ADMINISTRAÇÃO INDEPENDENTE
Direito Administrativo – Ano lectivo 2011/2012
Professor Doutor Jorge Bacelar Gouveia
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Estrutura da apresentação
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
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1. Noção
2. As várias “Administrações públicas” - A autonomização da
Administração Independente
3. Autoridades Administrativas Independentes

A. Comissão Nacional de Eleições

B. Autoridade Reguladora da Comunicação Social

C. Comissão de Mercado de Valores Mobiliários

4. Características da Administração Independente – síntese

5 . Distinção das restantes Administrações Públicas

6. Conclusão
1. Noção

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
“ADMINISTRAÇÃO INDEPENDENTE – (i) em sentido
organizatório ou subjectivo, é o conjunto de órgãos do
Estado e de pessoas colectivas públicas de carácter
institucional que asseguram a prossecução de tarefas
administrativas de incumbência do Estado sem estarem
sujeitos aos poderes de hierarquia, de superintendência,
nem de tutela dos órgãos de direcção política; (ii) em
sentido material ou objectivo, é a actividade
administrativa exercida com vista à prossecução dos fins
do Estado, no respeito pela ordem jurídica mas sem
subordinação à política.”
In Dicionário Jurídico da Administração Pública
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2. As várias “Administrações públicas”
A autonomização da administração
independente.
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Tríade clássica da Administração
Pública
Administração
Directa
Administração
Pública
Moderna
• “Longa manus
executiva”
• Complexificação
dos problemas
Administração
Indirecta
Administração
Autónoma
• Descentralização
• Devolução de
poderes
• Afirmação de
colectividades
de âmbito
infraestadual
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Experiência Norte-Americana
No ano de 1887 foi criada a
Interstate Commerce Commission
que veio a ter principal destaque no
ano de 1889, tendo sido utilizada
pelo congresso dos EUA como
forma de manifestar a sua
desconfiança relativamente à
actuação do Presidente Benjamin
Harrison e da respectiva
administração no âmbito da política
dos transportes.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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Experiência Norte-Americana
Nos anos 30, aquando do New Deal do
Presidente Franklin Roosevelt, os
americanos preferiram confiar nas
“agencies” para acompanhar as
reformas económicas.
Nos anos 70, criaram-se “agencies”
destinadas à tutela do ambiente e à
protecção dos consumidores.
A última vaga foi desencadeada pelo
escândalo “Watergate” protagonizado
pelo Presidente Richard Nixon.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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Fundamentos das “Agencies”



A necessidade de garantir a neutralidade absoluta
da Administração;
A vontade de promover a sapiência;
O interesse em assegurar a estabilidade das
instituições.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A autonomização da administração
independente

No caso de Portugal, com a
complexificação dos problemas,
os nossos dirigentes políticos
sentiram a necessidade de criar
estruturas organizatórias para o
exercício das novas funções do
Estado, de foro regulador.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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3. Autoridades Administrativas
Independentes
“São órgãos do Estado ou pessoas colectivas públicas
de carácter institucional que a lei incumbe da
prossecução de fins do Estado, para o que lhes confia o
exercício da função administrativa, com outorga
expressa de competências de administração activa, mas
cujos dirigentes beneficiam de um especial regime de
independência, orgânica e funcional, perante os órgãos
de soberania.”
In Dicionário Jurídico da Administração Pública
Critérios em análise
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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Motivos determinantes da criação de um “novo
modo de ser dos poderes públicos”.
Fins Prosseguidos por este sector fundamental da
Administração Pública.
Regime Jurídico a que estão submetidas as
autoridades administrativas independentes.
Natureza jurídica que as mesmas revestem.
A independência: (a.) mecanismos
concretizadores, respectivas (b.) garantias e (c.)
limites
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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i.


