São Paulo, 10 de setembro de 2007
Estudo de viabilidade de implantação de um programa
de microcrédito habitacional na cidade de São Paulo.
Avaliação de experiências internacionais: o caso peruano
1
Agradecimentos.
Agradecimento especial ao Sr. Gustavo Riofrio, sociólogo, urbanista e militante, que dedica sua vida à
reflexão e à ação para a melhoria das condições de habitação e de vida das populações desfavorecidas
do Peru. Seu exemplo de engajamento, sua clareza de percepção dos problemas sociais e econômicos
de seu país, seu compromisso com suas idéias e sua lucidez quanto às políticas públicas atuais, serviume de inspiração, além de fonte inestimável de informações. Nós, profissionais envolvidos no projeto
de estudo de viabilidade de implantação de um programa de microcrédito habitacional na cidade de São
Paulo pôde, graças à sua influência, pudemos compreender, não sem certo grau de inquietação diante
da tarefa hercúlea que se nos apresenta, a necessidade de articulação entre as políticas de regularização
do solo, de urbanização, de assistência técnica e de crédito.
Agradecimento também especial às companheiras de viagem Nancy Cavallete (Prefeitura Municipal de
São Paulo), Ana Rocca (Diagonal) e Tereza Herling (Cities Alliance) pela riqueza de seus comentários
e pelo apoio na organização do estudo. O contato com vocês, também com seu engajamento e lucidez
modificou minha percepção sobre nossas responsabilidades como profissionais e cidadãos.
Por fim, os resultados obtidos na viagem não teriam sido possíveis sem a especial acolhida que nos foi
reservada pelas entidades e pessoas entrevistadas em nossas reuniões:
1. International Finance Corporation:
•
Sr. Felipe Portocarrero (Oficial de Operaciones) e
•
Sr. Alberto Didoni (Oficial de Operaciones);
2. DESCO – Centro de Estudos y Promoción del Desarrolo:
•
Antr. Laura Soria (Jefa del Programa),
•
Arq. Juan Tokeshi,
•
Arq. Jaime Miyashiro,
•
Enga. Mônica Bráñez;
2
3. FONDO MIVIVIENDA:
•
Aldo Vidarte Fiek (Especialista em Nuevos Productos).
4. ONG COPEME – Iniciativa Microfinanzas:
•
Sra. Ana Jiménez de Sotomayor (Gerente Adjunta – Iniciativa Microfinanzas).
•
Sr. Armando Pillado (Gerente – Iniciativa Microfinanzas)
5. EDPYME EDYFICAR
•
Sr. Fernando Lopez Zacarias (Gerente de Agencia)
•
Sra. Nancy Goyburo (Gerente de Productos)
6. MIBANCO S/A
•
Sr. Fernando Balbuena Favarato (Gerente de la División Marketing)
•
Sr. Luis O. Caycho Chang (Jefe de Producto de Vivienda)
7. COFOPRI – Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
•
Arq. Gabriela Niño de Guzmán
•
Arq. David Alfonso Ramos López
8. Municipalidad Metropolitana de Lima
•
Enga. Mariella Bueno (Gerente de Desarrollo Urbano)
•
Dra. Nancy Zedano (Subgerente de Adjudicaciones y Saneamiento Legal de Tierras).
•
Sra. Susana Ramírez (Asesora de la Subgerente de Planeamiento y Habilitaciones
Urbanas).
3
Antecedentes.
O estudo de viabilidade de implantação de um programa de microcrédito habitacional na cidade de São
Paulo tem como principais objetivos:
1) aprofundar o conhecimento sobre as experiências de crédito habitacional, com foco no
crédito destinado a compra de materiais de construção, por meio da análise da oferta e demanda
desse tipo de financiamento na cidade de São Paulo; e
2) verificar a viabilidade de implementação de programas, sejam eles públicos ou privados, de
microcrédito para melhoria habitacional;
O estudo parte da seguinte pergunta central: é viável a criação de um programa de microcrédito para
compra de materiais de construção na cidade de São Paulo?
Em caso de resposta afirmativa à pergunta central, deveremos, então, procurar uma qualificação
genérica do programa de microcrédito definindo:
1) quais seriam as principais características e necessidades do público-alvo;
2) quais os principais atributos (taxas, prazos, montantes, etc.) do produto oferecido para atender
essas necessidades;
3) qual a natureza e as principais ações complementares ao crédito desse programa;
4) quais os principais agentes envolvidos nas estratégias e atividades definidas e
5) quais os canais de distribuição do produto oferecido.
Dentro desse estudo global, que inclui uma análise ampla da oferta e da demanda por microcrédito
habitacional na cidade de São Paulo, foi previsto um diagnóstico de experiências internacionais
relevantes, com especial ênfase no caso peruano.
A experiência peruana foi avaliada in loco, através de uma missão realizada entre os dias 28 e 31 de
maio. Sua análise será complementada por um levantamento, a partir de fontes secundárias, dos
4
resultados de instituições microfinanceiras internacionais que integraram em suas carteiras produtos de
microcrédito habitacional.
Esse relatório tem como foco compreender as principais lições da experiência peruana em tentar
solucionar os problemas acarretados pelos assentamentos urbanos informais: o déficit habitacional,
instalação de equipamentos públicos, etc.
Vale ressaltar que tão logo iniciamos os preparativos para nossa visita ao Peru, demo-nos conta de que
não poderíamos compreender o papel e a importância adquiridos pelos mecanismos de crédito e
microcrédito habitacional isoladamente de outras políticas habitacionais. Expandimos, portanto, o
escopo de nossa visita, procurando, por sugestão do Sr. Gustavo Riofrio, adquirir uma visão ampla das
complexas questões que envolvem o desenvolvimento da habitação popular:
1. Políticas regulamentação da propriedade do solo e seus impactos sócio-econômicos;
2. marco regulatório que permita transações econômicas a partir da aquisição da posse e do direito
de propriedade;
3. políticas de desenvolvimento de infra-estrutura e de equipamentos urbanos;
4. criação ou incentivo à criação de mecanismos de crédito hipotecário, de crédito para aquisição,
construção e melhoria de habitações, bem como a avaliação de respectivos resultados;
5. resultados e impacto das experiências privadas mais relevantes de microcrédito habitacional,
suas implicações e seus problemas;
6. políticas de densificação urbana;
7. políticas de assistência técnica.
De uma missão focada exclusivamente na avaliação de resultados operacionais e de metodologias e
processos de instituições voltadas ao microcrédito habitacional, concentramo-nos em uma análise de
políticas públicas articuladas ou voltadas ao incentivo do crédito como ferramenta de desenvolvimento
sócio-econômico e, particularmente, de desenvolvimento habitacional.
A experiência peruana nos foi aconselhada pela direção da Cities Alliance não como um modelo a ser
replicado ou mesmo adaptado ao contexto Brasileiro / Paulistano, mas como:
5
1. Uma experiência histórica precoce a ser conhecida: a reflexão sobre o desenvolvimento das
áreas urbanas e dos chamados “pueblos jovenes” no Peru data do início dos anos 1930, devido
ao processo de crescimento demográfico iniciado no começo do Século XX e com a
concentração nos centros urbanos que se intensificou a partir das migrações internas do campo
para a cidade nos anos 40. As primeiras iniciativas voltadas à questão habitacional tiveram
início nos anos 40, durante o governo de José Luis Bustamante y Riviero (1945 – 1948), com a
criação da “Corporação Nacional de Vivienda” (CNV). De lá para cá, diversas iniciativas se
sucederam, com tendências à centralização e descentralização da competência executiva na
matéria (governo central vs. municipalidades); alternando ciclos de tolerância face às invasões
geradas pela pressão demográfica, de repressão e, finalmente, de reflexão e ação, a partir do
reconhecimento da questão habitacional e da responsabilidade pública.
2. Exemplos de políticas públicas e de iniciativas privadas e não-governamentais que devem
ser avaliadas com olhar crítico:
a. A ênfase no processo de regularização e titulação da propriedade em “pueblos jovenes”
e seus esperados efeitos no mercado de créditos.
b. As iniciativas governamentais com subsídios diretos e indiretos para a compra,
construção ou melhoria de habitações: “BANMAT”, “MIVIVIENDA”, “TECHO
PRÓPRIO”.
c. A regularização e o crédito como alavancas do processo de investimentos em habitação
e em urbanização.
d. A emergência de uma solução privada: a expansão do microcrédito no Peru e a
emergência de experiências de microcrédito habitacional: Mibanco e Edyficar.
e. Uma proposta diferenciada - DESCO: avaliação da densificação habitacional e seus
pressupostos; o papel dos programas de crédito para apoiar a estratégia; a avaliação das
iniciativas “PROVIPO” e “Programa Paso a Paso”.
Sobre a metodologia.
6
O presente relatório teve por base uma série de entrevistas com especialistas, militantes de entidades
não-governamentais e responsáveis de entidades públicas e privadas ligados aos setores
microfinanceiro e de urbanismo realizadas entre os dias 28 e 31 de maio de 2007 em missão ao Peru.
Participaram da missão : Tereza Herling, coordenadora de projetos da Cities Alliance, Nancy Cavallete,
responsável de Habi Social, designada pela Secretaria da Habitação do Município de São Paulo
(SEHAB), Ana Rocca, gerente da Diagonal, empresa parceira da SEHAB na gestão social dos projetos
de urbanização e regularização fundiária e Frederico Celentano, consultor independente contratado pela
Cities Alliance para a realização do presente estudo.
Além das percepções dos atores, uma série de documentos, estudos, diagnósticos e avaliações nos
foram cedidos pelos entrevistados para que pudéssemos compreender o contexto, as políticas e
iniciativas visitadas e suas implicações no processo de desenvolvimento Peruano e particularmente de
Lima e seus arredores.
Introdução.
i. Situação econômica, crescimento demográfico e a questão da habitação popular no Peru.
A República del Peru dispõe de um área total de 1.285.220 Km2 e uma população de 26,6 milhões de
habitantes. Sua economia se caracteriza pelo equilíbrio dos indicadores macroeconômicos, mas um
dinamismo econômico insuficiente para reverter os indicadores de pobreza ainda muito elevados.
