Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
RUBIO JOSÉ FERREIRA
AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA E POLÍTICAS PÚBLICAS:
CONTRIBUIÇÃO À DISCUSSÃO DO TEMA A PARTIR DE UMA ANÁLISE
ESPACIAL EM RECIFE E VITÓRIA DE SANTO ANTÃO/PE
Tese apresentada ao Programa de PósGraduação em Geografia, Curso de
Doutorado em Geografia da Universidade
Federal de Pernambuco, como requisito
parcial à obtenção do título de Doutor em
Geografia.
Orientador: Prof. Dr. Cláudio Jorge Moura
de Castilho.
Recife
2013
Rubio José Ferreira
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Catalogação na fonte
Bibliotecária Divonete Tenório Ferraz Gominho, CRB4-985
F383a
Ferreira, Rubio José.
Agricultura urbana e periurbana e políticas públicas: contribuição à
discussão do tema a partir de uma análise espacial em Recife e Vitória
de Santo Antão/PE / Rubio José Ferreira. – Recife: O autor, 2013.
231 f. : il. ; 30 cm.
Orientador: Prof. Dr. Cláudio Jorge Moura de Castilho.
Tese (doutorado) - Universidade Federal de Pernambuco. CFCH.
Programa de Pós–Graduação em Geografia, 2013.
Inclui bibliografia e anexos.
1. Geografia. 2. Agricultura urbana. 3. Política pública. 4. Análise
espacial (estatística). 5. Crescimento urbano. I. Castilho, Cláudio Jorge
Moura de. (Orientador). II. Título.
910 CDD (22.ed.)
Rubio José Ferreira.
UFPE (CFCH2013-18)
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uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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RUBIO JOSÉ FERREIRA
AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA E POLÍTICAS PÚBLICAS:
CONTRIBUIÇÃO À DISCUSSÃO DO TEMA A PARTIR DE UMA ANÁLISE
ESPACIAL EM RECIFE E VITÓRIA DE SANTO ANTÃO/PE
Tese defendida e aprovada pela banca examinadora:
Orientador:___________________________________________
Prof. Dr. Cláudio Jorge Moura de Castilho (UFPE)
2º Examinador:_________________________________________
Profª. Drª Lívia Isabel Bezerra de Miranda (UFCG-UAEC)
3º Examinador:__________________________________________
Profª. Drª. Kátia Cristina Ribeiro Costa (UFCG-UAG)
4º Examinador:__________________________________________
Profª. Drª. Aldemir Dantas Barboza (UFPE-DCG)
5º Examinador:___________________________________________
Profª. Drª. Maria de Nazaré Baudel Wanderley (UFPE-PPGS)
Recife, 05 de março de 2013
Rubio José Ferreira.
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À Deus, pelo que Ele é, e por tudo que faz.
À minha família.
Rubio José Ferreira.
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AGRADECIMENTOS
Agradecer é uma tarefa difícil porque corremos o risco de nos esquecer de
mencionar alguém. Mas um coração agradecido é ouvido até sem palavras. Por
isso, agradeço sinceramente até a quem não foi mencionado, mas que sabe ler os
olhos.
Ao professor e amigo Cláudio Castilho, por me conduzir no caminho da pesquisa em
Geografia, desde a iniciação científica. Sempre primando pela minha autonomia. Já
são 9 anos de convivência.
Ao amigo e professor Caio Maciel, pela generosidade demonstrada nas aulas, nos
trabalhos de campo e nas nossas conversas. E por ter sempre um sorriso
tranquilizador e encorajador durante todos esses 9 anos. Sua presença na defesa da
tese foi fundamental para mim.
À professora Lívia Miranda, pelas contribuições na ocasião da qualificação da tese.
E por mais uma vez se dispor a contribuir para o trabalho de um aspirante a doutor.
À professora Aldemir Barbosa, pelos conhecimentos transmitidos. Por se interessar
pelo meu objeto de pesquisa e consequentemente por meu trabalho. Por ter ido ao
campo comigo e por participar da banca examinadora.
À professora Maria Ângela, por tão generosamente ter contribuído para o meu
trabalho na ocasião da defesa da minha dissertação.
À professora Maria de Nazareth, pela contribuição e por examinar minha tese.
Ao professor Jan Bitoun. A nossa última conversa no corredor do CFCH contribuiu
significativamente para os rumos da minha tese.
Aos professores do PPGeo: Ana Cristina, Beatriz Pontes, Nilson Crócia, Josicleda
Domiciano e Marlene Silva.
À professora Suely Leal, do MDU, pelos conhecimentos transmitidos na ocasião em
que cursei a disciplina “Planejamento e Gestão Urbana”.
Rubio José Ferreira.
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Às professoras Edvânia Tôrres e Kátia Costa, por terem aceito o convite para
compor a banca examinadora.
Aos entrevistados que tão gentilmente contribuíram para a realização desse
trabalho.
Aos amigos de perto e de longe desde a graduação: Cacau, tão longe e tão perto.
Não veio para a defesa da tese, mas sua mãe a representou muito bem; Talitha,
amiga valorosa, com toda nossa correria no IFPE e nas finalizações nas nossas
teses está sempre disposta a ajudar. Débora, apesar da distância não me esqueço
de ti; o casal Priscila e Filipi, sempre presente e apoiando incondicionalmente,
Cristiane, Márcio e tantos mais com quem compartilhamos nossas angústias
acadêmicas e pessoais.
Ao colega Antônio Marcos, pelo apoio no campo e pela elaboração de alguns dos
mapas apresentados na tese.
À colega Signe Dayse, pelo apoio discreto ao longo desses anos, e pela força com a
logística na ocasião da defesa da tese.
Ao colega Ivan, pelo apoio com o abstract e pelos sorrisos nos momentos tensos.
À Maria José, pela oportunidade dada com a coordenação da Licenciatura em
Geografia do IFPE.
À Fernanda Dornellas e Clayson, por todo apoio na DEaD do IFPE. Aos demais
amigos do IFPE Fábia, Stefânia, Aldo, Rosa, Domingos...
Aos amigos que passaram pela minha vida nesses últimos 10 anos: André, Denys,
Evandro, Moisés, Elaine (meu anjo)... E aos que estão bem presentes: Irvison, José,
Alysson, com quem compartilhamos tanto angústias, quanto sorrisos soltos. Alysson,
você é um exemplo a ser seguido como profissional e lutador, sempre.
Ao pastor Cláudio Henrique, pelas orações e pelas palavras de conforto em
momentos cruciais.
À FACEPE, pela bolsa concedida.
Rubio José Ferreira.
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À minha família, que sempre me apoia mesmo não entendendo as minhas loucuras.
À Deus, acima de tudo e de todos.
Rubio José Ferreira.
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Em nome da justiça...
Enquanto a violência acabar com o povão da baixada
E quem sabe tudo disser que não sabe de nada...
Enquanto os salários morrerem de velhos nas filas
E os homens banirem as leis ao invés de cumpri-las...
Enquanto a doença tomar o lugar da saúde
E quem prometeu ser do povo mudar de atitude...
Enquanto os bilhetes correrem debaixo da mesa
E a honra dos nobres ceder seu lugar à esperteza...
Não tem jeito não...
João Alexandre, 1999.
JOÃO ALEXANDRE. Em nome da justiça. Composição; interpretação: João
Alexandre In. João Alexandre. Acústico. São Paulo: 1999.1 CD. Faixa 10.
Rubio José Ferreira.
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LISTA DE FIGURAS
1.1
Localização de Recife na RMR..............................................................
24
2.1
Situação de Vitória de Santo Antão em PE...........................................
26
3.1
Relocação da rodovia BR-232 em Vitória de Santo Antão...................... 31
4.1
Recife: hortas comunitárias urbanas.......................................................
37
5.1
Recife: unidades de conservação municipais.........................................
38
6.1
Recife: renda média dos responsáveis pelo domicílio (2000).................
39
1.2
Esquema básico do ciclo sistêmico........................................................
58
2.2
Esquema dos procedimentos metodológicos.........................................
64
1.3
Diagrama do fluxo de água e uso de solo na produção agrícola em
áreas urbanas e periurbana...............................................................
80
2.3
Localização da área de estudos em Vitória de Santo Antão................... 90
3.3
Agricultura urbana: dimensões integradas..............................................
93
4.3
Agricultura urbana: fatores de integração/relação socio-econômicoespacial..............................................................................................
98
5.3
Agricultura urbana e periurbana: tipos de cultura/criação......................
101
6.3
Fontes geradoras de pressão sobre os governos..................................
132
7.3
Programas, projetos e ações do MDS....................................................
141
1.4
Recife: bairros de Guabiraba e Pau Ferro............................................... 147
2.4
Vitória de Santo Antão: área periurbana.................................................
160
3.4
Representação espacial da AU em Recife.............................................
163
4.4
Mapa de uso e ocupação do solo em Vitória de Santo Antão................
176
5.4
Alteração da mancha urbana em Vitória de Santo Antão.......................
177
6.4
Localização dos assentamentos periurbanos de Vitória de Santo
Antão...................................................................................................
178
7.4
Localização da bacia hidrográfica do rio Natuba..................................... 179
8.4
Principais usos da terra em Natuba........................................................
Rubio José Ferreira.
180
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1.5
Organograma da gestão local da PR para implementação do
programa de apoio às hortas comunitárias urbanas 2004..................
10
190
LISTA DE GRÁFICOS
1.3 Brasil: população por situação de domicílio 1940 – 2010.......................
109
2.3 Nordeste: urbanização entre 1940 e 2007..............................................
109
1.4 Recife: evolução da população residente por situação de 1980 a
2010...................................................................................................
153
LISTA DE TABELAS
1.3 Recife e Vitória: pessoal ocupado nos estabelecimentos agropecuários
(2006).................................................................................................... 77
2.3 Pernambuco: população residente por situação de domicílio.................
110
1.4 Recife: taxas de urbanização de 1940 a 2010..........................................
153
2.4 Vitória de Santo Antão: população residente 1970 a 2010......................
154
3.4 Recife: Pessoal Ocupado e Produção Agropecuária em 2012.................
158
4.4 Recife e Vitória: número de estabelecimentos agropecuários e área
ocupada (2012)..................................................................................... 158
1.5 Vitória de Santo Antão: assentamentos do INCRA...................................
Rubio José Ferreira.
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LISTA DE FOTOS
1.1 Novos usos da terra na área periurbana de Vitória com a relocação
da rodovia BR 232: preparação para construção de posto de
combustíveis em 2010.......................................................................
31
2.1 Posto de combustíveis localizado às margens da rodovia BR-232.......
32
3.1 Oficina mecânica localizada na área periurbana de Vitória, às
margens da rodovia BR-232:............................................................
32
4.1 Restaurante localizado na área periurbana de Vitória, às margens da
rodovia BR-232: em 2012.................................................................. 33
5.1 Loja de frutas e verduras localizada na área periurbana de Vitória, às
margens da rodovia BR-232: em 2012..................................................
33
1.3 Recife: trecho de um córrego entre os canteiros de plantio nas áreas
do entorno do CEASA/Recife...........................................................
83
2.3 Rio Tapacurá nas proximidades da Vila Natuba...................................
84
3.3 Rio Natuba nas áreas de plantio de hortaliças em Natuba.................
84
4.3 Sementeira “orgânica” no LFC............................................................
86
5.3 Horta “orgânica” no LFC......................................................................
86
6.3 Sementeira “orgânica” em Natuba......................................................
87
7.3 Horta “orgânica” em Natuba................................................................
87
1.4 Bairro de Lagoa Redonda)....................................................................
161
2.4 Bairro Lagoa Jardim Ipiranga)...............................................................
161
3.4 Assentamento Natuba...........................................................................
162
4.4 AU em Recife: plantio agrícola às margens do rio Capibaribe.............
172
5.4 AU em Recife: carcinocultura no estuário do rio Capibaribe................
172
6.4 Rodovia BR-232 entre Trancados, Sítio Duarte, Natuba e
Figueira.............................................................................................
179
7.4 Canteiros com couve, alecrim, cebolinha, alho poró, coentro e
manjericão.........................................................................................
181
8.4 Estábulo de bovinos em Natuba............................................................
Rubio José Ferreira.
181
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9.4 Estábulo de bovinos na Fazenda Figueira............................................. 182
10.4 Situação de Natuba, Figueira, Sítio Duarte e Trancados em relação à
rodovia BR-232....................................................................................
Rubio José Ferreira.
182
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LISTA DE QUADROS
1.2 Categorias teóricas e empíricas..............................................................
62
1.3 Fatores da agricultura urbana, da agricultura periurbana e da
agricultura rural.................................................................................. 94
2.3 Potencialidade da AU e da AP para desenvolvimento
socioespacial...................................................................................... 100
3.3 Tipos de áreas utilizadas para prática da AU e AP no Brasil.................
102
4.3 Tipologias de políticas públicas, segundo SOUZA, C. (2006)................
124
5.3 Quadro temporal das políticas de SAN no Brasil....................................
138
1.4 Recife: dimensionamento da cobertura vegetal.....................................
148
2.4 Recife: áreas com agricultura urbana e tipo de atividades...................
164
3.4 Recife: classes da AU por tipo de produto, tipo de manejo e tipo de
espaço utilizado................................................................................. 173
4.4 Recife: caracterização da agricultura urbana por fatores.......................
174
5.4 Espaços da AP em Vitória por tipo de atividade e de produtos............
183
6.4 Espaços da AP em Vitória por classe de produtos, manejo e
espaço................................................................................................ 184
7.4 Vitória: caracterização da AP por fatores...............................................
184
8.4 Comparativo dos fatores da AU (Recife) e da AP (Vitória)....................
185
1.5 Instâncias responsáveis pela implementação do 1º projeto de apoio a
AU em Recife......................................................................................
188
2.5 Avaliação qualitativa do 1º projeto da PR................................................ 196
3.5 Avaliação qualitativa do 2º projeto..........................................................
Rubio José Ferreira.
201
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LISTA DE SIGLAS
ABNT
Associação Brasileira de Normas Técnicas
ADAGRO
Agência de
Pernambuco
AF
Agricultura Familiar
AP
Agricultura Periurbana
AU
Agricultura Urbana
AR
Agricultura Rural
AUP
Agricultura Urbana e Periurbana
CCF
Programa Global Cidades Cultivando Para o Futuro
CEASA
Centro de Abastecimento Alimentar Sociedade Anônima de
Pernambuco
CEMPO
Centro de Educação e Medicina Popular
CEPAS
Centro de Ensino Popular e Assistência Social
CEPF
Centro Educacional Profissionalizante Flau
CHESF
Companhia Hidrelétrica do São Francisco
Defesa
CONDEPE/FIDEM Agência Estadual
Pernambuco
e
de
Fiscalização
Planejamento
Agropecuária
e
Pesquisa
de
de
CONSEA
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
CNPq
Conselho Nacional
Tecnológico
CPRM
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
CTG
Centro de Tecnologia e Geociências
DNIT
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte
DASA
Diretoria de Abastecimento e Segurança Alimentar
EMBRAPA
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EUA
Estados Unidos da América
FACEPE
Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia de Pernambuco
FAO
Organização
Alimentação
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano
INCRA
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IPA
Instituto Agronômico de Pernambucano
IPES
Promoción Del Desarrollo Sostenible
Rubio José Ferreira.
das
de
Desenvolvimento
Nações
Unidas
para
Científico
Agricultura
e
e
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____________________________________________________________________________________
IPTU
Imposto Predial e Territorial Urbano
ITERPE
Instituto de Terras e Reforma Agrária do Estado de
Pernambuco
ITR
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
LFC
Lar Fabiano de Cristo
LOSAN
Lei Orgânica Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
LOA
Lei Orçamentária Anual
LT
Linhas de Transmissão
MAPA
Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento
MDU
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Urbano
MAS
Ministério da Assistência Social
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MDA
Ministério do Desenvolvimento Agrário
MESA
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate
à Fome
ONG
Organização Não Governamental
PPA
Programa de Aquisição de Alimentos
PR
Prefeitura do Recife
PET
Programa de Educação Tutorial
PIBIC
Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica
PNDS
Pesquisa Nacional Sobre Demografia e Saúde
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PRONAC
Programa Nacional de Crédito Fundiário
PRONAF
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PROPESQ
Pró-reitoria de Pesquisa
PP
Políticas Públicas
PPA
Plano Plurianual
PSB
Partido Socialista Brasileiro
PT
Partido dos Trabalhadores
RD
Região de Desenvolvimento
RM
Região Metropolitana
REDE
Rede de Intercâmbios de Tecnologias Alternativas
RMR
Região Metropolitana do Recife
RPA
Região Político-Administrativa
RUAF
Centro de Recursos para a Agricultura e Silvicultura Urbanas
Rubio José Ferreira.
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uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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SAGI
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação
SAN
Segurança Alimentar e Nutricional
SARA
Secretaria de Produção Rural e Reforma Agrária de
Pernambuco
SEAF
Seguro da Agricultura Familiar
SERTA
Serviço de Tecnologia Alternativa
SESAN
Secretaria Nacional de Segurança Alimentar
SENARC
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SNAS
Secretaria Nacional de Assistência Social
SISAN
Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SOS Corpo
Instituto Feminista Para Democracia
SUDENE
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
UDH
Unidades de Desenvolvimento Humano
UFPE
Universidade Federal de Pernambuco
UFRPE
Universidade Federal Rural de Pernambuco
ZAPE
Zoneamento Agroecológico de Pernambuco
ZEIS
Zonas Especiais de Interesse Social
ZEPA
Zonas Especiais de Proteção Ambiental
ZUP
Zonas Especiais de Urbanização
Rubio José Ferreira.
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RESUMO
A Agricultura Urbana (AU) e a Agricultura Periurbana (AP) são atividades que,
notoriamente, apresentam potencialidades para o desenvolvimento dos sistemas
urbanos e periurbanos de organização espacial. Isto também porque contribuem
para a segurança alimentar, promovendo trabalho e renda etc. Assim sendo, elas
têm sido alvo de investimentos por parte do poder público, no sentido do seu
desenvolvimento, promovendo maior acesso, por parte da população, aos seus
produtos. O estudo do tema em Recife e em Vitória de Santo Antão justifica-se,
também, pelo fato de que são poucos os estudos que procuram entender o espaço
da aglomeração urbana na perspectiva de identificar as ações do Estado no
processo de produção do espaço local mediante políticas públicas (PP) para a AU e
AP, tendo em vista o desenvolvimento socioespacial. Considera-se a ideia de que,
para se promover efetiva justiça social e consequentemente desenvolvimento
socioespacial, é preciso que as PPs tenham base local, não apenas nos aspectos
gerais das demandas sociais, como também no que tange às relações de decisão e
gestão públicas. Políticas públicas (public policy), entendidas como orientações e
ações do Estado no sentido de resolver problemas públicos, se verticalizadas, não
levam em conta as especificidades e os anseios da população que pretende
atender, pouco contribuindo para o desenvolvimento socioespacial. A tese objetiva
analisar as políticas públicas voltadas para AU E AP, em Recife e Vitória de Santo
Antão, observando em que medida elas, a partir do uso do espaço, promovem
efetivo desenvolvimento socioespacial. A pesquisa tem caráter explicativo, partindo
do empírico. O problema de pesquisa foi elaborado mediante identificação de
problema púbico, com base empírica. Os procedimentos metodológicos são na
perspectiva da análise qualitativa, para evitar análise puramente de dados
estatísticos. Foram feitas descrições dos processos no/da produção do espaço
(situações e ambientes) nos âmbitos institucional, cotidiano, ou seja, social. Os
resultados apresentados a partir dessa abordagem correspondem à forma, à função,
à estrutura da AU e da AP. Os dados coletados são interpretados, por vezes
recorrendo a métodos hermenêuticos no sentido de tornar clara a interpretação geral
do trabalho. A partir do trabalho de campo e levantamento aerofotogramétrico, as
áreas estudadas foram plotadas e gerados mapas, utilizando-se do software
arcgis/arcmap. Os resultados da pesquisa dão conta que, não obstante às ações
dos governos no sentido de apoiá-las, a AU em Recife e AP em Vitória,
desenvolvem-se nesses espaços, atendendo aos interesses das populações
envolvidas, contribuindo, também, para a segurança alimentar e nutricional. Por
outro lado, o atraso em desenvolvimento de PPs efetivas (apenas no final de 2012
foi criado Decreto Executivo Federal 7.794/2012, de apoio à AU e AP) tem mostrado
que as ações do Estado são ainda pontuais, e não consideram a real demanda
social, o que não contribui para o efetivo desenvolvimento socioespacial. Espera-se
que a criação de legislação que vise o fomento da AU e da AP signifique avanços
que devem ser objeto de análises futuras.
Palavras-chave: Agricultura urbana. Agricultura periurbana. Políticas públicas.
Análise espacial. Desenvolvimento socioespacial.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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18
ABSTRACT
Urban agriculture (UA) and Peri-Urban Agriculture (PA) are activities that,
notoriously, have the potential for the development of the urban and peri-urban
spatial organization. This is also because, they contribute to food security, promoting
employment and income etc. Therefore, they have been targeted for investment by
the government in the sense of its development, promoting greater access by people
to their products. The study of the subject in Recife and Vitoria de Santo Antao is
justified also by the fact that there are few studies that seek to understand the space
of urban agglomeration in order to identify the actions of the State in the production
process through public policy for the UA and PA, in view of the social and spatial
development. It is considered, the idea that in order to promote effective social justice
and consequently social and spatial development, it is necessary that public policies
have local base, not only on general aspects of social demands, but about relations
of public decision and management. Public policies, understood as guidelines and
actions of the State to resolve public problems, if verticalized, do not consider the
specificities and concerns of the population you want to serve, contributing
superficially to sociospatial development . The thesis aims to analyze public policies
for UA and PA, in Recife and Vitoria de Santo Antao, noting the extent to which they,
from the use of space, promote effective sociospatial development. This research
has explanatory character, starting from the empirical. The research problem was
developed through the identification of pubic problem, empirically based. The
methodological procedures are in the perspective of qualitative analysis to avoid
purely statistical data analysis. It was made descriptions of processes in / of the
production of space (situations and environments) in institutional areas, daily, or
social. The results reported from this approach correspond to the shape, function,
structure. The collected data are interpreted, sometimes using hermeneutic methods
in order to make clear the general interpretation of the work. From the fieldwork
survey and aerophotogrammetric, the study areas were plotted and generated maps,
using software arcgis / ArcMap. The results show that, despite the actions of
governments towards supporting them, the UA in Recife and PA in Vitoria, grow in
these spaces, serving the interests of these people involved, contributing also to food
and nutrition security. On the other hand, the delay in development of effective PPs
(only at the end of 2012, it was created a Federal Executive Decree 7.794/2012,
giving support to PA and UA) has shown that the actions of the State are still
punctual, and do not consider the actual social demand, which does not contribute to
effective social and spatial development. It is hoped that with the creation of
legislation to promote the UA and PA, this advancement could be the subject of
future analyzes.
Keywords: Urban Agriculture. Peri-urban agriculture. Public policies. Spatial analysis.
Sociospatial development.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
19
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO..........................................................................................
22
1.1
O TEMA DA PESQUISA E A JUSTIFICATIVA.........................................
22
1.2
FUNDAMENTOS DA PROPOSTA DE ESTUDO......................................
34
1.3
OBJETIVOS DO ESTUDO........................................................................
43
2
METODOLOGIA........................................................................................ 45
2.1
ANÁLISE DA LITERATURA............................................................................
45
2.1.1
Agricultura urbana, agricultura periurbana e a relação urbanorural: abordagens e discussões teóricas e técnicas.........................
46
2.1.2
Políticas públicas e planejamento: discussões e contribuições........ 53
2.1.3
Políticas públicas para agricultura urbana e periurbana: análises
da questão no Brasil..............................................................................
55
2.2
REFERENCIAL TEÓRICO-CONCEITUAL DA TESE...............................
57
2.3
PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS DA TESE......................................
61
2.4
DISCUTINDO CAMINHOS METODOLÓGICOS PARA ANÁLISE E
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS................................................
3
3.1
AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA E POLÍTICAS
PÚBLICAS: CONCEITOS, DEFINIÇÕES E CONTEXTUALIZAÇÕES..
64
72
AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA NA PERSPECTIVA DA
RELAÇÃO RURAL-URBANA.................................................................
73
Delimitando os conceitos de agricultura urbana e de agricultura
periurbana..............................................................................................
73
3.1.1.1 A dimensão espacial como elemento essencial para a
diferenciação da agricultura, da agricultura e da agricultura rural.
92
3.1.2
105
3.1.1
Agricultura urbana e periurbana e a relação rural-urbana................
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
20
3.1.2.1 As teorias do continuum rural-urbano..................................................
112
3.1.3
Contextualizando a agricultura urbana e a agricultura periurbana
no Brasil.................................................................................................
116
3.2
ESTADO, GOVERNO E POLÍTICAS PÚBLICAS...................................... 120
3.2.1
Prolegômenos para entender políticas públicas.................................. 120
3.3
POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS NO BRASIL.........................................
129
3.3.1
As políticas de SAN no Brasil e a agricultura urbana e periurbana...
135
3.3.2
As Políticas ambientais a agricultura urbana e periurbana................
139
4
AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA EM PERNAMBUCO NO
CONTEXTO DOS ESPAÇOS DE RECIFE E VITÓRIA DE SANTO
ANTÃO.................................................................
144
4.1
AGRICULTURA URBANA E AGRICULTURA PERIURBANA EM
PERNAMBUCO EM SUA RELAÇÃO COM O ESPAÇO......................... 144
4.1.1
Recife e Vitória de Santo Antão: caracterização de dois
subespaços no contexto das dimensões da agricultura urbana e
periurbana..............................................................................................
4.1.2
Panorama geral da agricultura urbana em Recife e da agricultura
periurbana em Vitória de Santo Antão................................................
145
163
4.1.2.1 Panorama da agricultura urbana em Recife.......................................... 163
4.1.2.2 Panorama da agricultura periurbana em Vitória................................... 174
5
ANÁLISE ESPACIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADADAS
PARA AGRICULTURA URBANA EM RECIFE E PERIUBANA EM
VITÓRIA DE SANTO ANTÃO.................................................................
187
5.1
OS PROGRAMAS E PROJETOS PARA AGRICULTURA URBANA EM
RECIFE...................................................................................................
5.1.1
Avaliação do Programa Agricultura Urbana: hortas e pomares
urbanos (2004 – 2007)...........................................................................
Rubio José Ferreira.
187
188
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
21
5.1.1.1 Fases de implementação e desenvolvimento do projeto....................
192
5.1.1.2 A prática proposta x prática desenvolvida...........................................
193
5.1.2
Avaliação do Projeto de Apoio Complementar ao Programa de
Agricultura Urbana e Periurbana do Recife (2007 – 2009)................. 198
5.2
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AGRICULTURA PERIURBANA EM
VITÓRIA DE SANTO ANTÃO................................................................
204
CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................
209
6
REFERÊNCIAS...................................................................................................... 211
APÊNDICES..........................................................................................................
Rubio José Ferreira.
227
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
22
1 INTRODUÇÃO
Embora toda teoria se faça tendencialmente pretensão absoluta, pois gostaria de
explicar tudo, na prática, como toda proposta historicamente contextuada, realiza
apenas uma versão. (DEMO, 1995, p. 30).
1.1 O TEMA DA PESQUISA E A JUSTIFICATIVA
As questões referentes à urbanização e, consequentemente, aos diversos tipos de
problemas enfrentados pelas sociedades, no mundo, são notórias, até porque, sabese que a maior parte da população mundial vive nas cidades. Os problemas
parecem crescer a cada ano, nos diversos âmbitos, desde as questões da
sobrevivência dos grupos sociais pobres nos espaços urbanos e periurbanos, até
questões ambientais e da “vida moderna” que atingem também até as classes mais
abastadas da sociedade.
No Brasil, mais de 84%, e em Pernambuco, cerca de 80% da população vive nas
cidades, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas – (IBGE, 2010).
No caso de Recife, já em 1970, 92,1% da população residente era considerada
urbana (MELO, 1978); e, posteriormente, na década de 1980, ela chegou aos 100%,
conforme Agência Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco –
CONDEPE/FIDEM (1981 – 1990). Em Vitória de Santo Antão, dos cerca de 129 mil
habitantes em 2010 (IBGE, 2010), apenas 16.545 vivem nos espaços rurais ou no
entorno do espaço urbano – os espaços periurbanos.
Ademais, como destaca Veiga (2004), é preciso considerar que o rural não significa
necessariamente agrário. As grandes e médias cidades, ou até as aglomerações
metropolitanas não estão desvinculadas do rural em diversos aspectos, um dos
quais diz respeito à agricultura. Segundo Hadda-Kessous & Sabrou (2005, apud
ARRUDA, 2006, p. 16), nos últimos 50 anos, grande parte dos migrantes, na cidade,
desenvolve atividades ligadas à agricultura. Logo, a vida urbana é impregnada de
“um certo rural”. Somam-se ainda diversas outras práticas socioespaciais ligadas ao
“mundo rural” praticadas nas cidades em articulações entre os tipos de espaços. O
que ocorre é certo continuum espacial, o qual, como mostra Wanderley (2001),
abrange os aspectos econômicos, socioculturais, políticos e socioambientais. As
articulações entre o rural e o urbano constituem-se de ruralidades, as quais são
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
23
importantes fatores de desenvolvimento econômico-territorial (ABRAMOWAY, 2000;
VEIGA 2004), tanto dos espaços urbanos, quanto dos rurais e dos periurbanos. Vale
ressaltar que a Agricultura Urbana (AU) e a Agricultura Periurbana (AP), como
exemplos de ruralidades, funcionam, em certa medida, como elos de interelações
entre o rural e o urbano, perpassando pelo periurbano.
Isso significa dizer que o processo de urbanização, na atualidade, não extinguiu
atividades agrícolas em espaço das cidades. Pelo contrário, a AU e AP são
praticadas atualmente por mais de 800 milhões de pessoas no mundo segundo o
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 1996). Tratam-se de
atividades que, além de outras funções, promovem ocupação e renda, e contribuem
para a segurança alimentar, principalmente de grupos sociais pobres. No Brasil,
segundo Santardeu; Lovo (2007), a Agricultura Urbana e Periurbana (AUP) é
praticada em todas as regiões do país. A Aglomeração Metropolitana do Recife,
mostrada na figura 1.1, segundo Santardeu; Lovo (ibidem), é lugar de diversos
espaços usados com AU e AP, produzida, em sua maioria, sob os moldes da
agricultura familiar. Entretanto, vale destacar que, segundo dados do IBGE, em
2010, dos 49.196 hectares plantados com lavoura temporária, na Região
Metropolitana do Recife (RMR), 46.090 hectares são destinados ao cultivo de canade-açúcar. O que significa dizer que apenas 3.106 hectares podem ser destinados à
agricultura familiar rural, urbana e periurbana. Ao mesmo tempo, é preciso salientar
que nem a AU e nem a AP são incluídas nos censos agropecuários, e que os dados
apresentados no último Censo Agropecuário (IBGE, 2006) mostram dados
municipais de forma geral, retratando apenas parcialmente a realidade nesses
espaços.
Especificamente, Recife conta, atualmente, com cerca de 580 agricultores1 urbanos,
dos quais, cerca de 92, entre os anos de 2004 a 2009, trabalhavam
comunitariamente, recebendo apoio institucional, enquanto os demais desenvolvem
suas atividades agrícolas em diversas áreas espraiadas pela cidade.
1
Dados do Censo Agropecuário (IBGE, 2006) dão conta de 580 pessoas ocupadas em
estabelecimentos agropecuários em Recife. Se o Recife é considerado totalmente urbanizado, em
primeira análise, esses 580 agricultores são agricultores urbanos.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Figura 1.1 – Localização de Recife na RMR
Fonte: Elaborado pelo autor deste trabalho com base cartográfica do ZAPE (SILVA et al., 2001).
Rubio José Ferreira.
24
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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25
No caso do Recife, os agricultores que produzem hortaliças às margens de rodovias
não apenas estão situados à margem do apoio institucional, como também
trabalham em meio a conflitos e tensões com os proprietários das terras ocupadas,
dentre os quais se acha o Estado. Pode-se contar ainda a agricultura praticada em
quintais de residências, escolas, pomares, etc. para fins, geralmente, de
autoconsumo, troca e/ou doação.
Ao mesmo tempo, Vitória de Santo Antão, que não integra a metrópole
pernambucana, pois faz parte da Mesorregião da Mata Pernambucana, Microrregião
de Vitória de Santo Antão, segundo a Agência CONDEPE/FIDEM (2010), na prática,
este município interliga-se com a Região Metropolitana do Recife (RMR), limitandose a Leste com o município de Moreno (Figura 2.1). No que tange à agricultura
praticada nesse município, parte pode ser considerada periurbana.
A produção agrícola de Vitória, tanto no seu espaço rural, quanto no periurbano
possui importância significativa para a economia do estado, uma vez que, como
mostrou Lima (1983), este município faz parte do cinturão verde de Pernambuco,
abastecendo não apenas a metrópole, como também estados vizinhos como
Alagoas, Rio Grande do Norte etc. Vale salientar, que grande parte da produção
agrícola de Vitória está voltada à cana-de-açúcar. Segundo dados da Pesquisa
Agrícola Municipal (IBGE, 2007), Vitória possui mais de 6.000 hectares plantados
com cana. Por outro lado, a agricultura periurbana de Vitória se destaca,
primordialmente, por produzir hortifrutigranjeiros. Ao mesmo tempo, a agricultura
urbana
do
Recife
produz,
preponderantemente,
hortaliças
as
comercializadas em feiras, centros de distribuição, supermercados etc.
Rubio José Ferreira.
quais
são
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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26
Figura 2.1 – Localização de Vitória de Santo Antão em PE
Fonte: elaborado por Antônio Marcos dos Santos, com base em dados de campo.
Mediante essa conjuntura, não apenas a agricultura urbana, como também a
periurbana, assumem papel relevante para grande número de famílias da RMR, que
acabam ligando-se a essa atividade. O que acontece, tanto em virtude da ausência
de alternativas de trabalho em atividades terciárias, quanto dos hábitos culturais do
trabalho com a terra inerente às famílias que a ela se dedicam.
Por outro lado, seguindo-se uma prática já existente em diversos países, o poder
público, no Brasil, em suas três instâncias de governo, tem elaborado e
implementado ações voltadas ao desenvolvimento desses tipos de agricultura. As
ações do Estado Brasileiro, no sentido de apoiar a agricultura urbana e/ou
periurbana, ocorrem no âmbito das políticas públicas de proteção e desenvolvimento
social.
Em Recife, desde 2004, a prefeitura municipal, articulada com Organizações não
Governamentais (ONGs), apoia, com recursos próprios e do Governo Federal,
hortas comunitárias urbanas, buscando abranger um contingente de 500 famílias em
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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situação de risco alimentar. Vale salientar que a agricultura produzida em Recife é
considerada urbana levando-se em conta seus altos índices de urbanização.
Em Vitória de Santo Antão, mesmo sem planos ou projetos, a agricultura periurbana
recebe apoio da Secretaria Municipal de Agricultura, que disponibiliza sementes,
assistência técnica etc. em conjunto com as associações de agricultores dos
espaços atendidos. Ao mesmo tempo, a agricultura periurbana de Vitória é
alcançada, por ações do Estado, em instância estadual, mediante planos de reforma
agrária, de geração de emprego e renda, segurança alimentar, dentre outros. Sendo
assim, a articulação dessas políticas públicas voltadas à AU e à AP em espaços do
Recife e de Vitória constitui-se de parâmetro de investigação da presente tese, no
sentido de averiguar em que medida elas possuem condições de promover o
desenvolvimento socioespacial.
Para Souza M. (2006), para que haja desenvolvimento socioespacial, é preciso que
haja mudança positiva na qualidade de vida e bem-estar, tanto individual, quanto
coletiva, o que resulta em justiça social. O desenvolvimento socioespacial perpassa
pelo processo de superação de problemas sociais, não apenas no âmbito do acesso
a bens econômicos. Pelo contrário, ele deve abarcar todos os âmbitos do espaço
geográfico e da sociedade. Em assim sendo, a distribuição de objetos no espaço
deve ser igualitária, de maneira que traga menor desigualdade social. Por outro lado,
já que o sistema capitalista per se dificulta a formação de uma sociedade autônoma,
a pressão social deve ser considerada uma ferramenta fundamental para que se
vislumbre o desenvolvimento socioespacial. Portanto, este deve ser perseguido
enquanto meta que poderá ser alcançada processualmente em etapas. Nesta
perspectiva, a integração entre os diversos instrumentos de planejamento, dentre os
quais as políticas públicas, constituis-se de uma importante ferramenta que contribui
para o desenvolvimento socioespacial.
A relevância do tema da presente tese consiste na necessidade de se conhecer
facetas dos espaços urbano e periurbano, moldados por políticas públicas
direcionadas à produção agrícola nas cidades (agricultura urbana) e em seu entorno
(agricultura periurbana). No processo de gestão do espaço, as políticas públicas
funcionam como ferramentas que podem ampliar ou entravar a agricultura,
contribuindo, ou não, para o desenvolvimento socioespacial.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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A AU e a AP são atividades que, notoriamente, apresentam potencialidades para o
desenvolvimento dos sistemas urbanos e periurbanos de organização espacial. Até
porque, parte da sua produção possui base ecológica (agroecologia). Ademais, elas
ainda contribuem para a segurança alimentar, promovendo trabalho e renda etc.
Assim sendo, elas têm sido alvo de investimentos por parte dos poderes públicos, no
sentido do seu desenvolvimento, promovendo maior acesso por parte da população
aos seus produtos.
Vale destacar, ainda, que o estudo do tema em Recife e em Vitória de Santo Antão
justifica-se, também, pelo fato de que são poucos os estudos que procuram
entender o espaço da aglomeração urbana na perspectiva de identificar as ações do
Estado no processo de produção do espaço local mediante políticas públicas para a
AU e AP, tendo em vista o desenvolvimento socioespacial.
Em
trabalhos
anteriores
(relatórios
finais
de
pesquisa,
apoiada
pela
PROPESQ/PIBIC/CNPq, trabalho de conclusão de curso de graduação e
dissertação de mestrado), já se procurou discutir o referido assunto. Nos dois
primeiros, buscou-se analisar o processo de produção agrícola em áreas do entorno
do Centro de Abastecimento Sociedade Anônima (CEASA – Recife), na perspectiva
de identificar alguma forma de inclusão socioespacial dos trabalhadores envolvidos
a partir das referidas atividades (FERREIRA, 2006); no terceiro, tentou-se verificar
as reais características de espaço periurbano na mesma área, tendo em vista a
reprodução de ruralidades no núcleo da metrópole (FERREIRA, 2007); no quarto,
buscou-se identificar o papel da agricultura urbana no processo de produção do
espaço urbano do Recife, a partir do ponto de vista segundo o qual ela funciona
como um elemento de complementaridade urbano-rural (FERREIRA, 2009).
A originalidade do presente trabalho, com relação aos anteriores, reside
basicamente no foco que será dado ao objeto, qual seja, o das políticas públicas
voltadas para agricultura urbana e periurbana. Outro aspecto diz respeito à
dimensão territorial do problema (no presente trabalho, sendo incluído um município
que oficialmente não faz parte da RMR, mas que está integrado à aglomeração
urbana em sua totalidade – Vitória de Santo Antão), bem como a inserção da
agricultura periurbana na pesquisa, no sentido de trazer à tona o debate em torno da
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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necessidade de visibilidade de um aspecto que vem sendo apagado pela intensa
urbanização.
Diante do que já foi visto durante o desenvolvimento das pesquisas anteriores,
surgiram questões que devem ser elucidadas no desdobramento do presente
trabalho. Sabe-se da necessidade de se realizarem trabalhos mais aprofundados,
pelos quais se procurem analisar o espaço sob a ótica do espaço social e da
natureza do seu uso pela sociedade. O que pode, assim, contribuir para o
conhecimento que poderá dar suporte ao planejamento dessas atividades,
apropriado por políticas públicas que, realmente, atendam aos interesses efetivos
das famílias envolvidas e, consequentemente, possam levar ao desenvolvimento
socioespacial.
No que tange às áreas em estudo, existe, em princípio, uma descontinuidade
espacial. Enquanto Recife é o núcleo da metrópole pernambucana, Vitória de Santo
Antão está localizada na Zona da Mata, estando as duas cidades dispostas
espacialmente com distância de cerca de 50 km (de centro a centro), tendo os
municípios de Jaboatão dos Guararapes e Moreno entre eles (Figura 2.1),
considerando o acesso pela rodovia BR-232. Entre Recife e Vitória, alternam-se
áreas urbanas, rurais e periurbanas. Outro aspecto relevante, diz respeito à ligação
relacional entre os dois municípios. A área periurbana de Vitória, desde os anos
1980, destaca-se no estado de Pernambuco, como mostrou Lima (1983). Estudos
mais recentes dão conta de que a relação de Vitória com a RMR tem se
intensificado ao longo dos anos não apenas nos aspectos da agropecuária, como
também em termos industrial e de equipamentos urbanos (CONDEPE/FIDEM,
2010). Em contrapartida, Recife é o maior mercado consumidor da produção
agrícola de Vitória, sobremaneiramente através do CEASA2. Ou seja, embora haja
descontinuidade no que tange à localização dos dois municípios, como mostrado na
figura 2.1, as relações funcionais entre eles são intensas, formando, portanto, uma
aglomeração, pelo menos do ponto de vista relacional.
As questões referentes à aglomeração metropolitana do Recife estão presentes em
diversas discussões nos âmbitos da academia e do próprio poder público, através de
2
Segundo dados de pesquisa de campo, a produção dos hortifrutigranjeiros de Vitória de Santo
Antão permanece tendo em Recife o principal mercado consumidor.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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pesquisas, diagnósticos e relatórios técnicos, os quais visam, em sua maioria, ir
além da teoria para realizar mudanças positivas para a sociedade. Vale destacar
que a maior parte desses trabalhos evidencia a intensa ligação entre a
institucionalizada RMR e os municípios de sua interlandia, área denominada de
“Colar Metropolitano”. Um dos argumentos de que a relação entre Recife e Vitória de
Santo Antão vão além da divisão político-administrativa da RMR, pode ser reforçada
pela própria rodovia BR-232, a qual se estende pelo Estado da direção Leste-Oeste
e, segundo a Agência de Planejamento e Pesquisas (CONDEPE/FIDEM, 2010),
juntamente com a rodovia BR-101 e outras rodovias estaduais, assume importante
papel para a interligação dos municípios do interior com a metrópole, especialmente
os municípios limítrofes da RMR, “articulando os espaços rurais com o ambiente
urbano e com as regiões do entorno” (CONDEPE/FIDEM, idem, p. 7).
Ainda se levou em conta algumas mudanças ocorridas, recentemente, em certos
espaços periurbanos de Vitória de Santo Antão, com a relocação da rodovia BR-232.
Até 2001, a referida rodovia estendia-se pela área central da cidade de Vitória,
marcando, perpendicularmente, o início da principal avenida (a Avenida Mariana
Amália). Com a alteração da localização do trecho da rodovia, devido à sua
duplicação, ela foi transferida para a área periurbana a sudeste da cidade (Figura
3.1), dividindo Sítio Duarte e Trancados de Natuba e Figueiras. O que mudou, em
certa medida, a dinâmica do lugar, promovendo novos usos da terra, como, por
exemplo, a construção de postos de combustível, lojas de automóveis etc. As fotos
1.1, 2.1, 3.1, 4.1 e 5.1 mostram essa atual configuração espacial.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Figura 3.1 – Relocação da rodovia BR-232 em Vitória de Santo Antão
Fonte: Plano Diretor de Vitória de Santo Antão, 2002, apud Machado 2007, p. 50
Foto 1.1 – Novos usos da terra na área periurbana de Vitória com relocação da rodovia BR-232:
preparação para construção de posto de combustíveis em 2010
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em outubro de 2010.
Rubio José Ferreira.
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Foto 2.1 – Posto de combustíveis localizado às margens da rodovia BR-232
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em janeiro de 2013
Foto 3.1 – Oficina mecânica localizada na área periurbana de Vitória, às margens da rodovia BR-232
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em janeiro de 2013
Rubio José Ferreira.
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Foto 4.1 – Restaurante localizado na área periurbana de Vitória, às margens da rodovia BR-232
Fonte: trabalho de campo. Foto de Cássia Pernambuco em dezembro de 2012
Foto 5.1 – Loja de frutas e verduras localizada na área periurbana de Vitória, às margens da rodovia
BR-232
Fonte: trabalho de campo. Foto de Aldemir Barbosa em dezembro de 2012
Pode-se perceber nas fotos supramencionadas, que de 2010 a 2012 o uso do
espaço em tela se torna cada vez mais diversificado. Outro fator importante da nova
Rubio José Ferreira.
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configuração espacial daquele município, refere-se ao fato de que, com o
crescimento urbano de alguns bairros da cidade (Mário Bezerra, Pinga Fogo etc.), a
área urbana aproxima-se cada vez mais da periurbana, o que é uma tendência do
crescimento urbano periférico, como mostra Miranda (2008). Em assim sendo, a
dinâmica urbana torna-se cada vez mais presente neste espaço, como se pode
observar aspectos claros de intensa especulação imobiliária na área periurbana
estudada nesta tese. Neste caso, os dois principais vetores de urbanização desta
área são: o crescimento de atividades industriais e a rodovia BR-232.
1.2 FUNDAMENTOS DA PROPOSTA DE ESTUDO
A agricultura tem papel fundamental na reprodução dos espaços geográficos. Se o
rural é considerado “o lugar da agricultura”, a cidade, desde quando era apenas
aldeola, há cerca de 15 mil anos atrás, já vislumbrava o abastecimento doméstico
por reprodução de mudas e criação de animais, resultando numa revolução agrícola
(MUNFORD, 1998). Portanto, como já dito, as economias urbanas sempre
influenciam diretamente nos espaços rurais e vice-versa. Com o crescimento da
urbanização, intensificado a partir dos séculos XVIII e XIX, mediante a Revolução
Industrial, e todas as posteriores transformações ocorridas no espaço urbano, como
resultado do processo da mundialização vigente, a cidade experimentou “novas”
formas de reprodução e a agricultura continuou presente neste espaço e em seu
entorno, em certa medida, adaptando-se às novas configurações espaciais.
As relações entre o rural e o urbano são cada vez mais intensificadas levando ao
consenso de que a integração do rural com o urbano abrange os âmbitos
econômico, social e cultural. E a agricultura permanece como elemento integrador
entre estes dois espaços. Isso, tanto a agricultura rural, que abastece o urbano e
extrai dele tecnologias para sua própria reprodução; quanto a agricultura periurbana,
produzida em espaços essencialmente híbridos de rural e urbano, ainda que
possuindo suas características próprias; e a agricultura urbana, que é produzida em
espaços, em certa medida, periféricos à dinâmica urbana strictu sensu (FERREIRA,
2009). Em assim sendo, não se pode negar que tanto a agricultura urbana, quanto a
periurbana e a rural, são importantes para a sociedade e as economias espaciais.
Rubio José Ferreira.
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A agricultura urbana e a periurbana são praticadas por diversos grupos sociais em
diferentes ambientes da cidade e de seu entorno, evidenciando a sua importância no
processo de produção destes espaços. No caso do Recife, os índices de
urbanização são próximos dos 100% em função do perímetro urbano que é o
mesmo do perímetro do município. Os índices de situação de pobreza em Recife
abrangem 2/3 da população total, segundo o Atlas de Desenvolvimento Humano no
Recife (RECIFE, 2005). Este mesmo documento mostra que o índice de indigência
em 2000, no Recife, alcançava 49,38% da população, e 13,56% da população desta
cidade possuía renda per capta abaixo de R$ 37,75. Do mesmo modo, em Vitória de
Santo Antão, os dados de desenvolvimento social não são tão diferentes dos do
Recife. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de Vitória, em 2000 era de
0,663; em 2006 naquele município constavam mais 15 mil famílias pobres, segundo
dados do IBGE (2007). Por outro lado, como já dito, a agricultura urbana e a
agricultura periurbana podem contribuir para a melhora nos índices de desigualdade
social, acesso ao alimento etc. Para tanto, o Estado tem papel fundamental, a partir
da implementação de políticas públicas.
É de responsabilidade do Estado, distribuir benefícios sociais. Para isso, ele deve
implementar políticas públicas que visem à diminuição das desigualdades, que são
estruturais e produzidas pelo puro crescimento econômico. Diante disso, cada
governo, ao seu modo, desenvolve ações que visam, pelo menos, à melhoria dos
índices de desenvolvimento humano nestes municípios. Algumas dessas ações são
direcionadas à AU e à AP, uma vez que se podem garantir benefícios ao menos no
que tange à questão segurança alimentar.
No caso do Recife, as políticas públicas diretas3 foram desenvolvidas mediante
projetos de apoio à AU. Em 2004, a Prefeitura, através da secretaria de
3
As discussões teóricas em torno das políticas públicas não mencionam diretamente a diferenciação
entre política direta e indireta. Por outro lado, vamos considerar 2 grandes aspectos que dizem
respeito às políticas públicas: o primeiro circula em torno do próprio conceito de Estado (conjunto de
instituições permanentes), que é quem possibilita a implementação das ações do governo (o qual é
conjunto de programas e projetos que parte da sociedade) e política pública como ação do Estado
(HÖFLING, 2001, p. 2). O segundo diz respeito aos mecanismos utilizados pelo governo para
implementação das políticas. As ações mais específicas, as quais são realizadas diretamente para
resoluções de problemas públicos mais diretos; e planos de ações mais gerais que dão origem aos
diversos projetos, os quais visam à realização dos objetivos dos planos. Sendo assim, pode-se
mensurar que quando as ações do governo, a partir do Estado (políticas públicas), são realizadas