Motivos determinantes da criação de um
“novo modo de ser dos poderes públicos”:
a. Causas políticas
Necessidade de adaptar o velho princípio liberal
da separação de poderes aos sistemas políticos
actuais;
Necessidade de promover a segurança jurídica e
de proteger a confiança dos cidadãos no Estado
de Direito
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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Causas sociais, económicas e técnicas
Inadequação ou insuficiência de cada um dos
tradicionais centro de poder do Estado Moderno
para desempenharem a tarefa da regulação nas
novas sociedades contemporâneas, que exige
agora:
Mais maleabilidade;
Uma actuação preventiva;
Separação das estruturas do Governo.
b.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A. Comissão Nacional de Eleições
(CNE)


“A Comissão Nacional de Eleições (CNE) que é um órgão
do Estado incumbido da administração dos actos de
recenseamento e dos processos eleitorais para os órgãos
de soberania, de governo próprio das regiões autónomas
e do poder local.”
In Dicionário Jurídico da Administração Pública
O quadro legal que rege a actual Comissão Nacional
de Eleições atem-se, primordialmente, à Lei nº 71/78,
de 27 de Dezembro, e ao seu Regimento, que regula o
modo de funcionamento interno.
A. CNE

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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(i) Motivos da criação
Preâmbulo do DL nº621-C/74, de 15 de Novembro
Na primeira lei eleitoral aprovada após a Revolução, os propósitos
de “evidenciar o princípio da neutralidade das entidades públicas
perante as diversas candidaturas e (de) assegurar a estas um
regular e equitativo exercício das liberdades de expressão,
informação e reunião” foram invocados como fundamento do
Estatuto da Comissão Nacional de Eleições.

(ii) Fins prosseguidos
O fim prosseguido pela CNE é o da“ (..) plena realização, até às
suas últimas consequências do princípio da legitimidade
democrática, traduzido em eleições por sufrágio universal, com
todas as garantias de liberdade e autenticidade.”
A. CNE

-
-
-
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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(iii) Regime Jurídico:
Formação e Composição:
Um juiz conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, designado pelo
Conselho Superior da Magistratura, que preside,
Cidadãos de reconhecido mérito, eleitos pela Assembleia da República.
Três cidadãos nomeados pelos membros do Governo que tenham a seu
cargo a Administração Interna, os Negócios Estrangeiros e a
Comunicação Social.
Lei nº 71/78, de 27 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela
Lei nº 4/2000, de 12 de Abril.
Funcionamento:
O quadro legal que rege a actual Comissão Nacional de Eleições atem-se,
primordialmente, à Lei nº 71/78, de 27 de Dezembro, e ao seu Regimento,
que regula o modo de funcionamento interno.
A. CNE
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
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Competências:
Funções de Administração Activa:

Promover o esclarecimento objectivo dos cidadãos acerca dos actos
eleitorais e referendários, designadamente através dos meios de
comunicação social;

Assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os actos
de recenseamento e operações eleitorais/referendárias;

Assegurar a igualdade de oportunidades de acção e propaganda das
candidaturas a determinada eleição e dos intervenientes nas
campanhas para os referendos (proceder à distribuição dos tempos de
antena)
A Comissão exerce também uma função administrativa de controlo
relativamente à compatibilidade das campanhas eleitorais.
É ainda titular de competências jurisdicionais.
A. CNE
 (iv) Natureza Jurídica:
A ordem jurídica positiva qualifica a Comissão Nacional de Eleições como “um
órgão independente que funciona junto da Assembleia da República ”.
 (v) Independência:
A ordem jurídica portuguesa consagra mecanismos que se destinam a
assegurar, quer a independência pessoal ou orgânica, quer a independência
funcional, da Comissão.
A independência dos membros da comissão é garantida pela sua
inamovibilidade do cargo no decurso do seu mandato, perdendo ipso facto o
seu mandato caso, eventualmente, se apresentem como candidatos em
quaisquer dos actos eleitorais mencionados.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
B. Entidade reguladora para a
Comunicação Social (ERC)


“ERC tem como principais atribuições e
competências a regulação e supervisão dos meios
de comunicação social.”
http://www.erc.pt/pt/sobre-a-erc
Criada pela Lei 53/2005, de 8 de Novembro, a
Entidade Reguladora para a Comunicação Social
entrou em funções com a tomada de posse do
Conselho Regulador a 17 de Fevereiro de 2006.
B. ERC

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(i) Motivos da criação
Preocupação em salvaguardar a liberdade de imprensa,
nomeadamente perante os poderes político e económico, evitando
a sua instrumentalização à prossecução de fins autocráticos.

