Por: C.P.C. y Lic. Jesús Amaro Mauricio.
Contador Público Certificado y Licenciado en Derecho por la UNITEC. Especialista en
defensa fiscal. Expositor en la Asociación Mexicana de Contadores Públicos, Colegio
Profesional en el Distrito Federal.
“ILEGALIDAD DE LAS MULTAS DEL SAT POR NO SUMINISTRAR
INFORMES, DATOS Y DOCUMENTOS”
Al inicio de una revisión de escritorio o gabinete, las Administraciones Locales de Auditoría
Fiscal del Servicio de Administración Tributaria, solicitan a los contribuyentes, responsables
solidarios o terceros, diversa documentación contable y fiscal, misma que resulta necesaria
para el ejercicio de su referida facultad de comprobación. Para tal efecto, conceden un plazo
de 15 días contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de la
primigenia solicitud de información y documentación, conforme al artículo 53, primer
párrafo, inciso c) del Código Fiscal de la Federación, para que se proporcione de manera
completa, correcta y oportuna; y de no hacerlo o hacerlo de manera incompleta, se actualiza
la infracción prevista en el artículo 85, primer párrafo, fracción I, en relación con el diverso
artículo 86, primer párrafo, fracción I, ambos del cuerpo normativo citado, cuya multa va de
$12,240.00 a $36,720.00, en términos del Apartado A del Anexo 5 de la Resolución
Miscelánea Fiscal para 2008, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero
del 2009, misma que continúa vigente.
Así las cosas, es práctica común que en las multas impuestas por las Administraciones
Locales de Auditoría Fiscal del Servicio de Administración Tributaria, en tratándose de la no
presentación o presentación incompleta de la documentación contable y fiscal solicitada
como resultado del ejercicio de una revisión de gabinete, se funde la competencia material de
las referidas autoridades fiscales, entre otros, en los artículos 9, primer párrafo, fracción
XXXI y 10, primer párrafo, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de octubre
de 2007, omitiendo citar los diversos 17, primer párrafo, fracción X y 19, apartado A,
fracción I, del precepto legal invocado, los cuales rigen la materia de su competencia.
Ciertamente, los preceptos legales antes referidos establecen textualmente lo siguiente:
“Artículo 17. Compete a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal:
…
X. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados
…, para que exhiban y, en su caso, proporcionen la contabilidad, declaraciones, avisos,
datos, otros documentos, informes …”
“Artículo 19.- Compete a las siguientes unidades administrativas de la Administración General de
Auditoría Fiscal Federal, dentro de la circunscripción territorial que a cada una corresponda, ejercer
las facultades que a continuación se precisan:
A. Administraciones Locales de Auditoría Fiscal:
I.- Las señaladas en las fracciones II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII,
XVIII,XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXIX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV,
XXXV, XXXVII,XXXVIII, XL y XLIII del artículo 17 de este Reglamento.
…”
A continuación, transcribimos el concepto de impugnación que hemos hecho valer en el
juicio contencioso administrativo y que ha sido confirmado tanto por las Salas Regionales
Metropolitanas como las de Oriente, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
y ratificado en la revisión fiscal por los Tribunales Colegiados de Circuito, obteniéndose así
sentencias de nulidad lisa y llana en beneficio de nuestros clientes.
