organizadas não
contam com a participação dos membros do governo. A AMPA110, na fala de
Caroline Peron111, também afirma que o governo estadual não participa dos
processos de decisão comercial para o exterior. Estas colocações demonstram, por
um lado, falta de interesse por parte do estado em promover e organizar as ações
internacionais; e por outro, a falta de funcionários capazes de pensar as ações
externas do estado. Essa situação se mostra bastante temerosa uma vez que as
entidades e as associações de classe não representam os interesses do estado de
MT.
O que percebemos pelas narrativas dos representantes das entidades de
classe é que o estado de MT acabou terceirizando ações de extrema importância
para o desenvolvimento regional, uma vez que não participa de forma alguma nas
ações internacionais de tais entidades que geram divisas para MT.
Com esta postura, ficou impossível atingir os objetivos apresentados como
proposta do governo. Relembramos a passagem abaixo, que idealiza o comércio
exterior, encontrado no tópico “Promover a mobilização regional – Participação nos
blocos econômicos”, com objetivo de
[...] dotar o Governo Estadual de uma estrutura organizacional capaz de
identificar as oportunidades de mercado e agir em função da divulgação e
inserção da produção de Mato Grosso no comércio exterior, fortalecendo a
geração de empregos, a integração regional e a superação das
desigualdades regionais e sociais (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 60).
Como dito anteriormente, para se alcançar os objetivos acima mencionados,
existe a necessidade de se criar, dentro da estrutura governamental, grupos de
trabalho capazes de dar condições reais para a inserção do estado no cenário
internacional. Só que o que deveria ser feito por funcionários públicos treinados e
capacitados para promoverem o comércio e a integração internacional, tem sido
realizado pelas entidades de classe, principalmente as ligadas ao agronegócio.
110
Associação Mato-grossense dos Produtores de Algodão (AMPA).
111
PERON, Caroline. Secretária da Diretoria. Entrevista concedida em: 10 ago. 2011.
146
Posto isso, entendemos terem sido prejudicadas as ações abaixo:
- Formar um grupo de trabalho para a elaboração e divulgação de estudos
sobre as condições estruturais e conjunturais da inserção do estado em
blocos econômicos internacionais, como ALCA, MERCOSUL, Pacto Andino,
CEE (Comunidade Econômica Europeia), NAFTA (Estados Unidos, Canadá
e México) e APEC (Ásia-Pacífico);
- Articular com o Governo Federal, estados das regiões Centro-Oeste e
Norte e países limítrofes, para a implementação de infraestruturas em
benefício do escoamento da produção e dinamização das relações de
comércio exterior com essas áreas;
- Elaborar e implementar estratégias regionais com vistas à soma de
esforços para a ampliação de vantagens competitivas nos mercados
internacionais;
- Realizar eventos regionais visando sensibilizar e mobilizar os produtores
locais e regionais para incentivar a produção, disseminar informações sobre
oportunidades de negócios e mercados potenciais (PLANO PLURIANUAL,
2003, p. 60).
Ação importante e que entendemos, também não foi priorizada durante o
período estudado, é a elaboração de uma política que promova a visita de outros
países ao MT. Para tanto, cabe relembrar fala do embaixador Danese mencionada
anteriormente, no capítulo 1, onde afirma que:
[...] os estados e municípios precisam aprender e vários sabem disso, mas
muitos precisam aprender que muitas vezes, mais importante do que você ir
visitar o outro para mostrar o seu estado [...] é conseguir trazer o visitante
aqui, então as organizações de missões ou de convites a autoridades
estrangeiras para virem ao Brasil, quer dizer, a diplomacia federativa aqui
também recebe, tem um lado que é de receber. [...]
Quando eu estive na Argélia eu dizia isso: não fique vindo só aqui visitar
não, chama o cara para conhecer a sua empresa, porque ele indo lá, ele vai
ver, eles não tem ideia do que é o Brasil, as pessoas não tem ideia pelo
mundo afora do que é o Brasil. [...]
Então não adianta você ficar indo aos lugares mostrando coisas, tem que
também procurar sensibilizar o teu potencial cliente, teu potencial investidor,
o teu potencial parceiro a vir ver você em casa, se ele vier, você está com
uma caminho muito mais percorrido do que ele receber você, porque ele
receberá todo mundo. Agora a hora em que ele tem que ir, ele tem que se
engajar, é outra coisa. Eu acho que isso ai é uma coisa importante de ser
pensada nessa área.112.
Sobre a infraestrutura, o cenário ainda hoje é bastante crítico e considerado
como um dos principais problemas de entrave ao desenvolvimento regional e que
ainda precisa ser superado. Podemos afirmar que, durante o período analisado, os
112
DANESE, Sérgio. Danese é chefe da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA).
Entrevista realizada em: 7 out. 2010.
147
projetos não saíram do papel, sendo implementadas medidas paliativas e
descontinuas.
O diagnóstico feito abaixo, ainda vale para os nossos dias:
Ainda que apresente preocupações com as desigualdades social e regional
e com sua qualidade ambiental, Mato Grosso tem potencial para se
transformar no maior pólo do agronegócio do País e da América Latina.
Todavia, este potencial passa pela superação de vários desafios. Dentre
eles, podem ser citados a precária infraestrutura de transporte multimodal, a
necessidade de ampliação dos níveis de ocupação e renda nos meios rural
e urbano, a incorporação de regiões e segmentos sociais marginalizados ao
processo produtivo, a diversificação e modernização da pauta produtiva, o
aumento da competitividade e o aproveitamento de oportunidades nos
mercados interno e externo (PLANO PLURIANUAL, 2003, p. 25).
A questão do transporte hidroviário, sempre mencionado, não conseguiu
superar os entraves jurídicos - ambientais e, ainda hoje, é apenas um sonho para o
estado. Abaixo passagem que ainda impera:
Em tempos de globalização e abertura para o mercado externo, o Centro
Oeste apresenta uma posição geográfica estratégica e competitiva na
América do Sul, destacando-se como emergente pólo irradiador dos
principais corredores de transportes e exportação: Santarém, Itaqui, Arica,
Ilo, além dos tradicionais portos do Centro Sul.
A reativação do transporte hidroviário no Rio Paraguai necessita de
investimentos federais no trecho Cáceres-Corumbá para execução de
serviços de drenagem e sinalização; a iniciativa privada está comprometida
com a infraestrutura portuária e de armazenamento. A hidrovia ParaguaiParaná é considerada a coluna vertical do MERCOSUL, pois além do Brasil,
percorre o Paraguai, o Uruguai e a Argentina (PLANO PLURIANUAL, 2003,
p. 28).
Assim, os objetivos traçados abaixo ficaram muito longe de serem realizados
pelo governo Maggi, uma vez que a economia do estado está baseada na produção
de commodities, sem políticas específicas para outros setores produtivos.
Constituir-se em um Estado social e economicamente equilibrado,
estimulando as potencialidades regionais e consolidando-se como o maior
pólo de desenvolvimento do agronegócio da América Latina.
[...]
Promover o desenvolvimento sustentável da economia, fortalecendo a
competitividade, a diversificação e a participação nos mercados nacional e
internacional, com base nas potencialidades regionais, ampliando a
participação do micro, pequeno e médio empreendimento (PLANO
PLURIANUAL, 2003, p. 41).
148
Neste ponto cabe mencionar entrevista feita com Alfredo da Mota
Menezes113, que considera a hidrovia Paraguai – Paraná, como sendo uma das
principais ações internacionais do governo Dante, mesmo não tendo se
concretizado. Para ele a hidrovia, por passar pela Bolívia, Paraguai, Uruguai,
Argentina e saindo no Oceano Atlântico, seria de grande importância para o
desenvolvimento do regional. Segundo ele, a atuação do Poder Judiciário Federal foi
um dos empecilhos para que a hidrovia se concretizasse, pois chegou até a impedir
a realização de uma audiência pública que seria realizada na cidade de Cáceres,
para se debater o assunto.
A indignação de Menezes vai além, pois, afirma que governador Dante, após
audiência com o então presidente argentino Fernando de La Rúa, conseguiu
inclusive o apoio de uma empresa privada americana para poder construir o porto de
Morrinhos:
Eu fui com Dante, eu e outros, em uma viagem a Argentina que teve até
uma audiência com Fernando de la Rúa, presidente da Argentina, todo
interessado nisso porque sabia que era um impacto para a região, para a
região dele e aqui também.
[...] depois foi na Argentina, um norte americano, presidente da maior
companhia de navios e barcas para rio, [...], era a maior empresa de
embarcações fluviais não marítimas, trabalhava com rios, internos,
transportando bens, produtos nos Estados Unidos, no Mississipi e que tinha
companhia de navegação na Argentina, em Buenos Aires para aquela
região inteira, Uruguai e tudo mais.
Ele garantiu o dinheiro internacional para a construção do Porto Morrinhos,
então você tem o projeto, a decisão política, você tem o dinheiro para
construir. O Porto de Morrinhos era a solução, porque você aumentava a
carga [...]
[...] era proposto que tivesse embarcações especiais para o rio, construídas
para o rio, que viajariam entre bóias virtuais que já estavam prontas, não
bateriam em barrancos, [...] com isso nós aumentaríamos a carga e
subiriam produtos do Mercosul para cá.
E a justiça não permitiu, não se decidiu e MT perdeu essa grande
oportunidade.
Menezes destaca que a questão da hidrovia ainda foi retomada no governo
Blairo Maggi, mas como a sua visão era de um empresário pragmático, quando viu
as dificuldades jurídicas e ambientais que deveriam ser enfrentadas, desistiu de
levar adiante o projeto. No seu entender o que falta é
113
MENEZES, Alfredo da Mota. É professor aposentado da Universidade Federal de Mato Grosso e foi assessor
especial do governador Dante de Oliveira para assuntos internacionais no período de 1999-2003. A entrevista foi
feita em: 17 nov. 2010.
149
decisão política, força política, interesse político de enfrentar essa situação.
Ninguém quer enfrentar, brigar com ambientalistas principalmente
internacionais, na questão do Pantanal, mas é mostrar que pode se fazer
isso sem destruir, com a nova tecnologia, com satélites, com barcaças
fundo duplo, etc.
E você pode fazer isso e Mato Grosso estaria ligado ao MERCOSUL, e o
MERCOSUL aqui, o MERCOSUL tem interesse de chegar no Mato Grosso,
Pegar a BR 163 e vai vender na Amazônia. Você já pensou a Argentina
subir com seu produto, aqui em Cáceres, pega a 163 aqui em
Cuiabá/Santarém e vai vender na Amazônia!
Um dos pontos importantes que dificultam a implementação das ações
internacionais e também é recorrente na fala dos nossos entrevistados é a falta de
continuidade das ações iniciadas. Essa questão fica bastante clara no comentário de
Jefferson de Castro114, quando afirma que o “sucesso de um relacionamento
internacional chama-se sequência”.
Ao fazer uma análise sobre o “Estradeiro Internacional”, Castro destaca que
um dos fatores do insucesso do projeto foi a falta de sequência nos trabalhos que se
seguiram a viagem. Para ele, “é muito importante que após a assinatura de acordos
as pessoas quando voltam para seus países trabalhem em prol da realização dos
projetos”.
Aponta ainda o que seria uma estratégia errada para se buscar o início de
aproximação com outros países, qual seja, começar uma relação abordando
assuntos comerciais. Para ele seriam mais efetivas e consistentes as relações que
se iniciam e tenham suas bases em acordos culturais e educacionais. Nos seus
dizeres:
Dar sequência custa dinheiro e você muitas vezes você não tem o resultado
rápido. Nós sempre começamos as relações pelo lado mais difícil que é a
industria, que é negócio, que é investimento. Na minha visão tem que se
partir da parte cultural e educacional, é isso que cria raiz. E o estado é o
indutor disso, ele tem que estar à frente de todo o processo de ação
internacional, como no governo federal.
Ao refletir sobre a fronteira com a Bolívia, Castro aponta ainda para outro
problema que dificulta a implementação de ações internacionais, a falta de uma
secretaria específica para coordenar os trabalhos internacionais. Segundo ele “na
fronteira, a questão cultural, educacional poderia ter sido um plano de ação. Mas
114
CASTRO, Jefferson de. É diretor financeiro da AGECOPA, agência criada pelo governador Blairo Maggi
para gerir a copa do mundo em Mato Grosso. Foi responsável pelo Escritório de Representação de MT em
Brasília e Assessor na Secretária de Assuntos Estratégicos no Governo Maggi. Entrevista concedida em: 1º ago.
2010.
150
isso (o fato de não ter sido um plano de ação) foi em decorrência de não termos uma
secretaria institucional de relação internacional”.
Abaixo mais uma passagem de sua fala destacando a falta de continuidade
das ações internacionais e também da ausência de uma institucionalização de tais
ações:
Há um problema de falta de continuidade e elaboração dessas ações. Onde
nós tínhamos isso era na Secretaria de Assuntos Estratégicos, que fazia a
diplomacia de MT. Depois se transformou no MT regional, que é o
relacionamento com todos os municípios. O Cloves Vettorato (secretário da
Secretaria de Assuntos Estratégicos) fez o governador viajar e se relacionar
com o mundo. Depois que ele morreu tudo acaba. Eu assumi um pouco o
papel. Mas nós não conseguimos institucionalizar essa relação, p. ex. a
embaixada dos EUA quando quer (contato com MT) me procura na
Agecopa para tratar de assuntos referentes ao estado, não procura o
escritório de representação de MT.
Nós poderíamos ter ganho muito mais, o esforço de uma secretaria é muito
maior do que de um só pessoa. Poderíamos ter construído uma relação
muito mais sólida com o Itamaraty, que está presente em vários ministérios.
Articulando, descobrindo novas possibilidades.
Nós poderíamos ter quadruplicado o que fizemos.
Podemos perceber pelo relato acima que as ações ficaram sob a
responsabilidade de algumas pessoas e não dos departamentos/ secretarias, aliás,
essa é uma característica de todo o período que estudamos. O que ajuda a manter a
falta de continuidade das ações e projetos.
No mesmo sentido temos a fala de outro funcionário do estado, Paulo de
115
Tarso
, que além de detectar a falta de um aparato burocrático do estado para
cuidar dos assuntos internacionais, mostra que em muitas situações o estado está a
reboque dos acontecimentos, e age sem maior planejamento.
Tarso ao ser questionado sobre quais as principais ações em que participou
quando atuou na Casa Civil, destaca a organização do evento de 100 anos de
migração japonesa no Brasil, onde MT, depois de procurado pelo governo federal,
ajudou a organizar eventos culturais e comemorativos referentes à data; depois
projetos mais voltados para a integração sul-americana, destacando a participação
de MT no Foro Consultivo de Municípios e Províncias do MERCOSUL que é
presidido pela Casa Civil da Presidência da República; e por fim, a recepção de
missões internacionais da Rússia e embaixadores da União Europeia.
115
TARSO, Paulo de. Foi assessor, no segundo governo Blairo Maggi, do Secretário Chefe da Casa Civil.
Entrevista concedida em: 13 set. 2010.
151
Ao abordar o planejamento de tais missões, Tarso nos deixa transparente a
falta de um planejamento elaborado e a posição apenas reativa de MT em questões
internacionais. A ausência de planejamento se deve, “primeiro por não ter um órgão
oficial, um cargo, para tratar de questões internacionais”. As participações nos
eventos acima, foram
[...] acontecendo por fatores externos, não foi planejado, p. ex. a questão do
Japão foi o governo federal que procurou MT e o estado aderiu. A questão
com a Rússia, com a União Europeia e o Foro Consultivo nós também
fomos procurados. Ou seja, as ações partiram do governo federal ou de
algum representante dos países que nos procurou. Mas nenhuma dessas
ações foi planejada. Até porque como eu falei não tem um órgão voltado
para a área internacional.
Tarso também aponta o problema da falta de um corpo técnico permanente.
Segundo ele, “não há órgão ou corpo técnico instituído com o objetivo de pensar
cenário internacional. Na Secretaria de Indústria e Comércio tem o setor que pensa
comércio internacional. Mas não temos nada permanente para pensar a questão
internacional”. A situação se agrava quando da aproximação de eleições, pois, os
poucos funcionários que trabalham com as poucas questões internacionais ocupam
cargos comissionados, não existe a menor certeza da manutenção deles em suas
funções, e por consequência, as políticas que são pensadas.
Sobre a relação de parcerias com o SEBRAE e a FIEMT, Tarso faz uma
análise positiva, quando diz que ambos são parceiros do estado na área
internacional, em muitos casos via Secretaria de Indústria e Comércio. Cada
entidade buscando atender a demanda de seus associados, faz viagens a vários
países tentado estabelecer laços comerciais. Destaca particularmente uma ação do
SEBRAE denominada de Arranjos Produtivos Locais (APLs), realizada junto aos
municípios da faixa de fronteira e que busca gerar desenvolvimento naquela região,
por meio de rodadas de negócio e a promoção de intercambio cultural. “Assim nós
buscamos alinhar a questão do desenvolvimento das comunidades locais com o
SEBRAE, na fronteira”.
Percebemos até aqui a falta de uma política clara de defesa dos interesses
de MT, e até mesmo uma política clara que defina quais são esses interesses.
Parece-nos que o governo acabou terceirizando as suas ações para as entidades de
classe e que caminha a reboque dos interesses daquelas. Não percebemos o
152
governo como protagonista nas situações em que se envolve e que responde
apenas de maneira reativa aos acontecimentos.
Segundo Tarso,
Hoje, o governo não tem ações institucionalizadas para vender o estado,
como foi o MT hora de investir. Eu sei de alguns eventos com esse objetivo,
onde o governador viajou para Alemanha, Estados Unidos, mas nada como
um programa de institucionalizado. Foram eventos organizados por
parceiros que tinham interesse no estado.
De acordo com Tarso, além da falta de um plano oficial para divulgar as
potencialidades de MT, há, como dito anteriormente, a falta de continuidade das
poucas ações que visam ao cenário internacional, prova maior seria a relação com o
Japão em que “o estado não implementou efetivamente nada, e apenas organizou
os eventos culturais e comemorativos; e também com a União Europeia, onde
apenas foram firmados protocolos ambientais, mas até agora nada efetivo”.
Diante da constatação de que o SEBRAE tem ligação com o governo
estadual em alguns de seus projetos, entrevistamos o Sr. José Guilherme Barbosa
Ribeiro116. Para ele o estado de MT não tem tradição nem a cultura de realizar a
comercialização de seus produtos, essa busca pelo mercado externo não seria uma
vocação natural do poder público.
Segundo Ribeiro o que vem ocorrendo há quinze anos é um interesse de
“países como Bolívia, Peru, Chile, Argentina, Paraguai, que sofrem em alguma
medida influência de MT. Principalmente por causa do escoamento de produtos pela
da Bacia do Prata. Nesse sentido ele afirma que “há um interesse muito grande
desses países em conhecer o MT pelo lado comercial”. Isso porque eles querem
conhecer o estado grande produtor de soja, milho, algodão, carne, ouro, diamante
que está próximo deles. Dessa forma, ele constata que o fluxo é de fora para dentro.
Esse primeiro contato ganha força porque os estrangeiros são bem recebidos e
acabam voltando e estabelecendo novas relações. “É claro que quando as pessoas
vêm, e nós recebemos muito bem, somos muito receptivos e isso é muito válido,
também para a realização dos negócios. Essa receptividade acaba fazendo com que
eles também nos sejam receptivos”. Afirma que a hospitalidade e a vontade de
116
RIBEIRO, José Guilherme Barbosa. Funcionário há trinta e três anos do SEBRAE. Ribeiro é atual Diretor
Superintendente e responsável pelas ações da entidade. Entrevista feita em: 25 ago. 2011.
153
manter o contato internacional acabam superando, por exemplo, até as dificuldades
do idioma.
O SEBRAE, conforme aponta Ribeiro, acaba sendo o primeiro contato de
empresários de outros países que querem fazer negócios em MT porque muitos dos
seus associados encaminham esses empreendedores. Eles acabam buscando junto
ao SEBRAE informações mais detalhadas para poder fazer os seus investimentos.
Já quanto às missões coordenadas pelo SEBRAE, Ribeiro faz alguns
esclarecimentos. Elas são pensadas de acordo com a necessidade do mercado, ou
seja, é o mercado quem vai dizer como o SEBRAE deve agir. “As missões têm como
proposta fazer com que as pessoas se conheçam, não é fechar negócios. É um
reconhecimento do mercado. É uma interação comercial”.
Lembra que o foco é sempre comercial, o que está previsto em estatuto, por
isso as questões educacionais, culturais e outras ficam prejudicadas em suas ações.
E justamente para não fugir a previsão estatutária e garantir as melhores
informações comerciais o SEBRAE realiza com frequência pesquisas para detectar
o fluxo comercial de vários locais.
Ribeiro chama atenção para a necessidade de uma implementação na
cadeia produtiva da economia do estado. Para ele essa situação só ocorrerá se
houver empreendedorismo por parte dos empresários locais “Os empresários
ligados as commodities que não industrializarem/ beneficiarem seus produtos, outros
investidores/ empresas virão e farão, isso já está acontecendo”. Afirma que somente
desta forma é que estaremos agregando valor e gerando empregos melhores e mais
qualificados, gerando tecnologia. Para ele o empresário tem que entender que
exportar é uma questão de sobrevivência:
O empresário no Brasil muitas vezes não exporta porque tem um grande
mercado consumidor interno. Mas tem que entender que é uma questão de
sobrevivência, uma vez que empresários de outros países estão buscando
esse mercado.
Para tanto o governo do estado ocupa lugar importante, como um
fomentador, incentivador e idealizador desta cadeia produtiva. “Cabe ao estado sim
porque ele tem ferramentas tributárias, fiscais que podem estimular, ele não pode
tomar decisão pelo empresário, mas pode estimular. Apresentar seus interesses,
para fomentá-los.”
154
Por fim, afirma que o estado, apesar de ter interesse em internacionalizar
suas ações, pois ajudam financeiramente, as ações internacionais do SEBRAE não
contam com uma macro política institucionalizada para esse fim. “Enfim, as
autoridades tem um interesse, mas não vejo um trabalho institucionalizado no
estado.”
Para finalizar o presente capítulo podemos afirmar, sem sombra de dúvida,
com base nas entrevistas colhidas, que o estado de MT necessita de uma secretaria
ou departamento para levar adiante as propostas e ideias que visem ao cenário
externo.
Como
vimos,
muitas
das
ações
internacionais
deixaram
de
ser
implementadas por falta de uma continuidade das políticas governamentais que
visavam à defesa dos interesses de MT. Com a oficialização de um departamento ou
secretaria, com corpo técnico capacitado e permanente, o governo estadual poderia
almejar uma estrutura semelhante ao do governo federal. Assim, teríamos, ao
menos, a garantia de que todas as ações externas estariam centralizadas em um
único local da administração pública.
A nosso ver, serve como exemplo cabal deste diagnóstico de falta de
continuidade, planejamento e implementação das ações de alcance externo é o
decreto número 478 de junho de 2011 (Anexo 8), que revoga, em menos de 1 ano,
decreto anterior (Anexo 6) que trata do mesmo assunto, qual seja, o Comitê da
Faixa de Fronteira. Destacando que ambos foram assinados pelo mesmo
governador e que ambos os documentos colocam a Casa Civil como principal
articular do Comitê.
Analisando os decretos, percebemos que a única diferença substancial entre
eles talvez esteja no artigo terceiro, que trata da composição do Comitê, pois ali
percebemos, no segundo decreto, um maior número de participantes representando
principalmente as secretarias de governo. A exceção deste artigo, todos os outros
são semelhantes, sem mudanças que possam ser consideradas substancias para a
presente tese. Em tempo de se destacar que os objetivos de ambos são parecidos e
a coordenação geral cabe também à Casa Civil e à Secretaria de Planejamento.
155
Análise do próprio Chefe da Casa Civil, José Lacerda117, nos mostra que na
essência não há mudança substantiva entre os decretos. Há também uma clara
opção em atuar em sintonia com o Ministério da Integração Nacional, seguindo
sempre as orientações do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
(PDFF). Para ele, por meio deste Programa MT
irá retomar o seu papel de integrador regional, já registrado ao longo da
História, no pioneirismo do comércio exterior pelo corredor hidrográfico do
Rio Paraguai. Porém, desta vez, com o objetivo de solucionar as questões
de fronteira está focado no esforço de ações para o desenvolvimento
econômico dos 28 municípios mato-grossenses e das cidades bolivianas, ao
longo da fronteira (LACERDA, 2011).
Assim, a criação, em nível estadual do Comitê, visa unificar as ações
governamentais em busca da integração, desenvolvimento e fortalecimento dos
municípios da fronteira; estimulando investimentos em arranjos e cadeias produtivas
prioritárias para o desenvolvimento sustentável dessa região (LACERDA, 2011).
Nesse sentido, concluímos que no mínimo houve falta de planejamento por
parte das pessoas envolvidas na elaboração do decreto, uma vez que até os
objetivos, que poderiam ensejar uma reedição do documento, são muito
semelhantes, sem grandes modificações.
Outro ponto que merece ser destacado é a ausência da implementação de
projetos ligados à questão cultural, turística e educacional. Nestes casos, apesar de
sempre aparecerem como sendo importantes para o desenvolvimento de MT e
também como facilitadores de criação e fortalecimento das relações entre os
envolvidos, percebemos um total descaso para com essas políticas, em detrimento
de ações comerciais.
117
LACERDA, José. Integração pelo desenvolvimento regional. 07/10/2011. Disponível em:
<http://www.sinfra.mt.gov.br/TNX/noticia.php?secid=22XXcidXX73647>. Acesso em: 28 fev. 2011.
156
Capítulo 4 – INTEGRAÇÃO: A FRONTEIRA COM A BOLÍVIA E O
CENTRO OESTE SUL-AMERICANO
O capítulo 4 visa abordar de forma mais detalhada as questões ligadas à
fronteira de MT com a Bolívia e também as ideias e ações relacionadas ao Centro
Oeste Sul-americano. A opção por se abordar ambos os assuntos em capítulo
específico, deve-se ao fato de que eles são mencionados, constantemente, ao longo
do período estudado, como sendo o foco mais comum das ações internacionais de
MT.
A fronteira é uma imposição geográfica e, por isso, considerada um espaço
que obriga os governantes de MT a considerá-la em seus planos de governo. A
questão territorial é um item de grande importância para aqueles que estudam as
relações internacionais. Podemos destacar que Aron (2002) tem um capítulo
dedicado ao “O Espaço” em seu clássico Paz e Guerra entre as Nações, em que fala
da importância de se considerar as questões territorial e geográfica. Outro autor é
Morgenthau (2003), que em seu A política entre as Nações: a luta pelo poder e pela
