UNIVERSIDADE DE SANTA CRUZ DO SUL – UNISC
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO – MESTRADO
ÁREA DE CONCENTRAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Diogo Frantz
O EMPODERAMENTO SOCIAL LOCAL E O PARADIGMA INFORMACIONAL:
UMA ABORDAGEM A PARTIR DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ELETRÔNICAS
Santa Cruz do Sul, novembro de 2010
Diogo Frantz
O EMPODERAMENTO SOCIAL LOCAL E O PARADIGMA INFORMACIONAL:
UMA ABORDAGEM A PARTIR DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ELETRÔNICAS
Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Direito – Mestrado – Área de
Concentração em Direitos Sociais e Políticas
Públicas, Linha de Pesquisa: Políticas Públicas de
Inclusão Social, da Universidade de Santa Cruz do
Sul – UNISC, como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Hermany
Santa Cruz do Sul, novembro de 2010
Diogo Frantz
O EMPODERAMENTO SOCIAL LOCAL E O PARADIGMA INFORMACIONAL:
UMA ABORDAGEM A PARTIR DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ELETRÔNICAS
Esta dissertação foi submetida ao Programa de
Pós-Graduação em Direito – Mestrado – Área de
Concentração em Direitos Sociais e Políticas
Públicas, Linha de Pesquisa: Políticas Públicas de
Inclusão Social, da Universidade de Santa Cruz do
Sul – UNISC, como requisito parcial para a
obtenção do título de Mestre em Direito.
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Ricardo Hermany
Professor Orientador
Profª. Pós-Drª. Marli Marlene Moraes da Costa
Universidade de Santa Cruz do Sul - UNISC
Prof. Dr. Carlos Alberto Lunelli
Universidade de Caxias do Sul - UCS
Dedico esse trabalho aos meus pais, minha irmã
e minha namorada, por sempre estarem ao meu
lado.
AGRADECIMENTOS
São muitas as vitórias alcançadas e muitas pessoas contribuíram para isso,
mas é impossível agradecer a cada uma delas. Mas existem algumas que citadas
aqui representarão a todas.
A minha mãe Marcia meu pai Lúcio, minha irmã Samantha, e minha
namorada Rose obrigada pelo amor, compreensão e carinho de vocês. Obrigado
ainda, pela paciência e tolerância, pelos seus incentivos em todas as ocasiões.
Obrigado por ajudar-me sem medir esforços e por estarem ao meu lado em todas as
circunstancias, dando-me apoio, segurança, coragem, força e amor acima de tudo.
Ao meu orientador, professor doutor Ricardo Hermany. Foram muitos os
momentos de dedicação a orientar este trabalho que ora se conclui, obrigado pelos
ensinamentos e paciência. Agradeço também pela amizade desses anos.
À professora pós-doutora Marli M.M. da Costa, também incansável e
dedicada nos seus ensinamentos, que contribui com minha formação de forma muito
especial. Agradeço também de forma particular pela amizade.
Agradeço ao professor doutor Carlos Alberto Lunelli por ter aceitado a compor
a banca de forma a contribuir com a pesquisa.
Aos meus colegas Eduardo Pires, Jefferson Dall’Agnol, Leon Faller, Suzete
Reis e Fernanda Schmitt pela amizade e gargalhadas.
5
“O que temos de fazer, na verdade, é propor ao povo, através
de certas contradições básicas, sua situação existencial,
concreta, presente, como problema que, por sua vez, o desafia
e, assim, lhe exige resposta, não só no nível intelectual, mas
no nível da ação”.
(Freire, 1970. p. 110)
RESUMO
O presente trabalho justifica-se pela necessidade da participação dos atores
sociais nas políticas públicas locais através das audiências públicas, visto esta ser
capaz de possibilitar a promoção da cidadania, tendo em vista ser o município à
esfera mais próxima do cidadão, e, por conseguinte promover a participação dos
atores sociais na formatação das políticas públicas. Assim, pretende-se verificar
novas alternativas e possibilidades de participação com a utilização das tecnologias
da informação. Após tal análise, propor uma política pública, ou seja, a criação de
audiências públicas eletrônicas, visto essa mostrar uma alternativa de formação de
um direito social condensado. A dissertação ora apresentada se enquadra na Linha
de Pesquisa “Políticas Públicas de Inclusão Social” tendo em vista a sua relevância
e o seu enfoque. Esta linha de pesquisa tem como objetivo delimitar as condições e
possibilidades de gestão dos interesses públicos a partir da construção de políticas
de inclusão social e participação política da cidadania. Neste sentido, coaduna-se
com a proposta da linha de pesquisa, que é a identificação e criação das políticas
públicas enquanto fator determinante na promoção dos direitos de cidadania.
PALAVRAS-CHAVE: Cidadania; Poder Local; Políticas Públicas; Direito Social
Condensado; Audiências Públicas Eletrônicas.
7
ABSTRACT
This paper is justified by the need of participation of social actors in local
public politics through public hearings, as this is capable of enabling the promotion of
citizenship in order to be the municipality the closer sphere to the citizen, and
therefore promote the participation of social actors in creation of public politics. We
intend to verify new alternatives and opportunities for involvement with the use of
information technology. After this analysis, propose a public politic, in other words,
the creation of electronic public hearings, as this is an alternative formation of a
condensed social right. The dissertation presented belongs to the Research Line
"Public Policies for Social Inclusion" in view of their relevance and focus. This
research aims to define the conditions and possibilities of management of public
interests from the construction of social inclusion politics and political participation of
citizens. On this line, it is consistent with the proposal of the research, which is the
identification and creation of public politics as a factor in promoting the rights of
citizenship.
KEYWORDS: Citizenship; Local Power, Public Politics, Social Duty Condensed;
Electronic Public Hearings
8
SUMÁRIO
SUMÁRIO ................................................................................................................... 8
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 9
1 A DEMOCRACIA NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO: UMA
CONSEQUÊNCIA DA DIMENSÃO EDUCATIVA E DA APROXIMAÇÃO COM O
ESPAÇO LOCAL ...................................................................................................... 14
1.1 Crise da democracia representativa e a necessidade da democracia
participativa ............................................................................................................. 14
1.2 Esfera pública local e a ampliação do controle social ................................... 26
1.3 A importância da educação para o empoderamento social .......................... 38
2 APROXIMAÇÕES TEÓRICAS DA GESTÃO COMPARTILHADA: UM NOVO
PARADIGMA DE EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS FUNDADO NO
PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE ........................................................................ 48
2.1 Políticas Públicas e Cidadania ativa ................................................................ 48
2.1.2 A importância da participação na busca pela cidadania ............................ 54
2.2 Princípio da subsidiariedade como instrumento de garantia dos Direitos
Fundamentais Sociais ............................................................................................ 61
2.3 Gestão Compartida como um pressuposto para a efetivação do direito
social em Gurvitch .................................................................................................. 71
3 FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA ATRAVÉS DO GOVERNO
ELETRÔNICO: AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ELETRÔNICAS ..................................... 84
3.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal frente à obrigatoriedade de realização de
audiências públicas. ............................................................................................... 84
3.2 Tecnologias da Informação e Comunicação: novos canais de participação
.................................................................................................................................. 93
3.3 Novas perspectivas de gestão a partir do Governo Eletrônico: a governança
eletrônica como novo mecanismo democrático de realização de audiências
públicas eletrônicas .............................................................................................. 103
3.3.1 E-GOVERNO: novas possibilidades administrativas ................................ 107
CONCLUSÃO ......................................................................................................... 113
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 118
9
INTRODUÇÃO
O tema a ser desenvolvido nesse trabalho percorre uma inquietude dos
pesquisadores na área das Ciências Sociais, que é o baixo índice de participação
popular nas questões, seja de âmbito da gestão pública ou no próprio trato dos seus
interesses individuais. Mas não será feita aqui uma abordagem acerca dos motivos
que levam a não participação dos cidadãos.
O assunto é abordado, sob uma nova perspectiva de utilização de estratégias
hoje já conhecidas, tais como o uso das Tecnologias da Informação, para propor
uma nova possibilidade de fomento à participação cidadã.
Assim, primeiramente algumas premissas iniciais são fundantes para melhor
elucidação do tema. A constituição federal de 1988 institui em seu bojo de garantias
a forma federativa, ou seja, abriu caminho para a chamada descentralização das
decisões administrativas. Com isso, o município ganha força para ser o propulsor
das mudanças sociais hoje tão esperadas. Nessa linha, a esfera local potencializa
as ações dos cidadãos nela envolvidos por meio do sentimento de pertencimento.
Aqui os cidadãos se tornam parte do todo, sendo capazes de melhor se articularem
e se interessarem pelas questões do trato da res pública.
Tais condições, ainda se coadunam com o princípio da subsidiariedade, que
afirma que as decisões devem ser tomadas no menor grau decisório possível, pois
dessa forma, as soluções e respostas aos problemas aí postos terão maior eficiência
e agilidade.
Sabe-se, que cada local tem suas particularidades, e assim, as repostas não
podem ser globais, mas sim locais, mesmo que por muitas vezes os problemas
sejam globais. Têm-se com isso, melhores respostas às demandas postas, pois é
notório que muitas políticas públicas no Brasil são desencontradas, visto a sua
imensa dimensão geográfica, por exemplo, as necessidades do Sul do Brasil não
correspondem com as mesmas necessidades do Norte ou Nordeste, nem mesmo as
10
necessidades de uma metrópole correspondem às necessidades de municípios
pequenos e até mesmo municípios maiores.
Uma política pública para obter êxito, ou ainda, seu resultado esperado, deve
ser pensada localmente, fundamentalmente com a participação dos indivíduos ali
alcançados. Isso se traduz em reduzir o erro dos governos. Para que tal perspectiva
seja possível, não há outra forma de realização senão por meio da participação
compromissada dos atores sociais na esfera pública, assim gerando maior controle
social dos administrados em face dos administradores.
Logicamente, que tal situação, atualmente, é difícil de ser visualizada na
sociedade brasileira, pois para fundar essa perspectiva participativa, algumas
questões devem ser levantadas. A cultura democrática ainda é muito jovem, se
confunde o exercício de votar como única fonte de exercer a democracia, não há
espírito de coletividade, não educação para a participação, enfim, diversos fatores
podem ser levantados. Mas como já foi afirmado no início, a proposta aqui não é
identificar as causas da não participação, mas sim propor alternativas viáveis que
possam ser consolidadas.
Primeiramente, deve-se destacar a importância da educação para a
cidadania, que deve ser matéria de escola, pois tal educação é chave para a
proposta trazida. Uma vez arraigada no cerne dos indivíduos o espírito democrático
participativo, tem-se a possibilidade de formação de capital social, tornar os
cidadãos empoderados a participarem das discussões do trato da gestão pública de
forma dialógica.
Assim, devem-se criar novos canais de participação além daqueles
tradicionalmente já existentes, utilizando-se das novas Tecnologias da Informação e
da Comunicação (TICs) por meio do uso da internet. Esses novos canais
possibilitam a integração dos indivíduos. Por obvio, não se pode esquecer do
problema da baixa inclusão digital, mas para isso é possível criar canais de acesso,
visto que há inúmeros programas bem sucedido de inclusão digital. Até porque, não
se pode diante de um problema posto, deixar de implementar novas alternativas. E,
não significa que quando se utilizam novos canais tecnológicos, se deva excluir as
11
formas tradicionais, trata-se apenas de ampliar as perspectivas e os canais de
participação.
Assim,
já
existem
diversos
enunciados
legais
como
a
Lei
de
Responsabilidade Fiscal que exige a participação da população nas audiências
públicas, bem como, salienta a necessidade de instrumentos que possibilitem a
transparência na gestão, destacando a utilização de meios eletrônicos. Portanto, há
hoje mecanismos à disposição para promover a participação, apenas há
necessidade de alguns “ajustes” para fomentar a participação.
Assim, ao final desse trabalho, será visto diversos fundamentos para tal
proposta, pois essa ideia está fundada na gestão compartilhada (estado - governo sociedade). Não sendo tal proposta nada mais do que a formação de um direito
social condensado proposto por Gurvitch, onde há a intersecção entre estado
governo e sociedade, onde se torna capaz produzir um direito dentro dessa
coalização de forças.
Nesse sentido, a presente dissertação justifica-se pela necessidade da
participação dos atores sociais nas políticas públicas locais concretizadoras de
cidadania através das audiências públicas municipais, visto esta ser capaz de
possibilitar a promoção da cidadania, tendo em vista ser o município a esfera mais
próxima do cidadão, e por conseguinte promover a participação dos atores sociais
na formatação das políticas públicas. Assim, pretende-se verificar a partir de uma
ótica sócio-jurídica as causas da não participação dos cidadãos nas audiências
públicas.
Após tal análise, é proposta uma alternativa para o problemas do
esvaziamento da participação em tais prerrogativas, com a elaboração de
audiências públicas eletrônicas, visto se mostrar uma alternativa viável para
solucionar tal problemática, dessa forma, encontra-se nas audiências públicas uma
possibilidade de formação de um direito social, como o proposto por Georges
Gurvitch.
12
Dessa forma, o trabalho por ora a ser apresentado, se enquadra na Linha de
Pesquisa “Políticas Públicas de Inclusão Social” tendo em vista a sua relevância e o
seu enfoque.
Esta linha de pesquisa tem como objetivo delimitar as condições e
possibilidades de gestão dos interesses públicos a partir da construção de políticas
de inclusão social e participação política da cidadania, do mesmo modo, esta
dissertação busca delimitar as condições e possibilidades de gestão dos interesses
públicos a partir da construção de políticas de inclusão social e participação política
da cidadania.
Neste sentido, coaduna-se com a proposta da linha de pesquisa, que é a
identificação das políticas públicas enquanto fator determinante na promoção dos
direitos de cidadania.
Para tanto, o método de abordagem será o hipotético-dedutivo, que é
fundamentado por diversos autores, mas em especial são utilizadas as idéias de
Gurvitch, sem dispensar o pensamento de outros autores. Toda sistemática
procedimental escolhida para o trabalho, bem como o método científico, é relevante
para o sucesso da matéria proposta.
Assim, a técnica empregada foi a da pesquisa bibliográfica. Foram realizadas
consultas a livros, revistas, periódicos e demais materiais disponíveis sobre o tema,
tais como sites entre outros.
Dessa forma, dividiu-se este trabalho em capítulos. O primeiro traz uma
abordagem a respeito da democracia nos sistema constitucional brasileiro, com
ênfase a uma consequência da dimensão educativa e da aproximação com o
espaço local, que será avaliado a partir da análise da crise da democracia
representativa e a necessidade da democracia participativa, amparada na esfera
pública local e a ampliação do controle social, destacando, por conseguinte, a
importância da educação para o empoderamento social
13
No segundo capítulo são discutidas as aproximações teóricas da gestão
compartilhada, fundadas num novo paradigma de efetivação dos direitos sociais
fundado no princípio da subsidiariedade. Logo, tal tema é verificado a partir da
dimensão das políticas públicas e da cidadania ativa. Assim, demonstrando
relevância do princípio da subsidiariedade como instrumento de garantia dos Direitos
Fundamentais Sociais. E para finalizar uma abordagem da Gestão Compartida como
um pressuposto para a efetivação do direito social condensado proposto por Geoges
Gurvitch.
O terceiro capítulo trata do fortalecimento da democracia através do governo
eletrônico, com a proposta que leva ao cabo o presente estudo, audiências públicas
eletrônicas. Assim, é traçado primeiramente a fundamentação legal da Lei de
Responsabilidade Fiscal frente a obrigatoriedade de realização de audiências
públicas, e por conseguinte, o uso das Tecnologias da Informação e Comunicação
como novos canais de participação. E para arrematar o tema, se apresenta novas
perspectivas de gestão a partir do Governo Eletrônico, onde a governança eletrônica
surge como novo mecanismo democrático de realização de audiências públicas
eletrônicas. Assim, ao fim e ao cabo a proposta de uma nova política pública com a
alteração do artigo 48, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
14
1 A DEMOCRACIA NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO: UMA
CONSEQUÊNCIA DA DIMENSÃO EDUCATIVA E DA APROXIMAÇÃO COM O
ESPAÇO LOCAL
Primeiramente se faz uma abordagem a respeito da democracia nos sistema
constitucional brasileiro, com ênfase a uma consequência da dimensão educativa e
da aproximação com o espaço local, que será avaliado a partir da análise da crise
da democracia representativa e a necessidade da democracia participativa,
amparada na esfera pública local e a ampliação do controle social, destacando, por
conseguinte, a importância da educação para o empoderamento social.
1.1 Crise da democracia representativa e a necessidade da democracia
participativa
Sabe-se, que poder político, governo e sociedade, relacionam-se, e assim,
formam uma organização política, que pode ou não ser institucionalizada. Assim,
com o surgimento do espaço social e do Estado surgem diversas forças que
imbricam-se diretamente. Dessa forma, o Estado/governo ao longo de sua formação
histórica, enquanto instituição política e jurídica, vem criando mecanismos e
procedimentos de operacionalização da gestão. Mesmo assim, não tem conseguido
garantir êxito em suas práticas administrativas nos interesses da coletividade. Diante
disso, o conceito de administração pública tem se reduzido a um conjunto sistêmico
e harmônico de princípios, regras e ações jurídicas que visam buscar os fins
almejados pelo Estado.1
Dessa forma, o problema central da teoria política se torna como justificar a
sua representação política, e sua “conseqüência mais imediata, o Estado” enquanto
estrutura de poder impessoal, em face do crescimento da complexidade estatal. “O
Estado soberano deve se relacionar com o povo soberano, que é reconhecido como
a fonte legítima dos poderes institucionais”2.
1
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 37.
2
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 20.
15
Assim, como se dará a necessária relação entre estado, administração
pública e sociedade? Nota-se que algumas premissas iniciais são fundacionais para
compreender tal relação. Para o Estado moderno ter legitimidade, deve nascer de
um contrato social onde todos os indivíduos alienem seus direitos a essa
comunidade, onde a vontade geral deve ser a única fonte, mas não aquela que
traduz interesses comuns, mas a vontade de todo o povo.3
Dessa forma, o Estado deve promover a “reunião” de todos os cidadãos para
que todas as decisões tomadas vinculem os seus membros, seja de maneira direta
ou indireta. Isso significa a promoção da democracia representativa, onde está
fundada a idéia de representação social.4
A ideia de democracia é pressuposto do governo ou da sociedade, que se
estabelece a partir das relações de poder que envolvem todos os indivíduos num
espaço político demarcado por regras e procedimentos claros, que assegurem a
participação de todos e o atendimento das demandas públicas da maioria da
população. Sendo então fundamental “a existência e eficácia de instrumentos de
reflexão e debate público das questões sociais vinculadas à gestão de interesses
coletivos”5, fundados em um núcleo de direitos invioláveis.
Pretende-se abordar a democracia partindo da ideia de instrumento de
transformação da sociedade, sendo através dela que se constrói o diálogo livre,
onde seja possível estabelecer espaços de comunicação. O que significa, a
“construção da cidadania como ideia de dignidade”6. Ainda, como afirma Ferrajoli7
3
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 23-24.
4
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 27.
5
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 27.
6
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. O Poder Local no Brasil: a alternativa da democracia
participativa. In: MAGALHÃES, J. L. Q. de; ROCHA, C. A. V. O Município e a Construção da
Democracia Participativa. v.3. Belo Horizonte: MANDAMENTOS, 2006, p. 22.
7
FERRAJOLI, Luigi. Funzioni di governo e funzioni di garanzia. L’ esperienza europea e quella latinoamericana a confronto. In: HERMANY, Ricardo. Empoderamento social local. Santa Cruz do Sul: IPR.
2010. p.29.
16
“Cio che certo è che la construzione della democrazia è un processo lungo e
complesso(...)”.
Habermas afirma que a soberania popular não “se encontra mais encarnada
no conjunto de cidadãos reunidos em assembléias de forma autônoma e
perfeitamente identificáveis, mas ela migra para outros espaços, verdadeiros
círculos de comunicação de instituições e corporações, lócus em que os sujeitos se
encontram despersonificados”. Surge o Estado Democrático de Direito “como o
espaço político e jurídico de gestão comunicacional”.8
Na relação entre Estado e Sociedade, enquanto instituição política e jurídica,
é onde se encontra um dos espaços públicos mais ricos e fundamentais na análise e
reflexão dos assuntos polemizados. Assim, a ideia de Estado passa pela “avaliação
da eficácia e legitimidade dos procedimentos utilizados no exercício de gestão dos
interesses públicos e sua própria demarcação, a partir de novos espaços de
comunicação política e novos instrumentos políticos de participação”. O Estado
brasileiro, enquanto instituição, se responsabiliza “pela mediação da ordenação do
social e pela garantia de algumas prerrogativas/direitos que irão se ampliar no
âmbito
do
processo
de
desenvolvimento
das
lutas
sociais
e
políticas
contemporâneas”9.
Então, nota-se que as organizações estatais não dão mais conta das
demandas sociais, assim, o Estado Democrático de Direito deve ser pensado e
(re)organizado a partir de suas particularidades sociais, econômicas e culturais.
Dessa forma, é inegável que a administração pública brasileira necessita
(re)passar por profundas mudanças estruturais e conjunturais. Percepção essa, que
está estampada de forma geral no cenário nacional. Portanto, é fundamental
instaurar uma nova relação entre sociedade e estado.
8
As premissas iniciais e
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 28.
9
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 33.
17
substanciais já foram dadas com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a
qual estabeleceu em seu cerne o princípio democrático.
Para Wolkmer
Está-se, presentemente, numa conjuntura particular de transição
paradigmática marcada pela crise do Estado-Nação e pelos impasses do
processo democrático clássico, fundado na singularidade das práticas de
delegação e representação política. Uma nova articulação da política com a
sociedade implica a ampliação do espaço público, no reconhecimento de
10
novos atores coletivos e de uma nova lógica de participação social. .
Assim, ao iniciar a discussão do tema,
faz-se necessário primeiramente
percorrer brevemente por algumas questões históricas e pontuais acerca da teoria
da democracia para melhor elucidação.
Ao iniciar a abordagem de um tema a partir do conceito de democracia,
muitas funções e teorias surgem, mas aqui, o ponto central a ser abordado, para
conduzir a problemática, será evidenciar a crise da democracia representativa e
abordar as novas perspectivas que surgem com a democracia participativa. Com
isso o objetivo é visualizar e indagar a que ponto as duas democracia podem
convergir.
Apenas para elucidar, a democracia nas palavras de Magalhães11, “não é um
lugar onde se chega, não é algo que se possa alcançar e depois se acomodar, pois
é caminho, e não chegada. É processo, e não resultado”.
Segue ainda afirmando:
Desta forma, a democracia existe em permanente tensão com forças que
desejam manter interesses, os mais diversos, manter ou chegar no poder
para conquistar interesses de grupos específicos, sendo que muitas vezes
estas forças se desequilibram, principalmente com a acomodação da
participação popular dialógica, essência da democracia que defendemos, e
o desinteresse de participação no processo da democracia representativa,
10
WOLKMER, Antonio Carlos. Do paradigma político da representação à democracia participativa.
http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/do%20paradigma.pdf
11
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. O Poder Local no Brasil: a alternativa da democracia
participativa. In: MAGALHÃES, J. L. Q. de; ROCHA, C. A. V. O Município e a Construção da
Democracia Participativa. v.3. Belo Horizonte: MANDAMENTOS, 2006, p.15-44. p.20.
18
pela percepção da ausência de representatividade e pelo desencanto com
12
os resultados apresentados.
Assim, aborda-se o modelo de democracia representativa, típica do
liberalismo clássico, que perde espaço nesse novo cenário, pois simplesmente uma
democracia baseada em padrões mínimos de garantias, tais como igualdade formal,
a liberdade tutelada na lei e equilíbrio dos poderes, não mais satisfaz a sociedade.
Há uma nova ordem emergindo, que deve alcançar além de padrões mínimos.
Portanto, essa leitura de Estado em “condições e possibilidades de governos regidos
pelos termos da Lei não é suficiente quando se pretende enfrentar os conteúdos
reais da existência de sociedades dominadas pelas contradições econômicas e
culturais e das cidadanias esfaceladas em sua consciência política”13.
Prossegue Leal, afirmando:
[...] a Democracia Liberal, ao designar um único e verdadeiro padrão de
organização institucional baseado na liberdade tutelada pela lei, na
igualdade formal, na certeza jurídica, no equilíbrio entre os poderes do
Estado, abre caminho à conquista da unanimidade de um conjunto de
atitudes, hábitos e procedimentos, os quais, geralmente, refletem a
reprodução do status quo identificado com projetos de sociedade mais
corporativos do que comunitários. Em tal quadro, compete ao Estado o
Direito tão-somente regular as formas de convivência social e garantir sua
conservação; a economia se converte numa questão eminentemente
privada e o direito, por sua vez, se torna predominantemente direito civil,
consagrando aos princípios jurídicos fundamentais ao desenvolvimento
capitalista, como os da autonomia da vontade, da livre disposição
contratual e o da pacta sunt servanda.
Denota-se que a idéia de participação representativa nada mais é do que a
perpetuação do Estado Liberal14, baseada em padrões mínimos de participação, tal
como o direito ao voto. Mas se deve frisar que o voto simplesmente remonta apenas
a ideia do conceito de democracia alargado até pouco tempo, mas hoje o conceito
de democracia não significa apenas garantir direitos mínimos, mas sim, ampliar as
formas tradicionais, proposta essa, que será lançada ao cabo desse estudo, ao
propor novos mecanismos e canais de participação.
12
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. O Poder Local no Brasil: a alternativa da democracia
participativa. In: MAGALHÃES, J. L. Q. de; ROCHA, C. A. V. O Município e a Construção da
Democracia Participativa. v.3. Belo Horizonte: MANDAMENTOS, 2006, p.15-44. p.20.
13
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2006, p. 31-32.
14
TOMAZELI, Luiz Carlos. Entre o estado liberal e a democracia direta: a busca de um novo contrato
social. Porto Alegre: EDIPUCRS. 1999. p. 49.
19
Assim, a forma clássica liberal vem se modificando. Conforme as palavras de
Bobbio15:
Enquanto o principado no sentido clássico da palavra, a monarquia de
direito divino, as várias formas de despotismo, as várias formas de
despotismo, exigem a invisibilidade do poder e de diversos modos a
justificam, a república democrática – res publica não apenas no sentido
próprio da palavra, mas também no sentido de exposta ao público – exige
que o poder seja visível: o lugar onde se exerce o poder em toda forma de
república é a assembléia dos cidadãos (democracia direta), na qual o
processo de decisão é in re ipsa público, como ocorria na agora dos
gregos; nos casos em que a assembléia é a reunião dos representantes do
povo, quando então a decisão seria pública apenas para estes e não para
todo o povo, as reuniões da assembléia devem ser abertas ao público de
modo a que qualquer cidadão a elas possa ter acesso.
Tal afirmação remete primeiramente à ideia trazida por Jean-Jaques
Rousseau16, quando afirma que na representação se expressa apenas a vontade
geral, porem não sendo a vontade geral do povo. O que se estabelece apenas é o
consenso da maioria. Nas palavras de Rousseau:
Há comumente muita diferença entre a vontade de todos e a vontade geral.
Esta se prende somente ao interesse comum; a outra, ao interesse privado
e não passa de uma soma das vontades particulares. Quando se retiram,
porém, dessas mesmas vontades, os a-mais e os a-menos que nela se
destroem mutuamente, resta, como soma das diferenças, a vontade
17
geral.
Tal afirmação remonta ao que fora explicitado acima, em outras palavras,
nada mais significa que a vontade da maioria. Assim, Bernard Manin elucida que
Rousseau entende por perigosa a deliberação pública:
Rousseau mostra como a existência de “associações parciais” prejudica a
vontade geral. Ele diz que “tal deliberação pode ser vantajosa para uma
pequena comunidade, mas muito prejudicial para a grande comunidade”. O
termo deliberação tomado nesse sentido particular aparece precisamente
naquelas passagens em que Rousseau condena aqueles grupos que
normalmente constituem o eixo principal da discussão política: os grupos
18
ou as partes que se enfrentam numa troca de argumentos.
15
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade: para uma teoria geral da política. 8. ed. São
Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 30.
16
ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Porto Alegre: L&PM, 2008.
17
ROUSSEAU, Jean Jaques. Os pensadores XXIV. Do contrato social. Trad. Lourdes Santos
Machado: São Paulo: Abril Cultura. 1973. P. 52-53.
18
MANIN, Bernard. Legitimidade e deliberação política. In: WERLE, Denilson Luis; MELO, Rúrion
Soares. A democracia deliberativa. São Paulo: Editora Singular, Esfera Pública, 2007, p. 24.
20
Significa dizer, nas palavras de Manin comentando Rousseau, que os
indivíduos quando vão a uma assembléia ou deliberação pública, já vão a esta,
sabendo o que querem, “porém, qualquer ato de persuasão empreendido pelos
outros pode corromper sua vontade e oprimi-la.” Assim, Rousseau entende que essa
deliberação poderia ser perigosa.