“… PRIMER CONCEPTO DE IMPUGNACION: Lo hago consistir en violación manifiesta por
parte de las autoridades fiscales hoy demandadas a las garantías de legalidad y seguridad
jurídica previstas en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el artículo 38, primer párrafo, fracción IV, del Código Fiscal de
la Federación; artículos 9, primer párrafo, fracción XXXI, 10, primer párrafo, fracción I, 17,
primer párrafo, fracción X y 19, primer párrafo, apartado A, fracción I, del Reglamento
Interior del Servicio de Administración Tributaria vigente; toda vez que la fundamentación
de la competencia material del Administrador Local de Auditoría Fiscal de Puebla Sur para
imponer sanciones por infracción a las disposiciones legales, contenida en el oficio número
500-49-00-04-02-2009-10376, de fecha 6 de julio de 2009, resulta ser a todas luces
insuficiente, ya que únicamente se limitaron a señalar el artículo 19, último párrafo del
Reglamento en cita, omitiendo señalar dentro del texto mismo, al artículo 17, primer párrafo,
fracción X; así como el diverso artículo 19, primer párrafo, apartado A, fracción I, del cuerpo
legal invocado, los cuales rigen la materia de su competencia; sin perjuicio de que se hayan
invocado otras disposiciones legales, acuerdos o decretos que aunque resultan aplicables, no
basta para tenerla por cumplida cabalmente; por lo cual, en las relatadas circunstancias y al
no haberlo hecho así, deja en estado de total indefensión a mi representada, al ser la
competencia un requisito esencial de cualquier acto de autoridad.
En primer término, los numerales que estimo como violados en su parte conducente
establecen lo siguiente:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
“Artículo 16
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal
del procedimiento.
...”.
Código Fiscal de la Federación:
“Artículo 38. Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos,
los siguientes requisitos:
…
IV. Estar fundado, motivado to o propósito de que se trate.
..”
Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria:
“Artículo 9. Los Administradores Generales, además de las facultades que les confiere este
Reglamento, tendrán las siguientes:
…
XXXI. Imponer sanciones por infracción a las disposiciones legales que rigen la materia de
su competencia.”
“Artículo 10. Los Administradores Centrales, Regionales, Locales y de las Aduanas, así
como los Coordinadores, además de las facultades que les confiere este Reglamento, tendrán
las siguientes:
…
I. Las señaladas en las fracciones II, IV, V, VII, VIII, IX, X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII,
XXI, XXIV, XXVI, XXVII, XXX, XXXI, XXXIV, XXXV, XXXVI, XXXVII, XXXVIII,
XXXIX, XL, XLI, XLIII, XLVII y XLVIII del artículo anterior.”
“Artículo 17. Compete a la Administración General de Auditoría Fiscal Federal:
…
X. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados
…, para que exhiban y, en su caso, proporcionen la contabilidad, declaraciones, avisos,
datos, otros documentos, informes …”
“Artículo 19.- Compete a las siguientes unidades administrativas de la Administración
General de Auditoría Fiscal Federal, dentro de la circunscripción territorial que a cada una
corresponda, ejercer las facultades que a continuación se precisan:
A. Administraciones Locales de Auditoría Fiscal:
I.- Las señaladas en las fracciones II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV,
XVI, XVII, XVIII,XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII,
XXIX, XXXI, XXXII, XXXIII, XXXIV, XXXV, XXXVII,XXXVIII, XL y XLIII del
artículo 17 de este Reglamento.
…
Las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal estarán a cargo de un Administrador
Local, quien será auxiliado en el ejercicio de las facultades conferidas en este artículo por los
Subadministradores Locales de Auditoría Fiscal “1”, “2”, “3”, “4”, “5”, “6”, “7” y “8”, Jefes
de Departamento, Coordinadores de Auditoría, Enlaces, Supervisores, Auditores,
Inspectores, Verificadores, Ayudantes de Auditor y Notificadores, así como por el personal
que se requiera para satisfacer las necesidades del servicio.”
…
En efecto, si bien es cierto que el C. Administrador Local de Auditoría Fiscal de Puebla Sur,
tiene las facultades y atribuciones para imponer sanciones por infracción a las disposiciones
legales materia de su competencia, no sería dable sostener que con la pura cita de los
artículos 10 primer párrafo, fracción I, en relación con el artículo 9 primer párrafo, fracción
XXXI y último párrafo; 17 párrafos segundo, penúltimo y último párrafo y 19 último párrafo
del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria; se tenga por cumplida a
cabalidad, toda vez que precisamente la atribución de los Administradores Locales de
Auditoría Fiscal se encuentra establecida de manera específica en el artículo 17, primer
párrafo, fracción X; así como en el diverso artículo 19, primer párrafo, apartado A, fracción
I, del cuerpo legal invocado, los cuales rigen la materia de su competencia.