(ii) Fins prosseguidos: assegurar o livre exercício dos direitos à
informação e à liberdade de imprensa, velar pela não
concentração da titularidade dos meios de comunicação social
por forma a salvaguardar o pluralismo e a diversidade dos
mesmos, assim como de zelar pela independência destes perante
o poder político e o poder económico.
B. ERC
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


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Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(iii) Regime Jurídico
Formação e composição:
um Conselho Regulador, composto por cinco membros
(quatro eleitos pela Assembleia da República e o quinto
escolhido por aqueles), para um mandato de cinco anos,
não renovável;
uma Direcção Executiva, composto pelos presidente e vicepresidente do Conselho e por um director executivo,
contratado por deliberação do mesmo Conselho;
um Conselho Consultivo e um Fiscal Único.
ERC tem como principais atribuições e competências a
regulação e supervisão dos meios de comunicação social.
B. ERC
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
“Artigo 8º
Atribuições
São atribuições da ERC no domínio da comunicação social:
a) Assegurar o livre exercício do direito à informação e à liberdade de imprensa;
b) Velar pela não concentração da titularidade das entidades que prosseguem actividades de comunicação
social com vista à salvaguarda do pluralismo e da diversidade, sem prejuízo das competências expressamente
atribuídas por lei à Autoridade da Concorrência;
c) Zelar pela independência das entidades que prosseguem actividades de comunicação social perante os
poderes político e económico;
d) Garantir o respeito pelos direitos, liberdades e garantias;
e) Garantir a efectiva expressão e o confronto das diversas correntes de opinião, em respeito pelo princípio
do pluralismo e pela linha editorial de cada órgão de comunicação social;
f) Assegurar o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política;
g) Assegurar, em articulação com a Autoridade da Concorrência, o regular e eficaz funcionamento dos
mercados de imprensa escrita e de áudio- -visual em condições de transparência e equidade;
h) Colaborar na definição das políticas e estratégias sectoriais que fundamentam a planificação do espectro
radioeléctrico, sem prejuízo das atribuições cometidas por lei ao ICP-ANACOM;
i) Fiscalizar a conformidade das campanhas de publicidade do Estado, das Regiões Autónomas
e das autarquias locais com os princípios constitucionais da imparcialidade e isenção da Administração
Pública;
j) Assegurar o cumprimento das normas reguladoras das actividades de comunicação social.”
B. ERC
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
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Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Funcionamento
Conselho Regulador é o órgão colegial responsável pela definição
e implementação da actividade reguladora da ERC;
Presidente convoca e preside ao conselho regulador;
CR só pode reunir e deliberar com a presença de três dos seus
membros (quórum) e as deliberações são tomadas por maioria (voto
favorável de três membros.
(iv) Natureza jurídica
“Artigo 3º - Regime jurídico
A ERC rege-se pelo disposto nos presentes Estatutos, pelas disposições
legais que lhe sejam especificamente aplicáveis e, subsidiariamente,
pelo regime aplicável aos institutos públicos.”