Schumpeter19
traz
numa
outra
perspectiva
a
ideia
de
democracia
representativa – viés democrático –, onde o povo deveria em um único momento
votar em seus representantes, e após não poderiam mais influir nas discussões de
governo. Essa perspectiva é arriscada, pois tira a possibilidade de participação dos
cidadãos, uma vez que elegeram seus representantes, de reivindicar suas
necessidades. O povo, como nas palavras de Rousseau, pode perfeitamente
transmitir o poder a um representante, mas não a sua vontade.20
Para arrematar o tema da superação “parcial” da democracia representativa,
utiliza-se a afirmação de Boaventura Souza Santos21:
A representação não garante, pelo método de tomada de decisão da
maioria, que identidades minoritárias irão ter a expressão adequada no
parlamento; a representação ao diluir a prestação de contas e um processo
de re-apresentação do representante no interior de um bloco de questões,
também dificulta a desagregação do processo de prestação de contas.
Verifica-se que em nenhum momento se traduziu a real necessidade da
contemporaneidade, ou que preconize um cenário favorável à participação cidadã.
Mas, com o advento da Constituição Federal de 1988, uma nova perspectiva de
democracia surge, a democracia participativa, aquela arraigada nos termos da
participação cidadã.
Para Clémerson Merlin Clève22, a participação do cidadão na esfera estatal é
uma aplicação de mecanismos de democracia direta no âmbito das ações estatais:
19
SCHUMPETER, Joseph Alois. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Fundo de
Cultura. 1961.
20
ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Porto Alegre: L&PM, 2008. p. 42.
21
SANTOS, Boaventura Sousa. Orçamento participativo em Porto Alegre: para uma democracia
redistributiva: In: (Org). Democratizar a democracia: os caminhos para a democracia participativa. Rio
de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002. p. 50.
21
A questão da democracia não pode ser posta apenas em termos de
representatividade. Não há dúvida que em Estados como os modernos não
há lugar para a prescindibilidade da representação política. Os Estados
modernos, quando democráticos, reclamam pela técnica da representação
popular. A nação, detentora da vontade geral, fala pela voz de seus
representantes eleitos. Mas a cidadania não se resume na possibilidade de
manifestar-se, periodicamente, por meio de eleições para o legislativo e
para o executivo. A cidadania vem exigindo a reformulação do conceito de
democracia, radicalizando, até, uma tendência, que vem de longa data.
Tendência endereçada à adoção de técnicas diretas de participação
democrática. Vivemos, hoje, um momento em que se procura somar a
técnica necessária da democracia representativa com as vantagens
oferecidas pela democracia direta. Abre-se espaço, então, para o cidadão
23
atuar, direta e indiretamente, no território estatal.
As concepções acima aludidas correspondem à noção de democracia
participativa, entendida por José Joaquim Gomes Canotilho como formação da
vontade política de ‘baixo para cima’, “um processo de estrutura de decisões com a
participação de todos os cidadãos”. Para o autor, a noção compreenderia um sentido
amplo e um sentido restrito. O primeiro significaria “a participação através do voto,
de acordo com os processos e formas da democracia representativa”; o segundo
traduziria “uma forma mais alargada do concurso dos cidadãos para a tomada de
decisões, muitas vezes de forma direta e não convencional”.
Embora o fenômeno da democracia participativa se encontre em expansão
em todo o mundo, importa ressaltar a importância de conciliá-la com a lógica
democrática ainda dominante, ou seja, a democracia representativa.
Boaventura de Souza Santos24 apresenta duas soluções para o que
denomina problema democrático. A primeira seria a (necessária) compatibilização,
em um determinado país, da democracia representativa com a democracia
participativa, admitindo a coexistência entre as duas espécies democráticas: a
democracia representativa em nível nacional, convivendo com a democracia
participativa em nível local.
22
Seriam eles o cidadão eleitor, o agente do poder, o colaborador (gestão privada de interesses
públicos), o seduzido e o censor. Cf. CLÈVE, Clèmerson Merlin. O cidadão, a administração pública e
a nova constituição. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 27, n. 106, p. 81-98, abr./jun. 1990.
23
CLÈVE, Clèmerson Merlin. O cidadão, a administração pública e a nova constituição. Revista de
Informação Legislativa, Brasília, a. 27, n. 106, p. 82-83, abr./jun. 1990.
24
AVRITZER, Leonardo; SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução: para ampliar o cânone
democrático. [S.l: s.n.], 2002.
22
A segunda solução seria a complementaridade, que expressaria uma
articulação mais intensa entre as duas espécies de democracia, pressupondo-se
que o governo reconheça ser possível a substituição de parte do processo de
representação e deliberação típicas da democracia representativa por mecanismos e
procedimentos
típicos
monitoramento,
da
processos
democracia
de
participativa
deliberação
-
pública.
formas
O
públicas
objetivo
de
da
complementaridade, para o autor, é “associar ao processo de fortalecimento da
democracia local formas de renovação cultural ligadas a uma nova institucionalidade
política, que recoloca na pauta democrática as questões da pluralidade cultural e da
necessidade
de
inclusão
social”25.
Prossegue
esclarecendo
que
a
complementaridade seria diferente da coexistência, pois “implica uma decisão da
sociedade política de ampliar a participação em nível local através da transferência
ou devolução para formas participativas de deliberação de prerrogativas decisórias a
princípio detidas pelos governantes”26.
Boaventura de Souza Santos propõe ainda, três teses para o fortalecimento
da democracia participativa: I) fortalecimento pela demodiversidade, com a
ampliação da deliberação pública e da intensificação da participação; II)
fortalecimento da articulação contra-hegemômica entre o local e o global; III)
ampliação do experimentalismo democrático, no sentido de que as práticas bem
sucedidas de participação se originam em gramáticas sociais, “nas quais o formato
da participação foi sendo adquirido experimentalmente”27.
Nesse sentido, razão assiste Mario Nigro quando afirma que, por meio da
participação, “o Estado procura introduzir o mais de sociedade possível em sua
esfera, atraindo para o campo do aparato estatal o maior número de interesses
sociais e garantindo sua defesa e gestão aos seus titulares, considerados
singularmente ou em grupo”28.
25
AVRITZER, Leonardo; SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução: para ampliar o cânone
democrático. [S.l: s.n.], 2002. p. 76.
26
AVRITZER, Leonardo; SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução: para ampliar o cânone
democrático. [S.l: s.n.], 2002. p. 76.
27
AVRITZER, Leonardo; SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução: para ampliar o cânone
democrático. [S.l: s.n.], 2002. p. 78.
28
NIGRO, Mario. Il nodo della partecipazione. Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, Milão,
a. 34, n. 1, p. 230, mar. 1980.
23
A idéia de participação dos administrados nos processos de decisão
parece capaz não, somente, de diminuir as disfunções organizativas e
burocráticas, mas, também, de obter um novo consensus, uma nova
29
legitimidade [...] que permita superar a atual crise do poder autoritário .
Dessa forma, o direito dos cidadãos de participarem e terem acesso à decisão
do estado, constitui como afirma José Afonso da SILVA:
um valor que atrai a realização dos direitos fundamentais do homem, em
todas as suas dimensões, e, como a democracia é o único regime político
capaz de propiciar a efetividade desses direitos, o que significa dignificar o
homem, é ela que se revela como o seu valor supremo, o valor que a
30
dimensiona e humaniza.
Clémerson Merlin Clève31 enumera cinco qualificativos do vocábulo cidadão,
centralizando sua análise na figura do cidadão propriamente participante, ou seja,
aquele que se insere na esfera decisória da administração pública. Para o autor, a
participação do cidadão na esfera estatal é uma aplicação de mecanismos de
democracia direta no âmbito das ações estatais.
Os direitos fundamentais têm origem nas transformações pelas quais passa a
humanidade e advêm das demandas e das necessidades do homem em virtude da
sua existência, sobrevivência e desenvolvimento. Nas palavras de Norberto Bobbio,
“são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas
por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo
gradual, não todos de uma vez e nem de uma vez por todas”32. Dessa natureza
histórica resultou o surgimento de fases, gerações ou dimensões dos direitos
fundamentais.
Para Jorge Miranda33 direitos fundamentais são
29
FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón; GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de derecho administrativo.
6. ed. Madrid: Civitas, 1999. v. 2. p. 84.
30
SILVA, José Afonso da. A dignidade da pessoa humana como valor supremo da democracia.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 212, p. 94, abr./jun. 1998.
31
Seriam eles: o cidadão eleitor, o seduzido, o censor, o colaborador, o agente do poder. CLÈVE,
Clèmerson Merlin. O cidadão, a administração pública e a nova constituição. Revista de Informação
Legislativa, Brasília, a. 27, n. 106, p. 81-98, abr./jun. 1990.
32
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 5.
33
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. Coimbra: Coimbra, 1988.
t. 4. p. 7
José Joaquim Gomes CANOTILHO afirma que direitos fundamentais materiais seriam “os direitos que
conferem subjectivamente um espaço de liberdade de decisão e de auto-realização, servindo
simultaneamente para assegurar ou garantir a defesa desta subjectividade pessoal”. CANOTILHO,
José Joaquim Gomes. Direito constitucional. 5. ed. 2. reimpr. Coimbra: Almedina, 1992. p. 542.
24
direitos ou posições jurídicas subjectivas das pessoas enquanto tais,
individual ou institucionalmente consideradas, assentes na Constituição,
seja na Constituição formal, seja na Constituição material - donde, direitos
fundamentais em sentido formal e direitos fundamentais em sentido
material.
Segue ainda, afirmando que “são direitos inerentes à própria noção de
pessoa, como direitos básicos da pessoa, como os direitos que constituem a base
jurídica da vida humana no seu nível atual de dignidade [...]34” Assim, os indivíduos e
as organizações da sociedade civil têm o direito de pleitear, frente à administração
pública, a efetivação dos direitos fundamentais.
Portanto, afirma-se que há a necessidade de compatibilização entre a
democracia representativa e a democracia participativa, pois a representação e a
participação estão entrelaçadas, ao ponto que a democracia representativa aumenta
significativamente sua eficácia na medida em que aumenta o controle pela
sociedade, ou seja, a participação. Assim, se deve, como afirma Santos, utilizar
estes dois instrumentos de democracia de forma complementar e não excludentes,
pois reside aí um dos caminhos da reinvenção da emancipação social.
35
Todavia, se pretende ainda apresentar a democracia administrativa
apresentada inicialmente por Jorge Miranda36 e que após se alargou, ou seja:
Miranda (1996b) destaca três manifestações da democracia participativa,
pois, além do espírito de maior responsabilidade democrática, ressalta a
dimensão administrativa, que implica uma modificação da relação entre
Administração Pública e administrados, e a perspectiva de uma
participação maior dos grupos e associações no processo de tomada de
decisões públicas. Há uma ampla relação deste novo paradigma estatal,
verificado tanto em Portugal quanto no Brasil, com o que se denomina
nesta obra de apropriação do espaço público pela sociedade, a partir de
uma qualificação do processo de tomada de decisões públicas, que passa
por uma maior legitimidade democrática, contribuindo para a atribuição de
37
sentido ao conceito, in casu, de Estado de direito democrático.
34
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional: direitos fundamentais. Coimbra: Coimbra, 1988.
t. 4. p. 9.
35
SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Introdução: para ampliar o cânone
emocrático. In: SANTOS, Boaventura de Souza (org.) Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003, p. 39-82. p.32.
36
MIRANDA, Jorge. Ciência política – Formas de Governo. Lisboa: Pedro Pereira Artes Gráficas,
1996b. 311p. p.172-173.
37
MIRANDA, Jorge. Ciência política – Formas de Governo. Lisboa: Pedro Pereira Artes Gráficas,
1996b. 311p. p.172-173.
25
Assim, é possível definir a participação administrativa como a intervenção
individual ou coletiva dos cidadãos na gestão dos órgãos e entidades que integram a
administração pública, com reflexos no conteúdo das decisões deles emanadas. 38
Para Odete MEDAUAR39, participação administrativa refere-se à identificação
do interesse público de modo compartilhado com a população, ao decréscimo da
discricionariedade, à atenuação da unilateralidade na formação dos atos
administrativos e às práticas contratuais baseadas no consenso, na negociação e na
conciliação de interesses.
Odete Medauar assinala que uma das justificativas para o alargamento da
participação administrativa seria a “perda de ascendência, de fato, do Legislativo
sobre o Executivo e a Administração e na dúvida quanto à adequada representação
de valores e interesses da população pelos integrantes do Legislativo”. Indica a
autora que, favoravelmente à participação, se poderia defender que ela permite
“aprimoramento da conduta dos parlamentares ante o paralelismo da atuação
popular; e pode-se ponderar que se trata de mais um meio de compatibilizar as
decisões estatais às aspirações e reais interesses da coletividade”.
Segue Hermany, afirmando:
a democracia administrativa, pode-se verificar, ainda segundo Miranda
(1996b), a divisão em dois sentidos: a democratização dos procedimentos
administrativos e da gestão dos serviços ou das estruturas organizacionais
da Administração. Esta modificação na estrutura da Administração Pública,
no sentido de uma maior abertura para a manifestação do controle social,
mostra-se essencial para a vinculação do ordenamento jurídico português
com a proposta de um direito social condensado numa estrutura estatal
democrática.
Todavia é preciso repisar que as concepções de democracia participativa e
democracia administrativa distinguem-se da democracia direta, haja vista que, em
nenhum dos três sentidos em que aquela se pode configurar, conforme Miranda, “os
cidadãos assumem diretamente o governo do Estado ou a condução da sua política
38
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Participação administrativa. A&C Revista de Direito Administrativo
e Constitucional, Belo Horizonte, a. 5, n. 20, p. 167-194, abr./jun. 2005.
39
MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evolução. 2. ed. São Paulo: RT, 2003. p. 230-233.
26
e administração”40. É exatamente esta perspectiva que melhor se coaduna com a
proposta desse trabalho, pois é justamente identificar a necessidade de participação
social dos administrados com a administração pública a partir da utilização de novos
mecanismos de participação – audiências públicas eletrônicas-. Isso vai ao encontro
da proposta que será verificada adiante, ou seja, de compatibilização e construção
de um direito social no âmbito de um Estado Democrático, que garanta o respeito
aos direitos fundamentais, que permita “compatibilizar a idéia de Estado com a
participação ativa da sociedade na formação das decisões públicas”.41
Desta forma, a seguir será verificada a relevância que assume a esfera local
em tal perspectiva de coadunar as relações entre estado, governo e sociedade, com
premissas fundadas no controle social.
1.2 Esfera pública local e a ampliação do controle social
Antes de adentrar no tema da importância da esfera pública local, se faz
necessário compreendermos sua base constitucional, ou seja, partir com algumas
premissas básicas de conceituação do Federalismo. Federalismo é uma forma de
governo, baseada em certo modo de distribuir e exercer o poder político numa
sociedade, sobre um determinado território, que resulta da necessidade de preservar
a diversidade de culturas ou da constatação das origens diferenciadas da história e
das tradições políticas dos Estados-Membros, necessitando, portanto, de um
estatuto que garanta a autonomia local42, bem como, uma dinâmica forma de
cooperação política para divisão de poder e responsabilidade entre União, Estados e
40
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social
de Gurvitch. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007, p. 198.
41
“Mas é importante registrar que a construção de um direito social condensado não prescinde de
uma qualificação do processo de representação, cujo corolário, em Portugal, é a Assembléia de
República. Além disso, os instrumentos de democracia direta e semidireta são igualmente
importantes, respeitados os limites traduzidos pelos direitos fundamentais, para a construção deste
novo paradigma. Cumpre ressaltar que os instrumentos de democracia semidireta, tais como o
referendo, plebiscito e iniciativa popular em Portugal, foram analisados conjuntamente com os
institutos similares no ordenamento jurídico brasileiro.” HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o
espaço local: uma abordagem a partir do direito social de Gurvitch. Santa Cruz do Sul: EDUNISC,
2007, p. 199.
42
CROISAT, Maurice. El federalismo en las democracias comteporáneas. Barcelona: Hacer, 1995.
27
Municípios. Cada uma das esferas de governo tem os seus próprios órgãos
governamentais.
É importante, diferenciar federalismo de federação, para tanto, José Alfredo
de Oliveira Baracho43 assim faz a distinção:
O termo federalismo, em uma primeira perspectiva, vincula-se às idéias,
valores e concepções do mundo, que exprimem uma filosofia
compreensiva da adversidade na unidade. Quanto à federação, é
entendida como forma de aplicação concreta do federalismo, objetivando
incorporar as unidades autônomas ao exercício de um governo central, sob
bases constitucionais rigorosas.
O princípio federativo pode existir sem a estrutura federal e vice-versa.
Destarte, pode-se citar Estados que não adotam a estrutura federal, como a
Espanha e a Itália, por exemplo, mas que possuem extremadas práticas federativas.
Em suma, os sistemas federativos caminham sobre o fio da navalha, pois
caso haja o crescimento excessivo do governo central, tende a sufocar a
participação local e a desligar-se dos interesses populares. Por outro lado, são
ameaçados pela descentralização excessiva, que tende a gerar uma competição
entre as partes e a estimular iniciativas separatistas. Daí a importância de uma
constituição que promova uma equilibrada distribuição de poderes, bem como de
uma eficiente instância de resolução de conflitos federativos, ou seja, a importância
de um Pacto Federativo eficaz.
A partir, da diferenciação e do conceito conceituarmos de federalismo, passase a verificar que o município brasileiro ganha maior importância, após o período
militar, com o advento da Constituição Federal de 1988, pois só então se começou a
pensar em uma nova forma de governabilidade, e se estabeleceu novas
competências a este ente. O artigo 1º da Constituição Federal de 1988 expressa
que nosso país é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos
Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, e que as autoridades políticas de cada
43
BARACHO, Alfredo de Oliveira. A federação e a revisão constitucional. As novas técnicas dos
equilíbrios constitucionais e as relações financeiras. A cláusula federativa e a proteção da forma de
Estado na Constituição de 1988. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, volume
12, número 3, p. 29-46, jul./set. de 1994.
28
nível de governo tornam-se soberanas e independentes das demais. Portanto, esse
é o marco em que os municípios tornaram-se entes federativos autônomos.
Justamente a partir desta nova perspectiva de inserção do Município dentro
do federalismo brasileiro, que Hermany destaca a amplitude do papel a ele aferido:
Diante disso, o Município, no federalismo brasileiro, deve ter o seu espectro
ampliado para além de um simples estudo de enumerações de
competências, passando para uma verificação dos instrumentos e
estruturas capazes de permitir a atuação da sociedade civil como sujeito
ativo do processo decisório, sem olvidar, contudo, a necessária vinculação
44
aos princípios constitucionais referenciais .
Nessa nova perspectiva, o municipalismo no Brasil passa a ser redefinido sob
enfoques diferentes: como princípio democrático e como princípio de engenharia
administrativa, com vistas à construção da eficiência na prestação do setor público,
que, para Melo45 “constituem o núcleo de sustentação do consenso em torno da
ideia do neomunicipalismo ou neolocalismo’, apreendido segundo as seguintes
conotações:
Na realidade, a idéia de descentralização é hoje lugar comum tanto em uma
agenda neoliberal quanto em uma agenda histórica, identificada com a
social-democracia [...]. Dentro de uma tradição neoliberal, a idéia da
descentralização, da devolução de funções e competências a entes
subnacionais, equivale a uma estratégia maior de retirada de parcela do
poder do Governo central. Este é o Leitmotiv da idéia da descentralização.
Da mesma forma, dentro de uma agenda social democrática, histórica, a
idéia de descentralização é inteiramente diversa; aqueles que propugnam
pela descentralização e pela autonomia local, em última instância, estão
46
postulando a democratização da gestão e a ampliação do controle social .
Assim, com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988 podemos afirmar
que a democratização foi implantada com a finalidade de garantir novas condições
políticas, sociais e econômicas. Silva47, a respeito do federalismo, entende por ser
44
HERMANY, Ricardo. O município como espaço privilegiado de construção do direito social: a
peculiaridade do federalismo brasileiro. Tese de Doutorado, 2005, p. 286.
45
MELO, Marcos André B. C. de. O município na federação brasileira e a questão da autonomia. In:
SUBSIDIARIEDADE e fortalecimento do poder local. São Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, Centro
de Estudos, 1999.
46
MELO, Marcos André B. C. de. O município na federação brasileira e a questão da autonomia. In:
SUBSIDIARIEDADE e fortalecimento do poder local. São Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, Centro
de Estudos, 1999. p. 5.
47
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 9ª ed. São Paulo: Malheiros,
1993, p. 91-92.
29
uma forma de Estado, denominado Estado Federal ou federação, que se caracteriza
em uma união de coletividades públicas dotadas de autonomia político
constitucional. Assim o Estado Federal é tido como a união dos entes federados que
formará um todo - União, Estados, Distrito Federal e Municípios – os quais formam a
República Federativa do Brasil.
A partir de então, os municípios brasileiros tornam-se entes federados e
dotados de autonomia, os quais passam a poder elaborar suas próprias Leis
Orgânicas - sem interferência dos Estados ou União - elaboradas pelo Executivo ou
Legislativo.
A Constituição Federal de 1988 traz em seus artigos as competências de
cada ente federado, da seguinte forma: no seu artigo 30 a competência é privativa
de interesse local; no artigo 23 a competência é comum de todos os entes
federados; e no artigo 24 a competência concorrente.
Quanto às atribuições concedidas ao município, Meireles48 afirma:
De início, a Constituição da República de 1988, corrigindo falha das
anteriores, integrou o Município na Federação como entidade de terceiro
grau (arts. 1º a 18), (...), por não se justificar a sua exclusão, já que sempre
fora peça essencial da organização político-administrativa brasileira.
A característica fundamental da atual Carta é a ampliação da autonomia
municipal, no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro, conforme
estabelecido nos arts. 29 a 31, 156 e 159, outorgando-lhe, inclusive, o poder
de elaborar a sua lei orgânica (Carta Própria), (...).
Dessa forma, a Constituição concedeu ao município o lugar de maior
destaque em relação ao desenvolvimento urbano. Com a promulgação das Leis
orgânicas e de alguns mecanismos institucionais, de caráter permanente ou
eventual, que contribuem para a democratização da gestão nas esferas locais, por
exemplo,49 alterando, portanto, o perfil federalista brasileiro, descentralizando os
recursos e encargos da União para os Estados e Municípios. A partir disso, a esfera
municipal ampliou significativamente suas competências, aumentando a participação
48
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Pacto Federativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000, p.42
MANTOVANELI JUNIOR, Oklinger. Políticas públicas no século XXI: a perspectiva da gestão
multicêntrica (a luz da experiência de Porto Alegre). Blumenau: Edifurb, 2006. p. 19.
49
30
dos governos locais na repartição dos recursos fiscais50, e por conseguinte,
aumentando a responsabilidade de fiscalização e idealização de políticas públicas
por parte dos Vereadores.
Assim, para que o Município engrene de forma eficaz e rápida, é
indispensável a atuação eficaz e compromissada dos atores sociais na esfera
pública, para então, buscar a consolidação dos direitos de cidadania, e ainda mais
efetividade e transparência na gestão pública.
Habermas, inclusive conceitua o que é a esfera pública, e delimita o seu
conceito, visto que é necessário para compreendermos tal espaço:
Esfera ou espaço público é um fenômeno social elementar, do mesmo
modo que a ação; o grupo ou a coletividade; porém, ele não é arrolado
entre os conceitos tradicionais elaborados para descrever a ordem social. A
esfera pública não pode ser entendida como uma instituição, nem como
uma organização, pois, ela não constitui uma estrutura capaz de diferenciar
entre competências e papéis, nem regula o modo de pertença a uma
organização, etc. Tampouco ela constitui um sistema, pois, mesmo que seja
possível delinear seus limites internos, exteriormente ela se caracteriza
através de horizontes abertos permeáveis e deslocáveis. A esfera pública
pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicação de
conteúdos, tomadas de posição e opiniões; nela os fluxos comunicáveis são
filtrados e sintetizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas
enfeixadas em temas específicos [...] A esfera pública constitui
principalmente uma estrutura comunicacional do agir orientado pelo
entendimento, a qual tem a ver com o espaço social gerado no agir
comunicativo, não com as funções nem com os conteúdos da comunicação
51
cotidiana .
A esfera pública para Habermas é um fenômeno social elementar, pois a
esfera pública não pode ser concebida como uma organização ou sistema, mas sim
um espaço para a comunicação de conteúdos, onde se possam exprimir posições.
Para Habermas52, o Estado deve cuidar e absorver os interesses públicos,
não deve ser apenas expectador, mas agir com responsabilidade, e, por conseguinte
50
FARAH, Maria Ferreira Santos. Inovação e governo local no Brasil contemporâneo. In: JACOBI,
Pedro.; PINHO, José Antônio. Inovação no campo da gestão pública local. Novos desafios, novos
patamares. (orgs). Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 41.
51
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre factcidade e validade. Volume II; tradução: Flávio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, p. 92.
52
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre factcidade e validade. Volume II; tradução: Flávio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
p. 185.
31
a importância da esfera pública, que é o local onde se poderá exercer esta
fiscalização, e possa insistir “nas condições de se manter o direito legítimo”.
No entanto, é fundamental se demarcar estes novos espaços de comunicação
política, bem como novos instrumentos de participação – atores políticos e sociais -,
pois assim, se alcançará uma melhor eficácia quanto ao exercício de gestão dos
interesses da coletividade, expandindo-se a democracia de forma que a construção
social alcance a cidadania contemporânea, que passa a ser representada por novos
sujeitos, muito mais conscientes do papel a ser desempenhado53 .
A construção de um direito social, com suas perspectivas e características,
vincula-se ao contexto sociopolítico em que atuam os cidadãos. Isso porque a
efetivação do direito social, como resultado da apropriação do espaço público estatal
pela sociedade, condiciona-se à possibilidade de ampliação da participação popular.
Nesse aspecto, resta questionar qual o espaço ideal ou com melhor potencialidade
de atuação da sociedade na solução de seus conflitos e na elaboração conjunta das
estratégias de crescimento. Para tanto, entende-se oportuno o estudo das
potencialidades do espaço local, ou mesmo regional para a concretização dos
princípios constitucionais, estes extremamente relativizados em função do múltiplo
processo de crise por que passa o Estado Nacional. Dessa forma, é preciso buscar
novas estratégias para a concretização das garantias constitucionais, não se
restringindo aos mecanismos de âmbito nacional.
De fato, nas esferas mais determinadas de menor extensão, é possível uma
efetiva participação dos atores sociais considerados excluídos, ou incapazes de
fazer frente ao processo complexo de articulação nos espaços nacional e,
especialmente, transnacional e de informação. Esta redefinição do centro de debate
acerca dos locais de poder pode contribuir para retornar a centralidade ao cidadão,
atualmente ofuscado pelo complexo conjunto de inter-relações da economia
globalizada.
53
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2006. p. 23.
32
Dowbor54, ao definir as estratégias de articulação da sociedade, é enfático ao
destacar a necessidade do controle social, ou seja, a cidadania ser efetivamente um
sujeito ativo do processo de desenvolvimento. No entanto, condiciona claramente a
recuperação do controle social às estratégias próprias da democracia local, em
função das dificuldades constatadas nos demais cenários.
Apresentando um contraponto à complexidade e dificuldade de articulação
social no espaço globalizado, Dowbor55 considera a esfera local como contexto
possível para situações que privilegiem a simplificação e a consolidação de valores
como a qualidade de vida, a dignidade da pessoa humana, esta elevada à categoria
de princípio constitucional basilar do ordenamento jurídico brasileiro.
Trata-se de uma concepção simples, mas eficaz, de aproximação da
população, mediante a descentralização, combatendo o distanciamento dos centros
de poder, próprios do modelo institucional de caráter nacional e da própria
sociedade transnacional, cujas definições acabam divorciando-se das necessidades
da população.
Tem-se com isso, uma modificação no conceito de cidadania e de
participação, a qual se desvincula exclusivamente do espaço nacional através de um
processo de (re)territorialização do poder. Com efeito, Gómez56 destaca que a
cidadania não pode mais ser relacionada apenas com o Estado-Nação, mas ser
entendida a partir de situações menos complexas, capazes de permitir a
participação direta dos cidadãos na esfera de direito em que estão diretamente
vinculados.
A cidadania também passa a ser exercida com concepções e práticas
inovadoras que efetivamente conduzem a um processo de “democratização de
54
DOWBOR, Ladislau. O que é poder local. São Paulo, jul. 1993. Disponível em:
http://www.ppbr.com/ld.
55
DOWBOR, Ladislau. O que é poder local. São Paulo, jul. 1993. Disponível em:
http://www.ppbr.com/ld.
56
GÓMEZ, José Maria. Política e democracia em tempos de globalização. Petrópilis: Vozes, 2000.
33
‘baixo para cima’ da ordem mundial”57. Tal processo de modificação da estrutura
decisória implica um sentimento dos cidadãos de efetivamente pertencerem aos
diferentes espaços sociais, seja em nível local, nacional ou global.
Contudo, é fundamental destacar que a consolidação de um novo paradigma
de cidadania não prescinde do modelo de Estado Nacional, tampouco nega o
processo de globalização, mas, sim, constitui-se em modelo de convivência e
coexistência. De fato, a idéia de novos espaços de poder, com destaque para o
espaço local, não acarreta uma absoluta negação das demais esferas, mas uma
atenção diferenciada para a existência destes outros espaços. Nessa perspectiva,
deve ser inserido o poder local, como espaço simples, mas eficaz, de manifestação
dos interesses da sociedade e de produção de mecanismos de regulação de
controle social legitimados pela participação da população na busca de seus direitos.