Cabe señalar que el oficio de mérito, como requisito esencial de todo acto administrativo,
debe contener aquellos fundamentos legales que le otorguen competencia material a la
autoridad que lo emite y para que realice los actos inherentes al mismo, dentro de los cuales
es imperativo invocar el artículo 17, primer párrafo, fracción X, en relación con el diverso
artículo 19, primer párrafo, apartado A, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, pues ello permitirá a los particulares conocer cuál de las
facultades y atribuciones ejerce la autoridad y cuáles serán las formalidades a las que se debe
sujetar. Considerar lo contrario, significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en
el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de
molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que
lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales
que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del
que emana, por razón de materia, grado y territorio.
En efecto, no debe pasar desapercibido para esta H. Sala Fiscal el contenido textual de la
fundamentación de la competencia por materia invocado dentro del texto mismo de la
resolución impugnada, es decir, del oficio 500-49-00-04-02-2009-10376, de fecha 6 de julio
de 2009, página 2, que en la parte que nos interesa se advierte lo siguiente:
“…
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 7 primer párrafo fracciones VII, XII y
XVIII, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 15 de diciembre de 1995, reformada por Decreto, publicado en el propio
Diario Oficial de la Federación el 12 de junio de 2003; 2 primer párrafo en la parte relativa a
las Administraciones Locales; 10 primer párrafo, fracción I, en relación con el 9 primer
párrafo, fracción XXXI y último párrafo; 17 párrafos, segundo y penúltimo en la parte
relativa a los Administradores Locales de Auditoría Fiscal y último párrafo, 19 último
párrafo; y 37 primer párrafo, Apartado A, fracción XXXVIII, y último párrafo del
Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, …”
(Lo resaltado es nuestro)
A este respecto, resulta aplicable de manera obligada para este Órgano Colegiado en
términos de lo dispuesto por el artículo 192 de la Ley de Amparo, la tesis de jurisprudencia
2a./J. 115/2005, por Contradicción de tesis 114/2005-SS, sustentada por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo: XXII, Septiembre de 2005, Página 310, que reza:
“COMPETENCIA
DE
LAS
AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS.
EL
MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A
PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE
LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O
SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA
NORMA
COMPLEJA,
HABRÁ
DE
TRANSCRIBIRSE
LA
PARTE
CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal
en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro:
"COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO
DE AUTORIDAD.", así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio,
se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en
la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de
molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia
constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular
frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto,
asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales
necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito concluye que es
un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su
competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto
dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro
de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que
lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación
establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise
exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley,
reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el
apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no
los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte
correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las
facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado
tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el
documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y
territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues
ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la
específicamente aplicable a la actu, por razón de materia, grado y territorio.
Contradicción de tesis 114/2005-SS. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Tercer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Tercer Circuito. 2 de septiembre de 2005. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora
Pimentel. Secretario: Alfredo Aragón Jiménez Castro.
Tesis de jurisprudencia 115/2005. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en
sesión privada del nueve de septiembre de dos mil cinco.”
(Lo resaltado es nuestro)
Por lo anteriormente expuesto y fundado en derecho, y al ser la competencia un requisito
esencial de todo acto de autoridad, en términos de la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94,
sustentada por el Pleno del Alto Tribunal, para fundar debidamente en el oficio 500-49-0004-02-2009-10376, de fecha 6 de julio de 2009, la competencia por materia de la
Administración Local de Auditoría Fiscal de Puebla Sur, del Servicio de Administración
Tributaria, debió citarse además, el artículo 17, primer párrafo, fracción X y el diverso
artículo 19, primer párrafo, apartado A, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de
Administración Tributaria, los cuales rigen la materia de su competencia; con independencia
de que se hayan invocado otras disposiciones legales, acuerdos o decretos que aunque
resultan aplicables, resultan insuficientes para tenerla por cumplida a cabalidad.