mediante projetos específicos, podemos chamar de políticas públicas diretas, e as ações de âmbito
mais abrangentes ou generalistas, podemos chamar de políticas públicas indiretas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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desenvolvimento
econômico,
implantou
o
“Programa
Agricultura
36
Urbana:
manutenção das hortas e pomares comunitários” (RECIFE, 2004), com recursos do
Governo Federal, por meio do “Programa Fome Zero”. O projeto visava ocupar
espaços urbanos ociosos e degradados, com a prática da agricultura orgânica, no
sentido de gerar trabalho, renda e segurança alimentar para 590 famílias em
situação de insegura alimentar. Vale salientar que a situação de insegurança
alimentar no estado, em 2009, segundo dados do IBGE (2012), constava de 42,1%,
variando de insegurança alimentar leve a grave.
Em 2007, com a conclusão do referido projeto e mediante a necessidade de
continuar o trabalho de apoio à agricultura urbana, a Secretaria de Ciência,
Tecnologia e Desenvolvimento Econômico, por meio da Diretoria de Abastecimento
e Segurança Alimentar (DASA), desenvolveu, com 95% de recursos do Governo
Federal, o “Projeto de Apoio Complementar ao Programa de Agricultura Urbana e
Periurbana do Recife” (RECIFE, 2007), que vigorou até 2009. A figura 4.1 mostra a
localização das primeiras hortas comunitárias apoiadas pela Prefeitura do Recife
(PCR), e que são um dos focos de estudos da presente tese.
Rubio José Ferreira.
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Figura 4.1 – Recife: hortas comunitárias urbanas
Fonte: Elaborado pelo autor deste trabalho com base cartográfica do ZAPE (SILVA et al., 2001).
Rubio José Ferreira.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Como se pode ver na figura 5.1, existe uma concentração de hortas comunitárias
nas áreas próximas às reservas florestais. Isso ocorre, sobretudo, porque o em parte
do processo de produção agrícola naqueles espaços utiliza-se de princípios
agroecológicos, o que é um dos requisitos determinantes para a inclusão dos
agricultores nos projetos da Prefeitura (FERREIRA, 2009).
Figura 5.1 – Recife: unidades de conservação municipais
Fonte: Recife/Secretaria de Meio Ambiente, 2012.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Das 11 hortas comunitárias, destacadas na figura 4.1, apenas 08 mantiveram-se em
funcionamento até 2007. Segundo o gestor do projeto, há pouca disponibilidade de
recursos financeiros, pouco interesse de parte da população em desenvolver
atividades agrícolas4 e dificuldades burocráticas nos âmbitos do poder público e das
ONGs que são meios de ligação entre os grupos de agricultores e o poder público.
Os recursos financeiros para o desenvolvimento do segundo projeto, até 2009, ainda
não haviam sido disponibilizados pelo Governo Federal, levando a deficiência da
continuidade do projeto. Outro aspecto que mudou entre os dois projetos foi a
quantidade de pessoas previstas para serem atendidas, a qual se reduziu de 590
para apenas 240 famílias de agricultores. Entretanto, segundo o gestor do projeto,
em 2007, apenas 92 agricultores, distribuídos pelas 08 hortas comunitárias em
atividade, continuaram sendo beneficiados diretamente. Vale salientar que as hortas
comunitárias mostradas na figura 4.1 estão localizadas em áreas cujos índices de
pobreza são os mais altos da cidade, como demonstrado na figura 6.1.
Figura 6.1 – Recife: renda média dos responsáveis pelo domicílio (2000)
Fonte: Atlas de desenvolvimento humano no Recife, 2005.
4
Vale destacar que se não há interesse por parte dos moradores em cultivar alimentos na área
urbana do Recife, e esse tipo de produção não tem escala econômica, as políticas públicas voltadas
a esta atividade dificilmente conseguirão se efetivar.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Sobrepondo-se os dados das figuras 5.1 e 6.1, percebe-se que as hortas
comunitárias urbanas, em Recife, estão espacialmente distribuídas nas áreas mais
pobres da cidade, como também nas áreas cuja agricultura tem características mais
periurbanas, como é o caso das áreas próximas ao limite municipal de Recife e
Camaragibe, e que, por sua vez, são áreas que margeiam reservas florestais.
Das quatro subáreas com AU em Recife, apenas 5 unidades produtivas (Guabiraba,
Bola na Rede, Pau Ferro, Casa Verde e Nova Aldeia) foram incluídas nos projetos
de apoio à AU neste município. Isso ocorreu, principalmente porque para que sejam
inseridas nos programas e projetos é preciso que haja alguma articulação entre os
agricultores e ONGs. Contudo, com o desenrolar do projeto, os agricultores não
deram continuidade às atividades, restando atualmente apenas duas hortas
comunitárias até 2009. Um dos fatores que contribui para que a desmotivação dos
agricultores em continuarem inseridos nos projetos da Prefeitura do Recife ocorre,
sobretudo, por terem que trabalhar em grupo e a produção ser primordialmente para
distribuição entre os agricultores. Outro fator diz respeito à obrigatoriedade de se
trabalhar com princípios da agroecologia. O conjunto de fatores que levam a não
efetividade do desenvolvimento dos referidos projetos consiste numa das etapas de
investigação da presente tese. Para tanto, far-se-á comparação das dinâmicas
espaciais da agricultura urbana em Recife e periurbana em Vitória de Santo Antão.
Em principio, em Vitória, não há agricultura urbana, mas, periurbana. E as ações do
Governo Municipal são no sentido de apoiar a atividade, sem, contudo, fazer
distinção entre agricultura periurbana e agricultura rural. Neste caso, as Políticas
Públicas (PPs) para a agricultura são indiretas. Portanto, não existem projetos
específicos, mas ações da Secretaria de Agricultura do município, com vistas a
fomentar a produção agrícola municipal, visando à melhoria dos índices econômicos.
No âmbito da proteção social, as ações daquele governo acontecem no sentido de
garantir recursos de programas como bolsa-família, financiamentos para a
agricultura familiar etc. Assim sendo, enquanto que nos centros urbanos o fomento à
agricultura parte de princípios da segurança alimentar, nos espaços periurbanos as
ações públicas estão mais voltadas à reforma agrária.
Segundo o IBGE (2006), em Vitória de Santo Antão, há 2.734 estabelecimentos
agropecuários, perfazendo um total de 16.354 ha. cultivados. Desse total, cerca de
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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200 estabelecimentos estão localizados na área periurbana, que se constitui
basicamente de assentamentos, os quais, segundo dados do ZAPE (SILVA et al.,
2001) atendem a cerca de 345 famílias. Especificamente o espaço dos 4
assentamentos,
objeto
do presente
estudo, abarca
aproximadamente
200
agricultores distribuídos em áreas que variam entre 4 ha. e 1 conta5. Dos cerca de
200 agricultores, 106 dispõem do título de posse da terra, os demais estão em
processo de aquisição. O contingente de trabalhadores agrícolas contratados de
modo permanente varia entre 35, nas maiores unidades, e 5 nas menores. A
Associação de Agricultores, fundada nos anos 1990, busca atender as 4 áreas (Sítio
Duarte, Trancados, Natuba e Figueiras). Contudo, segundo depoimentos de
agricultores e gestores, a única funcionalidade atual da Associação é a de ser ponto
de expedição de mercadorias. As reuniões realizadas pela Associação, destinadas
aos agricultores, no sentido de resolverem-se problemas ligados à reforma agrária
ou abastecimento de água, etc. são pouco frequentadas, exceto se houver
promessas de liberação imediata de recursos pelo poder público sob formas de
empréstimos, bolsa família etc.
Ao que se percebe, há uma grande lacuna entre realidade social, ações da
sociedade e ações dos poderes públicos no sentido de amenizar as desigualdades
sociais para a melhor qualidade de vida dos agricultores urbanos e periurbanos.
Diante disso, as políticas públicas podem ser importantes instrumentos para a
amenização dessas desigualdades sociais, desde que elas sejam desenvolvidas
levando-se em conta as especificidades de cada espaço, ou seja, desde que se dê
real importância às horizontalidades6 dos lugares para onde elas são elaboradas.
5
2
“Conta” é uma denominação utilizada pelos agricultores e corresponde a cerca de 50m . Não há ,
todavia, consenso entre eles quanto à dimensão exata da conta, por isso o termo será utilizado
buscando-se aproximações.
6
Horizontalidades e verticalidades são, para Santos (2004), duas segmentações e dois arranjos,
resultados das inter-relações e integrações de pontos, da superfície terrestre, que garantem o
funcionamento econômico e social, influenciados de ações políticas em territórios e lugares; isso em
escalas regionais (horizontalidades) e globais (verticalidades). Com suas próprias palavras: “As
segmentações e partições presentes no espaço sugerem, pelo menos, que se admitam dois recortes.
De um lado, há extensões formadas de pontos que se agregam sem descontinuidade, como na
definição tradicional de região. São as horizontalidades. De outro lado, há pontos no espaço que,
separados uns dos outros, asseguram o funcionamento global da sociedade e da economia. São as
verticalidades. O espaço se compõe de uns e de outros desses recortes, inseparavelmente.”
(SANTOS, 2004, p. 284). Sendo assim, as horizontalidades são processos internos ao território e ao
lugar, que ocorrem no espaço, por força dos agentes locais, como a vida cotidiana das pessoas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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No caso do Recife, como a maior parte dos recursos para AU é de origem do poder
público federal, o Governo Municipal observa a demanda local, desenvolve projetos
que pouco levam em conta as reais necessidades dos agricultores locais e, com
isso, perdem-se recursos e oportunidades de promover efetivo desenvolvimento
socioespacial.
Ao mesmo tempo, em Vitória, as políticas públicas voltadas à agricultura são
desenvolvidas sem sequer considerar as diferenças entre as dinâmicas dos espaços
rurais e periurbanos. Assim, a AP, naquele município, é assistida pelo Governo
Municipal como se fosse igual à rural, desprovida das suas especificidades.
Diante do exposto, surgem questões do tipo: quais as principais diferenças entre a
agricultura urbana e a periurbana? Em que medida as políticas públicas
desenvolvidas para essas atividades precisam levar em conta essas diferenças?
Como os governos locais têm utilizado recursos disponibilizados para essas
atividades? Por que, em se tratando de agricultura urbana e periurbana, em alguns
municípios, os governos utilizam-se de políticas públicas diretas e em outros de
indiretas? Seriam as políticas públicas diretas mais adequadas para a agricultura
urbana e as indiretas para a agricultura periurbana? Até que ponto as políticas
públicas são capazes de atender a demanda social dos agricultores urbanos e
periurbanos? Diante de tantos questionamentos, delimitou-se a seguinte questão
central para a tese: em que medida as ações do Estado e dos governos no sentido
de apoiar as atividades de agricultura urbana e periurbana, contribuem para o
desenvolvimento socioespacial em espaços de interface rural-urbano? As questões
intermediárias são: As ações do Estado, voltadas à agricultura urbana e
periurbana, têm de fato, contribuído para o desenvolvimento de políticas públicas
efetivas, ou são apenas ações pontuais para escamotear problemas sociais? Qual a
base real da demanda por políticas públicas voltadas à agricultura urbana e
periurbana? Os programas e projetos para AU têm considerado as especificidades
de cada espaço? Ou seja, têm levado em conta as horizontalidades do lugar?
A hipótese principal é a de que, uma vez que as políticas públicas, voltadas para
AU e AP, não têm base local efetiva, já que são verticalizadas e não consideram as
Portanto, remetem às relações de solidariedade e resistências às forças verticais dos agentes globais
(verticalidades).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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especificidades socioespaciais locais, nem tampouco as horizontalidades territoriais,
suas ações impedem o desenvolvimento socioespacial metropolitano. As hipóteses
intermediárias são as de que a escala de abordagem é um fator de extrema
relevância no que tange à garantia da proteção social; portanto, uma vez que as
decisões e os encaminhamentos da gestão e implantação das políticas públicas são,
em sua essência, externos (verticalizados), não atendem aos anseios sociais locais,
constituindo-se apenas ações pontuais. Ao mesmo tempo, a não consideração das
especificidades espaciais locais (tipo de demanda, perfil social dos agricultores,
modo de produção, tipo de espaço etc.), ou seja, das horizontalidades, leva as
políticas públicas, voltadas à AU e a AP, a não promoverem a real justiça social,
condição fundamental ao desenvolvimento socioespacial.
1.3 OBJETIVOS DO ESTUDO
Partindo do pressuposto que as políticas públicas para a AU e para a AP não têm
sido capazes de promover efetivo desenvolvimento socioespacial, tem-se como
objetivo principal analisar as políticas públicas voltadas para a agricultura urbana e
a agricultura periurbana, observando em que medida elas se constituem fator de
promoção
de
justiça
social,
o
que
significaria
avanços,
no
sentido
do
desenvolvimento socioespacial. Os objetivos intermediários são: a) analisar a
abrangência territorial e espacial das políticas públicas de apoio à AU, em Recife e à
AP em Vitória de Santo Antão, observando os elementos como acesso a terra,
mercados, relações de trabalho, pressões externas e contextuais etc.; b) avaliar as
políticas públicas para a AU em Recife, e a AP em Vitória de Santo Antão; e c)
destacar as especificidades espaciais locais da AU e da AP, no sentido de contribuir
para uma discussão que vise ao desenvolvimento de políticas públicas a partir de
um uso mais consequente do espaço.
Os conteúdos que compõem a tese estão apresentados em 6 capítulos,
considerando as temáticas e os objetivos específicos. No primeiro capítulo
(introdução) são explicitados as linhas gerais da temática da tese, os objetivos e as
hipóteses. No segundo capítulo, são apresentada a metodologia, perpassando pela
revisão da literatura pertinente ao tema geral da pesquisa, o arcabouço teóricoRubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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metodológico, os artifícios procedimentais da tese, bem como reflexões acerca das
metodologias de avaliação de políticas públicas.
O terceiro capítulo que versa sobre “Agricultura urbana e periurbana e políticas
públicas: conceitos, definições e contextualizações”, são abordados os conceitos
mais relevantes para o trabalho. Isso no sentido do “diálogo” com os textos base, ao
mesmo tempo em que eles se tornam cada vez mais claros à compreensão.
O quarto capítulo, de caráter empírico, retrata a agricultura urbana e agricultura
periurbana em Pernambuco, destacando-a em Recife e Vitória de Santo Antão. Isso
considerando sua relação com as políticas públicas voltadas para ela nesses dois
espaços.
No capítulo seguinte, são feitas análises das políticas públicas para a agricultura
urbana e periurbana em Recife e Vitória de Santo Antão. Por fim, as considerações
finais da tese são apresentadas, buscando-se também, refletir sobre as questões
que perduraram, bem como os questionamentos que surgiram ao longo da pesquisa.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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45
2 METODOLOGIA
Contudo, parece ser um tanto ingênuo pensar-se que ainda existam novos campos
a serem explorados e sobre os quais nada tenha sido publicado anteriormente.
(FLICK, 2009, p. 61)
O presente capítulo aborda quatro aspectos do ponto de vista metodológico. A
primeira parte trata de uma análise da literatura pertinente ao tema. A segunda parte
trata do referencial teórico da tese. Na terceira parte, são apresentados os
procedimentos metodológicos gerais da tese. Por fim, faz-se uma discussão em
torno de uma metodologia que vise à avaliação de políticas públicas.
2.1 ANÁLISE DA LITERATURA
A análise bibliográfica destaca as principais discussões sobre as temáticas da AU,
da AP e das Políticas Públicas (PPs), dando-se ênfase às suas repercussões em
termos de abordagem da realidade social em destaque. Neste tópico do capítulo não
se farão reflexões e aprofundamentos acerca das perspectivas de cada texto citado.
Isso será feito no tópico mais adiante, a saber, no referencial teórico-conceitual, que
deu suporte ao desenvolvimento da pesquisa. Não obstante isso, do ponto de vista
metodológico, a análise da literatura é indispensável para a realização de uma
pesquisa científica. Até porque, como afirma Flick (2009), parece ser ingênua uma
pesquisa científica que não considere as contribuições das pesquisas já realizadas.
Observar a dimensão teórica é fundamental para o desenvolvimento de uma
pesquisa científica. Destarte, faz-se mister analisar o que vem sendo debatido na
academia acerca das categorias teóricas que fundamentam a pesquisa.
Por outro lado, a análise do que vem sendo produzido no âmbito técnico também é
fundamental para o entendimento do todo, até porque os relatórios técnicos também
mostram a realidade de forma desnuda. O que se busca na Geografia, com uma
análise da literatura que procura abarcar os conhecimentos recentemente
produzidos nos âmbitos teórico e técnico, é entender a teoria em seus rebatimentos
no espaço e vice-versa. Partindo deste pressuposto, serão abordados os principais
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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trabalhos que tratam da temática da agricultura urbana e periurbana nas dimensões
teórica e prática.
2.1.1 Agricultura urbana, agricultura periurbana e a relação urbano-rural:
abordagens e discussões teóricas e técnicas
A agricultura urbana, bem como a periurbana são atividades que existem desde que
existem cidades (BOUKHARAEVA et. al. 2005), há até quem defenda que a
agricultura surgiu na cidade (JACOBS, 1971). Contudo, elas passaram a ser
analisadas enquanto conceitos em estudos científicos mais recentes. Em assim
sendo, são destacadas algumas abordagens acerca da temática, sabendo que muito
ainda há a ser visto e analisado, ainda que haja pouco consenso teóricometodológico nos debates vistos.
Mougeot (2000), no terreno da discussão teórica baseada na realidade, a partir de
um esforço para conceituar a agricultura urbana, diz que ela deve ser pensada
levando em conta determinantes que influem na realidade, tais como: tipo de
atividade econômica, localização da atividade, tipos de áreas utilizadas para este
fim, sistema e escala de produção, tipos e destinação de produtos. Portanto, para
este autor, é preciso que se vá além da discussão teórica do conceito de agricultura
urbana, devendo-se atentar, também, para sua diferenciação, com relação à
agricultura periurbana.
Este mesmo autor ainda destaca que, embora o fator da localização seja o mais
evidente na diferenciação da agricultura urbana com relação à periurbana, não é
apenas este elemento que as diferencia. Para se entender a diferenciação destas
duas atividades, incluem-se, também, tipos de áreas utilizadas, de atividades
econômicas e produtos, destinação dos produtos e sistemas e escalas de produção.
Nesta diferenciação, ao que parece, esse último fator é o mais preponderante,
depois do da localização, visto que uma escala maior de produção exige maior área
disponível; elemento que os espaços periurbanos possuem em maior quantidade
que os espaços intraurbanos. Desta forma, para a conceituação destes tipos de
agricultura, não se pode abrir mão de se observar e analisar a realidade espacial.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Até porque as conceituações teóricas apenas são úteis quando oferecem suporte
para se resolver problemas da sociedade. Ainda mais, a agricultura que é, antes de
tudo, uma atividade social, vem mostrando, ao longo dos anos, que se adapta às
mudanças espaciais. Daí a necessidade de se atualizar as discussões teóricas em
torno do tema.
Ainda no campo da discussão do que vem a ser agricultura urbana e periurbana,
Monteiro (2002) mostrou que elas devem ser entendidas a partir de suas
repercussões nos âmbitos social, econômico e ambiental, ao que se deve
acrescentar, também, a esfera cultural e política. Até porque, como um dos aspectos
das ruralidades, hoje presente nas grandes cidades e em seus entornos, a
agricultura urbana e a periurbana tem relevante papel na manutenção do sistema
urbano e periurbano, tanto a mais capitalizada, produzida geralmente em áreas
periurbanas, quanto a menos capitalizada, produzida nas unidades domésticas em
áreas urbanas (NUGENT e EGAL, apud MONTEIRO, 2002).
Dentre outros pesquisadores que tratam das questões conceituais desses tipos de
agricultura, Boukharaeva et. al. (2005) fazem abordagens que discutem a AU e a AP
levando em conta a questão dos usos dos territórios por esta atividade. Para tanto,
realizaram trabalhos no Brasil, na Rússia e na França, buscando elucidar questões
no que tange à sustentabilidade dessas atividades, bem como suas contribuições
para o desenvolvimento humano sustentável. O que consideramos como primordial
para o desenvolvimento socioespacial.
Especificamente, no Brasil, destacam-se trabalhos como os de Bicalho (1992) e
Turnowski (1992) que tratam da agricultura urbana e periurbana na cidade do Rio de
Janeiro, tendo como base teórica o conceito de espaço periurbano, tratando muito
mais de uma agricultura periurbana do que urbana. Os trabalhos de Monteiro (2002)
e de Mendonça et. al. (2005), também tratam do tema na cidade do Rio de Janeiro,
o primeiro destaca as questões sociais, econômicas e ambientais e as perspectivas
da agricultura urbana e periurbana; o segundo mostra as diferenciações no uso
daqueles territórios pelas agriculturas urbana e periurbana, considerando seus
impactos nas famílias que as praticam. Por outro lado, Arruda (2011) desenvolveu
tese de doutoramento na qual estuda a agricultura urbana na Região Metropolitana
do Rio de Janeiro, na perspectiva da sustentabilidade e reprodução das famílias
Rubio José Ferreira.
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envolvidas. Essa autora menciona a importância da agricultura urbana para a
Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) das populações envolvidas. Ainda vale
destacar o trabalho de Ottmann (2011), no qual a autora, na perspectiva do
desenvolvimento sustentável e da qualidade de vida, diagnostica a agricultura
urbana em áreas de Curitiba (PR) e de Nova Iorque (EUA). Ainda no que tange ao
aspecto da agroecologia e da agricultura orgânica, Aquino e Assis (2007) dizem que
a primeira, que dá suporte à segunda, constitui importante instrumento viabilizador
da agricultura urbana, uma vez que, segundo Altiere (2004), estimula a interação
harmônica entre o homem, o agroecossistema e o ambiente.
Ainda no Brasil, de modo geral, observa-se que os estudos e, consequentemente, os
recursos disponibilizados pelo Governo Federal, estão concentrados nos maiores
centros urbanos do país, ou seja, nas suas maiores áreas metropolitanas. Contudo,
deve-se considerar que a agricultura urbana e a periurbana acham-se também
presentes em outras áreas não contempladas nos referidos estudos, como é o caso
de Teresina (PI), uma cidade que destina 177,2 ha. de sua área para a agricultura,
como mostra Monteiro (2005). Pode-se citar ainda outras publicações que são
relatórios de pesquisas, como as desenvolvidas pela Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), dentre outros órgãos ligados ao Governo
Federal que desenvolvem pesquisas em várias regiões do país.
No caso do Nordeste, há de se destacar os trabalhos desenvolvidos em Teresina
(PI), na medida em que vários estudiosos desenvolvem pesquisas como as de
Bezerra et. al. (1996), que mostram um panorama das hortas comunitárias no
espaço intraurbano e periurbano, bem como a já citada dissertação de mestrado de
Monteiro (2005), dentre outros.
No caso de Pernambuco, além dos que possuem a RMR como área objeto de
pesquisa, existem estudos em Petrolina, no Sertão do estado, como os
desenvolvidos por Farfán, Aragão & Albuquerque (2008). Estes autores mostram o
perfil social e econômico dos agricultores das hortas comunitárias em Juazeiro (BA)
e Petrolina, considerando as demandas de apoio destes agricultores.
Ao mesmo tempo, no caso de Recife, destacam-se os trabalhos de Melo (1978) e
Freyre (1982) os quais, embora não tivessem tratado diretamente da AUP, mostram
Rubio José Ferreira.
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parte da realidade da relação urbano-rural nesta cidade, nas décadas de 1970 e
1980.
Posteriormente, Lima (1983) identificou a existência de um “cinturão verde” na
interlandia do Recife e sua aglomeração, mostrando a integração da agricultura
urbana com a periurbana e, consequentemente, entre os dois municípios objetos de
estudos da presente tese (Recife e Vitória de Santo Antão). Mais recentemente,
Melo (2007), numa abordagem antropológica, tratou das relações humanas
relacionadas à AU, mostrando que para essa atividade ser desenvolvida em parte do
Recife (especificamente os agricultores urbanos próximos ao CEASA), é preciso que
os agricultores recorram a “astuciosos” meios para tornarem-se “invisíveis” ao poder
público. Portanto, o autor mostra as dificuldades dos agricultores urbanos,
especificamente daqueles que estão à margem de apoio do poder público em
continuar suas atividades agrícolas na cidade, mediante conflitos no que tange ao
uso de espaços destinados a diversos fins, que não a agricultura. Vale destacar que
recorrer a formas de tornarem-se “invisíveis”, não parece ser uma alternativa efetiva
de sobrevivência da atividade. Visto que o individualismo torna-se cada vez mais
latente, o que impede a organização em grupos sociais que poderiam lutar por
conquistas sociais efetivas.
Uma vez que estas discussões são relativamente recentes, grande parte dos
registros bibliográficos acerca da agricultura urbana e da periurbana é encontrada
em periódicos, por meio eletrônico em sítios como os da Organização das Nações
Unidas para Agricultura e Alimentação (Food and Agriculture Organization of the
United Nations - FAO), Centro de Recursos para a Agricultura e Silvicultura Urbanas
– RUAF, dentre outros. A maioria dessas publicações trata de casos empíricos.
Contudo, encontram-se alguns textos de cunho teórico que buscam conceituar a
agricultura urbana e a periurbana, como é o caso do já citado Mougeot (2000).
No caso do Brasil, a maioria das publicações acerca da agricultura urbana e da
periurbana, também é constituída de relatórios de pesquisa e projetos, ou de
trabalhos técnicos, os quais apresentam panoramas gerais destas agriculturas nas
áreas analisadas. Mais recentemente, o Governo Federal, junto a diversas ONGs
nacionais e internacionais (REDE, FAO, IPES – Promoción del Desarrollo Sostenible
etc.), publicaram 12 relatórios descrevendo a situação da agricultura urbana e
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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periurbana em 11 regiões metropolitanas do país (Belém – PA, Fortaleza – CE,
Recife – PE, Salvador – BA, Brasília – DF, Goiânia – GO, Belo Horizonte – MG, Rio
de Janeiro – RJ, São Paulo – SP, Curitiba – PR e Porto Alegre – RS), no sentido de
conhecê-las para, então, desenvolver políticas públicas de apoio aos agricultores e à
produção (SANTARDEU; LOVO, 2007). São 11 relatórios que, para suas
realizações, foram desenvolvidas metodologias aplicáveis em todas as áreas do
estudo, levando em conta principalmente as formas e funcionalidades da agricultura
urbana e periurbana nas regiões da pesquisa. E um relatório geral, sintetizando,
analisando e propondo ações para as 11 áreas pesquisadas (SANTARDEU; LOVO,
idem). Neste tipo de relatório, busca-se geralmente conhecer territorialmente,
através de estudos empíricos, a dimensão da segurança alimentar, na qual a
agricultura urbana e a periurbana assumem papel fundamental.
No caso do Nordeste, encontram-se trabalhos realizados em quase todas as capitais
como, as três Regiões Metropolitanas contempladas pelo estudo do MDS (Recife –
PE, Fortaleza – CE e Salvador – BA) (SANTARDEU; LOVO, idem).
Acerca da RMR, a ONG “SOS Corpo7” (2007) elaborou o “Relatório de Identificação
e Caracterização de Iniciativas Focadas de Agricultura Urbana e Periurbana na
Região Metropolitana de Recife”. Nele, faz-se uma descrição da agricultura urbana e
periurbana na RMR, enfatizando a forma e funcionalidade, primeiramente, de 60
“iniciativas8” e, finalmente, de 12, das quais 10 estão localizadas no Recife. Por se
tratar de um relatório descritivo, nele são apresentados dados referentes aos perfis
tanto das iniciativas, quanto das entidades que apoiam a agricultura urbana e
periurbana nesta área metropolitana.
A adoção de uma metodologia que deixa de fora agentes do processo espacial da
agricultura urbana e/ou periurbana pode comprometer a visão da sua forma, sua
estrutura e sua função, o que não permite uma interpretação segura e apurada da
realidade. Para uma análise profunda, é preciso que não se perca de vista que as
informações tomadas no referido relatório devem ser checadas empiricamente, e
devem ser tomados apenas os dados brutos, livres de interpretações.
7
SOS Corpo – Instituto Feminista Para Democracia – é uma organização da sociedade civil,
autônoma e sem fins lucrativos, fundada em 1981, com sede na cidade do Recife.
8
Iniciativa é um termo de caráter econômico que tem a ver com o empreendedorismo; por sua vez,
no referido relatório tratam-se dos empreendedores agrícolas presentes em cada espaço pesquisado.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Mais dois trabalhos técnicos, referentes à agricultura urbana e periurbana em Recife,
foram considerados nesta análise bibliográfica. Tratam-se de dois projetos,
elaborados pela Prefeitura do Recife, ambos feitos com o sentido de granjear
recursos financeiros federais voltados à segurança alimentar e ao combate à fome.
O primeiro, implementado entre 2004 e 2007, pela Secretaria de Desenvolvimento
Econômico Municipal, faz um diagnóstico do problema da insegurança alimentar na
cidade, que está acima da média nacional (RECIFE, 2004). O segundo,
implementado entre 2007 e 2009, pela Diretoria de Abastecimento e Segurança
Alimentar da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
buscou dar continuidade ao apoio às hortas comunitárias urbanas e periurbanas
neste município. Estes, portanto, constituem-se de parte do objeto empírico de
estudos da presente tese.
Para o caso das áreas que a presente tese aborda, não existem trabalhos que
façam análises de políticas públicas voltadas para a AU e a AP. Daí sua pertinência.
Isto porque trabalhos que tratem profundamente de articulações das políticas
públicas e a agricultura urbana e/ou periurbana ainda são poucos no Brasil.
Por outro lado, a produção acadêmica e técnica, no tocante às relações urbanorurais e das aglomerações metropolitanas é vasta, há pesquisadores e técnicos de
diversas ciências debruçados sobre o tema. No que tange especificamente a relação
rural-urbana, dois grandes eixos são mais evidenciados por pesquisadores. O das
ruralidades, o qual diz respeito à articulação do urbano com o rural mediante
práticas de atividades tidas como do “mundo rural”, como salienta Wanderley (1997
e 2001), com suas particularidades históricas, sociais, culturais e ecológicas. O que
significa dizer que as ruralidades podem ser analisadas do ponto de vista sociológico
e dos hábitos rurais, nos estudos de Carneiro (1998 e 2005), Maia (2001 e 2006)
dentre outros; como fator de desenvolvimento econômico-territorial, largamente
discutida por Abramoway (2000), Veiga (2004) e outros; bem como no sentido da
diferenciação do rural e urbano do ponto de vista espacial, como defende Silva
(2002).
O outro grande eixo da relação rural-urbana trata do continuum urbano-rural. Esta
teoria foi largamente debatida desde os anos 1960 por Lefèbvre (1978), o qual
defendeu a teoria da total urbanização e por Kaiser (1990), que trata da hipótese do
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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“renascimento rural”. Estudos atuais afirmam que a não clareza da fronteira urbanorural, hoje, tem fundamento principalmente na diversidade evidente nos dois polos (o
rural e o urbano), como mostra Carneiro (2005).
Outro aspecto que permeia grande parte do debate em torno da relação rural-urbana
diz respeito ao papel dos agentes na produção e reprodução desses espaços.
Especificamente acerca da relação urbano-rural, Miranda (1997), em sua
dissertação de mestrado, desenvolveu trabalho concernente às chácaras no
município de Carpina – PE e, em 2008, a tese de doutorado sobre a produção do
espaço, mediante o planejamento, em áreas de transição rural-urbana. No que tange
ao planejamento e à gestão de áreas de transição rural-urbana, a autora menciona
que a “estrutura fragmentada e especializada do Estado para a operacionalização
das políticas públicas” (MIRANDA, 2008, p. 218), é um dos fatores que, em certa
medida, resulta em não efetividade das políticas públicas.
Ainda sobre a relação rural-urbana, em 2001, Souza investigou a reprodução do
espaço rural em Olinda. Na sua dissertação de mestrado, o autor faz uma análise da
zona rural de Olinda, a qual foi negada pelo Poder Público Municipal, durante a
década de 1980, mas que nos anos 2000, voltou a ser oficialmente reconhecida. O
que mostra que o rural não pode ser desprezado, tal como se vinha pensando.
Ao que parece, o papel do município na gestão e no planejamento urbanos adquire
cada vez mais relevância, também, quando se procura analisar a produção do
espaço em áreas de transição rural-urbana em escala metropolitana e em sua
interlândia. É nesse aspecto que o Estado, como principal agente das políticas
públicas, tem estado presente na maior parte dos trabalhos supramencionados, o
que evidencia que a relação rural-urbana é latente e tem seu papel na dinâmica
espacial, especialmente quando se pretende analisar o papel do Estado como
agente de desenvolvimento socioespacial.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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2.1.2 Políticas públicas e planejamento: discussões e contribuições
No que tange à temática referente às políticas públicas, ao planejamento e à gestão,
são inúmeros os pensadores, em diversas áreas da ciência, que se debruçam sobre
o assunto em suas diferentes abordagens, cada qual com suas perspectivas e
contribuições construindo pensamentos durante muitos anos. Portanto, fazer uma
análise da literatura que trate especificamente das políticas públicas, remete-nos,
primeiramente, a delimitar, precisamente o que se pretende abordar, como também
a destacar as principais abordagens na literatura clássica e na mais recente.
Acerca do conhecimento das políticas públicas, Souza C. (2006) mostrou que, nas
últimas décadas, houve ressurgimento da discussão da temática em diversos
âmbitos. Esta autora imputa este ressurgimento a três fatores: (i) adoção de políticas
restritivas de gastos nas agendas dos governos, especialmente nos países em
desenvolvimento, como é o caso do Brasil, redesenhando-se tanto as econômicas,
quanto as sociais; (ii) novas visões sobre o papel dos governos que substituíram as
políticas
keynesianas
do
pós-guerra
por
políticas
restritivas
de
gastos,
principalmente nos anos 1980, nos países de inflação alta da América Latina; e (iii) o
fato de, na maioria dos países em desenvolvimento e de democracia recente, ainda
não se conseguir desenhar políticas públicas capazes de
impulsionar o
desenvolvimento e, ao mesmo tempo promover a justiça social (SOUZA C., ibidem,
p. 20 e 21), tão necessária, por exemplo, no Brasil. O que se torna indispensável
para gestores e pesquisadores da área, uma vez que essa discussão, ao mesmo
tempo, traz à tona o debate sobre o tema, mostrando os modelos e as teorias,
tornando clara a compreensão do problema para o qual as políticas públicas são
delineadas.
Ainda no que tange ao planejamento e ao papel do Estado na busca do
desenvolvimento socioespacial no Brasil, destacam-se os trabalhos de Araújo
(2000a) e Araújo (2000b). No primeiro, a autora trata da importância da pequena
produção nesse processo, mostrando que a intensificação e consolidação da
globalização, que torna o local cada vez mais conexo com o global, não extinguiram
problemas antigos, herdados de um processo de excessiva concentração
econômica, no Centro-Sul do país. Pelo contrário, diversas destas questões
persistem e/ou surgem com outras formas. Ao chamar a atenção para estes
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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problemas, a autora argumenta que o planejamento, portanto, a proposta norteadora
do Estado (as políticas públicas) deve atentar para as forças sociais. No segundo
trabalho, a autora traz à tona a importância da descentralização das políticas
públicas, ou seja, da valorização do poder local para um consequente
desenvolvimento. Sendo assim, pode-se afirmar que a diversidade de escalas e de
tipos de políticas públicas deve culminar em justiça social e desenvolvimento
socioespacial.
Outra pesquisadora que trata do papel do Estado no sentido de promover a justiça
social é Höfling (2001). Para esta autora, a justiça social apenas pode acontecer se
forem desenvolvidas políticas públicas atentas para as reais necessidades da
sociedade. Ainda nesta perspectiva, Arretche (1999) faz uma análise da estrutura
organizacional do sistema de proteção social no Brasil, mostrando seus
delineamentos; e Boschetti (2009) mostra as conquistas e os limites à efetivação da
seguridade social neste país.
Além desses trabalhos, faz-se mister acrescentar os de Medeiros (2001), que trata
do papel das políticas sociais no Brasil no século XX; Souza, C. (2006), que faz um
apanhado das teorias que fundamentam as políticas públicas, bem como suas
origens e perspectivas; e Fernandes (2007), que mostra as definições de políticas
públicas, tratando da sua repercussão no Brasil
No que tange às metodologias das análises dos diversos tipos de políticas públicas
executadas, destacam-se os trabalhos de Silva; Melo (2000), que analisam o
processo de implementação de políticas públicas no Brasil; Dagnino (2002), que
mostra a contribuição de diversos autores, buscando melhorar a maneira como o
processo de elaboração de políticas se desenvolve no âmbito do Estado
contemporâneo. Nesse aspecto, Viegas (2003) publicou no Panamá um trabalho
acerca dos procedimentos para análise de políticas públicas, e Faria (2005)
argumentou que as avaliações das políticas públicas devem ser uma prática das
políticas do Estado em todos os países da América Latina, visto que contribui para
não se repetirem erros do passado. Nesse sentido é que se busca analisar
eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas. Esta temática será retomada
mais adiante, na seção 3.2, no sentido do debate em torno da metodologia de
análise e de avaliação de políticas públicas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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2.1.3 Políticas públicas para agricultura urbana e periurbana: análises da
questão no Brasil
No que tange às análises de políticas públicas voltadas para AU e a AP, no âmbito
acadêmico, far-se-á menção apenas a certos trabalhos mais recentes. Monteiro
(2005) faz uma análise das hortas comunitárias em Teresina (PI), no sentido de
identificá-las como alternativas econômica, social, e ambiental, ou seja, na
perspectiva do desenvolvimento sustentável. Na referida dissertação de mestrado
em Desenvolvimento e Meio Ambiente, a autora, no capítulo 2, destaca que as
políticas sociais devem abranger os setores formal e informal se quiserem promover
alguma diminuição nas desigualdades sociais.
Ao mesmo tempo, Arruda (2006) faz uma análise acerca do programa das hortas
comunitárias urbanas e periurbanas em Campinas (SP), no intuito de fornecer
subsídios para a formulação de políticas públicas. No âmbito das Ciências
Agronômicas, a autora mostra um panorama das ações do governo municipal
voltadas à agricultura urbana e sugere, tecnicamente, ações que podem melhorar
sua produção etc. A contribuição à formulação de políticas públicas de apoio a esta
atividade reside na sugestão de que as ações do governo sejam concatenadas entre
as suas diversas secretarias. Em sua conclusão, a autora afirma que o sucesso
dessas hortas em Campinas deve-se, em grande medida, às ações individuais dos
beneficiários dos projetos implantados pelo poder público local, ficando claro que
não há efetividade das ações realizadas pelo Estado a partir dos projetos. Daí a
necessidade de se aprofundar a questão como estamos propondo.
Em 2011, Arruda, em sua tese de doutorado, busca analisar o papel da agricultura
urbana no que tange a reprodução das famílias na Região Metropolitana do Rio de
Janeiro. Segundo a autora, a dimensão sociocultural predomina no sentido da
superação de dificuldades e conflitos, pelos agricultores urbanos.
Outro estudo recente sobre AU foi desenvolvido em Belo Horizonte por Coutinho
(2010). A autora buscou analisar as formas de uso dos recursos locais, bem como a
ação política e econômica dos agricultores daquela cidade, no contexto das políticas
urbanas. Vale destacar que Belo Horizonte é a cidade do Brasil que mais se destaca
no tocante à produção agrícola urbana. Em 2011, o governo municipal aprovou a Lei
Rubio José Ferreira.
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nº 10.255, que institui a Política Municipal de Apoio à Agricultura Urbana. Ao final da
sua dissertação de mestrado, Coutinho (ibidem) conclui que as políticas públicas e o
planejamento são instrumentos importantes para a diminuição de desigualdades
sociais.
A necessidade da inserção da AU, nas políticas públicas, também foi a conclusão
que chegou Covarrubias (2011), quando analisou o perfil da AU em Porto Ferreira,
no estado de São Paulo. Esta autora afirma que a AU naquela cidade faz parte da
dinâmica urbana, mas que está à margem de apoio institucional.
A gama de trabalhos a serem citados é grande. Contudo, como já dito, foram
destacados aqui apenas os mais recentes, e os que, em certa medida, estão mais
próximas da temática que a presente tese se propõe analisar.
A originalidade desta tese reside na hipótese de que, para se promover efetiva
justiça social e, consequentemente desenvolvimento socioespacial, é preciso que as
políticas públicas tenham base local, não apenas nos aspectos gerais das
demandas sociais, como também no que tange às relações de decisão e gestão
públicas.
Políticas
públicas
verticalizadas,
que
não
levem
em
conta
as
especificidades e os anseios da população que pretende atender, pouco contribuem
para a justiça social e, por sua vez, para o desenvolvimento socioespacial. Cabe-nos
aprofundar esta discussão no sentido, também, de contribuir para diminuir lacunas
teóricas e assim poder cooperar com a justiça social. Vale salientar que os conceitos
e estudos mencionados ao longo desta análise bibliográfica, de alguma forma
contribuem para as reflexões que serão feitas no desenrolar desta tese.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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2.2 REFERENCIAL TEÓRICO-CONCEITUAL DA TESE
No presente item, são retomados os principais conceitos, categorias de análise e
variáveis mencionadas da análise da literatura, no sentido da discussão e do diálogo
com um referencial teórico-conceitual sobre a temática da tese.
Os artifícios econômicos e políticos contribuem para o processo de construção do
espaço geográfico o qual é, ao mesmo tempo, usado pelas próprias ações sociais,
de maneira que é impossível entendê-lo em sua forma, estrutura e função sem que
se leve em conta as suas inter-relações. Em assim sendo, num esforço de
apreensão do real, esta tese será desenvolvida mediante as categorias analíticas de
forma, função, estrutura e processo, que são úteis para a apreensão do espaço
como uma totalidade, em permanente processo de totalização. Isso porque, “o
espaço deve ser considerado como um conjunto indissociável de que participam, de
um lado, certo arranjo de objetos geográficos, objetos naturais e objetos sociais, e,
de outro, a vida que os preenche e os anima, ou seja, a sociedade em movimento”.
(SANTOS, 1997, p. 26).
Ao mesmo tempo, quando se tem em vista que a reprodução do espaço acontece
solidária e contraditoriamente, os sistemas de objetos e de ações, não devem ser
considerados isoladamente, mas como um quadro único. Portanto, as categorias
analíticas do espaço não devem ser analisadas individualmente, sob o risco de
apreender apenas realidades parciais (SANTOS, 1985).
Os processos, segundo Santos (1985), estão associados a tempo, mudança e
direção, portanto trata-se de ação contínua no espaço e que acontece mediante o
espaço, como por exemplo, o uso do espaço local para agricultura seguindo
especificidades socioterritoriais dos agricultores (horizontalidades), as ações dos
poderes públicos sobre a atividade agrícola (verticalidades). Nesse sentido é que a
forma e a estrutura são partes de uma totalidade em que a forma corresponde aos
objetos e ao seu arranjo ordenado (áreas agrícolas, rodovias etc.), a estrutura
corresponde às inter-relações de todas essas partes articuladas num todo, e a
função diz respeito ao papel da forma e da estrutura na dinâmica do espaço
produzido (circulação da produção, dos insumos etc.). Portanto, ao analisar o
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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espaço como conjunto indissociável de dois sistemas, é preciso, antes de tudo,
entender a natureza conceitual e filosófica desse espaço.
Pensar o espaço de maneira sistêmica remete-nos à ideia de que nada acontece por
acaso, ou naturalmente, isto é, que há organização e inter-relação entre todos os
elementos, ou variáveis que compõem o sistema, gerando o que Demo (1995)
chama de retroalimentação entre as partes. O que, por sua vez, apresenta
especificidades do todo. Acerca deste aspecto, Demo (Ibidem) fala de um ciclo
sistêmico baseado na recíproca entre os elementos, como se pode ver representado
no esquema da figura 8.1.
Figura 1.2 – Esquema básico do ciclo sistêmico
ESQUEMA BÁSICO DO CICLO SISTÊMICO
INPUT
CONVERSÃO
OUTPUT
FEEDBACK
Fonte: Demo, 1995, p. 208.
Observando o esquema básico do ciclo sistêmico, pode-se considerar que a entrada
(input), a conversão, a saída (output) e a devolutiva (feedback) significam processo,
que associado à função geram forma e estruturas. No caso dos subespaços que são
discutidos neste trabalho, a abordagem sistêmica, ou seja, a visão de que há um
conjunto de elementos que compõem o espaço, é relevante na medida em que ele
não é estático, mas dinâmico em seu processo contínuo de reprodução. Exemplos
destas dinâmicas já foram abordados na primeira subseção deste capítulo 1 e serão
retomados ao longo da tese.
Depois de observado o método de análise espacial, é importante que se destaquem
os eixos temáticos, ou seja, as categorias teóricas e/ou variáveis que são as bases
para o desenvolvimento da pesquisa: AU, AP e políticas públicas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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A maior parte dos pesquisadores da agricultura urbana e periurbana considera
que seu conceito é multidimensional, perpassando pela sua base produtiva (tipo de
produtos, função econômica) e sua localização (intra ou periurbana). Mougeot (2000,
p. 05) define AU como
[...] a praticada dentro (intra-urbana) ou na periferia (periurbana) dos centros
urbanos (sejam eles pequenas localidades, cidades ou até megalópoles),
onde cultiva, produz, cria, processa e distribui uma variedade de produtos
alimentícios e não alimentícios, (re)utiliza largamente os recursos humanos e
materiais e os produtos e serviços encontrados dentro e em torno da área
urbana, e, por sua vez, oferece recursos humanos e materiais, produtos e
serviços para essa mesma área urbana.
Por outro lado, este mesmo autor afirma que a localização não é o fator mais
determinante para se definir agricultura urbana, mas o da integração da AU e da AP
ao ecossistema9 urbano. Ao mesmo tempo, a hibridez é uma característica
fundamental da AP, ainda mais evidente do que da AU. Isso ocorre ao mesmo
tempo em que torna a questão mais complexa, no que tange aos aspectos teóricos e
filosóficos da natureza deste tipo de agricultura, manifesta caminhos que tornam sua
interpretação prática ainda mais confusa. Assim sendo, faz-se mister que sejam
traçados paralelos entre os dois tipos de agricultura que estão sendo abordados
neste trabalho. Portanto, tornaremos a tratar deste assunto no capítulo 2, no sentido
de aprofundarmos o debate utilizando-nos de dados empíricos das nossas áreas de
estudo.
O outro eixo teórico que embasa a tese é o que se refere às políticas públicas
(public policies), entendidas aqui, em linhas gerais, como orientações para decisões
e ações no sentido de resolverem problemas públicos10. Segundo Secchi (2010),
em países de língua latina, como no caso do Brasil, é preciso esclarecer a diferença
9
O que Mougeot (2000) chama de “ecossistema urbano”, abrange os sistemas econômico e
ecológico urbano. Para este autor, este elemento é decisivo para distinguir agricultura urbana da
rural.
10
Muitas das definições de políticas públicas focam na solução de problemas públicos. O que é alvo
de críticas dos que afirmam que este “olhar” sobre as políticas públicas desconsidera o embate de
interesses e ideias, deixando de lado o que realmente conduz as decisões do governo. Contudo,
como afirma C. Souza (2007, p. 69) “definições de políticas públicas, mesmo que minimalistas, guiam
o nosso olhar para o lócus onde os embates em torno de interesses, preferências e ideias se
desenvolvem, isto é os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de
políticas públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é
mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e
interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa desses fatores”. Em
assim sendo, acreditamos que uma conceituação de política pública, como a de Sechi (2010), a qual
abarca as orientações que conduzem as decisões de um governo no sentido de resolver problemas
sociais é útil para sua análise.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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entre os termos da língua inglesa politics e policy. O primeiro está relacionado ao
exercício do poder, portanto, relacionando com as atividades políticas, enquanto que
policy remete a orientações para decisão e ação. Assim sendo, políticas públicas
(public policy) “tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões
políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões” (SECCHI,
ibidem, p. 18). Portanto, possui intencionalidade e resposta aos problemas públicos.
Ainda no que tange às políticas públicas, faz-se mister abordar a questão referente à
sua análise e avaliação. Para Sechi (2010), as maiores dificuldades na avaliação
das políticas públicas dizem respeito aos recursos de informações precisas, tanto de
dados como de objetivos da própria política; a dificuldade em identificar os efeitos
externos à política (ações de outros agentes não diretos); resistência dos próprios
avaliados e tempo de maturação da política. Daí a relevância de um método híbrido,
ou seja, método técnico-científico. No âmbito técnico, comumente, as avaliações são
realizadas pelos agentes públicos da realização da própria política. No âmbito da
academia, as análises são realizadas a partir de pressupostos teórico-metodológicos
em busca da verdade (ALVES, 2005).
Em assim sendo, essas temáticas, também, serão retomadas no capítulo 2 desta
tese. A opção por não aprofundar a temática no momento, dá-se pelo intuito de não
acontecerem repetições.
Para o desenvolvimento da presente pesquisa, os caminhos procedimentais
tomados para a operacionalização estão apresentados em duas partes na tese. Na
primeira, são mostradas as linhas gerais da pesquisa. A segunda parte, que trata da
operacionalização detalhada por capítulo da tese, está apresentada nos próprios
capítulos. Isto, no sentido de expor a metodologia específica de maneira mais
aproximada possível das especificidades teóricas, metodológicas e empíricas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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2.3 PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS DA TESE
A pesquisa possui caráter explicativo, partindo do empírico. Em sendo assim, o
problema de pesquisa foi elaborado mediante identificação de problema púbico, com
base empírica. A pesquisa está baseada, também, nos conceitos e categorias de
análise dispostos no referencial teórico supracitado, e em procedimentos
metodológicos com perspectiva da análise qualitativa, para evitar análise puramente
de dados estatísticos. Por conseguinte, foram feitas descrições dos processos no/da
produção do espaço (situações e ambientes) nos âmbitos institucional, cotidiano, ou
seja, social, sugeridos por Flick (2009). Os resultados apresentados a partir dessa
abordagem correspondem à forma, à função, à estrutura mencionadas por Santos
(1985). Os dados coletados são interpretados, por vezes, recorrendo a métodos
hermenêuticos11, no sentido de tornar clara a interpretação geral do trabalho. A este
método Flick (2009) chama de “método da triangulação”, pois que articula diversos
métodos qualitativos e quantitativos, dando-lhes igual relevância. Portanto, para a
realização dos objetivos propostos, o trabalho está divido em três fases: a primeira,
de aprofundamentos teórico-metodológicos; a segunda, com ênfase trabalho
empírico; e a terceira consta das análises e discussões.
1ª Fase – Aprofundamento – fase em que se buscou aprofundar discussões e
reavaliações dos conceitos e categorias teóricas, fazendo reavaliação das
categorias empíricas, bem como a seleção das variáveis necessárias para identificar
o quadro socioespacial dos agricultores. Para o desenvolvimento desta fase, fez-se,
simultaneamente, leituras teóricas e coleta de dados secundários, bem como
análises da implementação dos projetos de apoio à agricultura urbana em Recife e
os desdobramentos das ações do governo no que tange aos agricultores
periurbanos em Vitória. Trata-se, portanto, de uma fase relativamente exploratória,
mas que forneceu subsídios para a execução das demais fases. As categorias
analíticas que foram aprofundadas estão expostas no quadro 1.2.
11
Segundo Demo (1995), a hermenêutica é a metodologia que mais se deve aplicar para interpretar
textos e comunicação humana, uma vez que ela explora o sentido oculto dos textos revelando o que
há no contexto. Portanto, é um método que atenta para o que está nas entrelinhas, o que é muito útil
nas análises das entrevistas realizadas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Quadro 1.2 – Categorias teóricas e empíricas