paz; destaca a “Geografia” com sendo um dos Elementos do Poder Nacional.
Assim, entendemos que a fronteira, no período estudado, sempre foi levada
em
consideração
pelos
atores
políticos
quando
pensaram
planos
de
desenvolvimento para a região, envolvendo cidades que se encontram na Bolívia e
no Brasil.
A região em si, bem como as cidades que ali estão localizadas, trazem
certas particularidades que as distinguem das demais regiões, pois sempre
englobam questões local e global que se confrontam de maneira mais acirrada:
Nas relações cotidianas em regiões de fronteiras, exacerbam-se
preconceitos, rivalidades, concorrências desleais, ilicitudes em diversos
níveis, ao mesmo tempo que também ocorrem positividades e relações
agradáveis – geralmente silenciosas – de convivência e harmonia. As
cidades fronteiriças se distinguem entre si não só pelo diferente tamanho
como também pelas funcionalidades exercidas, mas em todas, a despeito
da atração realçada pelas possibilidades que oferecem, verificam-se
carências sociais, exclusão e deterioração ambiental.
Assim como se observa em outros lugares, a região fronteiriça sustenta a
atuação de duas lógicas, uma global e outra local, que se confrontam no
processo de complementaridade. Entretanto, nesta região o confronto é
mais acirrado. A constante presença do outro, com cultura, leis e
157
comportamentos próprios – e, por suposto, diferentes - impõe uma forma de
conviver com atitudes particulares (CARDOSO, 2011).
Sobre a ideia da integração do Centro Oeste Sul-americano, veremos que é
um sonho que vem sendo cultivado, em Mato Grosso, há algumas décadas por um
grupo de pessoas que vislumbram proporcionar desenvolvimento econômico, social
e cultural a uma região com grandes potenciais, mas, esquecida pela iniciativa
privada e governos centrais de seus países. Ela muitas vezes aparece, dentro de
uma perspectiva mais ampla, de integração Sul-americana, como veremos em
alguns artigos. Mas o fato é que ela em si constitui-se em uma região específica,
quase sempre abordada de forma particular.
O Centro Oeste Sul-americano é composto, segundo definição dada por
Serafim Carvalho Melo118, por uma região na América do Sul que envolve os
seguintes países: Brasil, Argentina, Bolívia, Chile, Paraguai e Peru.
Segundo Melo (2005), na Argentina, fazem parte as províncias de
Catamarca, Jujuy, San Tiago Del Estero, Salta e Tucuman (p. 39); na Bolívia, estão
presentes os departamentos de Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosi,
Tarija, Santa Cruz, Beni e Pando (p. 50); no Brasil, incluem-se os estados de Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Rondônia e Acre (p. 67); no Chile, estão presentes
províncias de Arica, Iquique, que estão na Primeira Região Tarapacá, e as
províncias de Antofagasta, de Tocopilla e de El Loa, da Segunda Região
Antofagasta (p. 90); no Paraguai (todo o país) (p. 99); e no Peru os departamentos
de Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno, Cusco e Madre de Dios (p. 102). Conforme
sua definição:
A região de interesse desta pesquisa se insere, aproximadamente, em um
círculo com centro em Santa Cruz de La Sierra, com 1;300 Km de raio
formado pelo Paraguai, norte da Argentina, norte do Chile, sul do Peru, pelo
centro oeste e noroeste do Brasil, circunscrevendo uma área superior a
5.000.000 Km2 e uma população estimada de 40.000.000 de habitantes
(MELO, 2005, p. 17).
A ideia da integração desta região frequentemente aparece nos planos de
governo, como pudemos ver no capítulo 2 desta tese. Melo foi um dos que mais
estudou e escreveu defendendo a viabilidade da integração do Centro Oeste; e o
118
Professor do departamento de Geologia da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT); atual coordenador
do Conselho de Integração Internacional da Federação das Indústrias de Mato Grosso (FIEMT); assessor (em
2005) para assuntos internacionais da Secretaria de Estado de Indústria, Comércio, Minas e Energia.
158
fato de até hoje ela não ter ocorrido, é, a nosso ver, mais uma prova de que se faz
necessário o aparelhamento do estado federado para se pensar as ações
internacionais, entre outras ações.
Mello, já em 1993, defendia a integração regional e palestrava sobre o
assunto. Então presidente da Comissão de Integração Internacional da Federação
das Indústrias do Estado de MT (FIEMT) abordava e apontava as grandes
possibilidades que poderiam ser abertas com a maior intensificação das relações
entre MT e os países sul-americanos.
Em sua biblioteca particular, encontramos textos e documentos 119 relatando
algumas viagens aos países vizinhos durante o ano de 1993. Um deles, denominado
“Pela Integração Sul-americana”, datado de 28 de janeiro de 1993, Mello endereça
ao presidente da FIEMT uma solicitação de apoio para a “Viagem pela Integração
Sul-americana”. Para tanto, fez a seguinte justificativa:
A situação geográfica de Mato Grosso como Centro Geodésico da América
do Sul, não fosse o extraordinário potencial em recursos renováveis ou não
de que é detentor, serviria apenas para meras e inócuas referências de
eloquentes discursos. Entretanto, depois de séculos no maior isolamento do
resto do país, esta condição está a oferecer atualmente as melhores
perspectivas de desenvolvimento do Estado e de toda região Centro-Oeste.
A consolidação do MERCOSUL, bem como, em médio prazo, as inúmeras
alternativas de escoamento de sua produção agrícola e /ou industrial seja
por via rodoviária ou fluvial e num futuro não muito distante por via
ferroviária até os Portos do Atlântico e rodoviário até o Pacífico, lhe dá uma
ótima condição de competitividade. Sobre esta última alternativa é que se
pretende desenvolver um trabalho “PELA INTEGRAÇÃO SULAMERICANA”, o que consistiria na realização de uma viagem via terrestre
de Cuiabá a Ilo no Peru, passando por Cáceres – San Inácio – Santa Cruz –
Cochabamba – La Paz e Ilo, objetivando motivar as forças vivas destas
comunidades por esta integração tão almejada pelos sul-americanos, mas
que ao longo dos anos, muito que se fez em nome desta união, o foi por
outros não sul-americanos e o que está ou foi encontrado feito, serviu muito
mais para separar do que para unir.
Mato Grosso, assiste agora um momento decisivo de sua história
econômica, com a perspectiva de implantação do MERCOSUL, a reativação
da hidrovia Paraguai-Paraná, a chegada dos trilhos da estrada de ferro
Leste-Oeste, e a perspectiva da saída para o Pacífico, a qual se pretende
conhecer “in loco” com a realização da viagem “PELA INTEGRAÇÃO SULAMERICANA”.
A referida viagem aconteceu e, segundo o jornalista Onofre Ribeiro (1994)
em seu artigo intitulado “Redescoberta da América espanhola”, quebrou alguns
119
Os textos e documentos aqui mencionados não foram publicados e fazem parte do acervo particular de Melo.
Os que se encontram em nosso poder são fotocópias dos textos aqui mencionados.
159
tabus: “por exemplo, não se sabia antes da viagem, da possibilidade de travessia
terrestre do Andes partindo de Santa Cruz de La Sierra”.
Ribeiro (1994) ainda constata a inércia dos políticos quando o assunto era a
questão da integração:
O que a caravana pretendeu foi reunir lideranças empresariais, políticas,
imprensa e setores do governo estadual de Mato Grosso para uma visão
técnica, política e comercial que representará a ligação sul-americana.
Sobre ela muito se tem falado e pouco se tem feito. No governo Carlos
Bezerra o assunto foi levantado com muita ênfase, mas não se concluiu. A
questão vinha sendo tratada antes pelo atual senador José Marcio de
Lacerda e pelo seu irmão José Lacerda, ex-deputado estadual. Depois
disso a integração sul-americana não saiu do campo teórico. Esperava-se
que a representatividade dessa caravana produzisse a quebra do sono
secular que isolou a fronteira Oeste do Brasil de seus vizinhos. Só a título
de esclarecimento, as relações históricas do Brasil com a Espanha no
Oeste nunca foram boas. E continuam hoje marcadas pelo isolamento
(RIBEIRO, 1994).
A passagem acima demonstra, mais uma vez, a inexistência de um corpo
técnico qualificado para tratar das ações internacionais. Essa ausência marcou e
marca até os dias de hoje as questões ligadas à integração regional. Essa questão
se agrava se considerarmos também a falta de prioridade, por parte dos agentes
políticos, nas questões internacionais. Para comprovarmos essa ideia, façamos uma
comparação, dando um salto de dezesseis anos. A entrevista 120 a seguir, com o
título “Inserir MT na América do Sul”, Melo faz uma avaliação, 16 anos após a
viagem narrada acima, sobre a integração regional.
"Estamos situados no coração da América do Sul e temos poucos negócios
com os países do Continente. Precisamos fomentar a integração
intrarregional e incrementar o intercâmbio comercial, cultural e tecnológico
com os nossos vizinhos". A afirmação é do coordenador de Integração
Internacional da Federação das Indústrias do Estado (Fiemt), Serafim
Carvalho de Mello, que aproveitou a visita da comitiva de embaixadores
europeus para apresentar o projeto "Inserção de Mato Grosso na América
do Sul".
"Deixamos de ser fronteira agrícola para nos transformarmos em fronteira
tecnológica", afirmou Serafim Carvalho, apontando a distância de Mato
Grosso com o mercado europeu e a proximidade com os países do
continente. "A nossa ação será no sentido de aproximar os países por meio
da implantação de infraestrutura de energia, comunicação e transportes,
com a participação da Corporação Andina de Fomento (CAF)", explicou
Serafim.
120
Inserir MT na América do Sul. Entrevista com Serafim Carvalho de Mello. Jornal Diário de Cuiabá em
27/03/2009.
160
Ele disse que já existe um processo em andamento e só é preciso
implementar as ações para que o comércio seja intensificado. Segundo ele,
a Fiemt vê com clareza as oportunidades que estão surgindo para as
empresas mato-grossenses. "Para podermos alcançar um desenvolvimento
mais acelerado, precisamos consolidar o nosso comércio regional".
Ele entende que os interesses dos países são comuns e é preciso apenas
"estreitar o relacionamento para tornarmos este intercâmbio mais forte na
região".
A Bolívia é terceiro parceiro comercial de Mato Grosso na América do Sul,
com US$ 21,80 milhões, ficando atrás apenas da Colômbia (US$ 62,88
milhões) e Peru (US$ 25,93 milhões). Outros países têm participação mais
tímida, como Argentina (US$ 21,61 milhões), Chile (US$ 15,70 milhões),
Uruguai (US$ 5,01 milhões), Paraguai (US$ 4,10 milhões) e, Equador, US$
2,50 milhões121.
Mais uma vez, vemos a defesa intransigente da integração sul-americana
por Melo. E novamente, as mesmas dificuldades aparecem, principalmente as
relacionadas à falta de infraestrutura. Além da não prioridade do assunto na agenda
política, percebemos também a ausência de uma implementação mais efetiva, por
mínima que seja, de políticas públicas para promover a região, apesar delas, muitas
vezes, estarem previstas nos planos de governo.
Percebe-se claramente, também, a defesa de uma aproximação com os
vizinhos sul-americanos em detrimento de uma maior efetivação de políticas
comerciais que visem à Europa. Para ele, o fortalecimento dessas relações, sejam
elas comerciais, culturais ou políticas, são essenciais objetivando o fortalecimento
da região para, só posteriormente, buscar novos mercados. A ideia defendida é: se
temos a possibilidade real de uma implementação comercial regional, devemos
necessariamente efetivá-la.
Como vimos, a infraestrutura é uma preocupação permanente na fala de
Melo. Esta aparece mais uma vez na continuação da entrevista dada ao jornal Diário
de Cuiabá:
O coordenador de Integração Internacional da Federação das Indústrias do
Estado (Fiemt), Serafim Carvalho de Mello, informou ainda que o processo
de integração sul-americana poderá ser acelerado a partir da pavimentação
de um trecho de 450 quilômetros entre San Mathias e Concepción, na
Bolívia, e daí a Santa Cruz de La Sierra, com opções de saída para o Norte
do Chile (Atica e Iquique) ou Sul do Peru (Ilo ou Matarani).
121
Inserir MT na América do Sul. Entrevista com Serafim Carvalho de Mello. Jornal Diário de Cuiabá em
27/03/2009.
161
Outro projeto que poderá fomentar o intercâmbio na região é a construção
de uma aduana comum entre Brasil e Bolívia, na fronteira entre os dois
países. Com a construção da aduana, as operações seriam sequenciais e
simultâneas, facilitando as relações comerciais de Mato Grosso com o país
vizinho.
Na opinião de Serafim Mello, a consolidação do processo de integração sulamericana passa pela aproximação dos países. "Isso tem se constatado em
todas as viagens que realizamos até agora pela América do Sul. Não há
como fazermos a integração sem a interligação e a consolidação das trocas
comerciais de produtos regionais", lembra Serafim Carvalho Mello.
Ele vê a necessidade de maior aproximação entre o Brasil e os governos
regionais dos Departamentos de Santa Cruz de la Sierra, Cochabamba, La
Paz e Oruro, na Bolívia, os governos de Puno, Arequipa, Moquegua e Táca
(sul do Peru) e Arica e Iquique, no norte do Chile.
"Precisamos promover o comércio intrarregional. A saída para o Pacífico é
uma consequência natural da consolidação deste intercâmbio", lembra
Serafim, autor de vários trabalhos sobre a integração sul-americana, entre
eles o livro "Mato Grosso no Centro-Oeste sul-americano"122.
Sobre a viagem feita em 1993 mencionada acima e denominada de “Viagem
pela Integração Sul-americana”, Melo lembra que ela foi composta por empresários,
professores universitários, rotarianos, políticos e imprensa tendo como objetivo
conhecer as potencialidades no comércio, turismo e também intensificar as relações
humanas entre as populações.
Em entrevista123 Melo, ao ser questionado sobre a viabilidade econômica da
região, não titubeia e diz que “o Centro Oeste Sul-americano é muito rico e que a
sua exploração econômica só não aconteceu ainda por falta de visão e decisão
política dos governantes, que só agora estão descobrindo isto”. Para ele, outro ponto
importante é o fato de que “o Brasil sempre deu as costas para os seus vizinhos e
eles, por sua vez, também para nós”.
A falta de continuidade e até mesmo de mais políticas que visem ao cenário
internacional da fronteira é apontada por Melo. Ao ser questionado sobre quais as
ações dos governos estadual e federal, nos últimos anos, bem como da classe
empresarial em busca da integração da região, é taxativo:
Realmente, muito pouco se avançou. Repito o que disse antes. Falta de
visão política dos governantes. Nenhum Governo de Mato Grosso, antes,
havia parado para pensar que Mato Grosso é ponto intermediário entre
122
Inserir MT na América do Sul. Entrevista com Serafim Carvalho de Mello. Jornal Diário de Cuiabá em
27/03/2009.
123
Além de entrevista cedida no dia 25/03/2008, Melo respondeu questões enviadas por este pesquisador, via
email, no dia 19/05/2008.
162
duas costas marítimas. Que faz fronteira com outro País. Parece que isto
nada significa. Cada quatro anos renasce na gente uma expectativa. Veja,
agora veio o Morales. O que fazer, senão esperar ele sair e torcer pelo seu
substituto ser um homem de visão de estadista. O Governador Blairo fez o
Estradeiro Internacional IV. Ótimo. Depois veio o Morales. Paramos. É
assim que se escreve a história124.
Mesmo apontando dificuldades para a efetivação da integração, Melo, talvez
por uma questão de proximidade e de estratégia econômica, defende a aproximação
de MT com o Departamento de Santa Cruz e não com o governo central boliviano.
Isso porque, há grande dificuldade de relacionamento entre o referido departamento
e o governo de Evo Morales. O Departamento de Santa Cruz tem como capital a
cidade de Santa Cruz de La Sierra que, segundo Amaral e Melo (2008), é uma
cidade com mais de um milhão de habitantes, com economia bastante diversificada
contendo um parque industrial de pequenas e grandes empresas. Detentora de forte
setor comercial e com uma produção agrícola em expansão. “É o centro articulador
do oriente boliviano e líder do empreendedorismo nacional” (p. 206).
Entendemos que o distanciamento em relação ao governo central da Bolívia
deu-se principalmente por questões ideológicas defendidas pelo Presidente Morales,
essas atingiram as relações com MT no governo Maggi, principalmente envolvendo
a negociação do gás boliviano. Cremos ser esta questão um dos fatores que
dificultaram o bom andamento dos projetos de integração na região.
Do lado de cá da fronteira, Melo fala da dificuldade de realizar ações que
dizem respeito especificamente ao governo central, como por exemplo, a construção
de uma aduana na fronteira entre Brasil e Bolívia, na região de Mato Grosso e Santa
Cruz, e de rodovias.
Podemos dizer que mesmo diante de tantos desafios e interrupções, Melo
(2005) é um otimista e acredita ainda hoje na possibilidade de integração da região:
Nos dias de hoje, quando a tecnologia de comunicação disponível
possibilita às pessoas se comunicarem em tempo real de qualquer parte do
mundo, através de som e imagem; quando as relações entre as distâncias
físicas versus os custos de transporte de produtos dão lugar às distâncias
econômicas. Mato Grosso poderá se constituir no grande entroncamento
sul-americano, pela sua posição geográfica estratégica, como ponto
intermediário entre as duas costas marítimas do Atlântico e do pacífico e
ponto de conexão norte sul (MELO, 2005, p. 21).
124
Inserir MT na América do Sul. Entrevista com Serafim Carvalho de Mello. Jornal Diário de Cuiabá em
27/03/2009.
163
E vai além, afirmando que o Centro Oeste Sul-americano mesmo não sendo
organizado política ou administrativamente, vem, nos dias de hoje, deixando de ser
“uma área periférica para se constituir em centro estratégico e logístico no processo
de Integração Sul-americana” (MELO, 2005, p. 29).
No mesmo artigo mencionado acima, Amaral e Melo (2008) são enfáticos ao
dizer que “a integração regional não é um modismo é uma necessidade". Para eles o
processo de integração deve ser feito em várias dimensões, econômica, social,
cultural e política; E buscar:
Incremento do comércio regional como apoio ao comércio inter-regional;
Produção e consolidação de negócios em escala regional, mediante fusões
e associações estratégicas de empresas;
Coordenação e convergência econômica;
Criação de instituições voltadas para a construção de uma política de
desenvolvimento regional com destaque para a infraestrutura de transportes
e uma logística sul-americana de articulação no continente [...] (AMARAL;
MELO, p. 215).
Como estratégia para buscar a integração entre Mato Grosso e Bolívia, os
autores apontam para a necessidade de se implementar um “Programa de
Desenvolvimento Regional Sustentado no Eixo Cuiabá – Santa Cruz de La Sierra,
através de uma maior aproximação dos respectivos governos regionais”, por meio
de convênios envolvendo os setores produtivos, universidades e outros atores
regionais (AMARAL; MELO, 2008, p. 261).
Melo também foi um dos articulistas do governo Dante quando o assunto era
integração e teve grande influência em suas ações. Como dito por Albano, no
capítulo 4, Dante por convicção profissional, sempre foi afeto às questões ligadas ao
transporte. Por essa razão e influenciado por seu vice-governador Marcio Lacerda e
pelo professor Serafim Carvalho, constatou a viabilidade econômica de se buscar a
saída para o pacífico com o objetivo maior de alcançar outros mercados
consumidores.
Diante desta constatação e certo da obrigatoriedade de se passar pela
Bolívia, em qualquer trajeto que se desenhasse, Dante tentou estabelecer relações
mais estreitas buscando relações comerciais para importar o gás. Assim se
viabilizou a construção do gasoduto até Cuiabá. Momento em que MT resolveu a
164
questão de deficiência energética e passou a vender o excedente para outras
unidades da federação.
Albano lembrou ainda que o governador Dante chegou a visitar a Bolívia
juntamente com o então presidente Fernando Henrique Cardoso para celebrar a
intenção de se construir uma ferrovia que chegaria ao Chile. Ideia apoiada pelo
então presidente chileno Ricardo Lagos, mas obviamente essa situação não se
concretizou. Mencionou também a preocupação do então governador com o forte
lobby do setor rodoviário, bem como o entendimento de certa parcela do Itamaraty
que não via a menor possibilidade na construção da ferrovia e nem de outros
investimentos por parte da iniciativa privada na Bolívia.
Até aqui importante refletir que apesar de um aparente apoio à ideia da
integração pelo presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), ela não seguiu à
frente, a exceção do combate à aftosa e à criação do GEFron, e permanece
estagnada na construção do gasoduto.
Em entrevista feita com o ex-vice-governador Marcio Lacerda125, que
começou sua carreira política defendendo os interesses das cidades fronteiriças de
MT, percebemos que as dificuldades de integração na região de fronteira são
antigas e para ele remonta à colonização feita por Portugal e Espanha. Segundo sua
análise, as diferenças entre as metrópoles marcaram profundamente a região e até
hoje existem diferenças culturais que impedem a integração.
Para Lacerda, desde a colonização o comércio na fronteira foi deixado de
lado e as populações que ali estavam, buscaram outras possibilidades comerciais; a
fronteira era uma região estratégica em que imperava os assuntos voltados para a
segurança.
Na sua concepção, as fronteiras sempre foram um local de separação, de
divisão e considerada como periferia para a economia formal e por isso, também de
grande isolamento populacional. Essas regiões de fronteira têm um pequeno peso
político junto ao governo federal e na formulação das políticas externas,
principalmente levando em consideração MT onde as áreas são pobres e deprimidas
dos dois lados. Mas é onde efetivamente acontece o ponto de ligação, de
convergência entre os países.
125
LACERDA, Marcio. Lacerda foi senador e vice-governador no primeiro governo Dante. Entrevista ocorrida
em: 4 ago. 2011.
165
Relembra que quando atuou como senador e vice-governador do estado,
tentou romper o isolamento se reunindo com diversas autoridades dos países
vizinhos. Destaca que a região oeste, de MT, é a região mais isolada do estado em
termos econômicos, o mesmo ocorrendo na Bolívia, pois, sempre foram vistos como
área de defesa. Constata que o desenvolvimento brasileiro se deu na costa do
oceano atlântico e da América espanhola no pacífico.
Lacerda também reflete sobre a importância da Bolívia para a integração
Sul-americana. Segundo sua análise, a Bolívia representa comercialmente muito
pouco para MT, mas a grande questão estratégica é que, por ser vizinha de países
como Paraguai, Argentina, Chile e Peru, todos os caminhos da América do Sul
passam pelo seu território, “e como a Bolívia não tem caminho é o grande gargalo
da integração e que empobrece todo mundo”
Com essa posição estratégica dentro do continente, a Bolívia tem um papel
importante e sem ela é impossível falar em integração do Centro Oeste Sulamericano. Destaca, como Melo acima, que a região tem o potencial de 40 milhões
de habitantes e que essa população deve ser considerada como mercado
consumidor. Afirma que “a inteligência comercial do estado de MT não acordou
ainda”, para essa situação.
Ao falar do Centro Oeste Sul-americano, lembra que a ideia tinha como
objetivo maior criar um pólo de desenvolvimento na região e assim romper o
isolamento. Com essa proposta prioritária, o governo criou uma estratégia de
defender a saída para o Pacífico como sendo o mote, um discurso para que então
se pudesse obter a integração regional. Ou seja, a saída para o Pacífico não era a
verdadeira prioridade e foi usada como discurso do governo, que queria promover o
desenvolvimento do Centro Oeste Sul-americano.
Para ele a logística do Centro Oeste Sul-americano ainda é deficitária e não
ajuda a integração. Grandes cidades dentro da região como Cuiabá, Campo Grande
(Brasil), Santa Cruz de La Sierra (Bolívia), Salta (Argentina), por exemplo, não
possuem ligação aérea ou terrestre entre si. São todas cidades importantes para o
fortalecimento do Centro Oeste sul-americano. Essa situação torna ainda mais difícil
que a integração ocorra.
Lacerda se vê como um dos defensores e idealizadores da criação do
Centro Oeste sul-americano, e acredita que isso se deu principalmente por conta
das demandas da região em que viveu, ou seja, região de fronteira. Relembra que
166
como senador participou de vários eventos em várias cidades divulgando as
potencialidades da região, mas como podemos perceber, o trabalho para a
consolidação é longo e ainda não se efetivou.
Outras ações, na tentativa de promoção da região, são mencionadas na
entrevista feita com Menezes, assessor especial do governador Dante para assuntos
internacionais. Como vimos no capitulo anterior, Menezes aborda a questão da
hidrovia Paraguai-Paraná, também conhecida como hidrovia do MERCOSUL e a sua
importância para a promoção do desenvolvimento e integração regional, destacando
fatores que impediram a sua concretização.
Em outro momento, Menezes, ao refletir sobre a economia do estado
afirmando que MT hoje é muito dependente dos produtos agrícolas e precisa buscar
alternativas para a implementação da cadeia produtiva, aponta a região envolvendo
os países vizinhos, como potencial compradora dos produtos com maior valor
agregado. Desta forma, o foco e a prioridade do estado não seriam o litoral
brasileiro, mais sim um comércio internacional com os países da América do Sul,
que poderia gerar mais desenvolvimento para MT.
Com o objetivo de promover e implementar o desenvolvimento econômico
na região, Menezes afirma que participou, acompanhando o governador Dante, de
várias reuniões no departamento de Santa Cruz, em províncias argentinas, com o
governo central boliviano, chileno e outros na tentativa de criar rotas comerciais e
implementar uma infraestrutura, que pudessem trazer benefícios para os envolvidos.
Como destacado no capitulo 2 desta tese, o Plano de governo Dante, deixa
explícita a vontade do então governador de promover a integração da região. São
inúmeras as passagens em que ele aponta para a necessidade de se buscar o
desenvolvimento sustentável para a região, a superação das diferenças sociais e da
pobreza.
O plano destaca problemas na questão dos transportes como sendo um dos
principais a serem superados, bem como a falta de uma cultura de intercâmbio nas
áreas culturais, turísticas e comerciais. A dificuldade no trânsito de passageiros
também era visto como um grande entrave à integração.
Dante já mostrava o interesse em viabilizar junto à União, verbas para
poderem ser investidas em estradas, ferrovias e hidrovias que pudessem assim,
criar rotas de exportação para MT. Não deixa de destacar ainda que a diversificação
167
da matriz energética do estado era prioridade naquele momento e passava
necessariamente pela importação do gás boliviano.
É explicita a menção à integração Sul-americana em seu plano, que
inclusive contém um capítulo com esse tema, em que busca demonstrar a
necessidade de se intensificar as relações com países do MERCOSUL e Pacto
Andino, para assim, buscar um maior desenvolvimento econômico.
Apresentou ideias como o oferecimento de bolsas de estudos, para
incentivar a troca de experiência na área de ciência e tecnologia, criação de políticas