Apresar de uma inflação controlada, situando-se em 1,14%1, uma taxa básica de juros de 4,5% a.a.2,
um PIB nominal de US$ 81,86 bilhões3, tendo apresentado uma variação real no ano de 4,5%4, o Peru
ainda não foi capaz de transformar a realidade sócio-econômica dos 54% da população que se situam
abaixo da linha da pobreza5. Além disso, a situação de desigualdade social persiste, sendo que os 10%
mais ricos da população detém 37,2% da riqueza nacional e os 10% mais pobres apenas 0,8%6.
1
Dados de 2006. Fonte: Instituto Nacional de Estadistica e Informática (INEI).
Dado de abril de 2007. Fonte: URL: http://www.bcrp.gob.pe/bcr/index.php
3
Ao final de 2006. Fonte FMI in URL: http://www.abinee.org.br/abinee/decon/decon52i.htm.
4
Ibid.
5
População que vive com renda inferior a US$ 2 por dia. Fonte: URL: www.indexmundi.com/g/g.aspx?c=pe&v=69&1=pt
6
www.indexmundi.com/pt/peru/renda_o_consumo_da _unidade_familiar_por_porcentagem.html
2
7
Essa situação de exclusão sócio-econômica tem, portanto, reflexos importantes no desenvolvimento das
cidades e, particularmente, no fenômeno da informalidade predial urbana.
O século XX foi marcado por uma queda acentuada nas taxas de mortalidade em toda América Latina,
levando portanto, a um crescimento acelerado da população. Paralelamente ao rápido incremento
demográfico entre o início do século e os anos 30, quando a população de Lima, por exemplo, dobrou,
o colapso do sistema agrícola peruano iniciou um processo migratório do campo à cidade nos anos 40 e
50.
No Censo realizado em 1961, Lima contava com 1.800.000 habitantes, sendo que 50% haviam nascido
nas províncias peruanas. Assim, num curtíssimo espaço de tempo, Lima, uma cidade capaz de abrigar
menos de um milhão de habitantes, passou a necessitar de uma política urbana ativa, capaz de fazer
face às necessidades de habitação, vias, equipamentos públicos, etc.
A pressão demográfica, somada a um crescimento econômico e a uma distribuição de renda
insuficientes constituíram o pano de fundo para a emergência da questão da informalidade predial
urbana que, mesmo com um crescimento vegetativo a partir dos anos 70, permanece como o maior
desafio para o Peru e, particularmente, para a cidade de Lima.
Hoje, o Peru é um país essencialmente urbano. 25% da população vive nas cidades de Lima e Callao.
72,3% da população residem em cidades com mais de 20 000 habitantes e apenas 17% em pequenos
vilarejos rurais. As autoridades Peruanas não dispõem de dados oficiais atualizados, mas sabe-se que
uma alta percentagem do inventário habitacional é informal (em torno de 50% das habitações são
produzidas de maneira informal). O dado mais atualizado de que se dispõe data de 1993, quando se
contavam 869.535 habitações em “pueblos jovenes” (em sua maioria informais), ou seja 33% de todas
as habitações urbanas. Sabe-se também que, levando-se em consideração o crescimento vegetativo dos
próximos anos, segundo dados disponibilizados pela Apoyo Opinión y Mercado o déficit habitacional
peruano está estimado em 1,3 milhões de unidades para os 60% de famílias vivendo em assentamentos.
Isso significaria que 90 000 casas anuais seriam necessárias para cobrir o déficit nos próximos 15 anos.
Segundo dados da DESCO (Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo), o déficit em Lima, até
2015, seria de 400 000 unidades.
8
ii. Desafios habitacionais e políticas urbanas.
À diferença dos grandes centros urbanos brasileiros, há nas cidades Peruanas e, particularmente, em
Lima uma baixíssima densidade habitacional.
Quadro 1 – Densidade urbana em Lima7.
A baixa densidade no Peru se explica pela implementação de políticas urbanas relativamente passivas
que focaram no reconhecimento da existência das chamadas “barriadas” (invasões) e dos “pueblos
jovenes”, principalmente a partir da Ley 13.517 de 1961.
Esse ato normativo, além de reconhecer o status legal das “barriadas”, estabelecia que o Estado se
comprometia a identificar terrenos urbanizáveis e construir Unidades Populares de Interesse Social em
terrenos baratos (habilitados e urbanizados), com habitações elementares e acesso a infra-estrutura e
serviços públicos básicos.
7
Fonte: “Nuevas Unidades y Ampliación de la Vivienda / Mejoramiento de Barrios” - Equipe Desco, fevereiro de 2002
9
Todavia, o problema de longo prazo não havia sido abordado pela Lei. Com o esgotamento das terras
reservadas para os projetos de habitação governamentais, as famílias buscaram alternativas em áreas do
cone norte e sul da cidade, não reservadas para assentamentos populares. Além disso, face à
incapacidade governamental em implementar todo o disposto na Lei, as populações carentes de
habitação passaram a procurar novas zonas de ocupação, utilizando as determinações legais como uma
espécie de guia de urbanização (assentamentos regulares com ruas de dimensões e formas
convencionais, lotes definidos e áreas reservadas para a instalação de equipamentos e serviços
públicos).
A Lei ajudou, portanto, a ordenar as invasões e proporcionou o desenvolvimento de um modelo de
participação das comunidades na definição do processo de urbanização, cuja experiência emblemática é
a de Villa El Salvador, situada no Cone Sul de Lima. Todavia, embora esse exemplo tenha se tornado
uma referência para estudos acadêmicos sobre modelos de desenvolvimento urbano participativos
(“enabling strategies”), a ausência de uma política de urbanização ativa (definição de locais adequados
à ocupação, e próximos às fontes de trabalho e renda com previsão de instalação de infra-estrutura
básica) teve por conseqüência a implantação de assentamentos horizontais, empurrando as novas
ocupações para zonas mais distantes dos centros, de mais difícil acesso, gerando custos de urbanização
extremamente elevados.
A partir dos anos 80 e 90, pôde-se perceber, então, um desenvolvimento urbano menos direcionado e a
ocupação progressiva de áreas inadequadas à edificação, além de maior precariedade da construção das
habitações, dificuldades no processo de consolidação física dos bairros (com serviços de água, esgoto,
saúde e educação) e a não integração dessas regiões ao tecido urbano das cidades.
Fica, assim evidente, que a formação das “barriadas” e a expansão horizontal tiveram suas origens em:
1. políticas urbanas baseadas em esporádicos e desarticulados esforços de construção de
complexos habitacionais;
10
2. tolerância à ocupação informal para que os segmentos socioeconômicos mais pobres pudessem
construir suas habitações.
A análise que segue abaixo procura avaliar a existência ou não de uma lógica interna, de uma coerência
de propósitos das atuais políticas, estratégias e iniciativas públicas, não-governamentais e privadas para
a urbanização e construção e melhoria habitacional no Peru.
Em primeiro lugar avaliaremos as políticas governamentais baseadas na regularização da propriedade
predial, sua relação esperada com o desenvolvimento urbano e os resultados obtidos. A regularização
foi considerada a principal alavanca econômica para o processo de urbanização já que permitiria a
valorização de um bem comerciável e a posse de um ativo a ser dado em garantia para um eventual
crédito hipotecário ou habitacional. Também veremos rapidamente como foi estruturado um projeto de
capacitação de microempreendedores para o uso efetivo do crédito – Programa de cultura de crédito
Credicrece. As lições dessas políticas apontarão, como veremos, para a necessidade de uma melhor
articulação dos processos de regularização com o planejamento das políticas de urbanização e, também,
com as políticas de geração de renda e emprego.
Associadas a essa estratégia, estão também os mecanismos de subsídios diretos e indiretos para
compra, construção ou melhoria de imóveis. Aqui avaliaremos o funcionamento e os resultados do
Fundo MIVIVIENDA, através de seus dois principais produtos: MIVIVIENDA e TECHO PROPIO.
Estudaremos, também os resultados do BANMAT (Banco de Materiales), tentativa frustrada de
subsidiar a compra de materiais de construção para as populações de baixa renda.
Em seguida, estudaremos a experiência do mercado microfinanceiro e sua relação com o crédito para
habitação: em primeiro lugar, traçaremos um perfil geral das microfinanças no país e veremos, no
detalhe, os resultados globais e estratégias de duas instituições visitadas: o MIBANCO e a EDPYME
EDYFICAR. Avaliaremos, então, como surgiu, quais as características do produto, quais os resultados
e fatores de sucesso do produto MICASA do MIBANCO.
11
Estudaremos, então, a proposta de desenvolvimento urbano da DESCO, baseada no conceito de
densificação urbana, e as lições de dois projetos de crédito para a melhoria habitacional: o PROVIPO e
o PROGRAMA PASO A PASO.
Por fim, procuraremos traçar algumas conclusões sobre os fatores de sucessos e as dificuldades das
estratégias escolhidas, esperando, com isso, alimentar uma reflexão sobre as melhores políticas para a
implementação de um programa de microcrédito habitacional na cidade de São Paulo.
I. Programas Governamentais.
i. A regularização fundiária como alavanca do desenvolvimento urbano.
A implementação de um vasto programa de regularização fundiária no Peru se deve, nos últimos doze
anos, à criação da “Comisión de Formalización de la Propiedad Privada” (COFOPRI) e do “Registro
Predial Urbano” (RPU), instituições apoiadas pelo Banco Mundial através do Proyecto de Derechos de
Propiedad Urbana (PDPU) que permitiu avaliar e aprofundar o “Plan Nacional de Formalización”.
Uma considerável soma de esforços e recursos financeiros foram, desta maneira, destinados a construir
as ferramentas jurídicas, operacionais e financeiras para um projeto mássico de regularização fundiária.
Neste capítulo, iremos descrever rapidamente os princípios que nortearam essa política, os processos
utilizados, os principais resultados e as dificuldades encontradas. Procuraremos responder às seguintes
questões: Quais foram os êxitos obtidos pelo programa de formalização e quais seus impactos
econômicos?
i.a. Por que regularizar?
Os programas governamentais peruanos atuais estão sustentados em dois pilares: a formalização e o
acesso ao crédito, sendo este, em grande parte, decorrência daquela.
1.