Categorias aprofundadas teórica e empiricamente na tese
Teóricas
Empíricas
Leituras convergentes
Questões formuladas
 Agricultura urbana (AU);
 Agricultura periurbana (AP);
 Relação urbano-rural;
 Relação AU e AP na gestão territorial;
 Políticas públicas (public policy);
 Políticas públicas e poder local –
verticalidades e horizontalidades.
 Relação sociedade (agricultor) e poder público;
 Relação poder público e espaço (da agricultura
urbana);
 Relação poder público e espaço (da agricultura
periurbana).
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho.
Nesta fase, fez-se levantamento das estratégias de uso do espaço pelo Estado e
pelos grupos sociais envolvidos com a agricultura urbana e a periurbana, bem como
sua distribuição no território. Assim, esboçou-se o quadro socioespacial dos bairros
onde se encontram as hortas comunitárias, no caso de Recife, bem como nas 4
áreas do espaço periurbano em Vitória. O esboço, para Recife, foi feito mediante as
informações disponíveis no Atlas de Desenvolvimento Humano no Recife (RECIFE,
2005). Para os casos de Recife e de Vitória, nos dados disponibilizados pelo IBGE
(Censos Demográficos de 2000 e 2010, Censo Agropecuário de 2006, e outros
sistemas de dados do IBGE) e no banco de dados do ZAPE (SILVA et al., 2001),
bem como nos demais que foram sendo encontrados (sítios na internet, documentos
disponibilizados nas secretarias das prefeituras e nas ONGs etc.). Para a elaboração
dos dois quadros socioespaciais, abordou-se os seguintes aspectos: população
urbana e rural, educação, renda, habitação, vulnerabilidade, reforma agrária e
situação mediante os zoneamentos, etc. Dados primários foram coletados a partir
dos trabalhos de campo, realizados entre 2005 e 2012.
2ª Fase – Ênfase no trabalho empírico – com base nas discussões e no
aprofundamento das categorias supracitadas, bem como na análise dos dados
secundários coletados e no acompanhamento da execução do projeto da Prefeitura
(especificamente para os casos em Recife). Ainda no que tange ao caso específico
do Recife, a coleta de dados primários foi realizada entre os anos de 2005 a 2012,
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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mediante a aplicação de questionários e realização de entrevistas, para identificar a
situação dos agricultores em relação ao perfil socioespacial coletado na fase anterior
da pesquisa. Foram entrevistados agricultores, dirigentes das ONGs e gestores do
programa de apoio à agricultura urbana. Para os casos da AP em Vitória, realizou-se
observação dos desdobramentos das ações do governo, no que tange aos
agricultores periurbanos; a realização de entrevistas com agricultores e gestores
entre os anos de 2010 a 2012.
Com as entrevistas, buscou-se informações mais gerais quanto à realidade
socioespacial dos agricultores, as quais foram confrontadas com as informações
obtidas através dos questionários, nos caso da AU em Recife, e com os dados
fornecidos pelas agências públicas, tanto em Recife, como em Vitória. Estes
procedimentos foram perseguidos no sentido de diminuir ruídos de comunicação,
para que as informações, por parte dos entrevistados, fluíssem com o menor “ruído”
de comunicação possível. Segundo Gonçalves (1996), uma das formas de se tomar
informações mais facilmente e de forma mais fidedigna com a realidade, é
necessário estabelecer relação de confiança entre o entrevistado e o entrevistador.
Daí a escolha pela realização de visitas nas diversas hortas, em Recife, e nos
assentamentos em Vitória, para, posteriormente, realizar as entrevistas com os
agricultores. Ainda nesta etapa foram confeccionados e revistos os mapas
temáticos, empregando-se levantamento aerofotogramétrico, utilizando-se do
programa eletrônico Google Earth, disponível na rede de Internet. Os mapas foram
plotados, utilizando-se do software arcgis/arcmap 9.2.
3ª Fase – Análise e discussão dos Resultados – nesta fase, foram aprofundadas
as análises dos dados, bem como dos resultados, considerando as relações
empíricas do objeto com o referencial teórico. Fizeram-se, também, discussões dos
resultados e a redação final da tese.
A figura 2.2 mostra, esquematicamente, os procedimentos metodológicos gerais
adotados para a realização da pesquisa.
Rubio José Ferreira.
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Figura 2.2 – Esquema dos procedimentos metodológicos
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho.
No momento de transição entre as fases 1 e 2 foi feita a reavaliação do projeto de
pesquisa para
o exame de qualificação. Os resultados dessa reavaliação
contribuíram significativamente para os rumos definitivos da tese. Vale salientar que
as etapas não são fechadas, de maneira que foram constantemente revistos os
resultados obtidos em cada uma delas.
2.3 DISCUTINDO CAMINHOS METODOLÓGICOS PARA ANÁLISE E AVALIAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Considerando que as políticas públicas devem culminar em justiça social, a sua
análise deve abarcar também a sua avaliação. Sobre a análise de política pública,
Souza, C. (2006) lembra que, em meados do século XX, nos Estados Unidos, com a
valorização da tecnocracia como ferramenta para enfrentar as consequências da
Guerra Fria, evidenciou-se a necessidade de entender como e por que os governos
optam por determinadas ações e não por outras. Na academia, passou-se a
preocupar-se com a ação dos governos e, na Europa, a ênfase maior dada aos
estudos das políticas públicas baseia-se nas explicações teóricas do papel do
Estado.
Rubio José Ferreira.
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A esse respeito, Dagnino (2002) destaca três posturas: a policy orientation, que
sugere que a preocupação do analista seja mais direcionada à “análise da
determinação da política” (postura normativa) do que à “análise do conteúdo da
política” (postura descritiva); a do “político”, interessado em Análise de Política na
medida em que lhe permite aumentar sua influência política; e a do “empreendedor”
interessado em usar a Análise de Política para influenciar a política.
Contudo, sabe-se que não há análises totalmente neutras, desprovidas de valores,
pois a pesquisa é sempre influenciada pelos valores do analista (DEMO, 1995).
Desse modo, não se deve perder de vista que a análise de política pública envolve
tanto a melhoria do entendimento acerca da política e do processo, como
prescrições visando a melhores políticas (DAGNINO, 2002).
Quanto aos tipos de análise de políticas públicas, Idem (ibidem) ainda fala de sete
perspectivas de trabalho, dependendo dos objetivos, perspectiva ideológica, etc.,
que são: (i) estudo do conteúdo das políticas, (ii) estudo da elaboração das políticas,
(iii) estudo do resultado das políticas, (iv) avaliação de políticas, (v) informação para
elaboração de políticas, (vi) defesa do processo de elaboração da política e (vii)
defesa de política.
Nesta perspectiva é que, numa análise do rebatimento das políticas públicas em
dado espaço, deve-se levar em conta as ações dos diferentes agentes: Estado e
governo, capital e sociedade, procurando-se, identificar, efetivamente, a amplitude
do papel de cada um desses agentes no processo de desenvolvimento
socioespacial. Isso, tanto quando se está em processo de elaboração, execução
e/ou acompanhamento das políticas públicas, quanto quando o objetivo é apenas
analisá-las numa perspectiva teórica, visto que os diferentes interesses são
expressos mediante relações de poder existentes em cada território.
Desta feita, a aplicabilidade das políticas públicas é sempre evidente, ou seja,
analisar política pública remete-nos primordialmente a buscar entender o seu papel
e como se dá o seu processo na economia e na sociedade como um todo. Nesta
perspectiva, Souza, C. (2006, p. 26) afirma que, independente da definição que se
tome de política pública, estas
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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[...] guiam o nosso olhar para o lócus onde os embates em torno de
interesses, preferências e idéias se desenvolvem, isto é, os governos.
Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas
públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva
de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que
indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo
que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores.
Se esses fatores forem considerados isoladamente, a análise será insuficiente, não
contribuindo, efetivamente, para a solução de problemas da sociedade. Assim,
mesmo que os governos sejam, a priori, os formuladores das políticas públicas,
outros atores sociais, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais,
também devem participar desta atividade. Esta perspectiva é útil à análise aqui
proposta, considerando que até o momento não se vislumbram ações de
movimentos sociais da parte dos agricultores da AU e da AP, como mostramos na
fundamentação da proposta do estudo. Até o momento, o que se percebe é a não
existência de movimentos sociais dos agricultores em questão.
Pelo que se vê, analisar políticas públicas remete-nos, obrigatoriamente, a entender
que os papéis desempenhados pelos agentes tem maior ou menor relevância
mediante o modelo adotado por cada governo e grupo social. Figueiredo e
Figueiredo (1986) entendem que a análise de uma política pública deve lançar mão
da avaliação política e da avaliação da política12. Isso também porque os princípios
de bem-estar social, ao mesmo tempo em são argumentos políticos para a
formulação de políticas, deve ser o alvo maior da política pública. Especialmente das
políticas públicas sociais.
No que tange à avaliação de políticas públicas, principalmente nos países
periféricos, como é o caso do Brasil, Cardoso e Ribeiro (1998, p. 01) afirmam que é
útil na medida em que foca o “problema central [que seria a] incapacidade do Estado
cumprir seus objetivos de ampliar o bem-estar geral, principalmente para as
camadas mais desfavorecidas da população”. Em assim sendo, a avaliação de
políticas públicas é capaz de mostrar os limites da ação do poder público, ao mesmo
tempo em que questiona a capacidade de eficiência e eficácia, uma vez que atribui
“valor” às ações do Estado.
12
Figueiredo e Figueiredo (2006) afirmam que a avaliação política deve considerar os critérios que
fundamentam a política. Portanto, deve preceder a avaliação da política pública.
Rubio José Ferreira.
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Destarte, como bem lembra Fernandes (2007), para se avaliar políticas públicas, é
preciso buscar entender sua natureza nas dimensões técnico-administrativa, bem
como sua natureza política, que envolve processo decisório. O que, por sua vez,
condiciona, e é condicionado por expectativas sociais, além do posicionamento
ideológico de cada governo.
Vale destacar, também, que a maior parte da literatura que trata da avaliação de
políticas públicas está voltada ao trabalho do analista, vinculado ao corpo de atores
governamentais. Essa avaliação corresponde a uma das fases do ciclo de políticas
públicas, quais sejam, segundo Secchi (2010): identificação do problema, formação
da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação,
avaliação e extinção. Em trabalhos que visam discutir as políticas públicas de forma
holística, as discussões travadas no sentido de contribuir para a análise no âmbito
acadêmico são diversas, com contribuições mais ou menos abrangentes,
dependendo dos objetivos delimitados nas avaliações.
A maior parte dos métodos de avaliação de políticas públicas enquadra-se no ciclo
da política, especificamente durante seu monitoramento (parte do processo de
implementação da política), ou ex post (posterior à implementação), realizada pelos
próprios agentes da realização da política. Por conseguinte, pouco contribui para a
análise no âmbito acadêmico, a qual, a priori, deve evitar julgamentos e atribuição
de valores deliberados sobre a validade da política pública per se. Assim sendo, esta
tese buscou destacar métodos de mais de uma corrente de pensamento, os quais a
priori estão voltados para a análise no âmbito da academia.
Do ponto de vista metodológico, Cardoso; Ribeiro (1998) resgatam que os aspetos
definidos por Dahl (1981 apud CARDOSO; RIBEIRO, 1998), acerca dos valores que
devem ser levados em conta para a análise e avaliação de políticas públicas, são: i)
a fundamentação da política pública (a natureza da política); ii) o arcabouço
institucional que dá suporte à execução (máquina pública, governo); iii) as
consequências de sua aplicação (rebatimento socioespacial); e iv) as necessárias
adaptações à realidade socioespacial, durante o processo de implementação da
política (flexibilidade). Este último item não foge ao problema da valoração,
especialmente se o analista não atentar para o princípio da análise normativa
mencionada por Souza, C. (2006).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Por outro lado, Secchi (2010, p. 51), sugere outros cinco critérios de avaliação, quais
sejam: i) economicidade – referente ao nível de utilização dos recursos; ii) eficiência
econômica – relação entre os recursos utilizados e a produtividade; iii) eficiência
administrativa – nível de conformidade entre o executado e o preestabelecido; iv)
eficácia – relação entre o proposto e o realizado; e v) equidade – referente à
homogeneidade da distribuição dos benefícios. Como observa o autor, “os
mecanismos de avaliação ou controle criam referências e permitem uma
comparação espacial e temporal do problema e das políticas públicas”. Entretanto,
se forem consideradas as avaliações, apenas do ponto de vista dos agentes
políticos, corre-se o risco da ineficiência da própria avaliação, principalmente, no
âmbito da academia.
Cardoso e Ribeiro (1998) sugerem a observação de quatro indicadores, para
operacionalização das avaliações de políticas públicas, considerando a questão da
valoração: i) eficácia, que corresponde à comparação entre objetivos e metas
originalmente propostos e resultados alcançados; ii) eficiência, que corresponde à
comparação entre montante de recursos utilizados e resultados alcançados; iii)
desempenho, que trata da comparação entre objetivos e metas originalmente e
claramente propostos versus pressupostos e valores alternativos (ou seja, metas e
objetivos não explícitos); e iv) legitimidade, que significa a possibilidade de exercer a
política de modo justo e racional, refletida no reconhecimento por parte da
comunidade13 da pertinência da política implantada.
Considerando que nem sempre os resultados revelam a eficácia e nem sempre
mostram as mudanças reais nas condições de vida da população, as autoras
sugerem a avaliação do impacto da política. Para tanto, elas sugerem que se deve
considerar a natureza do impacto: i) impacto objetivo (mudanças quantitativas); ii)
impacto subjetivo (mudanças de estado de espírito); iii) impacto substantivo
(mudanças qualitativas).
Ainda sobre a avaliação de políticas públicas, Figueiredo e Figueiredo (1986)
defendem que é necessário ter clareza do que vem a ser “avaliação política”, a qual
é diferente da “avaliação de política”. Para esses autores a avaliação política é uma
13
Comunidade é aqui entendida como grupo social com identidade, objetivos e interesses comuns.
(CASTELLS, 1999). Portanto, comunidade faz parte de um espaço local.
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etapa da avaliação de política. A avaliação política tem a ver com a identificação dos
critérios que fundamentam a política. Enquanto que na avaliação de política volta-se
para o produto e o impacto da política.
Para a avaliação das políticas públicas para AU em de Recife, tomou-se como base
o roteiro metodológico sugerido por Souza e Leal (s.d.). Vale salientar que o referido
roteiro foi testado e discutido, a partir de uma análise prévia do primeiro projeto da
Prefeitura (RECIFE, 2004). O roteiro supracitado constitui-se de uma adaptação que
as autoras fizeram de Cardoso e Ribeiro (1998), como metodologia para a disciplina
Planejamento e Gestão Urbana, ministrada no Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Urbano (MDU), no Centro de Artes de Comunicação (CAC), da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Após realização do pré-teste, foram
feitas adaptações, bem como ampliação da metodologia baseada em ideias de
Mougeot (2000), dentre outros.
Segundo o roteiro Metodológico para Avaliação de Políticas e Experiências de
Gestão, Sugerido por Souza e Leal (s.d.), o primeiro aspecto a ser analisado deve
considerar o perfil da experiência, pela qual se deve situar a experiência no contexto
da administração, suas relações político-institucionais. Posteriormente, deve-se
considerar o modelo proposto, ou seja, a engenharia política e princípios do ideário
da experiência, observando também as intervenções e as metas quantitativas e
qualitativas. Em seguida, deve-se considerar a prática desenvolvida no processo de
implementação da experiência, o perfil metodológico, os recursos administrativos,
etc. Após o quê, é sugerida a avaliação da experiência, atentando-se para variáveis
quantitativas e qualitativas, bem como para os aspectos de custo/benefício em
termos socioeconômicos, espaciais e políticos: os resultados e a relação entre o
modelo proposto e a práxis política. É nessa parte da avaliação que se considera a
eficiência x ineficácia, eficiência x ineficiência, legitimidade e impactos. Segundo
este roteiro, é possível avaliar o modelo proposto x a práxis política, analisando
inversões de prioridades na aplicação dos recursos; participação e controle social
sobre o processo de elaboração e implementação da experiência; conflitos de
interesse; sustentabilidade; capacidade de difusão da experiência e modelos
comparativos com formatos administrativos e formas de participação similares.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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No que tange à análise de políticas públicas, propriamente dita, é preciso reforçar
que a presente tese, a partir de uma análise espacial, possui como um dos focos de
análise o conteúdo das políticas e sua avaliação. Ao mesmo tempo, a avaliação terá
enfoque no destinatário – a população beneficiada. Para tanto, é preciso que se
esteja atento às variáveis, categorias analíticas, relações de causalidade, bem como
aos contextos socioeconômicos e socioespaciais dos dois municípios em tela: Recife
e Vitória de Santo Antão.
É preciso considerar, também, as dinâmicas operacionais dos governos, na
implementação das políticas públicas. Visto que
quando há incoerências
intragoverno, por mais que se tenham objetivos bem delimitados, pequenos
obstáculos no âmbito dos recursos humanos e/ou operacionais, ou ideológico, etc.
bloquearão todo o sistema, impedindo ou enfraquecendo a realização dos objetivos.
Se isso acontecer, o real sentido de dada política pública fenecerá, constituindo-se,
assim, uma pseudo política, ou até uma não política pública.
Ainda sobre a análise de políticas públicas sociais, Figueiredo e Figueiredo (1986, p.
109) lembram que os métodos da pesquisa social são os mais utilizados, uma vez
que permitem, a partir da análise dos dados agregados, e da análise do conteúdo da
política e seu objetivo e escopo social uma análise ampla que possibilita
[...] conexões lógicas entre os objetivos da avaliação, os critérios de
avaliação e os modelos analíticos capazes de dar conta da pergunta básica
de toda pesquisa de avaliação: a política ou programa social sob
observação foi um sucesso ou um fracasso?
Em assim sendo, um dos grandes desafios de uma análise de políticas públicas,
principalmente das políticas sociais, é o de se obter dados concretos que
possibilitem analisar a fundo todos os aspectos da política. Os órgãos
governamentais responsáveis pela implementação das políticas, geralmente são
“fechados”, dificultando o acesso à informação ao pesquisador externo. Por outro
lado, se a análise for feita por pesquisadores internos ao órgão público, corre-se o
risco de ser voltada a atender interesses governamentais. Esses dois aspectos, por
sua vez, constituem-se em fragilidades para a análise de PPs.
Desta feita, as políticas públicas para AU e AP, em Recife e Vitória, são abordadas
nesta tese, buscando-se analisar, a partir do espaço socialmente produzido, na
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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perspectiva
de
compreender
como
essas
políticas
contribuem
para
71
o
desenvolvimento socioespacial. Em assim sendo, os indicadores mencionados serão
considerados a partir de variáveis de renda, população urbana e rural, educação,
habitação, vulnerabilidade, reforma agrária e situação mediante os zoneamentos,
etc. Isto, sem perder de vista os impactos das políticas públicas sociais para o
desenvolvimento socioespacial dos grupos sociais envolvidos.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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3 AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA: CONCEITOS, DEFINIÇÕES E
CONTEXTUALIZAÇÕES
[...] o conhecimento só se legitima como mediação para o homem bem conduzir sua
existência. É por isso que se diz que seu compromisso é com a construção da
cidadania, entendida esta hoje como a única forma descente de sermos plenamente
humanos. (SEVERINO, 2002, p.13)
No presente capítulo serão retomados os conceitos de agricultura urbana,
agricultura periurbana e de políticas públicas no sentido de aprofundar os debates
dos conceitos que dão suporte teórico-conceitual à tese. Os procedimentos
metodológicos adotados para este capítulo têm como base as leituras convergentes
da literatura pertinente ao tema e às reflexões teóricas correlacionadas com a
realidade empírica. Trata-se, portanto, de uma “releitura” e atualização das reflexões
teóricas e empíricas de parte da dissertação de mestrado já mencionada
anteriormente (FERREIRA, 2009), na qual defende-se que a AU tem importante
papel na relação rural-urbana, funcionando como elo de complementaridade.
Os conceitos de AU e AP são trazidos à tona, como também as teorias da relação
rural-urbana e do continuum rural urbano, na perspectiva da análise espacial. Ao
mesmo tempo, a agricultura urbana de Recife e a periurbana de Vitória são
caracterizadas no sentido de identificar e relacionar as suas especificidades, para
então retomar a discussão nas demais seções da tese. Os dados empíricos que
darão suporte às análises datam do período de 2005 a 2012, no caso da agricultura
urbana de Recife; e de 2010 a 2012, no caso da AP de Vitória de Santo Antão.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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3.1 AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA NA PERSPECTIVA DA RELAÇÃO
RURAL-URBANA
A agricultura e a cidade são conectadas desde seus primórdios. JACOBS (1971)
defende que a agricultura nasceu na cidade. Independentemente disso, esta
atividade que, a priori, é típica do rural, sempre esteve presente na cidade, como
também defendem Boukharaeva et. al. (2005). Isto, de forma complementar, como já
defendemos (FERREIRA, 2009). Se um dos mais importantes elementos de
delimitação dos espaços rurais sempre foi a predominância das atividades agrícolas,
a presença da agricultura praticada nos espaços urbanos e/ou periurbanos mostra
que é necessário analisar mais os aspectos atinentes à diferenciação desses
espaços.
Se por um lado, nas últimas décadas no século XX, os espaços rurais adquiriram
plurifuncionalidades (VALE, 2005), as economias urbanas e periurbanas influenciam
diretamente os espaços rurais e vice-versa. Munford (1998) mostrou que, nas
últimas fases do neolítico, a partir da união de componentes páleo e neolíticos, tevese como resultado uma revolução agrícola. Para este autor, nas aldeolas, há 15 mil
anos, já se vislumbrava o abastecimento doméstico por reprodução de mudas e
criação de animais. Portanto, os espaços urbanos e rurais, bem como os espaços
periurbanos, sempre estiveram e ainda estão inter-relacionados.
Desse modo, faz-se necessário debruçar sobre tarefa de entender a AU e a AP, no
sentido de contribuir para o debate conceitual, o qual é imprescindível para nortear
as pesquisas acadêmicas e as ações dos agentes da reprodução do espaço
envolvidos com essa atividade.
3.1.1 Delimitando os conceitos de agricultura urbana e de agricultura
periurbana
Os debates em torno da conceituação da agricultura urbana e periurbana passam
por diversos aspectos que vão desde a localização, até a sua relação com o
ecossistema urbano. Desde o final dos anos 1990, diversos estudiosos vem se
debruçando sobre o tema (SMIT; RATTA; NASR, 1996, FAO, 1996, MOUGEOT,
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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2000), dentre outros. Essas conceituações têm sido úteis, tanto no mundo
acadêmico, como nas intervenções a que os poderes públicos se prestam.
Uma das definições mais clássicas é a de Smit, Ratta e Nasr (1996). Esses autores
ressaltam a perspectiva econômica da AU, na medida em que destacam que essa
agricultura existe para atender à demanda dos consumidores urbanos.
Por outro lado, nas concepções de instituições como a FAO, RUAF etc. destacam as
potencialidades da AU para o combate a fome, segurança alimentar e inclusão
social dos citadinos.
Ademais, o conceito de AU mais utilizado é o de Mougeot (2000), mesmo que o
próprio Mougeot afirme que muito há para se avançar no debate, para que então as
definições de AU sejam menos genéricas. Para conceituar a AU, Mougeot (2000)
aborda, também, a questão da localização, e ao mesmo tempo a da integração da
AU ao ecossistema urbano. Daí a sua maior contribuição ao debate da conceituação
desta atividade.
A maior parte das reflexões acerca da AU considera a localização como sendo o
fator determinante para a diferenciação da agricultura urbana da periurbana. Em
assim sendo, a dimensão espacial parece ser a mais útil para essa diferenciação.
Contudo, como lembra Mougeot (2000, p. 3), a diferenciação da AU e da AP a partir,
apenas, da sua localização espacial pouco contribui para clarificar o conceito de AU
ou de AP, porque “Os sítios periurbanos estão em contato mais próximo com as
áreas rurais e tendem a sofrer, no decorrer do tempo, mudanças agrícolas mais
profundas que os locais mais centrais e as partes construídas da cidade”.
Por outro lado, existem outros aspectos que não podem deixar de ser considerados
nesse debate. Se a localização é o aspecto mais comumente utilizado para
diferenciar a agricultura urbana, da periurbana e da rural, as especificidades
territoriais destes espaços podem indicar elementos para a diferenciação dos
conceitos, teórica e empiricamente.
No sentido da diferenciação desses conceitos (AU e AP), mediante o espaço, as
categorias ou dimensões social, econômica, ambiental, política e urbanística são
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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úteis. Imbricadas entre si, estas dimensões referem-se ao espaço, portanto à
dimensão espacial.
No que tange à dimensão social da agricultura urbana e periurbana, pode-se
destacar diversas questões como: gênero, inclusão social, saúde, acesso à
alimentação por população mais pobre, segurança alimentar, etc. (MONTEIRO,
2002, p. 40). Para essa autora, nos países de capitalismo avançado14 “a AU pode
ser uma opção de sustentabilidade, enquanto nos países pobres derivam da
necessidade prática da sobrevivência física”. Destaca-se, assim, a integração desta
dimensão social aos aspectos econômicos e ambientais, como defendido por
Mougeot (2000).
No que diz respeito à questão de gênero, na AU, por ser produzida em menor escala
que a AP, a mulher geralmente é quem a lidera. Em Recife e Região Metropolitana,
a agricultura urbana e periurbana são realizadas sob liderança de mulheres (SOS
CORPO, 2007). Nas hortas comunitárias, o papel dos homens resume-se a
desempenhar tarefas tidas como pesadas para as mulheres, tais como: construção e
manutenção das estruturas dos canteiros, limpa e preparação da terra para o
plantio, transporte etc. (FERREIRA, 2009).
Por outro lado, as unidades produtivas, como as localizadas nas proximidades do
CEASA, são de responsabilidade dos homens. A mão de obra contratada varia
conforme o tipo de trabalho. Os homens cuidam geralmente da preparação da terra
para o plantio (limpa, aração etc.), colheita e transporte. As mulheres são
responsáveis por colheita, alguma irrigação e embalagem. A maior parte das
mulheres companheiras dos proprietários das unidades produtivas assume, também,
o papel de cuidar da família. Essa mesma divisão do trabalho encontra-se em Vitória
de Santo de Antão, cujas unidades produtivas estão localizadas nas áreas
periurbanas daquele município.
Vale destacar ainda, que tanto a agricultura urbana de Recife localizada às margens
das rodovias (FERREIRA, 2009), quanto à agricultura periurbana de Vitória de Santo
14
Países de capitalismo avançado são, na concepção de David Harvey, aqueles cujas relações
econômicas capitalistas apresentam-se bastante ampliadas; neste grupo de países estão os
desenvolvidos ou centrais. O oposto é chamado de países de capitalismo tardio. O Brasil possui
elementos desses dois tipos.
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Antão, podem ser classificadas como agricultura familiar. Portanto, as questões
referentes à inclusão social, saúde, acesso à alimentação por população mais pobre
e segurança alimentar são também integradas às questões econômicas.
Do ponto de vista da dimensão econômica, pode-se enfatizar que a AU,
principalmente as unidades produtivas coletivas (hortas comunitárias) corresponde
a um sistema de comercialização diferente (inovador) do habitual, um sistema
produtivo que é profundamente integrado à dinâmica urbana. Por outro lado, os
aspectos econômicos são mais evidentes na AU e na AP comerciais. Esses tipos de
agricultura podem, muitas vezes, dar respostas às crises de abastecimentos locais,
tratando-se, neste sentido, de atividade que permite retorno econômico.
Vale destacar que as questões que dizem respeito a esse aspecto da agricultura em
tela remetem às demandas de: “desemprego, desigualdade de distribuição de renda
e a necessidade de agregação de renda e geração ou manutenção de empregos”
(MONTEIRO, 2002, p. 41). Em Recife, as unidades produtivas localizadas às
margens das rodovias (FERREIRA, 2009), juntamente com a agricultura periurbana
de Vitória de Santo Antão apresentam aspectos de agricultura comercial. Mesmo
que as escalas de produção sejam distintas (maior na agricultura periurbana e
menor da urbana).
Ainda que as hortas comunitárias comercializem parte de sua produção, este não é
o seu principal objetivo. Pelo contrário, a produção destina-se primordialmente para
o consumo das famílias envolvidas, ONGs, etc. A comercialização dos produtos das
hortas comunitárias é realizada nas feiras orgânicas da cidade, objetivando a
manutenção das hortas. Contudo, quando o excedente da produção permite lucros
que são divididos entre as pessoas envolvidas com a horta.
Outra questão no âmbito da dimensão econômica diz respeito ao emprego. Em
Recife, a produção realizada nas proximidades do CEASA é voltada para a
comercialização. Em sendo assim, a gestão é feita pela figura de um proprietário, o
qual contrata mão de obra na medida em que dela necessita. Ao mesmo tempo, em
Vitória, a escala de produção é muito maior que em Recife, e a contratação de mão
de obra é contínua. São contratados trabalhadores rurais para as diversas
atividades como: preparação da terra, plantio, colheita, embalagem, transporte etc.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Os salários pagos aos trabalhadores nos dois espaços em destaque variam entre
R$ 150 a R$ 200 semanais. Isto dependendo do tipo de trabalho que será
executado. Em Vitória (agricultura periurbana), nas 4 áreas analisadas, trabalham
cerca de 300 pessoas. Por outro lado, nas hortas comunitárias, o trabalho é dividido
entre os participantes. Portanto, quando necessário, são contratadas pessoas
externas apenas para execução de atividades como: instalação de máquinas para
irrigação e construção de espaços para criação de animais etc. A tabela 1.3 mostra
a quantidade de pessoal ocupado nos estabelecimentos agropecuários em
Pernambuco, Recife, Vitória e nos municípios dos seus respectivos entornos.
Tabela 1.3 – Recife e Vitória: pessoal ocupado nos estabelecimentos agropecuários (2006)
Pessoal ocupado nos estabelecimentos agropecuários
(2006)
Total
Municípios
Pernambuco
Total
Homens
Mulheres
944.907
637.581
307.326
Escada
3.484
2.867
617
Glória do Goitá
7.309
4.573
2.736
Jaboatão dos Guararapes
3.061
1.858
1.203
Moreno
3.697
2.893
804
435
307
128
3.694
2.575
1.119
580
507
73
7.998
5.690
2.308
Olinda
Pombos
Recife
Vitória de Santo Antão
Fonte: IBGE, 2006.
Como se pode ver na tabela 1.3, o número de pessoas ocupadas com atividades
agropecuárias em Recife é muito reduzido. Ao serem perguntadas sobre o número
reduzido de pessoas envolvidas em hortas comunitárias, as lideranças respondem
que há pouco interesse das pessoas porque não há retorno financeiro visível. Isto se
constitui de uma questão importante para a própria reprodução da AU, no que tange
à dimensão econômica. Os produtos “orgânicos” possuem maior valor de
comercialização se comparados aos produtos advindos de produção convencional.
Ao que parece, a forma como as hortas comunitárias são geridas é um fator que
dificulta o alcance pleno de lucros. Por outro lado, a produção “orgânica” que não é
produzida em regime de hortas comunitárias a perspectiva de lucros é maior, como
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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é o caso da AP em Vitória. Segundo os gestores da AU em Recife, os fatores que
mais instigam as pessoas a continuarem com as hortas comunitárias, reside na
oportunidade de produzir e consumir alimentos saudáveis, a ocupação do tempo
com trabalho voluntário, o contato com a terra, bem como a recuperação de áreas
ambientalmente
degradadas.
Daí
a
importância
da
agricultura
para
a
sustentabilidade urbana e periurbana.
No que diz respeito à dimensão ambiental, Goewie et. al. (2002) tratram da
agricultura urbana ecológica. Nem toda agricultura urbana é ecológica. Contudo, a
maior parte é realizada a partir de princípio da agroecologia 15. Os diversos tipos de
agricultura com base ecológica (orgânica, biológica, natural, ecológica, biodinâmica,
permacultura etc.), segundo Caporal e Costabeber (2004, p. 07) “são estilos de
agricultura menos agressivos ao meio ambiente, capazes de proteger os recursos
naturais” e são tipos alternativos à agricultura convencional, ou seja, trata-se de
tecnologias inovadoras. Talvez pela escala de produção, é mais difícil encontrar
agricultura orgânica nos espaços periurbanos do que nos urbanos.
Discorrendo sobre a agricultura ecológica, bem como sobre a sua relação com o
espaço urbano, Goewie et. al. (2002, s/n) dizem que:
A agricultura ecológica está melhor adaptada que a agricultura convencional
para se combinar com outras funções, como atividades de lazer, manejo
paisagístico, proteção da biodiversidade, educação dos jovens, regeneração
de áreas degradadas, etc. Mesmo que a agricultura urbana ecológica não
seja a solução final para a degradação ambiental e para a decadência
econômica, nem seja o fim da pobreza, é uma forma positiva e adequada de
ver o desenvolvimento (urbano) sustentável, de trabalhar com a natureza, e
vale à pena promovê-la ativamente.
Aquino e Assis (2007, p. 137) complementam essa ideia defendendo que:
[...] a agroecologia é um instrumento importante na implementação de
estratégias para viabilizar produções agrícolas em pequena escala sob
administração familiar, em função principalmente da baixa dependência de
insumos externos dos sistemas de produção preconizados, que procuram
manter ou recuperar a paisagem e a biodiversidade dos agroecossistemas.
15
Caporal e Costabeber (2004, p. 07), definindo a Agroecologia “como ciência que estabelece as
bases para a construção de estilos de agricultura sustentável e de estratégias de desenvolvimento
rural sustentável”, destacam a importância da agricultura com base ecológica, para a sustentabilidade
ambiental. Contudo, ressaltam ainda, que simplesmente a substituição de agroquímicos por adubos
orgânicos não significa o fim dos impactos ambientais causados pela agricultura.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Outros aspectos que não podem ser desconsiderados, quando se pretende
compreender a dimensão ecológica da AU e da AP, dizem respeito à água e ao solo.
O uso da água é um fator de extrema relevância para o desenvolvimento ou não da
agricultura, visto que sua escassez ou abundância, seu valor elevado ou baixo, sua
qualidade razoável ou não, dentre outros fatores, tanto podem facilitar, como podem
impedir o seu desenvolvimento, dependendo dos demais fatores locais. Ao mesmo
tempo, com o uso de águas residuais na agricultura, os riscos ambientais e à saúde
humana são altíssimos, como bem lembram Bradford, Brook e Hunshal (2002).
Aquino e Assis (2007) reforçam que há ricos de contaminação do solo, bem como o
solo pode já estar contaminado antes que se iniciem os cultivos em determinadas
áreas.
A figura 1.3 mostra elementos de integração da agricultura urbana e
periurbana com o sistema urbano e fluxo de água e uso do solo.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Figura 1.3 – Diagrama do fluxo de água e uso de solo na produção agrícola em áreas urbanas e
periurbanas
Fonte: Assis e Aquino, 2007, p. 142.
Considerando que a agricultura praticada na cidade e em sua interlândia pode ser
considerada orgânica, embora esta última seja em maior número convencional, vale
destacar o que significa a agricultura orgânica. Para Gowie (2002, s/n), essa
agricultura é definida como
Um tipo de manejo dos agroecossistemas com a finalidade de obter uma
provisão de bens agrícolas suficiente e sustentável, visando prioritariamente
os mercados locais. Esse manejo se baseia no respeito, no conhecimento e
na responsabilidade com relação à biosfera.
Esta perspectiva de agroecossistema é corroborada por Altiere (2004, p. 20), que
afirma que um agroecossistema é sustentável na medida em que resulta “do
equilíbrio entre plantas, solos, nutrientes, luz solar, umidade e outros organismos
coexistentes”. Isso porque “A produção estável somente pode acontecer no contexto
de uma organização social que proteja a integridade dos recursos naturais e
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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estimule a interação harmônica entre os seres humanos, o agroecossistema e o
ambiente.” (ALTIERI, 2004, p. 27). No caso da AU e AP, a integração aos espaços
aos quais estão agregadas precisa ser levada em conta, considerando-se o fato de
que, quanto mais urbanizados forem os espaços, maiores desequilíbrios ambientais
podem ser constatados.
Este mesmo autor ainda acrescenta que a agricultura orgânica responde à demanda
social de produção sustentável de alimentos. Esses fatores conduzem ao juízo de
que a AU e a AP integram-se ao ecossistema urbano, como defende Mougeot
(2000).
Contudo, não se pode negar que, ao mesmo tempo em que essa agricultura
contribui para a sustentabilidade urbana, se não houver gestão eficiente, ela pode
também ser potencializadora de agravamentos dos problemas ambientais urbanos.
Analisando os aspectos ecológicos dessa agricultura orgânica urbana ou periurbana,
pode-se destacar a combinação de diversos aspectos mencionados por Goewie et.
al. (2002), tais como: atividades de lazer, manejo paisagístico, proteção da
biodiversidade, educação e regeneração de áreas degradadas.
No que tange ao lazer e à educação, grande parte dos/as agricultores/as
envolvidos/as nas hortas comunitárias é aposentado/a utilizando parte do tempo livre
para manterem contato com a terra, como é o caso da horta orgânica do Lar
Fabiano de Cristo. Outra parte é constituída de estudantes de escolas públicas ou
privadas que, realizando a agricultura nas escolas, funciona como parte integrante
das atividades escolares, portanto acrescenta-se aí a dimensão pedagógica dessa
agricultura. Por outro lado, o Centro Educacional Profissionalizante Flau, utiliza a
horta como atividade educativa e de lazer para os adolescentes em situação de risco
social atendidos por esta ONG.
No tocante ao aspecto do manejo paisagístico, há de se destacar que o cultivo
associado de fruteiras e canteiros de hortaliças ou fitoterápicos ou plantas
ornamentais,
possui
beleza
cênica,
além
relacionadas ao tempo e ao clima da cidade.
Rubio José Ferreira.
de
contribuir
para
amenidades
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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No que diz respeito à proteção da biodiversidade, a agricultura orgânica, por ser
menos agressiva ao meio ambiente, é capaz de proteger os recursos naturais
existentes (CAPORAL; COSTABEBER, 2004, p. 07). Este aspecto integra-se ao da
regeneração de áreas degradadas.
No tocante à regeneração de áreas degradadas a partir da agricultura orgânica, em
Recife, pode-se fazer comparação entre a agricultura praticada em hortas orgânicas,
a exemplo da do Lar Fabiano de Cristo, e a agricultura praticada nas proximidades
do CEASA. No primeiro caso, tem-se uma área de pouco mais de 2000m2 que se
constitui do quintal da propriedade do Lar, anteriormente sem utilidade, e que,
atualmente, possui uma diversidade de cultivos agrícolas e pecuária, compostagem
de lixo orgânico, reciclagem de resíduos sólidos etc. Por outro lado, em áreas do
entorno do CEASA, o solo apresenta-se degradado, o cultivo é de poucos produtos,
o uso de agrotóxicos e fertilizantes é grande; e se trata de uma área de fluxo intenso
de veículos (nó de rodovias). Por isto, ouve-se dos agricultores que, a cada dia, a
produção é reduzida porque o solo não é mais capaz de produzir (FERREIRA,
2009), o que evidencia o esgotamento do solo.
Ao mesmo tempo, em Vitória de Santo Antão, o processo de produção, por vezes
muito se assemelha ao das áreas do entorno do CEASA, especialmente no que
tange à negação dos princípios da agroecologia. Como resultado, tem-se áreas
ambientalmente degradadas, crescimento exponencial do uso de agrotóxicos e
defensivos agrícolas, solos cada vez mais improdutivos, dentre outros. Contudo, não
se pode desconsiderar que em algumas áreas em Vitória o cultivo é feito evitando-se
o uso de agrotóxicos, para atender a uma demanda específica de grandes
supermercados. Nestes casos, o cultivo é monitorado pelas empresas que compram
essa produção.
A própria relação com a água superficial (rios e córregos) apresenta semelhanças
entre os espaços nos quais os princípios da agroecologia são negados. Nas áreas
do entorno do CEASA - Recife, a água utilizada para a lavoura vem de poços
artesianos, bem como de córregos visivelmente poluídos (Foto 1.2). Ao mesmo
tempo, em Vitória, por se tratarem de áreas muito maiores do que essas primeiras,
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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os impactos nos dois rios (Natuba e Tapacurá16) são visíveis. Polui-se os rios com
fertilizantes e agrotóxicos e, ao mesmo tempo, usa-se água desses rios para
irrigação (Fotos 1.3, 2.3 e 3.3). Em períodos de chuvas intensas, as enchentes
alagam as áreas de produção, carreando produtos químicos para as áreas de
produção.
Foto 1.2 – Recife: Trecho de um córrego entre os canteiros de plantio nas áreas do entorno do
CEASA/Recife
Fonte: Ferreira 2009, p. 111.
16
O rio Natuba insere-se na bacia hidrográfica do rio Tapacurá. Albuquerque (2010), subdivide a
microbacia do rio Natuba em 3 partes: alto, médio e baixo. Para este autor o Assentamento Natuba
está inserido no Baixo Natuba.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Foto 2.3 – Rio Tapacurá nas proximidades da Vila Natuba
Fonte: trabalho de campo. Foto de Aldemir Barbosa em dezembro de 2012.
Foto 3.3 – Rio Natuba na área de cultivo de hortaliças em Natuba
Fonte: trabalho de campo. Foto de Cássia Pernambuco em dezembro de 2012.
Rubio José Ferreira.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Na foto 1.3 que apresenta o córrego e plantas de quiabo, a cor da água é escura,
existe lixo flutuando, e pode-se constatar o odor da água típico de canais poluídos
de áreas densamente urbanizadas. Um estudo sobre a qualidade da água utilizada
na AU em Recife, desenvolvido por Paula; Kato e Florêncio (2003) constata que,
embora naquele período, a qualidade físico-química da água usada na irrigação, não
apresente riscos de toxidade para as plantas, esta água retorna para o aquífero
freático. A foto 2.2, que mostra um trecho do rio Tapacurá, nas proximidades da Vila
Natuba, percebe-se a presença de lixo flutuando na água e nas margens do rio. A
foto 3.2 mostra parte do rio Natuba onde foi feita escavação para alargamento das
margens e tubulações para captação de águas para irrigação.
Por outro lado, a utilização de princípios da agroecologia na AU e na AP é uma
tendência na atualidade. Os projetos de apoio à AUP são baseados em princípios
agroecológicos, o que se torna uma condição sine qua non para que os agricultores
sejam contemplados pelos projetos. Ou, ao mesmo tempo, essa é uma condição
para que a AUP seja incluída no mercado. As hortas comunitárias urbanas de Recife
praticam a agricultura com base nos princípios da agroecologia, as fotos 4.3 e 5.3
mostram exemplos disso no Lar Fabiano de Cristo. Em Vitória, os agricultores que
fornecem hortaliças para grandes varejistas também produzem sob esses princípios
como forma de valorização da produção “orgânica”, como mostrados nas fotos 6.3 e
7.3.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Foto 4.3 – sementeira “orgânica” no LFC
Fonte: trabalho de campo. Foto do autor deste trabalho em agosto de 2012
Foto 5.3 – Horta “orgânica” no LFC
Fonte: trabalho de campo. Foto do autor deste trabalho em agosto de 2012.
Rubio José Ferreira.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
Foto 6.3 - Sementeira “orgânica” em Natuba
Fonte: trabalho de campo. Foto de Cássia Pernambuco em dezembro de 2012.
Foto 7.3 - Horta “orgânica” em Natuba
Fonte: trabalho de campo. Foto de Cássia Pernambuco em dezembro de 2012.
Rubio José Ferreira
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
Ao que parece, para que a AU e a AP possam ser capazes de contribuir
positivamente para a sustentabilidade dos ecossistemas urbanos e/ou periurbanos,
não se pode deixar de considerar a dimensão ambiental do problema. Até porque,
como menciona Mougeot (2000), a integração da agricultura ao ecossistema urbano
constitui-se de fator que pode tornar os ambientes urbanos e periurbanos ainda mais
degradados. Daí a necessidade de não se perder de vista, também os aspectos
políticos dessas atividades.
A dimensão política, ou seja, a integração da agricultura às políticas urbanas faz-se
importante, na medida em que os aspectos institucionais interagem com o espaço e
as suas atividades, dentre as quais a agricultura, permitindo ou entravando o seu
desenvolvimento, através de legislação, políticas de desenvolvimento, inclusão
social e segurança alimentar etc. No aspecto político, é importante identificar que as
políticas públicas são importantes fatores para o desenvolvimento e/ou crescimento
da AU e da AP, uma vez que pode ser fonte de recursos afim de que esta atividade
contribua para a segurança alimentar, inclusão social etc. Para tanto, é preciso que
a agricultura seja contemplada tanto no planejamento, quanto na gestão pública,
especialmente, no caso em tela, no planejamento e gestão urbanos.
Alguns instrumentos são utilizados para o planejamento e consequentemente gestão
urbana. Os instrumentos estão ligados às ações urbanísticas, aos zoneamentos de
uso e ocupação do solo e aos índices ou parâmetros reguladores da densidade e
forma de ocupação do espaço (SOUZA, M., 2006). Dependendo da forma do uso
(político, técnico etc.) que se faz dessas ferramentas, o espaço urbano, bem como o
periurbano, são modificados em suas estruturas, podendo-se vislumbrar à
concretização ou não de justiça social.
Algumas das ferramentas de planejamento e gestão são identificadas em Recife,
principalmente as que interferem no uso e ocupação do solo urbano com a AU. Para
a implementação de cada um destes instrumentos, busca-se apoio nas ferramentas
que traçam os princípios, as diretrizes e os objetivos das políticas urbanas, que são:
A Lei Orgânica que foi recentemente reformada em 2007, e o Plano Diretor, também
reformado em 2008.
Rubio José Ferreira
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Outra ferramenta de gestão e planejamento, em Recife, é o zoneamento urbano que
é utilizado desde 1936, quando se dividiu a cidade em 03 zonas. O zoneamento
nesta cidade, segundo a Secretaria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente
(RECIFE, 2001) busca atender as mais diversas necessidades, dependendo do
órgão que estabelece a divisão. Nesse sentido, as divisões estão classificadas em
03 tipos: divisões pela legislação urbanística, divisão para gestão e administração
municipal e divisões para fins de informações. As informações disponibilizadas a
partir desses zoneamentos são as mais diversas, abrangendo os mais distintos
temas. O zoneamento mais divulgado é o das Regiões Político-Administrativas
(RPA’s), o que talvez se justifique, hoje, pelo fato de seu objetivo maior ser o de
facilitar a implementação do orçamento participativo. Outros zoneamentos existem
na cidade, atendendo os mais diversos propósitos, dentre os quais o de Unidades de
Desenvolvimento Humano (UDH), o de Zonas Especiais de Urbanização (ZUP), os
ligados aos aspectos físicos ambientais (ZEPA) etc. Como nos últimos tempos, as
questões ambientais somadas às questões sociais têm sido foco de diversas
discussões e de atenção de planejadores e gestores públicos, sabendo-se que é no
espaço urbano que ocorre concentração de diversos tipos objetos, atividades. Em
outros aspectos, por ser o núcleo da Região Metropolitana, Recife é mencionada em
diversos zoneamentos, dentre eles o das RD’s (Regiões de Desenvolvimento),
realizado em 2003 (BRASIL, 2003).
Ao mesmo, Vitória de Santo Antão também integra uma das RD’s, mais
especificamente a RD Zona Mata Sul. Há várias outras regionalizações ou
zoneamentos nos quais Vitória está incluída, destacando-se também o Colar Oeste
Metropolitano (CONDEPE/FIDEM, 2010). Este refere-se à crescente industrialização
daquele município e à Rodovia BR-232, importantes vetores de urbanização, e, ao
mesmo tempo, de fomento às atividades agropecuárias tradicionais. Contudo, em
âmbito da gestão urbana municipal de Vitória, não foram encontrados Zoneamentos
efetivos para fins de planejamento e gestão.
Ao que parece, as ações governamentais daquele município utilizam-se apenas do
tradicional zoneamento de área urbana e área rural, como o representado na figura
2.3. Os zoneamentos são úteis ao planejamento, na medida em que funcionam
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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como instrumentos de gestão17. Quando um governo abre mão da utilização dessas
ferramentas no planejamento das políticas públicas, consequentemente, a gestão
dificilmente alcança resultados significativamente positivos. Vale destacar que,
embora os zoneamentos e as demais ferramentas de gestão mencionadas por
Bremaeker (2001) sejam voltados para o urbano, podem e devem ser utilizados,
também, no planejamento municipal como um todo. Em assim sendo, a AU, a AP e
AR seriam contempladas num planejamento efetivo.
Figura 2.3 – Localização da área de estudos em Vitória de Santo Antão
Fonte: elaborado por Antônio Marcos dos Santos, com base em dados de campo.
17
Os instrumentos de gestão mais comuns no Brasil, para Bremaeker (2001), são: Lei de Perímetro
Urbano; Código de Posturas; Código de Obras; Lei de Parcelamento do Solo; Lei de Zoneamento e
Plano Diretor. Para este autor, esses instrumentos funcionam como mecanismos que regularizam as
ações do Estado no que tange à administração, ao planejamento e à gestão urbanos. Trata-se,
portanto, de dispositivos legais, construídos com base territorial, com o intuito de regulamentar o uso
do espaço urbano pela sociedade, pelo Estado e pelo capital. Vale salientar que, durante o processo
de produção do espaço – urbano, periurbano e rural –, novos instrumentos de gestão são criados, na
medida em que os territórios vão apresentando necessidades de reformulações e/ou criações de
legislação específica, que contribua para a sua gestão. No Brasil, em 1999, os zoneamentos como
instrumento de gestão urbana, estavam sendo utilizados em 3,59% dos 5.506 municípios (IBGE,
apud BREMAEKER 2001, p. 11) No mesmo período, na Região Nordeste 820, dos 1.787 municípios
utilizaram esta ferramenta, dentre os quais Recife, mas não Vitória.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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A figura 2.3 mostra a clássica delimitação entre o espaço rural e o espaço urbano
em Vitória. Este tipo de zoneamento é útil para diversas atividades da gestão.
Contudo, vale salientar que, para determinadas ações do Estado, outros tipos de
zoneamentos caracterizam melhor o espaço, o que pode propiciar ações mais
efetivas. A figura 2.3 ainda mostra a delimitação da área estudada em Vitória e sua
proximidade com a rodovia BR-232 e a área urbana.
Vale destacar ainda que o Estado, como importante agente de construção do
espaço geográfico, detém poder que contribui para o desenvolvimento ou a
eliminação de determinadas atividades sociais, como é o caso da AU e da AP.
Contudo, é importante não perder de vista que, quando tratamos da dimensão
política da AU e da AP, não podemos nos referir apenas à ação direta do Estado
sobre o território, é preciso estar atento também para outros agentes que, para
desenvolverem suas funções no espaço, são orientados, manipulados e subsidiados
pelo Estado, ao mesmo tempo em que o fazem reciprocamente. O que reforça a
importância da dimensão política, bem como da urbanística da AU e da AP.
No que diz respeito à dimensão urbanística, observa-se que tanto a forma urbana
quanto a sua dinâmica interferem grandemente na agricultura produzida na cidade e
na sua interlândia. Isto porque as condições socioambientais são fatores importantes
para o desenvolvimento da agricultura urbana e periurbana. A dimensão urbanística
remete, também, ao fator da localização da agricultura, se no espaço intra ou
periurbano. É preciso identificar o que significa urbano, periurbano e rural.
Sobre o urbano, Dollfus (1991) mostra que a identificação de espaços urbanos, em
todo o mundo, baseia-se em certos números de dados, mas não se pode perder de
vista a situação (posição) e o sítio de cada cidade. Isto porque, a densidade, o sítio,
a localização, a função e a organização de cada cidade refletem a organização
social que é vista na paisagem, principalmente quando se olha internamente para a
cidade (intraurbano) com seus bairros compondo uma totalidade. Em suas próprias
palavras:
[...] a cidade revela em seus diversos elementos espaciais os contrastes