de incentivo ao turismo, à pavimentação e implementação de rodovias, à
desburocratização dos procedimentos de importação e exportação para incentivar o
comércio, entre outras.
A temática da integração e também da saída para o pacifico era tão forte
que ainda perdurou também no governo Maggi. Como vimos no Capitulo 3, em
várias passagens o governador apresenta a necessidade de integrar MT aos países
vizinhos, como sendo uma forma de gerar desenvolvimento para a região. Em vários
discursos defendeu a hidrovia Paraná-Paraguai e realizou a expedição Estradeiro,
como forma de estudar a viabilidade econômica da exportação de grãos pelos portos
do Pacífico. A defesa da importância da hidrovia ocorreu inclusive em uma viagem à
Argentina quando falou de seus benefícios para o desenvolvimento regional.
Conforme destaca reportagem abaixo:
O governador Blairo Maggi afirmou nesta quinta-feira (29.07), no seu
segundo dia de visita à Argentina, que a hidrovia Paraná-Paraguai é a
solução para o Mercosul. Em todos os lugares que visitou, Maggi ouviu dos
argentinos que a hidrovia é a ligação comercial que falta para a integração
dos países do mercado comum.
A retomada das discussões sobre a hidrovia foi tema da audiência de Maggi
com o governador da província de Buenos Aires, Felipe Solá, no início da
noite desta quinta-feira. Também foi um dos principais temas tratados na
audiência com o secretário de Agricultura, Pecuária e Pesca da Argentina,
Miguel Campos.
Além das autoridades políticas, diretores de indústrias interessadas na
melhoria das relações comerciais entre os países, setores de grãos,
maquinários e do turismo solicitaram o apoio do governador de Mato Grosso
para a retomada das discussões.
"Sou favorável à hidrovia desde que não sejam necessárias intervenções no
leito dos rios. A Paraná-Paraguai é essencial para o Mercosul, porém
precisamos utilizar a trafegabilidade natural dos rios para evitar danos
126
ambientais", declarou Maggi .
126
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=10835&sid=13>. Acesso em: 19 set. 2011.
168
Sobre o Estradeiro comecemos com a opinião de Castro127, para quem a
expedição teve um misto de interesses privados e públicos por parte do governador
e padeceu pela falta de continuidade de ações planejadas e teve aí um dos
principais problemas para a sua não efetivação. Relembra que houve apenas um
Estradeiro internacional128, realizado em 2005. Segundo Castro, foi a tentativa de, in
loco, ver a possibilidade de se exportar a soja de MT pelos portos do Chile e Peru
para a China; ideia essa apresentada por Melo e Menezes ao então governador.
Para Castro essa era uma ideia romântica, a saída para o Pacífico, e não
tardou para o então governador perceber a sua inviabilidade econômica,
principalmente por dois fatores: a instabilidade política boliviana e a geografia
andina.
Os portos dos dois países são ótimos, principalmente os do Chile, mas não
para a carga de grãos, não tinham condições de receber o volume de grãos
que interessava aos produtores. Essa saída é romancista.
O Blairo nesse momento não conhecia essa possibilidade e apostou, não só
como empresário, mas também como governador. Era uma ideia que já
havia sido amplamente debatida e aceita como viável pela sociedade.
Considero uma visão romântica por ser uma missão complexa por conta de
questões logísticas, políticas [...]. A Bolívia é um entrave, só para se ter
ideia, de San Matias a Santa Cruz eram 22 trancas à época. Tranca é um
cara que acha que tem que cobrar um imposto porque o Estado não está
cumprindo o seu papel. Onde está a garantia jurídica? Do Estado de
Direito? Não existe. Perde-se muito tempo. O sistema político é também
complicado, os sindicatos são muito fortes principalmente depois do Evo em
129
2006. Como se faz negócio desse jeito?
Onofre Ribeiro130, mesmo acreditando no Centro Oeste Sul-americano e no
potencial consumidor da sua população, também tem uma visão semelhante sobre a
saída para o Pacífico:
Eu nunca apostei nessa saída para o Pacífico, por você ter ali os Andes.
Mas você tem o mercado regional com uma população muito grande, deve
127
CASTRO, Jefferson de. É diretor financeiro da AGECOPA, agência criada pelo governador Blairo Maggi
para gerir a copa do mundo em Mato Grosso. Foi responsável pelo Escritório de Representação de MT em
Brasília e Assessor na Secretária de Assuntos Estratégicos no Governo Maggi. Entrevista concedida em: 1º ago.
2010.
128
Outros foram feitos pelo governador Maggi dentro do estado como forma de verificar os problemas,
necessidades e pleitos das várias regiões mato-grossenses.
129
130
CASTRO, Jefferson de. Entrevista concedida em: 1º ago. 2010.
RIBEIRO, Onofre. É jornalista e analista político em MT. Atualmente é Secretário Adjunto de Comunicação.
Concedeu a entrevista e: 22 jun. 2011.
169
ser uns 40 milhões de habitantes. Eu acredito na ideia de
complementaridade comercial do Centro Oeste Sul-americano, integração
comercial. P. ex. a Bolívia tem muito sal que pode alimentar o nosso gado.
Hoje a saída para o pacífico é inviável para nós. Nós temos outras
possibilidades em termos de logística para exportar.
Absolutamente impossível levar produtos em grandes carretas pelos Andes.
Vejamos abaixo, um breve relato feito pela secretaria de Comunicação sobre
o Estradeiro internacional:
Estradeiro 4 - Após três experiências bem-sucedidas em missões de
trabalho, a comissão organizadora da Expedição Estradeiro 4 está
concluindo os preparativos da viagem internacional, que será realizada
entre os dias 22 janeiro e 1º de fevereiro de 2005.
A comitiva, formada por empresários e autoridades, mais uma vez, será
liderada pelo governador Blairo Maggi, e percorrerá três países: Bolívia,
Chile e Peru. O objetivo da expedição é identificar os problemas de logística
e barreiras administrativas que possam estar emperrando um maior
desenvolvimento das relações comerciais do Estado com os três países
vizinhos.
Eixo de integração intra-regional, a saída para o Pacífico através da Bolívia
intensifica as relações comerciais com Mato Grosso. De olho nesse
marcado, representantes de diversos setores econômicos do Estado, como
os de carnes, algodão, grãos, açúcar e álcool, madeira, turismo, produtos
plásticos e até da indústria metal-mecânica, além de dirigentes de diversas
instituições públicas e privadas, integrarão a comitiva que cortará a Bolívia
até chegar aos portos do Peru e do Chile, já no Oceano Pacífico, de onde é
possível alcançar importantes mercados consumidores do mundo oriental.
Só para a Bolívia, em 2003, Mato Grosso vendeu US$ 29,8 milhões em
soja, algodão e açúcar, entre outros produtos, e importou US$ 56 milhões
do país vizinho. No trecho a ser percorrido, empresários mato-grossenses e
Governo, além de estabelecer relações com o comércio fronteiriço, vão
divulgar as potencialidades do Estado. Soja, milho, arroz, algodão, açúcar,
carnes bovina e suína, aves, couro, madeira e frutas, entre outros produtos,
são alguns produtos que Mato Grosso tem para vender.
No contexto do comércio bilateral, além do gás natural, a Bolívia oferece
fertilizantes, sal, farinha de peixe, cobre, zinco, vinhos, cervejas, frutos do
mar, alho, cebola, orégano, azeitonas e azeite, além dos serviços
portuários131.
A expedição contou também com a participação e apoio dos representantes
de Peru, Bolívia e Chile no Brasil, respectivamente embaixadores Hernán Couturier,
Edgar Omiste Camacho e Osvaldo Puccio Huidobro, bem como, com apoio do
Ministério de Relações Exteriores do Brasil.
Os embaixadores dos três países a serem percorridos também devem
integrar a comitiva. O embaixador do Peru, Hernán Couturier, já confirmou a
presença e nesta quarta-feira (17.11) o secretário de Ação Política,
Louremberg Rocha, se reunirá em Brasília com o embaixador do Chile,
Osvaldo Puccio Huidobro, para organizar a passagem da expedição por
131
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=13716&sid=13>. Acesso em: 19 set. 2011.
170
aquele país. À tarde, Rocha será recebido pelos embaixadores brasileiros,
Rubens Barbosa e Pedro Bretas, no Itamaraty.
Funcionários do Departamento América Meridional 1 e 2, departamentos
Cultural, Comercial e da Assessoria Especial de Assuntos Federativos do
Itamarati também participarão da reunião que vai finalizar o planejamento
da Expedição Estradeiro 4. "Os embaixadores já demonstraram que
acreditam na importância deste estradeiro, pois estamos buscando uma
132
integração internacional", observou o secretário .
Segundo fala do governador Maggi, “o Brasil esteve voltado exclusivamente
para o Atlântico nos últimos 500 anos e, de costas para os Andes, Mato Grosso
ainda não descobriu os mercados da Bolívia, Chile e Peru” 133. Superar esse
distanciamento histórico, bem como, as dificuldades impostas pela geografia eram
os grandes desafios da expedição que deveriam ter sido superados para a
implementação de uma rota comercial.
A comitiva liderada pelo governador chegou a La Paz por volta das 14h
locais (15h de Mato Grosso). Foram cerca de sete horas de estrada, a partir
de Cochabamba, num trajeto de 380 quilômetros pela Cordilheira dos
Andes. Durante o trajeto, houve três paradas técnicas, a primeira quando se
atingiu a altitude de 4.102 metros. Algumas pessoas sentiram uma leve
tontura, mas não houve maiores contratempos. Durante o trajeto pela
cordilheira, onde a altitude mais alta situa-se a 4.501 metros, a expedição
passou por dois deslizamentos das encostas, que obstruíram a pista do lado
contrario.
A 104 km de La Paz, moradores de um pequeno povoado estavam fazendo
uma manifestação e colocaram pedras na rodovia. Mas, graças à
interferência da Policia Militar boliviana, a comitiva pôde seguir sem maiores
problemas. As pedras foram colocadas num trecho aproximado de dois
quilômetros antes do povoado. Já na localidade, os carros fizeram um
pequeno desvio ao lado da rodovia para evitar outro trecho de 300 metros,
onde havia muitas pedras134.
Apesar de toda a movimentação provocada pela expedição Estradeiro,
vimos que a ideia de criação de uma rota comercial não se efetivou. Foram inúmeras
as manifestações de empresários, políticos, organizações de classe em favor da
integração e também dos seus benefícios. Mas como já mencionado anteriormente,
devido à falta de implementação dos protocolos assinados, da continuidade das
ações estabelecidas e também da falta de um corpo técnico capacitado para auxiliar
a implementação dos projetos, a ideia não foi adiante.
132
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=13716&sid=13>. Acesso em: 19 set. 2011.
133
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=13716&sid=13>. Acesso em: 19 set. 2011.
134
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=13716&sid=13>. Acesso em: 19 set. 2011.
171
Ideias135 como a criação de um fundo para o asfaltamento de estradas na
Bolívia
proveniente
da
venda
de
gás
da
Bolívia
para
Mato
Grosso,
desburocratização dos procedimentos para a exportação entre os países envolvidos,
rompimento de barreiras comerciais, melhora e construção de infraestrutura que liga
a região, protocolos de incentivo à cultura, ao turismo, ao intercambio cientifico. Na
oportunidade Maggi conseguiu também o comprometimento do presidente boliviano
no sentido de facilitar o trânsito para MT e também os entraves burocráticos, sempre
com o objetivo de promover o fluxo na fronteira.
O Governo boliviano vai rever problemas burocráticos que emperram as
relações comerciais com Mato Grosso, garantiu o presidente do País,
Carlos Mesa Gisbert, em audiência com o governador Blairo Maggi, na noite
desta terça-feira (14.02). No próximo mês, uma missão oficial irá rever
problemas burocráticos como a aduana única, retirada de "trancas" e livre
acesso de bolivianos sem necessidade de passaporte.
"Nessa parte burocrática, o presidente foi bastante sensível e nós
mostramos a ele que temos muitas possibilidades de negócios entre os dois
países, e que se nós não tirarmos essa burocracia não vai acontecer.
Mesmo sem o asfalto, é possível transitar. Nós vimos que a estrada tem
condições. Agora, com essa burocracia, fica impossível de se fazer", disse o
governador.
Segundo Blairo Maggi, Mesa classificou de "absurdo que isso ainda
aconteça". "Eu acredito que o presidente vai tomar as decisões necessárias
e se comprometeu, nos dias 3, 4 e 5 de março, enviar uma missão de alto
nível para ver qual é a tarefa da Bolívia para que a gente possa resolver
esse problema", disse Maggi.
A burocracia, garantiu o presidente ao governador, não será empecilho para
as relações comercias. "Começamos a discutir essas questões, como, por
exemplo, diminuirmos as burocracias entre as nossas alfândegas, uma vez
que nós queremos que turistas mato-grossenses venham para a Bolívia, e
136
queremos bolivianos por lá também", informou o governador .
Abaixo temos a fala do governador Maggi, durante a viagem, em que
começa a visualizar a dificuldade de se transportar os grãos para exportação pelos
portos do pacífico, tendo em vista a geografia da Cordilheira, e a necessidade de
focar os trabalhos na promoção da integração com a Bolívia.
CORDILHEIRA – Em relação à saída para o Pacífico, assinalou Maggi, as
propostas de comércio têm que ser revistas, conforme observa ele, no
quarto dia da expedição. "Nós não acreditamos que para produto de soja
isso seja interessante, uma vez que estamos muito longe. De Cuiabá para
135
Disponível em:
<http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14250&sid=13>;
<http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14252&sid=13>;
<http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14259&sid=13>. Acesso em: 20 set. 2011.
136
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14253&sid=13>. Acesso em: 20 set. 2011.
172
chegar aos portos do Sul, são 1,8 mil quilômetros. E até aqui (Bolívia),
temos dois mil quilômetros a fazer e temos os inconvenientes da Cordilheira
dos Andes. Mas, não é isso que nos traz aqui", disse o governador.
"O que nós queremos é ter uma oportunidade de podermos vender produtos
elaborados e semielaborados para a Bolívia e queremos comprar da Bolívia
produtos que, às vezes, nem se fazem aqui, mas que tem um potencial
muito grande - como, por exemplo, frutas. Todas as frutas consumidas em
Mato Grosso vêm do Sul do Brasil e podem muito bem sair daqui (Bolívia)
para Mato Grosso. Há oportunidades de negócios para todos. Precisamos é
começar a trabalhar e diminuir a burocracia que existe e que impede que as
pessoas transacionem negócios", completou.
Uma aproximação do Brasil com a Bolívia pode ocorrer com a execução de
políticas públicas e obras de infraestrutura, avaliou o embaixador do Brasil
na Bolívia, Antonino Mena Gonçalves. O intercâmbio, segundo o
embaixador, vai ocorrer a partir dos contatos que estão sendo mantidos.
"Temos que utilizar a ligações com o Brasil, que, inexplicavelmente, não
existem até agora, apesar dessa proximidade", disse o embaixador137.
Em outro momento Maggi apresenta a sua visão sobre os portos que
encontrou na expedição. Em resumo afirma que são portos modernos, mas que não
teriam condições de escoar toda a produção de MT.
Nenhum dos portos visitados no Peru e no Chile tem condições de atender
a demanda de exportação do Brasil. Faltando ainda visitar o porto de
Iquique, última cidade a ser visitada no Chile neste sábado (19.02) pela
Expedição Internacional Estradeiro 4, antes do retorno via Bolívia, o
governador Blairo Maggi anunciou esta conclusão depois de visitar na tarde
de sexta-feira (18.02) o Consórcio Portuário Arica (CPA). Na companhia de
secretários de Estado, empresários, autoridades de Arica e de Tacna
(Peru), distante 53 quilômetros, Maggi e comitiva, integrada por secretários
de Estado, empresários, deputados se dirigiram em dois ônibus para até o
terminal.
"Se um produtor mato-grossense decidisse hoje mandar 20 mil ou 30 mil
toneladas de soja, com certeza não vai ter condições de fazer esse
embarque", disse o governador. Para Maggi, o porto é bom, porém é
necessário muito investimento para torná-los aptos a receber futuramente
mercadorias brasileiras. O primeiro porto visitado no Peru, em Matarani, é
mais estruturado, mas eles não têm condições de receber maior demanda.
A soja boliviana, procedente principalmente de Santa Cruz de la Sierra,
chega ensacada, depois tem que ser desensacada para ser colocada nos
navios.
O governador explicou aos dirigentes do porto, que é privado, a
necessidade de resolver o problema das estradas, que tem o ponto mais
complicado na Bolivia no trecho não pavimentado de 450 quilômetros entre
San Mathias e Concecepcio. Mas mesmo que as estradas estivessem em
boas condições, a conclusão de Maggi é que atualmente os portos visitados
não têm estrutura para recebimento de mercadorias brasileiras. No Brasil, o
sistema utilizado nos portos é todo informatizado, o que não acontece nos
portos peruanos e chilenos. "Isso custa muito caro. Para utilizar estes portos
há que se fazer muitos investimentos em estradas, nos portos e em estrada
de ferro", avaliou138.
137
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14253&sid=13>. Acesso em: 20 set. 2011.
138
Disponível em: <http://www.secom.mt.gov.br/imprime.php?cid=14332&sid=13>. Acesso em: 20 set. 2011.
173
E assim, diante das constatações da expedição Estradeiro 4, acabou
qualquer vontade política mais efetiva de se buscar a saída para o Pacífico e, a
nosso ver, a integração do Centro Oeste Sul-americano. Segundo Sérgio Romani 139,
a saída para o pacífico “é vista como uma possibilidade, mas não como realidade. O
foco hoje do governo é o transporte ferroviário e é nesse sentido que é feito o maior
trabalho”.
De se destacar também a Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional
da América do Sul (IIRSA), idealizada pelo governo federal Brasileiro, o programa,
como o próprio nome diz tem uma preocupação em criar e desenvolver uma
infraestrutura especialmente nas áreas de transporte, energia e comunicação Em
doze países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.
No contexto das comemorações dos quinhentos anos do descobrimento do
Brasil, por iniciativa do então presidente Fernando Henrique Cardoso, o
governo brasileiro promoveu, em Brasília, nos dias 31 de agosto e 1
setembro de 2000, uma reunião de todos os presidentes dos doze países
da América do Sul. Foi nesse evento de caráter histórico e pioneiro no
continente, que os presidentes tomaram conhecimento do Plano de Ação da
IIRSA, que contém sugestões e propostas para, em um horizonte de dez
anos, ampliar e modernizar a infraestrutura física da região, em especial nas
áreas de transporte, energia e comunicação. Numa decisão histórica os
presidentes dos doze países soberanos da América do Sul recomendaram a
adoção do plano de ação multilateral, que, pela primeira vez na história,
envolve todos os países do continente (SAMPAIO 2008. p. 221).
Sampaio (2008) destaca que após os países detectarem os temas como
democracia, comércio, a questão das drogas ilícitas e dos delitos a ela relacionados;
a questão da informação, do conhecimento e da tecnologia e da infraestrutura de
integração, como sendo prioridades é que a IIRSA baseou-se para implementar
eixos regionais de integração, “com o objetivo de estimular a organização do espaço
sul-americano, a partir da continuidade geográfica, da identidade cultural e dos
valores compartilhados, contribuindo para a construção de uma espaço de
prosperidade na região” (p. 226). Para tanto focou seus trabalhos na promoção de
uma integração nas questões envolvendo energia, transporte e telecomunicação.
A importância de falarmos sobre a IIRSA neste momento, mesmo não sendo
ela objeto de nosso estudo, é para mostrar que as questões envolvendo a
139
ROMANI, Sérgio. Romani foi Superintendente da Indústria na Secretaria de Indústria Comércio e Mineração
no governo Maggi e atualmente ocupa a mesma função. Entrevista concedida em: 1º jun. 2011.
174
infraestrutura de logística e transporte na região do Centro Oeste Sul-americano é
deficitária o que dificulta a integração regional; Parte do Centro Oeste Sul-americano
é contemplado com o eixo Inter oceânico Brasil - Bolívia - Peru - Chile previsto pela
IIRSA, que deveria fazer a ligação entre os oceanos Atlântico e Pacífico.
Partindo do porto de santos, em São Paulo, e do porto de Sepetiba, no Rio
de Janeiro, o eixo adentra para o interior do Brasil através do estado de São
Paulo, em Mato Grosso do Sul, passando por Campo Grande e Corumbá e,
adicionalmente, cortando Mato Grosso, por Cuiabá e Cáceres; saindo de
Mato Grosso do Sul e Mato Grosso entra na Bolívia, respectivamente, pelas
cidades de Puerto Soares e San Matias, seguindo para Santa Cruz de La
Sierra, Cochabamba e La Paz; da Bolívia, o eixo prossegue em direção aos
portos de Matarani e Ilo, no Peru e, Arica e Iquique, no Chile (SAMPAIO
2008. p. 231).
Por fim, o autor destaca que é através da viabilização da infraestrutura que a
América do Sul poderá se tornar um “espaço comum de paz, democracia, e
cooperação para o desenvolvimento econômico e socioambiental” (SAMPAIO, 2008,
p. 233). Aqui, mais uma vez aparece a importância da Bolívia, por estar em posição
geográfica estratégica no centro do continente Sul-Americano e que por isso, tem o
potencial de “desempenhar um importante papel de integrador e facilitador dos
transportes e do comércio entre os países do seu entorno” (SAMPAIO, 2008, p.
233).
Para ele, a realidade boliviana é um fator que impõem alguns limites ao
projeto de integração, pois é o país mais pobre da América Latina, com cerca de
70% da sua população vivendo na linha de pobreza ou extrema pobreza, com sérios
problemas estruturais e sociais. Desta forma a IIRSA busca o reconhecimento de
segmentos da população e se mostrar como um meio para melhorar a condição de
vida e diminuir as desigualdades sociais do país.
A Bolívia, apesar de todas as dificuldades, conclui Sampaio,
tem fundamental importância para a circulação de pessoas e mercadorias
dos diversos países no continente, tendo uma importância estratégica
particular para o Brasil, por ser a via preferencial para conectar o Centro
Norte brasileiro à costa do Pacífico (SAMPAIO, 2008, p. 233).
Importante destacar que, mesmo diante desta constatação, ainda hoje a
Bolívia passa por momentos de grande instabilidade. Recentemente uma estrada
ligando as regiões de Beni e La Paz, que passa pelo Parque Nacional e Território
175
Indígena Isiboro Sécure e que conta com financiamento do BNDES, foi interrompida
pelos indígenas. A obra, tida de grande importância, ainda está interrompida com a
alegação de que provocará grande impacto ambiental na região. 140
Em compensação, a Bolívia, apesar de toda a instabilidade dentro do seu
território, é um país onde MT ainda envida esforços para estabelecer laços mais
efetivos e duradouros. Isso se deve, principalmente, ao fato de que MT é
consumidor do gás ali produzido. Vejamos agora as várias opiniões de pessoas, que
de uma forma ou de outra, trabalharam para construir e fortalecer a relação de MT
com esse país.
Primeiro, cabe lembrar que, além da questão envolvendo o gasoduto, já
falamos também de dois projetos importantes que foram implantados no governo
Dante e perduram até os dias de hoje. Primeiro o combate à febre aftosa e segundo
o GEFron que ajudam a manter vivas as relações entre a Bolívia e MT.
Retomemos a entrevista de Marcio Lacerda141, citada acima. Para ele duas
visões que imperam atualmente devem ser superadas, pois dificultam o
desenvolvimento de MT. A primeira é o fato de que a sociedade tem a percepção de
que as ações internacionais são de exclusividade do governo federal, o que
impediria, por exemplo, que empresários, políticos e o próprio governo estadual
ajam no cenário externo buscando maior aproximação com outros países.
O outro fato desponta como sendo uma preocupação em tom de alerta, qual
seja, “MT tem que despertar para essa nova realidade, de apenas exportar a matéria
prima e não implementar a cadeia produtiva, sob pena de não romper a pobreza”.
Aqui chama a atenção para o fato de que o estado não pode ficar dependente das
exportações de commodities, que estão todas nas mãos das tradings.142 Nesse
sentido, Lacerda afirma que MT, ao contrário do que pode parecer, não está no
controle comercial da situação, mas sim à disposição dos interesses das
multinacionais. “A soja é 100% exportável, não paga imposto (ICMS), mas demanda
estrada, armazém, energia, ou seja, o estado fica onerado por ela. [...]. Neste ponto
nós somos vistos como um quintal de produção”.
140
Estrada com financiamento brasileiro na Amazônia boliviana é alvo de protesto. Disponível em:
<http://noticias.uol.com.br/bbc/2011/08/16/estrada-com-financiamento-brasileiro-na-amazonia-boliviana-e-alvode-protesto.jhtm>. Acesso em:18 ago. 2011.
141
LACERDA, Marcio. Lacerda foi senador e vice-governador no primeiro governo Dante. Entrevista ocorrida
em: 4 ago. 2011.
142
A principais são Amaggi, Bungue, Cargil e ADM
176
Lacerda não tem dúvidas ao afirmar que um dos possíveis caminhos para a
aproximação de outros países é a diversificação na pauta de produtos exportados
por MT.
Ao ser questionado sobre o assunto do gás da Bolívia, relembra que ele,
então senador, esteve naquele país com o Ministro Stepanenko143, em momento em
que o então presidente Sanchez de Lozada144 encontrava dificuldades para cumprir
uma promessa de campanha, qual seja: levar o gás para a região da Bolívia que
ficava na fronteira com MT. O então presidente teria detectado que a região não
teria demanda para comportar o investimento para a implantação do gasoduto, ação
necessária para cumprir a sua promessa. Nesse momento “eu falei que era do outro
lado da fronteira e que tinha a demanda necessária para a instalação do
gasoduto”145. E assim, “o ministro Alexis Stepanenko assinou um termo de
compromisso com o governo boliviano, assumindo a responsabilidade de realizar
estudos técnicos sobre a real demanda do gás”146.
Lacerda lembra que depois da eleição do governador Dante, a Enron,
empresa americana de energia que já operava na Bolívia, o procurou para que ele
pudesse viabilizar o termo de compromisso assinado pelo então Ministro, para
detectar o potencial de demanda energética do nosso lado da fronteira.
Sendo assim, continua Lacerda, “Dante, que não estava sabendo dessa
situação me consultou e eu relatei o encontro na Bolívia. Depois de me ouvir, Dante
se reuniu com Fernando Henrique Cardoso que despachou em cima da cópia da
carta de intenção, para o Itamaraty, para formar um grupo de trabalho junto com o
Ministério da Infraestrutura e a Petrobras para estudar a viabilidade econômica do
projeto”.
Depois de muitas dificuldades, criadas inclusive pela própria Petrobras, no
sentido de impedir a construção do gasoduto 147 que traz o gás para Cuiabá, “nós
conseguimos viabilizar a construção do gasoduto junto a Enron, que já tinha
143
Foi ministro chefe da Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República, no
governo Itamar Franco.
144
Presidente boliviano em dois momentos. Primeiro agosto de 1993 à agosto de 1997. Segundo de agosto de
2002 à outubro de 2003.
145
LACERDA, Marcio. Lacerda foi senador e vice-governador no primeiro governo Dante. Entrevista ocorrida
em: 4 ago. 2011.
146
147
Ibidem.
Atualmente o gasoduto tem 643 Km de extensão e sai da cidade de Chiquitos, na Bolívia, passando por San