B. ERC

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(v) Independência
“Artigo 4º - Independência
A ERC é independente no exercício das suas funções,
definindo livremente a orientação das suas
actividades, sem sujeição a quaisquer directrizes ou
orientações por parte do poder político, em estrito
respeito pela Constituição e pela lei.”
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
C. Comissão de Mercado de
Valores Mobiliários (CMVM)


“A Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) que é
uma pessoa colectiva pública de carácter institucional que tem
por missão assegurar, nos termos e dentro dos limites
estabelecidos na legislação do sector, a regulamentação,
supervisão, fiscalização e promoção dos mercados de valores
mobiliários e das actividades que nos mesmos exerçam todos os
agentes que neles intervenham directa ou indirectamente.”
In Dicionário Jurídico da Administração Pública
Estatuto da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários aprovado pelo Decreto-Lei n.º 473/99, de 8 de Novembro,
alterado pelo Decreto-Lei nº 232/2000, de 25 de Setembro e
pelo Decreto-Lei nº 183/2003, de 19 de Agosto e alterado e
republicado pelo Decreto-Lei n.º 169/2008, de 26 de Agosto
C. CMVM
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(i) Motivos da criação - Preâmbulo do DL nº142-A/91, de 10 de Abril
O primeiro estatuto da Comissão do Mercado de Valores Imobiliários,
mencionava que a criação desta autoridade reguladora independente
constituía uma medida estrutural com vista à articulação de “duas
coordenadas fundamentais” do Código do Mercado de Valores Imobiliários:
“a da destatização e liberalização do mercado e a da indispensável
prevenção das irregularidades que nele possam verificar-se, contrárias a
interesses públicos relevantes”.





(ii) Fins prosseguidos
Estimular a formação de poupança e a sua aplicação em valores
mobiliários.
Promover a adequada organização e expansão e o funcionamento regular
e eficiente dos mercados de valores mobiliários.
Assegurar a transparência dos mesmos mercados e das transacções que
neles se efectuam
C. CMVM

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(iii) Regime
Formação e Composição:
A estrutura orgânica da CMVM compõe um Conselho Directivo, um
Conselho Consultivo e uma Comissão de Fiscalização
Decreto-lei nº 473/99, de 8 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei
nº 232/2000, de 25 de Setembro, e pelo Decreto-Lei nº
183/2003, de 19 de Agosto.
Funcionamento e Competência
- Conselho Directivo
 Competência de Administração Activa
 Função Administrativa de Controlo
 Competência Jurisdicional
C. CMVM

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(iv) Natureza jurídica
Artigo 2.º
Regime e tutela
1 - A CMVM rege-se pelo presente diploma, pelo Código dos
Valores Mobiliários e, no que neles não for previsto ou com
eles não for incompatível, pelas normas aplicáveis às
entidades públicas empresariais.
C. CMVM

Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
(v) Independência
Artigo 13.º
Estatuto dos membros do conselho directivo
1 - Aos membros do conselho directivo da CMVM aplica-se o estatuto dos
gestores públicos, com as especialidades do presente diploma.
2 - Os membros do conselho directivo não podem, durante o seu mandato:
a) Exercer qualquer outra função pública ou actividade profissional, salvo a
actividade de docente do ensino superior, desde que seja autorizada pelo
Ministro das Finanças e não cause prejuízo ao exercício das suas funções;
b) Realizar, directamente ou por interposta pessoa, operações sobre valores
mobiliários, salvo tratando-se de fundos públicos ou de fundos de poupançareforma.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
4. Características da Administração
Pública Independente
Síntese
Características
i.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Motivos determinantes da criação de um “novo modo
de ser dos poderes públicos”:
a.
Causas políticas
b.
Causas sociais económicas e técnicas
Características
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Fins Prosseguidos por este sector fundamental
da Administração Pública:
Tarefas fundamentais do Estado
 Tarefas de organização política;
 Tarefas de garantia da efectivação dos
direitos fundamentais;
 Tarefas adequadas à realização da
democracia económica, social e cultural;
ii.
Características
iii.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Regime Jurídico a que estão submetidas as autoridades
administrativas independentes:
 Formação: especial preocupação em estabelecer para as
autoridades protectoras de direitos fundamentais uma
composição de origem mista
 Composição: órgãos colegiais (simples)de composição restrita
 Competências: núcleo essencial de funções de administração
activa; a titulo acessório ou complementar, funções consultivas,
de controlo, jurisdicionais e, no caso do BP, praticam actos de
Direito Privado.
 Funcionamento: princípio constitucional do quórum para as
votações; na falta de disposição contrária, deliberações
tomadas por maiorias simples; funcionamento a título
permanente;
 Não sujeição aos poderes de “direcção e coordenação” do
Governo sobre a Administração Pública;
Características
iv.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Natureza jurídica que as mesmas
revestem:
 Órgão de Estado;
 Instituto Público;
 Figura híbrida entre este último e a
empresa pública.
Características
v.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A Independência
Mecanismos concretizadores
Funcionalmente: derrogação dos princípios
constitucionais das relações interorgânicas entre o
Governo e as estruturas administrativas;
Pessoal ou organicamente: reforço das
incompatibilidades dos dirigentes das autoridades
administrativas independentes em relação ao regime
geral dos funcionários administrativos.
b.
Respectivas garantias – tendencial
inamovibilidade dos titulares
a.
Características
c.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
Limites
 Na sua génese: são criadas por decisão de órgãos
legislativos (podem extingui-las ou amputar-lhes algumas
das suas atribuições em qualquer momento);
 No
decurso da sua existência: limites intrínsecos
(mecanismo de designação dos titulares; limites
extrínsecos (vinculados ao princípio da juridicidade da
actividade da Administração pública; ausência de
autonomia financeira das autoridades protectores de
direitos fundamentais; previsão de alguns mecanismos de
intervenção dos governantes na actuação das
autoridades reguladoras da economia).
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
5. Distinção das restantes
“Administrações Públicas”
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A. Directa vs A. Independente
Principal semelhança

Ambas prosseguem os fins do
Estado.
Diferenças

Unicidade;

Carácter originário;

Multiplicidade de atribuições;

Unicidade da personalidade
jurídica;

Instrumentalidade;

Estrutura em termos hierárquicos.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A. Indirecta vs A. Independente
Principal semelhança

Ambas prosseguem os fins do
Estado.
Diferenças



As pessoas que exercem funções;
Imputabilidade das
administrações;
Sujeição ao poder de
superintendência do Governo.
Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
A. Autónoma vs A. Independente
Principal semelhança

Não se encontram subordinadas
ao governo.
Diferenças

Legitimidade;

Estabilidade;

Financiamento;

Tutela perante o governo;

Responsabilidade perante os
seus pares;

Carácter sociológico;

Diferentes "independências";

Diferença nos objectivos;

Gestão vs Regulação.
A. Consultiva vs A. Independente
Principal semelhança

Ambos os casos entram na sua
composição pessoas escolhidas
por critérios de competência, de
experiência profissional, de
idoneidade e de independência
que assim contribuem para
qualificar a regulação de
determinadas áreas específicas.
Diferenças


Em que qualidade intervêm os
peritos;
Poder dos actos.
6. Conclusão


Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
As autoridades administrativas independentes
europeias são (i) um fenómeno de organização interna
do poder político estadual (ii) determinado pela
necessidade de reformular a imagem do Estado
perante a sociedade civil devido à inadequação
revelada pelas instituições políticas liberais perante
novas realidades sociais e à falta de confiança dos
cidadãos nos tradicionais centros de poder.
As características específicas das autoridades
administrativas independentes são identificáveis nos
seguintes termos: (i) independência, (ii) natureza
administrativa e (iii) autoridade.
Bibliografia




Ana Lopes, João Caleira, Rita Teixeira
FDUNL
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito
Administrativo, vol. 1, 3ª edição, Coimbra, 2006
J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA,
Constituição da República Portuguesa anotada, 4ª
edição, Coimbra, 2007
JORGE BACELAR GOUVEIA, Administração
Independente e Autoridades Administrativas
Independentes, in Dicionário Jurídico da Administração
Pública, Lisboa, 1994
JOSÉ LUCAS CARDOSO, Autoridades Administrativas
Independentes e Constituição, Coimbra, 2002