econômicos e a ventilação sócio-profissional de seus habitantes.
Entretanto, cada categoria, cada grupo localizado num bairro da cidade
grande tem uma percepção própria do espaço urbano, seus itinerários e
seus contatos sociológicos. (DOLFUSS, 1991, p. 91).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Desta feita, é preciso atentar, também, para a organização social da cidade, e as
relações com seu entorno (região), sem perder de vista a sua heterogeneidade
funcional, visto que em cada subespaço intraurbano as peculiaridades locais
influenciam e são influenciadas por seus moradores.
As relações sociais de produção na cidade acontecem de maneiras distintas das
relações no campo. Contudo, não se pode negar que, embora na cidade esteja o
maior desenvolvimento técnico, este surge exatamente do resultado da evolução
técnica da agricultura, que passou a produzir excedentes. Por isso, as diferenças
entre campo e cidade iniciam-se baseadas nas relações de trabalho e se expandem
para os demais aspectos, tanto no meio urbano quanto no rural, diversificando suas
funcionalidades. Sobre essa temática trataremos mais adiante.
3.1.1.1 A dimensão espacial como elemento essencial para a diferenciação da
agricultura urbana, da periurbana e da rural
Sendo a agricultura uma atividade social, os seus processos sociais mediante o uso
do espaço geográfico, devem ser destacados também para a conceituação de sua
diferenciação (urbana, periurbana e rural).
Como já dito, para Santos (1985), o espaço acha-se em constante processo de
totalização, ou seja, de construção social. Nesse processo, as formas, funções e
estruturas espaciais são reconfiguradas, de acordo com as ações da sociedade
vigente.
Mougeot (2000) atenta para o fato de que todos os aspectos referidos à AU e à AP
funcionam imbricadamente. A dimensão espacial mostra esta integração, de
maneira que, quando se busca conhecê-la, não se pode negligenciar nenhum destes
aspectos. Senão, corre-se o risco de entendê-la parcialmente, o que pode levar a
conclusões que não condizem com a realidade.
O esquema apresentado na figura 3.3 mostra, didaticamente, que os aspectos da
AU e da AP funcionam integradamente, considerando o espaço urbano e/ou
periurbano como parte de um todo dinâmico.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Figura 3.3 – Agricultura urbana: dimensões Integradas
Fonte: adaptado pelo autor deste trabalho com base em Mougeot, 2000.
Tomando ainda como base Mougeot (2000), que aponta seis fatores principais que
devem ser observados na AU, o quadro 1.2 mostra as diferenças entre a AU e a AP.
As diferenças entre a AU e a AP, apresentadas no quadro 1.3, dizem respeito a 4
dos 6 fatores analisados, que são: localização, o mais evidente porque cada tipo de
espaço possui suas características peculiares; tipos de áreas utilizadas, na AP são
muito próximas do local de residências mas, não no próprio local de residência como
na AU; tipos de produtos, os quais na AP são mais diversificados; e destinação dos
produtos, que na AU são voltadas também para trocas (valorizando a solidariedade
e a dimensão pedagógica), enquanto o da AP geralmente são comercializados.
Rubio José Ferreira.
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Quadro 1.3 – Fatores da agricultura urbana e da agricultura periurbana
Fatores da agricultura urbana, da agricultura periurbana e da agricultura rural
Fator
Agricultura Urbana
Agricultura
Periurbana
Agricultura Rural
Tipo de atividade
econômica
Base produtiva que
inclui processamento e
comercialização.
Espaço urbano
Áreas cedidas,
arrendadas, próprio
local de residências
etc. Áreas pequenas
se comparadas com
as áreas disponíveis
nos espaços
periurbanos e rurais.
Escala reduzida se
comparada com a
agricultura periurbana.
Base produtiva que inclui
processamento e
comercialização.
Espaço periurbano
Áreas cedidas,
arrendadas, áreas muito
próximas ao local de
residências etc. Áreas
grandes se comparadas
com a AU e pequenas se
comparadas com a AR.
Base produtiva que
inclui processamento e
comercialização.
Espaço rural
Áreas próprias ou
arrendadas. Áreas
grandes se comparadas
com a AU e AP.
Escala reduzida se
comparada com a
agricultura rural, mas
aumentada se comparada
com a agricultura urbana.
Preponderantemente
hortaliças,
fitoterápicos, frutas
etc. criação de animais
de pequeno porte.
Geralmente
autoconsumo e/ou
trocas, por vezes
comercialização ou as
três coisas ao mesmo
tempo.
Hortaliças, fitoterápicos,
flores, frutas, silvicultura
etc. criação de animais de
pequeno, médio ou
grande porte.
Geralmente
comercialização,
autoconsumo, ou as duas
coisas ao mesmo tempo.
Grande, média e
pequena escala.
A escala produção no
espaço rural é muito
mais vinculada à
capacidade econômica
do produtor, do que ao
quantitativo de área
disponível.
Geralmente, produtos
básicos (grãos), criação
de animais de pequeno,
médio ou grande porte.
Localização
Tipos de áreas
utilizadas
Sistema e escala
de produção
Tipos de produtos
Destinação de
produtos
Geralmente
autoconsumo
(principalmente a
agricultura familiar),
municipal, regional e/ou
ou para exportação.
A destinação dos
produtos, neste caso,
varia dependendo do
tipo e escala.
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho, com base em Mougeot, 2000 e Covarrubias 2010.
Quando se atenta para o tipo de atividade econômica, há de se levar em conta que,
na base produtiva da agricultura, tanto da urbana quanto da rural e da periurbana,
inclui-se também o processamento, a comercialização e a interação entre estas
fases. Portanto, também este elemento, se analisado individualmente, é incapaz de
contribuir para a definição da AU ou AP e para a sua operacionalização, o que por
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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sua vez repercute nas políticas públicas voltadas para o desenvolvimento dessa
atividade.
Quanto à localização, não se pode perder de vista a diferenciação da agricultura
produzida em espaços intraurbanos daquela produzida em áreas periurbanas, pelo
menos no que tange a alguns aspectos, dentre os quais se destaca a escala de
produção, que nas áreas periurbanas é maior do que nos espaços intraurbanos.
Esse fator não pode ser analisado individualmente, uma vez que a localização
interfere no tipo de área utilizada e vice-versa.
No que tange ao tipo de área utilizada para a produção, a AU pode ser realizada em
áreas cedidas, arrendadas ou no próprio local da residência do agricultor etc. Ao
mesmo tempo, a AP é realizada em sua maioria em terras próprias dos agricultores,
ou que estão em processo de reforma agrária. Em assim sendo, pode-se encontrar
agricultura urbana sendo produzida em diversos espaços tais como: margens de
rodovias e avenidas, entornos de reservas florestais, manguezais, ilhas urbanas,
margens de rios e reservatórios de água, dependências de residências, jardins,
escolas, praças, associações de moradores, asilos etc. Por outro lado a agricultura
periurbana é praticada em áreas de contato do rural com urbano.
As escalas de produção da AU são reduzidas, em sua maioria, se comparadas às
escalas de produção da AR e da AP. Mas isto não quer dizer que esta relativa
redução seja incapaz de permitir sua sustentabilidade, ou seja, sua reprodução e
comercialização. No que tange aos sistemas de produção, tanto na AU, quanto na
AP estes também são variados, definindo os tipos de produtos dos quais os mais
comuns são os alimentos para consumo humano ou animal, bem como flores e
plantas ornamentais e fitoterápicos. Na análise desta dimensão é importante atentar
para sua integração, sobretudo, com o tipo de atividade econômica e com o tipo e a
destinação dos produtos.
No que tange ao tipo e à destinação desses produtos, tanto a AU, quanto a AP
acham-se representadas por necessidades do próprio autoconsumo, ou da
comercialização, ou das duas situações ao mesmo tempo. Portanto, esta dimensão
acha-se
agregada,
Rubio José Ferreira.
sobretudo,
ao
sistema
e
à
escala
de
produção
e,
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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consequentemente, ao tipo de área utilizada. Tornaremos a tratar desse assunto no
capítulo 3 da tese, quando caracterizamos a AU em Recife e a AP em Vitória.
Vale relembrar que esses fatores acontecem integrados ao sistema econômico e
ecológico urbano (MOUGEOT, 2000). Portanto, os princípios defendidos por
Mougeot (ibidem) são úteis para a compreensão da AU, o mesmo é válido para AP.
Desta feita, faremos a relação entre os princípios da AU mencionados por Mougeot
(2000), no sentido de identificar as semelhanças e diferenças existentes entre a AU
e a AP:
 o princípio da integração da agricultura urbana com o ecossistema urbano e
o da agricultura periurbana ao ecossistema periurbano;
 o princípio da sistemática, ou seja, o tamanho e a complexidade (mais, ou
menos intensiva) da agricultura, dependendo do tamanho do espaço urbano
ou periurbano; e
 o princípio do crescimento do tipo intensivo da agricultura urbana ou
periurbana.
Esses princípios são úteis na diferenciação entre a agricultura urbana e a
periurbana, na medida em que permitem identificar as especificidades e as
semelhanças entre os dois tipos de agricultura. Cabe saber se essas especificidades
estão sendo consideradas pelo planejamento, associado à gestão do território. E,
consequentemente, nas políticas públicas.
Desta feita, é imprescindível que se leve em conta as especificidades de cada
espaço, bem como o seu tipo, ou seja, qual AU e qual AP pretende-se analisar. Seja
no âmbito acadêmico, ou no da elaboração de ações da gestão púbica. Até porque,
vale reforçar que o espaço geográfico não é homogêneo, e, portanto, cada
subespaço possui as suas peculiaridades.
Em assim sendo, fica claro que, para se entender AU e a AP, é necessário que não
se perca de vista as suas especificidades espaciais, uma vez que, embora
apresente alguns aspectos semelhantes à prática de Agricultura Rural 18 (AR), elas
18
O termo “agricultura rural” é uma denominação utilizada por diversos autores no sentido de
diferenciar a agricultura produzida do espaço rural da agricultura produzida no espaço urbano e no
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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possuem peculiaridades não apenas no que tange à sua localização – espaços
urbanos e/ou periurbanos –, mas também, como lembra Mougeot (2000),
principalmente porque elas acontecem integradas intrinsecamente ao sistema
econômico e ecológico urbano e periurbano; o que nos remete à complexidade
desses espaços.
É importante ressaltar que, dos elementos citados anteriormente, o da localização
parece claramente mais contundente para a diferenciação da agricultura urbana e da
periurbana com relação à agricultura rural. Isso reforça a importância do espaço
como fator para a diferenciação da agricultura. Outrossim, é preciso destacar “o
princípio da integração ao sistema econômico e ecológico urbano” desta atividade,
para que, assim, se possa avançar numa definição mais sólida da agricultura
urbana. Como mostra Mougeot (2000, p. 05):
A característica principal da agricultura urbana, que a distingue
decisivamente da agricultura rural, é sua integração no sistema econômico
e ecológico urbano (que será chamado, a seguir, de “ecossistema” urbano).
[...] Não é a localização, urbana, que distingue a AU da agricultura rural, e
sim o fato de que ela está integrada e interage com o ecossistema urbano.
Essa integração com o ecossistema urbano não é captada na maioria das
definições do conceito de AU, e menos ainda é desenvolvida em termos
operacionais. Ainda que a natureza das concentrações urbanas e de seus
sistemas de abastecimento de alimentos tenha mudado, a necessidade da
AU de interagir adequadamente com o resto da cidade, por um lado, e com
produção rural e as importações, por outro, continua sendo tão decisiva
hoje como era há milhões de anos.
Ainda no que tange à conexão da agricultura urbana ao ecossistema urbano, ao qual
se acrescenta o ecossistema periurbano, Mougeot (2000) destaca que este princípio
de integração remete a três situações, dependo do tipo de relação entre o rural e o
urbano, e, conforme for variando as circunstâncias, as três situações se destacam
ao mesmo tempo.
As situações que levam a reconhecer os três princípios acima referidos relacionamse com seis fatores que são, segundo Mougeot (ibidem): manejo do solo urbano,
sistemas urbanos de abastecimento de alimentos, desenvolvimento urbano
periurbano, tornando mais clara a discussão do conceito de agricultura urbana e de agricultura
periurbana. Embora as atividades, em sua essência, sejam a mesma – preponderantemente o cultivo
de vegetais ou a criação de animais –, elas possuem elementos diferenciadores como o texto tenta
mostrar. Outros estudiosos preferem chamar “campos urbanos” ou “lavouras urbanas” ao que aqui
chamamos de “agricultura urbana”.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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sustentável, segurança alimentar, estratégias de sobrevivência urbana e agricultura
rural, como mostrado na figura 4.3.
Figura 4.3 – Agricultura urbana: fatores de integração/relação socio-econômico-espacial
Fonte: adaptado pelo autor deste trabalho com base em Mougeot, 2000.
Ao que parece, o princípio da integração contribui significativamente para a
diferenciação da AU com a AP. A primeira integra-se ao sistema urbano, e a
segunda ao espaço periurbano. Sobre a definição de espaço periurbano, diz
Turnowski (1992, s/d): “O espaço periurbano tem existência própria e se organiza
desde/por/para a cidade, mas não é a cidade”.
Existe uma diversidade em termos de interpretações quanto aos conceitos de AU e
de AP com relação à realidade das próprias atividades; tanto que Mougeot (2000)
afirma ainda ser preciso decodificar os aspectos conceituais do vínculo entre o tipo
de agricultura e o ecossistema urbano e periurbano, para se poder avançar teórica e
operacionalmente.
Por isto, é imprescindível que se leve em conta as especificidades de cada espaço,
bem como o tipo, ou seja, qual agricultura se pretende analisar, uma vez que o
espaço geográfico não é homogêneo, mas uma instância social. Desta feita, é
preciso que se faça distinção entre a AU e a AP, pelo menos no que tange aos
aspectos conceituais, visto que se tratam de espaços distintos. E como lembra Vale
(2005), mesmo que haja semelhanças entre os espaços urbanos e periurbanos, é
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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preciso que cada espaço seja entendido como o é na realidade. O mesmo se aplica
à AU e a AP, na medida em que elas são atividades sociais, e, como tais, são
diferentes no espaço geográfico.
Isso ocorre ao mesmo tempo em que torna a questão mais complexa, no que tange
aos aspectos teóricos e filosóficos da natureza deste tipo de agricultura, manifesta
caminhos que tornam sua interpretação prática ainda mais confusa.
Uma vez que a agricultura é uma atividade social que abrange cultivo, produção,
processamento de produtos alimentícios ou não alimentícios e circulação, o seu grau
de integração aos ecossistemas periurbano ou urbano contribui significativamente
para sua conceituação. Isto considerando que a AU disponibiliza recursos humanos
e materiais do, para e por meio do espaço urbano; e a AP do, para e por meio do
periurbano. Daí, portanto, a ideia de que a diferenciação entre essas suas
agriculturas são evidentes apenas quando se observa a partir do espaço geográfico.
Tanto a AU quanto a AP apresentam potencialidades para o desenvolvimento
socioespacial, sobretudo quando são consideradas as suas dimensões social,
econômica, ambiental, urbanística e política. O quadro 2.3 mostra algumas dessas
potencialidades em ambos os tipos de agricultura.
No tocante aos tipos de cultura/criação, ou seja, quanto à atividade, são encontrados
basicamente os mesmos, tanto na AU, quanto AP. O que diferencia os tipos
produzidos em cada cidade ou área periurbana, geralmente, diz respeito às
condições físico-geográficas, bem como aos hábitos alimentares de cada região. A
figura 5.3 mostra, esquematicamente, os tipos produtos da AU e da AP.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Quadro 2.3 – Potencialidade da AU e da AP para desenvolvimento socioespacial
Potencialidades da AU e da AP para desenvolvimento socioespacial
Dimensão
Social
Econômica
Ambiental
(ecológica)
Urbanística
Política
Potencialidades
Segurança alimentar - produção de alimentos frescos e saudáveis e
produção de plantas medicinais.
Fortalecimento de laços de solidariedade - produção coletiva (comunitária)
ou familiar; troca de experiências e produtos; doação de produtos;
fortalecimento da identidade e da autoestima dos agricultores.
Geração de ocupação e renda.
Oportunidade de emprego.
Investimento inicial de recursos financeiros relativamente baixo se
comparado com outras atividades. O investimento é baixo quando se
considera a área ocupada para produção.
Proximidade com o mercado, proporcionando menor custo da produção e
menor concorrência.
Pouca exigência de qualificação profissional – esta é uma evidência de que
a AU é uma atividade socialmente pertinente, visto que pode atender a
uma mão de obra disponível e relativamente de poucos custos.
Reciclagem de material orgânico
Reutilização de água
Menor incidência de desgaste do solo
Redução de processos erosivos
Ocupação de espaços ociosos.
Ferramenta de inclusão social
Ferramenta de proteção social
Diminuição de desigualdades sociais
Demanda social clara e objetiva
Necessidade de poucos técnicos para desenvolvimento de projetos
Fonte: adaptado pelo autor deste trabalho com base em Mougeot, 2000.
Para cada um do tipos de cultura/criação apresentados na figura 5.2 é preciso que
haja elementos suficientes para sua existência: solo, água, adubo etc. Enfim, como
qualquer atividade econômica, a AU e AP tornam-se mais complexas na medida em
que aumenta a sua escala de produção mediante a disponibilidade de recursos para
sua realização. Daí a importância, também, da dimensão econômica desta
agricultura.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Figura 5.3 – Agricultura urbana e periurbana: tipos de cultura/criação
Fonte: Ferreira, 2009, p. 56.
Segundo Santardeu; Lovo (2007), a AU e a AP são praticadas nos perímetros
urbanos e nos espaços periurbanos dos municípios, principalmente em áreas
doadas, arrendadas, terrenos vazios, etc. Como se pode ver no quadro 3.3, esses
tipos de áreas utilizadas para AU e AP são comuns em Recife e em Vitória.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Quadro 3.3 – Tipos de áreas utilizadas para prática da AU e AP no Brasil
Tipos áreas possíveis para serem utilizadas para AU e AP no Brasil, em Recife e
em Vitória de Santo Antão
Tipologia
Espaços
Em Recife
Em Vitória
característicos
Espaços Privados
Lotes vagos, terrenos
Lotes vagos,
Lotes vagos; Áreas
baldios particulares ou terrenos baldios
periurbanas; Áreas
com dúvidas sobre a
particulares ou com
verdes em conjuntos
propriedade; Lajes ou
dúvidas sobre a
habitacionais.
pátios; Áreas
propriedade; Lajes
periurbanas; Áreas
ou pátios; Áreas
verdes em conjuntos
verdes em conjuntos
habitacionais.
habitacionais.
Espaços Públicos
Terrenos de propriedade municipal, estadual e federal com espaços
possíveis de utilização de acordo com a caracterização feita nas linhas
abaixo:
Verdes Urbanos
Praças e parques.
Praças e parques.
Áreas próximas à
cidade.
Institucionais
Escolas e creches;
Escolas e creches;
Escolas e creches.
Postos de saúde;
Postos de saúde;
Hospitais; Presídios;
Hospitais; Presídios;
Edifícios públicos e
Edifícios públicos e
privados.
privados.
Não Edificáveis
Laterais de vias
Laterais de estradas
Laterais de estradas
férreas; Laterais de
e avenidas; Margens e avenidas; Margens
estradas e avenidas;
de cursos d’água;
de cursos d’água;
Margens de cursos
Áreas inundáveis;
Áreas inundáveis.
d’água; Áreas
Faixa sob linhas de
inundáveis;
alta tensão;
Faixa sob linhas de
Ambientes aquáticos
alta tensão; Ambientes (rios e lagoas).
aquáticos (rios e
lagoas).
Unidades de
Áreas de proteção
Áreas de proteção
Áreas de proteção
Conservação
ambiental;
ambiental; Reservas
ambiental; Reservas
Reservas ecológicas;
ecológicas; Outras
ecológicas;
Outras
Outras unidades
unidades desde que
unidades desde que
desde que seja
seja permitido o
seja
permitido
o
permitido o manejo e
manejo e uso de
manejo e uso de
uso de
potencialidades.
potencialidades
potencialidades.
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho com base em Santardeu e Lovo, 2007, p. 13, bem como
dados coletados em campo.
Outro aspecto da AU e da AP que não pode ser negligenciado é o da sua dimensão
familiar, o qual se manifesta, mais claramente, na medida em que se considera a
integração das dimensões econômica, social e política de ambos os tipos de
agricultura. Isto porque o espaço urbano e o periurbano também são utilizados para
realização da agricultura, mediante a qual a família desempenha papel importante
no âmbito geral das relações sociais de produção. Destarte, é preciso saber quais
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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são os elementos da agricultura urbana que revelam a sua dimensão familiar, ou
seja, a maneira como é organizada essa atividade sob os princípios da Agricultura
Familiar.
No âmbito do debate em torno das formas sociais de produção da agricultura,
destacam-se diversos aspectos, tais como: a superioridade das grandes explorações
sobre as pequenas, da grande eficiência do trabalho familiar sobre o assalariado, da
hegemonia das unidades individuais sobre as formas coletivas, etc. Assim sendo,
essa discussão traz à tona, também, temas como o da agricultura familiar, uma
forma social de produção que está presente nos espaços urbanos, rurais e
periurbanos.
A maior parte das discussões acerca do conceito de agricultura familiar possui base
na Sociologia Rural e na Economia. Campos do conhecimento científico que
evidenciou a dimensão social da produção agrícola, defendendo- a não como
sinônimo de pobreza e nem de sistema arcaico como já foi aventado e mesmo
afirmado. A literatura a respeito da agricultura familiar é vasta e grande parte dos
textos mais recentes defende que, para se entendê-la, é preciso que se atente para
questões ecológicas, sociais, políticas e econômicas da atividade humana.
No Brasil, há duas principais vertentes do pensamento sobre a agricultura familiar.
Uma delas que considera que a agricultura familiar moderna é gerada a partir das
transformações experimentadas pelas sociedades capitalistas e que, portanto, para
entendê-la, é preciso que se atente para diversos traços característicos do
desenvolvimento agrícola, como mostra Abramoway (1997).
Uma outra defende que a agricultura familiar brasileira, em seu processo evolutivo,
com significativas raízes históricas vividas pelo agricultor familiar moderno, não
representa ruptura definitiva com formas anteriores; mas, pelo contrário, mantém
uma tradição camponesa que fortalece sua capacidade de adaptação às novas
exigências da sociedade. Portanto, Wanderley (1997) destaca que, nesta
perspectiva, o conceito de agricultura familiar é genérico e abrange múltiplas
situações.
Rubio José Ferreira.
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uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Independentemente da corrente de pensamento que se adote, alguns pressupostos
são sempre seguidos, inteira ou parcialmente, quando se pretende entender a
agricultura familiar na atualidade. Estes pressupostos são características básicas
identificadas por Gasson; Erigton (1993), que definem a agricultura familiar mediante
os seguintes aspectos:
a) a gestão é feita pelos proprietários;
b) os responsáveis pelo empreendimento estão ligados entre si, por laços de
parentesco;
c) o trabalho é fundamentalmente familiar;
d) o capital utilizado pertence à família;
e) o patrimônio e os ativos são objetos de transferência intergeracional, no interior
da família;
f) os membros da família vivem na unidade produtiva.
Abramoway (1997) ainda acrescenta que é preciso atentar para o tamanho e a
capacidade geradora de renda das unidades produtivas, e que os aspectos “d”, “e” e
“f” podem apresentar-se com diferenças, dependendo da realidade econômica,
social e política de cada espaço. Em qualquer que seja o país, independentemente
do seu sistema político-econômico e social, esta forma de produção particular
mostra significativa capacidade em termos de permanência e adaptação às novas
conjunturas.
Na perspectiva de que a agricultura familiar é uma categoria genérica, Wanderley
(1996) aponta cinco traços identificados por Henri Mendras, os quais mostram a
agricultura campesina como uma das formas de agricultura familiar:
Henri Mendras identifica cinco traços característicos das sociedades
camponesas, a saber: uma relativa autonomia face à sociedade global; a
importância estrutural dos grupos domésticos, um sistema econômico de
autarcia relativa, uma sociedade de interconhecimentos e a função decisiva
dos mediadores entre a sociedade local e a sociedade global.
(WANDERLEY, 1997, p. 02).
Desta feita, Wanderley (ibidem) acrescenta que a referida autonomia é demográfica,
social e econômica. Por isto, no intuito de atender às necessidades domésticas e à
reprodução
das
famílias
pelas
gerações
subsequentes,
decorrem
duas
características: a especificidade do sistema de produção e a centralidade da
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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constituição do patrimônio familiar. A mesma autora destaca que a agricultura
familiar pode ser identificada quando se leva em conta a diversidade do sistema
agrícola (policultura), a garantia da sobrevivência das gerações, a relativa autonomia
das sociedades rurais e o intercâmbio de conhecimentos. O que se quer dizer com
esse aspecto familiar da agricultura em tela, não consiste em que os agricultores da
AUP são camponeses, no sentido strictu sensu, mas apenas destacar que
independentemente da localização que a agricultura é produzida, aspectos como os
supramencionados podem estar presentes.
Se no século XIX as relações no campo tinham essa forma e estrutura, com o
processo de transformações socioespaciais, mediante as necessidades do próprio
sistema capitalista, o que se vê atualmente é o fluente intercâmbio de
conhecimentos entre os próprios agricultores rurais, urbanos e periurbanos, como se
pode constatar em eventos como exposições de animais, feiras de conhecimento
dentre outros, realizados em diversas grandes cidades. Nos casos estudados em
Recife e em Vitória, os agricultores não participam como expositores em eventos
como os de exposição de animais, mas participam de feiras agroecológicas. O que
não deixa de ser um espaço de intercâmbio de conhecimentos.
Neste caso, acrescentamos que não apenas a agricultura produzida no espaço rural,
ou seja, não é apenas o agricultor campesino que apresenta estas características. A
agricultura urbana e a periurbana também são formas sociais em que aqueles
aspectos também podem fazer-se presentes.
3.1.2 A Agricultura urbana e periurbana e a relação rural-urbana
A presença de aspectos típicos do rural no urbano e vice-versa são elementos que
aproximam estas formas espaciais, parecendo ser uma realidade que se tem
tornado cada vez mais comum, em todo o mundo. Assim, quando se pretende
pensar as relações rural-urbanas, na atualidade, não se deve perder de vista que as
dinâmicas socioespaciais são dialéticas e solidárias. Portanto, o continuum urbanorural é cada vez mais evidente tornando a fronteira entre os espaços rurais e
urbanos muito tênue. Daí a necessidade de se ter clareza do que significa cada um
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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desses espaços, as suas formas, as suas estruturas e as suas funções. Assim,
poder-se-á apreender os processos de suas diferenciações e, por conseguinte, a
importância da agricultura neles produzida.
Nos dias atuais, principalmente nos países de capitalismo avançado e nas áreas
mais dinâmicas dos países periféricos de capitalismo tardio19, são agregadas aos
espaços rurais outras funções além daquelas ligadas à produção agrícola,
rompendo-se com o relativo isolamento das populações rurais. Assim, o campo
abriga também atividades para repouso, lazer, preservação de modos de vida e
costumes, tornando-se multifuncional. Na verdade, tratar do espaço rural vai além de
simplesmente tomá-lo como espaço da agricultura. A interação sociedade-natureza
ultrapassa os limites da morfologia, abrangendo a dimensão cultural que perpassa a
unidade cidade-campo.
Do ponto de vista econômico e social, o espaço rural integra-se ao urbano na
medida em que o rural define-se como um modo particular de utilização do espaço e
da vida social (KAISER, 1990 p. 13). Portanto, os aspectos espaciais deste espaço
são moldados de acordo com o modo capitalista de produção, cuja matriz é urbana.
Isto quer dizer que seu caráter fundamental reside no fato de pertencer a um
conjunto territorial cujo comando pertence ao urbano, formando um continuum de
dois espaços (o rural e o urbano).
Singer (1975), aponta que a origem das cidades e do urbano é baseada na
capacidade humana de produzir excedentes, permitindo assim a composição de
uma classe social que pudesse viver aglomerada e dedicada a outras atividades que
não seja a da produção de alimentos. Portanto, trata-se de uma “inovação da
técnica” (SINGER, idem, p. 15). Nessa ótica, o urbano seria o centro da produção
não agrícola. Contudo, não são todas as atividades urbanas que estão ligadas ao
setor terciário da economia (comércio, serviços etc.).
Um dos aspectos da constituição da cidade refere-se ao que concerne à sua
dimensão política, ou seja, à legal, a qual no Brasil, define cidade através do
19
Para David Harvey, países de capitalismo tardio são aqueles cujas relações econômicas
apresentam-se atrofiadas ou pouco ampliadas; neste grupo de países estão os periféricos
subdesenvolvidos e em desenvolvimento (ou emergentes). O oposto compreende os países de
capitalismo avançado, ou centrais.
Rubio José Ferreira.
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Decreto-Lei nº 311/1938. No que tange às mudanças territoriais provenientes da
urbanização e, portanto, do ponto de vista da gestão do território, o IBGE diz que a
cidade é constituída pela área urbana do município, isto é, o local onde está sediada
a prefeitura do município cujo perímetro urbano deve ser estabelecido por lei
municipal, como mostra Girard (2008), independentemente do número de
habitantes. Vê-se aí que, no Brasil, o aspecto administrativo, na delimitação do
espaço urbano, não pode ser subtraído, mas somado aos aspectos sociais,
funcionais e físicos.
A esse respeito, Abramoway (2000) e Veiga (2004) chamam a atenção para
questões decorrentes da identificação de espaço urbano, apoiado apenas em
critérios político-econômicos, levando a uma visão de rural como espaço atrasado e
ultrapassado, ideia que segundo Wanderley (2001), como já dissemos, está longe
da realidade brasileira. Outro entrave para a delimitação, do ponto de vista apenas
administrativo, do que é urbano e do que é rural, no Brasil, diz respeito a pouca
harmonia no que tange aos instrumentos de gestão urbana (Bremaeker, 2001).
Estes instrumentos, na maioria das vezes, são efetivados na gestão territorial,
utilizando-se de critérios político-econômicos com vistas ao aprimoramento da
arrecadação de impostos como Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), inclusive
em áreas de chácaras próximas à cidade.
É preciso estar atento para a organização social da cidade, e para as relações com
seu entorno, sem perder de vista a sua heterogeneidade funcional, visto que em
cada subespaço intraurbano as peculiaridades locais influenciam e são influenciadas
por seus moradores. Esta influência social ocorre tanto no âmbito do urbano quanto
no do rural e do periurbano, sendo que, na cidade, o número de indivíduos
habitantes por área é muito mais denso do que no campo.
Portanto, mesmo numa análise do espaço intraurbano, ou seja, de áreas e não de
redes urbanas, levando-se em conta os processos construtivos destes espaços, não
se pode deixar de lado o conteúdo e a forma do espaço da fronteira entre o rural e o
urbano, ou seja, o espaço periurbano. Isto também porque o espaço geográfico deve
ser entendido em sua totalidade e em processo de totalização.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Mesmo que a tendência da urbanização seja de uma lógica homogeneizadora, as
cidades e, porque não dizer, os espaços de fronteira urbano-rurais são produtos
singulares, ou seja, particulares, que devem ser vistos em sua complexidade e
conexidade ao mesmo tempo.
Uma vez que o espaço é resultado de processo contínuo, nele vão surgindo
elementos como, por exemplo, a ampliação da conexão entre o campo e a cidade,
advindo do desenvolvimento do meio técnico-científico-informacional que para
Santos (2004), abarca tanto o rural quanto o urbano, dinamizando-os.
Assim, as relações sociais de produção na cidade acontecem de maneiras distintas
das relações no campo. Entretanto, não se pode negar que, embora na cidade
esteja o maior desenvolvimento técnico, este surge exatamente do resultado da
evolução técnica da agricultura, que passou a produzir excedentes. Por isso as
diferenças entre campo e cidade iniciam-se baseadas nas relações de trabalho e se
expandem para os demais aspectos, tanto no meio urbano quanto no rural,
diversificando suas funcionalidades.
O que torna pouco clara a definição/delimitação do rural/urbano na cidade não é
apenas o crescimento urbano intensificado a partir da segunda metade do século XX
ou a expansão dos limites urbanos, mas a dissolução dos conceitos tradicionais de
cidade e campo. Freitas; Couto (2007) afirmam que entender o espaço como um
híbrido permite explicar por que existem no espaço urbano elementos típicos do
rural e vice-versa.
Sabe-se que, ao processo de industrialização no Brasil, intensificado, sobretudo, na
década de 1970, seguiu-se uma intensa urbanização, inclusive do ponto de vista do
contingente populacional e da área urbanizada. Os gráficos 1.3 e 2.3, bem como, a
tabela 2.3, mostram o crescimento da população urbana no Brasil, na Região
Nordeste e em Pernambuco, nas últimas décadas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Gráfico 1.3 – Brasil: população por situação de domicílio 1940 – 2010
Fonte: IBGE, 2010. Disponível em:
http://atlasescolar.ibge.gov.br/images/atlas/mapas_brasil/brasil_urbaniza%C3%A7%C3%A3o.pdf
Acesso em: 10/01/13.
Gráfico 2.3 – Nordeste: urbanização entre 1940 e 2007
Fonte: IBGE, 2012. Disponível em:
<http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.aspx?vcodigo=POP122>. Acesso em 10/01/13.
Rubio José Ferreira.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Tabela 2.3 – Pernambuco: população residente por situação de domicílio – 2000 - 2010
Pernambuco - População residente por situação do domicílio
Variável X Ano
Situação do domicílio População residente (Pessoas) População residente (Percentual)
2000
2010
2000
2010
Total
7.918.344
8.796.448
100,00
100,00
Urbana
6.058.249
7.052.210
76,51
80,17
Rural
1.860.095
1.744.238
23,49
19,83
Fonte: IBGE, 2012. Disponível em:
http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/protabl.asp?c=202&z=t&o=4&i=P. Acesso em 10/01/13.
Outro aspecto importante do crescimento da população urbana diz respeito a
migrações rural-urbanas. As migrações no Brasil tornaram-se mais intensas a partir
da década de 1950 e são responsáveis pela caracterização atual de diversos
lugares. Por isso, contribuem inclusive para a diferenciação dos espaços urbanos ou
rurais, como também contribuem para a dinâmica do espaço denominado
periurbano, como afirmam Turnowski (1992), Roca (2004), Vale (2005) e outros.
Vale (2007) diz que o “espaço periurbano é uma das muitas denominações
utilizadas para designar o espaço rural no entorno sobre o qual se expandem as
cidades” (VALE, 2007, p. 05). Ou seja, trata-se de um espaço cuja natureza é
essencialmente híbrida de rural e urbano. Para vários estudiosos desta temática, o
espaço periurbano, em princípio, é caracterizado por suas múltiplas funcionalidades,
como mostra Vale (2005), motivado principalmente por estar localizado na fronteira
entre o urbano e o rural, sendo a faixa de limite entre os espaços urbano (perímetro
urbano20) e rural. Estes espaços, portanto, são híbridos de rural e urbano,
principalmente no que tange às relações sociais. Assim, do ponto de vista
morfológico, podem apresentar paisagens rurais não agrícolas e/ou elementos
tipicamente urbanos em meio rural.
Na busca por uma denominação precisa sobre o espaço periurbano, Vale (ibidem)
cita as denominações pelas quais também se tentaram apreender o processo. A
primeira é a de franja urbana, defendida por Smith em 1937; outras denominações,
20
Perímetro urbano, ou limite urbano. No Brasil, cabe aos municípios delimitá-los, para efeitos
urbanísticos e de tributos. Os perímetros urbanos devem ser caracterizados pela presença de
edificações e aglomeração de pessoas e atividades urbanas. É este perímetro que indica o limite
oficial entre as áreas urbanas e rurais.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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que também já foram dadas a esses lugares, são as seguintes: franja rururbana e
franja rurbana, dentre outras.
Do ponto de vista clássico, espaços periurbanos são aquelas áreas situadas entre
as periferias das metrópoles e as zonas rurais propriamente ditas. Segundo
Turnowski (1992), cabe a este espaço a função de integrador e beneficiário da
relação entre os dois meios (rural e urbano). Trata-se, portanto, de espaços
plurifuncionais, como destacam Vale (2004) e Franca et al. (2005), podendo ser
utilizados tanto para agricultura quanto para atividades de lazer e outras, sem,
contudo, perder suas particularidades, “ele tem existência própria e se organiza
desde/por/para a cidade, mas não é a cidade” (TURNOWSKI, 1992). Isto porque ele
possui dinâmica própria (VALE, 2007, p. 01).
Apesar de estarem localizados nas proximidades das cidades, os espaços
periurbanos,
do
ponto
de
vista
da
paisagem,
apresentam
aspectos
predominantemente rurais. Contudo, nem é espaço rural nem urbano. As áreas
periurbanas são áreas de transição entre o campo e a cidade, portanto, nelas são
encontradas tanto atividades rurais quanto urbanas. Contudo, o uso do solo,
geralmente, é regido por instrumentos de gestão urbana. Daí a necessidade de se
procurar entender este espaço, uma vez que este é, por excelência, um ponto de
transição rural-urbana.
A relação urbano-rural, ainda passa pela questão da relação de poder entre os seus
agentes, como afirma Rua (2005). Isto porque o uso e a “apropriação” da terra são
fundamentais no processo de produção desses espaços. A esse respeito, Lefèbvre
(1978), baseado em Marx, dizia que a terra produz rendas diferenciais, conforme
seu uso e condicionamentos naturais, de mercado e vias de comunicação. O uso da
terra, segundo Lefèbvre (ibidem), é um dos fatores de influência da produção do
espaço social, quer seja urbano ou rural.
No bojo das discussões acerca do processo de urbanização, da capitalização do
espaço rural etc., mediante a globalização do capitalismo vigente, são notórios os
estudos que tratam das relações rural-urbanas, em razão da visibilidade das
mudanças nestas relações, como mostra Veiga (2007), tanto do ponto de vista
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econômico, quanto social, político e ambiental, repercutindo fortemente no processo
contínuo de produção do espaço geográfico.
Diante destas mudanças, desde o século passado, buscou-se desenvolver teorias
que explicassem as relações rural-urbanas. Mediante o estreitamento das fronteiras
entre o campo e a cidade, exacerbado na década de 1970, surgiram duas matrizes
teóricas, que são antagônicas no que tange às suas hipóteses. Numa, defendida por
Lefèbvre (1978), privilegia-se o polo urbano, enquanto na outra, defendida por
Kayser (1990), privilegiam-se os valores rurais. Atualmente, debate-se a interrelação desses dois polos, constituindo um continuum rural-urbano.
3.1.2.1 As teorias do continuum rural-urbano
A teoria do continuum rural-urbano representa um ponto em comum entre as duas
visões supracitadas, ou seja, rompe-se com a ideia da dicotomia e busca-se
explicar, a partir de polos diferentes, que há uma continuidade no que tange às
relações sociais e econômicas dos dois espaços – o rural e o urbano – no sentido da
valorização, talvez pouco demonstrada, do princípio da totalidade do espaço
geográfico.
A partir de uma visão centrada no urbano, Lefèbvre (1978) defendia a teoria da
completa urbanização, mediante a qual o espaço rural “esvaziar-se-ia” com o
crescimento urbano, já que se acreditava no urbano como fonte do progresso, o que
levaria ao domínio do urbano sobre o rural.
Quanto à hipótese do renascimento rural, Kayser (1996) tomava como base a ideia
de que existe uma relativa aproximação e integração dos dois polos antagônicos – o
rural e o urbano, formando um continuum espacial, com elementos inerentes aos
dois espaços. Este continuum aconteceria tanto no que diz respeito às atividades
econômicas, quanto no que tange ao modo de vida e às posições sociais
(WANDERLEY, 2001).
Esta hipótese está fundamentada também numa outra ideia defendida por Karl Marx
quando este falou que “o desenvolvimento econômico da pequena propriedade
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camponesa, ou seja, rural, modificou radicalmente a relação dos camponeses em
relação às demais classes sociais” (MARX, 1987, p. 131). Que seja, o capitalismo
destrói as formas de produção anteriores (a forma da pequena produção rural)
porque o capitalismo agrário toma o lugar da pequena produção devido ao mercado
capitalizado.
O que ocorria no mundo, no que tange à interação urbano-rural sob a expansão
capitalista, nas décadas de 1970-80, influenciou grandemente na proposição de
Kayser e claro na de Lefèbvre também. Quanto ao renascimento do rural, Veiga
(2004) chama a atenção para o fato de que no referido período havia, na maioria dos
países de capitalismo avançado, uma tendência demográfica oposta ao denominado
êxodo rural.
Atualmente, o campo não tem sido esvaziado do ponto de vista demográfico. Pelo
contrário, alguns dos movimentos migratórios têm sido do espaço urbano para o
rural, tanto de pessoas quanto de capitais. Portanto, o continuum hoje é cada vez
mais evidenciado, sem, contudo, haver uma preponderância nem do urbano sobre o
rural nem do rural sobre o urbano. Desta feita, parece coerente que:
Na atual etapa da globalização, a ruralidade dos países avançados não
desapareceu, nem renasceu, fazendo com que as duas hipóteses fossem
ao mesmo tempo parcialmente verificadas e refutadas, o que leva à
formulação de uma terceira: o mais completo triunfo da urbanidade
engendra a valorização de uma ruralidade que não está renascendo, e
sim nascendo. (VEIGA, 2004, p. 58) (Grifo do nosso).
É preciso, portanto, compreender a “ruralidade” dinâmica dos nossos dias. Isto
porque, atualmente, utilizar apenas as classificações sustentadas em atividades
econômicas ou morfológicas para delimitar as diferenciações entre os espaços
urbanos e rurais tornou-se uma premissa insuficiente. Nesta perspectiva, Kayser
(1996) já não fala mais de um renascimento rural, mas, de novas ruralidades. Ainda
mais porque a expansão do modo de viver urbano, baseado no modo de produção
capitalista vigente, com todas as características de uma sociedade pós-moderna,
sugerida por Castells (1999) e discutida por Harvey (2002), vem alcançando o
campo com o processo de modernização agrícola e com a idealização do rural.
É por isto que, atualmente, as fronteiras entre os espaços rurais e urbanos tornaramse cada vez mais imprecisas. Abramoway (2000) aponta restrições no sentido da
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nítida separação entre esses espaços, uma vez que a classificação oficial é definida
na intenção de arrecadação fiscal, o que contribui para uma interpretação deficiente
do espaço, quando se menospreza a dimensão geográfica, social e cultural,
baseando-se apenas em aspectos econômicos. Donde geralmente se traduz o rural
como atrasado e o urbano como o moderno e próspero (ABRAMOWAY, 2000).
Assim sendo, Carneiro (1998) diz que o novo conceito de ruralidade está em
processo de construção, uma vez que características comuns ao modo de viver
urbano também chegaram ao campo, sem, contudo, descaracterizá-lo.
Diante de uma ruralidade que se renova e de uma urbanidade que, também, se
encontra cada vez mais autêntica, percebe-se que é preciso entender em que
medida a relação urbano-rural deve ser vista como um processo dialético e
complementar. Portanto, o papel da AU e da AP, neste processo integrativo da
relação urbano-rural.
Os
espaços
urbano
e
rural
sempre
funcionaram,
e
ainda
funcionam,
complementando-se um ao outro. Esta complementaridade existe, na medida em
que o processo de reprodução de cada um destes espaços acontece de maneira
conexa, ou seja, ambos funcionam de forma associada, mantendo relativa
vinculação entre si. Nesse sentido, o processo de globalização vigente, atualmente,
no mundo, é um fator que, em certa medida, acentua esta complementaridade.
Não estamos aqui falando de complementaridade rural-urbana no sentido de
harmonia e equidade de exploração entre ambos os meios. Até porque, como
mostra Corrêa (1994), já houve uma ruptura deste equilíbrio desde que a sociedade
primitiva perdeu sua estrutura igualitária, baseada em laços de parentesco,
suscitando novas formas de propriedade, nova divisão social do trabalho, classes
sociais, produção de excedentes e novas formas socioespaciais deste modo de
produção, a cidade.
O sistema urbano, desde seus primórdios, é baseado na exploração do campo,
desde o momento em que os citadinos começaram a extrair do campo os
excedentes alimentares que garantem sua existência e a reprodução do sistema
social urbano. A exploração da cidade sobre o campo, nesta perspectiva, é
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notadamente dialética, entendo-se o processo a partir da lógica capitalista, ou seja,
desde o período da acumulação primitiva do capital.
Para explicar tal tese, Corrêa (1994) diz que a exploração da cidade sobre o campo
e da grande cidade sobre a região vem se tornando, a cada dia, mais exacerbada,
fruto dos fatores de uma exploração que ocorre em ciclos. No 1º ciclo, a cidade
remove do campo, via emigração campo-cidade; comercialização da produção rural,
drenagem da renda fundiária; e no 2º ciclo a cidade exporta para o campo, via
investimentos e capitais; distribuição de bens e serviços e difusão de valores e
ideias (CORRÊA, 1994, p. 55).
Nesta perspectiva, é evidente que a cidade sempre se opôs ao campo e quis e quer
tê-lo sob seu jugo, no sentido de explorá-lo como fornecedor (de matéria-prima etc.
a preços inferiores aos praticados na cidade); e, ao mesmo tempo, como
consumidor dos seus bens, serviços, valores e ideias. Sendo assim, a tese da
complementaridade seria apenas uma ideologia, como diz Corrêa (1994). Contudo,
não se pode, pois, mais pensar o espaço rural e o espaço urbano como isolados, ou
dicotômicos. Atualmente, há de se pensar numa relação complementar, ou seja, um
continuum.
Mesmo que no capitalismo não possa haver uma total homogeneização espacial,
Abramoway (2000) mostra que há lugares, no Brasil e no mundo, em que o espaço
rural é mais capitalizado que as cidades dos seus entornos. Não se pode esquecer
que todo o desenvolvimento tem uma base territorial e que o espaço rural também é
dotado de capital social, além de todos os outros fatores que, juntos, são capazes de
promover desenvolvimento dos territórios, como defendem Abramoway (ibidem) e
Veiga (2002 e 2004). Nesse sentido, a agricultura urbana, segundo Mougeot (2000,
p. 05), “complementa a agricultura rural em termos de autoconsumo, fluxos de
comercialização e fluxos de abastecimento do mercado”, pode-se assim pensar em
complementaridade entre o rural e o urbano.
Pensar o rural como atrasado, descapitalizado e apenas espaço de abastecimento
do urbano, é uma ideia que precisa ser revista, não apenas por economistas, mas
também por geógrafos. É preciso que atentemos para as dimensões, às vezes
pouco claras, das relações rural-urbanas e isto será muito mais profícuo do que nos
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limitarmos a defender a hegemonia de um ou de outro polo submetendo outra área à
sua hegemonia.
Portanto,
falar
em
complementaridades
rural-urbanas
não
significa,
necessariamente, discorrer sobre equidade da “troca de recursos” entre os espaços;
mas também é fazer referência à interação entre estruturas, funções e formas
espaciais,
e
é
nesse
sentido
que
acredita-se
haver,
processualmente,
complementaridade entre o rural e o urbano, quer seja, também, entre a agricultura
e a cidade. Em assim sendo, a diferenciação entre agricultura urbana e agricultura
periurbana apenas faz sentido quando se objetiva ações, por parte da gestão, que
necessitem considerar as especificidades espaciais locais. Isto, também, porque a
própria
ideia
de
continuum
rural-urbano
evidencia
a
integração,
ou
complementaridade estes os espaços.
3.1.3 Contextualizando a agricultura urbana e periurbana no Brasil
Nos últimos anos, ficaram evidentes as mudanças ocorridas no espaço mundial,
tanto no que diz respeito aos arranjos dos objetos espaciais, quanto à organização
social. Nesse sentido, Sábato (1993) mostrou que o dinheiro e a razão, elementos
que alicerçaram as engrenagens do mundo atual, permitiram ao homem superar o
naturalismo em busca de maior produção, transformando a massa humana em
máquina. Isto acontece sob a égide do sistema capitalista de produção, que é
guiado pela busca do crescimento econômico a todo custo e apoiado na exploração
do trabalho, com o propósito principal de produzir um espaço, como diz Harvey
(2002), voltado, sobretudo, aos interesses da acumulação de capital.
Deste modo, o espaço urbano estimula fluxos de pessoas, mercadorias,
informações, comunicação e capital, induzindo, como diz Santos (2004), à formação
de um complexo de relações inter-humanas, exercidas territorialmente em um lugar,
cujo principal propósito tem sido o da acumulação de capital, mesmo que à custa do
bem-estar das pessoas. A agricultura urbana, bem como a periurbana vêm sendo
moldadas de acordo com esse propósito, sob um processo de globalização que é
contraditório porque, como mostra Bauman (2001), faz com que a cidade perca sua
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essência de civilidade, criando territórios cada vez mais “ilhados”. No entanto, não
se pode esquecer de que este processo é dialético, portanto ao mesmo tempo em
que a agricultura é moldada segundo o modo urbano, ela também participa dessa
“modelagem”.
Em diversos países do mundo, em função da visibilidade que a agricultura urbana e
a periurbana vem adquirindo, por estarem cada vez mais presente nos espaços das
cidades e do seu entorno, elas também vem sendo consideradas nas agendas do
planejamento dos Poderes Públicos e das entidades não governamentais, como já
foi dito. O que há de comum nas ações destas entidades é que todas buscam
garantir o acesso das populações à alimentação, ou seja, à segurança alimentar
sem perder de vista aspectos do desenvolvimento humano sustentável. Isto, claro,
contribuindo para que a sua função seja ampliada, extrapolando a dimensão da
segurança alimentar e considerando o seu papel no desenvolvimento humano.
Segundo um estudo da FAO (1999), a agricultura urbana é praticada nos principais
corredores de saída das cidades, bem como nas periferias e nas margens dos rios
que correm naqueles espaços públicos e privados. O mesmo estudo afirma que isto
é possível devido à capacidade de adaptação da atividade às mudanças ocorridas
nos espaços urbanos, tanto no que tange à expansão física, quanto à diminuição da
visibilidade das fronteiras urbano-rurais.
Em países da África, América Central (Cuba principalmente) e Europa (França e
Portugal preponderantemente) há significativos projetos de desenvolvimento da AU
e da AP, e estudos voltados para este tema. Segundo Boukharaeva et al. (2005), no
século XX, houve um significativo desenvolvimento, ou pelo menos crescimento da
produção da agricultura urbana e periurbana nos países do Hemisfério Sul.
Vale salientar que precisar a quantidade atual de pessoas no mundo praticando AU
e/ou AP, não é possível, visto que alguns governos ainda não reconhecem essa
atividade social, portanto não existem trabalhos atuais que precisem esse
quantitativo. Por outro lado, em países que reconhecem a AU e a AP, também, é
difícil precisar sua abrangência territorial, visto que grande parte dos agricultores
produz informalmente. Em assim sendo, acredita-se que esse número tenha
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crescido significativamente na última década. Portanto é muito maior que o
contabilizado oficialmente.
Na Europa, a prática da AU ocorre desde séculos passados, muitas vezes, como
lembra Silva (2006), como jardinagem, atualmente também praticada na América do
Norte. Com base numa literatura permeada de simbolismo, Silva (2006, p. 219) trata
da relação da agricultura com o próprio nascimento das cidades. Diz ele, que na
República de Platão, por exemplo, os agricultores e artesãos, provedores da
subsistência material, constituem uma das três classes da cidade. Dentre os países
europeus cuja AU e AP se destacam, pode-se mencionar Portugal, Alemanha,
Inglaterra e França, dentre outros. Na África e na Ásia, também são encontradas
diversas experiências de AU e AP21.
Sobre a América Latina e o Caribe, as mais diversas publicações sobre AU e AP,
dão conta que essa atividade contribui significativamente para a amenização de
mazelas sociais. Nessa região, Cuba se destaca desde os anos 1990, com a
produção de alimentos no espaço urbano e periurbano. No primeiro semestre de
2010 Cuba produziu, em suas hortas urbanas, 362.608 toneladas de vegetais,
empregando 300 mil pessoas, segundo Terramérica22 (2011). Neste país, as hortas
urbanas ocupam cerca de 30 mil hectares.
No caso do Brasil, as regiões Sudeste e Sul são as que apresentam as mais
significativas quantidades de unidades produtivas com AU ou AP. O relatório do
MDS em 2007 (SANTARDEU; LOVO, 2007), que fez um diagnóstico da AUP no
Brasil, dá conta de que das 635 iniciativas pesquisadas nas regiões metropolitanas
de Belém (PA), Recife (PE), Fortaleza (CE), Salvador (BA), Brasília (DF), Goiânia
(GO), Porto Alegre (RS), Curitiba (PR), São Paulo (SP), Belo Horizonte (MG) e Rio
de Janeiro (RJ), 59% estão na região Sul-Sudeste; ao passo que 23% constam do
Centro-Oeste e apenas 18% na região Nordeste.
21
Diversos sítios na internet, dentre eles o da FAO (Organização das Nações Unidas para
Alimentação e Agricultura), da RUAF etc. podem-se encontrar relatos e análises de diversas
experiências de AU e AP no mundo.