É essencial que a concepção de transformação da sociedade, com um
incremento dos mecanismos de participação da população, se manifeste tanto em
nível transnacional, quanto em nível interno. O fortalecimento do poder local não
pode ser concebido apenas como elemento contraditório ao processo de
globalização.
Em verdade, o processo que se verifica não é de exclusão, mas sim de
rearticulação de espaços, onde os princípios constitucionais possuem condições de
concretização. Nesse sentido, é oportuno transcrever o que afirma Dowbor 58:
O que está ocorrendo, é uma nova hierarquização dos espaços, segundo
diferentes atividades, envolvendo tanto globalização como formação de
blocos, fragilização do Estado-nação, surgimento de espaços sub-nacionais
fracionados de diversas formas, transformação do papel das metrópoles,
reforço do papel das cidades, e uma gradual reconstituição dos espaços
comunitários desarticulados por um século e meio de capitalismo.
É nesse contexto que devem ser avaliadas as potencialidades do espaço
local em relação à construção de um direito social, ressaltando-se o caráter
57
GÓMEZ, José Maria. Política e democracia em tempos de globalização. Petrópilis: Vozes, 2000.
p.80.
58
DOWBOR, Ladislau. Da globalização ao Poder local: a nova hierarquia dos Espaços. São Paulo,
jun. 1995. p.1.
34
subsidiário que deve estar presente nas relações entre as esferas de poder, assim
como na interface entre Estado e Sociedade.
Por tais razões, a análise do poder local como estratégia organizacional de
espaços assume destaque, principalmente em função do contexto de crise do
espaço político nacional e de globalização dos mercados e das relações de poder,
que pode parecer contraditório, ou seja, o fortalecimento do poder local justamente
no contexto de globalização, constitui, isso sim, uma estratégia da cidadania, bem
como uma alternativa para a concretização dos princípios constitucionais neste novo
paradigma.
Não se pode negar que diversos fatores interagem contra as especificidades
locais, substituindo-as por uma lógica universalista, amparada em relações cada vez
mais distantes, traduzindo-se em três macroprocessos principais. Borja e Castells
caracterizam os fatores que convergem contrariamente à cidade como forma
específica de relacionamento entre Estado e Sociedade, destacando como tais “la
globalización, la informacionalización y la difusión urbana generalizada” 59 .
Cabe ressaltar que este processo de tentativa de superação do espaço local
mostra-se extremamente nocivo à cidadania. Para tanto, vale lembrar as críticas
estabelecidas em relação à complexidade dos processos de articulação na esfera
globalizada, dificultando ou mesmo impedindo a atuação discursiva dos atores da
sociedade civil na busca dos seus direitos.60
Nesta situação se verifica a importância das cidades, no sentido de
permitirem a articulação específica entre o Estado, poder econômico e consumidor,
em virtude das relações particularizadas com os cidadãos.
Ainda é importante salientar, em que pese a aparente contradição, que o
fortalecimento das cidades, isto é, do poder local, constitui-se em estratégia para o
59
BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la
información. 5. ed. Madrid: Grupo Santillana de Ediciones, 2000. p.12
60
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
35
desenvolvimento da sociedade. Isso resulta, conforme Borja e Castells 61 de
diferentes aspectos, abrangendo tanto estratégias econômicas e culturais,
constituindo-se o poder local num importante complemento do espaço transnacional,
a partir da convergência socioeconômica.
De fato, é no espaço municipal que o ator social deixa o plano da abstração e
da generalidade e passa a ser entendido e considerado diante de suas
especificidades e necessidades concretas. É também da esfera local, portanto, a
partir do Município ou do espaço regional, que se possibilita a efetiva atuação dos
atores na construção de uma normatividade e na formação de decisões públicas
decorrentes da apropriação do espaço público pela sociedade, dentro dos limites e
pressupostos da democracia participativa, compatíveis com a ordem constitucional.
Impõe o modelo federalista, como no caso brasileiro, uma transformação
estrutural, abrangendo uma efetiva potencialização dos espaços de participação da
cidadania que, sem dúvida, adquirem maior relevo e concretização diante das
especificidades próprias do espaço local.
Dessa forma, o Município, no federalismo brasileiro, deve ter o seu espectro
ampliado para além de um simples estudo de enumeração de competências,
passando para uma verificação dos instrumentos e estruturas capazes de permitir a
atuação da sociedade civil como sujeito ativo do processo decisório, sem olvidar,
contudo, a necessária vinculação aos princípios constitucionais referenciais.62
Neste sentido, Hermany63 ressalta que se deve romper com esta idéia de
cidadão somente como um mero destinatário das políticas públicas, em outras
palavras, trazê-lo para uma cidadania efetiva e ativa, e ainda emancipatória, mas a
qual apenas será construída através de uma plena interação entre a sociedade e o
espaço publico estatal. E por isto que o espaço local é o campo favorável para se
61
BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local y global. La gestión de las ciudades en la era de la
información. 5. ed. Madrid: Grupo Santillana de Ediciones, 2000. p.12
62
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
63
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
36
construir esta responsabilidade, que é potencializada pelo sentimento de
pertencimento e solidariedade.
Mas Elenaldo Teixeira64 chama ainda atenção para não confundirmos
pertencimento com integração passiva:
Outro papel da participação, discutida desde os clássicos, casos de
Rousseau (1983) e J. S. Mill (apud Pateman, 1992), é o de integração do
indivíduo na sociedade, no sentido de pertencimento, o que não se deve
confundir com o fenômeno que Cotta (1979) chama de "integração
passiva": submissão a uma série de vínculos e obrigações administrativas
para com o Estado, sem o exercício de direitos.
Portanto o fortalecimento da esfera local e consequentemente dos
cidadãos é sem dúvida uma condição de pré-existência da democracia,
conforme se observa nas regras de gestão democrática da cidade para
consolidarmos uma democracia participativa.
65
Democracia participativa se
efetiva através da chamada dos cidadãos para uma cidadania ativa, mas não
apenas aquela ligada a idéia de simplesmente votar.
Desta forma, o debate público e a participação assumem uma grande
relevância, é o que explica Jurgen Habermas 66:
A política deliberativa obtém sua força legitimadora da estrutura discursiva de
uma formação de opinião e da vontade, a qual preenche sua função social e
integradora graças à qualidade racional de seus resultados. Por isso, o nível
discursivo do debate público constitui a variável mais importante.
É neste contexto que se pode perceber que a cidadania é parte de uma série
de direitos e deveres do indivíduo diante da sociedade e do Estado, os quais
resultam a democracia. Portanto esta cidadania ativa é fundamental para a
democracia, pois é ela que irá exercer a fiscalização das instituições públicas.
64
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. 2. ed.
São Paulo: Cortez; Recife : EQUIP ; Salvador : UFBA, 2001. p. 31
65
AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta; viva a democracia participativa. In:
GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (coord.). Direito Constitucional: estudos em
homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 23.
66
HABERMAS, Jurgen. Direito e democracia: entre a/actividade e a validade. Rio de Janeiro, Tempo
Brasileiro, 2 v. Tradução de Factivity and Validity: Flávio Beno Siebeneichler. 1997. p. 28
37
Ressalta-se que o pleno exercício da cidadania implica diretamente em uma
participação compromissada com a esfera pública, e esta cidadania ativa implica em
acompanhar e participar de forma efetiva dos espaços públicos locais, na
formulação das políticas públicas.
A partir da redefinição dos espaços públicos, o Estado deve surgir como um
espaço neutro, o qual auxilia a sociedade frente às novas necessidades, e que por
meio dos novos atores, vá de encontro a transparência na gestão pública. O Estado
passa a ser entendido como ente regulador, indutor e garantidor da ordem pública, e
não mais um poder distanciado de seus comandados, mas que comece a pensar
nas necessidades de seus cidadãos.”67
Então, para se efetivar tal processo é indispensável a participação como
forma inclusive de exercício pleno da cidadania ativa, com objetivos de amenizar a
exclusão e a desigualdade. Assim, a democracia participativa interage com o poder
local, e esta interação da sociedade civil com o Estado, abre caminho para a idéia
de gestão pública compartida.68
Portanto, faz-se necessária uma participação efetiva destes novos atores
sociais, pois é a forma de ampliar a democracia e concretizar a cidadania.
Para Leal:
A gestão pública democrática de direito deve ter como base à participação
efetiva de todos os membros da sociedade, para que todos tenham
capacidade de participar, de ser parte do discurso, porque e se assim não
for, acorre uma crise de identidade, legitimidade e eficácia das instituições
representativas do Estado. (...) Administração Pública brasileira, fechada
em circuitos de poderes institucionais (Executivo, legislativo e Judiciário),
como únicos espaços legítimos de deliberação e execução do interesse
público, o que não mais ocorre em razão da própria falência do modelo
69
endógeno de representação política tradicional vigente até hoje .
67
RUEDIGER, Marco Aurélio.; RICCIO, Vicente. O novo contrato social: desenvolvimento e justiça
em uma sociedade complexa. In: CAVALCANTI, B. S.; RUEDIGER,M. A.; SOBREIRA, R. (Orgs).
Desenvolvimento e construção nacional: políticas publicas. Rio de Janeiro: FGV, 2005. p. 20-21.
68
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2006. 206 p. 57.
69
LEAL, Rogério Gesta. Estado, administração pública e sociedade. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2006. 206 p. 41.
38
Desta forma a democracia passa então a ser exercida pelos interesses destes
atores sociais, os quais estão em busca de diversos direitos fundamentais.
A cidade deve ser, por conseguinte, o lugar do exercício pleno da cidadania.
Isso significa que, não só a cidade deve proporcionar as condições para que o ser
humano se desenvolva material e culturalmente, mas que a própria cidade deve ser
fruto do desejo e obra de todos os seus cidadãos. Assim, a política de
desenvolvimento urbano deve ser fruto desse exercício.
Ainda, é o poder local o campo favorável para a percepção e realização das
políticas públicas, visto ser a esfera mais próxima de cada cidadão, e, por
conseguinte, gerar maior interesse pelas demandas. Isso significa que cada cidadão
pode com maior facilidade fiscalizar os atos da administração pública, ou melhor,
cada cidadão estará cumprindo com seus direitos de cidadania, bem como a
administração pública terá maior percepção dos problemas sociais.
No próximo ponto, será discutido a relevância que assume o empoderamento
do cidadão, com premissas, desde logo, delineadas sobre a necessidade de
educação para a cidadania.
1.3 A importância da educação para o empoderamento social
Há alguns anos, vem-se discutindo também no campo da teoria da Ciência
Política os comportamentos e atitudes do engajamento dos cidadãos na esfera
pública. Diversas têm sido as estatísticas, seja na falta de credibilidade, apatia
política, falta de tempo, desinteresse e etc70.
Mas o cerne da discussão dos
pesquisadores reside na seguinte questão: como desencadear entre os cidadãos o
interesse e o envolvimento com a vida política?
70
Pesquisa Capital Social e Juventude – Nupesal e Niem, 2004 (n=446). In: SILVEIRA, Angelita
Fialho. O empoderamento e a constituição de capital social entre a juventude. In: BAQUERO,
Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED. UNIJUÍ, 2006,
p.251-273, p.265,266,267.
39
Mas, o objetivo aqui não é identificar as causas da não participação, mas sim,
verificar formas e alternativas possíveis de engajamento social, primeiramente
identificando a importância da educação para o empoderamento do cidadão. Isso
significa: educação + empoderamento (capital social) = participação.
De acordo com Paulo Freire71:
O que temos de fazer, na verdade, é propor ao povo, através de certas
contradições básicas, sua situação existencial, concreta, presente, como
problema que, por sua vez, o desafia e, assim, lhe exige resposta, não só
no nível intelectual, mas no nível da ação”
Assim, o objetivo nesse ponto é demonstrar a importância do “despertar” do
cidadão, e assim, as palavras de Freire abrem a presente discussão. Diante disso, é
apresentado primeiramente na perspectiva da importância da formação de Capital
Social para a consecução dessa proposta de empoderamento utilizando como
instrumento a educação.
Logo, o capital social vem a identificar como uma defesa a necessidade de
fomentar a participação da cidadania, pois como afirma Putnam 72,não existe ameaça
maior à democracia do que a passividade e a indiferença por parte dos cidadãos.
Nessa seara, pode-se afirmar que precisamos encontrar formas de engajar a
participação da cidadania na sociedade a partir do conceito de empoderamento: “é
um processo que visa fortalecer a autoconfiança de grupos populacionais
desfavorecidos, com o propósito de capacitar indivíduos para a articulação de
interesses individuais e comunitários na busca do bem comum”73
Empoderamento significa, por final, a conquista de direitos de cidadania, uma
vez que tem como fundamento a emancipação do cidadão. Empoderar denota o
71
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970. p. 101.
PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália Moderna: Rio de Janeiro:
EDITORA FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, 1996.
73
SILVEIRA, Angelita Fialho. Desenvolvimento sustentável e empoderamento juvenil. Rev.
Debates/Publicado pelo Núcleo de Pesquisa sobre América Latina/UFRGS, dez/2005, p.141-154, n.1,
v.1. p.145-146.
72
40
desenvolvimento do cidadão, com o objetivo de tomar posse de seus direitos
fundamentais.
O termo empoderamento tem sido utilizado em diversos países e áreas de
conhecimento, mas no que tange ao presente estudo, é a análise sob a ótica de
como o empoderamento pode desencadear maior interesse e envolvimentos dos
cidadãos nas questões da res públic; ainda, como alavancar ações cooperativas e
associativas; como estimular a solidariedade a fim dos cidadãos se articularem em
prol dos interesses coletivos. Essa é a chave trazida por Freire74, que preconiza o
desenvolvimento de novas estratégias que venham a possibilitar às pessoas
sentirem-se na condição de sujeitos de programas, projetos e políticas públicas75.
Nas palavras de Dusrton:
El empoderamiento ha sido definido como el proceso por el cual la
autoridad y la habilidad se ganan, se desarrollan, se toman o se facilitan
(STAPLES, 1990). Alternativamente, el énfasis está en que el grupo y las
personas protagonizan su propio empoderamiento, no en una entidad
superior que les da poder (SEN, 1998). Es la antítesis del paternalismo, y la
esencia de la autogestión mediante la pedagogía constructivita, que
construye sobre las fuerzas existentes de una persona o grupo social – sus
capacidades – para <<potenciarías>>, es decir, aumentar y realizar esas
76
fuerzas potenciales preexistentes.
Prossegue o autor delimitando que é em ambientes com maior capital social
que pode-se vislumbrar uma amplitude de possibilidades de empoderamento social
na consecução de ideários favorativos, frente aos detentores do poder político. É
através da organização, do associativismo e da ampliação de redes de inter-relação
social que as comunidades podem desempenhar melhor seu papel na construção de
sua emancipação social.
74
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970.
SILVEIRA, Angelita Fialho. O empoderamento e a construção de capital social entre a juventude.
In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED.
UNIJUÍ, 2006, p.251-273. p.252.
76
DURSTON, J. Capital social. Parte Del problema, parte de La solución. Su papel en La persistencia
y en La superación de La pobreza en América Latina y El Caribe. Documento de Referência, Santiago
de Chile: Comisión Econômica para America Latina y Caribe, 2001, p. 187.
75
41
Baquero77, afirma ainda, que a inclusão social hoje precisa ir muito além das
imposições do Estado e “deve envolver um efetivo empoderamento dos cidadãos
para um papel mais protagônico na política”.
Nesse sentido afirma o professor Ferdinand Cavalcanti Pereira:
Empoderamento significa em geral a ação coletiva desenvolvida pelos
indivíduos quando participam de espaços privilegiados de decisões, de
consciência social dos direitos sociais. Essa consciência ultrapassa a
tomada de iniciativa individual de conhecimento e superação de uma
situação particular (realidade) em que se encontra, até atingir a
compreensão de teias complexas de relações sociais que informam
contextos econômicos e políticos mais abrangentes. O empoderamento
possibilita tanto a aquisição da emancipação individual, quanto a
consciência coletiva necessária para a superação da “dependência social e
dominação política”. Enfim, superação da condição de desempoderamento
das populações pobres, as quais, segundo Nyerere (1979), não podem se
78
desenvolver se não tiverem poder.
Nessa perspectiva de empoderamento como destaca Silveira,79 tais
estratégias tem sido tidas, como fator primordial para “a estabilidade e a legitimidade
do sistema democrático”. Pois o empoderamento social, ainda que em menor
escala, tem a possibilidade de gerar estabilidade ou governabilidade. Significa que o
empoderamento pode ser visto de duas formas: sob a ótica de um verbo transitivo e
intransitivo. Como ensina Labonete80, o termo empoderamento pode ser visto com o
significado de “dar poder a outros”, ou seja, transitivamente, e, intransitivamente,
como um processo de aumento de auto estima e influência sobre a vida das próprias
pessoas.
Antes de qualquer coisa, deve-se salientar que empoderamento social local
está vinculado ao capital social81, não sendo sinônimos de uma mesma coisa.
77
BAQUERO, Marcello. Globalização e Democracia Inercial: o que o capital social pode fazer na
construção de uma sociedade participativa? In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.).
Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED. UNIJUÍ, 2006, p.43-70. p. 59.
78
FERDINAND,
Cavalcanti
Pereira.
O
que
é
empoderamento?
Disponível em
http://www.fapepi.pi.gov.br/novafapepi/sapiencia8/artigos1.php. <acesso em 10 de Jul, 2008>
79
1-c p. 259-260.
80
LABONTE, R. Health promotion and empowerment: reflections on professional practice. Health
Education Quarterly, v. 21,1994, p. 253 – 268.
81
Capital social pode ser entendido e concebido como um estoque ou acumulação de confiança,
reciprocidade e expectativas, ou ainda, como fluxos de informação e relações de intercâmbios, seja
nas relações primárias – família – ou ainda, nas relações de menor proximidade afetiva e emocionais
como nas rede e associações. NOVAKOVSKY, Irene. Capital Social y ética aplicada em proyecto de
desarrollo. In: Claves para una agenda integral de dearrollo. Caracas, Venezuela, set. 2003.
42
Primeiro se devem afastar as dúvidas de que capital social é sinônimo de
empoderamento. O capital social é um dos catalisadores passíveis de interagir na
construção de um maior empoderamento social.
Significa afirmar que uma sociedade que possui maior capital social apresenta
um melhor rendimento e funcionamento, principalmente quando há redes de
confiança, onde os cidadãos convergem cooperativamente em prol do bem comum.
Pois como afirma Putnam82, a confiança entre os membros de uma comunidade tem
por característica revelar a capacidade de atuação dos membros na esfera pública.
Então, relacionar o tema do empoderamento nas perspectivas já delineadas
acima com a proposta de fomento à participação – com fundamento no capital social
– mostra-se relevante, pois nesse momento em que se traz a discussão do tema da
importância da educação - direcionada para a educação de ensino fundamental e
médio – a mesma pode se tornar um verdadeiro instrumento de empoderamento.
Como nas palavras de Freire83, os processos de ensino e aprendizagem se tornam
espaços de estratégias e empoderamento dos indivíduos.84 Isso demonstra a
necessidade de um processo conscientizador no âmbito educacional.
Freire85, destaca que a educação também pode ser um dos recursos a serem
também utilizado nessa perspectiva, a fim de desencadear a “formação de temas
geradores”86, onde o professor promove e cria dentro de espaços e condições
processos de conhecimento entre sujeitos. Significa, e utilizar de recursos
metodológicos de participação que desencadeie o diálogo e por conseguinte o
debate.
O diálogo e o debate para Freire, é considerado o encontro dos “homens
mediatizados pelo mundo”. Nesse sentido, afirma, que a dialogicidade é o “encontro
82
PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experiência da Itália Moderna: Rio de Janeiro:
Editora Fundação Getúlio Vargas, 1996.
83
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970.
84
SILVEIRA, Angelita Fialho. O empoderamento e a construção de capital social entre a juventude.
In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED.
UNIJUÍ, 2006, p.251-273. p.261.
85
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970.
86
PALUDO, Conceição. Educação popular em busca de alternativas: uma leitura deste campo
democrático popular. Porto Alegre: Tomo Editorial, 2001
43
dos homens, para a pronúncia do mundo, é uma condição para a sua real
humanização”. Adverte ainda o autor, que isso só pode ser concretizado se houver
previamente um conhecimento discutido e construído localmente entre os
cidadãos.87 Sob esse ponto de vista, “o empoderamento visa transformar os atores
sociais excluídos em sujeitos ativos”88
Assim, o ato de empoderar o cidadão deve ser visto como “fator determinante
no desenvolvimento do Capital Social, no que se refere à constituição de projetos
coletivos no conjunto de uma comunidade ou instituição e no despertar do senso de
responsabilidade , de solidariedade e de cooperação”89
Carla Pinto90 afirma, que o empoderamento pode ser:
(...) um processo de reconhecimento, criação e utilização de recursos e
instrumentos pelos indivíduos, grupos e comunidades, em si mesmos e no
meio envolvente, que se traduz num acréscimo de poder – psicológico,
sociocultural, político e econômico – que permite a estes sujeitos aumentar
a eficácia do exercício de sua cidadania.
Nesse contexto atual surge a necessidade de rever os mecanismos
tradicionais de participação, por outro lado, há a necessidade de revitalizar, por meio
da educação, o espírito democrático, fundados em novos valores, tais como a
solidariedade, cooperação, reciprocidade e confiança.
Ainda, deve se ter claro que o processo de ensino e aprendizagem
constituem-se dentre os “principais pilares na formação e capacitação dos
indivíduos”. Nas palavras de Benevides citada por Silveira é fundamental “se ter uma
educação voltada para a democracia” e ainda, afirma ser “pertinente buscar a
87
FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970. p. 160.
SILVEIRA, Angelita Fialho. O empoderamento e a construção de capital social entre a juventude.
In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED.
UNIJUÍ, 2006, p.251-273. p. 261-262.
89
SILVEIRA, Angelita Fialho. O empoderamento e a construção de capital social entre a juventude.
In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED.
UNIJUÍ, 2006, p.251-273. p. 261-262.
90
PINTO, Carla. Empowerment: uma prática de serviço social. In: POLÍTICA Social - 1998, Lisboa.
Disponível em <http://www.dhnet.org.br. Acesso em: 12 de nov de 2010.
88
44
formação
intelectual e
a
informação como proposta moral para formar”
racionalmente e emocionalmente o indivíduo dentro dos valores democráticos.
91
Nesse sentido, é fundamental educar para a cidadania, isso significa a
emancipação do cidadão. Vale nesse ponto as afirmações de Foucault, sobre a
importância da educação.92
Todo sistema de educação é uma maneira política de manter ou de
modificar a apropriação dos discursos, com os saberes e os poderes que
eles trazem consigo. Bem sei que é muito abstrato separar, como acabo de
fazer, os rituais da palavra, as sociedades do discurso, os grupos
doutrinários e as apropriações sociais. A maior parte do tempo, eles se
ligam uns aos outros e constituem espécies de grandes edifícios que
garantem a distribuição dos sujeitos que falam nos diferentes tipos de
discurso e a apropriação dos discursos por certas categorias de sujeitos.
Digamos, em uma palavra, que são esses os grandes procedimentos de
sujeição do discurso. O que é afinal um sistema de ensino senão uma
ritualização da palavra; senão uma qualificação e uma fixação dos papéis
para os sujeitos que falam; senão a constituição de um grupo doutrinário ao
menos difuso; senão uma distribuição e uma apropriação do discurso com
seus poderes e seus saberes? Que é uma "escritura" (a dos "escritores")
senão um sistema semelhante de sujeição, que toma formas um pouco
diferentes, mas cujos grandes planos são análogos? Não constituiriam o
sistema judiciário, o sistema institucional da medicina, eles também, sob
93
certos aspectos, ao menos, tais sistemas de sujeição do discurso?
Percebe-se então, que o ensino é a manipulação da palavra, onde “dispõe da
fixação dos papéis para os sujeitos que falam, assim como constitui um grupo
doutrinário, o qual distribui e se apropria de discursos com seus poderes e seus
saberes”.94. Então este “poder-saber” faz parte dos discursos, e, desta forma a
educação pode sujeitar ou emancipar os cidadãos através dos discursos.
91
SILVEIRA, Angelita Fialho. O empoderamento e a construção de capital social entre a juventude. In:
BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED.
UNIJUÍ, 2006, p.251-273. p.269.
92
VEIGA, Neto Alfredo. Foucault e a educação. 2 ed., Belo Horizonte: AUTÊNTICA, 2004. p. 131
93
FOUCAULT, Michel. A ordem do discurso. Tradução de Laura Fraga de Almeida Sampaio. 3. ed.
São Paulo: Loyola, 1996, p.36.
94
COSTA, Marli M.M. da; PORTO, Rosante T. Carvalho. Educação para cidadania. In:
GARCZEVSKI, Clóvis (Org). Direitos Humanos, Educação e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS,
2007,p.65
45
Essa sujeição pode não acontecer somente por parte do Estado, mas
também nas instituições familiares, no judiciário e própria escola, 95 enfim, acontece
em todos os campos em que há diálogos.
Marli Costa96 afirma:
A luta contra as formas de sujeição também se faz presente na atual
sociedade, e certamente essa é a mais preocupante, não querendo
desmerecer as demais. Ocorre que, o indivíduo despersonalizado ou
coisificado pelas instituições estatais ou até mesmo pelo discurso do Estado,
não terá capacidade de lutar pêlos seus direitos de cidadania de forma a
obter garantia de seus direitos humanos e fundamentais.
Assim, concorda-se com a autora, pois realmente o indivíduo é um “átomo
fictício de uma representação “ideológica” da sociedade”, onde se molda o tipo de
discurso que irá imperar em determinada sociedade.
97
Daí então a importância das
instituições do Terceiro Setor, que também devem servir a fim de combater esse
sujeitamento, pois deve ser combatido para que os cidadãos lutem contra estas
sujeições, pois a “Modernidade inventou a sociedade disciplinar e a pósmodernidade está inventando a sociedade do controle”.98
Assim, Foucault citado por Branco99, afirma que “sem dúvida, o objetivo
principal, hoje, não é o de se descobrir, mas o de se recusar o que nós somos”. Com
isto Foucault chama atenção para que tipo de cidadãos que efetivamente somos, e,
se realmente somos sujeitos de direito, ou simples surgimento da Modernidade.
95
BRANCO, Guilherme Castelo. Kant no último Foucault: liberdade e política. In: CALOMENI, T. C.
B.; et ai. (Org.) Michel Foucault: entre o murmúrio e a palavra. Campos, Rio de Janeiro: Faculdade de
Direito de Campos, 2004, p. 225.
96
COSTA, Marli M.M. da; PORTO, Rosante T. Carvalho. Educação para cidadania. In:
GARCZEVSKI, Clóvis (Org). Direitos Humanos, Educação e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS,
2007,p.66
97
BRANCO, Guilherme Castelo. Kant no último Foucault: liberdade e política. In: CALOMENI, T. C.
B.; et ai. (Org.) Michel Foucault: entre o murmúrio e a palavra. Campos, Rio de Janeiro: Faculdade de
Direito de Campos, 2004, p. 225.
98
COSTA, Marli M.M. da; PORTO, Rosante T. Carvalho. Educação para cidadania. In:
GARCZEVSKI, Clóvis (Org). Direitos Humanos, Educação e Cidadania. Porto Alegre: UFRGS,
2007,p.67
99
BRANCO, Guilherme Castelo. Kant no último Foucault: liberdade e política. In: CALOMENI, T. C.
B.; et ai. (Org.) Michel Foucault: entre o murmúrio e a palavra. Campos, Rio de Janeiro: Faculdade de
Direito de Campos, 2004, p. 228.
46
Dentro deste cenário, chama-se atenção ao processo pelo qual o indivíduo é
sujeitado, quer dizer, nasce em uma sociedade onde ele não é desenvolvido para
uma exercer cidadania ativa, mas apenas para reproduzir discursos.
É, sem dúvida, imprescindível haver uma cidadania efetiva na esfera pública,
onde as pessoas são educadas para exercer a democracia no espaço público local.
Para tanto, é necessário compreender o procedimentalismo do direito e a sua ação
comunicativa na esfera pública, como forma de efetivar uma cidadania democrática,
a partir de teoria de Habermas100 , que afirma que “o Estado democrático de direito é
uma institucionalização de processos comunicacionais necessários para a formação
discursiva da opinião e da vontade que o possibilita o exercício da autonomia política
e a criação legítima do direito”. Destaca-se então, a necessidade do direito como
interlocutor das relações do Estado e os atores sociais.
Para tanto, a participação é fundamental, pois como chama atenção Liszt
Vieira101, o cidadão deve participar de forma argumentativa e crítica nos espaços
públicos, pois assim pode se estabelecer o debate. A participação é considerada
“um instrumento fundamental para a realização de uma cidadania ativa” 102.
Neste sentido a cidadania participativa é fundamental, mas para isto, é
necessário que cada cidadão esteja apto – importância da educação – a tomar
decisões, visto que esta cidadania democrática é fundamental para testar o
interesse público, bem como a expandir a opinião política. 103
100
HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre factcidade e validade, volume II; tradução: Flávio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 181.