Matias e Cáceres e chega à Cuiabá.
177
negócios de transporte de gás na Bolívia, e assim MT conseguiu um grande salto,
finaliza”.
Em paralelo a construção do gasoduto, a Eletronorte (Centrais Elétricas do
Norte do Brasil) publicou uma licitação internacional na modalidade de menor preço
buscando a implantação de uma usina de geração de energia em Cuiabá. A
intenção era suprir a demanda pela energia no estado, que, naquele momento,
importava de outras unidades federativas. A Empresa Produtora de Energia
(EPE)148, com nome fantasia de Pantanal Energia, venceu o processo e construiu
então a Termelétrica Mario Covas149, que entrou em funcionamento em agosto de
2001.
Questionado sobre se existia alguma diferença entre o governo boliviano e o
mato-grossense, Lacerda diz que não. Destaca que o problema de relacionamento
se deu com a Enron e que começaram a ocorrer quando empresa divulgou seus
problemas financeiros e posterior falência150 “o governo boliviano confiscou o duto
por onde o gás era transportado. Assim o problema da Bolívia não era com o
governo, mas com a Enron”. Nesse momento a termoelétrica se viu prejudicada,
sem poder contar com o seu principal insumo. Entre idas e vindas o fato é que
apenas agora, 27 de setembro de 2011, a termoelétrica vai conseguir gerar energia
de forma constante, graças à intervenção da PETROBRAS junto ao governo
boliviano, que viabilizou o fornecimento constante do gás151.
Atualmente, afirma Lacerda, não temos mais dependência da termoelétrica,
“depois da construção da Usina hidroelétrica do rio Manso e de várias Pequenas
Centrais Hidrelétricas (PCHs), MT tem excedente de energia”.
O ex-governador Rogério Salles152, ao comentar a questão da termoelétrica,
reitera a fala de Lacerda, e afirma que a prioridade do governo na busca pela
148
A EPE naquela oportunidade era um empresa que tinha como sócios a Shell e a Enron, cada uma com 50% do
capital. Informações no Jornal Diário de Cuiabá do dia 16/09/2003.
149
Informações em: <http://www.24horasnews.com.br/index.php?tipo=ler&mat=386544>. Acesso em 5 ou.
2011.
150
Os primeiros problemas foram divulgado no fim de 2001, quando em dezembro o Congresso Americano
passa a investigar o caso. Informações em:
<http://noticias.uol.com.br/economia/ultnot/2006/07/05/ult35u48298.jhtm>. Acesso em:5 out. 2011.
151
Fontes <http://www.diariodecuiaba.com.br/detalhe.php?cod=399838> e
<http://www.pantanalenergia.com.br/framestructure.asp?company.asp>. Acessos em 5 out. 2011.
152
SALLES, Rogério. Entrevista concedida em: 21 fev. 2011.
178
implantação dela era fazer com que se “tornasse uma alternativa para evitar o
colapso no fornecimento de energia elétrica em Mato Grosso e como forma de
viabilizar a industrialização de nosso estado”, e por consequência natural,
“representar mais um laço de integração com a Bolívia [...]”.
Negociador importante
do governador Blairo
Maggi,
nas questões
envolvendo o gás boliviano, Castro destaca a visão do então governador Dante e
suas ações que resultaram na construção da usina termoelétrica em MT, uma vez
que ela colocou MT no que chama de radar da área petrolífera. Na sua concepção
tudo caminhava bem até que, com a eleição de Evo Morales, em janeiro de 2006, as
relações ganham novos contornos. Para ele o discurso de que os brancos são
europeus exploradores (feito por Morales), não contribuiu em nada para uma boa
relação entre as partes. Assim, fica a leitura de que Morales era o grande fator de
desequilíbrio nas relações entre MT e Bolívia. Perceba que ele não fala da falência
da Enron, em 2001, como fator de desequilíbrio nas relações comerciais e políticas
envolvendo a Bolívia e Mato Grosso.
A ascensão de Morales à presidência vem acompanhada de uma série de
medidas e fatos polêmicos que ocorreram como a lei que nacionalizou refinarias,
postos e distribuidores de petróleo, em primeiro de maio de 2006; mudança na
Constituição boliviana e também o conflito com o departamento de Santa Cruz,
governado por Rubén Costas, que por conta das ações presidenciais, declarou o
departamento de Santa Cruz como autônomo. Lembremos que em 12 de setembro
de 2008, a fronteira da Bolívia com MT chegou a ser fechada pelos bolivianos.
Ao assumir as negociações para a retomada do fornecimento do gás para
MT, interrompida em 2006, Castro traça a estratégia de se aproximar do governo
central boliviano, em detrimento de relações mais intensas com o departamento de
Santa Cruz, segundo ele o motor econômico da Bolívia.
Para ele, a visão de Morales é de que o Brasil é o grande explorador de
suas riquezas, assim como os EUA e que por isso teria rompido as relações
comerciais com a PETROBRAS. Essa percepção ganha força uma vez que também
é respaldada pelo presidente venezuelano Hugo Chavez. Castro não hesita em dizer
que “Hugo Chavez deu respaldo para a Bolívia romper com o Brasil”.153
153
Para Castro essa percepção de Evo não dura muito, pois, este detectou que a PDVSA não tinha condições de
manter os investimentos técnicos e econômicos feitos pela PETROBRAS na Bolívia. Essa mudança na visão de
Evo foi um dos fatores que teriam ajudado a reaproximação da PETROBRAS.
179
A sua maior missão era construir uma boa relação com o Presidente
Morales, que pudesse fazer com que a MT Gás 154 continuasse desempenhando o
seu papel estratégico dentro do estado. Trabalho árduo, uma vez que as relações de
MT eram mais intensas com o departamento de Santa Cruz, responsável por 40%
das riquezas bolivianas, e opositor ao governo central boliviano, segundo Castro. O
governante Rubén Costas era amigo do governador Maggi e seu vice Silval.
Depois da ascensão de Evo, segundo Castro, a ideia que imperava na
estatal boliviana de petróleo, Yacimentos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) era
de que a empresa MT Gás e a Termoelétrica Mario Covas eram a mesma coisa.
Essa visão equivocada dificultou a retomada do fornecimento regular de gás para
MT, que começou a ocorrer em agosto de 2006.155
Desta forma a estratégia criada por Castro foi esclarecer e separar o que era
a MT Gás e o que era a empresa privada dona da termoelétrica. Essa ação foi
importante para que Evo passasse a ver de forma clara quais eram os interesses de
MT e da EPE. Questionado se havia diferenças entre o presidente Evo e o
govenador Maggi, que dificultaram a relação comercial, Castro afirma que apenas
por parte de Evo, uma vez que além da admiração nutrida por Maggi com relação ao
presidente, o governador ainda acreditava que o preço de gás contrato era muito
aquém do mercado e que de fato mereceria uma revisão contratual.
Castro destaca que MT participou de um grande número de reuniões com
representantes da Bolívia e também autoridades brasileiras, lembra-se da
participação de representantes da EPE, PETROBRAS, do Itamaraty e do ministro de
154
Fonte: <http://www.mtgas.com.br/mtgas/index.asp?cod=7>. Acesso em: 5 nov. 2011.
A MTGás tem como objetivo social e exploração, com exclusividade, do serviço público de distribuição de gás
natural ou manufaturado canalizado. Pode também explorar outras formas de distribuição, inclusive comprimido
ou liquefazendo, de produção própria ou de terceiros, nacional ou importado para uso comercial, industrial,
residencial, automotivo, em geração termelétrica ou qualquer uso possibilitado pelo avanço tecnológico no
território do Estado de Mato Grosso. A Companhia é responsável pela implantação e operação das redes de
distribuição, estações ou unidades de armazenamento, regulagem, liquefação e regaseificação de gás em todo o
Mato Grosso. A criação da MTGás atendeu à determinação do Governo do Estado de expandir o uso do gás
natural de maneira eficiente, segura e econômica, oferecendo uma alternativa energética viável e competitiva,
que assegure a qualidade dos bens produzidos, promovendo a preservação do meio ambiente e contribuindo para
o desenvolvimento da matriz energética do Estado.
155
Desde o dia 24 de agosto, quando a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) -- a estatal
boliviana de petróleo -- determinou o a suspensão no fornecimento de gás natural ao Estado, a EPE só recebeu
gás no dia seguinte, mas em um volume 10% inferior ao que está contratado com uma empresa daquele país que
é de 2,1 milhões de metros cúbicos/dia (m³). Fonte: Jornal Diário de Cuiabá. Edição nº 11615 de 13/09/2006.
Acesso em: 6 nov. 2011.
180
Minas e Energia Silas Rondeau156. Nessas reuniões a pauta principal quase sempre
girava em torno do decreto de nacionalização do gás boliviano que provocou a
ocupação das usinas da PETROBRAS, em maio de 2006, e afetou diretamente o
fornecimento de gás para MT. Castro lembra que como representante do governo de
MT, se mantinha neutro sempre que o assunto se voltava para a EPE e que por
conta dessa neutralidade, em não defender os interesses privados, a Bolívia nunca
deixou MT totalmente sem gás, o que possibilitou ao governo manter uma oferta
constante para a empresa de alimentos SADIA e para os taxistas da região
metropolitana de Cuiabá, naquele momento os grandes prejudicados pela situação.
Na divisão do público e privado representado respectivamente pela MT Gás
e EPE157, bem como a aproximação do governo central boliviano, foram estratégias
acertadas, segundo Castro; primeiro porque mostrou que MT não tinha prioridade
em defender os interesses da EPE, mas sim os da população mato-grossense; e
segundo porque o controle a YPFB era todo feito por indicados pelo governo central,
o que significa dizer que o departamento de Santa Cruz não tinha nenhum poder de
decisão na estatal.
Castro afirma que a reaproximação fez com que MT firmasse um contrato
direto de fornecimento entre a MT Gás e YPFB, o que permitiu, ao menos
temporariamente, o fornecimento para posterior distribuição da empresa estatal. O
discurso construído por Castro, nesse momento, segundo ele mesmo aponta, teve
forte apelo social, na medida em que tentou sensibilizar o governo boliviano de que
a MT Gás não visava ao lucro, mas sim a atender uma demanda reprimida formada,
além dos taxistas, por hospitais, padarias e pela população mais carente.
Para Castro “a termoelétrica vai ter seu problema resolvido quando a
PETROBRAS encampá-la. Afirma ainda que ela teve seu relacionamento
prejudicado porque o ódio é grande do boliviano contra a empresa privada. O Evo
tem um discurso forte e ideológico para uma população com índice baixo de
educação e cultura”. Previsão essa que acabou ocorrendo em outubro de 2011
quando a PETROBRAS arrendou a termoelétrica, conforme mencionado acima.
156
157
Ministro de Minas e Energia no governo Lula entre julho de 2005 a maio de 2007.
Neste momento a Enron já não mais existia. A Ashmore, depois de comprar a Prisma Energy International,
holding que reunia os ativos da Enron, em abril de 2006, passa a ser sócia da Shell na termoelétrica. Mais
informações vide Jornal Diário de Cuiabá edição n. 11528, 30/05/2006. Acesso em: 10 out. 2011.
181
Assim, apenas agora a questão do fornecimento de gás para MT se
estabiliza. Neste novo cenário o papel da PETROBRAS é de grande importância, na
medida em que é ela, contratualmente, quem fornece o gás para ser distribuído em
MT.
Castro finaliza dizendo que os planos para a MT Gás é torná-la uma
empresa capaz de distribuir gás para todo o centro oeste e desta forma abrindo uma
“grande oportunidade para o estado de MT no cenário de energia”. Para tanto ele
desenha uma nova empresa que seria uma “parceria tripartite, com os seguintes
sócios: YPFB, MT-Gás e 1 empresa privada, que poderia ou não ser a EPE”.
Ao ser perguntado sobre qual a sua liberdade para agir em questões
internacionais, Castro afirma que quando esteve na Casa Civil “tinha trânsito livre
em todas as secretarias do estado e que todo o relacionamento diplomático do
estado teve a sua participação”. Esse trabalho continuou quando ele foi para o
escritório de representação de MT em Brasília.
Particularmente sobre a questão envolvendo o gás, percebemos dois
diferentes momentos críticos que afetaram o estado de MT. O primeiro foi a
decretação da falência da Enron em 2001 e, depois, a medida de nacionalização do
petróleo e derivados feita por Evo em 2006. Em ambos os casos entendemos que as
ações de MT para enfrentar referidas situações sempre estiveram a reboque dos
acontecimentos. Na primeira situação, serviria de justificativa o fato de a falência
estar sendo discutida nos EUA, sede a empresa, mas em momento nenhum, algum
representante de MT foi enviado para sequer obter informações sobre qual seria o
encaminhamento da situação que estava criada, muito menos qual o destino dos
investimentos e empreendimentos feitos em MT.
Na segunda situação, mesmo com a participação direta de um negociador
representando MT em várias reuniões, podemos perceber que MT sempre esteve
em um segundo plano nas negociações, e que essas, sempre se davam em nível de
governo federal. Mesmo assim, não podemos deixar de constatar que o simples fato
da
existência
de
alguém
representando
MT
demonstra
um
avanço
no
posicionamento do estado de MT em suas ações internacionais. Assim, mesmo não
sendo protagonista, MT demonstrou, aparentemente, perspicácia para defender
seus interesses.
182
Vejamos agora a visão de Ribeiro158 sobre a Bolívia. A sua análise aborda
vários aspectos, como veremos. Destaca que na região da fronteira, em particular na
cidade de Cáceres, MT sempre teve uma grande ligação cultural com a Bolívia.
Afirma que “MT tem uma contaminação de visão exterior que outros estados não
tem”, ou seja, a existência da fronteira faz com que MT tenha obrigatoriamente que
ter, mesmo que pouco significante, um olhar para o externo.
Chama a atenção para o fato de que as discussões feitas pelo governador
Dante começaram ainda no governo de Carlos Bezerra159. Para ele os irmãos
Marcio Lacerda e José Lacerda seriam responsáveis pela aproximação com a
Bolívia. Lembra que essa aproximação com a Bolívia ganhou força naquele
momento porque a FIEMT apoiou a iniciativa, uma vez que o governo Dante não
tinha forças para levar adiante uma reaproximação, que vinha do governo Bezerra,
com o país vizinho.
Ainda no governo Dante, Ribeiro lembra que no fim do mandato, “houve um
encontro promovido pelo poder legislativo boliviano em San Matias para discutir
fronteira”. Destaca que naquele momento “as lideranças consolidadas, na região
como o poder legislativo, algumas instituições, universidades, associações
comerciais estavam interessadíssimas numa ordem na fronteira, porque eles têm
essa visão legalista da fronteira”. Lembra também que MT sempre teve uma
proximidade e boa relação com o departamento de Santa Cruz. Mas que “do
estradeiro para cá as ações foram mais de repressão do que de aproximação. Hoje
tem uma ligação (asfalto) entre Santa Cruz – Corumbá (MS), com isso MT está
perdendo a ligação com Santa Cruz”.
Ao ser questionado sobre as possibilidades de se intensificar as relações
comerciais com a Bolívia Ribeiro é taxativo: “É muito complexo construir uma relação
comercial de nação com a Bolívia, isso poderá ocorrer por Brasília”. Entendemos
que essa posição demonstra a fraqueza do estado de MT em promover os seus
interesses no exterior, mesmo em um país vizinho e com tantas carências, o estado
não tem capacidade de se articular e promover uma relação comercial efetiva.
Ao comentar a questão envolvendo a segurança na fronteira, destaca o
trabalho feito pelo GEFron. Para ele o GEFron foi “a única política de fronteira que
158
Onofre Ribeiro é jornalista e analista político em MT. Atualmente é Secretário Adjunto de Comunicação.
Concedeu a entrevista em: 22 jun. 2011.
159
Atualmente deputado federal, Carlos Bezerra foi governador de MT entre os anos de 1987 a 1990.
183
se criou efetivamente. Não me consta outra política de fronteira”. Essa afirmação, a
nosso entender, demonstra a inoperância do estado para promover políticas de
integração na região. Entendemos que se excetuarmos o combate à aftosa e a
questão do gás, que são eminentemente comerciais, não teremos nenhuma outra
ação importante.
A criação do Grupamento de Fronteira, para Ribeiro, “é fruto da falta de uma
política de defesa nacional e do interesse do governo federal para com a fronteira”.
Ou seja, o descaso do governo federal para com a questão da segurança na
fronteira obrigou MT a se organizar e criar um batalhão específico para atuar na
região. Ele vai adiante e afirma que “a falta de segurança e a falta de ordem impediu
muito o nosso avanço a oeste. Elas são responsáveis em parte pela desestruturação
boliviana”.
No cenário atual sobre a situação da Bolívia ele conclui:
A Bolívia perdeu o foco, as lideranças não têm interesses em uma
democracia consolidada e nem em uma economia consolidada em cima de
uma produção real, trabalha com essa coisa paralela convém a quem
manda. Assim, neste momento não é possível se estabelecer uma política
de fronteia, porque não há ambiente político receptivo do lado de lá.
O Evo Morales representa os cocaleiros, é um pouco de ideal dele, mas ele
está alimentando marginal, a marginalidade que eu digo, a marginalidade
legal a marginalidade constitucional, a marginalidade jurídica.
Para ele, esse cenário apenas se reverteria com uma efetiva participação do
Brasil, uma vez que, pelo papel internacional de destaque que ocupa, teria
condições de forçar uma nova realidade social ao país vizinho. “Eu acredito que pelo
papel de destaque que o Brasil ocupa hoje no mundo, vai acabar obrigando a Bolívia
a se organizar (por pressão nossa/por simbiose), porque eles precisam de nós e lá
eles não têm mais opção” Conclui afirmando que pelo fato de o Brasil ter grande
influência, MT seria um estado estratégico que poderia ajudar na construção desse
novo cenário.
Nesse sentido MT tem papel importante por ter Know How em exportação.
Para a Bolívia é exportado um pouco de carne, material de indústria de
transformação (ferro, janelas, porta, madeira) bebidas, roupas; é uma
exportação incipiente, por conta do empobrecimento lá e da falta de
segurança.
184
Dentro desta perspectiva, a nosso ver, o cenário atual de turbulências
internas na Bolívia não permite a intensificação de qualquer tipo de relação entre MT
e a Bolívia. Neste contexto ganha importância o papel do governo federal brasileiro
que teria, além de força econômica, força política para pacificar a região.
Os problemas internos vividos pela Bolívia também são mencionados por
Marcio Lacerda160, para ele
A Bolívia tem um problema político interno, que cria muito mais problema
para eles do que para os outros. Por exemplo, a questão do gás, ela vai
acabar ficando sentada em cima do gás, por que o Brasil vai descobrir gás,
a Argentina também, Brasil já descobriu. O grande atrativo da Bolívia é o
fato de que todos os caminhos da América do Sul passam pela Bolívia.
Aponta também para os problemas ligados à segurança, que afetam o
comércio incipiente realizado na fronteira. “O GEFron ajudou muito o combate ao
crime, principalmente ao comércio ilegal de carro. Mas ainda existe o contrabando
formiga de drogas na fronteira, que substituiu o comércio de carros”.
Como vimos até aqui, as várias entrevistas feitas apontam uma série de
dificuldades para uma melhor integração com a Bolívia, em particular com o
departamento de Santa Cruz. Na maioria das vezes, esses problemas só podem ser
superados com um grande volume de recursos financeiros, é o caso, por exemplo,
da falta de uma infraestrutura e da segurança. É o caso da falta de qualificação e
capacitação da polícia que atua na fronteira. Segundo Lacerda, “todo o esforço para
a integração fica na polícia da fronteira. A polícia boliviana agride e a brasileira
também”.
Outra solução para o caso acima mencionado pela ex-vice-governador seria
a adoção de uma legislação única para ambos os países, essa é com certeza uma
medida bem mais difícil de implementar devido aos tramites legislativos de ambos os
países:
Deve-se fazer um acordo operacional de segurança, assim eu defino o que
é crime aqui e lá; assim eu posso ser julgado aqui ou lá. O que eu tenho
hoje é que quando eu chego na fronteira o cara prende sua mala, tira sua
roupa, o cara não volta.
160
LACERDA, Marcio. Lacerda foi senador e vice-governador no primeiro governo Dante. Entrevista ocorrida
em: 4 ago. 2011.
185
Apesar de tantas dificuldades apontadas, Lacerda afirma que a política
interna da Bolívia, calcada em conflitos étnicos, é seu maior entrave para a
integração; afirma, ainda, ser de vital importância investimentos para que a Bolívia
se torne um caminho para América do Sul, estabelecendo ligações entre Paraguai,
Argentina, Peru, Chile, consequentemente de todos eles com o Brasil.
Lacerda é um otimista e acredita que, dentro de uma perspectiva histórica,
MT tem o relacionamento com o país vizinho cada vez mais aprofundado e evoluído.
E que nem mesmo Morales pode trazer empecilhos para o relacionamento que
existe entre ambos.
Lacerda é enfático ao dizer que o que falta hoje é que a questão da
integração, seja com a Bolívia, seja com os países vizinhos, se torne uma bandeira
política. Só assim, os objetivos traçados, pensados, planejados anteriormente
poderão ser alcançados. Prova disso seria o combate à febre aftosa e a vinda do
gás para MT, que foram prioridades do governo Dante.
Dentro desta perspectiva, o Centro Oeste Sul-americano é um sonho
realizável, para Lacerda. Mesmo sendo uma região diagnosticada como pobre, em
uma visão mais desatenta, pois ele lembra que, nela está “a maior reserva de água
potável do mundo, onde tem gás, tem petróleo, os recursos minerais e as terras
agricultáveis estão aqui, tem o maior produtor de grão do Brasil”, diante deste
quadro pergunta, sem dar a resposta: “é pobre por quê?”.
Para ele as ações de políticos e empresários de MT estão voltadas para a
Europa e Ásia; não para “o mercado vizinho, que é pequeno, mas é complementar
ao nosso, eles demandam, eles comprariam o que nós produzimos”, assim afirma
Lacerda.
Nós importamos fosfato da Índia, da China, da Rússia, mas não importamos
do Peru. O Peru importa carne da Argentina, da Austrália, importa carne
brasileira dos EUA, mas não importa daqui. Qual é o problema? Lima não
conversa com Brasília, não sabe que tem MT e nem MT sabe que tem Lima.
Quer dizer, então a economia mato-grossense desconhece esse potencial
de mercado.
Lacerda aponta ainda para duas situações internas enfrentadas por MT que
podem servir para justificar uma ação política e comercial voltada para o Centro
Oeste Sul-americano. A primeira delas é o fato de MT não ter um mercado
consumidor para toda a sua produção, segundo ele:
186
Nós somos uma região muito forte na produção, mas temos um gargalo que
não tem solução, nós não temos mercado interno. Até a produção de um
assentamento é produto de exportação. Assim, o mais interessado em
encontrar uma saída é a gente.
O segundo problema apontado é a guerra fiscal e tributária que existe entre
as unidades da federação, que faz com que a União fique com a maior parte dos
impostos.
A nossa guerra fiscal e a dependência que temos de SP é muito grave, é
mascarada. Por isso mais difícil de se combater. É violento, você não se
apercebe. É pior que o colonialismo internacional. O Brasil é federativo, mas
na prática é um Estado unitário, pois a União tem o comando de mais de
60% do orçamento.
Outra
forma
para
obter
desenvolvimento
para
MT
é
através da
industrialização, Lacerda afirma que ela é necessária para se agregar valor à
produção. Lembra o turismo como grande potencial inexplorado e relembra a
hidrovia Paraná-Paraguai, que não funciona em MT, como sendo um projeto que
precisa ser retomado pelas autoridades.
Lacerda critica o fato dos políticos, acadêmicos e empresários terem seus
objetivos e ações focadas em São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília. Particularmente
sobre a classe empresarial, afirma que ela “pensa em níveis de empresas pequenas
e médias”. Assim chama a atenção para o fato de que o governo estadual tem que
levar a bandeira da integração, inclusive para o governo federal, pois segundo ele,
“nenhum formulador de política econômica de Brasília, nos coloca na conta deles,
mesmo sendo grandes exportadores”. O ex-vice-governador afirma que “o governo
central tem muito pouco a ver com as pequenas cidades da fronteira, como Cáceres
e com o comércio formiga que ocorre ali”. Sendo assim, a responsabilidade por
promover a região e a integração deve sim ser do governo estadual, o maior
interessado no processo.
Lacerda acredita na necessidade de criação de escritórios de representação
de MT nos países vizinhos para ajudar a promover e fortalecer comercialmente a
região, bem como na integração cultural, turística e assim, com uma economia
fortalecida, a região poderá passar a interessar a grandes investidores e criar novas
rotas, por exemplo, para os EUA e China.
187
Após os comentários de Lacerda, que abordou várias questões, como a
necessidade de um fortalecimento comercial, cultural, a implementação de políticas
voltadas para a integração como a instalação de escritórios de representação, o
treinamento adequado à polícia de fronteira, aos incentivos culturais e turísticos,
foquemos a questão da segurança fronteiriça no governo Maggi. Neste contexto,
mais uma vez, importante a visão de Castro sobre o assunto, uma vez que ele
também trabalhou diretamente em vários projetos envolvendo a Bolívia.
Inicialmente faz uma reflexão sobre o GEFron, que como já vimos, foi
formado com recursos federal e estadual. Castro destaca que o trabalho inicialmente
foi bem feito pelo grupamento. Relembra que a sua criação trouxe de fato muita
tranquilidade para a região, que carecia de uma fiscalização mais intensa. O
problema, para ele, é a manutenção, pois, a demanda para treinamento e
capacitação é contínua e isso tem um alto custo. “Um problema é criar o outro é
manter, tem que treinar, capacitar continuar treinando e isso custa, para isso se
gasta. É caro. Assim, de fato o GEFron deu um pulo e depois começou a cair”.
Acrescentemos ainda a grande possibilidade de corrupção do batalhão, pois na
opinião dele, “quanto mais tempo você deixa uma pessoa em uma função na
fronteira maior a possibilidade dela se corromper”.
Com a constatação acima, o governo Maggi fez a opção de realizar
investimentos na área de tecnologia, uma grande carência do GEFron. Desta forma
um dos principais problemas do batalhão poderia ser superado, qual seja, o
aumento do efetivo, o que se ocorresse acabaria perpetuando o círculo vicioso
mencionado acima de um aumento de investimentos em mais treinamento e
capacitação dos envolvidos.
Diante desta realidade e nova opção, Castro realizou a ação de estudar as
possibilidades de tecnologia em segurança à disposição para que o estado de MT
pudesse realizar a compra. Assim, no escritório de representação de MT em Brasília,
ele contata primeiro a embaixada americana, depois chineses, os indianos, ingleses
e por fim a russos, com quem MT fecha negócio.
Saliente-se que essa negociação foi feita ao longo de 2009 e 2010 e se
efetivou em 2011 conforme relatado abaixo em reportagem pelo jornal Diário de
Cuiabá161.
161
Fonte: Jornal Diário de Cuiabá. Edição n.13051 de 05 jul. 2011.
188
O Governo do Estado de Mato Grosso adquiriu ontem 10 radares móveis de
proteção de fronteira, pelo valor de R$ 14 milhões. O contrato, fechado com