22
Terramérica é uma publicação colaborativa, online, que envolve ONGs entidades como PNUD e
Envolverde. Trata de temas relacionados ao meio ambiente e cidadania. Disponível em:
<http://www.webjornal.net/Envolverde/TerramericaPDF/Terra569.pdf>.
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O crescimento demográfico e econômico das cidades levou, segundo Roca (2004), à
reconfiguração dos espaços urbanos através do uso do solo, das estruturas
populacionais, das práticas sociais etc. Desta feita, parece ser consensual, entre
alguns estudiosos, que a densidade populacional e todas as transformações dela
advindas têm papel importante no processo de expansão e diversificação da AU e
da AP.
Mas, além da densidade populacional, existem outros fatores de expansão e
diversificação da agricultura urbana e periurbana inerentes a especificidades
socioespaciais de muitas cidades e de suas interlândias. Por isso, para entender a
realidade, na atualidade, é preciso que se leve em conta, ao mesmo tempo, e
dialeticamente, as ações de cada agente modelador do espaço, ou como diz
Bauman (1999), “atores da globalização” e os “atores do lugar”, os quais são: a
sociedade, ou seja, a coletividade; o capital monopolizador da economia e o Estado,
monopolizador (dotado de recursos) da ordem política em defesa do território
soberano. À medida que identificamos o papel da sociedade e o do Estado,
entendemos que o capital permeia as relações socioespaciais, no sentido de sua
realização.
Mesmo diante de ações desenvolvidas pelo Estado, visando apoiar a AU e a AP, o
que se percebe em todos os relatórios sobre o assunto, tanto naqueles realizados
pelos órgãos públicos como pelas ONGs, é que as ações institucionais são apenas
pontuais, em espaços selecionados, muitas vezes sob critérios imprecisos no que
tange à eficácia e eficiência da aplicação dos recursos e da abrangência social.
Desse modo, percebe-se que a AU e a AP ainda não têm recebido a atenção
necessária da parte dos gestores públicos do planejamento urbano.
Assim sendo, e tendo em vista as formas, estruturas e funções da agricultura num
processo contínuo de reprodução espacial, não se pode pensá-la como sendo uma
atividade exclusiva do mundo rural, nem tampouco se pode vê-la mediante uma
manifestação dicotômica do real. É preciso pensar a agricultura como uma atividade
humana integradora e, portanto, complementar dos espaços urbanos, periurbanos e
rurais, e este papel é desempenhado, por excelência, pela face urbana desta
atividade – a agricultura urbana. O que cabe, na atualidade, é compreender o papel
socioeconômico e, portanto, espacial desta atividade.
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3.2 ESTADO, GOVERNO E POLÍTICAS PÚBLICAS
A instabilidade e a descontinuidade administrativa também acarretam na acentuação
de um padrão reativo frente aos interesses e pressões das forças políticas, com
constantes mudanças das ações e de prioridades. (Miranda, 2008, p. 217).
3.2.1 Prolegômenos para entender políticas públicas
Para se entender políticas públicas, faz-se necessário, antes, refletir acerca do que
vem a ser Estado e governo. Em reflexões sobre Estado e sociedade, Arcoverde
(2010) menciona que o Estado, como é percebido na atualidade, perpassa pelos
pensadores clássicos da política. Em assim sendo, a autora destaca três grupos
distintos de concepções acerca do Estado:
i) Concepção liberal – N. Maquiavel, para quem o Estado é o mediador que
equilibra as forças entre o dominador e o dominado; T. Hobbes, para quem o Estado
é soberano e deve impor o respeito pela força; J. Locke, que fala do Estado como
resultado da vontade da maioria; e I. Kant, que idealiza o Estado baseado em
princípios da razão.
ii) Concepção democrático-burguesa – J. J. Rousseau, que compreende o Estado
como defensor do bem comum; A. Tocqueville, para quem o Estado deve ser
democrático e igualitário; e G. Hegel, para quem o Estado é soberano e o construtor
da sociedade.
iii) Concepção marxiana – K. Marx e F. Engels, para os quais o Estado é a
expressão política da dominação de classes, funcionando para o capital e não para
a sociedade; V. I. Lênin, que compreende o Estado como máquina de opressão
sobre a classe trabalhadora, em nome do capital; e A. Gramsci, para quem o Estado
é, ao mesmo tempo, sociedade civil e política, voltado para validar a dominação da
classe dirigente.
Quando buscou refletir sobre o Estado, enquanto poder político agente da produção
do espaço na geografia, Friedrich Ratzel enxergou o Estado como organismo que
deve ser concebido em sua íntima conexão com o espaço na geografia, por se tratar
de um organismo territorial. Isso significa dizer que o Estado é forte, centralizador e
Rubio José Ferreira.
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está acima da sociedade, já que seu papel é o de estreitar ao máximo possível os
laços de coesão e unidade para atingir toda a extensão do ecúmeno (COSTA,
1992). Nesta perspectiva, Andrade (1984, p. 19 e 20) diz que: o “Estado é o veículo
utilizado pela sociedade para” a produção do espaço, o qual é o “produto da ação da
sociedade”.
Vale lembrar que Estado e governo são elementos distintos. Desse modo, o
conjunto de instituições permanentes que possibilitam a ação do governo diz
respeito ao Estado, enquanto que governo diz respeito ao conjunto de programas e
ações dos grupos sociais (HÖFLING, 2001). Contudo, vale destacar que ambos são
articulados e interdependentes.
Outros elementos de compreensão dessa distinção circulam em torno do papel de
cada um. Rocha (2009) afirma que cabe ao governo gerir os interesses da
sociedade a partir da sua orientação ideológica. Em suas próprias palavras:
A diferença entre Estado e governo é atualmente mais acentuada com a
personalização jurídica do Estado, porque o Estado como pessoa tem
vontade própria, distinta da vontade individual do governante. No Estado
Democrático e de Direito há a perspectiva de reduzir a participação do
governo ao máximo possível. Fazem parte deste Estado e não fazem parte
do seu governo a Constituição, o conjunto de servidores públicos estáveis, o
patrimônio público, a máquina burocrática pública, as forças públicas, etc.
Isto porque a sociedade precisa que estas instituições sejam estáveis e
impessoais, que não estejam sujeitas às mudanças de governo no processo
eleitoral e que sejam republicanas – pertencente ao conjunto da sociedade
e não aos interesses de quem está no poder. (ROCHA, 2009, p. 141).
Em assim sendo, as políticas de governo são passageiras, enquanto que as políticas
de Estado são duradouras, ultrapassando o período de determinado governo. Se
uma política é institucionalizada numa sociedade de forma permanente, ela é
considerada uma política de Estado; se a cada governo houver mudanças radicais
na política, ou até extinção, ela é ou seria considerada política de governo.
(Giovanni, s/d).
Sobre este aspecto, Secchi (2010) afirma que as políticas governamentais procedem
dos diversos órgãos dos poderes públicos. Entretanto, mesmo que elas formem o
subgrupo mais importante das políticas públicas, há grande pluralidade de agentes,
não apenas o Estado é responsável por políticas públicas. Portanto, para entender
Rubio José Ferreira.
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políticas públicas, é preciso compreender as ações do Estado e dos demais agentes
sociais.
No que tange ao conjunto de ações do Estado, este desenvolve “uma série de
decisões que, tomadas em seu conjunto, encerram mais ou menos o que é a
política” (DAGNINO, 2002).
Este conjunto de ações do Estado deve ser racional e lastreado por um aporte
teórico, na perspectiva do planejamento e da gestão. Para diferenciar gestão de
planejamento, Souza, M. (2006) menciona a escala temporal dos resultados
esperados. Se na gestão esperam-se resultados imediatos, no planejamento eles
são esperados à longo prazo. Em assim sendo, o planejamento geralmente
ultrapassa o tempo de atuação de um determinado governo. Portanto, as Políticas
resultantes desses processos constituem-se políticas públicas, também porque vão
além das políticas de governo.
Na visão de Santana (1990), planejar é antes de tudo um exercício de preparação
racional para ações que visem concretizar o ideal para o futuro desejado. Logo, o
planejamento socioeconômico constitui-se de “um processo de mobilização de
forças e atores sociais para edificação de um estado desejado coletivo” (SANTANA,
ibidem, p. 11). Portanto, parece que o grande desafio do planejamento é ir além do
viável, ultrapassar o possível e realizar o ideal. Vale salientar que a mobilização
externa ao grupo social envolvido deve ser fruto de mobilização interna, o que não
parece acontecer com os agricultores em tela.
Ao mesmo tempo, a diferenciação entre a gestão e o planejamento reside,
principalmente, no tempo de ações consequentes e nos tipos de atividades. Se na
gestão as respostas às ações devem ser imediatas; no planejamento o médio e o
longo prazos são os tempos necessários para que os resultados apareçam. A esse
respeito, Souza, M. (2006, p. 46) diz:
[...] gestão remete ao presente, gerir significa administrar uma situação
dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis e tendo em
vista as necessidades imediatas. O planejamento é preparação para a
gestão futura, buscando-se evitar ou minimizar problemas e ampliar
margens de manobra; e a gestão é a efetivação, ao menos em parte (pois o
imprevisível e o indeterminado estão sempre presentes, o que torna a
capacidade de improvisação e a flexibilidade sempre indispensáveis), das
condições que o planejamento feito no passado ajudou a construir. Longe
Rubio José Ferreira.
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de serem decorrentes ou intercambiáveis, planejamento e gestão são
distintos e complementares. (Grifo no original).
É preciso que se atente, também, para a espacialidade do planejamento e da
gestão, ou seja, não se deve perder de vista a importância do espaço enquanto
instância social. É preciso que se leve em conta o tipo de espaço que receberá as
ações, uma vez que o espaço não é apenas lócus, mas é também reflexo e, ao
mesmo tempo, subsídio para o desenrolar da sua realização e o acontecer da vida
social (SANTOS, 2004).
Por isso, além da necessidade de não se confundir planejamento com gestão, para
se realizar objetivos de políticas públicas que visam ao desenvolvimento
socioespacial, deve-se estar atento para a escala de ação dos agentes sociais e ao
tipo de espaço que se pretende atuar. Quando se atenta para a questão da escala
de ação do planejamento, entende-se que os territórios são distintos, ou seja,
possuem suas peculiaridades. Portanto, quanto maior for à escala de ação a ser
atendida pelo planejamento, tanto mais complexo será o ato de planejar e
desenvolver a gestão.
Daí a necessidade de se procurar entender o papel de cada um destes agentes, ou
seja, de identificar a repercussão das ações do Estado, do governo, do capital e da
sociedade, diretamente envolvidos com a agricultura urbana e a agricultura
periurbana.
Portanto, não se pode entender políticas públicas se não se considerar as interações
entre o Estado, o governo, a economia e a sociedade, ou seja, as formas, as
funções, as estruturas e os processos de produção do espaço. Se for tomado
apenas um desses aspectos isoladamente, consequentemente, a análise será
insuficiente para dar suporte à realização do objeto maior da política pública que é,
segundo Souza, C. (2006), a solução de problemas da sociedade. Em assim sendo,
mesmo que o Estado seja, a priori, o formulador das políticas públicas, os governos
participam desses processo, e outros segmentos da sociedade também podem
participar desta atividade, com maior ou menor influência, os grupos de interesses e
os movimentos sociais.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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124
Outro aspecto das políticas públicas para o qual se deve atentar é o que diz respeito
às suas tipologias, uma vez que as decisões dos governos, que repercutem
diretamente na vida da sociedade, são tomadas, como já dito, mediante relações de
poder, as quais, por sua vez, ocorrem em meio às situações reais da sociedade e,
portanto, mediante formas distintas de pensar e agir dos agentes sociais. Sobre
esse aspecto, Secchi (2010), afirma que entender os tipos de políticas públicas é
fundamental para sua análise. Isto, principalmente, considerando as suas limitações
práticas. Até porque o estabelecimento de critérios de classificação, inevitavelmente,
remete a reducionismos.
Sobre as tipologias em termos de políticas públicas, Souza, C. (2006) mostra que a
mais conhecida tipologia foi desenvolvida por Theodor Lowi (1964; 1972), que diz
que a política pública faz a política, isso porque cada tipo encontra rejeição e apoio
dependendo dos agentes e das situações. Este autor diferenciou as políticas
públicas em quatro formatos: políticas distributivas, que geram impactos mais
individuais que universais, já que privilegia certos grupos sociais, ou regiões;
políticas regulatórias que são mais visíveis porque envolvem os grupos por
interesse; políticas redistributivas, que trazem perdas no curto prazo e ganhos
incertos no futuro; e políticas constitutivas, que trabalham com métodos (Lowi
1964; 1972, apud Souza, C., 2006). Vale salientar que estes quatro formatos de
políticas públicas podem e devem ser desenvolvidos ao mesmo tempo. Os demais
tipos de políticas públicas, segundo Souza, C. (idem), estão expostas no quadro 4.3.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Quadro 4.3 – Tipologias de políticas públicas, segundo SOUZA, C. (2006)
Continua
Políticas Públicas: tipologias segundo Souza, C., 2006
Denominação
Incrementalismo
Formulador (res)
Lindblom (1979),
Caiden e
Wildavsky (1980) e
Wildavisky (1992
O ciclo da política
pública
O modelo
“garbage can”
Cohen, March e
Olsen (1972)
Coalizão de
defesa
Sabatier e
Jenkins-Smith
(1993)
Arenas sociais
Modelo do
“equilíbrio
interrompido”
Baumgartner e
Jones (1993),
Modelos
influenciados pelo
“novo
gerencialismo
público” e pelo
ajuste fiscal
Olson (1965)
Rubio José Ferreira.
Argumentações
Baseada na ideia de que as ações dos governos
apenas
incrementam
decisões
já
tomadas
anteriormente não trazendo mudanças substanciais
Política pública como um ciclo deliberativo, formado
por vários estágios e constituindo um processo
dinâmico e de aprendizado que acontece em 4
estágios: definição de agenda, identificação de
alternativas, avaliação das opções, seleção das
opções, implementação e avaliação. Focaliza os
problemas, a política propriamente dita e os
participantes.
As escolhas de políticas públicas dependem de
soluções que os decisores têm no momento. As
soluções não seriam detidamente analisadas gerando
ideias com pouca consistência.
A política pública deveria ser concebida como um
conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que
se articulam com os acontecimentos externos,
os quais dão os parâmetros para os constrangimentos
e os recursos de cada política pública, gerando
coalizões de defesa que se distinguem pelos seus
valores, crenças e ideias e pelos recursos de que
dispõem.
A política pública é uma iniciativa dos empreendedores
políticos. Três principais mecanismos para chamar a
atenção dos decisores e formuladores de políticas
públicas: divulgação de indicadores que desnudam a
dimensão do problema; eventos tais como desastres
ou repetição continuada do mesmo problema; e
feedback, ou informações que mostram as falhas da
política atual ou seus resultados medíocres.
Constituem redes sociais.
A política pública se caracteriza por longos períodos
de estabilidade, interrompidos por períodos de
instabilidade que geram mudanças nas políticas
anteriores. Os subsistemas de uma política pública
permitem ao sistema político-decisório processar as
questões de forma paralela, fazendo mudanças a partir
da experiência de implementação e de avaliação, e
somente em períodos de instabilidade ocorre uma
mudança serial mais profunda.
Eficiência como o principal objetivo de qualquer
política pública, aliada à importância do fator
credibilidade e à delegação das políticas públicas para
instituições com “independência” política.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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126
Conclusão
Políticas públicas
de caráter
participativo
Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos
organismos multilaterais, várias experiências foram
implementadas visando à inserção de grupos sociais
e/ou de interesses na formulação e acompanhamento
de políticas públicas, principalmente nas políticas
sociais. No Brasil, são exemplos dessa tentativa os
diversos conselhos comunitários voltados para as
políticas sociais, assim como o Orçamento
Participativo.
Fonte: adaptado pelo autor deste trabalho com base em Souza, C., 2006.
As políticas públicas para a AU e AP, na atualidade, abarcam em certa medida
características dos oito tipos mencionados por Souza, C. (2006). Contudo, as
características do tipo do “ciclo de políticas públicas” parecem ser mais evidentes no
Brasil. Até porque, as etapas do ciclo de política pública, direcionam-se ao
planejamento. Por outro lado, nos últimos anos, as políticas do tipo “participativas”
têm sido empregadas por diversos governos, especialmente em escala municipal.
Isto, claro, dependendo da orientação político-ideológica desses governos.
Analisando o quadro supracitado, observa-se que, em certa medida, a natureza das
políticas públicas leva à ideia de se resolverem problemas da sociedade, ou seja,
problemas públicos. Portanto, os elementos das argumentações de algumas
complementam-se, como por exemplo as que são influenciadas pelo gerencialismo
público com as de caráter participativo. Resumindo as tipologias de políticas
públicas, Souza, C. (2006, p. 36 e 37) destaca seus principais elementos:
 permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
 envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através
dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já
que os informais são também importantes;
 é abrangente e não se limita a leis e regras;
 é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;
 embora tenha impactos no curto prazo, é política de longo prazo;
 envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja,
implica também implementação, execução e avaliação.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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127
Portanto, não cabe apenas ao Estado elaborar as políticas públicas e nem tampouco
desenvolvê-las como mecanismos de promoção de agenda política. Em sua
concepção, elas devem ser motivadas pela ideia de atender aos anseios da
sociedade, principalmente na atualidade em que já se fala de novas formas de se
administrar, até com descentralização e participação social nas políticas públicas.
Estas novas formas de governar, segundo Arretche (1999), especificamente no
Brasil, gerou um redesenhamento da estrutura organizacional do Sistema de
Proteção Social, iniciado nos anos 1990. Para esta autora, isso ocorre mediante as
implantações
“de
programas
de
descentralização
que
vêm
transferindo,
paulatinamente, um conjunto significativo de atribuições de gestão para os níveis
estadual e municipal de governo”, mudando, portanto, a abrangência das políticas
públicas.
Considerando a escala de abrangência das políticas públicas, enquanto norteadoras
das ações do poder público, a descentralização, na visão de Araújo (2000 b, p. 145),
significa
A transferência da autoridade e do poder decisório de instâncias mais
elevadas para instâncias de unidades espacialmente menores, entre as quais
o município e as comunidades, conferindo capacidade de decisão e
autonomia de gestão para as unidades territoriais de menor amplitude e
escala. Representa uma efetiva mudança das escalas de poder, conferindo
às unidades comunitárias e municipais capacidade de escolha e definição
sobre suas prioridades e diretrizes de ação e sobre a gestão de programas e
projetos.
Para esta autora, a descentralização das políticas públicas é um importante fator
para o desenvolvimento local, visto que os princípios da subsidiaridade permitem
que o poder local assuma função central de decisão e gestão. Contudo, quando se
trata de transferir autoridade para os grupos sociais, surgem questões do tipo: será
que os grupos sociais estão preparados para tomarem suas próprias decisões? Daí
é que o papel do Estado torna-se mais evidente. Assim sendo, os agentes locais,
mediante as forças econômicas, no contexto da globalização, não devem perder
suas funções nos territórios. O que deve ocorrer é uma relação de intercâmbio e
interação:
Com a descentralização, as instâncias locais (o município, a comunidade)
devem se constituir em catalisadores das forças econômicas e energias
sociais e síntese e convergência da intervenção e atuação de diferentes
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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instituições estaduais, regionais e nacionais. Mas, o corte local não pode
levar a um isolamento do âmbito territorial restrito, ignorando o contexto
social, econômico e ecológico, no qual está inserido e com o qual estabelece
uma relação de interação e intercâmbio intenso (trocando externalidades
negativas e positivas, numa relação de controle, concorrência e/ou
complementaridade). (ARAÚJO, 2000 b, p. 173). (Grifo nosso).
A descentralização das políticas públicas é necessária. Contudo, é preciso atentar
para a efetividade dessa descentralização. Em assim sendo, as políticas públicas
devem estar focadas nas especificidades espaciais locais, que abrangem os
poderes locais, os grupos sociais, as economias etc. Isso porque, mesmo diante das
transformações do Estado e os novos paradigmas de política pública, mediante a
evolução e crise dos sistemas de proteção social, faz-se mister que os governos
desenvolvam ações específicas que busquem resolver os problemas sociais em
escalas de abrangências menores. As políticas nacionais precisam atentar para a
escala de abrangência. Nesse contexto, a AU e AP devem ser alvo de ações do
Estado nas três escalas de governo. O poder decisório não deve ser exclusividade
do governo, os demais agentes sociais em escala local, de bairro etc. devem
participar ativamente das ações governamentais.
As transformações que ocorrem, no mundo, mediante os mecanismos do sistema
capitalista global, tornam cada vez mais significativa a necessidade de mudanças no
campo da gestão e do planejamento. A esse respeito, Harvey (1996) mostra que,
desde meados da década de 1970, com o discurso do empreendedorismo, os
agentes do Estado mudam quase que radicalmente sua forma de ação sobre o
território e o espaço. Em um colóquio realizado em Orleans, em 1985, os gestores
públicos chegaram ao consenso de que:
Os governos urbanos tinham que ser muito mais inovadores e
empreendedores, abertos para explorar diferentes meios para aliviar suas
condições miseráveis e assim assegurar um futuro melhor para suas
populações [...] a abordagem tão típica dos anos sessenta, deu
prontamente lugar a formas de ação de empresariamento nos anos setenta
e oitenta. Particularmente nos últimos anos, parece ter surgido um
consenso geral em que todo o mundo capitalista avançado de que
benefícios positivos têm que ser obtidos por cidades que assumem um
comportamento empresarial em relação ao desenvolvimento econômico.
(HARVEY, 1996, p. 49).
Este processo de mudanças, iniciado nos países de capitalismo avançado, não
acarreta efeitos apenas sobre os espaços daqueles países. Com o próprio
desenrolar do processo de globalização, efetivado desde então através dos
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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mecanismos do neoliberalismo, traz aos países de capitalismo tardio os modelos de
ação dos Estados. E, claro, dos mercados, que, por sua vez, acham-se interligados.
Em assim sendo, as mudanças nas políticas públicas são cada vez mais evidentes.
No caso em apreço destacam-se as políticas públicas voltadas à geração de
emprego e renda, combate à fome e à pobreza, segurança alimentar etc. Vale
salientar que a AU e a AP constituem-se em importante veículo para amenizações
de mazelas sociais. Resta saber se essas políticas públicas têm sido eficazes no
sentido de fazer com que elas contribuam para o desenvolvimento socioespacial.
Daí a necessidade de avaliações dessas políticas. Sobre o aspecto da análise de
políticas públicas retomaremos o debate na próxima seção.
3.3 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS NO BRASIL
Antes de falarmos das políticas públicas para a AU e para a AP, faz-se mister
compreender o que significa políticas públicas sociais.
As políticas sociais são mecanismos pelos quais o Estado busca amenizar as
desigualdades socioespaciais produzidas pelo desenvolvimento econômico desigual.
Entretanto, isto não quer dizer que as políticas sociais sejam implementadas com
vistas, apenas, às reivindicações dos trabalhadores. Como mostra Höfling (2001), o
Estado funciona como um mediador de interesses entre o capital, com sua
acumulação latente, e os trabalhadores. Isto claro, mediante relações de poder.
Nesse processo, a manutenção das relações sociais deve ser assegurada, também,
porque as políticas sociais têm raízes nos movimentos sociais:
Políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção
social implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a
redistribuição dos benefícios sociais visando a diminuição das
desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento sócioeconômico. As políticas sociais têm raízes nos movimentos populares do
século XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capital e trabalho, do
desenvolvimento das primeiras revoluções industriais. (HÖFLING, 2001 p.
31)
Por outro lado, Souza, C. (2006, p. 26) afirma que
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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[...] as definições de políticas públicas assumem, em geral, uma visão
holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que
a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e
interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância
relativa destes fatores.
Na busca da diferenciação entre políticas públicas e políticas sociais, Souza, C.
(2007), analisa à luz da diferenciação dos campos de conhecimento, considerando
que são campos distintos e multidisciplinares. Para esta autora, políticas sociais se
diferenciam de políticas públicas na medida em que os focos são distintos. Numa
análise ou formulação de políticas públicas, o processo em si da política, ou seja,
sua natureza assume maior importância. Nas análises de políticas sociais, as
questões que a política busca resolver constituem foco da pesquisa, nesse caso as
questões sociais, sendo a natureza da política apenas o “pano de fundo” (SOUZA,
C., 2007, p. 68).
Não obstante a isso, não se pode deixar de considerar que independentemente do
foco de análise ou da formulação, quer seja a natureza da política ou seu efeito para
a resolução de problemas sociais, como bem lembra Souza, C. (2007, p. 69), “A
formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos
democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e
ações, que produzirão resultados ou mudanças no mundo real”.
Destarte, longe do intuito de esgotar o debate, para fins de análise, entendemos
como políticas públicas (sociais) as ações do Estado, no sentido de resolver ou
amenizar questões socioespaciais, resultantes das desigualdades sociais típicas do
crescimento econômico desigual, como defende Höfling (2001). Tratam-se de
políticas e de gestão de serviços sociais, proteção social, seguridade social,
segurança pública, dentre outras, que buscam, em certa medida e de forma
diferenciada, promover alguma justiça social. O que, ao nosso ver, constitui-se de
condição fundamental para o desenvolvimento socioespacial.
As políticas públicas sociais, em países de capitalismo tardio como o Brasil
objetivam atualmente, em linhas gerais, alguma proteção social. Ao contrário do que
foram essas políticas do Estado brasileiro até os anos 1980, quando até os anos
1980 o Brasil era essencialmente rural. Araújo (2000, a) mostra que o foco das
políticas do Estado brasileiro (desenvolvimentista, conservador, centralizador e
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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autoritário), entre os anos 1920 e 1980, objetivavam a consolidação do processo de
industrialização. Isso em detrimento do bem-estar social.
Esse crescimento urbano-industrial promovido pelo Estado brasileiro agravou
significativamente as questões sociais. Formaram-se grandes aglomerados nas
periferias das cidades, o Brasil se tornou um país essencialmente urbano e o Estado
não foi capaz de desenvolver políticas públicas que impedissem o crescimento da
pobreza, desemprego, exclusão socioespacial dentre outras mazelas do crescimento
desigual.
A partir do final dos anos 1980, com a Constituição Federal de 1998, o Estado
brasileiro vê-se forçadamente impelido a olhar para a questão social deste país.
Contudo, como bem lembra Araújo (2000 a), com a redefinição dos Estados
nacionais, com base político-ideológica neoliberal, o Estado brasileiro passa a
direcionar suas políticas para fortalecer a circulação do capital globalizado. Desse
modo, as questões sociais consolidadas nos 1980 são agravadas ainda mais.
Atualmente existe alguma desconcentração do poder que não é mais exclusividade
do aparto estatal, “mas ‘distribuído’ e diluído em uma rede institucional e midiática
complexa e intricada” (NOGUEIRA, 2005, p. 248) (Grifo no original). Ao mesmo
tempo em que o mercado exerce pressão sobre o Estado, perpassando pelos
governos, também o faz a sociedade civil. Este mesmo autor, ainda menciona que
as forças transnacionais e subnacionais, também fazem parte do grupo de forças de
pressão sobre os governos. A figura 6.3 mostra didaticamente esse conjunto de
fontes geradoras de pressão sobre os governos.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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132
Figura 6.3 – Fontes geradoras de pressão sobre os governos
Fonte: Nogueira, 2005, p. 126.
As formas e as intensidades das pressões exercidas sobre os governos dependem
dos interesses e do poder de cada agente. Seria ingênuo assegurar que a sociedade
possui o mesmo poder de forças que tem os demais agentes. Contudo, não se pode
deixar de considerá-la como fonte geradora de pressão sobre os governos. A
formulação e implementação de políticas públicas deve considerar a sociedade, uma
que ela é o destinatário das políticas. Quando se considera a pressão que a
sociedade exerce sobre os governos, vislumbra-se avanços no processo
democrático.
Atualmente, já são identificadas diversas políticas públicas formuladas com
mecanismos participativos. No caso brasileiro, Côrtes (2007, p. 125), atribui essa
possibilidade de participação dos grupos sociais, na formulação de algumas políticas
públicas, aos avanços da Constituição Federal de 1988. Essa mesma autora
destaca os
[...] conselhos de políticas públicas, nas áreas de saúde, trabalho e
emprego, assistência social, desenvolvimento rural, educação, meio
ambiente, planejamento e gestão urbana, e os conselhos de direitos da
criança e do adolescente, do negro, da mulher, dos portadores de
deficiências, do idoso.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Somam-se a este grupo de conselhos, “as experiências de orçamento participativo”
(CÔRTES, 2007 p. 125). Em Recife, desde os anos 1980 já se buscou alguma
participação dos grupos sociais na gestão pública municipal. Na primeira década de
2000, entre 2001 a 200823, com o governo municipal do Partido dos Trabalhadores
(PT), o orçamento participativo passou a ser uma realidade em Recife, contribuindo
em certa medida, para a reeleição, em 2008, do candidato do PT (João da Costa)
que esteve à frente do Orçamento Participativo (OP) durante o governo de João
Paulo (2001 a 2008). No mesmo período, em Vitória, o prefeito José Aglailson
(Partido Socialista Brasileiro – PSB), bem como seu sucessor Elias Lira (Partido
Social Democrata - PSD), embora não tenham desenvolvido experiências de
orçamento participativo, em seus governos também se viu atuação dos conselhos
oficiais. Tornaremos a este assunto no capítulo 4 da tese.
As políticas públicas sociais, como já dito, surgem em resposta às questões sociais.
Teixeira (2007) afirma que, historicamente, a sociedade civil desempenha papel
importante para a proteção social24. Para esta autora, no século XIX, o Estado,
esporádica e emergencialmente, interveio em casos extremos de pobreza.
No século XX, como resultado de pressões sociais sobre o Estado brasileiro, as
políticas públicas se voltaram para objetivos de alguma proteção social. Sobre o
sistema de proteção social, nos países periféricos como o Brasil, Teixeira (ibidem)
afirma que existe uma tendência de divisão de responsabilidades entre a sociedade
civil (privado), incluindo o mercado, e o Estado (o público).
Se no início do século XX, o Brasil era essencialmente rural, a partir dos anos 1930
o governo deste país direciona a políticas para a industrialização, o que repercute
posteriormente em intensa urbanização. Para Araújo (2000 a), o Estado brasileiro,
até os anos 1980, caracterizava-se por ser desenvolvimentista, conservador,
centralizador e autoritário. O que, obviamente, repercute em políticas públicas que
atendam primordialmente aos interesses governamentais. Com as práticas
neoliberais no Brasil a partir dos anos 1980 até os dias atuais, as políticas sociais
23
João Paulo de Lima e Filho (PT), na condição de prefeito do Recife assumiu a prefeitura em 2001,
foi reeleito em 2004, e manteve-se como prefeito até o final do mandato em 2008. Em 2009, João da
Costa Bezerra Filho (PT) assumiu a prefeitura do Recife.
24
Vale destacar que as políticas públicas sociais estão fortemente ligadas à proteção social.
Rubio José Ferreira.
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uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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tornam-se ainda mais necessárias. Isto considerando a concepção de Estado
mínimo.
Para Castro e Ribeiro (2011), as políticas sociais no Brasil do século XX, em
determinados momentos da história, apresentaram características distintas, indo
desde políticas liberais/residuais – de caráter assistencial, seletivo e emergencial; às
redistributivas – com intenção de compensar as desigualdades geradas pelo
mercado. Daí, novamente a Constituição Federal de 1988, constitui-se como marco
importante para as políticas públicas sociais, o que repercute até a atualidade.
Em assim sendo, as políticas públicas sociais abarcam diferentes questões sociais,
desde políticas de seguridade e assistência social, de educação, de inclusão social e
combate à pobreza, até de inclusão digital.
Numa análise das políticas públicas sociais brasileiras, Castro e Ribeiro (2011, p.
40) apontam que nas últimas décadas houve diversos avanços, tendo-se como
lastro a criação dos conselhos referidos acima, com a participação da sociedade
civil. Contudo, eles afirmam que é preciso haver maior efetividade das ações desses
conselhos. Com suas próprias palavras:
Outros problemas críticos devem ser apontados. Um destes consiste na
escassez de canais de participação na formulação de políticas por parte dos
outros níveis de governo, bem como da sociedade civil e dos demais atores
envolvidos com a problemática social. Nesse sentido, a estrutura de
conselhos estabelecida pela Constituição, e de fato montada nos últimos
anos, ainda deve à sociedade um funcionamento mais efetivo.
Esses avanços têm como base os direitos da Constituição de 1988, que sinaliza
para participação da sociedade civil, o que corresponde à descentralização das
políticas públicas. Por outro lado, no que tange a essa descentralização, Vaitsman,
Rodrigues e Paes-Sousa (2006) afirmam que a própria extensão territorial do país,
com 5.564 municípios, constitui fator desafiador para a construção de políticas
públicas sociais. Neste caso, as tomadas de decisões devem ser balizadas por
evidências empíricas. Mais uma vez, as escalas de atuação do Estado (federal,
estaduais e municipais) assumem papel relevante nesse processo, não apenas com
a participação da sociedade civil, como também com o financiamento de pesquisas
que deem conta de mostrar a realidade em cada recanto deste país.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Neste bojo de ações do Estado e dos governos, para amenizar problemas sociais, a
AU e AP são contempladas, direta ou indiretamente, quando são desenvolvidas
políticas, segundo Zeeuw, Gündel e Waibel (2000), de uso do solo, de segurança
alimentar, de saúde, ambientais e de desenvolvimento social. Vale acrescentar
ainda as políticas de educação, de acesso à água, políticas agrícolas, dentre outras
que, de alguma forma, abrangem as políticas urbanas e de desenvolvimento
socioespacial.
O Estatuto da Cidade, criado por Lei Federal nº 10.257 de 10/07/2001, também pode
ser considerado um marco legal para a AU e AP, na medida em que descentraliza
tomadas de decisões importantes para o planejamento urbano, no sentido do
desenvolvimento socioespacial.
As políticas de uso do solo urbano repercutem na AU e AP, na medida em que “o
acesso aos recursos de terra e água, assim como a segurança dos direitos dos
usuários e o nível de preços dos lotes da terra são fatores cruciais para o
desenvolvimento da agricultura urbana”. (ZEEUW; GÜNDEL; WAIBEL, 2000, p. 2).
Por outro lado, as políticas de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) repercutem
na AU e na AP, quando são desenvolvidos projetos para aumentar a produção de
alimentos nos espaços urbanos e periurbanos; visto que, segundo Zeeuw; Gündel;
Waibel (2000), o acesso a alimentos de boa qualidade nutricional, por grupos de
pobres da cidade, pode ser assegurado quando o Estado potencializa a AU e a AP.
Isso, ao mesmo tempo, repercute em saúde e na sustentabilidade ambiental.
3.3.1 As políticas de SAN no Brasil e a agricultura urbana e periurbana
No Brasil, as políticas públicas voltadas para a SAN, surgem no final do século XX, e
são visivelmente fortalecidas no presente século; tendo a agricultura como
importante veículo de redução da insegurança alimentar.
Rubio José Ferreira.
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136
Para o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA25), a
segurança alimentar e nutricional consiste na
Realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos
de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a
outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares
promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam
social, econômica e ambientalmente sustentáveis. (MENEZES; BURLANDY;
MALUF, 2004, p. 4)
Ao mesmo tempo,
Uma política de SAN é um conjunto de ações planejadas para garantir a
oferta e o acesso aos alimentos para toda a população, promovendo a
nutrição e a saúde. Deve ser sustentável, ou seja, desenvolver-se
articulando condições que permitam sua manutenção a longo prazo. Requer
o envolvimento tanto do governo quanto da sociedade civil organizada, em
seus diferentes setores ou áreas de ação – saúde, educação, trabalho,
agricultura, desenvolvimento social, meio ambiente, dentre outros – e em
diferentes esferas – produção, comercialização, controle de qualidade,
acesso e consumo. (MENEZES; BURLANDY; MALUF, 2004, p. 4)
As políticas de SAN no Brasil significam avanços na questão da fome, mapeada por
Josué de Castro (1984). Em seu mapeamento da desnutrição no Brasil, ele havia
mostrado que as causas são políticas, históricas e sociológicas (RUANO, 2008).
Castro (1984) fez referência à urbanização exacerbada, sem que se tivesse uma
civilização rural enraizada como um dos fatores que contribui para o quadro de
desnutrição no Brasil daquela época. Por outro lado, na atualidade a AU e AP tem
sido importante veículo para alguma diminuição do quadro de insegurança alimentar
nas cidades e em seu entorno.
Se, no Brasil, a questão da fome e da pobreza passaram a ser alvo fortemente das
políticas públicas no século XXI, organizações internacionais como a FAO, dentre
outras, já contemplam essas questões desde o século XX. Por vezes, com avanços
significativos, por vezes nem tanto. Contudo, não se pode deixar de considerar
essas Instituições Internacionais (redes) e as ONGs.
25
O CONSEA, criado por Decreto Nº 6.272, de 23 de novembro de 2007, é um órgão de
assessoramento imediato ao Presidente da República e integra o Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (SISAN), por sua vez, criado por Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006.
Segundo o artigo 2º do decreto que criou o CONSEA, dentre as suas atribuições consta a de articular,
acompanhar e monitorar, em regime de colaboração com os demais integrantes do SISAN, a
implementação e a convergência das ações inerentes à Política e ao Plano Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional. (BRASIL, 2006).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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137
Em se tratando do Brasil, a Constituição de 1988 pode ser considerada como um
marco para as políticas de SAN. Isto porque, segundo Vaitsman, Rodrigues e PaesSousa (2006, p. 14), a partir dessa constituição, iniciaram as práticas de
descentralização das políticas públicas. Como em suas próprias palavras:
É dentro do sistema federativo e descentralizado, que se configurou com a
Constituição de 1988, promulgada após o período de 20 anos de regime
autoritário, que são implementadas as políticas de segurança alimentar,
renda da cidadania e assistência social. Estados e municípios vieram a ter,
a partir de então, novo papel, particularmente no que se refere à gestão das
políticas sociais. Estados e municípios. Os municípios foram reconhecidos
como entes federativos autônomos, com competência para organizar e
prestar diferentes tipos de serviços públicos de interesse local, diretamente
ou sob regime de concessão ou permissão. O nível federal passou a
transferir para os estados, e, principalmente, para os municípios, um
conjunto de responsabilidades e prerrogativas na gestão das políticas,
programas e prestação de serviços sociais e assistenciais.
A referida Constituição garantiu, também, a criação de conselhos com participação
da sociedade civil, dentre os diversos conselhos criados no Brasil, na última década
destacam-se os conselhos de políticas de SAN, nas diferentes escalas (federal,
estaduais e municipais). O quadro 5.3 mostra uma síntese das legislações, em
âmbito federal, que dizem respeito às políticas públicas de SAN.
Não se pode negar que as políticas de SAN no Brasil têm sido amparadas pelas
mais diversas instâncias governamentais e da sociedade civil. O CONSEA e os
Conselhos estaduais permitem a participação da sociedade civil. No caso de
Pernambuco, o CONSEA/PE, foi criado em 2008, a partir da Lei nº 13.494, de 02 de
julho de 2008 (PERNAMCUCO, 2008). Cabe ao CONSEA/PE propor e deliberar as
diretrizes gerais da Política Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional e
programas e ações que tornem efetivo, no Estado de Pernambuco, o direito à
alimentação e à nutrição, como direito humano.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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138
Quadro 5.3 – Quadro temporal das políticas de SAN no Brasil
Quadro temporal das políticas de SAN no Brasil
Título da produção
Decreto nº 7.492, de 2 de junho de
2011. Institui o Plano Brasil sem
Miséria.
Decreto nº 7.494, de 2 de junho de
2011. Altera o Decreto 5.209,de de
17 de setembro de 2004, que
regulamenta a Lei nº 10.836, de 9 de
janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Família.
Decreto nº 6.275, de 23 de
novembro de 2007. Cria, no âmbito
do Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional – SISAN, a
Câmara Interministerial de
Segurança Alimentar e Nutricional.
Autor
Presidência da
República.
Brasília, 2011.
Presidência da
República.
Brasília, 2011.
Palavras-chave
Plano Brasil sem
miséria.
Bolsa família.
Categoria
SAN –
LegislaçãoNacional
SAN –
LegislaçãoNacional
Sistema Nacional de
SAN –
Segurança Alimentar Legislaçãoe Nutricional
Nacional
(SISAN); Câmara
Interministerial de
Segurança Alimentar
e Nutricional.
Lei Orgânica Nacional de Segurança Brasília, 2006
Lei Orgânica
SAN –
Alimentar e Nutricional (LOSAN) –
Nacional de
LegislaçãoLei nº 11.346 de 15 de setembro de
Segurança Alimentar
Nacional
2006.
e Nutricional
(LOSAN); Segurança
Alimentar e
Nutricional (SAN).
O perfil de extrema pobreza no
Ministério do
Perfil; Pobreza;
SAN –
Brasil com base no Censo de 2010.
Desenvolviment Censo; Instituto
Legislaçãoo de Combate à Brasileiro de
Nacional
Fome. 2011.
Geografia e
Estatística (IBGE).
Decreto de 1º de dezembro de 2010 DOU. Brasília,
Conferência
SAN –
– Convoca a VI Conferência
2010.
Nacional; Segurança
LegislaçãoNacional de Segurança Alimentar e
Alimentar e
Nacional
Nutricional.
Nutricional;
Convocação;
Soberania alimentar.
Decreto nº 6272 – Dispõe sobre as
Brasil. Brasília,
Competência;
SAN –
competências, a composição e
2007.
Conselho Nacional
Legislaçãofuncionamento do Conselho
de Segurança
Nacional
Nacional de Segurança Alimentar e
Alimentar e
Nutricional.
Nutricional;
Composição;
Funcionamento.
Decreto 7272 de 2010 –
Brasil. Brasília,
Sistema Nacional;
SAN –
Regulamenta a Lei nº 11.346, de 15
DF, 2010.
Segurança Alimentar Legislaçãode setembro de 2006, que cria o
e Nutricional; Direito
Nacional
Sistema Nacional de Segurança
humano;
Alimentar e Nutricional – SISAN com
Alimentação
vistas a assegurar o direito humano
adequada; Política
à alimentação.
nacional.
Fonte: Rede SAN. Disponível em: http://www.ufrgs.br/redesan. Acesso em: 20/02/2012.
Rubio José Ferreira.
Governo do
Brasil. Brasília,
2007.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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139
Como integrantes do CONSEA/PE, os municípios, dentre os quais Recife e Vitória
de Santo Antão, criaram seus conselhos municipais e os fóruns de SAN. Ao mesmo
tempo, os Conselhos estudais de SAN integram o CONSEA-nacional. Também
participam, como membros do CONSEA-nacional, os ministérios da Casa Civil, do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA), das Cidades, do Desenvolvimento Agrário (MDA), da
Educação, da Fazenda, do Meio Ambiente, do Planejamento, Orçamento e Gestão,
da Saúde, do Trabalho e Emprego, da Integração Nacional, da Ciência e Tecnologia,
das Relações Exteriores, dentre as diversas secretarias ligadas a alimentação,
direitos humanos, de gênero etc.
3.3.2 Políticas ambientais e agricultura urbana e periurbana
Como oposição à agricultura moderna, claramente causadora de grandes impactos
negativos ao ambiente natural e à saúde, nos 1970, surgem movimentos que
buscavam alternativas de uma agricultura sustentável. Nos anos de 1980, segundo
Barbosa e Santos (2012, p. 07), estes movimentos agroecológicos visavam
[...] o desenvolvimento de técnicas que conciliem a atividade agrícola com a
manutenção das características naturais e ecológicas do ambiente,
passando a diagnosticar e incentivar alternativas de manejo que reduzam
os agrotóxicos nos agroecossistemas e que considere, sobretudo, as
questões sociais e culturais, e não apenas tecnológicas e econômicas.
Nesse universo de busca por agriculturas alternativas a AU e a AP, o interesse por
parte de ONGs, pela AU e AP foi aumentado desde os anos 1980, período em que
as questões ambientais no mundo passaram a ocupar as agendas de debates pelo
mundo.
Esse olhar para AU e AP dá-se pela sua dimensão ambiental (ecológica). A
Conferência das Nações Unidas “Habitat II”, realizada em Istambul, Turquia, em
1996, foi um marco para a AU E AP no mundo. Nesta conferência, foi apresentado
um relatório sobre agricultura urbana em 18 países, pelo PNUD (Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento). Como já dito, o referido relatório dá conta
de que, naquele ano (1996), cerca de 800 milhões de pessoas no mundo praticavam
AU e AP, sua grande maioria baseada em princípios agroecológicos.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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140
Sobre o papel da AU para a sustentabilidade, Smit (2000) afirma que ela pode
reduzir os impactos negativos das cidades sobre a biodiversidade. Isso também
porque ela incentiva a reciclagem de lixo orgânico na própria adubação, mantém
superfícies permeáveis entre o ar e o solo etc. Este, portanto, como já dito, constituise de um dos aspectos da AU e da AP no que tange agrobiodiversidade.
Isto posto, fica claro que as políticas públicas para a agricultura urbana e periurbana
no Brasil abrangem diferentes escalas e objetivos. Em publicação da FAO, sobre a
AU na América Latina e no Caribe, vê-se o seguinte:
 Em Cuba, os cultivos organopônicos urbanos cobrem aproximadamente
30 mil ha e produzem mais de 3 milhões de toneladas de verduras frescas
por ano;
 Em El Alto (Bolívia), as microhortas familiares beneficiam mais de 500
famílias pobres urbanas que vivem a cerca de 4.000 metros acima do nível
do mar, aproveitando o uso de tecnologias apropriadas como as miniestufas
solares para produção de hortaliças;
 Na Colômbia, em 90 municípios do departamento de Antióquia existem
7.500 hortas familiares urbanas e periurbanas que produzem mais de 18
espécies diferentes de hortaliças, frutas e ervas aromáticas, em um
programa que objetiva implantar 23 hortas em três anos. Em Bogotá,
Medelin e Cartagena, os governos locais e a cooperação internacional
capacitaram mais de 50 mil pessoas para cultivarem hortas em diversos
espaços urbanos que incluem terraços, lajes e quintais domésticos. Estimase que as famílias envolvidas economizam US$ 1,30 por dia graças ao
cultivo próprio de vários alimentos que consomem;
 Em Curitiba (Brasil), cerca de 8 mil agricultores urbanos e 6 mil
estudantes cultivam alimentos em 1.280 hortas que ocupam mais de 200 ha
de solos urbanos que chegam a produzir mais de 4.100 toneladas de
alimentos por ano;
 Em Quito (Equador) o programa AGRUPAR promove atividades
hortícolas e de criação de animais que envolvem mais de 455 hortas
demonstrativas, familiares e escolares e mais de 56 empreendimentos para
produção de aves, coelhos, porquinhos-da-índia e peixes;
 Em Moreno (Argentina), o programa municipal de AUP implementou
4.860 hortas familiares e 29 hortas comunitárias;
 Em Lima (Peru), vários distritos contam com Programas Municipais que
ocupam mais de 10 ha de solos urbanos localizados em áreas de risco.
 Belo Horizonte (Brasil) integrou a AUP em sua política de segurança
alimentar e no ordenamento territorial e uso do solo urbano. (FAO 2010.
Disponível em:
http://www.agriculturaurbana.org.br/sitio/textos/fum%20ipes_fao.pdf).
Acesso em: 20/04/2011. (Destaques nossos)
As referências que a FAO faz à AU no Brasil, destacam a imperiosa necessidade de
que esta atividade seja contemplada no planejamento neste país, pois ela está
presente nas grandes cidades, por todo o território, destacando-se as cidades de
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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141
Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), São Paulo (SP), Rio de Janeiro (RJ) e Teresina
(PI), Recife (PE), dentre outros lugares.
As políticas públicas que buscam realizar algum desenvolvimento socioespacial,
direta ou indiretamente contemplam a AU e AP. Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa
(2006, p. 15) afirmam que, a partir de 2004, no âmbito do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)26, as secretarias Nacionais de
Renda e Cidadania (SENARC), de Assistência Social (SNAS), e de Segurança
Alimentar (SESAN), juntamente com outras secretarias e órgão do Governo Federal,
“passaram a responder pelas políticas nacionais de desenvolvimento social, de
segurança alimentar e nutricional, de assistência social, e de renda de cidadania”. A
articulação entre essas secretarias e os projetos por elas desenvolvidos está
mostrada figura 7.3.
Figura 7.3 – Programas, projetos e ações do MDS
Fonte: Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa 2006, p.16.
26
Segundo Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa (2006, p. 13 e 14), o MDS foi criado pela Medida
Provisória nº 163, de 23 de janeiro de 2004, transformada na Lei nº 10.869, de 13 de maio de 2004,
fundindo o Ministério da Assistência Social (MAS), o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
e Combate à Fome (MESA) e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família, a qual era vinculada
diretamente à Presidência da República. Em maio do mesmo ano, foi instituída a estrutura
organizacional do novo Ministério, que passou a reunir as atribuições dessas três organizações.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Os programas implementados pelas SENARC, SNAS e SESAN foram avaliados, na
perspectiva da avaliação como parte do ciclo de políticas públicas pela Secretaria de
Avaliação e Gestão da Informação (SAGI), também vinculada ao MDS. Essa
avaliação será abordada no capítulo 5 da tese.
Como resultado de ações do MDS, em parceria com a FAO, o Instituto de Promoção
do Desenvolvimento Sustentável (IPES), a Rede de Intercâmbios de Tecnologias
Alternativas (REDE), a RUAF e diversas ONGs, em 2007 foi feito levantamento da
AUP em 11 Regiões Metropolitanas do país, como já mencionado, resultando no
“Panorama da agricultura urbana e periurbana no Brasil e diretrizes políticas para
sua promoção27 (SANTARDREU; LOVO, 2007).
Apesar de alguns dos aspectos metodológicos do referido relatório serem
questionáveis, há de se considerar que se trata de marco importante para o
desenvolvimento dessa atividade no Brasil. Isto considerando que um panorama da
AU e da AP, somado a análises críticas da realidade e do papel dos agentes
envolvidos no processo, constituem avanços que culminaram em marcos legais para
este segmento no Brasil.
O relatório do MDS (2007) identifica que a AU e AP no Brasil constituem-se de
demanda social. A sociedade civil, ONGs e o setor privado realizam mais ações para
o fomento desta atividade do que o Estado. Isso, segundo Rosa (2011), constitui-se
de um dos fatores que impede a verticalização da produção, e, por sua vez, a AU e
AP não cumprem seu papel de geração de renda e mão de obra.
Segundo Santardreu; Lovo (2007), os estados brasileiros, com ações dos governos
estaduais e municipais, são agentes ativos no fomento da AU e AP. São eles: São
Paulo, capital, com o Programa de Agricultura Urbana e Periurbana, além de
inserção no Plano Diretor do município; Rio Grande do Sul, com experiências
exitosas em boa parte da Região Metropolitana, que desenvolve ações em parceria
com o Programa Fome Zero, do Governo Federal. Há de se destacar ainda o Distrito
Federal, uma vez que Brasília, desde 2004, desenvolve ações, juntamente o IPES e
27
Para a elaboração do documento “Panorama da agricultura urbana e periurbana no Brasil e
diretrizes políticas para sua promoção”, Santardreu; Lovo (2007) foram realizados relatórios regionais