101
VIEIRA, Liszt. Os argonautas da Cidadania. A sociedade civil na globalização. Ed. Record. Rio de
janeiro: 2004. Espaço público: é o espaço do debate público, de embate dos diversos atores da
sociedade civil. Trata-se de espaço público autônomo com dupla dimensão: de um lado, desenvolve
processo de formação democrática da opinião pública e da vontade política coletiva; de outro vinculase a um projeto de práxis democrática radical, onde a sociedade civil se toma instância deliberativa e
legitimadora do poder político, onde os cidadãos são capazes de exercer seus direitos subjetivos
públicos, p. 228.
102
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 57.
103
D’ENTREVES, Alessandro Passerin. Derecho natural. In: D’ENTREVES, Alessandro Passerin
et al. Crítica del Derecho natural. Madrid: Taurus, 1966. p. 73-199.
47
Assim, algumas alternativas são interessantes, pois o desafio é grande
quando se fala em motivar os cidadãos a participarem. Marcello Baquero 104 aponta
cinco alternativas e estratégias de empoderamento: Privilegiar a dimensão coletiva e
não individual; estabelecer a reciprocidade mútua na busca de objetivos comuns;
incentivar a formação de associações; promover o desenvolvimento de valores e
normas de natureza coletiva para gerar um convívio harmônico e cooperativo; e
promover a participação cidadã.
Logo, tais assertivas se mostram muito corretas e fundamentais para o
empoderamento cívico, apenas deve ser acrescentado, como base estruturante, a
educação, visto não ser possível e imaginável um processo de empoderamento
social sem antes haver a educação dos cidadãos para tal fim.
Com efeito, busca-se no presente ponto estabelecer uma consonância entre
os temas abordados, a fim de identificar novas estratégias para enfrentar a apatia
dos cidadãos na participação dos assuntos da esfera pública. Com isso entende-se
por fundamental a criação de novos instrumentos, como a inserção de disciplinas no
âmbito escolar que tratem e abordem do tema da cidadania. Considero essa, uma
proposta de fomento à participação, a partir da utilização de estruturas já postas
como é a escola. Assim, bastaria a criação de uma política pública educacional
voltada para o ensino fundamental e médio, onde se constitui tal tema na sua
ementa.
Assim, o tema a ser abordado no próximo capítulo possui conexão direta, pois
as políticas públicas, nessa perspectiva de capital social e empoderamento,
incorporam, como afirma Pra, “distintos níveis de análise, permitindo incluir o sujeito
(...) ao ente político”105. Constitui assim, a inserção direta da perspectiva de ator
social como protagonista da elaboração de políticas públicas.
104
BAQUERO, Marcello. Globalização e Democracia Inercial: o que o capital social pode fazer na
construção de uma sociedade participativa? In: BAQUERO, Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.).
Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED. UNIJUÍ, 2006, p.43-70. p. 64.
105
PRÁ, Jussara Reis. Políticas Públicas, Direitos Humanos e Capital Social. In: BAQUERO,
Marcello; CREMONESE, Dejalma (Org.). Capital Social: Teoria e Prática. Ijuí: ED. UNIJUÍ, 2006,
p.275-297. p. 277.
48
2 APROXIMAÇÕES TEÓRICAS DA GESTÃO COMPARTILHADA: UM NOVO
PARADIGMA DE EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS FUNDADO NO
PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE
Aqui são discutidas as aproximações teóricas da gestão compartilhada,
fundadas num novo paradigma de efetivação dos direitos sociais fundado no
princípio da subsidiariedade. Logo, tal tema é verificado a partir da dimensão das
políticas públicas e da cidadania ativa. Assim, demonstrando relevância do princípio
da subsidiariedade como instrumento de garantia dos Direitos Fundamentais
Sociais. E para finalizar uma abordagem da Gestão Compartida como um
pressuposto para a efetivação do direito social condensado proposto por Geoges
Gurvitch.
2.1 Políticas Públicas e Cidadania ativa
Faz-se necessária, para melhor elucidação das posturas construtivas da
cidadania pelo Poder Local, uma explanação sobre as políticas públicas, suas
possibilidades e seus entendimentos doutrinários, para que assim, se possa
construir novas alternativas.
Dessa forma, primeiramente é apresentado o tema das políticas públicas,
tema esse, que é basilar hoje para uma boa administração pública. Assim, o tema é
intrigante e difícil, pois diversos questionamentos surgem: existe uma teoria pronta e
acabada para o tema? Como formular uma política pública? Como implementar uma
política pública? Quem deve elaborar uma política pública? Essas questões são de
ordem teórica e prática.
Mas há outro ponto que é fundamental para esse trabalho, uma vez que muito
se critica as políticas públicas que estão postas, e também a falta de novas políticas
públicas. Tal discussão é tema acadêmico e também popular.
Entretanto, será
enfrentado o tema, demonstrando alguns pontos relevantes para melhor
compreensão.
49
Conceitua-se políticas públicas como uma série de respostas ao sistema
político posto frente às demandas sociais e públicas que irão ao encontro dos
destinatários; diante disso, a criação e implementação das políticas públicas estão
diretamente ligadas à ação de fazer ou não fazer por parte do Estado - União,
Estados e Municípios - que tem por finalidade desempenhar esse papel.
O Estado brasileiro historicamente, enquanto principal promotor de políticas
públicas até o início dos anos 80, se caracterizava pela centralização decisória e
financeira da alocação de recursos e definição de agendas. Outra característica
entabulada nessa perspectiva de caráter setorial, era a exclusão da sociedade nos
processos de participação e elaboração das políticas públicas e do controle da ação
governametal.106 Verifica-se, nesse período um modelo de provisão estatal.
Tal virada ocorre somente com a promulgação da Constituição Federal de
1988, onde abre a participação aos estados e municípios, ganhando maior
autonomia, tema esse que fora abordado anteriormente. Assim, com a Constituição
Cidadã o tema das políticas públicas especialmente no que tange aos municípios,
também se abre passando a ter uma renovada expressão, ou seja, passa a haver
uma abertura aos governos municipais, onde esses podem promover programas
destinados ao desenvolvimento local.107
Assim, são analisadas algumas compreensões acerca de como podemos
entender o que são políticas públicas, tendo em vista haver várias definições que
contemplam o tema.
Dessa forma, podem ser compreendidas as políticas públicas 108 como uma
ação coletiva desenvolvida pelo ente direto, com o objetivo de dar respostas às
106
FARAH, Marta Ferreira dos Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas
locais. Revista de administração pública, v. 35, nº 1, p.119-145, jan-fev 2001, p. 6-7.
107
FARAH, Marta Ferreira dos Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas
locais. Revista de administração pública, v. 35, nº 1, p.119-145, jan-fev 2001, p. 9-10.
108
BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de políticas públicas para a concretização dos
direitos humanso. Disponível em http://www.dhnet.org.br. Acesso em 02 de jun. 2010. “[...] as
políticas públicas atuam de forma complementar, preenchendo os espaços normativos e
concretizando so princípios e regras, com vista a objetivos determinados. As políticas, diferentemente
das leis, não são gerais e abstratas, mas, ao contrário, são forjadas para a realização de objetivos
determinadas[...]”4
50
necessidades da sociedade. Entende-se como um comprometimento do Estado
diante de uma determinada sociedade, lembrando-se sempre que as políticas
públicas efetivam os direitos sociais garantidos e declarados em Lei109.110
Para Heringer,111 política pública é a “ação de determinado governo,
orientado para atingir fins específicos, ou seja, é um meio para se atingir
determinada meta econômica ou social".
De acordo com os objetivos supracitados, a expressão políticas públicas
significa “a arte de lidar com o público o que é público [...] significa uma ação
destinada a um público e que envolve recursos públicos” 112, ou seja, lida-se com
interesses públicos, e as medidas necessárias para atender esse interesse serão
oriundas dos cofres públicos.
Mas não são apenas intervenções estatais que utilizam recursos públicos que
podem ser consideradas políticas públicas, porque as ações públicas de mera
intervenção administrativa, que dispensam recursos financeiros, também são
políticas públicas, tendo em vista que, pelo menos em nível teórico, visam a atender
o interesse da coletividade.
Complementando o conceito, políticas públicas são “decisões de intervenções
na realidade social, quer seja para efetuar investimento ou de pura intervenção
administrativa ou burocrática”113. Nesse contexto, as instâncias locais são
fundamentais para a efetivação das políticas públicas, pois os municípios são
responsáveis pela realização de grande parte delas, tendo em vista a
descentralização do poder executivo federal, que outorga poder aos entes federados
considerando sua autonomia.
109
“Infatti una política pubblica no è un fenomeno oggettivo dal profilo evidente, ben definito,
compiutamente formalizzato, come una legge, un trattato, un’organizzazione burocrática, i cui contorni
sono bem delineati”. REGONINI, Gloria. Capire lê politiche pubbliche. Bologna: il mulino, 2001, p. 22.
110
CARVALHO, Alysson (org). Políticas Públicas. Belo Horizonte: Editora UEMG, 2003.
111
HERINGER, Rosana Rodrigues. Estratégias de descentralização e políticas públicas. In: MUNIZ,
J.N; GOMES, E. C. (ed.). Participação Social e gestão pública: as armadilhas da política de
descentralização. Belo Horizonte, 2002, p. 85.
112
BONETI, Lindomar Wessler. Políticas públicas por dentro. Ijuí: Ed. Unijuí, 2006., p. 9.
113
BONETI, Lindomar Wessler. Políticas públicas por dentro. Ijuí: Ed. Unijuí, 2006. p. 14.
51
Na lição de Azevedo,114 as políticas públicas formam duas características
distintas: a primeira procura uma coesão para delimitar o que se pretende fazer ou
não, pois quanto maior for o consenso, mais facilmente essas políticas sugeridas
poderão ser efetivadas; e a segunda é a definição de normas e processamento dos
conflitos, onde essa definição das normas poderá se dar tanto para uma ação como
para uma resolução de conflitos entre agentes sociais e indivíduos.
Na visão de Viana,115 Lindblom116 e Labra117 e Schmidt118, as políticas
públicas possuem cinco etapas, da seguinte forma:
a) percepção e definição dos problemas: é perceber uma situação de dificuldade, e
transformar esse problema político;
b) construção da agenda: onde o espaço de constituição da relação de problemas
que chamam a atenção do governo e dos cidadãos seja reconhecido determinado
tema enquanto problema de ordem pública;
c) formulação de políticas: podemos definir a fase em que a participação dos atores
sociais será colocada na agenda, com a criação de alternativas de ação/intervenção
de natureza pública, em detrimento às necessidades que constem na agenda
política;
d) implementação de políticas: é nessa etapa que a política deve ser formulada,
devendo ser definidas as prioridades e transformadas em programa, em que se
busca obter impactos e conseqüências a partir dessa implementação;
e) avaliação de políticas: é a verificação crítica, em que se verifica se as metas antes
propostas estão sendo cumpridas; em caso positivo, deve ser continuada, e se caso
negativo, deve-se iniciar um novo caminho.
114
AZEVEDO, Sérgio de. Políticas públicas: discutindo modelos e alguns problemas de
implementação. In: SANTOS JR., Orlando A et ai. (org.). Políticas públicas e gestão local. Rio de
Janeiro: Fase, 2003.
115
VIANA, A. L. A. Enfoques metodológicos em políticas públicas: novos referenciais para os estudos
sobre políticas sociais. In: CANESQUI, A. M. Ciências Sociais e Saúde. São Paulo: Hucitec/Abrasco,
1997.
116
LINDBLOM, C.E. O Processo da Decisão Política. Brasília: UNB, 1981.
117
LABRA, M.E. Análise de políticas, modos de policy-making e intermediações de interesses: uma
revisão. PHISYS - Revista de Saúde Coletiva. Rio de Janeiro: 9 (2): 1999, p. 131-166.
118
SCHMIDT, J.P. Para entender as políticas públicas: aspectos conceituais e metodológicos. In:
CREIS, J.R.; LEAL, R.G. Direitos Sociais e Políticas Públicas: Desafios Contemporâneos. 2008.
p.2315-2321.
52
Labra119 explica que ainda não estão à disposição modelos acabados ou
consensuais para o estudo do processo de produção e implementação de uma
determinada política pública, mas sim de variadas correntes, pensamentos e
abordagens, pois não há, ainda, uma teoria que por si só dê conta de responder a
essas questões.
Nota-se que inúmeras políticas públicas resultam fracassadas, certamente em
decorrência da falta de planejamento destas, pois geralmente não é feito
planejamento ou desenho estratégico para tais políticas 120. Com isso surge a
necessidade de qualificar e inovar os mecanismos de promoção dessas políticas.
Para tanto, o gestor público precisa ter cuidado para não cair num
imediatismo político, no qual a elaboração de políticas visa apenas a resultados a
curto prazo. É necessário que haja um real conhecimento sobre a realidade e as
necessidades sociais, para, a partir delas, elaborar mecanismos de intervenção na
realidade, mesmo que os resultados só venham a médio ou a longo prazo. Uma
visão meramente imediatista pode comprometer o sucesso de tal política, mas,
infelizmente, parece que os governantes têm uma “cultura de improvisão”, adotadas
de improviso sem o devido planejamento. Estas políticas estão fadadas ao fracasso
na sua grande maioria121.
Como salienta Schmidt122, um ponto crucial nas políticas públicas, é que as
mesmas devem orientar a ação estatal, de modo que venha a diminuir os efeitos da
renovação periódica dos governantes decorrentes do nosso sistema democrático, ou
seja, diminuir a descontinuidade administrativa.
Denota-se que os governos latino-americanos não estão preparados para
administrar. Sem planejamento, “governa-se de costas para as ciências e técnicas
119 119
LABRA, M.E. Análise de políticas, modos de policy-making e intermediações de interesses:
uma revisão. PHISYS - Revista de Saúde Coletiva. Rio de Janeiro: 9 (2): 1999, p. 131-166.
120
SCHMIDT, J.P. Para entender as políticas públicas: aspectos conceituais e metodológicos. In:
CREIS, J.R.; LEAL, R.G. Direitos Sociais e Políticas Públicas: Desafios Contemporâneos. 2008. p.
2315-2321. p. 2321.
121
MATUS, Carlos. Adeus, Senhor Presidente. Trad. Luís Felipe Rodrigues Del Riego. São Paulo:
Fundap, 1997. p. 38
122
SCHMIDT, João Pedro. Políticas públicas: aspectos conceituais e aportes para um modelo pósburocrático e pós-gerencialista, 2007. p.35.
53
de governo, respaldado em um praticismo extremamente rudimentar e superficial”.
Segundo Matus123, há a necessidade de fazer três balanços, que são: balanço de
gestão política, balanço de gestão macroeconômica e balanço de intercâmbio de
problemas. A arte de governar repousa na compensação entre estes balanços, que,
ao final, deve resultar num balanço global positivo.
A política é um intercâmbio entre o governo e a população, e esse
intercâmbio deve ser mantido sempre em equilíbrio. Ser um governante
eficaz significa criar, a cada dia, no menu diário de decisões, as condições
para que esses três balanços possam ser compensados, uns pelos
124
outros
A arte de administrar os bens e interesses públicos não é atividade neutra;
pelo contrário, muitas são as forças que influenciam a escolha da implementação
por esta ou aquela política pública.
Vallès125 esclarece que política não é atividade neutra, ela deve produzir
resultados, visto que suas determinações (ação ou omissão) atingem uma
comunidade política, seja diretamente ou indiretamente.
Logo, hoje a sociedade civil também deve ser chamada a fazer parte desse
processo das políticas públicas, pois cabe à sociedade participar das fases de
percepção e avaliação de tais políticas, pois como afirma Vallès acima. A sociedade
civil126 deve ser parceira do estado, pois os fins são os mesmos, seja na política
econômica ou na busca pela inclusão social.
Segundo Vallès:
123
MATUS, Carlos. Adeus, Senhor Presidente. Trad. Luís Felipe Rodrigues Del Riego. São Paulo:
Fundap, 1997. p. 39.
124
MATUS. MATUS, Carlos. Adeus, Senhor Presidente. Trad. Luís Felipe Rodrigues Del Riego. São
Paulo: Fundap, 1997. p. 39.
125
VALLÈS, Josep M. Lãs políticas públicas. In: Ciência política: uma introduccíon. Barcelona: Ariel,
2002. p. 377.
126
PANFICHI, Aldo; CHIRINOS, Paula Valéria Munõz. Sociedade Civil e Governabilidade
Democrática nos Andes e no Cone Sul: Uma visão Panorâmica na Entrada do Século XXI. In:
DAGNINO, Evelina (Org.), Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra,
2002, p. 305. Sociedade civil “[...] é entendida como uma esfera de ação intermediária, situada entre
o Estado e as famílias, em que grupos e associações de indivíduos se organizam de maneira
autônoma e voluntária com o objetivo de defender e ampliar a vigência de seus direitos, valores e
identidades, bem como para exercer controle e fiscalizar a ação das autoridades políticas [...]”
54
[...] un conjunto interrelacionado de decisiones y no decisiones, que tienen
como foco um área determinada de conflicto o tensión social. Se trata de
decisiones adoptadas formalmente en el marco de lãs instituciones
públicas - lo cual lês confiere la capacidad de obligar - pero que han sido
percebidas de un processo de elaboración en el cual han participado una
127
pluralidad de actores públicos y privados.
Por meio desse conceito, Vallès elucida que as políticas públicas possuem
um conjunto integrado de decisões e não decisões, que incidem sobre um conflito ou
tensão social. Estas decisões são hoje formalmente adotadas no âmbito das
instituições públicas. Mas se pode observar, que quando uma pluralidade de
participantes públicos e privados participam nesse processo, a possibilidade de êxito
se torna mais evidente.
Essa abertura/parceria entre estado e sociedade, o que também poder-se-ia
denominar de co-gestão, se torna uma arma importante para a busca da cidadania
ativa. Em seguida é demonstrado o que significa a busca pela efetiva inclusão
social, trazendo o cidadão para a esfera pública.
2.1.2 A importância da participação na busca pela cidadania
A cidadania neste novo milênio vem ressurgindo, pois este conceito está
intrinsecamente ligado à idéia de participação e justiça, assim, a cidadania passa
hoje por estes novos desafios em face de diversos fatores econômicos e políticos
que fomentaram este descontentamento da população, e, desta forma, faz-se
necessário observar a evolução histórica da cidadania para compreendermos tais
fatores.
Portanto, definir o que é cidadania, ou lhe ditar um conceito, seria uma
pretensão um tanto que exacerbada, pois ela compreende “dada a variedade e
dimensões espaciais e funcionais”128, um campo muito abrangente. Zapata
127
VALLÈS, Josep M. Lãs políticas públicas. In: Ciência política: uma introduccíon. Barcelona: Ariel,
2002. p. 377.
128
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 21.
55
Barrerro129, afirma que “o maior problema do termo cidadania é carecer de um
conceito, porque apenas se pode falar em concepções”.
Clóvis Gorczevski130 já assim define:
De uma maneira geral, se define cidadania como a qualidade ou o direito
do cidadão; e cidadão como o indivíduo no gozo de direitos civis e políticos
de um Estado. A idéia de cidadania está sempre ligada a um determinado
Estado, e em geral expressa um conjunto de direitos que dá ao indivíduo a
possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu Estado.
De encontro, é também o entendimento de José Afonso da Silva, que afirma
que a "Cidadania qualifica os participantes da vida do Estado, é atributo das pessoas
integradas na sociedade estatal, atributo político decorrente do direito de participar
no governo e direito de ser ouvido pela representação política”131
Assim, o termo cidadania apresenta um termo e uma conotação muito
especial, pois remete a algumas questões importantes diretamente na sociedade,
como as igualdades e desigualdades sociais e políticas, o caráter das instituições
públicas, as diferenças culturais e a ação humana frente ao espaço ambiental que
acabam suscitando um processo de barbárie.132
A participação desde o período Grego era marcada como forma exclusiva de
cidadania, mas esta cidadania era muito limitada, era uma cidadania “exclusiva e
não inclusiva” pelo fato de que somente os varões que fossem descendentes de
outros “cidadãos” poderiam ser assim considerados133. Pode-se concluir que era
uma espécie de herança, pois as mulheres, estrangeiros, escravos e crianças jamais
poderiam ser cidadãos. Livres eram somente considerados os cidadãos atenienses,
e a liberdade destes cidadãos estavam ligados fortemente à idéia de participação,
129
BARRERO, Zapata, R. Ciudadanía, democracia y pluralismo cultural: hacia um nuevo contrato
social. Barcelona: ANTHROPOS, 2001. p. 7.
130
GARCZEVSKI, Clóvis; TAUCHEN, Gionara. Educar para os Direitos Humanos, ou para a
Cidadania? In: GARCZEVSKI, Clóvis (Org). Direitos Humanos, Educação e Cidadania. Porto Alegre:
UFRGS, 2007, p. 13
131
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20ª ed. São Paulo: Malheiros.
2001. p.345.
132
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 21.
133
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 22.
56
mas uma participação limitada, pois a participação direta somente se dava nas
comunidades reduzidas, e nunca nos grandes impérios e nos Estados.134
Assim, no período grego foram construídas várias acepções acerca do que
era, e, o que significava cidadania, e desta forma muitos autores como Péricles,
Sólon, Clístenes desenvolveram uma noção acerca do que seria cidadania. 135 Mas
Platão e Aristóteles também trouxeram suas contribuições136.
Somente com a promulgação de Caracalla (188-217) que se colocou fim a
este conceito, se concedeu a cidadania para todos os sujeitos livres, e também se
estabeleceu um novo conceito e uma nova forma de se conceber o que significava
cidadania.137
Logo, no período que vai do século VII até o século XI, surge as cidades
como um instrumento de aproximação e de “identidade” com os cidadãos,
assumindo uma maior importância. E logo após nos séculos XIV até XV surge a
importância da participação dos cidadãos como forma de tranqüilidade e
estabilidade da República. Mas como se verifica neste período, a idéia e o conceito
de cidadão é substituída pela figura do súdito, assim, o cidadão quanto sujeito
134
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 23.
135
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 23.
136
Nas obras de Platão e Aristóteles encontram-se indicações de como se refletia o desejo de
preservar as melhores qualidades da pessoa para formar parte como cidadão da comunidade. Em
Aristóteles se observa que não é nem a origem nem a residência que transforma uma pessoa em
cidadã, mas sim a atividade cívica e política. O livro III da Política, "Teoria do cidadão e regimes
políticos" é uma das primeiras obras onde se estabelece uma relação entre tipo de cidadão e tipo de
regime e governo político. O cidadão é o habitante da cidade que participa no poder da comunidade.
Aristóteles oferece definições de cidadão: uma definição prática de cidadão como aquela pessoa que
participa ativamente na justiça e no governo (1275a); a segunda definição é que ser um cidadão
implica ter capacidade de "mandar" e "ser mandado", de "governar" e "ser governado" (1277b), isto é,
a capacidade de participar no poder de governo em um duplo sentido: como autoridade nas
deliberações políticas e como obediente das deliberações efetuadas por outros. Para Aristóteles,
"pessoa livre" e "cidadão" eram praticamente sinônimos. Também a cidade desempenha um papel
essencial na teoria platônica. A teoria das idéias de Platão toma corpo na adequada organização da
cidade e nas diversas classes de cidadãos que a integram (magistrados, governantes, militares,
artesãos e agricultores). MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis
Gorczevski. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 23.
137
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 24.
57
participante passou a não fazer mais sentido, apenas interessava em se submeter e
se sujeitar ao poder monarca.138
Durante os séculos XVII e XVII, surge uma polêmica entre os termos
cidadania e burguesia.139 Mas já na Revolução Francesa começa a emergir um outro
conceito acerca do que seria a cidadania, mas um conceito ainda bem diferente dos
moldes de hoje. Começa a nascer uma relação de cidadania “como uma concepção
igualitária da natureza humana e se tenta aplicar esta idéia à prática política.” 140
Então, com a passagem do Estado Liberal para o Estado social o conceito de
cidadania tenta ganhar novamente uma nova dimensão, mas restou frustrada tal
tentativa, pois o Estado de direito não se mostrou capaz de responder as demandas
sociais, ocasionando uma nova crise de legitimidade. 141
Surge então, no período contemporâneo duas características distintas de
cidadania, uma trazendo um vínculo entre nacionalidade e cidadania, e a outra uma
forte ligação entre igualdade e cidadania.142
Núria Matín143 traz suas contribuições afirmando que não se pode
instrumentalizar o conceito de cidadania sob pena de excluirmos determinados
138
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 25.
139
Ao comparar o cidadão com o súdito, se pode derivar três grandes princípios da idéia de
cidadania: um, que a cidadania é uma condição da pessoa que vive em uma sociedade livre;
segundo, que a cidadania é uma condição voluntária que não pode impor-se a nenhuma pessoa;
terceiro, que a cidadania se desdobra em um conjunto de direitos e deveres das pessoas que
pertencem a um determinado Estado. O termo cidadão tem a conotação de ser membro (cívico) do
Estado; como participante em sua legislação, que nenhum outro termo afim, como o de burguês ou
súdito supõe. MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa
Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 27.
140
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 26.
141
MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
Sul: EDUNISC, 2005. p. 28.
142
Dito de outra forma, na prática encontramos algumas barreiras que dificultam a realização da
cidadania: “uma política, el nacionalismo; outra econômica, el mercado”. Com a constituição dos
Estados-nação, aparece explicitamente a noção de cidadão de segunda classe, isto é, a posição das
minorias nacionais no século XIX. Em nossos dias, Giddens, Habermas, Dahl, Zolo, Held e outros
autores têm se ocupado da relação cidadania/nacionalidade. Entendemos, como Zapata, que a
perspectiva da cidadania hoje em dia não pode dar as costas à dupla lógica desta nova era global: a
globalização econômica e a globalização política ou a lógica dos Direitos Humanos de uma
humanidade comum. Ela nos leva a umas caracterizações de cidadania como "fragmentada", como
"diferenciada" e outras. MARTÍN, N. B. Os novos desafios da cidadania. Tradução de Clovis
Gorczevski. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2005. p. 28-29.
58
grupos ou pessoas, portanto esta autora chama atenção que é preciso redefinir um
novo conceito de cidadania, visto que os anteriores não servem de modelo para a
nossa sociedade atual.
Enquanto que a titularidade da cidadania atual, deve apontar-se uma
progressiva ampliação. Nas primeiras versões liberais da cidadania ficavam
excluídas as mulheres, os menores, os analfabetos e os indigentes. Hoje
em dia o acesso à titularidade da cidadania se pauta, principalmente, a
respeito dos estrangeiros e imigrantes. Por sua parte, as teorias que
apelam para a fragmentação da cidadania, apresentam intenções de
redefinir as formas de titularidade22. O conteúdo atual de cidadania
abarca, de forma significativa, a participação política e a cultura cívica23.
Assim, ainda que as raízes da cidadania sejam gregas e romanas, o
conceito atual de cidadão provém sobretudo dos séculos XVII e XVIII, da
revolução francesa, inglesa e americana e do movimento do capitalismo,
tendo experimentado uma importante evolução desde o período da
Revolução francesa até a queda do muro de Berlim24. Podemos observar
também que a noção de cidadania, ao longo da história, tem designado um
privilégio, uma entidade excludente. Pouco a pouco vem desligando-se da
vinculação de desigualdade, mas não tem conseguido em sua totalidade.
144
Portanto, pode-se afirmar que o que faz das pessoas cidadãos é sem dúvida
alguma pertencer a uma cidade, o que significa dizer que a cidade é uma
“coletividade de indivíduos” organizados sob determinados aspectos, procedimentos
e normas as quais irão condicionarem as ações comuns e individuais com o objetivo
de resolver e enfrentar os conflitos do “espaço ou esfera pública”. 145
Por sua vez, estas crenças, normas e procedimentos distribuem bens
intangíveis, como hierarquia, autoridade e poder e também promovem a
distribuição de outros bens tangíveis como a riqueza, a renda ou a
propriedade. "Ser ciudadano es pertenecer y sostener, aunque sea de
manera crítica, esas creencias, normas y procedimientos e implica tambiém
modificarias y alternarias". Algumas destas crenças - como a liberdade, a
igualdade, a solidariedade dos cidadãos - indicam que pertencer a uma
cidade não é situação passiva e sim ativa: "o cidadão se faz fazendo sua
146
cidade".
Desta forma, se mostra intrínseco o cotejo entre cidadania e a cidade, com o
surgimento e o crescimento do cidadão como um ator social dotado de direitos e
143
MARTÍN, N. B. Os novos desafios
Sul: EDUNISC, 2005. p. 29.
144
MARTÍN, N. B. Os novos desafios
Sul: EDUNISC, 2005. p. 29-30.
145
MARTÍN, N. B. Os novos desafios
Sul: EDUNISC, 2005. p. 30
146
MARTÍN, N. B. Os novos desafios
Sul: EDUNISC, 2005. p. 30
da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
da cidadania. Tradução de Clovis Gorczevski. Santa Cruz do
59
obrigações, o qual passa a fazer parte da sociedade como titular de direitos, direitos
os quais hoje ainda estão sendo ampliados e incorporados, seja direitos humanos,
políticos, sociais, econômicos, enfim passa a fazer parte de uma agenda de
instrumentos eficazes ao desenvolvimento integral do cidadão.