a empresa russa, Gorizont, tornou-se a primeira negociação fechada entre
um governo estadual brasileiro e um grupo russo do setor de alta
tecnologia.
O governador Silval Barbosa (PMDB) e a comitiva do Estado foram
recebidos por autoridades da Rússia, na cidade de Rostov-on-Don, que
disseram ter interessem em expandir as cooperações científicas e
comerciais com o Brasil.
“Considero esse acordo um impulso na relação entre os nossos países.
Existem muitas áreas nas quais podemos firmar cooperações como essa. A
descoberta de novas tecnologias é uma delas”, disse o vice-governador de
Rostov, Sergey Gorban.
Ele também afirmou que a iniciativa de Mato Grosso pode se tornar um
marco na relação entre os dois países, abrindo assim, precedentes para
parcerias em diversos segmentos. Gorban frisou que a Rússia é um
consumidor da soja brasileira.
O governador apontou que Mato Grosso servirá novamente como um
exemplo para todo o país na proteção das divisas nacionais com aparato
tecnológico.
O equipamento de segurança adquirido, denominado de Monitoramento
Móvel Autônomo (Coman), é utilizado também nas fronteiras da China, da
Grécia, da Ucrânia, da Índia e do Vietnam, para evitar o trânsito ilegal e
para coibir a prática de atividades ilícitas nas áreas.
“Os policiais do Grupo Especial de Fronteira de Mato Grosso (Gefron) e do
Batalhão de Operações Especiais (Bope) serão os primeiros do Brasil a
dominarem a operação do sistema Coman. Essa é a primeira parceria e a
sinalização de que o Estado está aberto para novos intercâmbios nesse
sentido”, disse o chefe do Executivo.
Os recursos para a aquisição dos veículos equipados integram o orçamento
da Agecopa. São exigências da Fifa a implementação do controle na
fronteira e de ações para eliminar o risco de atentados terroristas até a
162
Copa de 2014.
Castro aponta para uma situação ainda mais ampla, a de que a sua ida para
a Rússia visava não só a questões de segurança, mas de captação de investimentos
nas mais diversas áreas: tecnológica, computação, agrícola e militar. Outra questão
era o fato de que MT não buscava apenas a relação compra e venda, mas sim uma
relação mais ampla e complexa, uma relação de parceria, na qual pudesse haver
transferência de tecnologia. “O negócio não era só venda e compra, mas comprar
parceria; queremos investimentos, não queremos patrões”.
162
Fonte: Jornal Diário de Cuiabá. Edição n.13051 de 05 jul. 2011.
189
Com essa parceria Castro acredita que o problema de segurança na
fronteira com a Bolívia se resolverá. Afirma: “Teremos de 30 a 40 carros e um
helicóptero não tripulado na fronteira seca com a Bolívia. Desta forma teremos o
problema de segurança na fronteira resolvido.”
Cabe destacar que o investimento mencionado acima, na área de
segurança, foi feito com recursos do estado de MT. Não houve participação direta do
governo brasileiro. Castro destaca que a estratégia foi proposital, para tornar o
processo mais célere. “O investimento em segurança foi só do governo do estado de
MT. O estado organizou e fez a compra. Nós só iremos comunicar ao Itamaraty,
assim, eles terão que aceitar”.
Situação constatada após a entrevista que realizamos com Castro, foi o fato
de o contrato não ter se efetivado. Com uma série de reportagens, a imprensa de
MT apontou o que seria uma grande quantidade de irregularidades, impedindo assim
a efetivação do contrato.
Simultaneamente foram feitas acusações por políticos, da oposição e
também da situação, que afirmavam que o contrato estava superfaturado e que não
havia previsão de transferência de tecnologia. Objetivando evitar um maior desgaste
político interno, o governador cancelou a compra de 10 carros, e solicitou à
Procuradoria do Estado que estudasse uma forma de reaver o valor de 2 milhões de
reais que já havia sido depositado como forma de garantia do negócio 163.
Toda essa situação, que ocorreu em novembro de 2011, foi antecedida por
um embargo russo nas importações de carne brasileira, o que atingiu diretamente
MT, que é o maior exportador brasileiro. O embargo 164 foi imposto em junho de
2011, segundo as autoridades russas isto ocorreu pelo fato dos frigoríficos
brasileiros não atenderem as exigências fitossanitárias exigidas pelo país 165. Assim,
o cancelamento da compra dos carros para a segurança da fronteira acabou
aumentando o mal estar entre a Rússia e MT.
Diante deste quadro, fica evidente a falta de preparo do staff do governo
estadual para lidar com assuntos internacionais. Uma medida que, em tese, poderia
gerar grandes dividendos para MT, implementando as relações comerciais entre
163
Disponível em: <http://www.hipernoticias.com.br/TNX/conteudo.php?sid=170&cid=6630&parent=170>.
Acesso em: 28 fev. 2012.
164
Fonte: Jornal Diário de Cuiabá. Edição 13.110 de 13/09/2011.
165
Fonte: Jornal Diário de Cuiabá. Edição 13.025 de 03/06/2011.
190
ambos, MT e Rússia, tornou-se um problema a mais para ser administrado e ainda
hoje sem solução.
Em relação à Bolívia, apesar de um bom relacionamento com o governo
central e com o departamento de Santa Cruz, Castro afirma que a questão de
drogas ainda é um problema, principalmente em relação à produção, que ocorre
dentro do território boliviano, em particular “Santa Cruz de La Sierra é uma região
produtora de cocaína, os traficantes do mundo inteiro estão lá, comercializando”.
A droga é hoje um problema na Bolívia, eles aumentaram a produção de
folha de coca, MT aumentou o seu consumo, o Brasil também pela evolução
econômica, as parcerias com as agências americanas, como Drug
Enforcement Administration (DEA), foram rompidas e a Bolívia se tornou
uma terra sem regras.
Na opinião de Castro, o governo brasileiro começou a enfrentar esse
problema, mas não conta com o apoio do governo central boliviano. A situação se
complica, a nosso ver, quando o mesmo governo ainda toma medidas que ajudam
àqueles que cometem ilícitos no Brasil. Aqui serve de exemplo a promulgação de
uma lei que anistia todos os proprietários de carros irregulares naquele país, desde
que façam o pagamento de impostos e taxas devidas para a regularização. Esta lei
vem prejudicando muito MT, as autoridades acreditam que pode ser um incentivo
aos furtos e roubos de automóveis deste lado da fronteira166.
Como forma de intensificar a aproximação, Castro defende a realização de
atividades culturais e educacionais e afirma que nesses assuntos nada foi feito.
Com a Bolívia nada foi feito. A parte educacional e cultural nada foi feito.
Queria fazer os jogos estudantis, Santa Cruz – MT, ai criou-se um problema
sério para Rubens Costa com o governo central. Aí focamos os jogos com o
governo central, mas eles não se entenderam e a coisa não andou.
Em sua entrevista, Castro aponta avanços no relacionamento do estado de
MT com o Itamaraty, principalmente por meio do escritório de representação de MT
em Brasília, que durante o governo Maggi era o responsável, na sua pessoa, de
organizar as viagens internacionais do governador. Mas afirma que o corpo
burocrático está separado e não há interação entre as ações das secretarias. “Nós
(corpo burocrático) estamos todos separados, não vemos em conjunto as ações das
166
No dia 8 de junho, foi aprovada na Bolívia a lei 133/2011, conhecida como Regulação e Saneamento
Veicular. Está lei permite a regularização, inclusive de carros roubados no Brasil.
191
secretarias”. O que, convenhamos, impede um sincronismo nas ações, bem como
gera dificuldade ou até impossibilidade de se agir dentro de uma única linha de
pensamento.
Para nós, as ações realizadas por Castro aconteceram muito mais pelo perfil
proativo do funcionário e pela autonomia que ele tinha para agir, do que por conta de
uma organicidade e procedimento burocrático das secretarias e dos departamentos
do estado. Prova disso é que ele mesmo afirma que depois que saiu do escritório de
representação de MT em Brasília, levou consigo as atribuições que tinha ali de atuar
na esfera internacional.
Castro também aponta para uma ausência de planejamento estratégico do
governo na esfera diplomática, talvez a exceção, segundo ele, seja na questão da
segurança. Para Castro, essa carência foi muito prejudicial ao estado de MT que
poderia, em algumas situações, ter feito mais. Um exemplo foi a questão ambiental,
que não foi prioridade no primeiro governo Maggi. Essa situação inverteu-se após o
governador ser denunciado pelo Greenpeace como um dos maiores destruidores da
Amazônia, o que foi noticiado inclusive no New York Times167.
Segundo ele: “A parte diplomática, de relações internacionais não há um
planejamento, ela foi sendo construída ao longo do tempo, moldado por conta de
necessidade. O Blairo não veio com uma agenda pré constituída para o meio
ambiente”. E conclui abordando mais uma vez a questão ambiental: “Não tinha uma
agenda internacional diplomática e nem ambiental. Até por força de lei não podemos
gerir uma agenda diplomática”.
Após essa fala percebemos que o governo, ao ser denunciado e exposto
internacionalmente, não tinha a menor ideia de como agir e se posicionar frente às
denúncias feitas que envolviam a questão ambiental, principalmente. Acreditamos
que as ações internacionais apresentadas no Plano de Governo estavam mais
voltadas para o plano teórico que para ações práticas. Entendemos ainda que a
afirmação feita por Castro de que: “Até por força de lei não podemos gerir uma
agenda diplomática”; é descabida uma vez o ele próprio narra a participação em
167
Esse fato ocorreu em 2005. Em 2008 o Jornal New York Times também fez menção ao governador Maggi
como sendo um dos grandes desmatadores. Maiores informações vide:
<http://www.greenpeace.org.br/motosserra/>;
<http://noticias.uol.com.br/ultnot/reuters/2005/06/20/ult1928u1185.jhtm>; e
<http://www.nytimes.com/2008/05/25/world/americas/25amazon.html?pagewanted=print>. Acessos em 18 out.
2011.
192
várias ações internacionais. Assim, o que ocorreu na questão ambiental foi
decorrente da falta de preparo técnico para enfrentar os problemas que em
determinado momento ganharam dimensão mundial.
Essa situação demonstra, a nosso ver, a falta de prioridade dada para as
questões envolvendo os assuntos internacionais. Demonstra também a falta de
pessoal qualificado para lidar com as referidas questões e, por fim, o amadorismo
com que os assuntos externos foram tratados.
Para finalizarmos este capítulo, trazemos para o debate algumas
considerações feitas no “Primeiro Encontro Negociações Internacionais: Os Estados
e Municípios do Brasil e no Mundo”, que demonstram, ao menos no plano do
discurso, a necessidade de se integrar com os países vizinhos. Selecionamos a
passagem em que o professor Serafim Carvalho Melo, no evento representando a
FIEMT, faz o seguinte questionamento ao Ministro Roberto Azevedo:
Embaixador, o estado de MT, exporta para a Bolívia energia elétrica,
importa gás e, no caso do transporte rodoviário de passageiros, o ônibus só
vai até a fronteira, não a cruza dos dois lados. Qual é a posição do Governo
brasileiro hoje em relação às medidas do Governo boliviano na parte das
relações comerciais?
A resposta vem abaixo, e podemos perceber que mesmo palestrando sobre
a OMC e o MERCOSUL, Azevedo não tem tanta segurança em sua resposta e
apenas faz comentários mais gerais sobre a fronteira MT e Bolívia.
Não é bem essa minha área. Eu cuido, como afirmo, da agenda externa.
Deixa eu responder de uma forma muito mais geral. Essa pergunta do
senhor explica um pouco o grande projeto de integração sul-americana que
tem a política externa brasileira hoje, porque nós somos vizinhos, de
qualquer jeito, seremos sempre vizinhos, tanto da Bolívia como do Uruguai
e da Argentina. Não há como, se o senhor tem um vizinho do lado, a melhor
coisa que o senhor pode fazer é ter uma boa relação com ele, é não brigar
com ele, eu acho que é por isso que procuramos ter boas relações com os
nossos vizinhos e temos. [...]
A solução que todos temos, inclusive deles com relação a nós e não só nós
com relação a eles, é nós tentarmos estreitar esses laços e nossa
integração, além de construir uma integração que seja sul-americana
porque é geográfica, política e chegar a uma integração política dessa
geografia nossa. Então, esse aqui, eu acho, essa pergunta que o senhor
fez, que não existe esse contato, essa estrada, tem rompido tudo
(PRIMEIRO [...], 2007, p. 37).
Destaca ainda a necessidade de se buscar a integração e que para essa
ocorrer se faz necessário o investimento em infraestrutura:
193
Com uma integração maior, evidentemente, haverá uma integração maior
de nossa infraestrutura, das nossas estradas, de nosso relacionamento, não
é? Eu acho que a gente precisa um do outro, nós precisamos da Bolívia,
eles precisam da gente, então a única opção que nós temos, é termos que
trabalhar juntos para termos uma boa relação e construir essa integração
sul-americana. [...] Então, esses são projetos para o futuro, não é um
projeto circunstancial. Agora nós temos uma integração com esses países
vizinhos. Esse eu acho que é o fulcro da política externa nossa hoje,
promover e dar prioridade à nossa integração sul-americana (PRIMEIRO
[...], 2007, p. 37, 38).
No mesmo evento Rubem Amaral 168 faz o diagnóstico de uma situação
muito delicada e que afeta todas as fronteiras, qual seja, a imigração. Denomina de
imigração silenciosa aquela que ocorre no âmbito das fronteiras.
No caso específico da América do Sul, onde nós temos as nossas
fronteiras, nós temos uma rede consular que presta assistência. Ao
contrário do que ocorre em outras partes do mundo em que os brasileiros
estão naqueles países e não saem de lá, ou seja, não podem sair, pois
estão muito longe da assistência consular na fronteira, esta tem uma
particularidade, ela é muito fluída, ou seja, a população da fronteira muitas
vezes mora no outro lado delas, mas continua mantendo vínculos muito
estreitos com o Brasil, portanto ela ora está aqui, ora está ali. [...] Nós
estamos verificando nessas regiões que situações, antes consideradas
bastante instáveis, estão demandando uma atenção maior nossa, como por
exemplo, o caso dos nossos cidadãos no Paraguai e na Bolívia. São
assuntos relativos às populações de fronteira considerados, talvez, entre os
mais atuais (PRIMEIRO [...], 2007, p. 77).
Amaral aponta a integração como uma das saídas para ajudar o padronizar
o trânsito nas fronteiras
Obviamente, a integração fronteiriça vai facilitar isto tudo, ou seja, a ideia de
que as fronteiras sejam mais tênues. Elas estarão no mapa, certamente,
mas tem toda uma dinâmica própria local, ou seja, as fronteiras muito
abertas, como é o caso das nossas que são muito voltadas aos nossos
cidadãos, passam de um lado para outro e os estrangeiros também vêm
para cá com muita facilidade. Isto é bom, porque nós estamos à frente de
outros continentes neste aspecto (PRIMEIRO [...], 2007, p. 78).
Dentro desta perspectiva de promover a integração, João Luiz Pereira da
Cunha, responsável pelo Departamento da América do Sul, também faz a defesa
mencionado a necessidade de se integrar para que se possa evitar situações
168
Responsável pelo Departamento de Comunidades Brasileiras no Exterior.
194
conflituosas. Abaixo mostra até mesmo a mudança na percepção da ideia de
fronteira, o que antes separava, hoje deve unir os países:
O departamento da América do Sul, além das questões políticas, também
cuida do que antigamente era a separação entre os países, ou seja, as
fronteiras. Recentemente, o foco da divisão de fronteiras ficou meramente
técnico a questão de colocação de marcos, mas a área política que
antigamente cuidava da política bilateral teve que se envolver cada vez
mais com a política de fronteiras porque o que antes era uma cerca que nos
separava, hoje em dia é uma região que nos une. Com esta mudança de
foco nos problemas, a política e as ações mudaram radicalmente e hoje
temos que enfrentar dificuldades que há anos atrás não nos passaria pela
cabeça. [...] (PRIMEIRO [...], 2007, p. 86)
Para mostrar a importância de se buscar a integração e o valor dela para se
entender características culturais e linguísticas de outros países, Cunha mostra um
exemplo prático e recente de um entendimento conceitual de uma palavra,
nacionalização, que gerou uma grande crise entre Bolívia e Brasil:
Outra coisa que eu gostaria de mencionar é que os aspectos da integração
que muitas vezes passam despercebidos, porque só quem lida no dia a dia,
na negociação direta e no esforço de aproximação se dá conta deste
problema. Primeiro a diferença de conceitos. Os senhores devem ter
acompanhado o problema de decisões da Bolívia de nacionalizar as
reservas de hidrocarboneto. Um dos problemas que nós tivemos foi o
próprio conceito de nacionalização. Eles falavam, inclusive dentro da Bolívia
que havia três conceitos para o termo nacionalização. Até conseguirmos
entender o que um lado estava dizendo e conseguir conciliar o diálogo levou
três semanas. Porque o termo é o mesmo dos dois lados da fronteira, mas o
conceito era completamente diferente. [...] E outra coisa, enfim, que nós
temos que ter sempre presente neste processo de integração é que não é
porque a maioria dos nossos vizinhos fala espanhol, que são todos iguais.
Não. Há diferenças muito profundas, muito arraigadas e às vezes o papel
do Brasil é servir justamente de árbitro. Não digo tanto, porque é um termo
muito forte, mas de facilitador no diálogo entre outros dois dos nossos
vizinhos (PRIMEIRO [...], 2007, p. 87, 88).
Assim, como podemos perceber, os desafios são imensos para se promover
a integração do Centro Oeste Sul-americano e também com a Bolívia. Eles passam
pelas esferas políticas, comerciais, culturais, logísticas e outras, que concluímos,
vêm aparecendo com frequência apenas nos discursos dos governadores e
dirigentes políticos, empresariais e de outras entidades.
O fato é que, mesmo diante de grandes desafios e problemas que devem
ser superados, temos, nessas duas regiões, uma grande possibilidade de gerar
desenvolvimento econômico para Mato Grosso. Para tanto, pretendemos apontar
alguns caminhos na nossa conclusão.
195
CONCLUSÃO
Conforme visto na Introdução da tese, Mato Grosso (MT) foi a unidade da
federação escolhida para ser estudada por fazer fronteira com a Bolívia, por ter uma
participação expressiva nas exportações brasileiras e também por falta de uma
bibliografia específica que analisasse as suas ações políticas internacionais.
Na confluência destes fatores, entendemos que MT seria um bom estudo de
caso para, com base na teoria que defende a possibilidade das ações internacionais
serem feitas por governos subnacionais, podermos fazer uma análise dessas ações
externas adotadas pelo referido estado.
Para iniciarmos a nossa análise, partimos do estudo dos Planos de Governo
e também dos Planos Plurianuais (PPA’s) que vigoraram durante o período
estudado, 1995-2010. Desta forma, buscamos localizar todas as ideias e políticas
públicas que visassem ao exterior, que foram apresentadas e planejadas para serem
implementadas. A escolha por tais documentos, Planos de Governo e Planos
Plurianuais, deu-se por entendermos serem ambos a personificação das ideias e do
planejamento das ações estratégicas que os governadores queriam implementar
quando eleitos. Ou seja, ali estavam expressas as estratégias que acreditavam ser
as melhores para o estado.
Ciente de que os Planos são um instrumento de planejamento de ações do
estado, mas que não são capazes de retratar toda a realidade por trás de sua
elaboração, é que, objetivando completar o nosso estudo, fizemos também diversas
entrevistas com estudiosos e agentes públicos que, de alguma forma, contribuíram
para a idealização e a implementação de várias ações externas realizadas por MT.
Desse modo, trabalhamos com elementos cognitivos como, por exemplo, valores,
crenças e ideias que influenciam percepções e decisões dos agentes envolvidos.
Assim, entendemos que fomos capazes de chegar a uma análise mais
completa, que pudesse retratar o momento histórico pesquisado e as ações ali
idealizadas e implementadas, ou não.
Frente a esta estratégia metodológica, fez-se necessário apresentar os
objetivos e mesmo a hipótese da tese, uma vez que esses são elementos
fundamentais para que fosse estabelecido o norte da pesquisa e evitarmos assim
196
que focássemos nossa atenção em assuntos menos importantes. Por isso
afirmamos no objetivo geral que a nossa proposta era a de analisar as ações
internacionais do estado de Mato Grosso (MT) no período entre os anos de 19952010. Para tanto, partimos da seguinte hipótese: MT como unidade federada, teria
despertado para implementação de ações externas, buscando uma maior inserção
internacional, defendendo seus interesses e sem interferência do governo central?
Lembramos que tal hipótese se sustentava na base teórica que defende a
autonomia para os governos subnacionais agirem internacionalmente, denominada
por nós de diplomacia federativa.
Feitos estes esclarecimentos apontamos, então, os objetivos específicos da
tese que eram as respostas para as seguintes questões: a) Mato Grosso vem
promovendo ações no cenário externo e defendendo os seus interesses? b) Qual o
comportamento dos governos subnacionais frente à elaboração da política externa
do governo central? c) E por fim, detectar se Mato Grosso tem ações externas ou
apenas segue orientações do governo federal?
Assim, antes de adentrarmos ao assunto específico da tese, fizemos uma
caracterização sobre o momento histórico do pós Guerra Fria, e constatamos que foi
naquela ocasião que se intensificou a ideia da diplomacia federativa. Conceituamos
globalização, debatemos sobre o federalismo e a soberania do Estado-nação para
podermos, posteriormente, iniciar o debate teórico acerca das ações externas dos
governos subnacionais, bem como das questões jurídicas que os cercavam.
Neste momento da tese mostramos as definições por quais optamos, a de
diplomacia federativa, que “é a expressão criada pelo MRE para identificar as ações
internacionais de estados e municípios brasileiros no âmbito da política externa e de
política externa federativa, com sendo a estratégia própria de um estado ou
município, desenvolvido no âmbito de sua autonomia, visando à sua inserção
internacional, de forma individual ou coletiva” (RODRIGUES, 2009, p. 36). E também
a afirmação de que a paradiplomacia é:
(...) o envolvimento de entidades governamentais subnacionais nas relações
internacionais. Isso ocorre por meio do estabelecimento de contatos formais
e informais com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo
de promover interesses políticos e socioeconômicos, bem como outros,
dentro dos limites aos quais cada entidade governamental subnacional está
197
constitucionalmente vinculada
BRANCO, 2005, p. 162).
169
(PRIETO
,
2004
apud
KUGELMAS;
Constatamos, assim, várias nomenclaturas para designar as ações externas
dos governos não centrais, mas podemos afirmar que, na essência, todas buscavam
retratar e apreender essa ideia, qual seja, a da paradiplomacia, cujo precursor é
Panayotis Soldatos (1990). Este autor cria a terminologia paradiplomacia na década
de oitenta para designar a atividade diplomática desenvolvida entre entidades
políticas não centrais situadas em diferentes Estados.
Em nosso estudo de caso, a abordagem foi feita buscando detectar como foi
o posicionamento de MT frente a essa nova possibilidade de ação política que se
apresentava. Neste sentido, a nossa maior preocupação foi apontar se, em algum
momento, a unidade federativa agiu internacionalmente, para posteriormente buscar
atingir os objetivos específicos apontados acima.
Podemos seguir respondendo os objetivos específicos mencionados acima:
a) Mato Grosso vem promovendo ações no cenário externo e defendendo os seus
interesses?
Afirmamos que sim. MT vem promovendo ações no cenário externo. O que
podemos e devemos discutir é se com essas ações o estado está defendendo seus
interesses, ou apenas seguindo orientações do governo federal. Constatamos que
MT ao agir para implementar a criação do GEFron, o combate à febre aftosa, a
criação do Comitê de Fronteira, por exemplo, apenas agiu depois de provocado ou
orientado pelo governo federal.
Logo, os interesses do estado estariam submetidos aos da União, o que não
significa dizer que não teria benefícios posteriores com as ações implementadas.
Mas, nesse cenário, fica clara a falta de elaboração e definição das políticas públicas
de interesse exclusivo de MT que pudessem ser debatidas na esfera federal e
posteriormente implementadas.
Outro ponto é a qualidade e efetividade com que essas ações foram
pensadas e implementadas. Como vimos no capítulo 2, a apresentação detalhada
dos Planos de Governo e também a análise dos PPA’s nos permite detectar uma
169
PRIETO, Noé Cornago O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia Pacífico: a diplomacia
federativa além das fronteiras do mundo ocidental. In: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz E..;
BARRETO, Maria Inês; MARIANO, Marcelo P. (Org.). A dimensão subnacional e as relações
internacionais. São Paulo: Educ, Unesp, Edusc, p. 251-282, 2004.
198
série de medidas externas, ou mesmo internas para beneficiar ações externas, que
foram planejadas. Também constatamos que o cenário internacional e as
transformações ali ocorridas, como a globalização, a liberalização econômica, a
revolução tecnológica entre outras, são vistas como importantes e influentes no
cenário federativo.
Assim, é correto dizer que os governadores souberam reconhecer a
influência do contexto externo e que por isso planejaram implementar uma série de
medidas para poder defender e projetar o estado, ao menos no nível das ideias.
Portanto, cabe perguntarmos se tais medidas foram implementadas. E a resposta é
que, a maioria delas, não. E aqui nós temos uma discussão com relação à
percepção que os governadores tiveram da não implementação de tais medidas,
mesmo estando elas idealizadas nos Planos de Governo.
Podemos afirmar que todas as ações externas que visavam ao
desenvolvimento de questões ligadas à promoção da cultura, da ciência, da
tecnologia e do turismo, não foram efetivamente implementadas em momento algum
pelos governadores. Ressaltamos que não foram poucas as ideias apresentadas
para a promoção de tais setores, mas vimos que, mais pela falta de vontade política
de que por planejamento, os referidos setores não foram prestigiados. Aliás, esses
setores aparecem nos Planos de Governo sendo mencionados apenas de maneira
genérica, em um discurso vazio sobre a importância deles para a promoção da
integração regional e do desenvolvimento da sociedade; diferentemente das
questões comerciais e econômicas, que aparecem de forma detalhada.
Particularmente sobre o governo Dante, podemos dizer, conforme visto no
capítulo 3, que sua gestão concentrou-se em tomar medidas que pudessem resolver
os problemas de educação, energia, emprego e estradas. Para tanto, as ações
externas não eram consideradas como um meio para se chegar à solução de tais
problemas, que eram vistos estritamente como sendo de caráter interno. Assim,
mesmo considerando as potencialidades de MT para o mercado externo, o governo
se viu refém de carências estruturais do estado que precisavam ser resolvidas
imediatamente.
Assim, as metas como: a inserção de MT no mercado regional e