em 11 Regiões Metropolitanas: Belo Horizonte (MG), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS), Rio de Janeiro
(RJ), São Paulo (SP), Brasília (DF), Goiânia (GO), Belém (PA), Fortaleza (CE), Recife (PE) e
Salvador (BA), em parceria com ONGs locais, o resultou no relatório final em 2007.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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143
a ONU, e Minas Gerais. Este último estado aprovou a Lei Estadual nº 15.973 de
12/01/2006, além de decretos que visam o apoio a AU.
Os programas e projetos em Belo Horizonte, são desenvolvidos em parceria com a
RUAF e o IPES, através do Programa Global Cidades Cultivando Para o Futuro
(CCF). Nessa parceria, está integrada a Prefeitura de Belo Horizonte e a ONG
REDE. Este município decretou a Lei nº 10.255, de 13 de setembro de 2011, que
institui a Política Municipal de Apoio à Agricultura Urbana.
Por outro lado, na Região Nordeste do Brasil, apenas o município de Maracanaú no
Ceará, possui legislação específica para AU e AP. Nos demais municípios das
regiões metropolitanas pesquisadas por Santardreu; Lovo (2007), incluída a RMR, a
AUP é produzida a partir de articulações entre a sociedade civil e ONGs, sem
sistematização efetiva das atividades em epígrafe com as políticas públicas, nem no
âmbito dos poderes públicos municipais. Salvo em ocasiões em que a orientação
político-ideológica de algum desses governos municipais é popular e a demanda
social pela AU e AP é visível a partir de movimentos sociais.
Os marcos legais são muito importantes para o desenvolvimento da AU e da AP, na
medida em que permite que os programas e projetos se constituam políticas
públicas que visem o desenvolvimento socioespacial.
Como se pode ver, as políticas públicas em seus diversos aspectos, atingem a AUP
direta ou indiretamente, na medida em que perpassa por questões sociais,
econômicas e ambientais, portanto, espaciais.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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4 AGRICULTURA URBANA E PERIURBANA EM PERNAMBUCO NO CONTEXTO
DOS ESPAÇOS DE RECIFE E VITÓRIA DE SANTO ANTÃO
Depois de observadas as políticas públicas voltadas para a AU e para a AP, e
consequentemente para o desenvolvimento socioespacial no Brasil, serão
abordadas especificamente as PPs voltadas ao desenvolvimento da agricultura
urbana e periurbana em Recife, Região Metropolitana e Vitória de Santo Antão.
Antes, contudo, faz-se necessário conhecer a AU e AP em Pernambuco e sua
relação com o espaço regional e local. É preciso conhecer os espaços dessa
agricultura para então proceder a uma análise espacial.
4.1 AGRICULTURA URBANA E AGRICULTURA PERIURBANA EM PERNAMBUCO
EM SUA RELAÇÃO COM O ESPAÇO
Para o desenvolvimento das atividades humanas, em qualquer lugar, é preciso que
haja não apenas investimentos financeiros, como também articulações com as
dinâmicas econômica e social. Ao mesmo tempo, não se pode esquecer da
dimensão físico-geográfica do espaço. Pensar apenas no econômico, como se este
fosse a “força que move o mundo”, é antes de tudo, uma incoerência social. O
crescimento, apenas, econômico alcança favoravelmente alguns poucos grupos
sociais, mas não atinge os demais grupos. Isto porque, em sua essência, o
capitalismo promove desigualdades, uma vez que sempre busca a acumulação de
capital a todo custo.
Quando se busca o desenvolvimento de uma atividade social, outro aspecto que se
deve levar em conta é o que diz respeito a fatores como a relação sociedadenatureza, ou seja, a forma e o conteúdo de cada espaço. Fatores que podem
contribuir favoravelmente ou entravar tal desenvolvimento.
Nessa perspectiva, a presente seção procura apresentar a AU e AP em
Pernambuco, mais especificamente em Recife e Vitória, em sua relação com o
espaço geográfico. Em assim sendo, as dimensões da agricultura urbana (social,
política, econômica, ecológica e urbanística) são retomadas indiretamente, na
medida em que se analisa o espaço.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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4.1.1 Recife e Vitória de Santo Antão: caracterização de dois subespaços no
contexto das dimensões da agricultura urbana e periurbana
Recife constitui-se de um aglomerado urbano de grande relevância do ponto de vista
estadual e regional, como diz Araújo (2000a); isto porque, junto com Salvador e
Fortaleza, comandam parte relevante da vida econômica do Nordeste. Entretanto,
no que tange à caracterização do espaço local, mediante a AU, essa cidade também
apresenta suas especificidades ambientais, sociais, econômicas, políticas etc.
Do ponto de vista das suas condições físico-naturais, Recife apresenta fatores que
contribuem para a reprodução e o desenvolvimento da agricultura urbana, tanto para
o cultivo de vegetais, quanto para a realização de outros tipos de atividades
relacionadas com a produção agropecuária. Portanto, faz-se mister que se observe,
de maneira geral, o papel do sítio geográfico sobre o qual se ergueu a cidade, bem
como o das suas condições ambientais na atualidade.
Segundo o Atlas Ambiental da Cidade do Recife (RECIFE, 2000), o sítio urbano
desta cidade, é uma planície flúvio-marinha, que é circundada por colinas, também
de origem sedimentar, formando um anfiteatro.
O mesmo Atlas divide o Recife em 05 ambientes denominados de unidades
ambientais: i) Ambiente Litorâneo, cujo solo de areia é densamente ocupado e
economicamente dinâmico; ii) Ambiente de Planície, que possui solo de massapê,
largamente utilizado para monocultura da cana-de-açúcar até o século XIX, e que
hoje é ocupado por mais de 500 mil pessoas, grande parte da AU produzida nesta
cidade tem lugar neste ambiente; iii) Ambiente do Baixo Estuário, onde ocorre
encontro de água doce com salgada, formando manguezais, que passam por
processos de aterros desde o início da história da cidade, e que é ocupado,
atualmente, pela carcinocultura; iv) Ambiente Aquático, com o qual a sociedade
local nutre intensa relação, tanto que os habitantes do Recife já foram conhecidos
como homens anfíbios; e v) Ambiente dos morros, cuja altitude das colinas varia
entre 50 a 80 metros na área sul da cidade, alcançando os 100 metros nos
tabuleiros e chãs da área norte.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Em áreas das zonas norte e noroeste da cidade, situadas nestes últimos ambientes,
mais especificamente nos bairros da Guabiraba e Pau Ferro, estão localizadas
diversas chácaras, granjas etc. No zoneamento urbano do Recife, realizado em
1949, estas áreas eram consideradas semi-rurais. Desde os anos de 1980 que o
município do Recife é considerado 100% urbano (CONDEPE/FIDEM, 1981- 1991), a
agricultura ali produzida apresenta algumas características de AP. Os bairros de
Guabiraba e Pau Ferro estão representados na figura 1.4.
Do ponto de vista hidrográfico, Recife é banhado pelos rios Capibaribe, Beberibe,
Tejipió, Jiquiá e Jordão, e por diversos canais e córregos que passam por entre as
colinas, sendo este um dos fatores que contribuem para o fato de grande área da
cidade apresentar solos aluviões, argilosos e arenoargilosos. As áreas nas quais se
pratica agricultura em Recife variam entre “terras agricultáveis de bom potencial” a
“não indicadas para atividades agrícolas”. As áreas “não indicadas para atividades
agrícolas” referem-se a algumas das quais são utilizadas para cultivos de camarões,
mariscos etc. uma vez que se constituem de solos típicos de mangue. As áreas de
“silvicultura e reflorestamento” são as que abrigam as reservas florestais da cidade.
Vale lembrar que os princípios agroecológicos, aplicados à AU e à AP, contribuem
como fatores de sustentabilidade ambiental, por isso a maior parte da AU e da AP,
no mundo, é realizada sob estes princípios.
Rubio José Ferreira.
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Figura 1.4 – Recife: bairros de Guabiraba e Pau Ferro
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano na RMR (RECIFE; CONDEPE/FIDEN, 2011).
Rubio José Ferreira.
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Outro aspecto a ser destacado, no que tange às condições ambientais da cidade, é
o que diz respeito às chuvas que ocorrem, em sua maioria, no outono e inverno.
Este fator é importante, na medida em que nem sempre os agricultores urbanos têm
acesso à água para irrigação, e quando o tem, o custo para utilizá-la pode diminuir a
lucratividade da produção. Por isso, os fatores climáticos também influenciam
diretamente na vegetação dos lugares. Somando-se este dado ao da temperatura
média do local (25,4º C), classifica-se o clima do Recife, segundo Köppen, de
Tropical quente-úmido, ou seja, As’.
Em Recife, encontra-se uma cobertura vegetal típica de diversas cidades litorâneas
brasileiras e, especialmente, nordestinas. O Atlas Ambiental do Recife (RECIFE,
2000) diz que a cobertura vegetal desta cidade é composta de remanescentes de
mata, variando em termos de grau de conservação, mediante a ocupação urbana. O
quadro 1.4 mostra que mais de 10.000 ha. do território do Recife possui
revestimento vegetal.
Quadro 1.4– Recife: dimensionamento da cobertura vegetal
Recife: dimensionamento da cobertura vegetal
Padrões Vegetais
Vegetação Arbórea densa
Vegetação Arbórea aberta
Vegetação Arbustiva densa
Vegetação Arbustiva aberta
Vegetação Arbustiva Herbácea
Vegetação Herbácea
Vegetação de Mangue
Campos de várzea
Aracarceae
Pomar
Cultura de subsistência
Total
Fonte: Atlas Ambiental do Recife (RECIFE, 2000).
Área coberta
ha.
1.833,3
1.693,9
909,1
549,5
523,6
1.035,6
432,3
240,2
118,8
1.598,8
1.099,5
10.034,6
%
8,5
7,7
4,2
2,5
2,4
4,7
2,0
1,1
0,5
7,3
5,0
45,9
Contudo, diante destes dados, não se pode deixar de observar que parte do que o
Atlas Ambiental considera revestimento vegetal, trata-se de pomares e cultura de
subsistência, ou seja, a AU praticada no ano de 2000, em mais 12% do território
municipal, como se pode ver no quadro supramencionado.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Por outro lado, o município de Vitória de Santo Antão está localizado na mesorregião
Mata e na Microrregião Vitória de Santo Antão do Estado de Pernambuco, limitandose a norte com Glória do Goitá e Chã de Alegria; a sul com Primavera e Escada; a
leste com Moreno, Cabo de Santo Agostinho e São Lourenço da Mata; e a oeste
com Pombos. (MASCARENHAS, 2005).
Ainda de acordo com Mascarenhas (2005), a sua área municipal ocupa 344,2 km2 e
representa 0.35 % do Estado de Pernambuco. Está inserido na Folha SUDENE de
Vitória de Santo Antão na escala 1:100.000. A sede do município tem altitude
aproximada de 156 metros e coordenadas geográficas de 08 Graus 07 minutos 05
segundos de Latitude Sul e 35 Graus 17 minutos 29 segundos de Longitude Oeste,
distando 45,1 km da capital – Recife.
Souza et al. (2008) destacam que a bacia hidrográfica do rio Tapacurá é de grande
importância estratégica para a Região Metropolitana do Recife, uma vez que se trata
de manancial para abastecimento público de mais de um milhão de habitantes, por
meio do reservatório da barragem do Tapacurá. Portanto, as atividades humanas,
rurais e urbanas, que se estabelecem a montante do reservatório, têm o potencial de
comprometer o abastecimento público metropolitano.
O município de Vitória de Santo Antão abrange porções superiores de importantes
bacias hidrográficas da Zona da Mata do Estado de Pernambuco: Bacia do Rio
Tapacurá que corta o município e é um dos mais importantes afluentes do
Capibaribe. Afluentes: Rio Natuba, Riacho Ronda, Pacas, Mocotó. E as do Jaboatão
que abastece a cidade de Moreno, Pirapama, cuja nascente no município é pequena
parte da Bacia do Rio Ipojuca, servindo de limite com o município de Primavera.
(MASCARENHAS, 2005).
A sub-bacia hidrográfica do rio Natuba possui uma área de drenagem de
aproximadamente 39 km² (3.874,08 ha), que correspondem a 8,23% da área da
bacia do Tapacurá. O seu curso principal, com extensão de 17,5 km, possui um
afluente na sua margem esquerda com comprimento de aproximadamente 1,6 km e
24 afluentes na margem direita, que totalizam 39,6 km de cursos d’água (SILVA,
2007). A nascente do curso principal localiza-se no interior do fragmento da Mata do
Ronda na região do Alto Natuba.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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150
Gelogicamente, Gomes e Santos (2008) apontam Vitória de Santo Antão com
constituição
basicamente
representada
por
rochas
metaplutônicas
(mesoproterozóica) compostas por leucogranitóides contendo biotita e muscovita.
Além do Complexo Belém de São Francisco (mesoproterozóico) formado por biotita
ortognaisses tonalíticos/granodioríticos, leucocrático de cor cinza, geralmente
migmatizados e migmatitos com mesossoma quartzo diorítico/tonalítico a anfibólio
e/ou biotita, etc. Apresenta também suíte Magmática (neoproterozóico) compostos
por monzonitos e granodioritos com enclaves máficos/filiação alcalina-metaluminosa
e suítes Magmáticas (neoproterozóico) formados por quartzodioritos com variações
para monzodioritos, monzogranitos e biotitagranodioritos.
O relevo de Vitória de Santo Antão faz parte da unidade das Superfícies
Retrabalhadas que é formada por áreas que têm sofrido retrabalhamento intenso,
com relevo bastante dissecado e vales profundos. Na região litorânea de
Pernambuco e Alagoas, é formada pelo “mar de morros” que antecedem a Chapada
da Borborema, com solos pobres e vegetação de floresta hipoxerófila em sua grande
parte.
Os solos dessa unidade geoambiental são representados pelos Latossolos nos
topos planos, sendo profundos e bem drenados; pelos Podzólicos nas vertentes
íngremes, pouco a medianamente profundos e bem drenados e pelos Gleissolos de
Várzea nos fundos de vales estreitos, com solos orgânicos e encharcados.
O clima dominante na área da bacia do rio Natuba é o Tropical chuvoso ou
Megatérmico úmido, com temperatura média anual de 23,8ºC, variando entre a
mínima de 19,3ºC e a máxima de 30,9ºC (SILVA, 2007).
De acordo com os dados pluviométricos dos postos de Vitória de Santo Antão e
Engenho Serra Grande, a área apresenta uma precipitação média anual entre 1.008
mm e 1.395 mm com o período chuvoso entre os meses de março a julho, ou seja,
chuvas de outono-inverno, concentrando-se nessa estação em torno de 70% da
precipitação média anual (BRAGA et al.,1998).
Segundo Braga (2011), originalmente toda a área da bacia do rio Natuba era coberta
pela floresta tropical úmida atlântica, típica da Zona da Mata de Pernambuco. Com a
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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expansão da monocultura da cana-de-açúcar para o interior, quase toda a região foi
ocupada por canaviais, pertencentes a grandes latifúndios. Essa cobertura vegetal
foi em grande parte degradada devido à expansão da monocultura de cana de
açúcar, a qual a partir do início da década de 90, com a crise canavieira, foram
gradativamente substituídos pela horticultura folhosa.
Vale destacar que a cobertura atlântica tem domínio num importante remanescente
conhecido como Mata do Ronda, que possui cerca de 512 ha de extensão e a
caatinga é encontrada nas escarpas da Serra das Russas (BRAGA, 2005).
É nesses contextos físico-naturais que a agricultura urbana em Recife e a
periurbana em Vitória se desenvolvem. Contudo, convém lembrar que para que a
agricultura se desenvolva, não basta apenas que os fatores ecológicos lhe sejam
favoráveis; é preciso, também, que haja conexão com todos os outros fatores,
dentre os quais aqueles relativos à demografia e à urbanização.
No que concerne aos movimentos de população, estes são de fundamental
importância para as transformações do espaço geográfico, já que eles produzem
migrações,
concentrações,
descentralizações
e
aglomerações,
ou
seja,
diferenciações espaciais quanto à distribuição, à densidade etc. Ademais, as
concentrações, aglomerações, etc. ocorrem tanto no que diz respeito à população
quanto aos objetos geográficos. Desse modo, os espaços urbanos e periurbanos
são mais ou menos urbanizados, economicamente produtivos, etc. mediante as
densidades das ações do homem sobre ele.
A distribuição populacional não ocorre homogeneamente no espaço, ou seja, numa
mesma cidade há alguns lugares densamente construídos e habitados e outros com
menores concentrações de pessoas e objetos urbanos. Ademais, os fatores de
crescimento populacional são de grande relevância para o processo de urbanização
mais ou menos adensado, permitindo que alguns espaços da cidade sejam
utilizados para agricultura, apesar da situação de total urbanização, processo este
que, nos caso de Recife e Vitória, foi iniciado desde o século XVII, conforme dados
do IBGE (2000).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Em seu processo evolutivo de urbanização, Recife cresceu em extensão territorial e
importância, principalmente a partir da Conquista de Pernambuco pelos holandeses,
no século XVII. Com as mudanças econômicas e sociais ocorridas no mundo, e no
Brasil, especificamente a partir da segunda metade do século XX, houve também,
nos espaços intraurbanos, um forte processo de urbanização. Em Recife, no final
dos anos de 1980, a população rural deixou de ser contabilizada nos anais de
contagem da população, com a argumentação de serem números inexpressivos.
Como se pode ver no gráfico 1.4, o crescimento da população é notoriamente
urbano.
Gráfico 1.4 – Recife: evolução da população residente por situação de 1980 a 2010
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho com dados do IBGE, 2012 e CONDEPE/FIDEN 1980 a
1991.
Até 1986, a população rural de Recife correspondia a 0,87% do total da população.
Isso pode ser verificado na tabela 1.4, mediante a qual se percebe que as taxas de
urbanização nesta cidade já eram elevadas desde os anos 1940, o que continuaria
aumentando até alcançar os 100% no censo demográfico de 1991.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Tabela 1.4 – Recife: taxas de urbanização de 1940 a 2010
Recife: taxa de urbanização 1940 – 2010
Total
348.400
Pop. Urbana
Pop. Rural
*** Tx. Urbanização %
1940*
Ano
****
****
93,06
1950**
533.844
****
****
97,65
1960**
797.200
788.600
8.700
98,91
1970
1.060.701
1.046.320
14.381
98,65
1980
1.203.887
1.183.363
20.524
98,30
1991
1.298.229
1.298.229
-
100
1996
1.346.045
1.346.045
-
100
2000
2010
1.422.905
1.536.934
1.422.905
1.536.934
-
100
100
Notas:
* Dados de Melo, 1978.
** Dados do Censo 1950 disponível: <http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/monografias/GEBIS%20%20RJ/CD1950/CD_1950_XVII_t1_PE.pdf> Acessado em 03/10/2006. Para os anos de 1970, 1980 e
1991.
*** Dados de Souza, 2001.
**** Sem dados.
Demais: IBGE - Censo Demográfico 2000 disponível em: www.ibge.gov.br. Acessado em 05/09/2006.
Fonte: adaptado pelo autor deste trabalho com base em Melo 1978, IBGE, 2006 e 2010 e Souza,
2001.
Observando os dados da tabela 1.4, no seu conjunto, nota-se que a população
urbana de Recife cresce com taxas que seguem relativamente a média nacional. As
taxas de população urbana do Brasil, ao longo das últimas 4 décadas foram, de
67,70% em 1980; 75,47% em 1996 e 81,23% em 2000 (SOUZA, 2001), 84,3% em
2010. Como a área territorial da capital pernambucana é relativamente pequena,
218,7 km2 , sua densidade demográfica é de 7.050 habitantes por km2, segundo
dados do IBGE (2010).
Ao mesmo tempo, os movimentos populacionais em Vitória são semelhantes aos do
Recife, uma vez que a população total do município cresce, enquanto a população
rural diminui. A tabela 2.4 mostra o crescimento populacional de Vitória entre os
anos 1970 e 2010.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Tabela 2.4 – Vitória de Santo Antão: população residente 1970 a 2010
Vitória de Santo Antão: população residente (Pessoas)
Situação do
domicílio
Total
Ano
1970
1980
1991
2000
2010
80.537
93.198
106.848
117.609
129.974
41.682
Rural
38.855
Fonte: IBGE/SIDRA, 2012
63.611
85.363
99.342
113.429
29.587
21.485
18.267
16.545
Urbana
No que tange a forma de urbanização do Recife, Pontual (2001) diz que este
processo ocorreu de forma tentacular, a partir da segunda metade do século XIX,
com o aparecimento das ligações (caminhos) do centro até os subúrbios. Na década
de 1940, quando foi desenvolvido o Plano de Urbanização e Desenvolvimento do
Recife, foram realizadas diversas pavimentações, interligando avenidas (PONTUAL,
2001). Com o passar do tempo, as edificações foram preenchendo os espaços
existentes entre os citados tentáculos, dando origem a vários bairros, mudando a
fisionomia da cidade e interligando fisicamente os seus territórios.
Essa mancha urbana do Recife, construída através de relações entre sítio
geográfico e urbanização, constitui rugosidades importantes para a dinâmica urbana
atual e, claro, para a agricultura desenvolvida nesta cidade. O processo de
urbanização e o aumento do contingente populacional na cidade, mediante as
transformações econômicas, políticas e sociais, excluíram a monocultura da canade-açúcar, permanecendo impressas suas marcas em diversos bairros através de
denominações (Engenho do Meio, Casa Forte etc.) e de edificações (Sobrado da
Madalena, casario em Apipucos etc.). Diversos lugares, hoje, são atualmente
usados para uma nova agricultura, a urbana, representando rugosidades espaciais.
Contudo, vale salientar que a AU praticada, atualmente, em Recife, pouco tem a ver
com o período da monocultura da cana-de-açúcar. Trata-se, hoje, de uma produção
agrícola que muito mais possui vínculos com o modo de vida urbano e os processos
de urbanização atuais. A maior parte dos agricultores em Recife, atualmente, é
emigrante do interior do estado, e possui pouca relação com cultura da cana-deaçúcar. São agricultores voltados para a agricultura familiar. Dependendo da
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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localização e do perfil produtivo de cada área da cidade, os agricultores apresentam
perfis distintos e, consequentemente, a motivação para a prática da agricultura.
Ao serem questionados sobre os motivos que os levaram a produzir agricultura na
cidade, ouviu-se dos agricultores o seguinte:
Estava faltando as coisas em casa e tinha um monte de terra que era só
mato, pertinho de casa, então fui plantar pra ter o que comer e arrumar
dinheiro. Eu vim do Sertão faz mais de 40 anos. Trabalhei no cabo da
enxada a vida toda, até vir pra Recife. No meio de um monte de casas,
prédios e asfalto a gente ainda encontra lugares como esse aqui que dá
pra plantar. (Transcrição de um comentário de um agricultor, próximo ao
28
CEASA, em agosto de 2008). (Foram feitas correções ortográficas ).
Eu sou aposentado, mas a família é grande, eu vim do Sertão, aqui tinha
essa área toda com mato, terra boa, várzea aí eu peguei a enxada e fui pro
mato, depois encheu de gente, mas dá pra todo mundo. Hoje está diferente,
a terra está muito fraca e tem uns donos de terras aqui que são ricos aí a
gente que é pequeno, fica só comendo a rebarba. (Transcrição de um
comentário de um agricultor, próximo ao CEASA, em agosto de 2008).
Essa terra aqui é muito boa, a gente já plantava faz muito tempo. Um tempo
desses vieram uns professores e estudantes da faculdade querendo ajudar
a gente, eles ensinaram a trabalhar em grupo, mas quando eles foram
embora, só algumas pessoas como eu continuamos plantando, o resto
abandonou. Na verdade a gente quer continuar plantando o que a gente
come e não essas plantas medicinais que não rende nada pra gente.
(Transcrição de um comentário de um agricultor, próximo ao Horto de Dois
Irmãos, em outubro de 2008).
Chegou um pessoal aqui, da Prefeitura, sei lá, e disse que quem quisesse
trabalhar com agricultura era só se cadastrar, foi um monte de gente, mas o
trabalho é pesado e a gente não vê resultado logo, por isso saiu todo
mundo, só fiquei eu. Nem meus filhos quiseram continuar. (Transcrição de
um comentário de uma agricultora, no CSU – Totó, em outubro de 2008).
As falas desses agricultores evidenciam que a AU em Recife, constitui-se de
alternativa de renda e segurança alimentar, dentre tantos outros aspectos já
mencionados. Daí a importância de que as ações para essa agricultura sejam –
oriundas da própria sociedade civil, do Estado ou de ONGs –,
contínuas e
vinculadas com a realidade desses agricultores.
Ao que se vê, embora as realidades sejam distintas, o principal fator que motiva a
agricultura urbana tem base familiar e não aparenta ter nenhuma ligação com a
monocultura da cana. Portanto, sua opção em termos de atividade no espaço tem
muito mais a ver com o modo de vida rural dos primeiros agricultores durante o
28
Para todas as transcrições de entrevistas serão feitas correções ortográficas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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processo de configuração espacial da cidade, do que com o sistema econômico da
monocultura. O que é reforçado pelo processo de urbanização.
Portanto, o modo da agricultura rural, antes praticada pela população do Recife, que
hoje é imigrante, aliado às necessidades de sobrevivência na cidade e à ociosidade
de terras – não cumprindo com sua função social – nos diversos espaços urbanos,
são os principais fatores para a reprodução da AU. Vale salientar que grande parte
da população migrou de cidades ou de zonas rurais do interior do estado, trazendo
consigo hábitos ligados ao modo de vida no campo, dentre os quais a prática da
agricultura. E se, atualmente, a agricultura praticada na cidade possui outra
configuração, uma vez que grande parte dos agricultores já não é a mesma que
iniciou as atividades há dezenas de anos atrás, esta foi moldada processualmente
no desenrolar da dinâmica do espaço urbano, com seus diversos usos, mediante
diferentes aspectos sociais, econômicos e políticos. Desta forma, o uso do solo é um
fator relevante deste processo.
Em Vitória, a atual mancha urbana possui intensa relação com marcos históricos
que contribuíram para o seu processo de urbanização. A construção da Estrada de
Ferro Central de Pernambuco, em 1885, foi de um desses marcos. Foi construída
em 1886, uma estação ferroviária nesta cidade, intensificando a ligação entre Vitória
e Recife e, dinamizando a economia local. Já no século XX, com indústrias se
instalando no município e a pujança da monocultura da cana-de-açúcar na Zona da
Mata de Pernambuco, a população deste município cresceu ainda mais. Na segunda
metade do século XX, Vitória passou a ser classificada, segundo sua área de
influência, como centro subrregional, por sua relativa densidade em termos de
equipamentos e serviços (IBGE, 2007).
Ao longo dos anos, o setor industrial e de serviços em Vitória recebeu investimentos
públicos e privados, assim como o setor agrícola. Contudo, o investimento neste
setor se deu principalmente para a monocultura da cana-de-açúcar. Em assim
sendo, os agricultores familiares migraram para a cidade. Andrade (1984, p. 36)
lembra que o “crescimento urbano, sobretudo nas cidades de pequeno porte, está
ligado diretamente ao problema da terra”. Esse crescimento sem planejamento
repercutiu em problemas de ordem econômica, social e ambiental, portanto, espacial
nessas cidades.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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157
Diante dessa configuração espacial, a mancha urbana de Vitória cresceu em todas
as direções, alcançando áreas antes voltadas exclusivamente para atividades
agropecuárias, como é o caso do espaço objeto de análise desta tese.
O uso do solo acontece mediante a superposição de aspectos econômicos, sociais e
políticos. Logo, a AU e a AP poderão desenvolver-se, ou entravar o desenvolvimento
dependendo das ações dos agentes sociais locais e externos a cada lugar. O
espaço vai sendo processualmente moldado mediante as transformações nos
âmbitos econômico, político e social. Em assim sendo, a agricultura produzida em
Recife e em Vitória foi, também, sendo moldada mediante as transformações
espaciais locais.
No que tange aos aspectos econômicos, a agricultura perdeu sua importância desde
o tempo em que a base da economia do Recife passou a se constituir de atividades
terciárias. Se Recife teve seu início como uma colônia de pescadores,
posteriormente tomou função portuária, constituindo-se, hoje, em um polo de
serviços (ANDRADE, 1979, p. 37). Por outro lado, em Vitória, a agricultura continua
como uma das bases produtivas do município, mas os setores da indústria e dos
serviços é que absorvem a maior parte da população economicamente ativa local,
segundo dados do IBGE (2012).
Em Recife, os valores movimentados na economia local, referentes à agropecuária,
correspondem às atividades de produção vegetal e animal nas diversas unidades
produtivas distribuídas pela cidade. A produção agropecuária tornou-se mais
evidente, nesta cidade, por volta dos anos 2000 quando ONGs, Estado e
universidades passaram a apoiar os agricultores urbanos, através de recursos
financeiros, apoio técnico etc.
Segundo dados do IBGE, em Recife, em 2003 havia 871 ha. de área plantada e 704
pessoas ocupadas em atividades distribuídas em agricultura, pecuária, silvicultura e
exploração florestal (IBGE, 2007), como mostrado na tabela 3.4.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Tabela 3.4 – Recife: pessoal ocupado e produção agropecuária em 2012
Pessoal ocupado em estabelecimentos agropecuários* 2012
Município
Recife
Homens
3.498
Mulheres
1.012
Total
4.510
Vitória de Santo Antão
5.280
2.581
7.861
*Pessoas com 10 anos ou mais de idade, cuja atividade de trabalho principal é agricultura, pecuária, produção florestal,
pesca e aquicultura.
Fonte: IBGE/Censo Agropecuário 2006 (atualizado em 2012)
Numa pesquisa mais detalhada, realizada pelo IBGE, em 2006, o Censo
Agropecuário, verifica-se que, em Recife, havia 725 hectares utilizados, de alguma
forma, para agricultura urbana, a tabela 4.4 mostra isso.
Tabela 4.4 – Recife e Vitória: número de estabelecimentos agropecuários e área ocupada (2012)
Número de estabelecimentos e área ocupada com agropecuária em
Recife e Vitória
Município
Recife
Vitória de Santo Antão
Total de
estabelecimentos
agropecuários
170
2.734
Área (ha)
725
16.354
Fonte: IBGE/Censo Agropecuário 2006 (atualizado em 2012)
Dos 16.354 hectares utilizados com atividades agropecuárias em Vitória, cerca de
25 hectares compõem a área periurbana pesquisada nesta tese. Por outro lado, em
Recife, a agropecuária é pouco integrada ao desenvolvimento econômico local, e a
agricultura ainda está menos integrada. Ao que parece, a AU é vista como uma
atividade de “passa-tempo”, a qual pode auxiliar na diminuição da insegurança
alimentar para os grupos sociais pobres da cidade. Mesmo que assim o fosse, a AU
já desempenharia papel social importante, na cidade. No entanto, é preciso
considerar o fato de que os grupos de pessoas envolvidas com a AU em Recife são
constituídos de pobres que buscam, nesta atividade, uma forma de complementar
suas rendas familiares. Ao passo que em Vitória, a AP está vinculada ao
desenvolvimento rural.
Rubio José Ferreira.
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A AU, enquanto atividade agrícola, também é uma atividade econômica importante
para os envolvidos. Todavia, ela tem sido desconsiderada, durante algum tempo,
pelo planejamento urbano, o qual desconsidera também todos os benefícios que ela
pode oferecer para a população da cidade.
Mais uma vez, vale destacar a importância da dimensão espacial para se entender
as engrenagens da agricultura, na sua diferenciação entre rural e urbana. O espaço
do Recife é totalmente urbanizado, o de Vitória apresenta a clássica divisão do
espaço rural diferenciado do urbano. Contudo, não se considera o espaço
periurbano daquele município.
O espaço periurbano de Vitória tem intensa ligação com a agricultura. Em trabalho
de campo foi possível constatar que, excetuando a área pesquisada nesta tese e
outras áreas onde estão sendo instaladas grandes indústrias (margens das rodovias
BR-232 e PE-50), as demais áreas do entorno da cidade são claramente definidas
do que é rural e o que é urbano. Por outro lado, algumas áreas estão em acelerado
processo de urbanização, como mostrado na figura 2.4.
Rubio José Ferreira.
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Figura 2.4 – Vitória de Santo Antão: área periurbana
Fonte: elaborado por Antônio Marcos dos Santos, com base em dados de campo.
A figura citada acima, mostra a área de contato entre o rural e o urbano em Vitória,
representada com a cor amarela. Consideramos área periurbana todo o entorno da
cidade. Contudo, o espaço da produção hortaliças (AP) é apenas a que está
representada na figura em verde.
A área de contato entre a cidade e a área periurbana em Vitória por vezes se
confunde visualmente. Comparando-se com a classificação de área de transição
rural urbana, do tipo urbano-rural, mostrada por Miranda (2008), a área em tela
muito se assemelha. Contudo, vale lembrar que esta semelhança que estamos
falando, diz respeito à escala municipal e não de RM como no estudo da referida
pesquisadora. As fotos 1.4, 2.4 e 3.4 mostram a configuração espacial dessas áreas
de contato urbano-rural.
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Fotos 1.4 – Bairro de Lagoa Redonda
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em janeiro de 2013 e imagem de Mapwiki.
Foto 2.4 - Bairro Jardim Ipiranga
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em janeiro de 2013 e imagem de Mapwiki.
Rubio José Ferreira.
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Foto 3.4 – Assentamento Natuba
Fonte: trabalho de campo. Fotos do autor deste trabalho em janeiro de 2013 e imagem de Mapwiki.
A foto 3.4 corresponde ao que na figura 2.4 está representado como “área
residencial de assentamento”, mostrado na cor rosa. A maior parte dos agricultores
periurbano residem na área do assentamento.
Como já dito, os vetores de expansão urbana em Vitória são ligados à
industrialização e à dinâmica em torno das rodovias. Portanto, cabe buscar conhecer
a AP de Vitória e AU de Recife, buscando-se relacionar com a reprodução desses
espaços e o próprio processo de intensificação da urbanização.
Rubio José Ferreira.
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4.1.2 Panorama geral da agricultura urbana em Recife e da agricultura
periurbana em Vitória de Santo Antão
Para a caracterização da AU em Recife, tomou-se os dados empíricos coletados
entre 2005 e 2012, e para a AP de Vitória, os coletados entre 2009 e 2012. Como
base teórico-metodológica, tanto para a AU quanto para a AP, tomou-se as variáveis
destacadas por Mougeot (2000): tipo de atividade econômica; localização; tipos de
áreas utilizadas; sistema e escala de produção; tipos de produtos; e destinação de
produtos. Estas variáveis, ou fatores, se analisadas em conjunto, e levando-se em
conta as dimensões da agricultura urbana e da periurbana como um todo, permitem
análises espaciais de abrangência ampla.
4.1.2.1 Panorama da agricultura urbana em Recife
A agricultura, em Recife, tem lugar em áreas da cidade que são desprovidas de
construções ou de outras formas de urbanização (parques, jardins, praças, margens
de rodovias e de reservas florestais etc.). As áreas ociosas são ocupadas de duas
formas: ou são ocupadas por famílias que constroem casas formando as “favelas” 29,
ou são ocupadas para a produção de alguma atividade econômica, dentre as quais a
agricultura.
Analisando a AU em Recife, foram identificadas 20 áreas com algum tipo desta
atividade, como se pode ver no quadro 2.4. A distribuição espacial da AU em Recife
está representada na figura 3.4.
29
Em 2000, em Recife, havia 134.790 pessoas residindo em aglomerados subnormais, segundo
dados do Atlas de Desenvolvimento Humano no Recife (RECIFE, 2005). Vale ressaltar que as áreas
com agricultura urbana estão localizadas em áreas que apresentam altos índices de pobreza.
Rubio José Ferreira.
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164
Quadro 2.4 – Recife: áreas com agricultura urbana e tipo de atividades
Espaços da agricultura urbana em Recife, por tipo de atividades e classes de áreas
Área
01
02
03
04
05
06
07
08
09
Bairro
Local
Estuário do rio Capibaribe
Hortas comunitárias
Hortas comunitárias
Hortas comunitárias
Hortas urbana localizadas
próximo à reserva florestal;
Hortas comunitárias
Hortas comunitárias
Ilha Joana Bezerra
Cabanga
Dois Unidos
Dois Irmãos
Dois Irmãos
Ilha do Zeca
Cabanga – Quartel
Vale do Senhor
Sítio dos Pintos
Dois Irmãos
Casa Amarela
Agricultura
Hortas urbana localizadas
próximo à reserva florestal;
Hortas comunitárias
Hortas urbana localizadas
próximo à reserva florestal;
Hortas comunitárias
Hortas urbana localizadas
próximo à reserva florestal;
Hortas comunitárias
Guabiraba
Sítio da Trindade
(Sementeira)
Bola na Rede/ Diversas
Pau Ferro
Pau Ferro
Agricultura
Córrego do
Jenipapo
Centro Comunitário CEMPO
Fitoterápicos
Cidade
Universitária
Caxangá
UFPE
Agricultura
Caxangá
Piscicultura
Lar Fabiano de Cristo e
Escola
Senador
Novaes Filho
Centro
de
Ensino
Popular e Assistência
Social (CEPAS)
Contorno Avenida
Recife
Contorno BR- 101
Agricultura
10
11
12
Hortas situadas próximo à
rodovias
Hortas comunitárias
13
Hortas comunitárias
14
Várzea
Torre
Hortas situadas próximo à
Curado
rodovias
15
Hortas situadas próximo à
Curado
rodovias
16
Hortas situadas próximo à
Curado
rodovias; Hortas urbana
localizadas próximo à
reserva florestal
17 Hortas comunitárias; Hortas
Totó
urbana localizadas próximo
à reserva florestal;
18
Estuário do rio Capibaribe
Imbiribeira
19
Estuário do rio Capibaribe
Imbiribeira
20
Estuário do rio Capibaribe
Imbiribeira
Fonte: Trabalho de Campo (2005 a 2012).
Rubio José Ferreira.
Tipos de
Atividade
Predominante
Carcinocultura
Carcinocultura
Agricultura
Agricultura
Agricultura
Agricultura
Fitoterápicos
Agricultura
Agricultura
BR-232/Jardim
Botânico
Agricultura
CSU Bido Krause
Agricultura
Ilha de Deus
Vila São Miguel
Imbiribeira/Jiquiá/Areias
Carcinocultura
Carcinocultura
Carcinocultura
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
Figura 3.4 – Representação espacial da AU em Recife
Fonte: elaborado pelo autor deste trabalho com base cartográfica do ZAPE (SILVA et al., 2001).
Rubio José Ferreira.
165
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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166
Das 20 áreas supramencionadas, podemos classificá-las em quatro níveis: conjunto
de áreas situadas às margens de rodovias; hortas comunitárias apoiadas
institucionalmente; hortas urbanas localizadas próximas às reservas florestais; e
carcinocultura no estuário do rio Capibaribe. Somam-se ainda a agricultura urbana
produzida nos quintais, às margens dos rios etc. Vale destacar que, uma mesma
horta pode ser classificada em mais um nível, como visto no quadro citado acima.
A AU em Recife existe, em sua maioria, por demanda social, ou seja, da própria
sociedade civil. Numa breve descrição das áreas, têm-se o seguinte:
1. Ilha do Zeca – Localizada entre os bairros de Afogados e Joana Bezerra, nesta
área, pratica-se carcinocultura nas bordas da ilha em área de mangue; além de
criação sazonal de siris e peixes. A ilha possui 25 hectares, com dezenas de
viveiros e três campos de futebol. Segundo Silva (2004), as 150 pessoas que
cultivam camarões, peixes e siris na área são residentes em duas “comunidades”
em seu entorno: Caranguejo e Tabaiares. O grupo de moradores da ZEIS
Caranguejo e Campo Tabaiares é, para Silva (ibdem), um “grupo humano
marginal urbano”. A área é uma ZEPA (Zona Especial de Proteção Ambiental) ,
situada no braço sul do Rio Capibaribe, sendo bastante visível para quem viaja
de metrô entre as estações Afogados e Joana Bezerra. As ações do Estado
nesta área estão vinculadas às políticas sociais da Prefeitura, no âmbito de
saneamento básico, saúde etc.
2. Cabanga – Numa área de propriedade do Ministério do Exército, nas instalações
do 7º Depósito de Suprimentos do Exército, numa área de cerca de 5.000m2 o
acesso foi permitido à população do bairro para o cultivo de hortaliças.
Atualmente, a horta encontra-se desativada.
3. Vale do Senhor – Trata-se de uma área de 10.000 m2, situada no bairro de Dois
Unidos. Esta área está inserida no projeto de apoio à AU, da Prefeitura, em 2004.
Contudo, a horta foi desativada no mesmo ano. Segundo depoimento de
agricultores e do gestor do projeto, logo após a instalação da horta comunitária
as máquinas e utensílios foram roubados inviabilizando a continuidade das
atividades. Isso, ao mesmo tempo desestimulou os agricultores e a horta foi
desativada. Ainda existe cultivo de hortaliças nesse bairro, realizado por
moradores em pequenos espaços nas praças e quintais das residências.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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167
4. Sítio dos Pintos (vários pontos) – Localizada no limite entre Recife e
Camaragibe, nas proximidades com Aldeia e próxima à Mata de Dois Irmãos,
nesta área encontram-se diversas chácaras, com atividades agrícolas,
principalmente cultivo de frutas. Segundo SOS Corpo (2007), neste local
encontram-se diversas unidades produtivas de alimentos como macaxeira, frutas,
batata-doce, inhame, hortaliças, bem como plantas medicinais. A produção
destas “iniciativas” serve tanto para consumo das famílias, quanto para doação
entre os vizinhos e, por vezes, conta com o apoio da UFRPE. Uma vez que, na
área, há diversos pontos onde se pratica a agricultura urbana. Para o
mapeamento adotou-se o ponto central da área.
5. Dois Irmãos (vários pontos) – Nesta área de reserva de Mata Atlântica, também
se pode encontrar cultivo de hortaliças, macaxeira e frutas nas bordas da
reserva, isto principalmente nos quintais das casas e nas margens dos caminhos
e rodovias. O lugar também abriga o horto da cidade e o campus da
Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE). Neste local, uma horta de
3.000m2 recebe apoio da UFRPE e da Prefeitura do Recife.
6. Sítio da Trindade – Nesta área, até 2007, esteve instalada uma sementeira da
Prefeitura, onde eram produzidas plantas ornamentais e frutíferas para fins
paisagísticos. O local contou, também, com uma horta para produção de
sementes de hortaliças e plantas medicinais, que eram distribuídas pelas demais
hortas apoiadas por esta instituição. Em 2009, a sementeira foi levada para o
Jardim Botânico, às margens da rodovia BR-232, no Curado.
7. Guabiraba (vários pontos) – Trata-se de uma área de relevo bastante
movimentado onde se vê inúmeros córregos, sendo uma área pouco habitada e
pouco urbanizada em Recife. Isto também porque, está localizada próximo à
Mata de Dois Irmãos cuja vegetação arbórea típica de Mata Atlântica é
delimitada ao longo da BR-101 Norte. No entanto, encontram-se cultivados
produtos agrícolas em áreas relativamente planas que vão se seguindo pelas
estradas de barro que dão acesso à área. Ali também se podem ver diversas
chácaras e uma estufa onde se cultiva flores ornamentais distribuídas para várias
regiões do país. Numa localidade chamada “Bola na Rede”, localizada entre a
Guabiraba e o bairro de Pau Ferro, uma área de 1.000m 2 recebeu o apoio da
Prefeitura do Recife entre 2004 e 2007.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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168
8. Pau Ferro (vários pontos) – Com várias das características destacadas em
Guabiraba, nesta área também são encontradas diversas chácaras e hortas em
vários pontos. Neste bairro há uma horta que recebe apoio da Prefeitura do
Recife, tratando-se de uma área com 1500m2, chamada de “Nova Aldeia”, cujo
nome se justifica pela localização e acesso, muito próxima à Aldeia, em
Camaragibe.
9. Córrego do Jenipapo (CEMPO - Centro de Educação e Medicina Popular) –
Localizado no bairro do Córrego do Jenipapo, cultivam-se plantas medicinais
para a produção e comercialização de remédios. A unidade produtiva é
monitorada pela UFRPE, Departamento de Ciências Farmacêuticas, e também
contou com o apoio da Prefeitura do Recife até 2007. Segundo a ONG SOS
Corpo (2007) a área total plantada neste local é de 2,5 ha.
10. Cidade Universitária (UFPE) – Localizada no Campus da UFPE, esta área,
situada em frente ao Centro de Tecnologia e Geociências (CTG), é cortada pelo
riacho cavouco e parte (um hectare) é utilizada para o cultivo de frutas como
banana, mamão, melão, pinha, pitanga, laranja etc. Planta-se também cana, da
qual
é
retirado
caldo
e
comercializado.
Segundo
a
proprietária
do
estabelecimento, a maior parte das frutas comercializadas no local é produzida
no próprio local. No mesmo sítio ainda se planta milho e feijão para consumo
familiar, nos períodos juninos. A família, procedente de Panelas, no interior do
estado, mora no local (uma casa no meio do pomar) há mais de 30 anos,
segundo a proprietária do lugar.
11. Caxangá – Localizada na margem direita (sentido Recife-Camaragibe) da
Avenida Caxangá, muito próximo ao limite municipal de Recife e Camaragibe,
nesta área é praticada a piscicultura, bem como o cultivo de hortaliças. Trata-se
de uma área com aparência de pouco uso, uma vez que se vê os tanques com
aspecto deteriorado por vegetação “natural” e dificilmente se vê algum plantio.
Esta área de várzea está localizada na margem esquerda do Rio Capibaribe.
12. Várzea – Neste bairro, foram identificadas 02 áreas onde se pratica agricultura
urbana. Uma nas instalações do “Lar Fabiano de Cristo” (LFC), uma ONG com
projetos ligados a uma rede nacional de assistência com inclusão social, onde
são cultivadas plantas medicinais e horti-fruti que são distribuídas entre as
famílias envolvidas, e comercializadas em feiras de produtos orgânicos. A outra
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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169
horta, na Escola Senador Novaes Filho, que contava com apoio da Prefeitura, foi
desativada em 2007.
13. Torre - CEPAS (Centro de Ensino Popular e Assistência Social) – Localizado no
Bairro da Torre contou com o apoio da Prefeitura do Recife até 2009.
14. Curado – Contorno Avenida Recife – Área cujos contornos viários das
confluências das rodovias BR-232 e 101 e Avenidas Recife e Abdias de Carvalho
são densamente utilizados para agricultura, principalmente, de hortaliças, bem
como para criação de animais. A agricultura é praticada também ao longo das
rodovias, envolvendo considerável número de pessoas.
15. Curado – Contorno BR- 101 – Localizado ao lado do CEASA, os espaços
ociosos entre os contornos são utilizados para cultivo de hortaliças e macaxeira.
Vê-se também nesta área equinos alimentando-se de pastagem.
16. Curado – BR-232/Jardim Botânico – Área com cultivo de hortaliças e
macaxeira ao longo da margem esquerda (sentido Recife-Caruaru) da rodovia
BR-232 em frente à entrada do Jardim Botânico. Localizada no bairro do Curado,
próximo ao limite municipal com Jaboatão.
17. Totó – Centro Social Urbano Bido Krause – Numa área inicialmente de 1.500
m2, moradores do bairro do Totó cultivavam hortaliças, nas instalações do Centro
Social Urbano Bido Krause, e contou com o apoio da Prefeitura do Recife até
2009.
18. Imbiribeira - Ilha de Deus – Área proveniente de aterro sobre manguezal,
urbanizada, situada entre o bairro da Imbiribeira e do Pina. A carcinocultura é
praticada em tanques sob regime de controle das marés. Grande parte da
população sobrevive destas atividades.
19. Imbiribeira -Vila São Miguel – Tanques utilizados para a carcinocultura,
utilizando-se do regime de marés. Localizado nos limites dos bairros da
Imbiribeira e Jiquiá, próximo à Lagoa do Araçá e entre as Avenidas Pinheiros e
São Miguel.
20. Imbiribeira/Jiquiá/Areias – Trata-se de um prolongamento localizado ao Sul do
ponto da Vila São Miguel.
Analisando as áreas, segundo a classificação mostrada no quadro 2.4, observa-se
que:
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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170
A agricultura urbana às margens de rodovias - a questão do uso do solo urbano
mediante a legislação e os zoneamentos para a agricultura tem sido um fator
relevante no desenvolvimento dessa atividade, uma vez que se pode gerar tensões
ou conflitos entre os próprios agricultores, entre os agricultores e o Estado e
eventuais proprietários de áreas onde se pratica a atividade. Um exemplo de
tensões entre agentes espaciais atrelados ao uso do espaço urbano para agricultura
acontece nos espaços do entorno do CEASA-Recife, como mostrou Ferreira (2007 e
2009). Nessa classificação estão as áreas nº 14, 15 e 16, segundo o quadro 2.4.
Ao que parece, as tensões ocorrem porque cada grupo de agentes tem interesses
distintos sobre os referidos espaços. Trata-se, portanto, de usos do espaço,
mediante as dimensões política, econômica e urbanística da agricultura urbana.
Nesse contexto, não se pode esquecer que a condição de vulnerabilidade em que
se encontram os agricultores urbanos é o principal fundamento para a produção
agrícola na cidade.
A densidade, comum ao espaço urbano, faz dele um lugar atrativo e, portanto, seu
uso acontece mediante disputas como as que ocorrem no conjunto de terras
localizadas próximas ao CEASA-Recife.
Das áreas com agricultura urbana em Recife, a produzida às margens de
reservas florestais,
cujas unidades produtivas estão localizadas próximas às
reservas florestais apresentam a maior parte de elementos complementares entre o
espaço rural e o urbano. Isso ocorre por diversos motivos, dentre as quais se acha o
fato de que estes espaços são os que apresentam os menores índices de
densidade de urbanização. Tanto que, em alguns documentos, estes espaços são
classificados como semirrurais.
Trata-se de áreas com predominância de mata, que em certos pontos, são
seccionadas para ocupação por chácaras, pequenas propriedades, arruados de
casas e, no caso das áreas localizadas nas proximidades do Horto de Dois Irmãos,
a UFRPE. Por serem áreas de mata, à primeira vista, percebe-se que o grau de
urbanização é bem menor do que nas áreas anteriormente destacadas.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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171
Esta área também está muito ligada à Aldeia, em Camaragibe. Segundo Andrade
(2006, p. 142), tratam-se de áreas de antigos engenhos em que, ao longo dos anos,
foram sendo construídos condomínios residenciais. Em suas próprias palavras:
No caso de Aldeia, em Camaragibe, o número de granjas ocupadas para
lazer é grande, bem como para primeira residência. No caso de residência
principal, os agentes imobiliários têm investido em condomínios, tanto de
primeira como de segunda residência, oferecendo lotes menores que
variam de 0,5 a 3,0 ha, com uma infraestrutura destinada ao lazer. Em sua
maioria habitada por uma população de classe média e alta.
Essa área está localizada no limite entre Camaragibe e Recife, e as características
de Aldeia transbordam para Recife. A riqueza ecológica e a biodiversidade da Mata
Atlântica, presente nesta área, confere-lhe características plurifuncionais, típica de
áreas periurbanas, como defende Vale (2005). Segundo a classificação mostrada
no quadro 2.4, fazem parte deste grupo as áreas de número 03, 04, 05, 07, 08 e 17.
A agricultura nos quintais das residências encontra-se pulverizada por toda a
cidade. Pode-se encontrar AU desde os bairros de baixo poder econômico, quanto
nos bairros de alto poder econômico. No caso dos bairros mais pobres, a agricultura
produzida geralmente serve para autoconsumo e troca. Cultiva-se geralmente
fitoterápicos e cria-se animais de pequeno porte, como aves e animais de grande
porte como cavalos e porcos. Por outro lado, nos bairros mais ricos, a AU é
produzida como jardinagem, ou em varandas de apartamentos; ambos para
autoconsumo, na perspectiva da alimentação livre de agrotóxicos. Esta agricultura
não está mostrada na classificação do quadro 2.4 por ser difícil o seu mapeamento.
A agricultura urbana em hortas comunitárias – “são hortas urbanas,
comunitárias, instaladas nas proximidades de “comunidades”, nas quais os próprios
moradores trabalham em coletividade” (SILVA, et al., 2006). Em Recife, essas
hortas estão espalhadas pela cidade. Este constitui-se um dos aspetos abordados
nesta tese, portanto, o tema está abordado ao longo do trabalho. Fazem parte deste
grupo, segundo a classificação mostrada no quadro 2.4 as áreas de nº 02, 03, 04,
05, 06, 07, 08 09, 12, 13 e 17.
A AU, também é produzida às margens do rio Capibaribe, e a carcinocultura no
estuário do rio Capibaribe, como se pode ver nas fotos 4.4 e 5.4.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Foto 4.4 – AU em Recife: plantio agrícola às margens do rio Capibaribe
Fonte: Lima et. al., 2010, p. 82.
Foto 5.4 – AU em Recife: carcinocultura no estuário do rio Capibaribe
Fonte: Lima et. al., 2010, p. 23.
Rubio José Ferreira.
172
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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173
No que tange ao tipo e à destinação desses produtos, a AU, em Recife, acha-se
representada por necessidades do próprio autoconsumo ou por necessidades da
comercialização ou as duas situações ao mesmo tempo. Portanto, esta dimensão
acha-se
agregada,
sobretudo,
ao
sistema
e
à
escala
de
produção
e,
consequentemente, ao tipo de área utilizada, como se pode ver no quadro 3.4.
Quadro 3.4 – Recife: classes da AU por tipo de produto, tipo de manejo e tipo de espaço utilizado
Agricultura Urbana em Recife – por classe de produto, manejo e espaço
Por
tipo
de
produto
Alimentos vegetais
Todos – exceto 01, 11, 19 e 20.
Fitoterápicos/flores e plantas ornamentais
03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 12, 13
e 17
Criação e pesca de camarões/peixes etc.
01, 11, 19 e 20.
Criação de aves e animais de pequeno e
Todos – exceto 06, 09,13 e 17. *
grande porte
Por
tipo
de
Princípios agroecológicos
manejo
02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10,
12, 13 e 17.
Cultivo tradicional (uso de insumos
01,10, 11, 14, 15, 16, 18, 19 e
químicos)
20.
Margens de rodovias/avenidas
11, 14, 15 e 16.
espaço
Margens de reservas
01, 03, 04, 05, 07, 08, 09, 18, 19
utilizado
florestais/mangues/rios
e 20.
Escolas/associações de
02, 03, 04, 05, 06, 09, 12, 13 e
moradores/CSU/etc.
17.
Por
tipo
de
A numeração da 3ª coluna corresponde à 1ª coluna do quadro 2.3.
* Há diversos estábulos, distribuídos pela cidade, mas, eles não foram mapeados, os que
constam do quadro são aqueles integrantes das unidades produtivas destacadas.
Fonte: Trabalho de Campo (2005 a 2012).
Considerando o tipo específico da atividade de cultivo, conforme os tipos de espaço
que são utilizados e a relação dos grupos sociais com estes espaços, foram
identificados quatro tipos de espaços com agricultura urbana e Recife: i) Agricultura
urbana às margens de rodovias, ii) Agricultura urbana às margens de reservas
florestais; iii) Agricultura nos quintais, e iv) Agricultura urbana em hortas
comunitárias. O quadro 4.4 sintetiza os fatores da agricultura urbana de Recife,
segundo os fatores mencionados por Mougeot (2000).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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174
Quadro 4.4 – Recife: caracterização da agricultura urbana por fatores
Caracterização da agricultura urbana de Recife por fatores
Tipo de atividade econômica