Assim, a configuração com as políticas públicas passa, como abordado
anteriormente, pela importância da participação social, ou seja, há a necessidade da
aproximação do estado com a sociedade civil, para assim, ser reconfigurada essa
relação. Como compreende Elenaldo Teixeira147 a participação cidadã é um
mecanismo importante em que se redefinem os papéis, a saber:
[...] participação cidadã: processo complexo e contraditório entre sociedade
civil, Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo fortalecimento
dessa sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos
e associações. Esse fortalecimento dá-se, por um lado, com a assunção de
deveres e responsabilidades políticas específicas e, por outro, com a criação
e exercício de direitos. Implica também o controle social do Estado e do
mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços públicos
pelos diversos atores sociais e políticos.
Claro está que tal aproximação não se trata de um processo simples, mas
que precisa ser (re)construído com novas formas, onde se redefinem os papeis, seja
do estado e da sociedade, pois somente com esse fortalecimento se torna viável
uma nova dimensão de participação, pois hoje, a participação ainda é algo em
construção, mas que necessita ser redefinida.
Ensina José Norberto Muniz:
À comunidade deve ser dada toda a oportunidade de participar, identificar
problemas, revelar contextos, desenvolver possibilidades, explorar
oportunidades, refletir sobre as suas conseqüências e, até mesmo, fazer
suas próprias escolhas. Afinal de contas, é a nossa cidade e nós a
conhecemos melhor do que qualquer outra pessoa estranha a ela.
Entretanto, muitos são os interesses particulares que atuam em uma cidade,
como, por exemplo, os dos proprietários de imóveis, dos comerciates, dos
residentes, dos consumidores, dos atletas, dos ambientalistas, bem como
dos, empresários, pois não podemos esquecer que a cidade pertence a
todos e, como tal, não é propriedade particular de nenhum grupo. Assim
sendo, ela não deve ser submetida aos caprichos de políticos e, ou,
planejadores. Ser publicamente responsável é, portanto, uma atitude
obrigatória, pois as decisões tomadas e os rumos escolhidos têm
147
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. 2. ed.
São Paulo: Cortez; Recife: EQUIP; Salvador: UFBA, 2001, p. 30.
60
conseqüências para todos os cidadãos, na medida em que elas afetam a
148
qualidade de vida de todos.
Participação em si é constituída pelo poder que é intrinsecamente emanado
do ser humano, gerado pela vontade de cada um. Para que seja por seu total
satisfeito o objetivo inicial do fato, não há como não colocar que a vontade é o
requisito fundamental de uma participação bem constituída.
Cabe nesses moldes, trazer o pólo educação como um fator que necessita
intensamente de participação. Participação que deve vir culturalmente de cada
âmbito familiar, de algo que valorize e que mostre qual a vantagem em se sujeitar
aos ensinamentos do próximo, ao invés de optar por caminhos inicialmente mais
fáceis, porém com o tempo se mostrará esses caminhos não tão vantajosos.
Nesse sentido, Vera Telles149 define que “requalificar a participação popular
nos termos de uma participação cidadã interfere, interage e influencia na construção
de um senso de ordem pública, regida pelos critérios de eqüidade e justiça”.
Quando Elenaldo Teixeira150 se refere à participação cidadã, assim a define:
Ao referir a “participação cidadã” tenta-se, portanto, contemplar dois
elementos contraditórios presentes na atual dinâmica política. Primeiro, o
“fazer ou tomar parte”, no processo político-social, por indivíduos, grupos,
organizações que expressam interesses, identidades, valores que poderiam
se situar no campo do “particular”, mas atuando num espaço de
heterogeneidade, diversidade, pluralidade. O segundo, o elemento
“cidadania”, no sentido “cívico”, enfatizando as dimensões de universalidade,
generalidade, igualdade de direitos, responsabilidades e deveres. A
dimensão cívica articula-se à idéia de deveres e responsabilidades, à
propensão ao comportamento solidário, inclusive relativamente àqueles que,
pelas condições econômico-sociais, encontram-se excluídos do exercício
dos direitos, do “direito a ter direitos”.
Assim, se pode afirmar que a participação cidadã é ainda um processo em
construção, que ainda permeia grupos específicos da sociedade, com processos
contínuos de exclusão dos grupos menos favorecidos.
148
MUNIZ, José Norberto;GOMES, Elaine Cavalcante: Participação social e gestão pública: as
armadilhas da política da descentralização. – Belo Horizonte, 2002. p. 11
149
TELLES, Vera. Sociedade civil, direitos e espaços públicos. In: VILLA-BÔAS, Renata (org).
Participação popular nos governos locais. São Paulo, PÓLIS, n. 14, p. 43-53, 1994, p. 52.
150
TELLES, Vera. Sociedade civil, direitos e espaços públicos. In: VILLA -BÔAS, Renata (org).
Participação popular nos governos locais. São Paulo, PÓLIS, n. 14, p. 43-53, 1994, p. 32.
61
Portanto, se faz necessário este cotejo entre participação e pertencimento,
quando os atores sociais ou simplesmente determinados grupos sentirem-se atores
diretos e partícipes das ações, far-se-á com que esta participação em consonância
com este “sentir-se” desenvolva uma co-responsabilidade desses atores, tendo
assim como resultado o engajamento dos atores em prol deles mesmos.
Assim, deve-se romper com a idéia de cidadão somente como destinatário
das políticas públicas, e trazê-lo para uma cidadania efetivamente ativa, e inclusive
emancipatória, que apenas será construída através de uma interação entre o espaço
público e a sociedade. E assim, o espaço local, como percebemos anteriormente, é
o campo favorável para se construir essa responsabilidade, que é potencializada
pelo sentimento de solidariedade e pertencimento. 151
Portanto, quando afirmado anteriormente que a Constituição Federal de 1988
abriu a possibilidade de se instituir um novo tipo de relacionamento entre Estado e
sociedade, é verdade, pois há agora a viabilidade de se concretizar tais ideais, a
partir de gestões político-administrativas realizadas com a participação da
sociedade. Não se pode esquecer ainda, que um dos elementos formadores do
Estado é o povo, e por isso não é apenas o Estado que garante a cidadania, mas
principalmente o cidadão consciente dos seus diretos e deveres que faz com que o
Estado fique a serviço da cidadania. Assim, a seguir será abordado o tema da
importância da garantia dos direitos fundamentais sob a perspectiva do princípio da
subsidiariedade.
2.2 Princípio da subsidiariedade como instrumento de garantia dos Direitos
Fundamentais Sociais
Dentre as novas estratégias de ampliação do espaço local, destaca-se a
possibilidade de uma nova e qualificada relação entre Estado e sociedade, em suas
diversas esferas, o que estabeleceria uma dialética nova e diferenciada. Trata-se da
151
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social
de Gurvitch. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007, p. 281.
62
noção de subsidiariedade152, que contribui para a efetiva ampliação dos espaços de
articulação da sociedade na esfera local.
Princípio esse, pelo qual as decisões, legislativas ou administrativas, devem
ser tomadas no nível político mais baixo possível, isto é, por aquelas que estão o
mais próximo possível das decisões que são definidas, efetuadas e executadas.153
Assim, a grande virada de tal modelo administrativo, se dá a partir da
diferenciada relação entre política, administração e cidadão. No caso do modelo
tradicional, política e administração se apresentam em relação ao “cidadão como um
bloco, separado e distinto [...], baseado na hipótese que somente as instituições
públicas são capazes de tutelar o interesse geral, sendo os privados, por definição,
preocupados somente com o próprio interesse pessoal”154.
No modelo baseado na ótica subsidiária, a política, administração e o
cidadão, passam a convergirem em busca do interesse geral, porque as instituições
passam a perceber e dar conta que, “hoje em muitos setores da vida coletiva, sem a
participação ativa e responsável dos cidadãos, elas não são capazes de realizar
sozinhas o interesse geral.” Ainda, “os cidadãos dão-se conta de que, se desejam
continuar a gozar dos padrões de vida elevados, ou de qualquer forma aceitáveis,
devem de alguma forma, sair do simples papel de administradores para assumir
aquele, mais compromissado, de cidadão ativo”.155
Diante de tais considerações, percebe-se que a subsidiariedade passa a ser a
plataforma constitucional sob a qual “se funda não só o novo modelo da
administração compartilhada”, mas sobretudo, assume um viés ainda mais
relevante, pois passa a ser “um novo modelo de sociedade”, marcado fortemente
152 BARACHO, José Alfredo de Oliveira, O princípio de subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p.92
153
BARACHO, José Alfredo de Oliveira, O princípio de subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p.92
154
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
41.
155
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
41, 42.
63
pela presença de cidadãos autônomos, solidários e responsáveis, ou seja, de
cidadãos ativos.156 Isso significa a impulsão do empoderamento social, o qual gera
maior capital social, e ainda engajamento e encorajamento, dessa forma, realizando
novas formas de participação.
Ainda,
a
esfera
local
potencializa
a
idéia
de
pertencimento,
de
responsabilidade social, estimulando, dada a proximidade do processo decisório, a
ativa participação da sociedade, o que acarreta inúmeros benefícios. Portanto, o
fator que se constata em todas as estratégias bem sucedidas é, a partir da óptica
subsidiária157, onde reside o maior grau de abertura dos processos decisórios para a
população.
Assim, também a cidadania,158 quando abordada nessa perspectiva
subsidiária,
apresenta-se
como
“constituidora
de
ações
emancipadoras
e
politicamente confirmatórias do estatuto universal de reconhecimento dos Direitos
Humanos e Fundamentais, até a sua efetivação cotidiana no mundo da vida das
pessoas comuns do povo”. Sendo necessário procurar estas novas formas de
legitimidade, visando tomar parte do sistema e participar na reelaboração do
sistema, defendendo aquilo que queremos.159 Esse, é um importante elemento do
princípio da subsidiariedade, uma vez que ele redefine essa relação entre estado e
sociedade.
Dessa forma, a idéia de subsidiariedade, além de servir como critério definidor
das competências no interior do próprio Estado, contribui para a modificação de
156
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
65-66.
157
O pressuposto básico para a efetivação do princípio da subsidiariedade é a cidadania ativa. “Na
sua efetivação, as instâncias privadas precisam trabalhar para a coletividade, pelo que devem realizar
tarefas de interesse geral, operando-se de modo e por razões conjugadas. A solidariedade é
necessária. Sendo que a própria participação do Estado ocorrerá para a efetivação da solidariedade
entre os componentes da sociedade”. BARACHO, José Alfredo de Oliveira, O princípio de
subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 64.
158
O pressuposto básico para a efetivação do princípio da subsidiariedade é a cidadania ativa. “Na
sua efetivação, as instâncias privadas precisam trabalhar para a coletividade, pelo que devem realizar
tarefas de interesse geral, operando-se de modo e por razões conjugadas. A solidariedade é
necessária. Sendo que a própria participação do Estado ocorrerá para a efetivação da solidariedade
entre os componentes da sociedade”. BARACHO, José Alfredo de Oliveira, O princípio de
subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 64.
159
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p.50
64
suas
relações
com
160
subsidiariedade
a
sociedade.
Com
isso,
amplia-se
o
princípio
da
para além do incremento de competência das esferas locais,
determinando-se também uma nova lógica relacional no próprio espaço local, a
partir da inserção dos atores sociais como autores do processo de construção das
decisões públicas.
Mas é fundamental para tal situação um estado descentralizado, onde as
decisões se dão em menor nível, no município. Não significa dizer, que o princípio
da subsidiariedade propõe um estado mínimo, nem destruir as competências
estatais postas, pelo contrário, busca estabelecer uma renovada relação.
Afirma Baracho161:
A subsidiariedade não deve ser interpretada como um princípio que propõe
o Estado mínimo e débil, que se retrai a simples função de vigilância,
resguardo ou arbitragem. Com isto estaria declinando de toda promoção do
bem-estar, de toda presença ativa para orientar e articular as atividades
humanas. Não objetiva destruir as competências estatais, mas reordenálas, de maneira idônea e responsável” p. 48. O princípio de subsidiariedade
visa mediante a ação do Estado, suprir a iniciativa privada impotente ou
ineficaz, propiciando à sociedade resultados benéficos. “Ele equilibra a
liberdade, detém o intervencionismo estatal indevido em áreas próprias da
sociedade, possibilitando ao Estado ajudar, promover, coordenar, controlar
e suprir as atividades do pluralismo social.
Nessa perspectiva, a idéia de subsidiariedade mostra-se totalmente
incompatível com a centralização162, tendo em vista, que um poder centralizado atua
sempre a título principal, não garantindo a autonomia para as demais esferas
(estadual-municipal). Ainda, vale lembrar que a descentralização deve implicar a
devida autonomização das esferas locais, ou seja, sua independência, pois, no caso
160
MUÑOZ, Jaime Rodrigues-Arana. Administración Única y Pacto Local. Revista de Estúdios de la
Administración Local Y Autonómica, Madrid, n. 271-272, p. 567-580, jul./dec. 1996.
161
BARACHO, José Alfredo de Oliveira, O princípio de subsidiariedade: conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p.49.
162
“um poder central, por mais que se possa imaginá-lo civil e sábio, não pode abranger sozinho
todos os detalhes da vida de um grande povo, não pode, porque um trabalho assim supera as forças
humanas. Quando quer criar e fazer funcionar, apenas com as suas forças, tantos elementos
diferentes, ou contenta-se com um resultado muito incompleto, ou esgota-se em esforços inúteis.”
TOCQUEVILLE, Aléxis. Democracia na América, Paris: s.n. 1963. p.29.
65
de serem mantidos vínculos hierárquicos, não se configurará o “substrato
sociopolítico” para a consolidação da subsidiariedade.163
Martins164 afirma:
Pode haver descentralização sem subsidiariedade, mas não pode haver
subsidiariedade sem descentralização. São princípios distintos em que
apenas um deles não pode existir sem o outro, no quadro da organização
administrativa. Se a descentralização implicar, contudo, a manutenção de
relações de supremacia entre entidades superiores e inferiores tais que
não haja efectiva autonomia, como antes se frisou, então a subsidiariedade
deixará de fazer sentido na medida em que sempre a entidade de grau
superior poderá intervir no exercício dos poderes da entidade de grau
inferior, anulada a relação de subsidiariedade em favor da relação de
tutela. Assim, determinados tipos de tutela, que implicam um controle muito
intenso como a tutela revogatória, a tutela sancionatória, e a tutela
substitutiva, são incompatíveis com o princípio da subsidiariedade.
A partir de tal perspectiva, um novo modelo de administração pública e
sociedade pode se estabelecer, pois há no principio de subsidiariedade concebido
tal valoração. Há uma inovação no campo da responsabilidade de administradores e
administrados, passa a ser a essência da democracia, onde passa a haver o
desenvolvimento dos seus valores e ainda o principal, há uma virada na forma atual
concebida de ser cidadão.165
Contudo, a idéia de direito social, por conseguinte, a aplicação do princípio da
subsidiariedade, não implica uma total superação dos espaços representativos
institucionais, no qual se inclui a própria Constituição. É o que afirma Baracho 166,
quando destaca que “a auto-organização da sociedade não exclui o princípio da
unidade política, desde que a unidade que se procura, por meio do consenso, é a
que se efetiva na pluralidade”
163
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
164
MARTINS, Salema D’Oliveira. O Princípio da subsidiariedade em perspectiva jurídico política.
Tese de Doutorado – Universidade de Lisboa, Doutorado em Direito, Lisboa, v. 2, 2001b. p. 463-814.
p.754.
165
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
64.
166
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. 95p. P.6.
66
O princípio da subsidiariedade deve ser inserido neste contexto de
compatibilização e cooperação entre Estado e sociedade, superando, conforme
Baracho,167 o entendimento de que os objetivos do Estado e da sociedade sejam
conflitantes. Pelo contrário, a idéia consagrada pelo princípio da subsidiariedade
demonstra a intrínseca relação entre estes interesses, o que permite a vinculação
entre a proposta defendida de direito social com a idéia de descentralização a partir
da subsidiariedade.168
Diante disso, há uma abertura do espaço público estatal vigente, permitindo a
ampliação da articulação da sociedade, a partir de uma ótica subsidiária, não
significa, e não traz como conseqüência, a superação das instituições, mas sim, a
conciliação destas com essa nova proposta de controle social.169
Naturalmente é preciso que o princípio da subsidiariedade seja inserido neste
contexto de compatibilização e cooperação entre Estado e sociedade, superando,
conforme Baracho,170 o entendimento de que os objetivos do Estado e da sociedade
sejam conflitantes. Deve haver uma harmonia de relação entre essa formulação,
pois caso contrário estará indo de encontro com a proposta.
Conforme se verifica, o espaço privilegiado para iniciar tal relação é no
espaço local171, pois é onde há maior aproximação entre administrados e
167
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. 95p.
168
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
169
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
170
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. 95p.
171
é um princípio de bom senso, tudo o que puder ser feito no Município deve ser feito por ele, o que
ele não puder, o Estado vem em auxílio, o que o Estado não puder a União subsidia. Parto do
princípio de que, tudo o que puder ser feito por uma entidade menor, não deve ser feito por um
organismo maior, é o Governo mais próximo da população,e eu menciono alguns princípios: primeiro,
tudo aquilo que puder ser feito pela própria sociedade deve ser feito por ela, quando ela não puder
fazer, o Estado interfere, mas não se trata de um Estado mínimo ou máximo, mas sim do Estado
necessário. [...] A União deve ficar com os poderes que nem o estado, nem o Município e nem a
sociedade, podem fazer de forma adequada ao interesse público. Diretrizes gerais, Segurança
Pública, relações Internacionais mas, principalmente, diretrizes. A execução, excepcionalmente, só
quando ela realmente não puder ser realizada por instâncias menores. Esta é uma boa síntese do
que se poderia chamar de princípio da subsidiariedade. MONTORO, André Franco. Federalismo e o
fortalecimento do Poder Local no Brasil e na Alemanha. Coleção Debates da Fundação Konrad
Adenauer. Rio de Janeiro, 2002.
67
administradores, e ainda, é onde se permite uma maior percepção dos problemas a
serem enfrentados pela sociedade e administração pública local. Significa afirmar,
que a sociedade tem a oportunidade de assumir ativamente sua posição no
processo de controle e regulação da gestão pública172.
Igualmente, como afirma Baracho173:
O melhor clima das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se
nos municípios, tendo em vista o conhecimento recíproco, facilitando o
diagnóstico dos problemas sociais e a participação motivada e responsável
dos grupos sociais na solução dos problemas, gerando confiança e
credibilidade.
A este propósito, é a partir da descentralização que, segundo Baracho, 174
pode ser consolidado o princípio da subsidiariedade, onde, o qual se vincula à
existência de um conjunto de esferas autônomas de poder, de abrangência local,
bem como da maior atuação da sociedade no processo de obtenção do consenso,
que se “traduz numa estratégia de integração, substituindo a lógica tradicional de
dominação da sociedade pela ordem estatal”.175
Prossegue Hermany salientando:
[...] é imprescindível que a (re)definição de competências, a partir da idéia
de subsidiariedade, esteja coadunada com uma nova correlação de forças
entre Estado e sociedade, porque a simples autonomização da esfera local,
com a ampliação de atribuições, não significa a concretização de uma nova
relação entre sociedade e Estado, esta igualmente amparada numa ótica
subsidiária.Nesta nova perspectiva, a caracterização do poder local deve
estar, a partir da noção de subsidiariedade, inserida no âmbito de um
direito social condensado. Em vista disso, a proposta que se constrói
procura identificar no espaço local a estrutura de um direito social
condensado numa ordem estatal democrática, que amplia a competência
local juntamente com sua interface com a própria sociedade, não se
172
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 95.
173
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 19. Prosseguindo, afirma Baracho: “As políticas públicas, através da
estrutura e de operações do governo local, tomam nova conscientização, com referências ao conceito
político do federalismo. Muitas das discussões são colocadas em termos de estrutura e princípios
legais”. p. 20.
174
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. 95p.
175
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
68
constituindo num espaço de poder que se encontre integralmente
submetido à tutela estatal.
Com base nestas premissas, pretende-se identificar no espaço local as
condições para a substituição de uma ordem de dominação, por uma ordem
amparada em estratégias de integração entre Estado e sociedade. Neste sentido, a
lógica subsidiária, além de influenciar no processo de atribuição de competências
dos entes locais, seria fundamental para a (re)definição do relacionamento entre a
esfera pública estatal local e a sociedade. Com essas considerações, assume uma
dimensão bem definida a idéia de que não basta a definição de competências locais,
sendo imprescindível a modificação de relações no interior desta esfera de poder.176
Esta ação por parte da sociedade tem sua eficácia ampliada a partir da esfera
local, ficando o Estado numa posição subsidiária, o que permite o estabelecimento
de uma repartição interna de competências entre Estado e sociedade com base
numa
relação
de
coordenação.
Neste
aspecto,
Baracho177
é
novamente
esclarecedor ao destacar a importância desse princípio para a consolidação de um
pluralismo social, ou seja, uma sociedade que permite a compatibilização dos
interesses e anseios dos diferentes grupos sociais, sem prejuízo de uma unicidade
organizacional.178
Portanto, se os cidadãos não se ativam e as instituições públicas não o
sustentam, o principio da subsidiariedade não se realiza, porque a Constituição
reconhece aos cidadãos a titularidade do direito de participar, assumindo a sua
própria iniciativa, atividade que os poderes públicos tendem a favorecer em quanto
interesse geral.179
176
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
177
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. 95p.
178
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
179
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
53.
69
Assim, os cidadãos que se ativam sob a base do princípio de subsidiariedade,
exercitam uma particular forma de liberdade solidária e responsável, porque não há
dúvida de que entre as motivações dos cidadãos que se ocupam de cuidar dos bens
comuns há o sentido de responsabilidade e a solidariedade no confronto da
comunidade de participação.180
É no interesse geral que a todos os membros da coletividade seja dada a
oportunidade de realizar-se a si próprios, exercitando as próprias
capacidades, porque isso enriquece a coletividade inteira, não só os
sujeitos interessados. O que se busca é a [...] relação subsidiária [...] em
181
quanto relação de colaboração para alcançar um objetivo comum.
De tal modo, se os gestores da administração pública passassem a analisar e
considerar a forma subsidiária, e a partir disso, compreendessem que em uma
sociedade como a brasileira, repleta de perplexidades e complexidades, onde as
questões de interesse geral não conseguem mais serem resolvidos no âmbito da
administração burocrática, haveria a necessidade de se relegar aos cidadãos o
reconhecimento de cidadãos – sujeitos ativos – e aliados da administração pública,
significa introduzir na gestão a “competência, os saberes, as relações e as idéias
dos cidadãos”, aos administradores que hoje administram a partir da ótica do
paradigma subsidiário, ou seja, “contar com aliados preciosos, aqueles mesmos
cidadãos que, segundo a perspectiva do paradigma bipolar, são, ao contrário,
somente portadores de exigências e de problemas”.182
Dessa forma, a idéia de subsidiariedade183, além de servir como critério
definidor das competências no interior do próprio Estado, contribui para a
180
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
55.
181
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
57-58.
182
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
59-60.
183 “A subsidiariedade não deve ser interpretada como um princípio que propõe o Estado mínimo e
débil, que se retrai a simples função de vigilância, resguardo ou arbitragem. Com isto estaria
declinando de toda promoção do bem-estar, de toda presença ativa para orientar e articular as
atividades humanas. Não objetiva destruir as competências estatais, mas reordená-las, de maneira
idônea e responsável” p. 48. O princípio de subsidiariedade visa mediante a ação do Estado, suprir a
iniciativa privada impotente ou ineficaz, propiciando à sociedade resultados benéficos. “Ele equilibra a
liberdade, detém o intervencionismo estatal indevido em áreas próprias da sociedade, possibilitando
ao Estado ajudar, promover, coordenar, controlar e suprir as atividades do pluralismo social”
70
modificação de suas relações com a sociedade184. Com isso, amplia-se o princípio
da subsidiariedade185 para além do incremento de competências, determinando-se
também uma nova lógica relacional a partir da inserção dos atores sociais como
autores do processo de construção das decisões públicas.
Pode-se afirmar ainda, que a subsidiariedade fixa o próprio princípio de
competências, daí decorre que ela possa ser um princípio de Direito Constitucional.
Ao analisar o princípio da subsidiariedade deve-se “levar em consideração as
tendências constitucionais, no que se refere à estruturação e constitucionalização da
forma de Estado”, pois é na organização federal, no plano estritamente político, que
o princípio da subsidiariedade encontra sua mais significativa expressão. 186
Portanto, o Estado Subsidiário surge como uma alternativa para os embates
entre o Estado liberal e o Estado mínimo e o Estado intervencionista ou providencial,
e deste dualismo de desencontros aparece o Estado Subsidiário.187
O princípio da subsidiariedade é um princípio que se basta por si próprio, não
procede e nem comanda outro princípio. Pode-se afirmar que o princípio da
subsidiariedade é, na atualidade, o meio mais eficaz de promover a democracia, por
ter como seu pressuposto a cidadania ativa, e a participação na vida coletiva. O
indivíduo passa a ter a possibilidade de realizar o interesse público, isto porque, a
iniciativa privada também terá de realizar tarefas de interesse da coletividade. Isto,
gera duas importantes consequências. A primeira, é que o povo passa a se tornar
parte do Estado, da rés pública, assim evitando que o Estado seja visto como um
corpo estranho, de forma separada da sociedade.
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p.49
184
É o que Martins (2001b) denomina de aplicabilidade da noção de subsidiariedade decorrente não
da autonomia, mas sim do princípio da descentralização democrática da administração pública.
185
MUÑOZ, Jaime Rodrigues-Arana. Administración Única y Pacto Local. Revista de Estúdios de la
Administración Local Y Autonómica, Madrid, n. 271-272, p. 567-580, jul./dec. 1996.
186
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 92.
187
BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de
Janeiro: Forense, 1996. p. 95.
71
A segunda consequência é que o povo também terá responsabilidade sobre a
realização do serviço público e passará a incumbir a todos a otimização deste.
Portanto, diante do mau funcionamento do serviço público, não adiantará mais
culpar o Estado; cada um na sua parte será responsável pelo problema. Assim se o
povo quiser que ele seja eficiente, devera contribuir para que isto ocorra. A
responsabilidade pela realização de tarefas públicas gerará a participação, isto
contribuirá concretamente para a formação da cidadania ativa.
Dessa forma, o Princípio da Subsidiariedade se coaduna na formação do
Direito Social Condensado proposto por Gurvitch, como demonstrado a seguir.
Assim, o espaço local, constituído na cidadania, as responsabilidades de gestão dos
interesses passam a ser compartilhadas, tendo como conseqüência o resultado de
políticas públicas integradoras e de inclusão social, fruto da capacidade de
articulação entre os interesses privados e públicos, cujas bases precisam ser
pensadas e executadas com base nas premissas expostas.188
2.3 Gestão Compartida como um pressuposto para a efetivação do direito
social em Gurvitch
Muitos clássicos da Democracia – Aristóteles, Platão, Rousseau –
demonstraram a importância da cultura política e da sociedade civil, porém hoje as
atuais reflexões tratam da importância de se trazer de volta o cidadão para o centro
da esfera política – Mouffe, Habermas, Giddens -, com o objetivo de (re)fundar uma
nova perspectiva de sociedade civil, agora fundada na valorização da participação
cidadã, a partir da constituição de espaços públicos democráticos, capazes de
expressarem e traduzirem os anseios dos cidadãos.
Em tal perspectiva, esse ponto é trabalhado a partir da idéia de um direito
legitimado pela própria sociedade, onde “abre-se a possibilidade de a normatividade
188
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 56.
72
ter uma ligação maior com os anseios da sociedade”189. Tal ligação é permeada na
perspectiva da proposta de Gestão Compartida, onde imbrica-se justamente no
seguinte ponto: a partir da idéia de uma inter-relação entre estado e sociedade na
formação de um direito social condensado.
Tal proposta se encaixa, visto Gurvitch190 propor o direito como fato social.
Vejamos nas palavras de Hermany191:
Gurvitch propõe, portanto um direito como fato social, que encontra sua
legitimidade a partir da própria sociedade, estabelecendo-se nitidamente
uma lógica reflexiva, segundo a categoria habermasiana, pois os atores
sociais são simultaneamente autores e destinatários do direito.
O que elucida Gurvitch192, é que o direito não deve vir exclusivamente das
leis, jurisprudências e etc, mas sim em convergência com a própria sociedade.
Assim, a ideia de direito social,
(...) é, portanto, um produto essencialmente dos tempos modernos. Foi
necessária, como salienta Gurvitch, a emancipação total do pensamento
humano no Renascimento, a afirmação de um pluralismo de sistemas
equivalentes, a liberação da sociedade humana – como totalidade – de sua
confusão com outras espécies de totalidades, uma síntese entre
individualismo e universalismo, para que florecesse a construção de um
pensamento acerca de um outro direito, ligado não mais ao indivíduo
193
isolado, mas ao(s) grupo(s)social(is), o(s) qual(is) integra.
Portanto, enfrentar hoje o tema da administração pública diante de velhos e
desgastados conceitos, fundados unicamente na centralização do Estado, se torna
complexo.
189
Para
tanto
é fundamental uma
nova
lógica
de
racionalidade
HERMANY, Ricardo. RODEMBUCH, Claudine Freire. Terceiro setor e poder local: A questão da
governança. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 58, 31/10/2008 [Internet]. Disponível em
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5197.
Acesso em 16/08/2010.