internacional; intensificação de cooperação econômica, técnica, científica e cultural
com a Bolívia e países andinos; aumento da participação do estado no Tratado de
Cooperação Amazônica, em parceria com a OEA e o Ministério das Relações
199
Exteriores, entre outras destacadas no capítulo 2, não foram atingidas, apesar de
terem sido apresentadas.
Ainda no governo Dante, devemos destacar algumas ações. O combate à
febre aftosa e a criação do GEFron, ambos assemelham-se por terem sido
implementados com a ajuda do governo federal. Aqui é importante destacar que
mesmo com uma participação ativa, para o sucesso de tais políticas, a nosso ver,
como
dito
anteriormente,
o
governo
estadual
caminhou
a
reboque
dos
acontecimentos, apenas seguindo as orientações e o comando do governo federal.
Outra ação foi a busca da saída pelo Pacífico, que apesar de ter sido uma
das grandes bandeiras do governo Dante, junto com a tentativa de implementação
da hidrovia Paraguai – Paraná, não foi alcançada. Nestes dois casos, percebemos
que mesmo sendo prioridade para MT, tais saídas não eram de grande interesse do
governo federal, o que, sem dúvida alguma, fez com que os projetos não se
efetivassem.
Destacamos ainda o projeto BID Pantanal, que apesar de ser gestado no
primeiro governo, não consta em momento algum no primeiro Plano de Governo.
Projeto que tem uma perspectiva de promoção e desenvolvimento do meio
ambiente, principalmente do Pantanal, e que foi implementado apenas no governo
Dante. O referido projeto, apesar de aparecer no Plano do governo Maggi como
prioridade, deixou de ser prestigiado, passando ao esquecimento, mesmo depois de
ter sido aprovado pelo BID, que chegou a enviar valores para a sua implementação.
Por fim, a construção do gasoduto vindo da Bolívia e o Projeto MT - Hora de
Investir. Sobre o primeiro podemos afirmar que a sua realização foi de interesse
único e exclusivo de MT, que se articulou para defender sua implementação. Após
os relatos do ex-vice-governador, Marcio Lacerda, vimos as dificuldades que se
apresentaram para a efetivação do gasoduto, inclusive impostas pelo governo
federal, o que não significa dizer que não houve apoio de setores do governo
central. Entendemos que um projeto dessa magnitude não poderia ocorrer sem a
participação do governo federal brasileiro, mas neste caso o interesse maior era de
MT; principalmente porque, como vimos acima, a questão energética era uma
prioridade para o governo Dante, que vislumbrava poder difundir as potencialidades
econômicas do estado, após a resolução de problemas relacionados à energia, ao
emprego, à educação e às estradas.
200
Sobre o aspecto energético relacionado ao gasoduto, destacam-se as
negociações intermediadas pelo governo federal brasileiro, quando o presidente
boliviano Evo Morales decidiu interromper o fornecimento de gás para MT. Como
vimos de forma detalhada, essa negociação foi intensa e demorada, tendo sido
resolvida somente com a mediação direta do governo central do Brasil. Mesmo
neste momento, MT conseguiu defender seu interesse de manutenção do
fornecimento de gás, como sendo estratégico para o desenvolvimento do estado.
Concluímos que, apesar de uma efetiva participação do governo federal, o
protagonismo de MT fez com que as questões políticas e comercias também fossem
superadas.
Já o MT - Hora de Investir, entendemos ter sido elaborado única e
exclusivamente pelo governo estadual. Apesar de aparecer nos noticiários como um
grande projeto, pudemos perceber que, no fundo, não existia nenhum planejamento
estratégico e político feito com antecedência. Para alguns analistas, não passou de
um projeto de marketing feito por membros do governo. Queremos dizer com isso
que, diferentemente do que percebemos no GEFron, no BID Pantanal e mesmo no
gasoduto, em que havia projetos detalhando os trabalhos o mostrando um
planejamento anterior à implementação, não existe nenhum documento que
demonstre uma elaboração prévia desta ação, o que nos permite dizer que, apesar
das várias viagens feitas pelo governador Dante com o objetivo de divulgar MT e a
suas potencialidades, houve um certo amadorismo na condução das ações. Prova
disso é que não se têm registros do retorno efetivo que essas viagens
proporcionaram ao estado.
Devemos destacar sim o profissionalismo técnico com que foram
construídas as apresentações dos eventos em que o governador reunia empresários
e investidores interessados em conhecer MT, privilegiando a elaboração de vídeos,
e outros materiais de divulgação, em vários idiomas; porém, a falta de um
planejamento estratégico abordando previamente aspectos políticos, econômicos,
sociais, culturais, tecnológicos e de infraestrutura, que pudessem ser apresentados
como potencialidades, bem como, a ausência de informações do que efetivamente
fora feito de investimentos, deixa um vácuo no governo Dante.
Importante mencionar que nas várias ações externas em que MT participou,
nunca, em momento algum, o estado contou com um corpo técnico efetivo para
realizá-las. Ainda hoje, podemos afirmar que a ausência de uma secretaria de
201
assuntos internacionais faz grande falta para o estado. A formação deste corpo
burocrático qualificado, sabemos, não é a garantia de que problemas não
acontecerão, mas ao menos a certeza de que as ações externas poderão ser
conduzidas por profissionais qualificados e competentes, que poderão trabalhar de
forma a criar ações institucionalizadas. Nesse sentido podemos afirmar que estes
técnicos poderiam ajudar MT a elaborar de fato uma política externa federativa,
evitando ações isoladas, que é o que vimos em todo o período, e também erros
grosseiros que possam prejudicar o estado na condução de políticas que defendam
os seus interesses.
As políticas mencionadas acima e implementadas no governo Dante
seguiram caminhos diferentes no governo Maggi. Podemos começar dizendo que o
BID Pantanal não teve continuidade – apesar de expressamente garantido no Plano
de Governo a sua continuidade; que o GEFron não foi prestigiado com o aumento de
valores para o seu orçamento, muito menos do seu efetivo, podemos dizer que
nesse caso houve até um sucateamento do grupamento, que atualmente carece de
investimentos até em equipamento. Por fim, a questão do gasoduto, que foi levada
adiante e teve seu capítulo derradeiro sob o comando de Maggi.
Pontualmente sobre as propostas apresentadas, podemos afirmar também
que a maioria delas não foram implementadas, ficando assim apenas no plano das
ideias e apresentações. Outra característica que se destaca é o fato de que a
maioria das ações visam ao comércio, e em particular às questões agrícolas.
Comparando os Planos de Governo de Dante e Maggi, percebemos claramente, ao
menos no discurso, que o primeiro tenta priorizar um maior número de temas, como
por exemplo, a criação de empregos, transporte, energia, educação, falava-se em
integração cultural, científica e tecnológica; já Maggi, foca seus argumentos para as
questões que estão ligadas diretamente a assuntos comerciais.
Podemos relembrar a passagem do capítulo 2 da tese 170, em que aparecem
várias medidas a serem implementadas, em todas as situações podemos afirmar
170
O estímulo para a formação de consórcios de exportação de pequenas e médias empresas; a capacitação de
pessoal dedicado à produção e à gestão de negócios com o exterior visando ao desenvolvimento de ações
articuladas com o MRE e da Agricultura; a oferta de assessoria técnica a consórcios de pequenas e médias
empresas na gestão de negócios com o exterior organizados por pólos regionais; o apoio as empresas de pequeno
e médio porte no acesso aos mecanismos oficiais de financiamento às exportações; a elaboração e
implementação de um plano estratégico de desenvolvimento das exportações com o objetivo de explicitar as
prioridades políticas da mesma, contendo um diagnóstico dos problemas para as vendas externas de MT, os
objetivos e prioridades, bem como instrumentos e mecanismos de apoio, articulação e prioridades para alcançar
os objetivos e mecanismos de avaliação técnica, econômica e social das políticas públicas adotadas nesta área;
202
que foram deixadas de lado, tendo servido apenas para o discurso político elaborado
no calor da campanha.
O Plano de Governo de Maggi, sem dúvida alguma, trata de um maior
número de ações a serem implementadas, se comparadas com as do governo
Dante, mas isso não significou que houve implementação daquilo que fora por
aquele planejado.
No governo Maggi, uma das ações que mais foram divulgados na imprensa
local e internacional foi o projeto denominado Estradeiro Internacional, que como
vimos, foi uma reedição da bandeira defendida pelo governador Dante, de viabilizar
a saída pelo Pacífico. Maggi e sua comitiva, formada de secretários e empresários,
fizeram o trajeto de carro até o Chile, para ver se existia a possibilidade real de fazer
a exportação dos produtos agrícolas produzidos em MT, pelos portos chilenos. O
que, como vimos, se demonstrou inviável, pelo menos da forma como fora
apresentada.
Um mérito que podemos ver no governo Maggi foi a tentativa de criar dentro
de seu governo grupos que pudessem discutir relações internacionais. Podemos
afirmar que já havia previsão no seu Plano de Governo, quando mencionava a
necessidade de se criar grupo de trabalho para a elaboração e divulgação de
estudos sobre o comércio internacional.
Como mencionado em capítulos anteriores, dois exemplos desta tentativa
foram os decretos nº. 1.561, de 5 de setembro de 2008 e nº 2.720, de 5 de agosto
de 2010. O primeiro cria um grupo de trabalho para debater as possibilidades de
inserção e integração de MT na região sul-americana. O segundo, gestado por
Maggi, mas assinado por Silval Barbosa, seu vice-governador, criava o Comitê
Estadual de Articulação das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira, que visava à
promoção do desenvolvimento, em sentido lato, para a região. Em tempo, vimos que
em menos de um ano o segundo decreto fora revogado, e que a criação do Comitê
realização de amplo apoio de marketing dos produtos mato-grossenses no mercado externo; incentivo ao
pequeno produtor para participar do comércio exterior por meio da formação de consórcios, associações,
certificação de produtos como selo verde e selo sem agrotóxico; criação de incentivos específicos para
viabilização de exportação de serviços; oferecimento de assessoria técnica para consórcios de pequenas e médias
empresas em gestão de comércio exterior; criação de mecanismos para a formação de acordos bilaterais com
outros estados e países; elaboração nos primeiros cem dias de governo de um estudo de viabilidade das
possibilidade de exportação de produtos artesanais do estado, com a possibilidade de construção em Cuiabá de
um centro de captação, promoção, divulgação e comercialização de tais produtos no Brasil e no exterior.
203
de Fronteira fora incentivado pelo governo federal por meio do Ministério da
Integração Nacional.
Outro ponto que vale destacar na conclusão, como mais uma criação do
governo Maggi, mas que efetivamente não gerou dividendos, foi a lei 8.774 de 20 de
dezembro de 1997, que criava o “Conselho Permanente de Exportação de Mato
Grosso”. Ele tinha como objetivos: promover a agregação de valor às exportações
de MT, aumentar a base exportadora, aperfeiçoar as condições de acesso e
financiamento e garantia, reduzir a burocracia para a exportação, melhorar as
condições de infraestrutura para reduzir os custos das exportações, criação de
programa para a promoção comercial e de acesso a mercados, inserir novas
empresas do estado no mercado externo e atrair e reter investimentos estrangeiros
diretos.
Diante dos decretos e da lei mencionados acima, podemos afirmar que tais
normativos não vêm cumprindo o seu papel. Os membros não cumprem o que seria
a tarefa mais fácil, que é a de se reunir a cada tempo. Não existe registro de ações
efetivas que possam ser mencionadas, apenas divulgação de notícias que retratam
o lançamento dos Comitês, Conselho e Grupo. Nota-se, mais uma vez, a falta de
vontade por parte dos agentes públicos em implementar e realizar as ações para as
quais são designados. O cenário nos leva a crer também na falta de capacitação dos
funcionários designados e, sem sombra de dúvidas, o prejuízo causado pela
ausência de uma secretaria ou assessoria específica para tratar de tais ações.
Diante de um cenário desolador para as ações externas é razoável
perguntarmos como o estado de MT conseguiu se destacar na federação se
tornando um dos grandes exportadores de commodities? Essa pergunta pode ser
respondida considerando algumas variáveis internas e externas. Primeiro a
constatação de que pelo menos, desde a década de 1970, o governo federal, por
meio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), criada em
1972, vem fazendo investimentos em pesquisa visando tornar o cerrado uma região
mais produtiva. Um bom exemplo dessa afirmação é o extinto Programa de
Cooperação Nipo-Brasileiro para o desenvolvimento dos Cerrados (PRODECER) 171,
foi idealizado e implementado nos anos de 1974 e seguintes pela parceria entre a
Organização das Cooperativas de São Paulo e a Federação Nacional das
171
Fonte: <HTTP://www.prodecer.com.br/oprodecer.html>. Acesso em: maio 2010.
204
Cooperativas de Compras do Japão (ZENCOREN) com a parceria também da
EMBRAPA. Esse projeto investiu cerca de US$570 milhões e proporcionou a
incorpoaração de 350 mil hectares de Cerrados dos estados de MG, GO, BA, MS,
MT, TO e MA, tornando essa região um grande celeiro e referência na produção
agrícola do país.
Com o grande investimento em pesquisas, o cerrado passou a ser produtivo,
atraindo para a região um grande número de agricultores da região sul do Brasil em
busca de terras mais baratas. Com a união dos resultados das pesquisas e desta
mão de obra qualificada, começa a ocorrer a transformação na agricultura que
verificamos até hoje.
Junte-se a estes fatores o aumento da demanda mundial por alimentos e
passamos a ter, assim, um cenário ideal para os produtores agrícolas. Como
ouvimos do representante dos produtores de soja de MT, hoje o cenário é tão
favorável que eles nem precisam se preocupar em encontrar compradores, esses é
que vão ao MT em busca dos melhores negócios.
Frente a este cenário, destacamos atualmente o papel das entidades de
classe. No caso dos produtos agrícolas, a Federação da Agricultura e Pecuária do
estado de Mato Grosso (FAMATO) tem um papel de destaque, ela reúne todos os
sindicatos rurais do estado e, atualmente, representa 25 mil produtores rurais; não
deixemos de mencionar também a Associação dos Produtores de Soja de Mato
Grosso (APROSOJA), a Associação Mato Grossense dos Produtores de Algodão
(AMPA) e a Associação dos Criadores de Mato Grosso (ACRIMAT).
Esse conjunto de entidades forma um sistema extremamente eficiente que
investe em pesquisas, palestras, intercâmbios e propaganda de seus produtos.
Realizam um trabalho diferenciado que conta com profissionais capacitados que
transitam no mundo todo em busca do que há de mais moderno e que sirva para ser
implementado por seus associados. Para subsidiá-los criaram o Instituto Matogrossense de Economia Agropecuária (IMEA), que realiza uma séria de pesquisas e
análise de dados com o objetivo de fornecer para os seus associados informações
atuais e estratégicas ligadas ao agronegócio.
No setor industrial, considerando as grandes indústrias, pequenas e micro
empresas, temos a Federação das Indústrias de Mato Grosso (FIEMT) e o Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE-MT) respectivamente.
Embora esses setores não tenham a importância do setor agrícola de MT no cenário
205
nacional, destacam-se em suas ações internacionais promovendo viagens,
capacitação técnica, rodadas de negócios e intercâmbios, com diversos países,
objetivando implementar as relações comerciais de seus membros.
Particularmente sobre a FIEMT, destaca-se a atuação do Centro
Internacional de Negócios (CIN), que além de organizar viagens de negócios,
principalmente para a China, para seus associados, sempre teve papel importante
na promoção de debates sobre a integração com os países sul-americanos,
principalmente a Bolívia. Particularmente sobre os eventos172 realizados na Bolívia,
o CIN, além de promover a divulgação, sempre manda representantes. Este tipo de
atuação faz com que muitas vezes a FIEMT se torne o principal interlocutor entre
empresários estrangeiros e o governo de MT.
Frente ao cenário descrito acima, o estado ocupa um papel menor e sempre
caminha a reboque dos acontecimentos, cabendo a ele, na maioria das vezes,
apenas o papel de apoiador das ações ou ainda daquele que ajuda determinada
cadeia produtiva com incentivos fiscais173, algo, que convenhamos, é muito pouco
para buscar o desenvolvimento da região. Assim, nota-se, que o estado não está
preparado para discutir, por exemplo, questões envolvendo embargos de produtos e
nem mesmo tem uma ideia do que ocorre em todas as etapas da produção e do
comércio de tais produtos. Como constatamos, por meio de entrevistas, o estado,
quando precisa de informações mais detalhadas de alguma cadeia produtiva,
envolvendo o agronegócio, busca-as nas entidades de classe.
Dessa forma, a atuação estatal, até hoje, vem sendo muito aquém do que
se espera dentro de uma perspectiva de diplomacia federativa. A teoria prega que o
governo subnacional seja capaz de se instrumentalizar e enfrentar os problemas que
lhes são apresentados, inclusive os que vêm do cenário externo. Neste sentido não
172
Alguns eventos realizados no Bolívia: Expomadera (madeira, movéis e tecnologia) – Oruro; Expoforest
(madeira, móveis e tecnologia) – Santa Cruz de la Sierra; Tecnomueble (madeira, móveis e tecnologia) – Sucre;
Fima (madeira, móveis e tecnologia) - La Paz; Expo Bolívia Minera (minérios, hidrocarburos e energia) – Oruro;
Tecnomadera (madeira, móveis e tecnologia) – Cochabamba; Expocruz (multisetorial) – Santa Cruz de la Sierra;
Expomueble (madeira, móveis e tecnologia) – Potosi; Petrogas (petróleo, gás e enrgia) – Tarija; Fimatar
(madeira, móveis e tecnologia) Tarija.
Fonte: <http://www.fiemt.com.br/site/institucional.php?secao=casafiemt_cin_servicos_integracao>. Acesso em:
01 mar. 2012.
173
Vide, por exemplo, a criação da lei número 6. 883 de 2 de junho de 1997, que visa ao incentivo da produção
de algodão no estado.
Fonte:
<http://app1.sefaz.mt.gov.br/Sistema/Legislacao/legislacaotribut.nsf/07fa81bed2760c6b84256710004d3940/847
9794ffe57a452042567e0005f3ca5?OpenDocument>. Acesso em: 1º mar.. 2012.
206
se pode permitir que o estado caminhe a reboque da demanda e dos interesses de
um ou outro grupo econômico.
MT deve ser capaz de elaborar políticas públicas capazes de responder a
problemas mundiais, uma vez que esses passam a influenciar diretamente o seu
contexto regional. Nesse sentido vai Prieto (2004):
[...] De fato, nas atuais condições da economia política mundial, os
governos, independentemente de seu nível, precisam responder de forma
cada vez mais efetiva aos problemas mundiais, e isso vai muito além do
imaginário convencional com base no qual, até recentemente, as políticas
nacionais e internacionais eram formuladas (PRIETO, 2004, p. 274).
Entendemos que em um momento no qual o próprio Itamaraty, em alguma
medida, indica que as unidades federativas que agirem internacionalmente podem
contar com o apoio da AFEPA e também de seus escritórios regionais, MT não pode
se omitir e deixar de lado essa vertente de ação externa para ajudar na resolução de
seus problemas.
Aqui podemos trazer o segundo dos nossos objetivos específicos: b) Qual o
comportamento dos governos subnacionais frente à elaboração da política externa
do governo central?
É praticamente nenhuma no caso de MT. Entendemos desta forma
principalmente porque o estado se apresenta politicamente fraco frente às
demandas nacionais e locais, que influenciam as relações internacionais do Brasil.
Em momento algum da pesquisa pudemos perceber, por exemplo, MT apresentando
suas demandas e interesses nas questões agrícolas, embora esta seja uma área na
qual o estado tem grande participação e peso nacional.
Outro fato importante é que MT não buscou, durante e período estudado e
ainda hoje, criar órgãos institucionais que pudessem criar vínculos com agentes do
governo federal, sejam nos ministérios, nas secretarias, ou mesmo nas assessorias.
O estado não dispõe de uma assessoria de ações exteriores, por exemplo, para se
relacionar com o Ministério de Relações Exteriores. O escritório de representação
em Brasília, como vimos, não faz uma articulação política junto ao governo federal
que permita ao estado apresentar soluções e debater sobre seus interesses. Os
contatos com a AFEPA, com a secretaria de comércio exterior e mesmo com o
Ministério de Indústria e Comércio é mínimo e não gera dividendos para o estado. A
inércia é também do legislativo, estadual e federal, neste último caso nenhum
207
parlamentar do estado se interessa pelos assuntos debatidos, por exemplo, na
Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional.
Em todo o período estudado, MT sempre teve seus governadores entre os
aliados do governo federal, mas mesmo assim, o ganho político dessa situação não
trouxe ao estado um grande desenvolvimento, como poderia. Podemos excluir o
combate à febre aftosa, o apoio ao GEFron e a construção do gasoduto, o que,
convenhamos, é pouco para um estado que tem participação efetiva na balança
comercial do país.
Essa situação mais uma vez mostra o atraso de MT para implementar
políticas que defendam os seus interesses e que possam em alguma medida
influenciar na elaboração das relações exteriores do Brasil. Brigagão (2005) aponta
em seus estudos sobre a diplomacia federativa exemplos de ações externas de
governos estaduais, dentre os quais podemos citar: protesto de Leonel Brizola,
então governador do Rio Grande do Sul, em 1960, contra o governo federal por não
ter participado das negociações da criação da Associação Latino Americana de Livre
Comércio (ALALC); criação em 1964 da primeira Secretaria de Relações
Internacionais em unidades federativas, em Minas Gerais, por Magalhães Pinto;
novamente com Brizola em 1982, no Rio de Janeiro, quando pela primeira vez um
estado passou a ter política externa própria e com agenda internacional bem
específica, participando da Internacional Socialista e de movimentos trabalhistas na
América Latina, Europa, EUA e África; mais uma vez o Rio Grande do Sul, com a
criação da sua Secretaria de Assuntos de Relações Internacionais em 1987, no
governo de Pedro Simon; e a forte atuação do Amapá durante a década de 90
fazendo uma política externa voltada para cooperação com a Guiana Francesa.
Além desses fatos podemos citar a existência de secretarias municipais de relações
internacionais nas cidades de São Paulo, Guarulhos, Salvador, Campinas, Santa
Maria, Porto Alegre, Belo Horizonte entre outras.
Após apresentação de cidades e estados que já atuam com base em política
externa federativa, cabe chegarmos ao nosso terceiro questionamento. c) E por fim,
detectar se Mato Grosso tem ações externas ou apenas segue orientações do
governo federal?
Como vimos acima, MT realizou sim ações externas. Mas isso significa que
não segue as orientações e políticas traçadas pelo governo central? Não, MT
também, como já apontado, segue as orientações do governo federal. O importante
208
neste questionamento é afirmar que MT, mais do que seguir ações externas, tem
propostas de ações externas, todas apresentadas nos planos de governos e
algumas já retomadas nesta conclusão. Essa situação por si só não traz benefícios
ao estado, uma vez que não se efetivam, a nosso ver, por uma falta de política
externa federativa, neste caso, entendendo política externa federativa como sendo o
instrumento para efetivar e implementar as propostas apresentadas. Aqui, mais uma
vez, entendemos ser necessária a criação de uma secretaria de assuntos
internacionais, o que por si só não garante a criação de uma política externa, mas
ajuda e muito na busca pela criação de uma.
Neste cenário o mais importante é que o estado se organize para não
confrontar a política externa do governo federal, muito menos os seus interesses;
mas sim, trabalhar em parceria e harmonia para que possa fazer valer os seus
interesses.
Quanto à elaboração de um plano para criação de uma política externa
federativa, ambos os governos de MT erraram, principalmente por não acreditarem
ser necessária a montagem de uma equipe técnica capaz de atender essa
necessidade, e segundo, por apostar que todo o planejamento de algumas ações
poderia ser responsabilidade de um ou outro funcionário, o que dificulta, e muito, a
continuidade dos trabalhos, e que, em se tratando de política externa, em que os
resultados normalmente tardam a sair, é condenar ao fracasso tais ações.
Ações voluntariosas, personalizadas e por vezes amadoras foram frequentes
no período estudado, e que não podem se repetir caso o estado se pretenda sério e
profissional na busca pela defesa de seus interesses. Essas características se
fazem necessárias para que MT consiga enfrentar o novo cenário político que se
apresenta, no qual as unidades federativas buscam atuar na defesa de seus
interesses junto ao governo central. Mais um assunto se apresenta como importante,
o fato de a Constituição resguardar à União o direito de representar o país no
cenário internacional, em outras palavras, as relações exteriores são de
competência exclusiva da União; isso, por si só, como já debatemos, não impede
que os estados se posicionem externamente, muito menos que busquem influenciar
o governo central para atender as suas demandas no exterior.
A prova de que o contexto externo deve ser considerado aparece claramente
nos Planos, inclusive ações prioritárias são comuns neles. Por exemplo, ambos
falam da necessidade de se implementar a hidrovia Paraná-Paraguai, mencionam
209
ainda a importância de se intensificar as relações culturais, logísticas, turísticas,
educacionais, tecnológicas e buscar soluções para problemas ambientais, junto aos
países sul-americanos. MT precisa aprender a usar as ações externas como sendo
mais um instrumento para lhe ajudar a solucionar os seus problemas locais, para
tanto precisa de uma política externa federativa que mostre caminhos possíveis para
a implementação das referidas ações; e essa situação só poderá ser alcançada com
um corpo técnico burocrático qualificado. Este trabalho deve ser desenvolvido pelo
estado e não por grupos representantes de determinadas classes.
O que propomos é que MT passe a ser protagonista na defesa dos
interesses de sua população e use as ações externas como mais um meio para
atingir esse objetivo. Para isso, precisa aprender a se relacionar externamente, a
criar vínculos como forma de se aproximar de possíveis parceiros, não deixando
este trabalho somente para a diplomacia tradicional. Importante não confrontar e
estar sempre ciente de que o papel central das relações internacionais ainda cabe
ao Estado e ter clareza de que a diplomacia federativa, principalmente no Brasil,
está sendo gestada e que, por isso mesmo, não existe uma fórmula pronta para se
seguir.
210
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220
ANEXOS
221
ANEXO 1
Funções básicas de um escritório Regional (uniformizar as competências no RISE):