Influenciados pelos trabalhos do economista Hernando De Soto, todo um arcabouço teórico se
construiu em torno da formalização da propriedade como elemento chave das políticas
12
habitacionais. Segundo essa visão, a formalização é essencial pois: a) concede segurança
jurídica ao proprietário, condição necessária para a realização de investimentos privados em
melhoria habitacional; b) consolida os investimentos privados em habitação que absorvem a
maior parte, senão a totalidade, da capacidade de poupança das populações mais pobres; c)
permite a valorização do principal ativo das famílias de baixa renda e um maior número de
transações no mercado imobiliário; d) permite a utilização desse ativo como garantia para a
obtenção de créditos; e) traz uma série de benefícios sociais, tais como acesso à infra-estrutura,
equipamentos e serviços públicos.
2.
Com a disponibilidade de garantias advindas do processo de formalização, o crédito surgiria,
então, como alavanca do desenvolvimento sócio-econômico. As autoridades peruanas avaliam
em grande parte o sucesso das estratégias de regularização através dos números relativos à
obtenção de crédito e o comportamento (pontualidade no pagamento de parcelas) da população
que obteve o título e tomaram empréstimos. Isso porque, o crédito poderia suprir, em tese, a
ausência de investimentos públicos em urbanização: construção e melhoria de habitações,
investimentos em infra-estrutura, etc.
A teoria acima exposta parte do princípio de que toda informalidade se encontra à margem da
sociedade, onde as relações devem, necessariamente, ser institucionalizadas dentro de um quadro
jurídico-formal. A existência social e o acesso a bens e serviços públicos está, desta maneira,
identificada a um ato formal de reconhecimento. Aplicando-se essa perspectiva à regularização
fundiária, espera-se que o recebimento de um título de propriedade gere automaticamente o acesso ao
acesso ao crédito, o aumento da participação das propriedade regularizadas em transações imobiliárias,
a possibilidade de constituição de um patrimônio legalmente assegurado, etc..
De fato, o documento do Banco Mundial intitulado “Documiento de evaluación del Proyecto de
Derechos de Propiedad Urbana” (1998) lista como variáveis chave para a avaliação de impacto do
processo de formalização: a) variação do preço da propriedade nas áreas formalizadas; b) variação das
transações imobiliárias; c) variação dos investimentos na propriedade; d) variação na participação das
mulheres na propriedade; d) variação no acesso ao crédito e no número de hipotecas inscritas no RPU.
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Antes de passarmos a uma avaliação dos resultados obtidos principalmente na variação do acesso ao
crédito, tema que nos interessa em particular, vejamos como se construiu um processo de
regularização, de fato, rápido e eficiente.
i.b. Como construir um processo de regularização rápido e eficiente?
Os esforços empregados para construir um processo rápido e eficiente (de baixos custos) para a
regularização fundiária apresentaram resultados surpreendentes no Peru. Antes da reforma dos direitos
de propriedade urbana nos anos 90, para responder ao desafio de titulação e registro imobiliário dos
assentamentos informais, o Estado peruano estabeleceu 11 instituições diferentes, sem que nenhuma
tivesse obtido resultados significativos.
A incapacidade administrativa, como acima mencionado, levou, progressivamente, a uma transferência
da organização dos assentamentos às populações residentes e suas entidades representativas. Nesse
processo, foi-se admitindo cada vez mais os costumes e as tradições no que concerne ao
reconhecimento de direitos individuais de propriedade (princípio da realidade sobre o direito). As
próprias entidades representativas, por exemplo, foram criando “listas de residentes” utilizadas
posteriormente no processo de “saneamento” técnico dos lotes.
Não obstante, apesar de uma simplificação do processo de “lotización” em “pueblos jovenes”, o
reconhecimento da propriedade demorava, em média, 10 anos, demandando uma série de requisitos que
não guardavam relação com as listas de residentes. Reformas, no início dos anos 90, fizeram cair o
prazo para 3 anos, mantendo-se custos elevadíssimos, calculados em média em US$ 2.1568, proibitivos
para a população de baixa renda. O grande desafio das reformas implementadas a partir de meados dos
anos 90 foi o de tornar os custos de formalização menores que os custos da informalidade.
Cabe ressaltar que a maior parte do processo de regularização aqui descrito, refere-se a situações
padrão em que a regularização é realizada em terras de propriedade do Estado. Há, portanto, muitas
8
Cálculo realizado por Hernando De Soto em “El Otro Sendero”, citado in Morris Guerinoni, Felipe, Oliascuaga, Victor,
Vallenas, Rafael, La formalización de la propiedad en el Perú: develando el misterio, COFOPRI, 2003, pg 79.
14
situações específicas (ocupações em terras privadas, em sítios arqueológicos, em zonas de risco etc.)
que demandam procedimentos especiais, inclusive, de remoção das populações.
Processo antes da reforma (diagrama 1)
Municipalidade
Distrital
Municipalidade
Provincial
Instituto
Nacional de
Cultura
Qualifica
ção do
Assenta
mento
Aprovação plano
perimétrico
Anteprojeto de
traçado e
loteamento
Coordenação com
entidades
Instituto
Nacional de
Defesa Civil
Programa de
Titulação de
Terras
Plano
definitivo
de
trabalho
Titulação
Saneamento
individual
Ministério de
Minas e Energia
60 dias
60 dias
116 dias
116 dias
45 dias
indefinido
3 anos
Fonte: COFOPRI
Duas grandes etapas caracterizam o processo atual de atribuição da propriedade: um processo
massificado de formalização, com poucas etapas, rapidez e baixo custo e um modelo de registro
simplificado e de baixos custos.
Processo após a reforma (diagrama 2)
15
Formalização
Individual
Planejamento Estratégico
Formalização
Integral
•Análise físico
•Análise legal
Regularização
Casa por casa
Inventário, Pré-daignóstico
e antecedentes
Planejamento Geral
Difusão em
Assembléias
Diagnóstico
• Levantamento de planos,
traçado e loteamento
• Aprovação e inscrição de
planos
Qualificação
Provas de
concessão
Titulação
Individual
Saneamento
Registro
10 dias
20 dias
15 dias
Fonte: COFOPRI
Formalização massificada de baixos custos.
A primeira medida importante implementada pela COFOPRI foi a de selecionar áreas geográficas para
iniciar campanhas massificadas de formalização. Em seus momentos de maior produtividade, chegaram
a gerar 50.000 títulos em 45 dias. Os custos da titulação inicialmente se situavam em US$ 50,
aumentando com o passar do tempo para US$ 200. O aumento do custo marginal de um título está
ligado à redução da possibilidade de se realizar economias de escala com o passar do tempo
(populações mais dispersas, zonas de regularização mais distantes, etc.).
O processo de formalização, como demonstrado acima no diagrama 2, prevê essencialmente três
etapas: a) o processo 0 em que se faz o diagnóstico da informalidade (dimensão do processo de
formalização, segmentação por tipo de propriedade informal e tipo de procedimento a ser aplicado); b)
processo 1 em que se determina o se a propriedade é estatal ou privada e se realiza o “saneamiento”
físico e legal, delineando-se os limites de cada unidade, verificando a existência de propriedades
colidentes, a existência de direitos de terceiros, etc., para, em seguida, no interior do assentamento,
16
desenhar os quarteirões e lotes e reservar as áreas para uso público; c) no processo 2 se identificam os
possuidores individuais dos lotes e verifica-se se cumprem os requisitos legais para a atribuição do
título de propriedade.
Deve-se ressaltar que é de extrema importância para a COFOPRI trabalhar com os Municípios para
realizar os estudos de antecedentes previstos no processo 1 acima descrito. A base de dados e,
eventualmente, lista de residentes de que dispõe os municípios são de extrema importância para
garantir a rapidez do processo.
A agilidade desses processos se deve, essencialmente, ao desenvolvimento de três ferramentas:
1. Sistema de identificação da parcela e atribuição de direitos de propriedade por mapeamento
cartográfico do Instituto Geográfico Nacional realizado através de vôos aero-fotográficos.
2. Sistema de processamento de dados automatizado, com a criação de uma base de dados
utilizadas para propósitos de planejamento, gestão e controle de processos massificados.
3. Implementação de uma metodologia de campo que combinam difusão e coleta de informações
por assembléias, particularmente interessantes para o processo 2 acima descrito.
Cabe ressaltar que à COFOPRI foi dado o poder de resolução de conflitos de propriedade em “pueblos
jovenes” por simples decisão administrativa o que torna o processo célere e descomplicado.
Modelo de registro simplificado (RPU)
O RPU foi criado para conciliar segurança jurídica e redução dos custos de transação.
Tradicionalmente, os registros públicos produzem custos inacessíveis para a população. O registro
tradicional baseia-se numa escritura pública cuja elaboração requer um duplo controle: em primeiro
lugar, um advogado elabora um documento privado e na escritura pública o notário controla a
manifestação da vontade das partes e transcreve literalmente a minuta produzida nos livros notariais.
Todas as escrituras públicas contém magnitudes numéricas expressas em palavras e, muitas vezes,
contém informações topográficas que, com o tempo, tornam-se obsoletas. O RPU introduziu, então, a
possibilidade de inscrever um título a partir de formulários padronizados e simples, contendo as
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informações essenciais para a definição dos direitos de propriedade. A RPU atualiza e guarda sua base
geográfica sobre a qual estão identificados os direitos de propriedade.
Uma situação curiosa é portanto a duplicidade de cadastros no Peru. Não há correspondência do RPU
com os registros notariais públicos. A coerência foi, assumidamente, sacrificada em nome da eficiência
do processo.
Outro ponto importante do RPU diz respeito à possibilidade de fornecer informações para a
administração territorial e para o mercado. A sua base de dados inclui uma série de informações e é
capaz de produzir estatísticas sobre o movimento do mercado imobiliário, o valor das transferências e
de operações hipotecárias, etc. Essas informações têm valia não somente para o planejamento de
políticas públicas, mas também para entidades públicas e privadas que desejem conhecer o perfil sócioeconômico de um local e realizar prospecções de negócios.
i.c. Os resultados obtidos.
Grande partes das províncias peruanas está coberta
pela atuação da COFOPRI, principalmente as mais
populosas, com maior quantidade de “pueblos
jovenes” e problemas de informalidade predial
urbana, tais como Lima (6,7MM de hab.), Piura (1,4
MM de hab.), Lambayeque (1M de hab.), Ica (600
000 hab), Trujillo, Loreto (770 000 hab) e Arequipa
(1MM de hab).