190
GURVITCH, Georges. L’Idée du Droit Social. Notion et système du Droit Social. Histoire doctrinale
depuis le xviie siècle jusqu’à la fin du xixe siècle. Paris: Libraire Du Recueil Rirey, 1932.
191
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007. p. 30.
192 GURVITCH, Georges. L’Expérience Juridique. Et la Philosophie Pluraliste Du Droit. Paris:
Editions A. Pedone, 1935.
193
MORAIS, José Luis Bolzan de. A idéia de Dreito Social: O pluralismo de Georges Gurvitch. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 30.
73
emancipatória e comunicativa – Cidadão x Estado – onde estes sujeitos lingüísticos
devem objetivar o consenso194, pois implica em permanentes pactos de civilidade.195
No sistema da administração pública concentra-se um poder que precisa
regenerar-se a cada passo a partir do poder comunicativo. Por esta razão,
o direito não é apenas constitutivo para o código do poder que dirige o
processo de administração; ele forma simultaneamente o médium para a
196
transformação do poder comunicativo em administrativo .
Assim, a proposta que se encaixa nessa perspectiva é de um direito social
condensado,197 aquele que permite uma compatibilização entre as normas
emanadas dos grupos sociais e as normas estatais, o qual permite um direito de
comunhão e integração com os interesses dos grupos sociais.
Hermany198 ressalta que essa proposta se coaduna com o Estado
Democrático:
Para que haja esta compatibilidade entre uma ordem jurídica de integração
e a organização estatal, é imprescindível que o ente público estatal esteja
estruturado de forma democrática, pois o liame entre o Estado e o Direito
Social encontra-se vinculado à característica do Estado. Dessa forma, é
bastante distinto o relacionamento do direito social com uma estratégia de
199
Estado Democrático e qualquer outra estrutura.
Assim, “a proposta de um direito social que mantenha a compatibilidade com
o Estado” somente pode ser encontrada “a partir da noção de direito social
condensado numa ordem estatal democrática”. Em vista disso, esta conciliação não
194
a
HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. 2 ed. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 2003. p. 183.
195
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 38-39.
196
a
HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. 2 ed. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 2003. p. 213.
197
GURVITCH, Georges. L’Expérience Juridique. Et la Philosophie Pluraliste Du Droit. Paris: Editions
A. Pedone, 1935.
198
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007. p. 86.
199
Esta distinção em relação ao entorno político é demonstrada de forma clara por Gurvitch "Nous
pensons pour notre part qu’il faut dans cette question nettement distinguer l’ordre du droit étatique de
structure entièrement démocratique et l’ordre du droit étatique de tout autre structure." “Nós
pensamos por nossa parte que é preciso nesta questão distinguir claramente a ordem do direito
estatal de estruturas inteiramente democráticas e a ordem do direito estatal de toda outra estrutura”
(Tradução Livre). GURVITCH, Georges. L’Idée du Droit Social. Notion et système du Droit Social.
Histoire doctrinale depuis le xviie siècle jusqu’à la fin du xixe siècle. Paris: Libraire Du Recueil Rirey,
1932. p.28.
74
corresponde à manutenção das estruturas tradicionais postas, mas sim, à
“concretização do princípio democrático e à atribuição de sentido ao princípio da
cidadania, através de uma articulação discursiva da sociedade”.200
Somente nessa perspectiva a Administração Pública pode alcançar índices de
legitimidade em um processo democrático aberto de comunicação política,
constituindo em um espaço de permanente construção de entendimentos racionais,
criando mecanismos e instrumentos de co-gestão, onde após possa ser
dimensionadas as políticas públicas demandadas.201
O
Estado
Administrador
Democrático
de
Direito,
enquanto
espaço
institucional, é o locus privilegiado para viabilizar a articulação de interlocução social
sobre esses temas, pelo fato de ser impossível se pensar em não participantes, visto
que “todos os membro tem que poder tomar parte no discurso, mesmo que os
modos sejam diferentes. Cada um deve ter basicamente as mesmas chances de
tomar posição sobre todos os proferimentos relevantes” 202.
É fundamental compreender bem o perfil da sociedade contemporânea
brasileira, para verificarmos realmente qual a forma de Administração Pública
Democrática de Direito que se almeja como legítima e eficaz, “na modalidade do
compartilhamento de competências, deveres e direitos”203.
A partir dessas inquietações, iniciou-se a discussão sobre as principais
mudanças na gestão da Administração Pública, de como alcançar melhores
resultados. Assim, o entendimento partiu da idéia de que se deveriam repassar mais
poderes aos municípios, ou seja, prestigiar o âmbito local, como forma de iniciar
essa remodelação da gestão.
200
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007. p. 92.
201
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 39-40.
202
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 41.
203
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p.42.
abordagem a partir do direito social de
Sociedade – novos paradigmas. Porto
Sociedade – novos paradigmas. Porto
Sociedade – novos paradigmas. Porto
75
O Município certamente é o espaço legítimo para o debate público e igualitário
sobre o que se quer de uma sociedade; é sem dúvida também o locus privilegiado
de impulsão à constituição de uma sociedade democrática de direito que está em
busca de uma cidadania.
A noção de espaço local é um elemento importante que está intrinsecamente
ligado ao processo de democratização; é onde mostra uma compreensão das
formas administrativas locais, chamando atenção para a descentralização dos
espaços públicos e das políticas sociais204. É nesse sentido que, no campo das
políticas públicas, se tem como uma das principais inovações o elevado grau de
participação popular nos diferentes níveis de desenvolvimento, como forma de
implementação das políticas e do pleno exercício da cidadania, buscando
concretizar os direitos fundamentais.
A intensificação da ação e da participação dos “clientes” nas políticas de
Welfare parece estar constituindo, em quase todo o mundo, tendência a
diminuir o grau de passividade com que anteriormente eram aquelas
recebidas e, mais do que ‘dinamizar’ os direitos sociais, rearticulam o
espaço, a trama social na qual se processam as políticas. […] Em outras
palavras, as associações de vizinhança, de moradia, os organismos
comunitários, as organizações voluntárias de todo o tipo que se formam
nas e para as políticas sociais estariam expressando aquele movimento
205
social mais profundo de contínua reorganização do tecido social [...].
Para Farah206, a solução está na dimensão democrática dos governos locais
e que as experiências inovadoras no combate aos problemas desse contexto, como
a inversão de prioridades na aplicação e otimização dos recursos públicos,
demonstrando preocupação com a transparência administrativa e com o acesso de
informações aos seus cidadãos, seriam uma nova forma de gestão compromissada.
Lizt Vieira, nas palavras de Leal, afirma “que é perceptível no cotidiano das
pessoas em geral, o impacto específico de práticas transnacionais sobre condições
204
DRAIBE, Sônia Miriam. As políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas. In: Para a
Década de 90 - Prioridades e Perspectivas de Políticas Públicas. Políticas Sociais e Organização do
Trabalho, 4, Brasília: IPEA/IPLAN, 1990, p. 36.
205
DRAIBE, Sônia Miriam. As políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas. In: Para a
Década de 90 - Prioridades e Perspectivas de Políticas Públicas. Políticas Sociais e Organização do
Trabalho, 4, Brasília: IPEA/IPLAN, 1990, p. 36.
206
FARAH, Maria Ferreira Santos. Inovação e governo local no Brasil contemporâneo. In: JACOBI,
Pedro; PINHO, José Antônio. Inovação no campo da gestão pública local. Novos desafios, novos
patamares. (Orgs). Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 55.
76
locais que se desestruturam ou se reestruturam para atender os imperativos
transnacionais”207, isso nada mais é do que globalismo localizado.
Nota-se, que o Estado hodierno, passa por uma “revigorada função de
ordenação do caos e da agonizante exclusão social”. Assim, o processo de
democratização
de
uma
sociedade
passa,
portanto,
necessariamente de (re)organização do Estado.208.
por
um
processo
Dessa forma, passa a se
analisar algumas alternativas.
Após breves comentários expostos acima, denota-se a necessária correlação
do tema política, Administração Pública e cidadão, assim, a colaboração dos
cidadãos é elemento estrutural e fundante para um novo modelo de administração.
Assim, passa-se primeiramente a analisar a administração condivisa, visto ser um
modelo capaz de promover e garantir a persecução do interesse geral, que tem
como seu alicerce o princÍpio de subsidiariedade (Itália).209
Assim, a grande virada de tal modelo administrativo, se dá a partir da
diferenciada relação entre política, administração e cidadão. No caso do modelo
tradicional, política e administração se apresentam em relação ao “cidadão como um
bloco, separado e distinto [...], baseado na hipótese que somente as instituições
públicas são capazes de tutelar o interesse geral, sendo os privados, por definição,
preocupados somente com o próprio interesse pessoal”210.
Já no modelo da administração condivisa, pelo contrário, a política,
administração e o cidadão, passam a convergirem em busca do interesse geral,
porque as instituições passam a perceber e dar conta que, “hoje em muitos setores
da vida coletiva, sem a participação ativa e responsável dos cidadãos, elas não são
207
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 42.
208
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 42-43.
209
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
41.
210
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
41.
77
capazes de realizar sozinhas o interesse geral.” Ainda, “os cidadãos dão-se conta
de que, se desejam continuar a gozar dos padrões de vida elevados, ou de
quaisquer formas aceitáveis, devem de alguma forma, sair do simples papel de
administradores para assumir aquele, mais compromissado, de cidadão ativo”.211
Assim, como apresenta Gregório Arena, o modelo baseado na administração
condivisa, transforma a relação tradicional onde:
[...] as instituições e os cidadãos de tipo vertical, bipolar, hierárquico e
unidirecional, para uma horizontal, multipolar, paritária e circular: de uma
relação fundada sobre a separação e recíproca diferença, para uma
fundada sobre a comunicação e a leal colaboração; de uma relação
fundada sobre transferência de recursos públicos ao privado, para uma na
qual sujeitos públicos e cidadãos colocam de forma comum recursos para
enfrentar juntos os problemas de uma sociedade sempre mais complexa e
212
sempre mais difícil de administrar .
Com isso, a administração e os cidadãos não se limitam a administrar juntos,
mas passam a aliar-se contra um adversário comum, que é a complexa sociedade
moderna, passando a compartilhar os objetivos centrais de interesse geral, trata-se
de uma verdadeira e própria aliança entre os sujeitos.213
Assim, “na administração condivisa o cidadão participa com a administração
na concreta solução de um problema de interesse geral. [...] No modelo da
administração condivisa, cidadãos e administração se encontram não dentro da
administração [...] mas fora”214.
Compreende-se que tal proposição não é nada simples dentro de um modelo
administrativo tradicional já imposto há décadas, o qual está arraigado na cultura do
povo a passividade de participar.
211
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
41-42.
212
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
42.
213
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
43.
214
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
45.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
78
Mas tal modelo pode-se realizar também partindo dos cidadãos, que
autonomamente se ativam em face do interesse geral, onde, como exemplo, na
Itália, este tipo de compromisso cívico é hoje legitimado pela introdução do princípio
de subsidiariedade horizontal, de que fala o art. 118, da Constituição, o qual dispõe
que: Estado, Região, Cidades metropolitanas, Províncias e Comunidades,
favorecem a autônoma iniciativa dos cidadãos, individuais ou associadamente, para
o desenvolvimento de atividades de interesse geral, sob a base do princípio da
subsidiariedade. Assim, [...] subsidiariedade, [...] constitui a base teórica do novo
modelo de administração compartilhada.215
Nas palavras de Arena:
O modelo da administração compartilhada fundada sob o paradigma
subsidiário pressupõe, então, uma conversão de sujeitos públicos e
privados em direção ao objetivo comum representado pelo interesse geral.
Os privados em tal caso não são selecionados pela administração, mas se
ativam automaticamente; o seu escopo não consiste em obter vantagens
econômicas da própria iniciativa, que ao efetivadas sobretudo se não
exclusivamente para o perseguimento do interesse geral; enfim, esses não
são instrumentos da administração, mas seus aliados, que livremente
assim escolhem, seguidos de uma assunção de responsabilidades cujas
216
motivações podem ser as mais variadas.
Participação em si é constituída pelo poder que é intrinsecamente emanado
do ser humano, gerado pela vontade de cada um – cidadania. Para que seja por seu
total satisfeito o objetivo inicial do fato, não há como não colocar que a vontade é o
requisito fundamental de uma participação bem constituída.
Nesse sentido, o principio de subsidiariedade “é imediatamente realizável,
mas para dar plena atuação a tal principio, é necessária a colaboração de mais
215
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
51.
216
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL,
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares.
52.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
Rogério Gesta (org.). Administração
Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
79
sujeitos”217: de um lado os cidadãos e as empresas, de outro as administrações
públicas e os respectivos vértices eletivos.
Um outro vinculo com os princípios fundamentais emerge da releitura do
parágrafo segundo, do art. 4°, à luz do novo principio constitucional: cada
cidadão tem o dever de desenvolver, segundo as próprias possibilidades e
a própria escolha, uma atividade ou uma função que concorra ao progresso
material ou espiritual da sociedade. Realizar a subsidiariedade horizontal é
seguramente um dos modos mais eficazes para contribuir ai melhoramento
218
da comunidade de participação.
Então, quando se fala da necessidade de maior participação da sociedade
perante à Administração Pública, no sentido de participar nos processos decisórios
ou de mera consulta, que surge a proposta de gestão compartida, pois nessa
perspectiva a “sociedade passa a ter uma atuação participativa, no sentido de
fiscalizar as políticas existentes, bem como, solicitar a elaboração de outras,
deixando de ter um papel inerte, passando a fazer parte da tomada de decisões”219.
Segue Arena:
Trata-se, em substância, de retomar o quanto se disse sobre o modelo de
administração condivisa, no qual política, administrações e cidadãos
convergem na persecução do interesse geral, superando o velho esquema
bipolar e conflitual porque assim impõe a realidade das coisas, o fato de
que, de um lado, os sujeitos públicos sem a colaboração dos cidadãos não
são em muitos casos capazes de realizar, sozinhos, o interesse geral e, de
outro lado, que é do interesse dos cidadãos sair de algum modo do
cômodo papel de simples administrados, para assumir aquele, mais
220
compromissado, de cidadãos ativos.
Diante de tais considerações, percebe-se que a subsidiariedade passa a ser a
plataforma constitucional sob a qual “se funda não só o novo modelo da
administração compartilhada”, mas sobretudo, assume um viés ainda mais
217
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008.
ARENA, Gregório. P. 53.
218
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008.
ARENA, Gregório. P. 55.
219
HERMANY, Ricardo. RODEMBUCH, Claudine Freire. Terceiro setor e poder local: A questão da
governança. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, 58, 31/10/2008 [Internet]. Disponível em
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5197.
Acesso em 16/08/2010.
220
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
65.
80
relevante, pois passa a ser “um novo modelo de sociedade”, marcado fortemente
pela presença de cidadãos autônomos, solidários e responsáveis, ou seja, de
cidadãos ativos.221 . Isso significa a impulsão do empoderamento social, o qual gera
maior capital social, e ainda engajamento e encorajamento, dessa forma, realizando
novas formas de participação.
Ainda,
a
esfera
local
potencializa
a
idéia
de
pertencimento,
de
responsabilidade social, estimulando, dada a proximidade do processo decisório, a
ativa participação da sociedade, o que acarreta inúmeros benefícios. Portanto, o
fator que se constata em todas as estratégias bem sucedidas, é a partir da óptica
subsidiária222, onde reside o maior grau de abertura dos processos decisórios para a
população.
Assim, a cidadania quando abordada nessa perspectiva apresenta-se como
“constituidora de ações emancipadoras e politicamente confirmatórias do estatuto
universal de reconhecimento dos Direitos Humanos e Fundamentais, até a sua
efetivação cotidiana no mundo da vida das pessoas comuns do povo”. Sendo
necessário procurar estas novas formas de legitimidade, visando tomar parte do
sistema e participar na reelaboração do sistema, defendendo aquilo que
queremos.223
Para Canclini citado por Leal:
a perda de eficácia das formas tradicionais e ilustradas de participação
cidadã (partidos, sindicatos, associações de base) não é compensada pela
incorporação das massas como consumidoras ou participantes ocasionais
dos espetáculos que os poderes políticos, tecnológicos e econômicos
224
oferecem através dos meios de comunicação de massa .
221
ARENA, Gregorio. A Administração Condivisa. In. LEAL, Rogério Gesta (org.). Administração
pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2008. p.
65-66.
222
O pressuposto básico para a efetivação do princípio da subsidiariedade é a cidadania ativa. “Na
sua efetivação, as instâncias privadas precisam trabalhar para a coletividade, pelo que devem realizar
tarefas de interesse geral, operando-se de modo e por razões conjugadas. A solidariedade é
necessária. Sendo que a própria participação do Estado ocorrerá para a efetivação da solidariedade
entre os componentes da sociedade”. BARACHO, José Alfredo de Oliveira.. O princípio de
subsidiariedade. Conceito e evolução. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p. 64.
223
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p.50.
224
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p.50.
81
Nas palavras de Leal, significa que já não basta as tradicionais
representações políticas apresentarem respostas prontas e elaboradas referente à
solução de problemas que estes entendem como prioridades sociais. Mas o que a
“nova sociedade civil deve fazer é problematizar a própria noção e percepção de
problemas que afligem o social”. A perspectiva proposta é, portanto pensar no tema
da gestão pública de forma compartilhada. Assim, a primeira base dessa perspectiva
é um novo conceito de sociedade baseado em tal princípio.225
Francisco de Oliveira assim afirma:
é que nessas condições da nova constelação política, a democracia
representativa perdeu as parcas virtualidades distributivas que alguma vez
teve. Nas novas condições, a democracia redistributiva tem de ser
democracia participativa e a participação democrática tem de incidir tanto
na atuação estatal de coordenação como na atuação doas agentes
privados, empresas, organizações não governamentais, movimentos
sociais, cujos interesses e desempenho o Estado coordena. Por outras
palavras, não faz sentido democratizar o Estado se simultaneamente não
se democratizar a esfera não estatal. Só a convergência dos dois
processos de democratização garante a reconstituição do espaço público
226
de deliberação democrática .
O Estado deve ser o espaço de comunicação e explicitação de um mundo da
vida ordenado por marcos normativos fundantes.
Um dos princípios adotados também por Boaventura de Souza Santos citado
por Leal é a importância que “o Estado possui na constituição da gestão pública
compartida, visto ter como dever garantir padrões mínimos de inclusão”, que tornem
possível uma cidadania capaz de monitorar, acompanhar e avaliar os projetos
alternativos.227
“Mas de que forma esta relação entre Sociedade e Estado pode potencializar
a idéia de gestão compartida?” Certamente não será pelos meios atuais de
225
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 50-51.
226
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p.53.
227
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 54.
82
participação vigentes, tais como plebiscito, referendo, voto, etc; mas sim de
diferentes fórmulas e formas de participação.228
Então é a terceira base epistemológica que informa percepção de gestão
pública compartida, é a interlocução política entre os atores que são afetados pela
administração, o que significa a abertura e a interlocução entre a sociedade civil
organizada e as tradicionais instituições existentes (Conselhos Populares,
Conselhos Regionais de desenvolvimento e as Comissões Temáticas no âmbito do
Poder Legislativo, e no judiciário através dos Juizados Especiais e da Mediação e
Arbitragem)229.
É fundamental e preciso definir uma nova forma de comunicação política,
capaz de viabilizar e articular uma proposta de gestão pública, resgatando o valor da
cidadania aristotélica, como aquela que participava dos negócios de sua cidade.
Fruto disso será uma participação fundacional - não mais formal ou circunstancial –
onde, a ação “de gestar a cidade, o cidadão a constitui enquanto lugar de civilização,
comunhão e existência digna”, e ainda “é nesta cidade que o homem se torna ser do
mundo, porque co-responsável pela sua criação e desenvolvimento, e tudo que diz
respeito à cidade diz respeito a ele, simbólica, formal e materialmente”230 (p.56).
Assim, o espaço local, constituído na cidadania, as responsabilidades de
gestão dos interesses passam a ser compartilhadas, tendo como conseqüência o
resultado de políticas públicas integradoras e de inclusão social, fruto da capacidade
de articulação entre os interesses privados e públicos, cujas bases precisam ser
pensadas e executadas com base nas premissas expostas.231
Então, a proposta de direito social apresentada coaduna-se com a ideia de
gestão compartilhada, pois ao mesmo tempo em que amplia o espaço de articulação
228
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 54.
229
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 54-55.
230
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 56.
231
LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração
Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006. p. 56.
Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
Pública e Sociedade – novos paradigmas. Porto
83
comunicativa, como forma de expandir o papel dos atores sociais no processo de
regulação, não abandona o espaço a ser ocupado pela esfera pública estatal. Uma
teoria do Estado Democrático identificada com a proposta de direito social
condensado de Gurvitch232, ao mesmo tempo em que reconhece a existência de
outros atores, além do Estado, permite que se mantenham importantes aspectos
inerentes ao espaço público estatal, com destaque para os princípios fundamentais
de caráter constitucional.233
Mas para levar ao cabo o presente trabalho, há a necessidade de se inovar
no campo de pensar as premissas até então postas. Assim, a proposta que será
abordada a seguir se utiliza das bases já fundadas até o presente momento, tais
como a necessidade de empoderamento do cidadão para agir dialogicamente na
esfera pública local, com fundamento ao princípio da subsidiariedade, tendo como
base a relação de gestão compartilhada. Dessa forma, é preciso criar novas
alternativas de participação no âmbito da Administração Pública com o uso da
internet, ou seja, a participação virtual em audiências públicas.
232
GURVITCH, Georges. L’Idée du Droit Social. Notion et système du Droit Social. Histoire doctrinale
depuis le xviie siècle jusqu’à la fin du xixe siècle. Paris: Libraire Du Recueil Rirey, 1932.
233
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007. p. 96.
84
3
FORTALECIMENTO
DA
DEMOCRACIA
ATRAVÉS
DO
GOVERNO
ELETRÔNICO: AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ELETRÔNICAS
Este capítulo trata do fortalecimento da democracia através do governo
eletrônico, com a proposta que leva ao cabo o presente estudo. Logo será abordado
o tema da Lei de Responsabilidade Fiscal frente a obrigatoriedade de realização de
audiências públicas, e por conseguinte, o uso das Tecnologias da Informação e
Comunicação como novos canais de participação. E para arrematar o tema, se
apresenta novas perspectivas de gestão a partir do Governo Eletrônico, onde a
governança eletrônica surge como novo mecanismo democrático.
3.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal frente à obrigatoriedade de realização de
audiências públicas.
Como decorrência dos direitos de cidadania, tem-se como direito a
participação, aqui em especial no que tange à esfera pública, onde cada cidadão
deve buscar sua integração. Essa participação deve acompanhar de forma eficaz o
que está sendo realizado e discutido nesse locus, tanto no âmbito Executivo como
Legislativo, para que cada cidadão possa participar do planejamento das políticas
públicas e, consequentemente, intervir de forma argumentativa nesses espaços de
participação.
Decorrente desses direitos, tem-se as audiências públicas que são canais de
“participação administrativa aberta aos indivíduos e a grupos sociais determinados,
visando à legitimidade da ação administrativa, formalmente disciplinada em lei”, com
a finalidade de expressar as preferências e tendências dos segmentos, e que seja
capaz de “conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação consensual”
para a sociedade.234
234
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participação política: legislativa, administrativa,
judicial (fundamentos e técnicas constitucionais de legitimidade). Rio de Janeiro: Renovar, 1992. p.
129.
85
De acordo com Pereira Júnior235:
As audiências públicas integram o perfil caracterológico dos Estados
Democráticos de Direito modelados pelo constitucionalismo europeu do
pós-guerra, para o qual o poder político não apenas emana do povo e em
seu nome é exercido (democracia representativa), mas comporta a
participação direta do povo (a fórmula de democracia mista ou plebiscitária
inscrita no parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal de 1988).
Fabiana Soares, afirma que o exercício do poder pelo povo e para o
povo é
garantido
pelo
princípio democrático, os quais
“fundamentam
pretensões à satisfação dos fins sociais, culturais e ecológicos da igualdade
de gozo das liberdades privadas e dos direitos de participação política” 236, de
modo, que o próprio conceito de democracia se assenta no princípio
participativo, o qual integra o conceito de Democracia Social.
Nesse sentido, os instrumentos de consulta popular, como é o caso das
audiências públicas, constituem em importantes mecanismos de participação,
capazes
de
trazer
o
cidadão
para
dentro
da
administração
pública,
possibilitando maior efetividade nas decisões públicas.
Soares 237 assegura que as audiências públicas são instrumentos que
levam a uma decisão legal ou política com diafaneidade e legitimidade, ou
seja, trata-se de uma instância no processo de tomada da decisão
administrativa
ou
legislativa,
onde
a
autoridade
competente
abre
a
oportunidade para que as pessoas que possam ou não sofrer os reflexos
dessa decisão, tenham a oportunidade de se manifestarem antes do fecho do
processo. Isso se pode denominar de co-responsabilidade, processo o qual a
sociedade passa a tomar e fazer parte do processo seja de discussão ou
decisão.
235
PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Comentários à nova lei das licitações públicas. Rio de Janeiro:
Renovar, 1993, p. 200-201.
236
SOARES, Fabiana de Menezes. Direito administrativo de participação de participação (cidadania,
direito, Estado e Município). Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 65-69.
237
SOARES, Evanna. A audiência pública no processo administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano
6, n. 58, ago. 2002. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3145>. Acesso em:
01 jul. 2008.
86
Moreira Neto 238 conceitua audiência pública como sendo:
[…] um instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e a
grupos sociais determinados, visando à legitimidade da ação
administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o
direito de expor tendências, preferências e opções que possam
conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação
consensual.
Nesse sentido exposto acima, há que se ressaltar três situações
importantes que são trazidas com a realização de audiências públicas pela
Administração Pública: primeiro, é por meio da realização das audiências
públicas que se garantem os direitos basilares dos cidadãos, ou seja, é a partir
de
tais
premissas
que
os
direitos
fundamentais
são
garantidos
democraticamente (direitos: ser ouvido, de opinar); segundo, o caráter
pedagógico dessas audiências públicas, visto estabelecer uma oportunidade
de educação e conscientização da sociedade sobre as políticas públicas e as
reais necessidades. Trata-se, de promover a educação para a cidadania, dever
também do estado; e terceiro, traz o cidadão para dentro da administração
pública, oportunizando a esse a necessária interlocução com os jogos de
interesses.
Então, é através das audiências públicas, que há a possibilidade dos
cidadãos terem as mesmas condições que os demais, terem acesso direto à
administração pública, às mais variadas opiniões, seja sobre as matérias
debatidas, ou ainda o direito a serem ouvidos, assim, em contato direto com os
demais.
Gordillo 239 lembra que a extensão do princípio da audiência individual ao
princípio da audiência pública tem suas raízes no direito anglo -saxão,
fundamentando-se no princípio de justiça natural, sendo que tal princípio, na
prática, se traduz em que, antes da edição de normas administrativas ou
238
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participação política: legislativa, administrativa,
judicial (fundamentos e técnicas constitucionais de legitimidade). Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p.
129.
239
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo: la defensa del usuario y del administrado.
Tomo 2. 8. ed. Buenos Aires: FDA, 2006, p. 2.
87
mesmo legislativas de caráter geral, ou de decisões de grande impacto na
comunidade, o público deve ser ouvido pela Administração Pública.
Dessa forma, é correto afirmar que as audiências públicas são um dos
instrumentos capazes de promover a participação popular direta em qualquer ente,
aqui especificamente destaca-se o menor ente, ou seja, o município, assim,
permitindo que seja os poderes executivos ou legislativos venham a conhecer as
reais demandas e necessidades dos munícipes. Tal perspectiva, ressalta-se por
constituir um espaço aberto de negociação e diálogo entre administrador e
administrados. Trata-se da realização de uma sessão aberta a todos os munícipes,
onde possam discutir e avaliar as questões pertinentes a cada realidade local, desde
a formulação de uma determinada política pública ou para a tomada de decisões.
Com isso, as audiências públicas se tornam uma arena de debate público,
onde a Administração Pública tem não somente a possibilidade de realizá-las, mas
sim o dever. Significa haver um espaço deliberativo permanente, seja para ouvir ou
esclarecer dúvidas ou expor as necessidades locais, dessa forma visando sempre o
desenvolvimento local.
Assim, o fundamento prático da realização da audiência pública consiste no
interesse público em produzirem-se atos legítimos, do interesse dos particulares em
apresentar argumentos e provas anteriormente à decisão, e, pelo menos em tese,
também do interesse do administrador em reduzir os riscos de erros em suas
decisões, para que possam produzir bons resultados.
As audiências públicas não devem ser consideradas como mera formalidade
a ser cumprida pelo Estado-administração, mas devem ser canais de abertura
democrática, com a finalidade de qualificar a gestão pública, visto serem um
instrumento de consulta aos cidadãos administrados, onde o governo possa
visualizar o que pretende a sociedade em termos de investimentos, programas e
ações políticas, e, principalmente, informar pedagogicamente todos os dados
financeiros, orçamentários e operacionais do poder Estatal, inclusive à avaliação de
resultados e verificação do cumprimento de metas determinadas no processo de
planejamento. Dessa forma, podemos afirmar que as audiências públicas permitem
88
aos cidadãos fiscalizar, acompanhar e decidir sobre as ações governamentais
futuras e, em andamento.240 Nesse ponto, é resgatado o que fora abordado
anteriormente na discussão da importância da participação nas políticas públicas.