En las relatadas circunstancias, es de concluirse que la multa fiscal impugnada en cantidad
mínima actualizada de $12,240.00 (Doce Mil Doscientos Cuarenta Pesos 00/100 M.N.)
resulta a todas luces ilegal, debiendo esta Sala Fiscal declarar su nulidad lisa y llana en
términos de la fracción IV del artículo 51 y 52, fracción II, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, al haberse dictado en contravención de las
disposiciones aplicadas o al haberse dejado de aplicar las debidas, conforme a la tesis de
jurisprudencia 2ª/J. 99/2007, de la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXV, Junio de 2007, Página 287, la
cual señala lo siguiente:
“NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE
LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y
LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV,
noviembre de 2001, página 32, con el rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO
NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA
RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O
RECURSO.", se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite
con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no
transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de
emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de
indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto
administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que
su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó,
salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la
resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual
deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente
fundamentación legal.
Contradicción de tesis 34/2007-SS. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados
Primero y Tercero, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito. 28 de marzo de
2007. Cinco votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Hilda Marcela
Arceo Zarza.
Tesis de jurisprudencia 99/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en
sesión privada del veintitrés de mayo de dos mil siete.”
Por su parte, al emitir la sentencia definitiva de fecha dieciséis de febrero de dos mil diez, la
Segunda Sala Regional de Oriente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
en el juicio de nulidad 3455/09-12-02-8, señaló lo siguiente:
“…
En opinión de los suscritos Magistrados el concepto de impugnación en estudio es
FUNDADO y suficiente para declarar la nulidad lisa y llana de la multa combatida al no
haberse citado los preceptos legales que facultan al Administrador Local de Auditoría Fiscal
de Puebla Sur, para imponer las multas por no haber presentado la información
requerida.
Lo anterior es así, toda vez que si bien es cierto que el Administrador Local de
Auditoría Fiscal de Puebla Sur cumplió con la obligación de citar los artículos 9º. Fracción
XXXI y 10, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, de
cuya interpretación sistemática se desprende que los Administradores Locales están
facultados para “imponer sanciones por infracción a las disposiciones legales”, no menos
cierto es que los preceptos legales en mención establecen una limitante a dicha facultad,
pues se precisa que la competencia para imponer sanciones, es por aquellas infracciones a las
disposiciones legales “que rigen la materia de su competencia”.
…
Ahora bien, en el caso concreto el Administrador Local de Auditoría Fiscal de
Puebla Sur, no citó los preceptos legales que rigen la materia de su competencia, de ahí
que la sola cita de los artículos 9º., fracción XXXI y 10, fracción I, del Reglamento Interior
del Servicio de Administración Tributaria, no sean suficientes para estimar debidamente
fundada la multa impuesta “por no haber suministrado en forma completa los datos,
informes y documentos solicitados”, pues atento a la literalidad de los artículos antes
transcritos, es claro que el funcionario emisor debió citar los preceptos legales que se refieren
a la materia sobre la que se impuso la multa, como eran los artículos 17, fracción X, y 19,
apartado A, fracción I, del Reglamento Interior del Servicio de Administración
Tributaria que se refieren precisamente a la facultad para requerir declaraciones, avisos y
datos, al ser ésta la materia sobre la que se impone la multa.
…
Ahora bien y si bien es cierto que la resolución impugnada no es un requerimiento de
información y documentación, sino una multa por incumplimiento a un requerimiento previo,
lo cierto es que atento a la literalidad de los artículos 9º fracción XXXI y10 fracción I, del
Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria antes transcritos, es claro que
el funcionario emisor debió citar los dispositivos legales que se refieren a la materia sobre la
que se impuso la multa, como eran los artículos 17, fracción X, y 19, apartado A, fracción
I, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria que se refieren
precisamente a la facultad para requerir declaraciones, avisos y datos, al ser ésta la materia
sobre la que se impone la multa, y al no haberlo hecho así, la resolución impugnada
resulta ilegal al no encontrarse debidamente fundada la multa combatida.