As áreas abordadas pela COFOPRI correspondem a
mais de 65% da população peruana. As áreas
marcadas
como
zonas
emergentes
foram
as
identificadas como prioritárias para a implementação
Provincias com jurisdição COFOPRI
Provincias em zonas emergentes
Provincias sem jursidição COFOPRI
dos processos COFOPRI.
Fonte: http://www.cofopri.gob.pe/pdpu/Ambito.htm#
18
Os dados apresentados pela COFOPRI para mensurar os impactos econômicos previstos, dentro das
variáveis criadas pelo Banco Mundial, encontram-se disponíveis no website da instituição. Todavia,
muitos estão desatualizados (datando de 2003 – 2004) e merecem uma análise cuidadosa.
TABELA DE INDICADORES PROJETO DIREITOS DE PROPRIEDADE
(JUNHO
DE 2004)
URBANA
Descri ção do indicador
(dados acumulados)
Meta
Anual
1999
2000
2001
2002
2003
2004 (*)
Número de lotes registrados (P1)
959,690
---
861,529
956,068
1,082,581
1,167,305
1,177,053
Número de títulos registrados (p2)
805,527
---
632,455
722,263
833,851
1,195,321
920,096
Meta
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(*)
10 dias
5.65 dias
3.00 dias
3.13
3.19
3.78
5.77
Número de lotes que entram em P1
518,031
343,834
71,457
181,921
198,018
74,208
árias
Percentagem de mulheres propriet
67.41%
67.57%
63.68%
65.62%
64.60%
66.79%
3,839
7,474
11,872
20,073
20,175
9,493
Descri ção do Indicador
Duração média do registro de hipoteca :
Hipotecas Registradas no RPU
Fonte: http://www.cofopri.gob.pe/pdpu/AlaFecha.htm#p1
Como se pode observar da tabela acima, os resultados em termos de registros de lotes e de titulação são
expressivos, principalmente se considerarmos a duração média do registro acima mencionada (45 dias).
O projeto apresenta para estes indicadores resultados acima da meta estabelecida. Além disso, no
website da COFOPRI encontramos dados atualizados para o número de lotes e títulos concedidos até
junho de 2007. Os números confirmam o sucesso do projeto: até o momento 2.242.223 lotes foram
regularizados e 1.652.328 títulos distribuídos. Deve-se, no entanto, chamar a atenção pela diferença
crescente entre a regularização e a atribuição do título, o que demonstra dificuldades crescentes no
processo de registro. Há, também, que se insistir na ausência de estatísticas precisas sobre a quantidade
de lotes e habitações em situação irregular, não havendo como avaliar se o ritmo de regularizações é
suficiente para resolver os graves problemas de precariedade habitacional no país e, sobretudo, para
responder aos impactos sócio-econômicos previstos.
Sobre os outros indicadores chama a atenção o fato de não estarem atualizados no website da
COFOPRI e não estarem demonstradas as metas para hipotecas registradas. Uma rápida comparação
entre o número de hipotecas e o número de títulos registrados demonstra resultados pouco
significativos. A percentagem de hipotecas sobre o número de títulos registrados é de apenas 7,9%
19
levando-se em consideração o período considerado. Como veremos adiante através na análise dos
resultados e agendas complementares, fatores relacionados ao marco institucional e a uma suposta falta
de “cultura registral” das populações em questão explicariam os fracos resultados obtidos.
Evolução de montantes e créditos concedidos nas zonas formalizadas (acumulado)
2000
2001
2002
2003
Montantes concedidos
em MM US$
% crescimento
249
274
10%
313
14,20%
372
18,80%
Número de créditos concedidos
em milhares de unidades
% crescimento
154
173
12,30%
197
13,90%
237
20,30%
Fonte: La formalización de la propiedad en el Peru: develando el misterio, pg. 141.
Os créditos acima registrados incluem somente dados de fontes formais, ou seja, das instituições
regulamentadas e supervisionadas pela SBS – Superintendencia de Banca, Seguro y AFP. Para,
completar o quadro, encontramos dados para os anos de 2004, 2005 e 2006 no website da COFOPRI
(www.cofopri.gob.pe/?=1). Os montantes concedidos acumulados cresceram respectivamente para:
US$ 459MM, US$ 563MM e US$ 639 MM e o número de créditos concedidos para: 266 M , 299 M e
325 M. Dessa forma, a variação em número de créditos entre 2003 e 2006 é de 37%, enquanto a
variação em termos de montantes é de 71%, indicando um possível aumento do crédito médio que pode
ser, dentre outros fatores, como a concessão a clientes mais estruturados, etc., fruto de renovações e
não propriamente de integração de novos clientes.
Seja como for, os dados parecem indicar uma tendência ao aumento do crédito nas áreas formalizadas,
mas não podemos afirmar que esse aumento tenha uma relação direta com a formalização. Como
veremos abaixo, uma série de iniciativas governamentais e privadas para incrementar o acesso ao
crédito podem explicar esse crescimento, inclusive com a existência de programas como BANMAT e
MIBANCO que não exigem o título de propriedade para a concessão do crédito.
i.d. Avaliação crítica do processo de regulamentação e seus impactos.
O princípio fundamental do processo de formalização é o de agregar valor de troca a uma importante
massa de ativos e incorporar o setor informal nos processos de mercado. Para tanto, faz-se necessário,
por um lado, criar-se um marco institucional que permita a transferência da propriedade sem limitações
20
e, por outro lado, incentivar mecanismos creditícios que tenha por lastro esse novo mercado imobiliário
que serviria de alavanca para o desenvolvimento sócio-econômico.
Os resultados do Estudio Línea de Base (EnLB) concebido para mensurar os impactos econômicos das
reformas e dos processos de formalização mostraram que, efetivamente, 65% dos entrevistados
investiram em suas casas, sendo que 75% dos titulados pela COFOPRI o haviam realizado. No entanto,
o estudo mostrou que os recursos próprios foram a principal fonte de financiamento para esses
investimentos, confirmando a idéia de que a habitação serve, para as populações de baixa renda, como
um importante instrumento de poupança.
Restava, ainda, uma incógnita : os resultados mostraram que houve pouca alavancagem do mercado de
crédito. Para compreender melhor a situação do investimento e o acesso ao crédito, foi encomendado
um estudo ao Group for Home and Infrastructure Finance. Embora desatualizado, o estudo aporta
conclusões que ainda são relevantes para descrever a situação atual.
Segundo o GHIF não há possibilidade de determinar se a formalização gerou efetivamente um maior
investimento ou havia facilitado o financiamento formal. Esperava-se, de fato, que a segurança jurídica
de uma propriedade e os investimentos nelas realizados reduziriam as assimetrias de informação para
se aceder a um crédito formal, já que se ofereceriam garantias e, com o tempo, um melhor
conhecimento do comportamento creditício. Além de um melhor acesso ao crédito, esperava-se que a
presença de garantias reais reduziria significativamente as taxas de juros.
De fato, segundo a EnLB, os possuidores de títulos tiveram um alto índice de aceitação de seus pedidos
(94%) e as taxas de juros, em média, tiveram reduções de 7 a 9 pontos percentuais anuais. Dois
aspectos devem, no entanto, ser ressaltados: os 6% recusados tiveram como motivos alegados pelas
instituições financeiras a falta de capacidade de pagamento e, por outro lado, muitas famílias de baixa
renda tiveram, no período, acesso a créditos formais sem a exigência de títulos de propriedade, por
efeito das políticas do Banco de Materiales.
21
Completados com pesquisas quantitativas e qualitativas, os estudos EnLB e GHIF concluíram que não
havia um efeito direto da detenção de um título de propriedade sobre a demanda do crédito. Para as
populações de baixa renda, o principal fator a ser avaliado é o da capacidade de pagamento.
Por fim, os estudos identificaram que, apesar do crescimento da participação da população de baixa
renda no mercado financeiro, ele ainda representa uma pequena fração dos volumes totais e, para esse
segmento, o crédito hipotecário continua inexistente.
Tendo em vista os resultados inexpressivos em termos de acesso ao crédito para melhoria habitacional,
cabe uma avaliação dos resultados dos programas governamentais de crédito que prometeram uma
verdadeira revolução junto ao processo de regularização.
ii. Programas de crédito: subsídios diretos e indiretos para compra, construção ou melhoria
habitacional. Uma análise crítica.
As políticas governamentais de crédito foram estruturadas em torno de duas estratégias: a) constituição
de um Banco de Materiales para atuar em primeiro piso; b) a constituição de uma instância de segundo
piso que apoiaria os bancos a concederem créditos para compra, construção e melhoria de habitações.
Essa segunda estratégia, deu origem ao Fundo MIVIVIENDA que atua com mecanismos de subsídio
indiretos (financiando taxas de juros mais baixas para os intermediários financeiros) e com subsídios
diretos (financiando parte do pagamento da compra, construção ou melhoria de uma habitação).
Antes de passarmos à análise desses dois mecanismos cabe uma menção à experiência do Banco de
Materiales (BANMAT), banco público que tem como principais produtos créditos para compra de
materiais de construção (Vivienda Progresiva, Vivienda Básica e Vivienda Nueva). O BANMAT, entre
2000 e 2005, beneficiou aproximadamente 193 000 famílias, com 82 000 operações e colocações de
US$ 248 MM. O programa teve como público-alvo as famílias que receberam títulos, mas também
famílias que não apresentavam regularização fundiária. Os montantes médios dos créditos por família
se elevavam a US$ 5 000, com taxas subsidiadas de 7 a 9% a.a.. No final dos anos 1990, o BANMAT
representava mais de 73% das colocações de créditos para melhoria habitacional. O programa teve que
ser inteiramente revisado pelas altas taxas de inadimplência (mora a mais de 30 dias) que atingiu 74%
22
dos créditos. As causas dessa situação são, principalmente: as brandas políticas de garantia e avais e as
más práticas de cobranças ligadas a ciclos eleitorais.
O governo Peruano, no termo de referência assinado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento
em 2005 que tem por objetivo construir mecanismos sustentáveis de crédito habitacional,
comprometeu-se em eliminar as operações diretas de crédito ao cliente do BANMAT, transformando-o
instituição de segundo piso. A partir de 2005, o BANMAT reduziu consideravelmente seu fundo de
crédito rotativo, mesmo porque o custo de recuperação dos créditos, estimados em 20%, praticamente
inviabilizava a continuidade da operação9. Em 2005, último ano em que o banco BANMAT
disponibilizou relatório anual do Banco, foram realizados apenas 7.061 créditos, para uma carteira de
US$ 3,8 MM.