Assim, as audiências públicas se tornam mecanismos de efetiva participação social
dos cidadãos nos processos de elaboração e definição das políticas públicas, e
ainda, se torna um grande canal de discussão.
Tendo em vista que as audiências públicas estão intimamente ligadas às
práticas democráticas, constituem-se em um exercício de poder pelo povo junto à
Administração Pública, pois através desse mecanismo o cidadão não mais é visto
como mero administrado, mas como um “parceiro do administrador público”241. Essa
expressão trazida por Soares de tornar o cidadão um “parceiro do administrador
público” é muito interessante, pois vai ao encontro da proposta desse trabalho, que é
justamente trazer o cidadão para a “arena” dos debates de seu município, não sendo
mais apenas mero expectador, mas assumindo uma nova perspectiva, ou seja, o
que denomino de co-gestor.
Assim, as audiências públicas, não são meras invenções de determinados
governos, mas estão previstas pela Constituição Federal, Leis Federais e as Leis
Orgânicas. Dessa forma, em alguns casos são obrigatórias, como a exemplo na Lei
de Responsabilidade Fiscal242 onde a realização de audiências públicas tornou-se
prática obrigatória em todos os níveis da administração, abrangendo a integralidade
das leis orçamentárias. Ainda, com previsão expressa, onde então, o instituto tem-se
difundido como elemento fundamental de gestão, incorporando-se à agenda de
debates e difundindo as discussões sobre a formulação de políticas públicas.243
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
240
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
241
SOARES, Fabiana de Menezes. Direito administrativo de participação de participação (cidadania,
direito, Estado e Município). Belo Horizonte: Del Rey, 1997. p. 169
242
Lei Complementar Nº 101, DE 4 DE MAIO DE 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 09 abril. 2010.
243
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
89
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
(Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº
131, de 2009).
A previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal relaciona-se de forma efetiva
com a ideia de controle social no âmbito das decisões públicas, pois envolve tanto a
etapa desenvolvida no âmbito do Poder Executivo, de essência administrativa,
quanto o processo legislativo específico de elaboração das leis orçamentárias,
sendo a audiência pública fase específica e imprescindível para a regularidade da
tramitação legislativa. Quanto à etapa administrativa, a audiência pública é exigida
em duas hipóteses distintas: no controle das metas fiscais e na elaboração das leis
orçamentárias.244
O ponto de partida da Lei de Responsabilidade Fiscal é o planejamento.
Através dele são estabelecidas as regras do jogo da gestão fiscal, sendo
criadas novas funções para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e para
a Lei Orçamentária Anual (LOA), cuja discussão e elaboração deverão
contar com a participação popular, inclusive em audiências públicas,
assegurando maior transparência da gestão governamental.
[...]
A participação da sociedade, doravante, deve abranger todos os entes da
Federação, em todas as esferas de governo, e todos os Poderes de
245
Estado.
Mas pode o município se utilizar das audiências públicas, além disso, como
por exemplo, para que após a realização da mesma previamente designada, seja
oportunizado ao final que aos partícipes contribuam com comentários e sugestões
sobre outros temas, utilizando-se desse espaço como fóruns de participação. Tratase de inovar no campo da Administração Pública (re)definindo novas oportunidades
e estratégias de abertura democrática.
244
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
245
KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal : guia de orientação para as prefeituras /
Amir Antônio Khair. – Brasília : Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; BNDES, 2000.
Disponível
em
http://http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/lrf/080807_PUB_LRF_g
uiaOrientacao.pdf> Acesso em: 11 de jul. de 2010. p.13.
90
Entretanto, de fato, é nas leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA)246 que a
participação da população mostra-se, conforme referido anteriormente, obrigatória
tanto na fase de elaboração, coordenada pelo Poder Executivo, quanto na discussão
dos respectivos projetos de lei, o que acontece no Poder Legislativo, caracterizando
uma discussão especial relativa a essas matérias.
Contudo, é fundamental analisar a extensão e a profundidade das discussões
realizadas nas audiências públicas, pois de nada adianta transformá-las em simples
atos formais para atender ao disposto na referida Lei, tendo em vista que essas
audiências - da forma vaga como estão previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal
-, podem legitimar as decisões tomadas pelo corpo tecnocrático que compõe a
Administração, especialmente em nível municipal, pois poderão servir como fóruns
de aclamação de decisões pré-formuladas, o que não contribui de forma alguma
para o processo democrático.247
Não obstante, a Lei de Responsabilidade Fiscal visa estimular e “estabelecer
como condição prévia a participação popular e a realização de audiências públicas
na elaboração e discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei
Orçamentária Anual”248. Nessa ótica, não é suficiente a simples realização das audiências públicas, se estas não vêm acompanhadas de uma efetiva participação, seja
representada pelas entidades, mas principalmente de forma direta.
Por fim, o fundamento prático da realização da audiência pública versa
sobre o interesse público em produzir atos legítimos, bem como do interesse público
dos particulares apresentarem argumentos e provas anteriormente à decisão, e, pelo
246
A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e a realização
de audiências públicas, tanto pelo Executivo quanto pela Câmara Municipal, durante os processos de
elaboração e de discussão da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. KHAIR,
Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal : guia de orientação para as prefeituras / Amir Antônio
Khair. – Brasília : Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; BNDES, 2000. Disponível em
http://http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/lrf/080807_PUB_LRF_g
uiaOrientacao.pdf> Acesso em: 11 de jul. de 2010. p.44.
247
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
248
KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal : guia de orientação para as prefeituras /
Amir Antônio Khair. – Brasília : Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; BNDES, 2000.
Disponível em
http://http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/lrf/080807_PUB_LRF_g
uiaOrientacao.pdf> Acesso em: 11 de jul. de 2010. p.61.
91
menos em tese, também do interesse do administrador público em reduzir os riscos
de erros em suas decisões, para que possam produzir resultados legitimados pela
participação pública.
Gordilo, salienta que está de acordo com o princípio jurídico audi alteram
pars:
[…] es la necesidad política, jurídica y práctica de escuchar al público
antes de adoptar una decisión, cuando ella consiste en una medida
de carácter general, un proyecto que afecta al usuario o a la
comunidad, al medio ambiente; o es una contratación pública de
249
importancia, etc.
Este último aspecto deve-se materializar, dentre outras formas, através de
indicadores de desempenho a serem inseridos nos projetos orçamentados, o que
permite um efetivo controle das decisões pêlos cidadãos, pois, além de oportunizar
uma melhor avaliação da necessidade da inclusão dessas propostas como políticas
prioritárias servirão para o posterior acompanhamento da execução orçamentária. O
plano plurianual, por exemplo, que abrange um quadriênio, deixa de traduzir mera
carta de intenções e passa a se constituir num instrumento hábil para uma gestão
planejada e passível de controle social.250
Assim, as políticas públicas, com a exigência das audiências públicas, tanto
no Executivo quanto no Legislativo, passam a ser planejadas juntamente com a
população, que terá conhecimento prévio dos programas que serão desenvolvidos a
longo prazo, através do plano plurianual e, a curto prazo, através das leis de
diretrizes orçamentárias, e dos índices de desempenho a serem atingidos, o que
permite uma gestão mais transparente e passível de controle social. A partir do
planejamento, será mais fácil o acompanhamento e a posterior cobrança pela
responsabilidade em sua execução por parte dos administrados em relação aos
administradores.251
249
GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo: la defensa del usuario y del administrado.
Tomo 2. 8. ed. Buenos Aires: FDA, 2006, p. 7.
250
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
251
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
92
No entanto, é preciso avançar em relação ao regimento interno dos Poderes
Executivos e Legislativos das diferentes esferas da Federação, a fim de permitir que
tais audiências públicas sirvam, de fato, para a construção compartilhada de políticas públicas, não se constituindo apenas em foros homologatórios de complexas
peças resultantes do trabalho tecnocrático.
Dentre os aspectos a serem salientados, destaca-se a atual impossibilidade
de os cidadãos apresentarem emendas aos projetos, o que é competência exclusiva
dos parlamentares, situação que, além de desestimular a participação da sociedade,
restringe a eficácia do controle e da co-gestão.252
Como afirma Soares 253, na Administração Pública a audiência pública
funciona como condução para a legítima participação dos cidadãos nos temas de
interesse público. Então, de um lado, tem-se um procedimento de esclarecimento de
determinadas questões através da presença dos interessados, e, de outro, uma
administração que, anteriormente, se mantinha distante dos assuntos cotidianos dos
cidadãos, e, agora, se preocupa com o interesse comum. Há uma mudança de
paradigma estrutural no atual conceito de gestão pública.
Após diversos comentários acerca das audiências públicas, deve-se ressaltar
um ponto muito importante que leva ao cabo esse trabalho, a forma de realização
dessas audiências públicas que, notadamente, são realizadas apenas formalmente,
e não substancialmente, com ampla discussão e participação. Isso permite afirmar
que não é suficiente, para a construção de um direito social, traduzido pela
legitimação das decisões públicas a partir de uma qualificação do relacionamento
entre Estado e sociedade, a existência de novos mecanismos, se forem aplicados
com uma visão dogmático-reducionista. De nada adianta existir audiência pública
como requisito de validade para as leis orçamentárias, se essas forem meramente
simbólicas, resultantes de convocações em espaços de publicações legais na
252
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
253
SOARES, Evanna. A audiência pública no processo administrativo. Jus Navigandi, Teresina, ano
6, n. 58, ago. 2002. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3145>. Acesso em:
12 ago. 2010.
93
imprensa, além de analisarem projetos fechados, sem a possibilidade de emendas
populares, a partir de deliberações por aclamação.254
Mas o principal fator impeditivo para a legitimação do processo orçamentário
a partir da efetiva participação da cidadania ainda está nas restrições que a
população encontra em participar das audiências públicas nas esferas mais
distantes da Federação, principalmente a nacional. Nestas, a concepção de um
direito social caracterizado pela apropriação do espaço público estatal de parte da
sociedade permanece ainda distante, principalmente em face da dificuldade material
de presenciar os processos decisórios.255
Para atingir os resultados propostos por esse instrumento, é preciso garantir o
maior número possível de representação. Para tanto, é fundamental a realização
das audiências públicas em datas e horários que facilitem o comparecimento da
população em, locais de fácil acesso, com ampla divulgação e efetivo chamamento
da população, e etc. Mas, todos esses aspectos resultam no esvaziamento da
participação, visto serem obstáculos à promoção da efetiva participação.
Entende-se, assim, como essencial novos canais de aberturas e estratégias
de participação, tema que é proposto adiante, sob a perspectiva do Governo
Eletrônico, que surge como um novo canal de participação, capaz de transformar as
audiências públicas nessa nova perspectiva a partir do uso das Tecnologias da
Informação e da Comunicação, também conhecidos como TICs.
3.2 Tecnologias da Informação e Comunicação: novos canais de participação
No contexto das políticas públicas, o poder local necessita de modelos de
gestão inovadores, para que os gestores urbanos tratem das mudanças que a
sociedade exige. Dessa forma, a informação se torna um recurso estratégico cada
vez mais importante para a gestão urbana participativa. Como veremos adiante, o
254
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
255
HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local: uma abordagem a partir do direito social de
Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
94
tema governo eletrônico está na pauta da discussão sobre a aplicação das
Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) no setor público já há algum
tempo, sendo explorado nas suas várias dimensões, ou seja, como recurso
tecnológico;
comunicacional;
de
prestação
de
serviço;
como
dispositivo
informacional; para a democracia eletrônica, entre outras.256
O conceito de governo eletrônico não se restringe apenas à incorporação
de novas tecnologias para ampliar a capacidade de conexão entre governo
e cidadão. As relações dentro do próprio governo também se reinventam.
O governo, nas suas mais diferentes instâncias, passa a atuar em rede.
Cada Poder, cada esfera, e seus respectivos desdobramentos, trabalham
como extensões, atuando como nós desta rede de governo.
O conceito acima exposto traz a noção da amplitude do tema, ou seja, o
governo – governo eletrônico - tem a possibilidade com o uso desse novo modelo de
ampliar significativamente as suas relações, mas não somente as relações internas,
mas além, possibilita a abertura do governo para a sociedade.
Abaixo, na citação de Ribeiro pode-se perceber:
O advento do governo eletrônico é resultado da aproximação dos nós entre
todos os atores: governo eletrônico, cidadãos, empresas, terceiro setor.
Este conceito pode ser mais bem visualizado a partir do estabelecimento
dos objetivos do governo eletrônico: implementação de infra-estrutura de
comunicação de dados, integrando as redes de todos os envolvidos no
processo; a modernização da gestão administrativa e dos sistemas de
informação; a prestação online ao cidadão de todos os serviços públicos; a
adoção de transparência nas as ações governamentais que não exijam
sigilo; racionalização dos gastos públicos; e a disponibilização de
computadores em locais específicos que permitam que o cidadão acesse
os serviços do governo através da internet. Objetivos que pressupõem que
257
o governo eletrônico precisa funcionar em rede.
Para o presente estudo, destaca-se a modernização da administração
pública, visto ser hoje o grande desafio de qualquer governo, afirmação essa que já
fora referida anteriormente, mas dada a relevância do tema, a citação acima
expressa nitidamente as expectativas que se pode permear com tal perspectiva de
inovações no trato com a Administração Pública.
256
RIBEIRO, C.A. Governo eletrônico na Reforma do Estado: inter-relações e perspectivas.
Informática Pública, v. 7, n. 1, p. 71-84, 2005. p. 74.
257
POMAR, C.; HOESCHL, H.C.; GARCIA, T.H.B.; COELHO, C.R. O governo eletrônico respondendo
às propensões da presença da administração pública no ciberespaço. In: II CIBERÉTICA, Simpósio
Internacional de Propriedade Intelectual, Informação e Ética; VIII ENIDJ, Encontro Nacional de
Informação e Documentação Jurídica, Florianópolis, 2003, p. 2.
95
Notório, que dentre as diversas tecnologias da informação que acabam por
impulsionar este processo, é a Internet a ferramenta que se destaca como
instrumento de interação entre os vários setores da sociedade, e ainda, como
principal responsável pelo desenvolvimento de uma infraestrutura governamental
que abre espaço para novos, serviços, negócios e atividades.
Assim ao incorporar essas novas tecnologias da informação e comunicação à
sua máquina administrativa, as organizações governamentais conectam-se entre si,
proporcionando
interatividade
das
informações
e
deflagrando
o
governo
eletrônico258. A este propósito, tal política pública de inovação, se conecta
diretamente com os novos anseios práticos de gestão.
Cabe aqui uma determinação pontual: o conceito de governo abrange a
gestão do poder público em seus três poderes e nas três esferas (municipal,
estadual e federal), enquanto “eletrônico” refere-se aos “qualificativos digitais”.
Assim, tem-se que governo eletrônico é “um governo qualificado digitalmente, por
ferramentas, mídias e procedimentos, [...]”.259
Nesse sentido, o desenvolvimento de programas de governo eletr ônico
tem como princípio a utilização das modernas tecnologias de
informação e comunicação (TICs) para democratizar o acesso à
informação, ampliar discussões e dinamizar a prestação de serviços
públicos com foco na eficiência e efetividade das funções
governamentais. No Brasil, a política de governo eletrônico segue um
conjunto de diretrizes que atuam em três frentes fundamentais: junto
ao cidadão; na melhoria da sua própria gestão interna; e na integração
260
com parceiros e fornecedores .
Neste caso, ao se utilizar as Tecnologias da Informação e Comunicação
(TICs) para o relacionamento com os cidadãos, a ação dos governos passa a ter
incidência sobre as práticas e visões de cidadania existentes na sociedade civil.
Consequentemente, essa incidência não é mecânica, nem pode ser considerada
258
POMAR, C.; HOESCHL, H.C.; GARCIA, T.H.B.; COELHO, C.R. O governo eletrônico respondendo
às propensões da presença da administração pública no ciberespaço. In: II CIBERÉTICA, Simpósio
Internacional de Propriedade Intelectual, Informação e Ética; VIII ENIDJ, Encontro Nacional de
Informação e Documentação Jurídica, Florianópolis, 2003,
259
HOESCHL, H.C. Cenário evolutivo: o futuro do governo eletrônico. Revista Consultor Jurídico,
22 out. 2002, p. 11.
260
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Governo Eletrônico. 2008. Disponível
em: <http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br>. Acesso em: 19 set. 2008.
96
de
maneira
determinista.
“Muito
menos
há
neutralidade
nas
relações
estabelecidas. Mesmo que se valha de formas relativamente semelhantes, no
nível do aparato técnico e tecnológico, as práticas de relacionamento entre
governo e cidadãos podem assumir diferentes conteúdos” e, com isso,
influenciar distintamente os processos de prática de cidadania. 261
Com isso, afirma Vaz 262 que “qualidade e profundidade das relações
estabelecidas, em termos individuais e coletivos, interagem com os processos
sociais mais amplos”. O escopo dessas relações vai desde a relação individual
do cidadão com o governo, em busca de serviços públicos, até as relações de
governança entre governos e a sociedade organizada.
Então, “para se compreender as possibilidades de relacionamento entre
governos e indivíduos ou a sociedade organizada por meio da Internet do
chamado governo eletrônico é preciso deslocar o olhar para além dos recursos
tecnológicos”263 oferecidos e situá-lo sobre processos sociais concretos em que
os cidadãos e a sociedade interagem com o Estado na disputa pela construção
de direitos.
Trata-se, entretanto, de “evitar a redução do tema a um objeto meramente
técnico, que despolitiza o problema”. A saída é estabelecer como ponto de
referência os direitos de cidadania para disputar o conteúdo e as formas de
gestão dos usos das Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) na
relação entre governos e cidadãos. Não é de “melhores práticas” que se fala,
mas de conquista de direitos.
Sendo construções históricas e sociais, os direitos não
surgem
repentinamente, mas constroem-se a partir de lutas sociais, de disputas
261
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
262
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
263
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
97
políticas e econômicas e da superação das contradições entre a sua simples
enunciação e a efetiva realização. A materialidade dos direitos, portanto, é
objeto de um processo de disputa no interior da sociedade e de diferentes
segmentos do aparato estatal, não isento de avanços e recuos. Dessa forma,
as possibilidades de promoção da cidadania por meio da Internet podem ser
entendidas como aquelas que permitem a facilitação do acesso e o exercício de
direitos.
Desse modo, é “possível estabelecer uma tipologia de direitos que podem
receber impactos do uso de portais ou websites governamentais”, como: direito
à informação de interesse particular; direito aos serviços públicos; direito ao
próprio tempo; direito a ser ouvido pelo governo; direito ao controle social do
governo; direito à participação na gestão pública. 264
Dessa forma, os três últimos – direito a ser ouvido pelo governo, direito
ao controle social do governo e direito a participação na gestão pública vinculam-se ao exercício de direitos coletivos indispensáveis à governança
eletrônica;
já os
três
primeiros
-
direito
à
informação
de
interesse
particular, direito aos serviços públicos, direito ao próprio tempo -
estão
relacionados à prestação de serviços públicos e ao acesso a direitos
individuais.265
O direito a ser ouvido pelo governo “materializa-se tanto em nível
individual, favorecendo o contato do cidadão com o governo, quanto em termos
coletivos, por meio de canais de contato com a sociedade organizada”. Sua
abrangência também incorpora desde demandas particulares até aquelas
envolvendo direitos coletivos e difusos.
Para a promoção desse direito é possível empregar recursos de
interatividade como ouvidorias pela Internet, centrais de atendimento
eletrônico ou telefônico, fóruns eletrônicos, pesquisas de opinião e
264
VAZ, J.C.; MARTINEZ, F.; CARTY, W. Usar a Internet no orçamento participativo. In: Dicas –
Idéias
para
a
Ação
Municipal,
n.
214,
2004.
Disponível
em
<http://polis.org.br/publicacoes/dicas/241209.html>. Acesso em: 19 set. 2008.
265
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
98
avaliação de serviços públicos via Internet. A existência de canais
permanentes de contato voltados a assegurar ao cidadão o direito a ser
ouvido é um recurso que não garante necessariamente que os cidadãos
266
e suas organizações intervenham sobre as ações dos governos.
Significa criar, como corretamente explica Vaz267 “condições preliminares e
um ambiente propício para que o exercício do direito à participação cidadã e ao
controle social do governo sejam efetivados.” Nota-se, que aqui o estudo se encaixa
com o exposto anteriormente.
Nesse instante, o controle social do governo está diretamente associado
à promoção da transparência, ao permitir o acompanhamento da formulação de
políticas e das iniciativas de governo pelos cidadãos e por suas organizações.
Isso cria condições para o estabelecimento de relações de confiança entre
governados e governantes e legitima as ações destes últimos. 268
Por “outro lado, requer a existência de mecanismos de prestação de contas
dos atos governamentais”. Diante disso, a categoria de direitos promovidos pelo uso
da Internet, inclue as iniciativas que permitem essa prestação de contas e sua
apropriação pela sociedade. Portanto, “incorpora iniciativas de acesso de cidadãos a
informações sobre as ações do governo, fundadas na noção de direito à informação
pública
permitindo-lhes
governamental”.
acompanhar,
Podem-se
citar
como
avaliar
e
exemplos
controlar
disso:
o
a
desempenho
publicação
de
demonstrativos financeiros, relatórios de atividades de órgãos públicos, planos de
governo, andamento de obras e divulgação de licitações, e etc.269
Ao contrário do controle social do governo, de caráter basicamente coletivo, a
participação cidadã materializa-se pela ação individual dos cidadãos ou de suas
organizações, enquanto atores sociais dotados de projetos próprios. Iniciativas de
266
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
267
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
268
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
269
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
99
comunicação interativa entre governos e cidadãos que permitam estes intervir, de
alguma forma, na gestão dos serviços e das políticas públicas, em tese podem
materializar-se e fortalecer o direito à participação política no âmbito do governo.
Incluem-se ainda, as possibilidades de “participar de processos de discussão
coletivos por meio de recursos de interatividade presentes nos portais, as
possibilidades de opinar sobre projetos do governo e até mesmo as experiências de
votação por meio da Internet”270, ainda não disseminadas. Ainda podem ser
classificadas nessa categoria as ações de divulgação e estímulo à atuação em
processos participativos promovidos pelo governo, como, por exemplo, o Orçamento
Participativo, as audiências públicas, as consultas e as orientações sobre os
requisitos para participação.
Sendo assim, a tendência da formulação do conceito e da prática em governo
eletrônico é abordá-lo na perspectiva do uso da Internet e, mais especificamente, na
criação e disponibilização de sites. Como recurso de conectividade e comunicação,
a Internet e o site são, atualmente, indispensáveis. Não obstante, alguns autores271
convergem sobre o tema ao afirmarem que um governo eletrônico não se institui
somente pelo uso da Internet. É necessário promover transformações de forma
interligada
e
com
influências
recíprocas,
visando
propiciar
um
ambiente
informacional adequado. Essas ações voltam-se para: a) mudanças organizacionais;
b) mudanças nos processos de trabalho; c) substituição do aparato tecnológico; d)
mudanças culturais. 272
Essas mudanças remontam às argumentações da reforma do aparato do
Estado e do modelo de administração pública. Dessa forma, Joia 273 afirma que
270
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
271
JOIA, L.A. O que é governo eletrônico. Fundação Getúlio Vargas. Instituto Pólis, 2002. Disponível
em: <http://wwwpolis.org.br/publicacoes/artigos>. Acesso em: 19 set. 2008;
272
SOARES, A.P.F.M. Instrumentos gerenciais utilizados na administração pública com foco no
cidadão. Dissertação (Mestrado) – Fundação Getúlio Vargas, 2002.
273
JOIA, L.A. O que é governo eletrônico. Fundação Getúlio Vargas. Instituto Pólis, 2002. Disponível
em: <http://wwwpolis.org.br/publicacoes/artigos>. Acesso em: 19 set. 2008; SOARES, A.P.F.M.
Instrumentos gerenciais utilizados na administração pública com foco no cidadão. Dissertação
(Mestrado) – Fundação Getúlio Vargas, 2002
100
“o sucesso de governo eletrônico anda pari-passu, com o sucesso da reforma
do próprio Estado, sendo dois conceitos complementares”.
O princípio fundamental e relevante das mudanças necessárias é a
“qualidade dos serviços prestados na perspectiva do usuário”, ou o foco no
cidadão.
“Um
site
do
governo
eletrônico
descolado
do
processo
de
transformação das práticas no âmbito interno das organizações estatais corre o
risco de reproduzir práticas burocráticas com outra interface”. Nesse sentido,
pode-se adotar a definição de governo eletrônico como a “contínua otimização
da prestação de serviços do governo, da participação dos cidadãos e da
administração das relações internas e externas através da tecnologia, da
Internet e dos novos meios de comunicação”. 274
A noção de governo eletrônico é um objeto ainda em disputa. Abordagens
mais conservadoras tendem a depositar sobre ele expectativas de aporte de
maior eficiência e alcance na participação e no controle social, nos moldes em
que a sociedade já se organiza. Trata-se, portanto, de uma visão de
modernização conservadora das relações entre sociedade civil e governos, em
que a participação é instrumentalizada em função da eficiência alocativa ou da
construção ideológica de legitimação de governos 275.
Em termos das ações dos governos para estimular a participação
cidadã por meio da Internet, o ponto de partida é o entendimento da
informação como direito do cidadão, bem público e fundam ento para o
acesso a uma série de outros direitos, dispondo de um caráter de
promotora de uma “alavancagem” destes. A participação e o controle
social sobre o governo dependem da circulação de informação. Não se
trata, no entanto, unicamente de uma questão de montante de
informação veiculado, mas também da forma de sua apresentação, de
maneira a atingir um público amplo e de fortalecer processos
276
políticos.
274
FERGUSON, M. Estratégias de governo eletrônico: o cenário internacional em desenvolvimento.
In: EISENBERGER, J.; CEPIK, M. Internet e política: teoria e prática da democracia eletrônica. Belo
Horizonte: UFMG, 2002, p. 105.
275
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 19 set. 2008.
276
VAZ, J.C.; MARTINEZ, F.; CARTY, W. Usar a Internet no orçamento participativo. In: Dicas –
Idéias
para
a
Ação
Municipal,
n.
214,
2004.
Disponível
em
<http://polis.org.br/publicacoes/dicas/241209.html>. Acesso em: 19 set. 2008.
101
Assim, a proposta desse estudo, é afirmar que “Internet pode funcionar
como “um canal a mais” na relação do Estado com o cidadão, sem ser capaz de
substituir outras formas de relacionamento”. 277 Tal afirmação é importante,
porque não significa substituir as formas tradicionais existentes, mas sim,
amplia-las.
Nesse sentido, a cidadania é beneficiada pela absorção desse processo
evolutivo das tecnologias na esfera governamental, colocando a Internet como
principal responsável por essa democratização das relações entre o Estado e o
cidadão, “possibilitando a inversão total da relação de ex parte principis para ex
parte populis, acabando com os últimos vestígios do segredo e do poder invisível”.
Os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo mais contribuirão para o fomento da
cidadania quanto mais estiverem aparelhados e se utilizarem dessas tecnologias: “A
Internet se transformará na grande ONG virtual. Seremos partícipes da
governabilidade”.278
Os institutos eletrônicos interpõem-se então, como verdadeiro objeto de
favorecimento para interconexão entre governo e cidadão, oportunizando
maior participação social na gestão governamental. O cidadão inscreve sua
identidade neste sistema, afastando a padronização de condutas, outrora
sedimentadas, que tinham fulcro na postura dominante do governo,
quaisquer que fosse sua esfera. Nesta proposição, a tendência autoritária
governamental conhece a variável da transparência e da comunicação. As
relações entre as partes, cidadão e governo, reinventam-se em
279
intensidade, extensão e confiabilidade.
Dessa forma, ao introduzirem as modernas tecnologias da informação em seu
âmbito, as sociedades democráticas ampliam a possibilidade de transparência nos
atos dos governantes, “permitindo o exercício da participação de todos. Através dos
recursos tecnológicos tornou-se viável o acompanhamento do cidadão em
momentos decisivos do País,” como na elaboração e votação de leis, decretos,
emendas; na fiscalização da aplicação dos recursos financeiros; nas decisões do
277
VAZ, J.C.; MARTINEZ, F.; CARTY, W. Usar a Internet no orçamento participativo. In: Dicas –
Idéias
para
a
Ação
Municipal,
n.
214,
2004.
Disponível
em
<http://polis.org.br/publicacoes/dicas/241209.html>. Acesso em: 19 set. 2008.
278
ROVER, A.J. (Org). Direito, sociedade e informática. Limites e perspectivas da vida digital.
Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2000, p. 36.
279
POMAR, C.; HOESCHL, H.C.; GARCIA, T.H.B.; COELHO, C. R. O governo eletrônico
respondendo às propensões da presença da administração pública no ciberespaço. In: II
CIBERÉTICA, Simpósio Internacional de Propriedade Intelectual, Informação e Ética; VIII ENIDJ,
Encontro Nacional de Informação e Documentação Jurídica, Florianópolis, 2003. p. 5.