Localização
Tipos de áreas utilizadas














Sistema e escala de produção
Tipos de produtos
Destinação de produtos
Cultivo de produtos alimentícios e fitoterápicos;
Criação de bovinos e suínos e camarões;
Processamento de produtos alimentícios e
fitoterápicos.
Intraurbana.
Terrenos baldios;
Margens de rodovias;
Estuário e margens do rio Capibaribe;
Quintais de residências;
Escolas;
Chácaras;
Entorno de reservas florestais.
Agricultura familiar;
Pequenas unidades produtivas
Hortaliças;
Frutas;
Tubérculos.
CEASA, feiras livres, feiras de produtos orgânicos
pequenos mercadinhos de bairro, doação e troca.
Fonte: Trabalho de Campo (2005 a 2012)
A dinâmica espacial em cada um dos lugares supracitados é diferenciada, não
apenas porque a produção é realizada de maneiras diferentes em cada lugar, mas
também porque os grupos sociais envolvidos têm perfis socioeconômicos distintos e
porque o uso do solo urbano, em cada um desses lugares, é diferenciado mediante
legislações específicas do poder público municipal. O que repercutirá no esboço de
especificidades dos lugares e da AU observados.
4.1.2.2 Panorama da agricultura periurbana em Vitória
A agricultura periurbana, em Vitória, tem lugar no limite entre o rural e o urbano
daquele município, nos assentamentos Natuba e Engenho Figueiras e nos sítios
Duarte e Trancados. Esses assentamentos foram iniciados no final da década de
1980. Tratam-se de áreas ocupadas por agricultores a partir da iniciativa do
Movimento Camponês, no sentido da reforma agrária na Zona Canavieira de
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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175
Pernambuco30. Desde o início de ocupação das áreas de Natuba e Engenho
Figueiras, as famílias ocupantes buscavam o policultivo da agricultura familiar.
Em linhas gerais no que tange ao uso e ocupação do solo, o município de Vitória de
Santo Antão muito se assemelha aos diversos municípios da Mata Pernambucana.
A figura 4.4 reflete a configuração do espaço de Vitória no que tange ao uso e
ocupação do solo.
A área com AP, em Vitória, inicialmente se constituía de área rural, com chácaras e
sítios, muito próximos à cidade. O crescimento da mancha urbana de Vitória, para
Lima et al. (PERNAMBUCO, 2010), ocorre principalmente pelo surgimento de novos
loteamentos, pela relocação da rodovia BR-232, bem como pelo surgimento de
empreendimentos econômicos ligados ao setor industrial. Assim sendo, cada vez
mais, a macha urbana aproxima-se da área periurbana de Vitória. A figura 5.4
mostra o crescimento da mancha urbana deste município, na última década de
2000.
30
Sobre o Movimento Camponês na Zona da Mata de Pernambuco, Silva-Junior e Machado (2009),
mencionam que se trata de um movimento social que luta contra as desigualdades sociais
provocadas pela monocultura da cana-de-açúcar que se manteve preponderante desde o processo
de ocupação da Zona Mata Pernambucana (ANDRADE, 1979). Para Silva-Junior e Machado
(ibidem), as políticas públicas do Governo Federal, voltadas para a Indústria Canavieira, a partir do
Instituto do Açúcar e do Álcool esteve muito atuante na Zona da Mata de Pernambuco até os anos
1990.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Figura 4.4 - Mapa do uso e ocupação do solo de Vitória de Santo Antão
Fonte: Plano diretor de Vitória de Santo Antão, 2002, apud Machado. 2007, p. 38.
Rubio José Ferreira.
176
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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177
Figura 5.4 – Alteração da mancha urbana em Vitória de Santo Antão
Fonte: Adaptado pelo autor deste trabalho com em Lima et al, 2010.
Esse crescimento da mancha urbana de Vitória interferiu diretamente no espaço
entre a rodovia BR-232 e a cidade - o espaço periurbano objeto do presente estudo,
e, consequentemente, na agricultura ali produzida. A figura 6.4 mostra a localização
das áreas de hortaliças. Localizadas no baixo curso do rio Natuba (BRAGA et al.
1998).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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178
Figura 6.4 – Localização dos Assentamentos Periurbanos de Vitória de Santo Antão
.Fonte: Adaptado pelo autor deste trabalho com base em Albuquerque 2010.
A figura, adaptada de Albuquerque (2010), mostra os assentamentos periurbanos de
Vitória, bem como os de Pombos, que fazem parte da mesma bacia hidrográfica,
como se pode ver na figura 7.4. Contudo, não apresenta as áreas de Sítio Duarte e
Trancados. Estas duas áreas estão localizadas à margem direita da rodovia BR-232,
numa área mais colinosa do que nos assentamentos Natuba e Figueiras (Foto 6.4).
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Figura 7.4 – Localização da Bacia hidrográfica do rio Natuba
Fonte: Barbosa Neto et al., 2011.
Foto 6.4 – Rodovia BR-232 entre as áreas de Trancados, Sítio Duarte, Natuba e Figueiras
Fonte: trabalho de campo. Foto do autor deste trabalho em janeiro de 2013.
Rubio José Ferreira.
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Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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180
Os tipos de produtos agrícolas produzidos são predominantemente de hortaliças,
tais como: alface, acelga, berinjela, coentro, quiabo, cebolinha, couve, pimentão,
repolho, manjericão, alecrim, dentre outros. Encontram-se também, capim, área de
pastagem, fruteira como banana, goiaba dentre outros. Numa análise do uso da
terra na Bacia Hidrográfica do rio Natuba, Barbosa Neto et. al. (2011, p. 9)
mencionam a horticultura do assentamento Natuba. Ao mesmo tempo em que
ressaltam que o plantio de hortaliças nas áreas em tela foi intensificado na década
de 1990:
Em 6,2% da área, mas especificamente no baixo curso do rio Natuba,
encontra-se de forma mais homogênea uma ocupação intensiva do solo
com horticultura. Esta é uma das formas mais expressivas de utilização da
área da bacia, com uma predominância no plantio de hortaliças folhosas,
principalmente após a crise da cultura da cana-de-açúcar na década de
1990 (Braga, et al., 1998, p. 17).
Esse aspecto de área de policultura pode ser obsevado na figura 8.4 e nas fotos 7.4,
8.4, 9.4 e 10.4.
Figura 8.4 – Principais usos da terra em Natuba
Fonte: Adaptado pelo autor deste trabalho com base em Barbosa Neto et. al. 2011, p.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Foto 7.4 – Canteiros com couve, alecrim, cebolinha, alho poró, coentro e manjericão
Fonte: Trabalho de campo. Foto de Aldemir Barbosa em dezembro de 2012
Foto 8.4 – Estábulo de bovinos em Natuba
Fonte: Trabalho de campo. Foto de Aldemir Barbosa em dezembro de 2012
Rubio José Ferreira.
181
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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182
Foto 9.4 – Estábulo de bovinos na Fazenda Figueira
Fonte: Trabalho de campo. Foto do autor deste trabalho em janeiro 2013
Foto 10.4 – Situação de Natuba, Figueira, Sítio Duarte e Trancados em relação à rodovia BR-232
Fonte: Trabalho de campo. Foto do autor deste trabalho em janeiro 2013 e imagem de Mapwiki.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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183
Como se pode ver na figura 8.4 e nas fotos acima, a agricultura periurbana de Vitória
é bem diversificada. Diversificado, também, é o tipo de manejo. Em algumas áreas,
a agricultura é produzida com base em princípios agroecológicos; em outras áreas,
são utilizados agrotóxicos. O quadro 5.4 mostra as áreas de produção agropecuária
no espaço periurbano de Vitória, por tipo de produtos. O quadro 6.4 mostra os tipos
de produtos, manejo e espaço.
Quadro 5.4 – Espaços da AP em Vitória por tipo de atividade e de produtos
Espaços da agricultura periurbana em Vitória, por tipo de atividade e produtos
Área de
Produção
01
Localidade
Tipos de Atividade
Predominantes
Natuba
Agricultura e
pecuária
02
Figueiras
Agricultura e
pecuária
03
Trancados
Agricultura e
pecuária
04
Sítio Duarte Agricultura e
pecuária
Fonte: Trabalho de Campo (2009 a 2012)
Tipos de Cultivo e Criação Predominantes
Hortaliças, frutas, feijão, milho e bovinos e
suínos.
Hortaliças, frutas, feijão, milho e bovinos e
suínos.
Hortaliças, frutas, feijão, milho e bovinos e
suínos.
Hortaliças, frutas, feijão, milho e bovinos e
suínos.
Nas quatro áreas da AP, em Vitória, existe cerca de 300 lotes, diferenciados em
tamanho, tipos de produtos e tipo de manejo. Alguns dos lotes, geralmente os
maiores, comercializam sua produção para grandes redes de supermercados como
Carrefour, Bompreço e Extra. Nesses lotes, a diversidade de produtos é menor, mas
há controle por parte dos compradores dos produtos no que tange ao uso de
agrotóxicos, os quais não são permitidos. Sazonalmente são feitos testes e análises
do solo e da água utilizada.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Quadro 6.4 – Espaços da AP em Vitória por classe de produtos, manejo e espaço
Agricultura periurbana em Vitória – por classe de produto, manejo e espaço
Por
tipo
de
Alimentos vegetais (hortaliças)
Todos
Alimentos vegetais (fruticultura)
Todos
Criação de bovinos
01 e 02
Criação de suínos
01 e 02
Princípios agroecológicos
Lotes em todas as áreas
Cultivo tradicional (uso de insumos químicos)
Lotes em todas as áreas
Área Periurbana
Todos
espaço
Margem do rio Natuba
Todos
utilizado
Margem da rodovia BR-232
Todos
produto
Por
tipo
de
manejo
Por
tipo
de
A numeração da 3ª coluna corresponde à 1ª coluna do quadro 5.3.
Fonte: Trabalho de Campo (2009 a 2012)
Fazendo uma relação com os fatores da agricultura periurbana, segundo Mougeot
(2000), temos o quadro 7.4.
Quadro 7.4 – Vitória: caracterização da AP por fatores
Caracterização da agricultura periurbana de Vitória por fatores
Tipo de atividade econômica

Cultivo
de
produtos
alimentícios
(preponderantemente hortaliças);
 Criação de bovinos e suínos;
Localização
 Periurbana.
Tipos de áreas utilizadas
 Bacia hidrográfica do rio Natuba;
 Margens da rodovia BR-232;
 Assentamento da reforma agrária.
Sistema e escala de produção
 Agricultura familiar;
 Pequenas unidades produtivas
Tipos de produtos
 Hortaliças;
 Frutas;
 Leite.
Destinação de produtos
 CEASA, CEAV, Feira livre local, Grandes
Supermercados, dentre outros.
Fonte: Trabalho de Campo (2009 a 2012)
As diferenças entre a AU e AP não ficam tão claras quando analisamos Recife e
Vitória, contudo sinalizam aspectos dessa diferenciação. No quadro 8.4, faz-se uma
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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síntese das diferenciações entre a AU e AP, procurando mostrar que não é apenas a
localização o fator que diferencia essas agriculturas.
Quadro 8.4 – Comparativo dos fatores da AU (Recife) e da AP (Vitória)
Comparativo dos fatores da agricultura urbana (Recife) e da agricultura periurbana
(Vitória)
Fator
Agricultura Urbana (Recife)
Tipo de atividade
econômica
Localização
Tipos de áreas
utilizadas
Base produtiva que inclui
processamento e comercialização.
Espaço urbano.
Áreas cedidas, arrendadas, próprio
local de residências etc.
Sistema e escala de
produção
Escala reduzida se comparada com
a agricultura periurbana;
Tipos de produtos
Cultivo de hortaliças, fitoterápicos,
flores, frutas, tubérculos etc.; criação
de animais de grande e pequeno
porte.
Destinação de
Autoconsumo e/ou trocas e
produtos
comercialização, ou as três coisas ao
mesmo tempo.
Fonte: Trabalho de Campo de 2005 a 2012.
Agricultura Periurbana
(Vitória)
Base produtiva de
comercialização;
Espaço periurbano.
Assentamentos da reforma
agrária, áreas arrendadas, áreas
muito próximas ao local de
residências.
Escala reduzida se comparada
com a agricultura rural, mas
aumentada se comparada com a
agricultura urbana.
Cultivo de hortaliças, fitoterápicos
e frutas; criação de animais de
grande porte.
Comercialização e autoconsumo,
ou as duas coisas ao mesmo
tempo.
Isto posto, vale retomar os princípios da integração, da sistemática e do tipo
intensivo da AU e da AP, uma vez que estes contribuem, também, para sua
diferenciação, quais sejam: O princípio da integração da agricultura urbana com o
ecossistema urbano e o da agricultura periurbana ao ecossistema periurbano; o
princípio da sistemática, ou seja, o tamanho e a complexidade (mais, ou menos
intensiva) da agricultura, dependendo do tamanho do espaço urbano ou periurbano;
e o princípio do crescimento do tipo intensivo da agricultura urbana ou
periurbana.
Esses princípios são úteis na diferenciação entre a AU e a AP nas áreas estudadas,
na medida em que permitem identificar as especificidades e as semelhanças entre
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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186
os dois tipos de agricultura. Cabe saber se essas especificidades estão sendo
consideradas pelo planejamento, associado à gestão.
Se por um lado, a AU está intensamente ligada ao modo de vida urbano do Recife, a
AP de Vitória é híbrida de elementos do rural e alguns aspectos do urbano. A própria
forma de ação da sociedade civil e sua demanda pela agricultura, ONGs e Estado
nessas áreas, são distintas.
complementam,
Contudo, vale destacar que essas agriculturas se
assim como, também, se complementam esses espaços,
reforçando a relação rural-urbana.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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187
5 ANÁLISE ESPACIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA
AGRICUTURA URBANA EM RECIFE E PERIURBANA EM VITÓRIA DE SANTO
ANTÃO
Falar de políticas públicas voltadas especificamente para um objeto trata-se de uma
tarefa árdua, contudo necessária. As dificuldades são em torno do emaranhado de
informações que são coletadas, bem como da pouca transparência em termos de
informações de alguns órgãos públicos em fornecer dados.
Entretanto, considerando a imperiosa necessidade de se conhecer o contexto das
políticas públicas (PPs) da AU e da AP, objeto de análise desta tese, faz-se
necessário observar as políticas públicas que em certa medida repercutem na AU e
na AP em Pernambuco, mais especificamente em Recife e em Vitória de Santo
Antão.
A metodologia para este capítulo está especificada no capítulos 2 da tese. Do
mesmo modo, na seção 2.3 já se fez uma análise das PPs sociais no Brasil, no
âmbito das quais se acham as dos casos ora abordados. Cabe agora observar as
PPs que, de alguma forma, repercutem especificamente nos espaços e nas
atividades de agricultura analisados na tese. E a este aspecto que o presente
capítulo se presta.
5.1 OS PROGRAMAS E PROJETOS PARA AGRICULTURA URBANA EM RECIFE
Como já dito, as políticas públicas para a AU em Recife são diretas, através da
implementação de projetos específicos de apoio a esta atividade. Em assim sendo,
as avaliações das políticas públicas foram feitas para os dois projetos: “Programa
Agricultura Urbana: hortas e pomares urbanos”, implantado em 2004 e “Projeto de
Apoio Complementar ao Programa de Agricultura Urbana e Periurbana do Recife”,
implantado em 2007.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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188
5.1.1 Avaliação do Programa Agricultura Urbana: hortas e pomares urbanos
(2004 – 2007)
Como já dito, desde o início dos anos 2000, que órgãos públicos procuram
desenvolver projetos de apoio à AU em Recife. Em 2005, o Instituto Agronômico de
Pernambuco (IPA), em parceria com o Programa Fome Zero, do Governo Federal,
através da Secretaria de Produção Rural e Reforma Agrária (SARA), desenvolveu
projeto de apoio à AU na RMR, construindo hortas em escolas, creches e
associações comunitárias.
Por outro lado, em 2004, a Prefeitura do Recife, implementou o projeto “Programa
Agricultura Urbana: hortas e pomares comunitários”. Com a perspectiva de atender a
240 famílias, considerando-se a implantação de 02 unidades produtivas medindo
aproximadamente ½ hectare, em cada uma das 06 Regiões Político Administrativas
do Recife, totalizando 12 hortas comunitárias. Dentre os objetivos deste projeto,
consta o de beneficiar também as Cozinhas Comunitárias e o Banco Municipal de
Alimentos, totalizando 590 famílias beneficiadas diretamente. As unidades
institucionais responsáveis pela execução do projeto estão mostradas no quadro 1.5
Quadro 1.5 – Instâncias responsáveis pela implementação do 1º projeto de apoio a AU em
Recife
Responsabilidades pelas diversas áreas envolvidas no projeto
Áreas
Coordenação geral do projeto
Organização e desenvolvimento das
hortas/pomares comunitárias
Diagnóstico inicial (viabilidade econômicofinanceira.
Responsáveis
Prefeitura do Recife e MDS
Prefeitura do Recife / Comunidade
Prefeitura do Recife / URB / IASC / Secretaria
de Saúde / Secretaria de Desenvolvimento
Econômico
Ações de acompanhamento
Prefeitura do Recife / URB / Secretaria de
Saúde / Secretaria de Desenvolvimento
Econômico
Suporte técnico, capacitação no planejamento Prefeitura do Recife / URB
Financiamento
Prefeitura do Recife e MDS
Fonte: Adaptado pelo autor deste trabalho com base em Recife (2004).
A Rede de Articulação institucional incluiu o MDS, o IPA, e o Departamento de
Agronomia da Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), através do
Programa de Educação Tutorial (PET) de Agronomia. Os outros agentes são: ONG’s
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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locais (Centro Educacional Profissionalizante do Flau, Lar Fabiano de Cristo e
Serta), Centro Social Urbano Bido Krause, Escola Estadual Senador Nilo Coelho,
Centro de Educação e Medicina Popular (CEMPO), Centro de Ensino Popular e
Assistência Social (CEPAS) e agricultores.
O Programa Fome Zero Municipal faz parte do programa do Governo Federal e foi
instituído pelo então Prefeito do Recife, João Paulo, através da portaria nº 383,
publicada no Diário Oficial no dia 4 de fevereiro de 2003. Os projetos desenvolvidos
no âmbito deste programa são: Banco Municipal de Alimentos, Cozinhas
Comunitárias, Hortas e Pomares Comunitários, Restaurante-Escola, Rede Solidária
de Restaurantes Populares, Compra de Produtos da Agricultura Familiar,
restaurante Prato Popular, Peixes nos Mercados.
Segundo o projeto, a coordenação de responsabilidade da Prefeitura do Recife (PR)
deveria ser coordenada por uma Comissão Gestora composta por representantes da
Prefeitura do Recife e da sociedade civil, como mostrado na figura 1.5. A
administração das Hortas/Pomares a cargo de um coordenador geral que conduz e
orienta os trabalhos da equipe interdisciplinar, bem como as atividades de natureza
administrativa. Toda equipe executora deveria estar submetida a processos de
capacitação, formação e qualificação, além das reuniões sistemáticas de avaliação
do projeto.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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190
Figura 1.5 – Organograma da gestão local da PR para implementação do programa de apoio às
hortas comunitárias urbanas 2004
Fonte: Recife, 2004.
A situação normativa e Legislação pertinente abrange as atividades da Diretoria de
Abastecimento e Segurança Alimentar (DASA), que viabilizaria programas e
atividades decorrentes do Plano Plurianual (PPA) 2002-2005 e da Lei Orçamentária
Anual (LOA) 2005.
O Plano Diretor do Recife (Lei Nº 15.547/91) - Capítulo III, fala em intensificar a
ocupação do espaço urbano, para desestimular a retenção de terrenos vazios em
áreas dotadas de infraestrutura básica mediante diretrizes para a promoção do
desenvolvimento econômico: o turismo, a cultura, o lazer, os setores modernos de
serviços, indústria, comércio e a produção artesanal e familiar, além de capacitação
profissional e desenvolvimento tecnológico. Os mecanismos de gestão são
traduzidos por: plenárias, conselhos e fóruns realizados no âmbito da segurança
alimentar, como mostrado na seção 3 da tese.
Segundo o documento do projeto, no que tange à concepção do ideário, o controle
social deve ser exercido pelo CONSEA municipal. Tal Conselho acompanha a
criação e implantação de procedimentos e instrumentos que garantam, ao longo do
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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191
tempo, a transferência da gestão de forma a manter sua operação sustentável ao
longo do tempo, independente da atuação dos Poderes Públicos.
O Projeto Hortas é uma iniciativa de parcerias entre comunidade e poder público
municipal. Na sua concepção, o empreendimento obedece aos princípios da gestão
compartilhada, participativa, solidária e persegue os caminhos da sustentabilidade,
na medida em que encontra formas de gestão e captação de recursos próprios –
geração de trabalho e renda.
Outro princípio de grande relevância diz respeito à integralidade das ações, ou seja,
articular ações de combate à fome e à desnutrição, conjugando ações de diferentes
políticas sociais, tais como: assistência social, saúde, educação, geração de renda e
abastecimento alimentar. No entanto, é de fundamental importância o envolvimento
de todos desde a concepção da proposta até o gerenciamento do projeto, atentando
para os seguintes princípios: conhecimento da realidade – concebido a partir de um
diagnóstico local onde se considere elementos socioeconômicos, populacionais,
gênero, raça e outros dados relevantes; conceber o projeto de forma participativaenvolvendo
os
principais
atores
na
concepção,
formulação,
execução
e
monitoramento da ação; criar uma comissão gestora do projeto (comunidade, e
governo municipal), como forma de garantir a ação compartilhada e sustentável e de
controle social; criar mecanismos de avaliação e monitoramento, envolvendo a todos
na formulação e controle das ações; registrar de forma sistemática a experiência,
prevendo a memória, visibilidade e publicização; manter de forma articulada as
áreas de atenção básicas: apontados pelo projeto – saúde, abastecimento,
assistência social, geração de trabalho e renda.
Portanto, os conceitos predominantes são: Segurança Alimentar e Nutricional (SAN)
com a realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras
necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de
saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural,
econômica e socialmente sustentáveis.
No que se refere aos princípios inovadores, destacam-se: i) o educativo, em relação
aos hábitos e práticas alimentares; ii) o organizativo, porque defende os direitos da
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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192
cidadania; iii) o emancipativo, porque visa promover a autonomia e não a
dependência dos beneficiários na perspectiva da cidade fisicamente organizada,
economicamente sustentável e socialmente justa; iv) o associativismo, em suas
distintas formas, ou seja, o fortalecimento de laços comunitários entre os
participantes e a valorização das redes de economia solidária, sobretudo na gestão
do crédito e na comercialização da produção.
Os objetivos da experiência são: gerais - o de ocupar espaços urbanos ociosos e
degradados, com a prática de agricultura orgânica, trabalhando tanto no sentido de
superar a carência nutricional das populações das comunidades nelas inseridas
como também concorrer para a geração de renda das mesmas, com a
comercialização de produtos horti/fruti em mercado especializado. Através de dados
fornecidos por mapas que apontam áreas de extrema pobreza no Recife, direcionar
a implantação de hortas/pomares comunitários, se possível próximos de Cozinhas
Comunitárias (que atenderam os mesmos critérios para instalação), acarretando
com isso a potencialização dos dois projetos. O objetivo geral do programa,
portanto, é melhorar a qualidade de vida dos produtores e da população de baixa
renda das cidades, transformando espaços ociosos em espaços de produção
autossustentáveis, propiciando condições para aumentar a capacidade produtiva e
gerando oportunidades de ocupação e de renda. Específicos: Geração, organização
e disponibilização de informações sobre agricultura urbana; incentivo e apoio às
iniciativas da população na implementação e gestão de hortas e pomares
comunitários; e oferecimento de apoio técnico a projetos de instituições públicas e
privadas (escolas, creches, hospitais, etc.) para produção de alimentos e
fitoterápicos.
5.1.1.1 Fases de implantação e desenvolvimento do projeto
Os procedimentos metodológicos adotados para o funcionamento do projeto foram:

Articulação, mobilização e seleção das famílias produtoras, incluindo definição do
arcabouço conceitual para desenvolvimento do projeto e critérios para
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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193
participação; levantamento e cadastramento das famílias; realização de trabalho
de sensibilização;

Desenvolvimento e organização do processo de produção familiar, incluindo a
definição de grupos de produtores para a formação de associação com vistas à
comercialização dos produtos;

Melhoria das condições de produção e de gestão, incluindo a capacitação e
suporte técnico.
Isto posto, cabe-nos avaliar o resultados deste projeto, como foi proposto nos
objetivos desta tese.
5.1.1.2 A prática proposta x prática desenvolvida
A proposta foi que a coordenação do Projeto seria de responsabilidade da Prefeitura
do Recife, a qual trabalharia em estreita parceria o MDS. O Projeto seria coordenado
por uma Comissão Gestora, composta por representantes da Prefeitura do Recife e
da sociedade civil. A administração das Hortas/Pomares ficaria a cargo de um
coordenador geral que conduziria e orientaria os trabalhos da equipe interdisciplinar,
bem como as atividades de natureza administrativa. A Comissão Gestora atuaria na
dimensão político-estratégica do projeto, visto que a dimensão operacional seria
exercida pelo coordenador, cabendo àquela instância a ação de monitoramento.
Toda equipe executora estaria submetida a processos de capacitação, formação e
qualificação, além das reuniões sistemáticas de avaliação do projeto.
Na prática, a representação da sociedade civil foi composta por ONGs e ocorreu
apenas uma Câmara temática com participação de agricultores. Este fato sinaliza
dois grandes problemas articulados das políticas públicas: o da pouca participação
da sociedade civil, ou seja, ausência de força social a partir dos movimentos sociais,
o que repercute em não identificação dos verdadeiros anseios dos beneficiários da
política; e o da implementação das políticas. Como resultado desses dois grandes
problemas tem-se à não descentralização das políticas públicas. Ao contrário do
proposto no projeto.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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194
Quanto às fases de implantação e desenvolvimento, foi proposto: articulação,
mobilização e seleção das famílias produtoras, incluindo definição do arcabouço
conceitual para desenvolvimento do projeto e critérios para participação;
levantamento
e
cadastramento
das
famílias;
realização
de
trabalho
de
sensibilização; desenvolvimento e organização do processo de produção familiar,
incluindo a definição de grupos de produtores para a formação de associação com
vistas à comercialização dos produtos; melhoria das condições de produção e de
gestão, incluindo a capacitação e o suporte técnico.
Na prática, as articulações, mobilizações e seleções das famílias produtoras foram
realizadas a partir das ONGs. Este é um fator positivo para a efetivação das PPs,
considerando que as ONGs estão mais próximas da realidade socioespacial do que
o Governo. Contudo, vale salientar que o papel das ONGs como “ponte” entre o
Governo e os beneficiários da política incorre em dois riscos: quando essas
organizações não conseguirem expressar os reais anseios dos agricultores; e
quando ocorre o sufocamento da força política da sociedade.
A seleção das áreas a serem cultivadas foi realizada a partir de contratos de
possessão, os quais foram adaptados à legislação e aos moldes do governo federal.
Este é um fator negativo para a implementação dos projetos, quando o espaço a ser
utilizado para a instalação das hortas é privado.
A organização do processo de produção familiar foi acrescida de máquinas,
utensílios e insumos. No que tange às transferências da gestão de cada horta
comunitária para os agricultores, o que ocorreu foram desistências de diversos
agricultores. Ao serem perguntados sobre os motivos das desistências, a maior
parte dos desistentes considerou três principais aspectos: i) não disposição para
trabalho comunitário, o que significa não crescimento econômico visível; ii)
resistência a treinamentos ligados à prática da agricultura; e iii) por não se sentirem
representados pela Prefeitura. Sobre este último aspecto um agricultor falou: “A
gente já cultiva a terra aqui faz tempo, agora a Prefeitura vem com essa história de
criar hortas. Na verdade a gente trabalha e eles que aparecem. Saem por aí dizendo
que estão criando hortas na cidade toda”.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Quanto aos recursos financeiros, a proposta seria de empregar R$ 173.700,00, dos
quais R$ 144.900,00 seriam financiados pelo MDS, e o restante pela própria
Prefeitura. Ao final do projeto em 2006, cerca de 35% dos recursos foram
devolvidos, muitas hortas não foram instaladas, e
diversas máquinas e
equipamentos tornaram-se obsoletos para a realidade local. O que corresponde a
desperdício de insumos e sementes e desistências de muitos agricultores.
No que tange aos recursos administrativos, no âmbito da Secretaria de
Desenvolvimento Econômico, a Prefeitura disponibilizou três pessoas para
trabalharem diretamente na implementação do projeto: um engenheiro florestal e
dois auxiliares.
Em suma, com a implementação do projeto houve oito hortas instaladas; noventa e
dois agricultores foram contemplados; duas unidades produtivas incluídas no
sistema de economia solidária. Para o técnico da PR, as maiores dificuldades para o
sucesso do projeto dizem respeito à pouca disponibilidade de recursos financeiros
(grande parte desses recursos demoraram muito a serem liberados); à pouca
possibilidade de adaptação do projeto local com o programa do governo; ao pouco
interesse de pessoas para a prática da agricultura urbana; e às dificuldades
burocráticas (Poderes Públicos, ONGs etc.).
Esses problemas mencionados pelo técnico da Prefeitura, em certa medida, são
entraves importantes para o desenvolvimento da AU. Na medida em que o projeto
local precisa ser encaixado no programa vertical do Governo Federal, vários
aspectos identificados localmente têm de ser descartados, alterando a própria
concepção do projeto local. Isso significa outro exemplo de centralização de políticas
públicas. O que é identificado pelo gestor local como “falta de interesse de citadinos
em praticar agricultura”, na verdade, significa pouco interesse dos agricultores
urbanos em adaptar suas práticas agrícolas aos moldes verticais do governo. Se o
próprio gestor admite que as engrenagens da burocracia da máquina pública
dificultam o desenvolvimento dos projetos, os agricultores sequer conseguem
entender esse funcionamento. O quadro 2.5 mostra uma síntese qualitativa dos
resultados do 1º projeto de apoio à AU em Recife.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Quadro 2.5 – Avaliação qualitativa do 1º projeto da PR
Avaliação qualitativa da implementação do 1º projeto (2004 – 2007)
Eficácia x ineficácia
Eficácia Social
Eficácia Espacial
Melhora quantitativa e
qualitativa de consumo de
alimentos - diminuição do
número de pessoas em
situação de insegurança
alimentar.
Ineficácia Social
8 hortas em funcionamento.
Eficácia Econômica
Geração de renda para os
agricultores urbanos
envolvidos.
Ineficácia Espacial
Construção de 8 das 12 hortas
propostas.
Ineficácia Econômica
Renda gerada a partir das
atividades, insuficiente para a
manutenção familiar;
Eficiência x Ineficiência
35% dos recursos
retornaram ao MDS.
Máquinas, utensílios
e sementes foram
desperdiçados.
Incapacidade de
reprodução da
atividade sem apoio
financeiro externo.
Terra urbana
desperdiçada.
Impactos
Situação anterior
Situação posterior
Agricultores
apoiados por ONGs
– pouca expectativa
de continuidade.
Continuidade das
ações, perspectivas
de criação de novas
hortas.
Resultado negativo
não esperado
Resultado não
esperado, mas
positivo
Solicitação de
instalação de hortas
em escolas públicas e
privadas, não
contempladas no
projeto.
Pouco interesse por
parte dos
agricultores para
desenvolver
atividades
comunitárias;
pouca receptividade
dos agricultores em
assimilar “novas”
técnicas agrícolas;
esvaziamento do
número de
agricultores
atendidos.
Pouca possibilidade de ocorrerem as mudanças constatadas se não tivesse sido implantada a
experiência.
Os resultados esperados foram alcançados parcialmente.
Fonte: trabalho de campo entre 2005 e 2007
Rubio José Ferreira.
196
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Como se pode ver, os avanços qualitativos, após a implementação do 1º projeto de
apoio à AU da Prefeitura do Recife, são poucos. Contudo, a perspectiva de
continuidade não deixa de ser um fator relevante para os beneficiários desse tipo de
política pública. Ao mesmo tempo, esses avanços, embora poucos, contribuem para
o processo de descentralização e efetivação de PPs.
“Os aspectos analisados no quadro 2.5 são corroborados pelas falas de diversos
agricultores urbanos do Recife, bem como de gestores. Como se pode observar nas
falas de alguns dos entrevistados:
“Continuar plantando aqui foi pra mim muito bom, quando a prefeitura
chegou, a gente já plantava, mas agora a gente tem apoio.” (Fala de um
agricultor em 2007)
“A gente agora come melhor, pode levar comida saudável pra mesa. Isso
que é bom de plantar, a gente sabe o que tá dando pros nossos filhos comer.”
(Fala de uma agricultora, 2008)
“Mas a gente não consegue tirar nada daqui, o que tira só dá pra comprar
pão. Se for viver disso aqui a gente vai comer só verdura.” (Fala de um
agricultor em 2008)
“Eles trouxeram umas máquinas pra gente irrigar tudo, mas era tudo
estrangeiro e a gente não soube usar, depois eles levaram de volta porque
ficou aí parado.” (Fala de um agricultor)
Um ponto que nos deu muito trabalho para adaptar o nosso projeto ao que
pedia o Governo Federal foi o das máquinas e utensílios. O material de
irrigação não era compatível com o tamanho das hortas, então tivemos que
devolver tudo. As sementes também era outro problema, chegaram em latas
para serem usadas em dezenas de hectares, uma vez aberta a lata a
semente te que ser plantada em no máximo 2 horas. Os agricultores tiravam
a quantidade que precisavam e jogavam o resto fora. Tivemos que pedir à
Secretaria (Prefeitura do Recife) para disponibilizar recursos para compramos
sementes e entregar aos agricultores. Fizemos um projeto de continuidade do
apoio aos agricultores, foi aprovado, agora estamos aguardando os recursos.
(Fala de um gestor em abril de 2008)
Como se pode ver, o principal aspecto notado nas entrevistas, diz respeito à
insatisfação dos agricultores urbanos, ao considerarem que o apoio não se efetiva
considerando a realidade local.
Em assim sendo, em 2007, com a conclusão do referido projeto, e mediante a
necessidade de continuar o trabalho de apoio à agricultura urbana, a Secretaria de
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico, por meio da Diretoria de
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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Abastecimento e Segurança Alimentar, desenvolveu, com 95% de recursos do
governo federal, o “Projeto de Apoio Complementar ao Programa de Agricultura
Urbana e Periurbana do Recife” que vigorou até 2009. Este projeto será analisado
na próxima seção.
5.1.2 Avaliação do Projeto de Apoio Complementar ao Programa de Agricultura
Urbana e Periurbana do Recife (2007 – 2009)
O desenvolvimento deste 2º projeto de apoio à AU em Recife foi desenvolvido
mediante algumas adaptações em relação ao primeiro. A primeira mudança diz
respeito à secretaria que operou o projeto no âmbito da Prefeitura. No primeiro
projeto a secretaria era a de Desenvolvimento econômico. Após reestruturação da
Prefeitura, esta passou a ser a Secretaria de Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento
Econômico. O segundo projeto foi desenvolvido no âmbito da Diretoria de
Abastecimento e Segurança Alimentar. Essa mudança ocorreu por motivo de uma
reestruturação interna da Prefeitura.
Outra mudança ocorrida entre os dois projetos refere-se à quantidade de pessoas
previstas para serem atendidas; reduziu-se de 590 para 240 famílias de agricultores
de forma indireta e 100 de forma direta. A PR justifica essa mudança, considerando
que este segundo projeto buscaria dar continuidade às ações do projeto anterior,
nas oito hortas restantes e não mais a criação de novas hortas comunitárias como
previsto o total de doze.
Os objetivos deste 2º projeto são: Geral – implantar sistemas produtivos da AU e AP
para melhoria da qualidade da dieta familiar, comercialização do excedente e
fortalecimento dos processos coletivos nas comunidades, visando combater a fome
e as causas estruturais que geram a exclusão social, buscando garantir a segurança
alimentar da população recifense. Especificamente, tem-se os objetivos de ampliar a
oferta de alimentos com qualidade, criando oportunidades de trabalho e renda para
famílias de baixa renda;
e capacitação de pessoas, de grupos específicos
resultando na organização de espaços para o desenvolvimento da agricultura
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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urbana familiar, agregando valor ao produto agrícola e, promovendo dinamização da
economia local.
Ainda há de se considerar que, enquanto o 1º projeto foi iniciado e concluído no
governo municipal de João Paulo Lima e Filho do Partido dos Trabalhadores (PT), o
segundo foi concluído no governo de João da Costa Bezerra filho, também do PT.
Este fato, embora pareça não ser relevante, modificou a estrutura organizacional da
Prefeitura, repercutindo negativamente no processo de implementação do 2º projeto.
Isto ficou evidente quando ocorreu desarticulação interna na Prefeitura, entre as
secretarias, os próprios técnicos e as ONGs. O fato de um gestor ser filiado ao
mesmo partido que o anterior não significou que as ações do 2º foram moldadas
pela mesma ideologia. Por sua vez, isso repercutiu no andamento da implementação
do 2º projeto.
Segundo a avaliação da própria PR sobre os resultados do 1º projeto, para
elaboração do segundo, detectou-se que a organização e articulação entre os
grupos sociais são fracas ou inexistentes, o que repercutiu em dificuldades para a
implantação do sistema de hortas. Avaliou-se, também, que a pouca ou nenhuma
organização social repercutiu em manutenção do estado de miserabilidade de
grande parte dessa população. Vale destacar que, a desarticulação dos grupos
sociais impede que se lute por direitos e a força política da população torna-se
inexpressiva. Sobre isso, como lembra Souza, C. (2007), pode significar algum
conforto para o Governo. Contudo, o próprio sistema capitalista fomenta a
desarticulação de grupos sociais, no sentido de garantir sua reprodução em busca
de mais lucros.
Os procedimentos metodológicos adotados para o funcionamento do projeto foram:
Sensibilização das famílias beneficiárias; Capacitação de recursos humanos;
implantação de viveiros de ervas medicinais e árvores nativas e frutíferas, como
parte da capacitação dos beneficiários; e Implantação de unidades de produção
agroecológica.
Quanto aos recursos financeiros, a proposta seria de empregar R$ 130.700,00, dos
quais R$ 124.700,00 financiados pelo MDS, o restante pela própria Prefeitura. No
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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200
que tange aos recursos administrativos, manteve-se o mesmo relativo ao projeto
anterior.
Ao final de 2009, o projeto não teve continuidade. A Diretoria foi desarticulada e as
atividades voltadas à segurança alimentar e ao combate à pobreza em Recife,
passando a enfocar outras agendas que não a agricultura urbana.
Conforme resultados de entrevistas, parte da equipe técnica que trabalhou nos
projetos de AU, afirmou que a manutenção das hortas e a disponibilização de
recursos técnicos (pessoal) deixou de ser interessante para a Prefeitura. O que
levou a não continuidade do projeto.
Atualmente, o IPA desenvolve projetos de apoio à AU em Recife e RMR, também
com recursos do Governo Federal e do Governo Estadual. Esse projeto do IPA teve
início em 2009, com um montante de R$ 920.000,00, sendo R$ 799.000,00 a
contrapartida do Governo Federal e 120.000,00 a contrapartida do IPA.
O quadro 3.5 abordam-se as variáveis que permitem a avaliação qualitativa do 2º
projeto da Prefeitura.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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201
Quadro 3.5 – Avaliação qualitativa do 2º projeto da PR
Avaliação qualitativa da implementação do 2º projeto (2007 – 2009)
Eficácia x ineficácia
Eficácia Social
Eficácia Espacial
Melhora quantitativa e
qualitativa de consumo de
alimentos - diminuição do
número de pessoas em
situação de insegurança
alimentar.
Ineficácia Social
6 hortas em funcionamento.
Eficácia Econômica
Geração de renda para os
agricultores urbanos envolvidos.
Ineficácia Espacial
Construção de 8 das 12 hortas
propostas.
Ineficácia Econômica
Renda gerada a partir das
atividades, insuficiente para a
manutenção familiar;
Eficiência x Ineficiência
25% dos recursos
retornaram ao MDS.
Incapacidade de reprodução da atividade
sem apoio financeiro externo.
Terra urbana
desperdiçada.
Impactos
Situação anterior
Situação posterior
Resultado negativo,
Resultado não
não esperado
esperado, mas positivo
92 agricultores
50 agricultores
Pouco interesse por
Solicitação de instalação
apoiados pelo
atendidos;
parte dos
de hortas em escolas
projeto ONGs –
expectativa de
agricultores para
públicas e privadas, não
perspectiva de
continuidade do
desenvolver
contempladas no projeto.
continuidade do
projeto.
atividades
projeto;
comunitárias;
continuidade das
Pouca receptividade
ações, perspectivas
dos agricultores em
de criação de novas
assimilar “novas”
hortas.
técnicas agrícolas.
Pouca possibilidade de ocorrerem as mudanças constatadas se não tivesse sido implantado o
projeto.
Os resultados esperados foram alcançados parcialmente;
O projeto não teve continuidade.
Fonte: trabalho de campo entre 2007 e 2012.
Em 2009, com a não continuidade do projeto, os agricultores envolvidos voltaram à
mesma situação inicial. Claro que não se pode deixar de considerar os benefícios,
principalmente no aspecto de infraestrutura que os agricultores “herdaram”. Quanto
perguntados sobre o final do projeto, alguns agricultores se mostraram surpresos.
Como em suas próprias palavras:
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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202
Ah, então o projeto parou? Por isso que não veio mais ninguém da prefeitura
aqui. Nem o pessoal do IPA veio mais. A gente tá só. Se não fosse o pessoal
daqui mesmo (da ONG) a gente já tinha parado faz tempo. Uma coisa que
mais me deixa chateada, é que porque quando eles chegaram aqui dizendo
que ia montar horta fornecer semente, e muito mais, a gente já tinha tudo isso
organizado. Não to dizendo que ajuda não foi boa, aquelas mangueiras, as
caixas d’água essas coisas todas foi eles trouxeram. Mas eles diziam que iam
fazer uma horta quando a horta já existia. Isso é querer aparecer com o
trabalho dos outros. Agora param de vir aqui e ajudar e nem tem coragem de
dizer que não tem mais projeto. (Fala de uma agricultora em 2012).
Quando os técnicos da Prefeitura foram questionados sobre a continuidade do
projetos, ouviu-se o seguinte:
Como você pode ver, a Prefeitura foi reestruturada, as secretarias mudaram
de gestores e de nomes. Nosso Departamento de Segurança Alimentar foi
trazido aqui para baixo (térreo do prédio) e estamos agora com apenas 3
pessoas para atender a demanda que antes era atendida por uma equipe
grande, dividida em diversos setores, dente eles o da agricultura urbana.
Depois da reestruturação, o projeto ainda ficou funcionando até o final de
2009, mas depois não tinha ninguém para tocar um novo projeto para
atender os agricultores, então parou tudo. Das pessoas que estão aqui hoje,
apenas 2 era daquele tempo, mas dos 3 que trabalhavam com os projetos de
agricultura urbana, nenhum está mais por aqui. O secretário simplesmente
não quis mais continuar com esse trabalho. (Fala de funcionário da Prefeitura
em 2012).
As secretarias que desenvolveram os projetos que apoiaram a AU em Recife visam
ao desenvolvimento econômico e tecnológico, não havendo nenhuma articulação
com a Secretaria de Desenvolvimento Social. Este é um dos fatores que, impede
que a AU nesta cidade seja incluída no planejamento e sejam desenvolvidas
ferramentas de gestão que possibilitem o desenvolvimento efetivo desta atividade.
O Plano Diretor do Recife (Lei Nº 15.547/91), realizado na década de 1990, deu
suporte à realização de zoneamentos e elaboração de diversas outras ferramentas
legais de planejamento urbano, tais como: Lei Orgânica, Lei de Uso e Ocupação do
Solo, Lei de Edificações e Instalações etc. O Plano foi revisto em 2006, o que gerou
um “Diagnóstico Urbano” que destaca quatro pontos: Dinâmica Social do Recife,
Dinâmica Físico-Territorial, Identidade Urbanística e Gestão. A quantidade de
zoneamentos em Recife é grande e de excelente qualidade técnica31, podendo servir
para o planejamento e a gestão deste espaço urbano, desde que seja considerada a
importância dos aspectos sociais, econômicos, territoriais e espaciais na sua
31
O Sítio, na internet, da Prefeitura disponibiliza uma gama de informações acerca das suas
atividades, dentre as quais documentos da maioria das ferramentas de planejamento e gestão: plano
diretor, lei de uso e ocupação do solo etc. além de grande parte dos zoneamentos. Constitui-se,
portanto, uma importante ferramenta de consulta para a população interessada no assunto.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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totalidade. Na segunda metade de 2008, a Câmara Municipal do Recife aprovou a
nova revisão do plano diretor, mas novamente a AU não foi considerada.
A AU ainda não é avaliada como uma atividade a ser contemplada no planejamento
urbano do Recife. Se assim o fosse haveria menção a esta atividade em algumas
das ferramentas supracitadas. Pelo contrário, quando tratam da questão da
produção e organização do espaço urbano (capítulo III do Plano Diretor do Recife),
fala-se em intensificar a ocupação do espaço urbano, para desestimular a retenção
de terrenos vazios em áreas dotadas de infraestrutura básica.
Quando, ademais, este mesmo plano trata das diretrizes para a promoção do
desenvolvimento econômico, aborda o turismo, a cultura, o lazer, os setores
modernos de serviços, indústria, comércio e a produção artesanal e familiar, além
de capacitação profissional e desenvolvimento tecnológico.
Ao verificar a menção ao apoio à produção artesanal e familiar, nota-se que a
agricultura urbana é incluída como a produção artesanal e familiar, dizendo respeito
às pequenas indústrias (dentre as quais se destacam as de alimentos). Portanto, o
apoio que é dado à agricultura urbana, como foi mostrado nesta tese, não passa de
ações pontuais baseadas em políticas de abastecimento de alimentos, que visam
atender apenas às necessidades nutricionais da população de baixa renda. Isso
significa que a gestão é limitada, não se constituindo planejamento.
Viu-se, portanto, que o descaso com a agricultura urbana em Recife impede seu
desenvolvimento. Sequer é contabilizado o número exato de agricultores na cidade,
nem se conhece, com maior profundidade, os espaços onde estas pessoas
trabalham. Como, então, identificar suas reais necessidades? Como acreditar em
política pública efetiva, quando sequer os projetos não funcionam como planejados?
Enquanto a agricultura urbana não for vista, pelos poderes públicos, como uma
atividade social e legítima, não se poderá promover justiça social e bem-estar para
as pessoas envolvidas a partir desta atividade, tal como veiculado – como objetivos
– nos programas públicos.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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5.2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AGRICULTURA PERIURBANA EM VITÓRIA DE
SANTO ANTÃO
Depois de avaliados os projetos de apoio à AU em Recife, faz-se necessário que se
analise as PPs voltadas para a AP em Vitória. No caso das políticas públicas para
agricultura periurbana em Vitória, por se tratarem de políticas públicas indiretas,
tomou-se como procedimentos metodológicos, a captação de dados. As entrevistas
foram realizadas entre os anos de 2010 e 2012, com gestores, técnicos, agricultores
e trabalhadores rurais.
Em âmbito nacional, as políticas que alcançam o espaço periurbano de Vitória são
as agrárias. As políticas agrárias mais recentes no Brasil possuem relação com a
Constituição Federal de 1988, dentre as quais a da reforma agrária e a do
fortalecimento da agricultura familiar. A questão agrária brasileira, largamente
discutida, tem as raízes de suas mazelas no latifúndio colonial, hoje modernizado.
Segundo Ferreira, Alves e Carvalho Filho (2009), a reforma agrária no Brasil, na
atualidade, se caracteriza por embates permanentes, poucos avanços e muitas
derrotas.
Por outro lado, o fortalecimento da agricultura familiar (AF) é contemplado pelas
políticas públicas que visam em linhas gerais atender aos agricultores familiares que
têm acesso à terra. Diante de diversos conflitos, avanços e entraves, em 2006, a Lei
da Agricultura Familiar (Lei nº 11.326/2006) definiu, em nível federal, os conceitos,
princípios e instrumentos destinados à formulação das políticas públicas
direcionadas à AF.
Essas políticas são implementadas a partir de programas como o Programa de
Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP), em 1994, e o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), em 1995. No âmbito
dessas políticas, outros programas são implementados, atingindo de forma mais
direta à agricultura periurbana: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que
visa à compra dos alimentos produzidos pela agricultura familiar pelo próprio
Governo; o Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e o Garantia-Safra, ambos
voltados à proteção do financiamento da produção agrícola, para o caso de perda. O
Garantia-Safra está voltado exclusivamente para a área de atuação da SUDENE.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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Em suma, essas políticas nacionais repercutem nos territórios regionais e locais. Em
Pernambuco, as políticas agrárias estão a cargo de diversos órgãos que atuam, em
certa medida, articulados com os órgãos federais. No âmbito da Secretaria de
Agricultura e Reforma Agrária de Pernambuco (SARA), diversos órgãos públicos
estaduais atuam na área de políticas agrárias. A SARA é dividida em três secretarias
executivas, das quais duas (Secretaria Executiva de Tecnologia Rural e Programas
Especiais e Secretaria Executiva de Agricultura Familiar) desenvolvem ações diretas
no espaço rural do estado. Vinculados à SARA, cinco órgãos públicos desenvolvem
as ações e os projetos vigentes. São eles:
 O Instituto de Terras e Reforma Agrária do Estado de Pernambuco (ITERPE),
foi criado por Lei Estadual nº 13.900, de 27 de outubro de 2009. A Autarquia
desenvolve ações articuladas com o Programa Nacional de Crédito Fundiário
(PRONAC), dentre outros. Ao mesmo tempo em que realiza ações na área de
regularização fundiária e assentamentos;
 A Agência de Defesa e Fiscalização Agropecuária de Pernambuco
(ADAGRO), voltada para ações de saúde animal e vegetal;

O Centro de Abastecimento Alimentar de Pernambuco (CEASA), que controla
a comercialização e do abastecimento de produtos alimentícios do estado.
Apesar de ser uma organização civil, está vinculada diretamente à SARA;

Instituto Agronômico de Pernambuco (IPA), trata-se de um órgão de pesquisa
e extensão voltado à geração de tecnologia rural nas áreas de infraestrutura
hídrica, desenvolvimento sustentável e agronegócio.

Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (ProRural), vinculado à
SARA, implementa e apoia políticas de desenvolvimento rural sustentável.
Esses órgãos e programas públicos, em certa medida alcançam o espaço
periurbano de Vitória, e consequentemente a agricultura periurbana. O histórico de
políticas públicas direcionadas aos agricultores de Natuba, Figueiras, Sítio Duarte e
Trancados tem início nos anos 1980 com a ocupação dessas áreas por agricultores
expulsos da monocultura da cana-de-açúcar. No período em tela, foi concedida a
esses agricultores a possibilidade de cultivarem hortaliças nas terras desapropriadas
pelo então governo estadual de Marco Maciel. Contudo, no que tange ao processo
de reforma agrária, esses agricultores só começaram a receber títulos de posse nos
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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anos 2000, partir do ITERPE. Ao serem questionados sobre a posse das terras,
alguns agricultores disseram que ocuparam-nas nos anos 1980:
Das 300 famílias assentadas, cerca de 180 possui título da terra, o restante
ainda não. Mas eles não estão muito interessados em produzir não, eles
querem mesmo é vender a terra. (Transcrição de um comentário de uma
liderança da área periurbana de Vitória, em dezembro de 2010).
Quando a gente se juntou ao movimento camponês, umas 300 famílias
viemos pra essa área aqui, começamos a plantar hortaliças em 25 hectares.
O governo na época desapropriou e a gente ficou por aqui. Hoje, muita
gente já tem o título de posse, mas é muita fiscalização. (Transcrição de um
comentário de um agricultor na área periurbana de Vitória, em dezembro de
2010).
Ao mesmo tempo, constata-se que nenhuma das quatro áreas da pesquisa possuem
assentamentos vinculados ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA). A tabela 1.5 mostra os assentamentos da reforma agrária vinculados ao
INCRA em Vitória.
Tabela 1.5 – Vitória de Santo Antão: assentamos do INCRA
Vitória de Santo Antão: projetos da reforma agrária conforme fases de implementação
Nº de famílias
Projeto
Área (ha)
assentadas
Data de desapropriação
Engenho Serra Grande
900
88
1994
Açúde Grande
300
47
1997
Serra Grande
758
100
1998
Livramento
344
84
1999
Caricé
204
21
2000
Pedreiras
458
83
2001
261
30
2001
Cacimbas
Fonte: BRASIL; MDA; INCRA, 2011.
Como não foi possível ter acesso aos dados dos assentamentos do ITERPE, a partir
dos resultados das entrevistas, acredita-se que os assentamentos de Natuba,
Figueira, Sítio Dantas e Trancados são atendidos, pelo Governo do estado, como
informaram alguns dos agricultores periurbanos: “Os técnicos da ADAGRO vem aqui
pelo menos uma vez por mês”. (Transcrição de um comentário de um agricultor na
área periurbana de Vitória, em dezembro de 2012).
Vale destacar que, para que os agricultores dessas áreas sejam contemplados com
recursos de políticas sociais como bolsa família, dentre outros.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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207
Neste espaço, as políticas municipais concretizam-se em duas frentes: as políticas
urbanísticas e as políticas agrárias. Por se tratar de uma área de transição ruralurbana do município, principalmente depois da relocação da rodovia BR-232, a
relação com urbano tornou-se cada vez mais intensa. A vila rural de Natuba,
atualmente, tem 50% das ruas calçadas, energia elétrica, algum saneamento básico,
entre outros serviços públicos mais comuns do urbano. Esses serviços são frutos de
políticas urbanísticas efetuadas principalmente em períodos de eleições municipais.
No que tange ao perfil dos agricultores de Natuba, estes estão distantes do perfil do
tradicional homem do campo. Os atuais agricultores, segundo Machado (2007), são
administradores de lotes. Como em suas próprias palavras:
Aquela paixão pela terra a qual os camponeses são lembrados, foi sendo
deixada de lado. Hoje, os trabalhadores agrícolas em Vitória deixam a sua
paixão pela atividade e tornam-se verdadeiros administradores de um lote
de produção agrícola, assimilando valores capitalistas típicos de áreas
urbanas. (MACHADO, 2007, p. 86).
Por outro lado, essa “moldagem” do agricultor repercute, não apenas na
intensificação da relação rural-urbana naquele município, como também, na própria
força política desses grupos sociais. Na mesma medida em que eles perdem o
estímulo em trabalhar na agricultura, eles também são desestimulados a lutar por
seus direitos, o que torna ineficaz qualquer organização social naquela área. Sobre
estes assuntos, um agricultor falou:
Eu tenho sorte, minha área é grande, tenho 25 trabalhadores comigo. Mas
eu trabalho na agricultura porque sou obrigado. Não quero que meu filho
trabalhe na agricultura de jeito nenhum. Ele tem que se formar.
Aquela associação, antigamente era boa, a gente se reunia, falava com a
Prefeitura, com o sindicato. Mas hoje, não serve pra nada, só pra o pessoal
que de lá. (Transcrição de comentário de um agricultor na área periurbana
de Vitória, em dezembro de 2012).
Vale ressaltar que o agricultor citado acima é um dos que possui maior área de
produção. Quando ele mencionou o “pessoal de lá”, referia-se ao Presidente da
Associação de Produtores de Natuba, a qual é gerida por uma única família.
Ademais, o presidente dessa associação assumiu cargo legislativo de vereador por
duas vezes no município.
Por sua vez, a Prefeitura de Vitória desenvolve ações na área de Natuba,
principalmente a partir das secretarias de Agricultura, de Ação Social e de
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
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208
Infraestrutura e Obras. A Secretaria Municipal de Agricultura disponibiliza sementes,
assistência técnica. Contudo, não foi encontrado nenhum projeto efetivo da
Prefeitura voltado ao fomento da agricultura periurbana.
Diante desse contexto as PPs não podem ser desconsideradas como importante
fator de desenvolvimento socioespacial. Contudo, como defendemos, a nível de
hipótese, o maior desafio reside na implementação da política.
Rubio José Ferreira.
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6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerando que, para que haja desenvolvimento socioespacial, é preciso que se
tenha mudança positiva na qualidade de vida, tanto individual quanto coletiva, como
defende Souza, M. (2006), todos os agentes do espaço participam, mais ou menos,
desse processo. Ademais, cabe ao Estado a responsabilidade de distribuir
benefícios sociais que visem à diminuição das desigualdades socioespaciais que
são promovidas pelo sistema capitalista. Em assim sendo, a integração entre os
diversos instrumentos de planejamento, dentre os quais as políticas públicas, é uma
importante ferramenta para a diminuição dessas desigualdades socioespaciais.
Por outro lado, como já dito, para que o Estado promova efetiva justiça social e bemestar das pessoas – condições essenciais ao desenvolvimento socioespacial –, é
preciso que as políticas públicas tenham base local, não apenas nos aspectos gerais
das demandas sociais, mas, ao mesmo tempo, no que tange às relações de decisão
e gestão públicas.
As ações do Governo nas instâncias federal, estadual e municipais, voltadas para
AU e para AP são realizadas mediante a seguinte lógica:
 Conhecimento da realidade da AUP no país, é um aspecto positivo porque o
conhecimento é condição para o planejamento. Por outro lado, cabe a crítica
de que os relatórios individuais, em certa medida, o relatório da AUP da RMR
não representou alguns aspectos da realidade como é de fato;
 A inserção dos agricultores urbanos e periurbanos em políticas sociais,
ambientais, de promoção de renda e de segurança alimentar, dentre outras,
também pode ser considerado um fator positivo, porque indiretamente
repercute em alguma melhora em termos da qualidade de vida dos
agricultores envolvidos;
 As políticas nacionais recentes voltadas para a AUP, mediante marcos
regulatórios específicos, significam avanços significativos para que se alcance
o referido desenvolvimento. Isto, também, porque contempla a participação
da
sociedade
civil
através
dos
conselhos,
descentralização das ações decisórias das PPs.
Rubio José Ferreira.
numa
perspectiva
de
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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210
Quando se analisa as PPs para a AU em Recife e para AP em Vitória, percebe-se,
porém, que a verticalidade das políticas públicas tem sido um fator negativo para
sua implementação. Isto na medida em que não levam em conta as especificidades
e os anseios da população que pretende atender. Por outro lado, o fato de AU e AP
não serem contempladas nos planejamentos dos municípios de Recife e Vitória,
constitui fator preocupante quanto à possibilidade desses tipos de agricultura serem
ferramentas de proteção social. Em assim sendo, essas PPs, diretas ou indiretas,
acontecem como ações pontuais compensatórias que, em certa medida,
escamoteiam a ausência de políticas públicas efetivas.
Pode-se mensurar que o fato de as PPs serem verticalizadas, somado à ausência
de mobilização dos grupos de agricultores urbanos e periurbanos no sentido de se
fazerem presentes no planejamento das ações voltadas a AUP, dentre outros vários
aspectos, são fatores que dificultam significativamente o
desenvolvimento
socioespacial.
No que tocante à agricultura urbana e periurbana, muito já tem avançado teórica e
empiricamente. Contudo, ainda há aspectos a serem aprofundados, especialmente
quando essa agricultura é abordada na perspectiva da relação rural-urbana,
baseada em princípios da teoria dos espaços enquanto continuum, complementar.
Acredita-se que outros aspectos devem ser exaustivamente estudados no sentido
clarificar determinados questionamentos. Alguns desses questionamentos dizem
respeito, por exemplo, às articulações entre as instancias do poder público no
sentido do desenvolvimento de PPs para AUP, bem como o papel dos grupos
sociais e ONG’s, envolvidos com AUP no Brasil.
Embora as hipóteses defendidas nesta tese tenham sido confirmadas, ainda são
necessários estudos que tratem do tema em seus muitos aspectos. Questões como
o que significa o periurbano no Brasil, dentre tantos outros ainda precisam de
aprofundamentos que devem ser realizados em pesquisas futuras.
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
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211
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Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
227
APÊNDICES
A- Pontos a serem a abordados nas entrevistas:
1 Gestores da Secretaria de Agricultura de Vitória de Santo Antão
Entrevistado:___________________________________
Data: ____/____/____
Função:_____________________________________________________

Avaliação/importância da agricultura produzida nas 5 comunidades para o
município;

Quanto ao tempo de ocupação da área;

Quantitativo de pessoas ou famílias produzindo;

Quanto ao processo de reforma agrária;

Quanto a assessoria que a secretaria presta aos agricultores;

Quanto a possibilidade de elaboração e implantação de projetos específicos que
visem trazer desenvolvimento para aquele espaço;

Quanto a eventual mobilização por parte daqueles agricultores em reivindicar
algum direito;

Quanto ao futuro daquela área.
2 Gestores do Sindicato dos trabalhadores Rurais de Agricultura de Vitória de
Santo Antão
Entrevistado:_____________________________________ Data: ____/____/____
Função:_____________________________________________________

Avaliação/importância da agricultura produzida nas 5 comunidades para o
município;

Quanto ao tempo de ocupação da área;

Quantitativo de pessoas ou famílias produzindo;

Quanto ao processo de reforma agrária;

Quanto ao papel do sindicato no que tange aos agricultores;

Quanto a possibilidade de elaboração e implantação de projetos específicos que
visem trazer desenvolvimento para aquele espaço;
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________

228
Quanto a eventual mobilização por parte daqueles agricultores em reivindicar
algum direito;

Quanto ao futuro daquela área.
3 Gestores da Associação de Agricultores de Natuba
Entrevistado:_____________________________________ Data: ____/____/____
Função:_____________________________________________________

Avaliação/importância da agricultura produzida nas 5 comunidades para o
município;

Quanto ao tempo de ocupação da área;

Quantitativo de pessoas ou famílias produzindo;

Quanto ao processo de reforma agrária;

Quanto ao papel da associação que tange aos agricultores;

Quanto aos principais problemas encontrados;

Quanto as principais vantagens;

Quanto a mobilização por parte daqueles agricultores em reivindicar algum
direito;

Quanto ao futuro da agricultura da área.
B) Questionário
Entrevistado:______________________________________Data:____/____/___
I – Identificação da área
1. Nome do sítio____________________________________________________
2. Qual a tamanho do lote?___________________________________________
3. Qual a forma de acesso a terra?
( )Compra ( )Posse ( )Arrendamento ( )Outros. Qual?_____________________
4. Há quanto tempo trabalha no local? __________________________________
5. Possui documentação de posse da terra? ( )Sim, Qual__________________
( )Não
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
229
6. O que produz?
a. ( )Roça. Quais?__________________________________________________
b. ( )Horta/Pomar. Quais?____________________________________________
c. ( )Criação de animais. Quais?_______________________________________
d. ( )Extrativismo. Quais?_____________________________________________
e. ( )Beneficiamento de Produtos. Quais?________________________________
f. ( )Outros. Quais?_________________________________________________
II – Trabalho
1. Quantas pessoas da família trabalham no lote?__________________________
2. Quantas pessoas são contratadas para trabalhar no lote?_________________
3. As atividades recebem apoio externo?
( )Sim ( )Não
Se Sim, de quem?
( )Prefeitura Municipal
( )Governo do Estado
( )Governo Federal
( )ONG(s). Qual(is)?______________________________________________
( )Outros? Quais?________________________________________________
Se sim, qual o tipo de apoio?________________________________________
4. A Secretaria Municipal de Agricultura oferece algum apoio?
(
)Sim
( )Não
Se sim, qual_____________________________________________________
5. Existe crédito para as atividades?
(
)Sim
(
)Não
Se sim, de qual instituição?
(
)Bancos
(
)Cooperativa
(
)Associação
(
)Outros. Quais?________
6. Todos que trabalham na área fazem parte da comunidade? ( )Sim ( )Não
Se não,
a. De onde vêm os demais trabalhadores?______________________________
b. Como são contratados?__________________________________________
7. A família possui outras fontes de renda?
(
)Sim. Quais?_____________________________________________
( )Não
8. Faz parte de alguma cooperativa de agricultores? ( )Sim
(
)Não
Se não, porque?____________________________________________
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
9. Utiliza-se de irrigação? (
)Sim
(
230
)Não
Se sim, de qual tipo? ( )artesanal ( )motorizada
10. Como você classificaria o trabalho no local?
( )Familiar ( )Produção de baixa renda
( )Subsistência
IV – Produção
1. Qual o destino da produção?
( )Consumo das próprias famílias ( )Comercialização ( )Outros. Quais?_______
2. Se comercialização, as vendas são feitas:
( )Em barracas instaladas na própria comunidade
( )Em feiras livres. Quais?___
___________________________________________________________________
( )Em supermercados/mercadinhos localizados nas proximidades (
)Ambulantes.
Onde?____________
( )Outros. Quais?___________________________________________
V – Acesso a serviços públicos
1. De onde vem a água utilizada nas atividades?
(
)Água encanada fornecida pela COMPESA
COMPESA
(
)Poço
(
)Rio, Riacho (
(
)Água encanada retirada da
)Água da Chuva
(
)Outros.
Quais?___________________________
2. De onde vem a água utilizada nas residências?
(
)Água encanada fornecida pela COMPESA
COMPESA
(
)Poço
(
)Rio, Riacho (
(
)Água encanada retirada da
)Água da Chuva
(
)Outros.
Quais?__________________________________________________
3. De onde vem a energia elétrica utilizada nas atividades?
( ) Fornecida pela CELPE ( )Retirada da CELPE
(
)Não se utiliza de
energia elétrica
( )Outros. Quais?___________________________________________________
4. De onde vem a energia elétrica utilizada nas residências?
(
) Fornecida pela CELPE (
)Retirada da CELPE
(
)Não se utiliza energia
elétrica
( )Outros. Quais?____________________________________________________
5. Para onde vai o lixo produzido nas atividades?
Rubio José Ferreira.
Agricultura Urbana e Periurbana e Políticas Públicas: contribuição à discussão do tema a partir de
uma análise espacial em Recife e Vitória de Santo Antão/PE
____________________________________________________________________________________
231
( )Coletado pela Prefeitura ( )Jogado em terrenos ( )Jogado nos rios
( )Enterrado ( )Queimado
( )Outros. Quais?__________________________________________
6. Para onde vai o lixo produzido nas residências?
( )Coletado pela Prefeitura
( )Jogado em terrenos ( )Jogado nos rios
( )Enterrado ( )Queimado
( )Outros. Quais?________________________________________________
7. Para onde vai o esgoto sanitário das residências?
(
)Vaso sanitário para cada casa
(
)Vaso sanitário compartilhado
(
)Fossa
escavada no solo
( )Rio,riacho ( )Outro. Qual_________________________
8. Para onde vai o esgoto doméstico (cozinha, banho etc.)?
(
)Canalizado para tubulações coletivas (saneamento)
canais abertos nas ruas
( )Fossa escavada no solo
(
(
)Canalizado para
)Rio,riacho
( )Outro. Qual____________________________________________
9. Qual o tipo de acesso que liga a “comunidade” as outras áreas da cidade?
( )Rua asfaltada
( )Rua calçada
( )Caminho ( )Ponte
( )Rua de barro ( )Avenida
( )Rodovia
( )Outros. Quais?_______________________________
10. Que tipo de transporte atende a “comunidade”?
a. ( )Transporte coletivo regular – EMTU
(
)ônibus
(
)micro-ônibus
(
)Van
(
)Outros. Quais_____________
b. ( )Transporte alternativo
(
)Van
(
)Combi
(
)Outros. Quais?___________________________
( )Outros. Quais?____________________________________________________.
Rubio José Ferreira.