Dessa maneira, no final dos anos 90, quando o modelo do Banco de Materiales já dava sinais de
deterioração, foram criados mecanismos de subsídio diretos e indiretos ao crédito para compra,
construção ou melhoria de habitações. Os princípios que nortearam a elaboração destes programas
foram: a) os créditos deveriam ser operacionalizados por Instituições Financeiras privadas que dispõem
das tecnologias de crédito e cobrança necessárias para gerenciar os créditos e manter uma carteira
saudável e b) subsídios seriam necessários para que os créditos atinjam as populações de baixa renda
(porque haveria uma alta elasticidade-preço da demanda por créditos habitacionais nas populações de
baixa renda).
A seguir analisaremos, então, os dois principais produtos do Fundo MIVIVIENDA: a) crédito
MIVIVIENDA para compra e construção de habitações (embora, de fato, tenha sido utilizado somente
para a compra) que propõe montantes entre US$ 20 000 e US$ 50 000 e b) Techo Próprio, crédito para
compra, construção ou melhoria de habitações, cujos montantes variam entre US$ 4 000 e US$ 8 000.
ii.a. Subsídios indiretos: MIVIVIENDA
O Fondo MiVivienda operou para o crédito MIVIVIENDA como uma instituição de segundo piso que
ofereceu subsídios indiretos a Instituições Financeiras que eram as responsáveis pela distribuição do
9
La formalización de la propiedad en el Peru: develando el mistério, COFOPRI, 2004, pg 132.
23
produto e gestão da carteira. O Fundo emprestava a 8% a.a. aos Intermediários, subsidiando, dessa
maneira, a taxa final (de 11,5%) o que permitiu, outrossim, que os spreads obtidos pelos bancos
servissem como um colchão de segurança em caso de inadimplência.
Os dados mais recentes e confiáveis de que dispomos mostram que até abril de 2004, MiVivienda havia
concedido 14.733 créditos para um montante total de US$ 290 MM. Em 2006, estima-se que o
programa tenha financiado 30 000 novos lares, sendo o ticket médio de empréstimos de US$ 19.700.
Com relação às características do público-alvo desse produto, se levarmos em consideração:
1. que o cliente deve passar pelos critérios bancários de elegibilidade;
2. que o produto, até o momento era em US$;
3. que o cliente deve fornecer uma entrada de 10% do valor do imóvel (necessariamente primeira
venda e com valor até US$ 50 000);
4. que o cliente deve pagar taxas de juros de 11,5%, com possibilidade de desconto de 20% em
caso de pagamentos realizados em dia para os créditos de até 10 anos (máximo possível sendo
20 anos);
as cotas mensais, nas melhores condições, ficariam em torno de US$ 206, em média, que somente
poderiam ser assumidas por famílias com renda superior a US$ 800. O produto se destinou, portanto, a
uma classe média, via de regra assalariada que possa comprovar formalmente sua renda.
Os resultados do programa foram positivos: além de um crescimento rápido da carteira, a perda se
situou em apenas 0,4%. Não obstante, o programa foi, em grande parte, vítima de seu próprio sucesso.
O governo investiu US$ 600 MM, dos quais 90% se encontram em carteira ativa e apenas 10%
disponíveis para financiamento.
Face a essa realidade, em maio de 2006 o governo eliminou os subsídios às taxas de juros que, de fato,
subiram de 11,5% a 13,5% a.a. Empréstimos a Intermediários Financeiros somente estão disponíveis
para Cajas Municipales, Cajas Rurales e EDPYMEs (Entidades de Desarrollo para la Pequeña y
24
Microempresa) que não têm capital suficiente para essas operações. Todavia, exige-se que os
empréstimos nesse caso sejam feitos em moeda local.
Algumas soluções para a recapitalização do fundo estão sendo pensadas, mas ainda não foram
implementadas: securitização da carteira ativa para torná-los líquidos nos mercados de capitais;
participação das Instituições Financeiras na capitalização do fundo, sendo que novos empréstimos
seriam securitizados pelo fundo, etc.
ii.b. Subsídios diretos: TECHO PROPIO
O segundo produto do Fundo Mivivienda, Techo Propio, foi criado para atender a um segmento mais
pobre da população que o atendido pelo Mivivienda. O programa tem por objetivo a compra,
construção ou melhoria habitacional. Foi criado para canalizar subsídios diretamente à população de
baixa renda, pois vários especialistas de crédito para habitação não acreditavam que os montantes de
empréstimos estabelecidos estariam fora da capacidade de pagamento dos beneficiários.
Como o Mivivienda, Techo Propio é operacionalizado por Intermediários Financeiros, mas apresenta
características diferentes:
1. Os montantes do programa Techo Propio variam entre US$ 4 000 a US$ 8 000;
2. As famílias demandantes devem ter uma renda menor que US$ 460 mensais e nunca devem ter
recebido qualquer apoio do Estado.
3. O sistema Techo Propio compreende três componentes que somados devem compor o valor
total do investimento:
a. Comprovação de 10% do valor do investimento como poupança,
b. um subsídio fixo que varia entre aproximadamente US$ 1300 no caso de empréstimos
para melhoria habitacional, US$ 2 000 no caso de construção em terreno próprio e US$
3 600 para construção e aquisição de terrenos.
c. Empréstimo junto a uma entidade financeira para completar o valor
4. Os empréstimos tipicamente são concedidos a taxas de juros de mercado imobiliário (entre 13 e
14% a.a.).
25
5. As famílias devem ainda apresentar um projeto à aprovação da Municipalidade, realizado por
uma construtora ou arquiteto.
6. Para que o programa Techo Propio funcione corretamente, prevê-se uma participação ativa das
Municipalidades criando um Programa Municipal de Habitação, capaz de promover o
desenvolvimento de projetos que atendam aos requisitos do programa; implementando um
escritório que possa atender à população, emitir as autorizações municipais de obras e
certificados de finalização das obras e, por fim, obter fundos para emprestar aos grupos
familiares que não tenham poupança.
Os resultados do programa têm sido, até o momento, pouco animadores: de um total de 11.561 projetos
elegíveis, apenas 52 obras foram executadas e 299 projetos estão em andamento10. Além disso, há uma
alta inadimplência, situando-se em torno de 14%.
Os fatores que explicam essas dificuldades estão: a) na pequena participação das municipalidades e na
alta burocracia para se obter os benefícios do programa; b) o fraco interesse das instituições financeiras
que operam o projeto, cujos spreads de 5,5% não cobrem os custos operacionais do projeto; c) a
confusão entre o subsídio (bono) e o empréstimo que acarretam problemas de imagem para o
programa; d) falta de interesse das construtoras em projetos de baixa escala / custo.
Algumas soluções para essas questões têm sido propostas, tais como reunir vários grupos familiares
para reduzir os custos operacionais dos bancos e garantir escala e volume para as construtoras. Não
obstante, como veremos mais adiante, as facilidades dos programas privados parecem ser mais atrativas
e os resultados mais sólidos.
iii. Avaliação crítica dos princípios utilizados para a concepção da intervenção do Estado.
Da avaliação dos referidos programas acima uma série de conclusões foram arroladas pelos estudos
EnLB e GHIF que merecem ser demonstrados de maneira crítica.
10
Dados de Maio de 2007 fornecidos em entrevista realizada com o Sr. Aldo Vidarte Fiek (Especialista em Nuevos
Productos do Fundo MIVIENDA).
26
Em primeiro lugar, quanto à demanda de crédito, segundo esses estudos, observaríamos:
1. Uma reduzida capacidade de poupança, o que contradiz a capacidade de auto-investimento em
melhorias habitacionais progressivas ao longo do tempo.
2. Uma aversão a solicitar altos montantes, o que é certo e confirma a idéia acima de que a
habitação popular se constrói de maneira progressiva e, portanto, produtos creditícios de altos
montantes e prazos longos não são adaptados.
3. A necessidade de flexibilizar as formas de pagamento, o que também é certo e deve levar em
consideração os fenômenos de sazonalidade das atividades geradoras de renda.
4. A ausência de uma cultura de pagamento criada pela fraca cobrança exercida pelas entidades
estatais, sobretudo em momentos de campanhas eleitorais.
Em seguida, com respeito à participação dos bancos:
1. A informalidade das atividades econômicas impediria uma análise do risco. Essa afirmação tem
sido, há mais de trinta anos, a base para o desenvolvimento das microfinanças. Bancos utilizam
análises de crédito baseadas em histórico creditício e estimação da renda. A partir do momento
em que não disponham de dados para tanto, não irão conseguir avaliar o risco do cliente e
portanto não concederão crédito, mesmo que esse cliente detenha um título de propriedade.
2. Falta de fontes de financiamento adequados para conceder créditos nos montantes e prazos
demandados. Essa afirmação parece ser totalmente contraditória com a característica da
demanda acima mencionada. Tanto os prazos (curtos) quanto os montantes (pequenos) não
demandam fontes de financiamento especiais (com montantes elevados, prazos longos,
carências, etc.).
3. Elevado custo da execução de contratos de crédito. Mais uma vez, desconhece-se aqui a
possibilidade de se utilizar as já conhecidas metodologias creditícias em microfinanças, onde,
via de regra, a análise de crédito realizada pelo agente que mensura a capacidade de pagamento
do cliente e a pressão social organizada através de garantias fidejussórias ou grupos solidários
são suficientes para manter as carteiras em risco das instituições financeiras em níveis baixos.
27
Por fim, uma avaliação das Instituições Microfinanceiras concluiu que encontrariam as seguintes
dificuldades:
1. Altos custos operacionais (informação, avaliação de crédito, monitoramento e cobrança) que,
como veremos, não corresponde à realidade de muitas instituições peruanas, como por exemplo
o MiBanco e a EDPYME Edyficar.
2. Ausência de produtos de micropopupança que, efetivamente, é um problema tanto para o
funding de suas atividades, quanto para o desenho de um produto adaptado ao apoio à melhoria
habitacional. Porém, tanto MiBanco quanto Edyficar (que está se transformando numa entidade
financeira) têm ou prevêem em seus planos esse importante produto.