Articulação com área internacional dos Governos estaduais, das capitais e dos
municípios, tanto nos Poderes Executivos quanto Legislativo (interface com a
AFEPA, áreas geográficas e temáticas);

Representação formal do MRE no Estado (interface com o G, SG, áreas
geográficas e temáticas);

Atendimento consular para elaboração de atos notariais, regularização de vistos,
expedição de passaportes oficiais, atendimento ao público em matérias relativas
a brasileiros no exterior etc. (interface com a SGEB – checar base legal);

Articulação com o meio acadêmico (interface do IRbr, FUNAG e IPRI) e
empresarial (interface do DPR, DEC e SGAS);

Informação sobre a carreira diplomática e carreiras do Serviço Exterior,
divulgação de concursos do Itamaraty;

Articulação com as áreas prestadoras ou receptoras de cooperação técnica
(interface com a ABC);

Preparação e acompanhamento de missões estrangeiras ao Estado e do Estado
e Municípios ao exterior (interface das áreas geográficas e temáticas e da
AFEPA);

Articulação com a rede consular estrangeira eventualmente sediada na mesma
cidade;

Articulação com as autoridades da área fronteiriça e com as Comissões de
Limites nos Estados com fronteira internacional (interface com a SGEB e a
SGAS);

Área administrativa, com processamento da contabilidade no SIAFI e
comunicação integrada ao sistema de comunicações Exped/ SERE do DCD
(interface com a SGEX);
Estrutura básica mínima de um Escritório Regional

Sede própria – um escritório ou prédio independente com pelo menos três salas
de trabalho, área de atendimento ao público. Sala de reuniões e sala de apoio
(copa, comunicações, arquivo, almoxarifado);

Mobiliário e instalações (telefonia, comunicações, copa) completas.
222

Rede de informática completa.

Automóvel de representação.