102
Supremo Tribunal Federal. Consoante a isso, a privacidade da Internet se “diluirá”
na transparência e disponibilidade de dados e das ações públicas.280
Em síntese, o governo eletrônico representa uma nova maneira de gerenciar
e ofertar o serviço público, ou seja, “a transformação dos serviços governamentais e
da governança, visando ao beneficio dos consumidores e cidadãos, é o alvo
principal do governo eletrônico”.281 Dessa forma, o governo eletrônico se insere em
um contexto que evidencia sua importância segundo três fatores: o crescimento das
expectativas dos clientes; a globalização e o progresso tecnológico; e a
reforma/reinvenção do governo. O primeiro e o último fatores estão diretamente
relacionados com a dimensão da governança e com a prestação de serviço,
evidenciadas pelo governo eletrônico.282
Sendo assim, pode-se compreender que o governo eletrônico é muito mais
que um site. Ele pode ser concebido como recurso, forma e meio de relação entre
organizações
do
Estado
e
a
sociedade
civil;
uma
relação
que
visa,
permanentemente, superar a lógica do guichê de atendimento, onde a razão é
monológica. De forma coerente, um governo eletrônico, baseado na relação
dialógica entre Estado e cidadão, só se efetiva se a desconstrução dos guichês for
uma iniciativa adotada em todo o aparato do Estado. O governo eletrônico deve
inserir-se no contexto das transformações nas organizações do Estado e representálas em seu site, entendendo o site do governo eletrônico como um recurso de
atendimento ao cidadão.283
280
ROVER, A.J. (Org). Direito, sociedade e informática. Limites e perspectivas da vida digital.
Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2000, p. 32;
281
FERGUSON, M. Estratégias de governo eletrônico: o cenário internacional em desenvolvimento.
In: EISENBERGER, J.; CEPIK, M. Internet e política: teoria e prática da democracia eletrônica. Belo
Horizonte: UFMG, 2002. p. 120.
282
FERGUSON, M. Estratégias de governo eletrônico: o cenário internacional em desenvolvimento.
In: EISENBERGER, J.; CEPIK, M. Internet e política: teoria e prática da democracia eletrônica. Belo
Horizonte: UFMG, 2002. p. 106.
283
FERGUSON, M. Estratégias de governo eletrônico: o cenário internacional em desenvolvimento.
In: EISENBERGER, J.; CEPIK, M. Internet e política: teoria e prática da democracia eletrônica. Belo
Horizonte: UFMG, 2002. p. 80-81.
103
3.3 Novas perspectivas de gestão a partir do Governo Eletrônico: a governança
eletrônica como novo mecanismo democrático de realização de audiências
públicas eletrônicas
Pode-se afirmar que governança informacional pode ser compreendida como
a capacidade do Estado de estabelecer uma política e gestão da informação
voltadas para a accountability284 e para a transparência. É a capacidade da ação do
Estado na formulação, na implementação de políticas públicas e na consecução das
metas coletivas, utilizando-se de mecanismos de incrementação dos cidadãos.285
Nesse sentido, a governança informacional, ou ainda de forma mais
específica e restrita, as condições informacionais da governança, nas palavras de
Gómez,
referem-se à disponibilização e implementação de estruturas e fluxos de
informação, dentro do campo do Estado, visando tanto a eficácia da ação
de governo quanto a otimização de suas relações com a sociedade civil,
mediante a facilitação e subsídio que os recursos de informação pública
oferecerão em processos descentralizados e horizontais de tomada de
286
decisão.
Visualiza-se que o acesso à informação pública e governamental pode ser
compreendido como um domínio do Estado provedor e um importante instrumento
do governo eletrônico. Todavia, é importante compreender que a dimensão pública
da informação está no seu reconhecimento como bem público. A informação gerada
e usada no campo informativo do Estado é concebida como força constitutiva da
284
"Que traduzido por responsabilidade ou [...] melhor ainda por imputabilidade [...] obrigação de que
alguém responda pelo que faz [...] obrigação dos agentes do Estado em responder por suas
decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades
mais desenvolvidas". PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas: controladoria governamental.
1. ed. Curitiba: Juruá, 2002. "A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à
obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de
contas dos resultados alcançados e mensurados [...]. A autoridade é a base fundamental da
delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida
desempenhá-lo eficiente e eficazmente." 05. TINOCO. João Eduardo Prudêncio. In Balanço social:
balanço da transparência corporativa e da concentração social. Revista Brasileira de Contabilidade n.
135 – maio/junho 2002. p. 62
285
RIBEIRO, C.A. Governo eletrônico na Reforma do Estado: inter-relações e perspectivas.
Informática Pública, v. 7, n. 1, p. 71-84, 2005, p. 76.
286
GONZÁLES DE GÓMEZ, M.N. Novos cenários políticos para a informação. Ciência da
Informação, Brasília, v. 31, n. 1, p. 27-40, jan./abr. 2002, p. 28.
104
sociedade e, portanto, como bem público indivisível e não adquirível por meio de
pagamento, na lógica de mercadoria.287
Nesse sentido, a política de acesso à informação pública e governamental
visa romper com a prática patrimonialista e privatista dos ciclos de geração,
preservação e transmissão da informação no interior do Estado. No entanto, não
pode ser compreendida apenas como uma intervenção do Estado para si mesmo.
Essa política deve ter como premissa e sustentação o reconhecimento do direito de
acesso à informação governamental e à consolidação do Estado de direito,
baseando-se na concepção de cidadania ativa.288
Dessa forma, a utilização da Internet na Administração Pública tem diversas
funções. As mais conhecidas e difundidas internacionalmente são as possibilidades
de sua utilização como veículo para prestação de serviços on-line e para
disseminação das mais variadas informações acerca das atividades do setor público.
Um exemplo conhecido é a permissão para o contribuinte declarar seus tributos via
websites e o governo, por sua vez, disponibilizar informações relativas à
arrecadação.
Pode-se, ainda, ilustrar outras funções que vêm merecendo destaque nos
debates acerca do tema em função das crescentes demandas por uma gestão
pública mais participativa e eficiente. São elas289:
a) propiciar maior transparência no modus operandi da gestão pública,
facilitando o exercício do que tem se convencionado chamar de
accountability, que compreende em grande parte a obrigatoriedade do
gestor de prestação de contas ao cidadão (votante, consumidor e
financiador dos bens públicos);
b) permitir a troca rápida de informações entre membros do governo, como,
por exemplo, preços cotados em licitações, divulgação de experiências
bem sucedidas de gestão, dentre outras atividades que intensifiquem o
aumento da eficiência na máquina pública.
Assim, o uso da Internet, na medida em que desburocratiza e agiliza o
processo de participação popular, reduz o custo do exercício da cidadania.290
287
RIBEIRO, C.A. Governo eletrônico na Reforma do Estado: inter-relações e perspectivas.
Informática Pública, v. 7, n. 1, p. 71-84, 2005 p. 78.
288
RIBEIRO, C.A. Governo eletrônico na Reforma do Estado: inter-relações e perspectivas.
Informática Pública, v. 7, n. 1, p. 71-84, 2005. p. 78.
289
BNDES. Modernização da gestão. E-Governo: o que ensina a experiência internacional. Informese, Secretaria para Assuntos Fiscais – SF, n. 17, ago. 2000, p. 1.
105
Assumindo-se que o governo consiga ser eficiente na divulgação de suas ações,
assim, com o custo individual mais baixo induzirá maior participação popular e maior
cobrança por transparência, gerando um equilíbrio virtuoso entre as ações do
governo e as respostas do cidadão. Esse resultado é importante, pois cria uma rede
de participação virtual muito satisfatória, aumentando de forma muito considerável a
promoção da participação dos atores sociais por meio on-line.
A transparência da gestão pública e o compromisso com a prestação de
contas contribuem, ainda, para o fomento da participação. Em uma conjuntura de
globalização, transparência é uma característica que se torna não somente
desejável, como também obrigatória. A divulgação das várias etapas de um projeto
de investimento público, por exemplo, e o comprometimento com a accountability,
implicam melhoria, porque, ao promover e se comprometer com a responsabilidade
de prestação de contas, a autoridade pública passa a estar sujeita ao controle
externo. Ressalta-se que essa proposta se torna um mecanismo importante de
controle e participação.
Portanto, a discussão sobre a governança democrática diz respeito à
dimensão operativa da disputa pela hegemonia no campo das transformações
do Estado brasileiro. Aponta a necessidade de se considerar as Tecnologias da
Informação e Comunicação como peças importantes no tabuleiro do jogo da
chamada “modernização administrativa”.
O Ministério de Planejamento e Gestão assim afirma:
A experiência do Governo Federal revela o potencial extraordinário das
Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs), baseadas sobretudo na
Internet, para a melhoria do relacionamento entre Estado e sociedade. Por
meio dessas iniciativas, os cidadãos têm mais informações sobre os atos
do governo, podendo atuar como agentes e co-participantes das decisões
políticas. Ciente dessa importância, o Governo Federal emprega as TICs
para ampliar a transparência, melhorar a eficiência administrativa, reduzir
290
Entende-se como exercício da cidadania aqui o tempo despendido em atividades de aquisição
de informação sobre ações de natureza pública, na formação de posição crítica em relação às
mesmas e na atitude ativa de participação, através da qual se pode int erferir no resultado final da
ação pública. Qualquer destas etapas envolve custos para o cidadão (consumidor e financiador
dos bens públicos), que são diferenciados dependendo de algumas variáveis, como nível de
renda e nível de escolaridade, dentre outras. HERMANY, Ricardo. (Re)discutindo o espaço local:
uma abordagem a partir do direito social de Gurvitch. Santa Cruz do Sul: UNISC, 2007.
106
custos, facilitar a vida dos cidadãos e contribuir para a consolidação da
291
democracia .
A tarefa é pressionar para que as estratégias governamentais no campo
das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs) promovam um
processo de modernização democrática da administração pública, afastando os
riscos de
uma modernização
conservadora e autoritária
como a
que
tradicionalmente veio sendo praticada no Brasil. O que se pretende é uma
modernização da Administração Pública que transforme as relações entre
Estado e sociedade e vincule a eficácia e a eficiência das ações de governo à
afirmação de direitos coletivos de cidadania. 292 Porém, esse projeto não se
distancia
dos
princípios
da
inclusão
digital, 293
sendo
necessária
uma
infoinclusão.
O próprio Ministério de Planejamento e Gestão, através de seu projeto EGov, apresenta alguns princípios e diretrizes, como fundamentais para a
consecução do governo eletrônico. São eles: a promoção da cidadania; a gestão
do conhecimento, que é um instrumento estratégico de articulação e gestão das
políticas públicas do Governo Eletrônico; o Software livre; a inclusão digital; a
racionalização dos recursos; e a integração das ações de Governo Eletrônico com
outros níveis de governo e outros poderes.294
291
Ministério de Planejamento e Gestão. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretaria.
Acesso em: 04 abril de 2009.
292
VAZ, J.C. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Fundação Getúlio Vargas.
Instituto Pólis, 2005. Disponível em: <http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso
em: 09 abril. 2009.
293
A Inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da política de governo
eletrônico, para que esta possa configurar-se como política universal. Esta visão funda-se no
entendimento da inclusão digital como direito de cidadania e, portanto, objeto de políticas públicas
para sua promoção. Entretanto, a articulação à política de governo eletrônico não pode levar a uma
visão instrumental da inclusão digital. Esta deve ser vista como estratégia para construção e
afirmação de novos direitos e consolidação de outros pela facilitação de acesso a eles. Não se trata,
portanto, de contar com iniciativas de inclusão digital somente como recurso para ampliar a base de
usuários (e, portanto, justificar os investimentos em governo eletrônico), nem reduzida a elemento de
aumento da empregabilidade de indivíduos ou de formação de consumidores para novos tipos ou
canais de distribuição de bens e serviços. Além disso, enquanto a inclusão digital concentra-se
apenas em indivíduos, ela cria benefícios individuais mas não transforma as práticas políticas. Não é
possível falar de práticas políticas sem que se fale também da utilização da tecnologia da informação
pelas organizações da sociedade civil em suas interações com os governos, o que evidencia o papel
relevante da transformação dessas mesmas organizações pelo uso de recursos tecnológicos.
Disponível em: http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/principios. Acesso em 06 de abril de
2009.
294
Disponível em: http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br/principios. Acesso em 06 de abril de
2009.
107
Assumindo-se essa direção, pode-se pensar na noção de governança
eletrônica, incorporando-lhe conteúdos transformadores sobre as práticas e a cultura
política da sociedade. Nesse caso, a criação de uma governança eletrônica deve
significar uma transformação da qualidade das relações de poder existentes,
operando inversões no sentido da construção de capacidades coletivas de controle
social e participação política.
3.3.1 E-GOVERNO: novas possibilidades administrativas
O uso das novas tecnologias da informação pelos governos na prestação de
serviços e informações para cidadãos, fornecedores e servidores constitui o que se
convencionou chamar de e-governo ou governo eletrônico. No Brasil, a melhor
estratégia para disseminação do uso da Internet na função pública e a definição de
qual é o papel do Estado no setor vêm sendo objeto de crescente debate, e,
paralelamente, uma série de iniciativas já foram introduzidas em todos os níveis de
governo.
A inovação de instrumentos de gestão, proporcionada pelas novas
tecnologias da informação e comunicação, atingiu também a esfera governamental e
suas diversas instâncias. Tal evolução proporcionou avanços em termos de
participação, transparência, interatividade e cidadania, os quais resultaram numa
nova
figura
–
governamental,
o
e
governo
sua
eletrônico295.
consequente
Essa
apropriação
virtualização
do
espaço
do
ambiente
cibernético,
possibilitaram que os diversos atores envolvidos, especialmente cidadãos e setor
privado, aperfeiçoassem suas interações com o governo, passando a ampliar o
espectro de nós que formam a rede do governo. Esse processo pode ser mais bem
295
O desenvolvimento de programas de Governo Eletrônico tem como princípio a utilização das
modernas tecnologias de informação e comunicação (TICs) para democratizar o acesso à
informação, ampliar discussões e dinamizar a prestação de serviços públicos com foco na eficiência e
efetividade das funções governamentais. No Brasil, a política de Governo Eletrônico segue um
conjunto de diretrizes que atuam em três frentes fundamentais: junto ao cidadão; na melhoria da sua
própria gestão interna; e na integração com parceiros e fornecedores. O que se pretende com o
Programa de Governo Eletrônico brasileiro é a transformação das relações do Governo com os
cidadãos, empresas e também entre os órgãos do próprio governo de forma a aprimorar a qualidade
dos serviços prestados; promover a interação com empresas e indústrias; e fortalecer a participação
cidadã por meio do acesso a informação e a uma administração mais eficiente. Disponível em:
http://www.governoeletronico.gov.br/o-gov.br. Acesso em: 04 de abril de 2009.
108
visualizado através da consecução de seus objetivos: a implementação de
infraestrutura de comunicação de dados; a modernização da gestão administrativa e
dos sistemas de informação; a prestação dos serviços públicos; a transparência nas
ações governamentais; e a racionalização dos gastos públicos.
Nesse sentido, a emergência de novas tecnologias de informação e de
comunicação tem sido objeto de grande atenção por parte dos governantes na
medida em que afeta o processo de tomada de decisões. O reconhecimento de que
o surgimento desses fatores exige mudanças na condução de governos
democráticos e na forma de relacionamento entre o setor público e a sociedade civil
tem suscitado um amplo debate em torno de como utilizar as novas tecnologias, em
particular a Internet, para colocar em prática as mudanças requeridas pelo novo
ambiente.
As tecnologias de informação e de comunicação (TICs), de fato, abriram
oportunidades para transformar o relacionamento entre governo, cidadãos,
sociedade civil organizada e empresas, contribuindo para alcançar a boa
governança, especialmente na dimensão transparência. A tecnologia da informação
auxilia a implementação da política pública a tomar a decisão, mas também favorece
o monitoramento da implementação, o controle da política e a avaliação dos
resultados, em termos da aplicação dos recursos, mas, principalmente, na
efetividade da política implementada. Também, a tecnologia pode fazer o trabalho
de suporte de comunicação, de workgroup, e viabilizar a eficiência interna de
processos - como processos de compra, viagens de servidores, recursos humanos,
controle de receitas e despesas, acompanhamento do planejamento governamental,
e outros. Ainda, em e-administração, pode-se incluir a integração de políticas
públicas entre as várias esferas de governo.
Dessa forma, o objetivo é explorar o tema a respeito da tecnologia e do
governo eletrônico sob a visão do direito. Nesse sentido, reconhecendo as novas
potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidos na gestão
pública, a literatura vem crescentemente enfatizando o tema de “governança”
(governance), salientando novas tendências de administração pública e de gestão
de políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo conhecimento
disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance administrativa e
109
da democratização dos processos decisórios locais. De acordo com a concepção de
governança urbana, a melhoria da qualidade de vida nas cidades não é negócio
exclusivo de governo, mas sim tarefa e responsabilidade compartilhada entre todas
as organizações e os cidadãos que constituem o tecido institucional e social da
cidade.296
Assim, a proposta que leva ao cabo o presente trabalho, é justamente propor
uma nova política pública, ou seja, a criação de audiências públicas eletrônicas
como uma nova ferramenta de mobilização da opinião pública, capaz de inovar o
campo das audiências públicas, sendo uma forma de qualificar esse instrumento de
participação.
Assim, a alteração se daria na legislação da Lei de Responsabilidade Fiscal –
Lei Complementar 101 de 04 de maio de 2000 – no seu artigo 48, I,297 passando a
ser redigido da seguinte forma:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
296
PUTNAM, R. Bowling alone: the collapse and revival of american community. New York: Simon &
Schuster, 2001; SCHERER-WARREN, I. Cidadania sem fronteiras: ações coletivas na era da
globalização. Rio de Janeiro: Hucitec, 1999; CASTELLS, M. A sociedade em rede. A era da
informação: economia, sociedade e cultura, v. 1. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
297
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular
e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela
Lei Complementar nº 131, de 2009).
110
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante
incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
(Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas
eletrônicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público;
(Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle,
que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).
Assim, a proposta se coaduna com a proposta de transparência na gestão
pública proposta no caput, através do uso dos mecanismos eletrônicos. igualmente,
se amplia os espaços de transparência e se cria novos espaços dialógicos, ao
propiciar maior debate acerca do tema proposto por hora. Isso significa, requalificar
os espaços tradicionais de participação existente.
Dessa forma, a proposta de realização de audiências públicas eletrônicas,
não tem como objetivo a superação dos moldes tradicionais, ou seja, seria um
acréscimo, um diferencial com alternativa de participação presencial ou através do
uso da internet, sendo denominada de participação virtual (e-participação).
A proposta de realização de audiências públicas eletrônicas, seria dada da
seguinte maneira:
1º - iniciaria em data, local (físico) e horário pré definidos;
2º - após a abertura da audiência pública, a mesma não se encerraria nesse ato, ela
permaneceria disponível de forma on line com a utilização de websites por dias a
serem determinados previamente no edital;
3º - ao encerrar a audiência pública, seria novamente de forma presencial a fim de
efetuar o balanço.
Com isso, se estabeleceria um ambiente democrático de efetiva participação
e discussão, onde necessariamente se encontram nesses espaços – físico e virtual administrados e administradores, a fim de estabelecer o debate das questões de
111
interesse local. Constitui tal proposta, justamente a intersecção entre Estado,
Governo e Sociedade. Expressa a presente proposta justamente a formação de um
direito social condensado proposto por Gurvitch.
Entende-se a presente proposta, como um novo mecanismo democrático, que
não supera as formas tradicionais, mas agrega – plus – novas alternativas a gestão
governamental participativa. Tal premissa está de acordo com a ordem
constitucional, onde efetiva os princípios que norteiam a atividade administrativa, tais
como legalidade, eficiência e publicidade.
Nesse sentido, leva-se ao cabo no presente trabalho a proposta de alteração
legislativa, com a inserção nas Leis mencionadas – LRF e EC – onde consta
atualmente audiências públicas, deverá constar “audiências públicas eletrônicas”.
Tal proposta está coadunada com a proposta por hora trabalhada, mas devese ressaltar que apenas a tecnologia não basta para o sucesso de tal proposta.
Observa Gadotti:
A tecnologia não basta. É preciso a participação mais intensa e organizada
da sociedade. O acesso à informação não é apenas um direito, é um direito
fundamental, um direito primário, o primeiro de todos os direitos, pois sem
ele, não temos acesso aos outros direitos. Não há dúvida de que a
sociedade do século XXI tornou-se definitivamente, uma sociedade de
298
redes e de movimentos.
Continua a participação, ainda sendo a engrenagem dos sistema, apenas
com a realização de audiências públicas eletrônicas, há uma facilitação para os
cidadãos participarem, mas não se trata da superação dos espaços físicos de
discussões. O que acontece é uma migração parcial da esfera de debates para o
campo informacional.
Assim, se é verdade que se está vivendo a revolução da informação, é
preciso fazer com que esse instrumento possa ser disponibilizado a maior parte da
população. A revolução da informação eliminou a territorialidade, fazendo com que a
298
GADOTTI, Moacir. Desafios para a era do conhecimento. Revista Viver Mente & Cérebro. Coleção
Memória da Pedagogia. [S.l.]: [s.n.], [.s.d]. p. 13.
112
globalização esteja em todos os lugares. Essa mesma informação deve ser utilizada
para reforçar o poder local, através de audiências públicas eletrônicas.
113
CONCLUSÃO
Na maioria das vezes uma pesquisa pode não terminar na sua conclusão,
pois essa pode não apresentar dados conclusivos, uma vez que apenas se volta à
confirmação ou não das hipóteses do seu projeto inicial. Assim, com a certeza de
não ter esgotado o tema, porém de ter cumprido a tarefa, encerro esta dissertação
com as palavras de Ost299 quando afirma: "[...] sobretudo, não concluir. Resistir à
tentação da última palavra, esse traço feito no final das páginas acumuladas [...].
Não, não é preciso concluir. É preciso pelo contrário, abrir o círculo; ei-lo tornado em
espiral e turbilhão, circularidade em movimento como a própria vida e as ideias."
Assim, resta a cada leitor concluir acerca do exposto, com a finalidade de que
possa também vislumbrar novas possibilidades de fomento a participação e que
possa criar novas alternativas. É disso que se precisa, ainda mais em um momento
como este, em que urge, a cada dia sistematicamente, novas demandas sociais.
Sendo assim, o tema “O empoderamento social local e o paradigma
informacional: uma abordagem a partir das audiências públicas eletrônicas” é atual e
envolveu um assunto que causa polêmica no campo das Ciências Sociais, pois se
tratou da participação popular em decisões que, muitas vezes, não ocorre.
Tal problemática foi demonstrada ao longo desta dissertação, onde se
ponderou de forma esquematizada os temas enfrentados e propostos, ou seja, a
visualização da crise da democracia no sistema constitucional brasileiro, onde fora
abordado a partir da análise da importância da educação para o empoderamento
social.
Essa temática foi enfrentada a partir da crise da democracia representativa,
onde depois de fundamentada se verifica a necessidade da democracia participativa,
em outras palavras, a necessidade da ampliação do controle social por parte da
sociedade nas questões da rés pública.
299
OST, François. A natureza à margem da lei - Ecologia à prova do direito. Trad. Joana Lisboa:
Instituto Piaget, 1995, p. 389.
114
O controle social quando exercido pela sociedade, na perspectiva do direito
social condensado (proposto por Georges Gurvitch), se torna um modelo eficaz de
gestão compartida, pois ao cabo se tem um direito legitimado pela sociedade. Eis
aqui a quebra do paradigma tradicional, pois se rompem os modelos de sujeição do
indivíduo. Surge, com isso, um novo ator social capaz de enfrentar, discutir, analisar
e propor novas alternativas.
Assim, para expor e fundamentar a viabilidade e possibilidade da democracia
participativa, o princípio da subsidiariedade passa a ser um norte definidor, pois
define que as decisões devem ser tomadas nos graus mais baixos de decisão
possíveis (município) com a efetiva participação.
Quando se fala em participação jamais se pode confundir participação
passiva com participação ativa, pois a mera participação formal é status apenas para
cumprir certas imposições legais, mas jamais será instrumento de cidadania.
Cidadania é muito além de ter direitos, e sim, é direito a ter direitos. A cidadania foi
aqui abordada numa perspectiva emancipatória de empoderamento do cidadão.
Deste modo, o tema desenvolvido procurou demonstrar tal possibilidade,
principalmente, abordando a temática a partir de uma lógica subsidiária fundada na
relevância que assume a esfera local enquanto poder local.
Além disso, destaca-se a relevância que impõe o modelo federalista, visto
possibilitar uma transformação estrutural, abrangendo uma efetiva potencialização
dos espaços de participação da cidadania que, sem dúvida, adquirem maior relevo e
concretização diante das especificidades próprias do espaço local.
O estudo foi construído através da análise e da importância da esfera local,
visto assumir uma postura diferenciada das demais esferas, por compreender que o
sentimento de pertencimento pode ser um elemento definidor de identificação do
indivíduo com seus interesses comuns. Logo, esse indivíduo pode perceber de
forma mais nítida os problemas e soluções que são postos. Ressalta-se que o poder
115
local é o campo favorável para a percepção e realização das políticas públicas, visto
ser a esfera mais próxima de cada cidadão, e assim, por conseguinte, gerar maior
interesse pelas demandas. Isso significa que cada cidadão pode com maior
facilidade fiscalizar os atos da administração pública, ou melhor, cada cidadão
estará cumprindo com seus direitos de cidadania, bem como a administração pública
terá maior percepção dos problemas sociais.
Com isso, cada cidadão pode se tornar apto a participar. Significa dizer que
há a possibilidade de esse cidadão tomar parte, se tornando capaz de identificar e
propor novas alternativas. Tais elementos reafirmam e fundamentam a formação de
um direito social condensado.
Logo, se verificou como nova alternativa o fortalecimento da participação
eletrônica com o uso das novas tecnologias, compreendendo-se como um novo
mecanismo democrático. Nesse aspecto, se verificou como alternativa a realização
de audiências públicas eletrônicas, visto que conforme restou demonstrado os
modelos tradicionais de realização de audiências públicas restam por inefetivas.
Entende-se ainda, que há uma necessidade e uma demanda enorme de
criação de novas políticas públicas, que visam a atender os interesses da
coletividade. Mas como visto as políticas públicas não devem ser fruto somente de
um governo, estas devem ser construídas em conjunto com a sociedade, para que
assim, possam refletir as necessidades do local. Então, elaborar novas políticas
públicas é tarefa árdua, seja por questões de burocracia ou “burocráticas” ou ainda
econômicas, mas certamente se tiver a devida atenção, e seguir rigorosamente cada
fase, certamente haverá êxito. Assim, seguramente o grande obstáculo é a falta de
participação da sociedade, seja na percepção das mesmas ou em sua execução.
Ainda, a utilização da Internet como ferramenta de abertura democrática é um
instrumento capaz de realizar a prestação de serviços com eficiência e eficácia, pois
representa um caminho para melhorar os serviços prestados aos cidadãos. Por meio
desses expedientes, julga-se ser possível atender às demandas mais específicas da
população, permitindo que ela possa ter uma participação mais efetiva na gestão
116
pública, tanto definindo prioridades quanto fiscalizando e controlando as ações do
governo.
Dessa forma, só é possível falar de governança eletrônica como uso das
tecnologias da informação e comunicação (TICs), aplicado à relação entre governo e
sociedade organizada a partir do entendimento das possibilidades tecnológicas
ofertadas pelos recursos do chamado “governo eletrônico”. Em que pesem
diferenças de enfoque, todos os autores compartilham a mesma noção de governo
eletrônico como aplicação intensiva das TICs aos processos de prestação de
serviços e relacionamento dos governos com os cidadãos pela intermediação
eletrônica.
Portanto, o surgimento do governo eletrônico serve como forma de ampliar a
institucionalização da cidadania, que é seu pressuposto essencial, e essa tendência
tem seu salto quântico quando da virtualização do ambiente governamental.
Podemos afirmar que essa reconfiguração de E - Governo não pressupõe um novo
instituto, pois o governo ainda continua sendo o mesmo; apenas amplia as
possibilidades de participação do cidadão no atendimento às suas necessidades.
Concluindo, observa-se em tal perspectiva apresentada de se estabelecer
uma efetiva relação entre a proposta de direito social condensado e a ampliação de
competências da esfera local, desde que esteja agregada também a noção de
subsidiariedade como elemento de (re)definição das relações entre Estado e
sociedade. Isso porque tais noções apresentam em comum a possibilidade de
ampliação da participação da cidadania, ou seja, dos atores da sociedade no
processo decisório, ressaltando o papel desses na construção de um direito e de um
paradigma de gestão pública que supere a restrição dos modelos dogmáticos
oficiais.
Sugere-se, portanto, que este estudo não termine nesta dissertação, mas que
esse mesmo tema sirva para uma nova abordagem, agora no âmbito de uma
proposta legislativa de alteração do artigo 48, I da Lei de Responsabilidade Fiscal,
com a inserção do termo audiências públicas “eletrônicas”.
117
Concluindo, também, tal perspectiva visa colocar o governo ao alcance de
todos, ampliando a transparência das suas ações e incrementando a participação
cidadã por meio eletrônico nas audiências públicas.
Dessa forma, a formatação eletrônica das audiências públicas certamente
seria um diferencial participativo e qualitativo e, em consequência, agregaria rapidez
e resolutividade nas ações governamentais que atingiriam mais transparência e
controle social, desburocratizando a Administração Pública e tornando-a mais aberta
e interativa com a sociedade.
118
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