3. Dificuldade para cumprir os requerimentos patrimoniais para se tornarem entidades reguladas.
Por certo, muitas ONGs e EDPYMES estão nessa situação, mas, também como veremos a
seguir, o mercado peruano de microcrédito amadureceu nos últimos anos e muitas instituições
se encontram prontas a entrar no mercado de crédito habitacional.
Por fim, dois aspectos ausentes da reflexão sobre a habitação popular no Peru devem ser mencionados:
1. Quais as políticas de urbanização que garantiriam infra-estruturas mínimas e equipamentos e
serviços públicos essenciais às populações assentadas e que garantiriam a valorização esperada
com o processo de regularização e a emergência de um mercado imobiliário? Em nenhum
momento, seja em nossas visitas ou da leitura dos documentos que nos foram fornecidos,
pudemos observar um plano de urbanização de “barriadas” ou “pueblos jovenes”.
2. Mesmo que o crédito fosse capaz de suprir parte das necessidades de urbanização e habitação,
como poderiam as populações assumir a responsabilidade de construir suas casas, em zonas de
sismo, em terrenos sem preparação topográfica, sem uma política de assistência técnica bem
estruturada? Embora mencionada na EnLB e nos documentos do Banco Mundial, não
encontramos qualquer plano de assistência técnica.
II. Programas privados e não-governamentais de apoio à melhoria habitacional.
28
Neste capítulo avaliaremos outras visões do desenvolvimento do microcrédito para a construção: de um
lado, a visão privada que encontrou um nicho e uma oportunidade de negócios junto à população de
baixa renda e a visão não-governamental que busca articular sua missão social com mecanismos de
mercado sustentáveis que possam apoiar de forma massificada o desenvolvimento sócio-econômico das
populações de baixa renda.
Primeiramente, avaliaremos a situação das Microfinanças no Peru, considerando ser este o ponto de
partida para uma reflexão sobre o desenvolvimento do crédito habitacional. Em nossas entrevistas com
os especialistas do setor microfinanceiro peruano e responsáveis de instituições microfinanceiras, resta
claro que o desenvolvimento de um produto para habitação é tributário do desenvolvimento do setor
microfinanceiro como um todo.
As Microfinanças, de fato, utilizam uma metodologia creditícia de avaliação sócio-econômica do
cliente microempreendedor que permite o aferimento do risco e a concessão do crédito dentro da sua
capacidade de pagamento. A finalidade do crédito também é, aqui, um fator de garantia porque se o
utiliza como investimento (em giro ou em ativo fixo) para o incremento da rentabilidade dos negócios.
Com o crescimento das carteiras de microcrédito, reduz-se a assimetria de informação sobre a
população de baixa renda e, com isso, a probabilidade de seleção adversa de clientes. Com um histórico
de pagamentos mais rico que revela a capacidade e vontade de pagamento da clientela, abre-se a
possibilidade de diversificação de produtos de crédito, inclusive para aqueles que não têm relação
direta com o incremento da renda do cliente, como é o caso do crédito habitacional. Nesse sentido, o
microcrédito para construção progressiva, como veremos no caso do MiBanco, apesar de apresentar
condições próximas ao produto tradicional destinado a microempreendedores, possui uma dinâmica
distinta: o crédito, para o cliente, não é um investimento, mas uma despesa extra e uma antecipação de
uma despesa futura. Para conceder um crédito com essas características é preciso ter um conhecimento
sólido da clientela e uma metodologia creditícia já estruturada.
No caso do Peru, como veremos, as Microfinanças já apresentam uma maturidade suficiente para a
diversificação desse produto.
29
Em seguida, avaliaremos a proposta e as iniciativas do MiBanco que dispõe da maior carteira de
microcrédito habitacional do Peru e, por fim, avaliaremos a experiência da DESCO na tentativa de criar
mecanismos sustentáveis de financiamento habitacional, associados a uma visão diferenciada processo
de urbanização, através da idéia de densificação habitacional. O interesse da experiência da DESCO é
que ela procura criar um ambiente propício à realização de um crédito mais arriscado (para populações
de mais baixa renda). A avaliação crítica de sua experiência abre uma alternativa interessante para
situações de maior assimetria de informação, como no caso brasileiro.
i. As Microfinanças no Peru e a experiência do microcrédito habitacional.
i.a. Panorama geral das microfinanças
As microfinanças no Peru se caracterizaram por um crescimento rápido e sustentado. O segmento de
microempresa no Peru concentra 40% dos créditos outorgados a microempresários através de entidades
reguladas em toda América Latina e o Peru também é o país líder em microempreendedorismo na
América Latina. Estima-se que 40% da sua população é composta de microempreendedores11. Além de
uma série de ONGs relativamente pequenas, presentes em todo território nacional, o setor está sendo
impulsionado:
1. Pela participação crescente de importantes bancos que vêm direcionando parte de suas
atividades ao setor microfinanceiro. Os Bancos representam 48,8% dos créditos voltados para
Micro e Pequenas Empresas. Destacam-se nesse mercado o BCP que representa 38,7% dos
créditos desembolsados em 2006, o Mi Banco, com 28,1%, o Scotiabank, com 17,6% e o Banco
del Trabajo com 16,6%.
2. Pela consolidação da participação nesse mercado das “Cajas Municipales de Ahorro y Credito
(CMAC)”, representando 33,47% das colocações nesse mercado; das “Entidades de Desarrollo
a la Pequeña y Micro Empresa” (EDPYMES), com 12,1% de todo o mercado e, por fim, das
“Cajas Rurales de Ahorro y Credito (CRAC)” que representam 5,9% do mercado total.
11
Numa população de 28 M de habitantes, aproximadamente 11 Milhões de pessoas teriam sua receita gerada por atividades
empreendedoras, em sua grande maioria, informais.
30
Alguns movimentos de mercado indicam uma crescente concorrência no setor voltado às
microempresas: a fusão da Financiera Solución com o Banco del Credito, a criação da Financiera
Solife, empresa especializada em microfinanças do Banco Financiero, a entrada agressiva do Wiese
Sudameris, hoje Scotiabank nesse mercado, a decisão do Grupo BBVA em criar uma rede global que
integrará entidades especializadas em Microfinanças, aportando 200 milhões de euros a esse
movimento. Para completar o quadro, destaque-se, ainda, o anúncio do Banco de la Nación que irá
entrar nesse mercado através de alianças estratégicas com as Cajas Municipales (estratégia de
bancarização); a entrada de Cajas Municipales no mercado de Lima e, por fim, a fusão de algumas
importantes Cajas (Ica com Chincha, Maynas com Piura), criando estruturas mais competitivas.
Nesse contexto de alta concorrência é de se esperar uma diminuição do spread e portanto das margens
dos diferentes players. Com efeito, as taxas de juros vêm caindo: em moeda nacional, as taxas efetivas
anualizadas se situavam entre 55% e 60% em 2002, tendo caído a uma faixa que se situa entre 35 e
54%. A tendência, no período, foi de flutuação das taxas em moeda estrangeira, mas tendo se mantido
em patamares sensivelmente mais baixos que as em moeda nacional. Em 2006, as taxas anualizadas se
situaram entre 25 e 30%.
À concorrência no setor de créditos aos microempresários no Peru, soma-se o incremento das
atividades no segmento de crédito a consumo. Nesse mercado há uma predominância dos Bancos
Comerciais que fazem a intermediação de 76,1% do total dos créditos (em 2006), sendo que 13,2% são
realizados por financeiras, 8,5% pelas CMACs e, por fim, 2,1% pelas EDPYMEs e CRACs em
conjunto. Essa tendência tem se reforçado com uma taxa de crescimento do crédito ao consumo em
2006 de 32% para os Bancos Comerciais e 21 % para as financeiras.
O crescimento desse setor, apesar de importante, acarreta duas preocupações:
1. Por um lado, o crescimento do crédito maior do que o crescimento econômico pode gerar
dificuldades de inadimplência em médio prazo. A queda da inadimplência entre 2004 e 2006,
passando de 5,19% a 3,86% pode ser decorrência simplesmente do aumento da carteira ativa.
Esse fenômeno poderia estar maquiando o indicador de inadimplência, mensurado pelo carteira
em atraso / carteira ativa bruta.
31
2. Por outro lado, o aumento da concorrência e da oferta dessa modalidade de crédito, inclusive
com a participação cada vez mais ativa do financiamento através do comercio atacadista e,
principalmente,
varejista
(Saga
Falabella
e
Ripley,
por
exemplo),
pode
gerar
sobreendividamento da clientela.
Dessa forma, temos um panorama que indica a evolução para um mercado cada vez mais saturado,
oferecendo spreads menores e riscos mais elevados, tanto no segmento microempresa, quanto no
segmento de crédito a consumo. Exige-se, portanto, uma maior especialização e maior diversificação
dos produtos e é dentro dessa perspectiva que o crédito para melhoria habitacional deve ser
compreendido.
Diversificação e especialização se tornaram as palavras de ordem. Face à necessidade de financiamento
para melhoria habitacional das populações de baixa renda e em virtude das características sócioeconômicas dessa público-alvo (volatilidade de receitas, pouca liquidez, reservas limitadas, ausência de
título de propriedade, etc.), foi preciso estruturar produtos com montantes, prazos, garantias e
metodologias adequados (cf. abaixo “As microfinanças e o crédito habitacional: desafiando certezas”).
Resultados do setor não bancário.
Microcrédito Peru - Instituições Não Bancárias (dezembro de 2006)
N. de
Clientes ativos
Instituições
% do
total
Carteira ativa USD
% do
total
Crédito Médio USD
(saldo)
Crédito Médio USD
(desembolso)
ONGs
19
131.096
18%
29.599.891
4%
226
426
EDPYMES
14
187.033
26%
158.661.105
21%
848
ND
CMACS
13
347.029
48%
496.680.000
64%
1.431
ND
CRACS
12
59.945
8%
85.703.000
11%
1.430
ND
Total
58
725.103
100%
770.643.996
100%
1.063
ND
Fonte: "Microfinanzas em el Perú - Reporte Financiero de Instituciones de Microfinanzas", COPEME, dic. 2006
Obs.: os dados somente incluem a carteira de microcréditos destinado ao atendimento das necessidades financeiras das microempresas.