Automóvel de serviço
AFEPA/SFD/ 05-10-2010
223
ANEXO 2
Programa Pantanal, apresentação de Sr. José Assad Thomé Jr :
O dia 05 de junho de 2001, data em que se comemorou o Dia Internacional do Meio
Ambiente, marcou uma nova etapa na história da Política Estadual de Meio
Ambiente de Mato Grosso. Nesse dia foi assinado com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, o contrato de empréstimo para a execução do Programa de
Desenvolvimento Sustentável do Pantanal – Programa Pantanal, para os Estados de
Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul. Esta etapa, vencida com sucesso,
representa a obstinação e a aplicação de todos os segmentos envolvidos na
concretização de um trabalho iniciado em 1995, oportunidade em que o governador
Dante de Oliveira e o governador do Estado de Mato Grosso do Sul formalizaram a
solicitação de empréstimo ao Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, com
a finalidade de viabilizar recursos financeiros para a aplicação em projetos de cunho
ambiental, na área do Pantanal.
Um programa desta magnitude se justifica na medida em que a Bacia Hidrográfica
do Alto Paraguai (BAP) abriga um dos mais importantes e frágeis ecossistemas, o
Pantanal, com extensão territorial de, aproximadamente, 496.000 km², dos quais
396.800 km² pertencem ao Brasil e 99.000 km² às Repúblicas do Paraguai e da
Bolívia. A porção brasileira divide-se em 189.551 km² pertencentes ao estado de
Mato Grosso e 207.249km², ao Estado de Mato Grosso do Sul. Desta área, cerca de
64% correspondem a planaltos e 36%, a planícies. O rio Paraguai, leito principal da
BAP, figura como um dos mais importantes rios de planície do Brasil, superado
somente pelo rio Amazonas. De sua nascente, na Chapada dos Parecis, próxima à
cidade de Diamantino (MT), até sua confluência com o rio Paraná, na fronteira do
Paraguai com a Argentina, ele percorre a extensão de 2.621 km, sendo 1.683 km em
território brasileiro.
O programa se justifica também em virtude do passivo ambiental existente na área,
causado pelo modelo de desenvolvimento aplicado no Brasil. Nos últimos 30 anos,
vários fatores contribuíram para alterar o equilíbrio ecológico do ecossistema
pantaneiro: (1) o significativo desenvolvimento agrícola na bacia, especialmente no
Cerrado, que gerou um enorme volume de sedimentos e de agrotóxicos, assoreando
os rios pantaneiros e contaminando águas e terras; (2) o crescimento das cidades
que levou a uma expressiva contaminação das águas de origem urbana e de origem
industrial; (3) a pesca e caça, com severo impacto sobre as populações animais; (4)
a atividade mineradora e garimpeira, que, mesmo antiga na região, teve uma
expansão violenta nos últimos 20 anos, com a utilização de máquinas pesadas; (5) o
parcelamento das terras, que inviabilizou a pecuária intensiva tradicional; (6) a
competitividade de mercado entre a pecuária extensiva do pantanal e a sua
intensiva área de entorno.
224
(...)
Este Programa, no valor total de US$ 400.000.000,00, está dividido entre três
executores, a saber: o Estado de Mato Grosso, o de Mato Grosso do Sul e o IBAMA.
Financeiramente, o valor está dividido em porcentagens distintas: 50%, financiados
pelo BID, com até 12,5% de contrapartida de cada um dos Estados, totalizando em
25%, e os 25% restantes, de responsabilidade da União, com financiamento através
de outra financeira internacional.
225
ANEXO 3
Quando lanço os olhos para os sete anos em que governo Mato Grosso, vejo uma
série de problemas que resolvemos, de problemas que não resolvemos, de
programas bem sucedidos, e de programas que serão realizados daqui para a
frente. Alguns, a curto prazo, outros, a longo prazo.
O Programa Pantanal é um desses que serão realizados em futuro próximo, como
uma garantia para o futuro distante. É reconhecida a importância universal que o
Pantanal Mato-grossense vem alcançando como referência ecossistemática, do
ponto de vista ambiental e econômico, do ponto de vista do ecoturismo.
Isso, sem contar que o Pantanal é uma das referências de identidade da nossa
gente. Do ponto de vista mundial, é reconhecido pela UNESCO como Reserva da
Biosfera e como Patrimônio Mundial Natural.
Não foi uma luta fácil. Desde a concepção do Programa Pantanal, em 1996, até as
negociações para sua completa aprovação e deixá-lo iniciado, foram gastas muitas
conversas e viagens, contatos foram mantidos com técnicos de diversas missões do
Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID, com a direção do BID, e muitas idas
e vindas a Brasília.
O programa tem uma característica muito especial: foi concebido por técnicos matogrossenses, e atende a uma demanda inadiável da sociedade de nosso Estado.
Gostaria de recordar um dos episódios da nossa luta. No Ministério do Meio
Ambiente, vínhamos encontrando barreiras e dificuldade de compreensão a respeito
de um programa de recuperação e de preservação do Pantanal Mato-grossense.
Irritado com a incompreensão, cheguei um dia no Ministério e disse: “Eu não quero
passar para a história como os governadores de São Paulo, que estão gastando
uma fortuna, tentando ressuscitar o rio Tietê. Quero dar um alento ao Pantanal
agora, enquanto ele ainda tão foi destruído, para mais tarde não pedir bilhões de
dólares para recuperá-lo”.
O desabafo causou o impacto esperado. O Programa Pantanal saiu do papel. Mas
esbarramos na incapacidade de endividamento dos governos de Mato Grosso e de
Mato Grosso do Sul, onde estão os 396.800 mil quilômetros quadrados do Pantanal
brasileiro. Por conta disso, foi preciso que o governo federal assumisse
compromissos financeiros do Programa, através do Ministério do Meio Ambiente. Foi
um gesto de grandeza e de estadista, do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
que compreendeu o alcance da conservação e da preservação do Pantanal Matogrossense, na sua condição de Reserva da Biosfera e de Reserva do Patrimônio
Mundial Natural.
226
Foram 16 missões técnicas para discussão do Programa Pantanal, no Brasil e nos
Estados Unidos, para definirmos as três agendas básicas.
Era absolutamente indispensável que nós lutássemos para salvar o Pantanal antes
que ele fosse degradado pela erosão dos solos, pelo assoreamento e pela
contaminação das águas através dos agrotóxicos usados na agricultura, em terras
altas das cabeceiras. Era urgente estimular as três atividades ambientalmente mais
apropriadas para o Pantanal, de modo a manter o seu equilíbrio sócio-ambiental: a
pecuária tradicional, a pesca e o ecoturismo.
O conceito moderno de qualidade de vida requer a existência de lugares especiais
no mundo, onde as pessoas possam retomar as suas raízes lúdicas e suportar as
pressões cotidianas. O Pantanal reúne todas essas características, que ainda se
conservam bastante originais.
Como pantaneiro histórico, nunca poderia fugir do compromisso de preservar e de
conservar o Pantanal para as gerações atuais e futuras.
Se não pude ver a implantação do Programa Pantanal durante minha administração
como Governador de meu Estado, estou certo de que o verei implantado nos
próximos anos. Comigo, terei sempre a satisfação de ter podido iniciá-lo. Concluí-lo
será um compromisso dos próximos governos, em respeito à sociedade matogrossense e mundial174.
174
Os anexos 2 e 3 foram tirados do projeto apresentado e aprovado pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Esses materiais não foram publicados.
227
ANEXO 4
Acordo assinado por Brasil e Bolívia no ano de 1958, que, entre outras coisas,
previa o livre trânsito de mercadorias. Maiores informações vide:
“Ata da entrevista em Corumbá e Roboré dos Ministros das Relações Exteriores do
Brasil e da Bolívia:
Os Ministros das Relações Exteriores do Brasil e da Bolívia, Senhores José Carlos
de Macedo Soares e Manuel BarrauPeláez, nas conversações que mantiveram em
sua Entrevista Especial nas cidades de Corumbá e Roboreé, nos dias 24,25,26 e 27
de Janeiro de 1958, consideraram diversos assuntos pendentes de solução entre
ambos os países e relativos a: (I) Exploração do Petróleo boliviano e o fornecimento
de hidrocarbonetos ao Brasil, (II) Estrada de Ferro Corumbá-Santa Cruz de La
Sierra, (III) limites, (IV) relações econômicas e comerciais e (V) intercâmbio cultural;
resolveram subscrever a presente Ata, que consigna os acordos adotados a respeito
dos referidos assuntos, acordos estes que deverão ser postos em prática pelos dois
países.
a. EXPLORAÇÃO DO PETRÓLEO BOLIVIANO E O FORNECIMENTO
DE HIDROCARBONETOS AO BRASIL.
A nota Reversal anexa à presente Ata, cujo texto em português e em
espanhol, autenticados pelos Ministros das Relações Exteriores do
Brasil e da Bolívia, será firmado em La Paz, por ambos os Ministros,
durante o mês de março do presente ano, contém os acordos a que
chegaram sobre esta matéria.
b. ESTRADA DE FERRO CORUMBÁ-SANTA CRUZ DE LA SIERRA.
A Nota Reversal anexa à presente Ata, cujo texto em português e em
espanhol, autenticados pelos Ministros das Relações Exteriores do
Brasil e da Bolívia , será firmada em La Paz, por ambos os Ministros,
durante o mês e Março do presente ano, trata especificamente da
substituição da garantia estabelecida no Artigo IV do Tratado sobre
Ligação Ferroviária e prevê o endosso da dívida decorrente da
construção da ferrovia Corumbá-Santa Cruz de laSierra, pelo Estado
boliviano.
c. LIMITES
Os problemas de demarcação referentes ao marco do Jacadigo, Corixa
do Destacamento- Cerrinho de São Matias e Quatro Irmãos-Rio Verde
228
(nascente), foram resolvidos durante a Reunião Especial dos Ministros
das Relações Exteriores do Brasil e da Bolívia, em Roboré.
d. RELAÇÕES ECONÔMICAS E COMERCIAIS
1º Convênio Comercial
A Comissão Mista Comercial brasileiro- boliviana prevista no Artigo V do Convênio
Comercial, firmado a 24 de Dezembro de 1953, reunir-se-á na cidade de La Paz, no
mês de Março próximo; nessa oportunidade, adotará acordos sobre a seguinte
matéria:
a. Possibilidade da adoção do dólar norte-americano de livre
conversibilidade para as operações comerciais entre ambos as países.
b. Ambos os Governos poderiam autorizar operações vinculadas entre
exportadores e importadores, tanto estatais como privados. Essas
operações seriam reguladas de acordo com as estipulações
contratuais que acordem os interessados, no tocante à forma e à
moeda de pagamento.
c. Estudar a possibilidade de pagamento, dentro do intercâmbio
comercial, utilizando cruzeiros e/ou bolivianos, pelo mercado livre de
câmbio.
d. Em nenhum dos três casos anteriores seriam fixados montantes
limitativos do intercâmbio, deixando que os mesmos se regulem
livremente pelas partes interessadas.
e. A Comissão Mista deve acordar o regime para o pagamento de frases,
seguros, comissões, etc., destinado a facilitar o intercâmbio.
f. A Comissão Mista estudará a fixação de uma margem de crédito
recíproco para o caso das operações reguladas em dólares de livre
conversibilidade.
2º- Tráfego Fronteiriço
A Comissão Mista formulará um novo projeto de Convênio de Tráfego Fronteiriço,
baseado em listas limitativas de artigos procedentes e ambos os países e
destinados exclusivamente às populações fronteiriças. A moeda que regulará esse
comércio será a nacional de cada país, pelo mercado livre de câmbio.
3º- Convênio Especial sobre borracha, castanha, gesso, sal e gado.
A Comissão Mista elaborará um projeto de Convênio Especial regulando o comércio
de borracha, castanha, gesso, sal e gado, baseado nas atuais condições das zonas
beneficiadas pelo referido comércio.
4º- Convênio de Cooperação Econômica e Técnica.
229
A Comissão Mista estudará, preferencialmente, o projeto brasileiro de Convênio de
Cooperação Econômica e Técnica.
5º- Convênio de Trânsito
Durante a sua próxima reunião, a Comissão Mista concluirá o estudo relativo ao
Convênio de Trânsito entre os dois países.
6º- Convênio sobre Aproveitamento de Vias Fluviais.
Os Governos de ambos os países constituirão uma Comissão Mista Especial
Técnico- Econômica para o estudo de soluções que tornem permanente a
navegabilidade dos rios bolivianos dos sistema fluvial do Amazonas.
7º- Convênio sobre Entrepostos de Depósito Franco em Santos, Manáus e
Corumbá.
Sobre as bases do projeto já apresentado pelo Brasil, será formulado um convênio
para o estabelecimento, em favor da Bolívia, de entrepostos de depósito franco em
Santos, Manáus e Corumbá.
8º- Agência do Banco do Brasil S.A . , em La Paz.
Será inaugurada, em La Paz, com a possível brevidade, uma Agência de Banco do
Banco S.A . .
(V) INTERCÂMBIO CULTURAL
Depois de uma análise do Convênio e Intercâmbio Cultural de 23 de Junho de 1939,
os Ministros das Relações Exteriores do Brasil e da Bolívia acordaram em incorporar
ao mesmo aos pontos contemplados no projeto de nota reversal apresentado ao
Ministério das Relações Exteriores pela Embaixada do Brasil em La Paz, para
ampliar convenientemente suas estipulações, adaptando-o à necessidade de
fomentar as relações culturais entre ambos os países .
Do mesmo modo, ficou decidida a inclusão no Convênio de Intercâmbio Cultural, dos
pontos sugeridos pelo Ministério da Educação da Bolívia e referentes à educação
fundamental.
Acordam, finalmente, em celebrar, oportunamente, um novo e mais amplo Convênio
de Intercâmbio Cultural, em consonância com o estreitamento das relações entre os
dois países.
a. Manuel Barrau Pelaez
b. José Carlos de Macedo Soares
Roboré, 28 de Janeiro de 1958”.
230
ANEXO 5
DECRETO Nº 1.561, DE 05 DE SETEMBRO DE 2008.
Institui o Grupo de Trabalho para integração e inserção do
Estado de Mato-Grosso no contexto Sul-Americano.
O GOVERNADOR DO ESTADO DO MATO GROSSO, no uso
das atribuições que lhe confere o artigo 66, inciso III, da
Constituição Estadual,
D E C R E T A:
Art. 1º Fica instituído o Grupo de Trabalho para integração
inserção do Estado de Mato-Grosso no contexto SulAmericano.
Art. 2º O Grupo de Trabalho ora criado terá a seguinte
composição:
I – 3 (três) representantes da Secretaria de Estado de
Planejamento e Coordenação Geral;
II – 1 (um) representante da Casa da Casa Civil;
III – 1 (um) representante da Casa da Casa Militar.
Art. 3º O referido Grupo de Trabalho terá as seguintes
atribuições:
I – coordenar, articular, e monitorar a execução das ações
desenvolvidas no âmbito do Estado atinentes à integração e
inserção mato-grossense no âmbito Sul-Americano;
II – realizar reuniões periódicas de trabalho com os respectivos
membros e, ou quando necessário.
Art. 4º Através de seus respectivos titulares, ficam os órgãos
da Administração Pública Estadual, direta e indireta,
incumbidos de prestar as informações solicitadas pelos
membros do Grupo de Trabalho.
Art. 5º Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.
Palácio Paiaguás, em Cuiabá, 05 de setembro de 2008, 187°
da Independência e 120° da República.
231
ANEXO 6
DECRETO Nº 2.720, DE 05 DE AGOSTO DE 2010.
Dispõe sobre a criação do Comitê Estadual de
Articulação das Políticas Públicas na Faixa de
Fronteira, e dá outras providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, no
uso das atribuições que lhe confere o artigo 66, inciso III,
da Constituição Estadual,
DECRETA:
Art. 1º Fica criado o Comitê Estadual de Articulação das
Políticas Públicas na Faixa de Fronteira vinculado à Casa
Civil,com objetivo de estabelecer estratégias para integrar,
desenvolver e fortalecer os municípios da Faixa de
Fronteira do Estado de Mato Grosso.
Art. 2º Compete ao Comitê Estadual de Articulação das
Políticas
Públicas
na
Faixa
de
Fronteira:
I - congregar organizações comprometidas com o
desenvolvimento da Faixa de Fronteira;
II - contextualizar as ações definidas nas Políticas
Nacionais e Estaduais de desenvolvimento regional,
voltadas para a Faixa de Fronteira;
III - propor estratégias, plano e projetos voltados para o
desenvolvimento sustentável da Faixa de Fronteira;
IV - identificar, reivindicar e divulgar as fontes de
financiamento para o desenvolvimento dos municípios que
constituem a Faixa de Fronteira;
V - desenvolver as atividades de relacionamento com o
corpo consular;
VI - articular as ações de governo relativas à integração
internacional especialmente às ligadas a Faixa de
Fronteira.
Art. 3º O Comitê Estadual de Articulação das Políticas
Públicas na Faixa de Fronteira será composto por um
representante
dos
seguintes
órgãos:
232
I - Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação
Geral – SEPLAN;
II - Casa Civil;
III - Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública –
SEJUSP;
IV - Secretaria de Estado de Desenvolvimento do Turismo
– SEDTUR;
V - Secretaria de Estado de Indústria Comércio Minas e
Energia – SICME/MT;
VI - Municípios pertencentes a Faixa de Fronteira do
Estado de Mato Grosso.
Parágrafo único. Poderão integrar o Comitê, na condição
de parceiros e convidados, outros órgãos e entidades que
venham a contribuir para o atendimento das finalidades do
grupo.
Art. 4 O exercício da função de membro do Comitê
Estadual de Articulação das Políticas Públicas na Faixa de
Fronteira não será remunerada, sendo considerado serviço
público relevante.
Art. 5º A Coordenação Executiva do Comitê Estadual de
Articulação das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira
será exercida, em conjunto, pela Casa Civil e Secretaria de
Estado de Planejamento e Coordenação Geral.
Art. 6º As normas procedimentais, atribuições e
competências do Comitê Articulador Estadual das Políticas
Públicas na Faixa de Fronteira serão estabelecidas por
meio de Regimento Interno.
Art. 7º Este Decreto entra em vigor na data de sua
publicação.
Palácio Paiaguás, em Cuiabá, 05 de agosto de 2010,
188º da independência 122º da República.
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ANEXO 7
Informações consultadas em: 7 jul. 11.
Disponível em: <HTTP://portoseco.com/perguntas.phd>
Perguntas e Respostas
Como foi iniciado o Porto Seco de Cuiabá?
Os Portos Secos são estações aduaneiras do interior. É uma concessão da receita
federal, só ela pode fazer isso. Em 2001 ganhamos uma concorrência para criação
do primeiro Porto Seco do Estado de mato Grosso em Cuiabá. Paralelamente,
levamos um pedido ao governador Blairo Maggi para dotar Mato Grosso de
mecanismos fiscais de ICMS que pudessem transformar o centro geodésico da
América Latina também num centro de intercâmbio comercial.
Que tipos de mecanismos fiscais foram concedidos?
Os mecanismos transformaram Mato Grosso no Estado com o melhor regime fiscal
de importação do Brasil. Foi concedido o diferimento do ICMS na importação via
Porto Seco do Estado, cujo índice é de 17%. Devido a isso, realizamos a maior
importação de colheitadeiras do hemisfério sul, aqui mesmo, em Cuiabá. Um
exemplo da questão do ICMS também é o seguinte, se o importador for o
consumidor final do produto, ou seja, se não comercializar o produto importado, o
ICMS será de 0%. Caso o produto seja comercializado será tributado em 10% (dez
por cento) para vendas dentro do Estado de Mato Grosso e de 2% (dois por cento)
para vendas fora do Estado.
Que serviços são oferecidos pelo Porto Seco?
O Porto Seco tem condições, de acordo com a legislação, de estocar mercadoria
importada através do regime de entreposto aduaneiro, por período de um ano
prorrogável por mais um ano, cujos impostos federais somente serão pagos no ato
da nacionalização. A Nacionalização pode ser em lotes de produtos, ou seja,
conforme as vendas . E na exportação não há necessidade de Regime Especial de
Exportação, pois o produto sai exportado do Porto Seco . Operamos também com o
regime de DAC (Depósito Alfandegário Certificado), onde o produto é armazenado
no Porto Seco, é feito todo o processo de exportação e emitido o DAC para que o
exportador receba o valor da exportação de seu agente financeiro.
Então todas as questões burocráticas são resolvidas por aqui ?
Sim, 100%. Temos aqui como suporte e fiscalização a Receita Federal , Estadual,
Ministério da Agricultura , ANVISA e IBAMA, que são os órgãos anuentes nas
transações de importação e exportação. Todo o encaminhamento para importar ou
exportar é resolvida para o cliente de forma rápida e segura.
E quais são os benefícios de importar e exportar pelo Porto Seco?
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Maior segurança, haja visto que seu produto passa a ser de sua responsabilidade
quando já está dentro de Mato Grosso. Tem-se também um acompanhamento
melhor dos tramites de importação e a garantia de um bom depósito alfandegado.
Consequentemente tem um menor custo pelos benefícios fiscais advindos de
operações por empresas estabelecidas em Mato Grosso e passar pelo Porto Seco.
E os benefícios para Cuiabá?
Voltemos ao centro geodésico da América do Sul. Não adianta nada essa posição e
não alinharmos essa condição às logísticas necessárias para integrarmos as
diversas regiões das quais somos o centro. Isso significa que Mato Grosso e Cuiabá
podem se transformar, num futuro próximo, no centro comercial de importação e
exportação. Conforme ampliarmos os acordos comercias, como a ALCA, melhora a
situação de Cuiabá, já que temos a melhor posição da América do Sul para distribuir
produtos importados. Aumentando a logística de importação consequentemente se
diminui o custo das exportações, tão necessário aos produtores aqui estabelecidos.
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ANEXO 8
DECRETO Nº 478, DE 28 DE JUNHO DE 2011.
Dispõe sobre a criação do Comitê Estadual para o Desenvolvimento e
Integração das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira, e dá outras
providências.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO, no uso das atribuições que
lhe confere o artigo 66, inciso III, da Constituição Estadual,
DECRETA:
Art. 1º Fica criado o Comitê Estadual para o Desenvolvimento e Integração
das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira vinculado à Casa Civil,com objetivo de
estabelecer estratégias para integrar, desenvolver e fortalecer os municípios da
Faixa de Fronteira do Estado de Mato Grosso.
Art. 2º Compete ao Comitê Estadual para o Desenvolvimento e Integração das
Políticas Públicas na Faixa de Fronteira:
I - definir critérios contextualizando com as ações definidas nas Políticas Nacionais e
Estaduais de desenvolvimento regional, voltadas para a Faixa de Fronteira;
II - congregar e interagir as entidades governamentais, as universidades públicas e
privadas e a sociedade civil organizada, comprometidas com o desenvolvimento e
integração da Faixa de Fronteira;
III - estabelecer critérios de ações conjuntas entre o Governo do Estado e os
Municípios abrangidos pela Faixa de Fronteira, respeitando as especificidades de
cada município e atuação dos órgãos governamentais;
IV - propor políticas de governo, articular os níveis de Governos Federal, Estadual e
Municipal, bem como articular as ações relativas à integração internacional
especialmente às ligadas a Faixa de Fronteira;
V - propor estratégias, plano e projetos voltados para o desenvolvimento
sustentável da Faixa de Fronteira;
VI - identificar, reivindicar e divulgar as fontes de financiamento para o
desenvolvimento dos municípios que constituem a Faixa de Fronteira;
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VII - desenvolver as atividades de relacionamento com o Ministério de Relações
Exteriores, Itamaraty, Embaixadas e Corpo Consulares.
VIII - promover e desenvolver atividades de relacionamento com a Comissão de
Relações Exteriores e Segurança Nacional da Câmara Federal e do Senado
Federal.
Art. 3º O Comitê Estadual para o Desenvolvimento e a Integração das Políticas
Públicas na Faixa de Fronteira será composto por representantes indicados pelos
Titulares dos seguintes órgãos:
I - Casa Civil;
II - Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN;
III - Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos - SEJUDH;
IV - Secretaria de Estado de Segurança Pública – SESP;
V - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural e Agricultura
Familiar – SEDRAF;
VI - Secretaria de Estado de Desenvolvimento do Turismo – SEDTUR;
VII - Secretaria de Estado de Indústria Comércio Minas e Energia – SICME;
VIII - Secretaria de Estado de Saúde – SES;
IX - Secretaria de Estado de Cidades – SECID;
X - Secretaria de Estado de Transporte e Pavimentação Urbana – SETPU;
XI - Secretaria de Estado de Educação – SEDUC;
XII - Secretaria de Estado de Cultura – SEC;
XIII - 01 representante de cada município pertencente a Faixa de Fronteira
do Estado de Mato Grosso.
Parágrafo único. Poderão participar das reuniões do Comitê, na condição
de convidados órgãos públicos municipais, estaduais, federais, universidades
públicas e privadas e a sociedade civil organizada, que venham a contribuir nas
ações de políticas públicas para o atendimento das finalidades do Comitê.
Art. 4º O exercício da função de membro do Comitê Estadual para o
Desenvolvimento e a Integração das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira não
será remunerada, sendo considerado serviço público relevante.
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Art. 5º A Coordenação Executiva dos trabalhos nas reuniões do Comitê Estadual
para o Desenvolvimento e a Integração das Políticas Públicas na Faixa de Fronteira
será exercida, pela Casa Civil e secretariada pela Secretária de Estado de
Planejamento e Coordenação Geral.
Art. 6º As normas procedimentais, atribuições e outras competências do Comitê
Estadual para o Desenvolvimento e a Integração das Políticas Públicas na Faixa de
Fronteira serão estabelecidas por meio de Regimento Interno.
Art. 7º Fica revogado o Decreto nº 2.720, de 05 de agosto de 2010.
Art. 8º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Palácio Paiaguás, em Cuiabá, 28 de junho de 2011, 190º da Independência,
e 123º da República.
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