Embora não haja dados consolidados entre Instituições Bancárias e Instituições Não Bancárias sobre o
volume da carteira de microcréditos no Peru, tomando-se somente os dados consolidados pela
COPEME (Consorcio de Organizaciones Privadas de Promocion al Desarollo de la Micro y Pequeña
32
Empresa), das Instituições Não Bancárias, observa-se uma carteira expressiva de microcrédito, no valor
de USD 770 milhões, atingindo mais de 700 000 clientes, com especial menção para as Cajas
Municipales de Ahorro y Credito (CMACS) que detém 48% do total dos clientes ativos e 64% do total
da carteira ativa. Também, deve-se destacar o papel das ONGs, já que possuem 18% do total do total
de clientes ativos e apenas 4% do total da carteira ativa, o que revela um crédito médio bem inferior
que está direcionado às camadas mais pobres da população.
33
Sustentabilidade, Eficiência, Produtividade e Risco das IMFs Não Bancárias - Peru (dezembro 2006)
Instituições
Sustentabilidade
Operacional (sem ajustes)
Eficiência
Operacional 1
Eficiência
Operacional 2
Produtividade
Carteira em Índice de cobertura
Risco
do risco
ONG
Adra
AMA
ASIDME
Caritas
CEPCO
GCOD
Edaprospo
Finca
Fondesurco
Fovida
IDER Cesar Vallejo
Idesi La Libertad
Idesi Lambayeque
Idespa
IPR
Manuela Ramos
Mide
Prisma
Promujer
141%
149%
88%
135%
106%
139%
99%
105%
113%
134%
110%
105%
61%
117%
39%
119%
93%
96%
157%
28,39%
4,00%
38,52%
27,50%
23,52%
15,90%
41,74%
35,43%
15,74%
16,23%
25,79%
32,02%
36,56%
26,22%
9,73%
35,55%
29,04%
38,66%
23,88%
33,99%
35,06%
90,46%
33,46%
39,43%
16,72%
45,23%
60,03%
18,98%
18,29%
44,47%
45,21%
54,25%
39,63%
11,62%
42,59%
38,74%
42,79%
30,74%
191
146
139
155
61
225
192
112
74
82
67
111
84
60
89
200
162
123
303
0,00%
14,24%
18,39%
3,12%
15,27%
0,45%
10,73%
0,92%
5,40%
7,34%
5,74%
16,72%
29,07%
3,08%
23,38%
0,19%
5,70%
1,93%
0,00%
100,00%
79,98%
79,11%
106,86%
89,49%
100,00%
70,29%
189,70%
74,59%
95,48%
98,95%
74,74%
27,99%
94,48%
31,62%
623,28%
91,65%
231,15%
100,00%
EDPYME
Alternativa
Confianza
Crear Arequipa
Crear Cusco
Crear Tacna
Crear Trujillo
Credivisión
Edyficar
Efectiva
Nueva Visión
Proempresa
Pro Negocios
Raiz
Solidaridad
109%
121%
155%
161%
141%
98%
126%
144%
138%
138%
104%
112%
94%
78%
20,95%
10,66%
11,51%
14,90%
13,06%
28,24%
27,76%
15,39%
29,60%
15,20%
19,42%
41,29%
16,29%
19,24%
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
207
325
270
330
359
108
211
332
11
130
189
113
224
256
4,83%
4,56%
5,00%
8,24%
4,51%
9,99%
4,51%
5,50%
20,88%
7,45%
8,76%
13,82
6,05%
18,89%
100,44%
111,43%
104,85%
85,09%
109,14%
80,31%
101,02%
104,66%
174,98%
101,28%
92,49%
92,51%
86,36%
53,46%
CMACS
Arequipa
Cusco
Del Santa
Huancayo
Ica
Maynas
Paita
Pisco
Piura
Sullana
Tacna
Trujillo
Lima
189,54%
225,52%
142,02%
150,12%
166,01%
154,61%
122,78%
92,35%
141,71%
149,63%
178,86%
155,57%
168,78%
9,58%
6,75%
11,24%
10,44%
11,38%
11,50%
14,29%
25,64%
8,56%
11,98%
7,52%
9,87%
11,19%
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
129
68
80
69
94
37
96
74
88
74
47
111
9
6,68%
6,98%
10,33%
7,92%
10,54%
9,47%
18,61%
22,30%
11,99%
11,66%
5,56%
5,79%
9,07%
107,47%
101,88%
115,00%
106,60%
84,19%
103,73%
68,40%
76,73%
87,21%
107,73%
104,34%
101,82%
140,35%
CRACS
Cajamarca
Cajasur
Chavin
Cruz de Chalpón
Libertadores de Ayacucho
Los Andes
Nor Peru
Profinanzas
Prymera
Credinka
San Martin
Señor de Luren
162,55%
202,62%
146,42%
116,22%
79,06%
124,45%
130,96%
119,13%
136,17%
133,06%
80,93%
166,88%
8,79%
6,29%
10,94%
14,11%
19,08%
12,60%
12,26%
15,56%
5,96%
10,66%
12,75%
9,51%
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
25
38
43
33
26
99
36
71
8
46
30
56
16,27%
10,60%
9,20%
27,00%
36,41%
14,59%
10,02%
9,63%
20,89%
18,57%
57,20%
12,62%
55,38%
76,20%
84,65%
81,15%
73,24%
91,52%
97,56%
65,11%
43,49%
67,99%
34,11%
79,09%
Sustentabilidade operacional = margem financeira / despesas operacionais;Eficiência operacional 1 = despesas operacionais / total de ativos;Eficiência operacional 2 =
despesas operacionais / carteira ativa bruta média; Produtividade = n. de clientes / funcionário; Carteira em risco = saldo da carteira dos créditos com pelo menos uma parcela
em atraso há mais de 30 dias / carteira ativa; Cobertura do risco = provisões / carteira em risco;
Fonte: "Microfinanzas em el Perú - Reporte Financiero de Instituciones de Microfinanzas", COPEME, dic. 2006
34
Para avaliar a qualidade do sistema, o risco das carteiras deve ser ponderado pelo peso de cada
instituição. Nas ONGs, EDPYMEs e CMACS, apesar de encontrarmos carteiras em risco (> 30 dias) de
microcrédito produtivo que podem se situar acima de 10% e, até mesmo, acima de 20%, as principais
instituições mantém índices equilibrados entre 1 e 6%12. A situação é diversa nas CRACS onde as
carteiras de microcrédito produtivo têm índices de risco bastante elevados (acima de 10% na média,
com picos situando-se entre 30 e 50%). Como o peso relativo das CRACS é pequeno, pode-se concluir
que o sistema microfinanceiro peruano tem obtido crescimento expressivo, com relativo controle do
risco. Mais do que isso, a existência de Instituições de médio e grande porte, com carteiras controladas,
indica a possibilidade de um crescimento sustentado da atividade, dependendo, portanto, da
disseminação das melhores práticas de gestão microfinanceira.
Do ponto de vista da sustentabilidade operacional (sem ajustes), as Instituições Não Bancárias peruanas
se encontram, em geral, numa situação equilibrada. Ressalte-se que as EDPYMES, mas principalmente
as CMACs e CRACs tem seus resultados apoiados por uma alta eficiência operacional. Essa maior
eficiência comparativamente às ONGs se deve a uma composição de carteira mais ampla que inclui
crédito comercial, crédito para microempresas (microcrédito produtivo), crédito para consumo e crédito
hipotecário. Para essas instituições, segundo dados da Superintendência de Banca, Seguro y AFP, o
microcrédito produtivo representa 54,3% dos créditos das Instituições Não Bancárias em 2006. Por
outro lado, as ONGs com melhor performance demonstram uma produtividade melhor, apesar de sua
pouca expressividade dentro do mercado13.
Resultados do setor bancário
O setor bancário no Peru tem investido fortemente em infra-estrutura tecnológica para entrar com
agressividade no mercado de financiamento da Microempresa. Embora não tenhamos encontrado,
como para o setor não bancário, dados e indicadores consolidados exclusivamente sobre as colocações
no mercado de microempresas, sabemos que do total de colocações em 2006, que se aproximaram a
US$ 1,61 bilhões de dólares, como acima mencionado, que em torno de US$ 772 milhões foram
oriundas de Bancos Comerciais, representando, como acima mencionado, 48% do total. Destes, o BCP
12
Para uma análise mais apurada deveríamos verificar as políticas e indicadores de write off dessas instituições.
Para uma análise mais precisa, é preciso dividir as ONGs segundo a metodologia de crédito empregada (créditos
individuais, solidários ou Bancos Comunitários).
13
35
foi responsável por aproximadamente US$ 287 milhões, o Mi Banco por US$ 216 milhões, o Banco del
Trabajo por US$ 128 milhões e o Scotiabank por US$ 135 milhões.
A pujança desse setor está sendo acompanhada por uma queda nos indicadores de risco. Entre 2004 e
2006, a inadimplência do setor passou de 8,88% a 6,59%. Observe-se que como esse indicador é
composto da carteira em atraso sobre as colocações brutas, essa queda pode ser fruto do rápido
crescimento da carteira de créditos. Assim é que se faz necessário um acompanhamento cuidadoso
desse indicador nos próximos anos.
i.b. MIBANCO e o programa MICASA.
O MiBanco é um banco comercial especializado em microfinanças, tendo iniciado suas atividades
como uma ONG (Acción Comunitária del Peru - ACP), apoiada pela ONG ACCIÓN International. Em
1998 a ACP se torna a maior acionista do MiBanco (Banco de la Microempresa), primeiro banco
comercial dedicado exclusivamente ao desenvolvimento da microempresa.
Crédito médio (balanço)/ PIB per capita (%)
Média de crédito por cliente (balanço) (US$)
1600
0,6
1400
0,5
1200
0,4
1000
800
M iB anco
600
0,3
M iB anco
0,2
400
0,1
200
0
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fontes: MIBANCO – The Mix
Como se pode observar pelos gráficos acima, entre 1998 e 2005/2006, com a transformação da
entidade para uma organização com fins lucrativos, a média de crédito por cliente cresceu de maneira
36
sustentada. O crédito médio de seus clientes representa quase 50% do PIB per capita, o que os
caracteriza como microempresários de baixa renda de extrato mediano14
Com 32 agências na área metropolitana de Lima e outras grandes cidades Peruanas, o MiBanco se
destaca dentro do contexto das Microfinanças acima descrito devido ao crescimento sustentado e são de
sua carteira e, também, graças a seus indicadores de performance financeira.
Carteira ativa bruta (em US$)
350.000.000
Número de clientes ativos (.000)
300.000.000
250
250.000.000
200
200.000.000
150
M iB anco
100
MiBanco
150.000.000
100.000.000
50
50.000.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
0
2006
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: MIBANCO – The Mix.
Entre os anos de 2000 e 2006 o MiBanco passou de 58.088 clientes ativos a 221.802 clientes ativos e
de uma carteira de US$ 36.874.797 a uma carteira de US$ 320.419.273, ou seja multiplicou seus
clientes por 3,8 e seus ativos produtivos por 8,8. Ainda assim, manteve seus indicadores de risco
relativamente equilibrados.
Carteira em risco > 30 dias (%)
4,09%
3,42% 3,43%
3,09%
2,65%
1,90%
1997
1998
2,90%
2,65%
1999
2,04%
MiBanco
1,65%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
14
Segundo os critérios utilizados pelo The Mix se o índice que mede a carteira média por cliente (balanço)/PIB per capita <
25%, o público-alvo se situa no extrato inferior; se o índice estiver entre 25% - 100%, o público-alvo se situa no extrato
mediano e se o índice for > 100% o público-alvo se situará no extrato superior.
37
Write Off (%)
4,49%
4,18%
3,28%
2,96%
2,87%
MiBanco
1,81%
1,04%
1,31%
1,07%
0,00%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Sua carteira em risco > 30 dias apresentou uma variação normal em situações de rápido crescimento,
mas sempre em níveis muito baixos, situando-se em 2,90% em dezembro de 2006. Já o write off, índice
que mede os montantes efetivamente baixados como perda da carteira, apesar de também se situar em
níveis relativamente baixos, apresentou um crescimento substancial entre 2005 e 2006 que confirma
uma tendência de longo prazo a uma maior exposição ao risco em virtude do rápido crescimento.
A maior exposição ao risco para fortalecer o crescimento é uma das características de instituições já
maduras que conseguem, através dos ganhos de produtividade e eficiência manter altos índices de
rentabilidade.
Eficiência Operacional (% )
45%
40%
35%
30%
25%
MiBanco
20%
15%
10%
5%
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
38
A eficiência operacional mede o custo operacional da instituição sobre a carteira ativa. O indicador de
15% (Benchmarks internacionais para as melhores instituições se situam em 25%, cf. indicadores
internacionais consolidados pelo MicroBanking Bulletin - www.mbb.org) mostra uma altíssima
produtividade e os ganhos de economia de escala que mais do que compensam um relativo aumento na
exposição ao risco. Esses dados têm um impacto direto na saúde financeira da instituição.
Rentabilidade Financeira - ROE (% )
Rentabilidade Econômica - ROA(% )
40%
8%
35%
7%
30%
6%
25%
5%
20%
MiBanco
4%
15%
3%
10%
2%
5%
1%
0%
MiBanco
0%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
O MiBanco possui uma das mais altas rentabilidades do sistema. Seu retorno sobre ativos (ROA) em
2006 foi de 5%, enquanto, o ROA do Banco del Trabajo, por exemplo, foi menor que 1%15. Se retorno
sobre o patrimônio líquido, por sua vez, atingiu impressionantes 35%, muito acima dos benchmarks
Latino Americanos para bancos (25%, segundo a FELABAN – Federación Latinoamericana de
Bancos).
O rápido processo de crescimento do MiBanco e sua excelente performance permitiu uma estratégia de
implementação de novos produtos, cujo sucesso reforçou sua posição no mercado. Dessa forma, em seu
processo de diversificação da carteira, implementou uma experiência bem sucedida de adaptação de seu
produto microfinanceiro tradicional às necessidades habitacionais. Apostando na idéia de que a
dinâmica de “progressive building” das comunidades de baixa renda permitiria a criação de um produto
com montantes pequenos, prazos curtos (mais curtos que os de crédito hipotecário) e taxas próximas
das praticadas em empréstimos a microempreendedores, o Mi Banco desenvolveu o MiCasa. Lançado
15
A redução da rentabilidade do Banco del Trabajo tem origem em várias medidas prudenciais tomadas em função da
deterioração da qualidade da carteira e do maior rigor de provisões estabelecidas pelas normas prudenciais.
39
em 2000, representava 8% da carteira ativa de créditos do banco em 2002, ou seja, um montante
equivalente a US$ 7,7 MM e 13% em 2005, equivalente a US$ 27 MM. Em abril de 2007, segundo
informações em entrevistas obtidas junto a responsáveis do MiBanco16, o MiCasa contava com 21.000
clientes ativos e uma carteira de aproximadamente US$ 39 MM (121MM de Nuevos Soles). Também
segundo as mesmas fontes, a carteira em risco > 30 dias, excluindo-se a baixa de carteira (montantes
em write off) se situava em 2% da carteira ativa e 4%, integrando-se os montantes em write off. O
produto MiCasa teria, assim, uma carteira mais saudável que a carteira de microcréditos tradicional.
O produto Micasa possui as seguintes características:
1) Montantes máximos de US$ 10 000,00, termos de pagamento de até 36 meses e taxas de
juros anuais que variam entre 50% e 70% a.a. (ligeiramente mais baixos que as taxas
para os produtos de microempresa – entre 60% e 85% a.a.). No entanto, a média de
montantes é de US$ 2 500,00 e o prazo médio, de 18 meses.
2) A análise de crédito é exatamente igual à do microcrédito tradicional, incluindo um
levantamento sócio-econômico completo. Em caso de clientes assalariados, a análise é
um pouco mais simplificada no quesito rendimentos, mas exatamente igual quanto ás
despesas familiares e pessoais.
3) Para obter o crédito, não há necessidade de dispor de um título de propriedade. É preciso
apenas apresentar um projeto sumário com um orçamento para a reforma que será
integrado no processo de análise de crédito. O crédito é fornecido ao cliente que pode,
inclusive, utilizá-lo para financiar a mão-de-obra.
4) O MiBanco também financia projetos coletivos, por exemplo de pavimentação de ruas,
etc. Nesse caso, um conjunto de pessoas deve procurar uma construtora que apresentará
um projeto completo, aprovado pela Municipalidade e com orçamento detalhado. O
crédito é fornecido diretamente ao construtor / lojas de construção e os membros do
grupo serão co-responsáveis pelo pagamento das parcelas.
5) Por fim, o MiBanco está iniciando um projeto de distribuição de seus produtos através
de lojas de construção para clientes que tenham histórico creditício positivo. A idéia é
16
Entrevista realizada no dia 29 de maio de 2007 com os Srs Fernando Balbuena Favarato (Gerente de la División
Marketing) e Sr. Luis O. Caycho Chang (Jefe de Producto de Vivienda).
40
utilizar, no futuro, POS nas lojas e conceder ao cliente um cartão de crédito para a
compra de material de construção. Importante notar que, à diferença do Brasil, o Peru
dispõe de um bureau de crédito positivo que facilita a avaliação da situação de
endividamento do cliente.
A experiência do MiCasa se tornou, dessa maneira, um marco, desafiando algumas certezas quanto ao
crédito habitacional. Hoje, alguns fatores, que explicam o sucesso do MiCasa, tornaram-se censo
comum para o desenho de um produto para melhoria habitacional:
1. A baixa renda está acostumada a um modelo de construção progressivo. Porque seus recursos
são escassos, sua situação sujeita a uma alta volatilidade econômica e sua capacidade de
pagamento limitada, um produto com montantes elevados e prazos muito extensos pode gerar
problemas de gestão financeira para os clientes. Empréstimos múltiplos com prazos e montantes
mais curtos são mais eficazes.
2. Empréstimos pequenos, com prazos curtos, destinados a uma necessidade específica e pontual
podem ser mais facilmente moldados com taxas de mercado e permitem, assim, a implantação
de produtos sustentáveis. A sustentabilidade é condição para a permanência do produto e,
portanto, um melhor impacto sócio-econômico.
3. Produtos mais curtos e seqüenciados levam a um pagamento de taxas de juros menores e
diminuem o risco do agente financeiro.
4. A autoconstrução feita através do “progressive building” tem demonstrado resultados positivos
em termos da qualidade das construções. Ainda assim, a assistência técnica para a construção
seria essencial na fase de planejamento da obra, principalmente para reduzir o desperdício de
material e o custo final da construção.
5. As taxas de juros não são fatores essenciais no processo de decisão das famílias de baixa renda
em tomar um empréstimo e não têm impacto na sua estrutura de endividamento de médio e
longo prazo desde que se tenha realizado a avaliação da capacidade de pagamento do cliente,
como no microcrédito tradicional.
41
Além dessas características que orientaram o desenho do produto MiCasa, devemos lembrar alguns
fatores-chaves próprios ao Peru e que devem ser avaliados com cuidado no desenho de um programa
em outro contexto sócio-econômico:
1) Alta incidência da posse da terra, mas não da propriedade: apesar dos esforços e bons resultados
obtidos pela COFOPRI, segundo estimativas realizadas pela ACCIÒN International17, 2/3 da
população das áreas de atuação do MiBanco não possuem título de propriedade, o que limita o
acesso a fontes públicas subsidiadas de empréstimos, sobretudo o TECHO PROPIO;
2) Ainda segundo esse estudo, a demanda por crédito para melhorias habitacionais está
diretamente correlacionada com o crescimento da renda. Dessa constatação duas considerações
chave: por um lado, o produto MiCasa é essencialmente fornecido para clientes dos produtos de
microcrédito tradicional. A expansão para não-clientes é feita com muito cuidado. Isso porque a
instituição já dispõe de um histórico positivo da clientela e o microcrédito tradicional serve para
alavancar o nível de renda, permitindo os investimentos em moradia. Por outro lado, devemos
lembrar que o aumento do ticket médio do MiBanco acima mencionado faz com que ele se
aproxime de uma clientela mais estruturada, mais apta a realizar os investimentos habitacionais
financiados pelo MiCasa.
3) Ainda há uma demanda represada: estima-se18 que 60% das famílias demonstram desejo de
melhorar suas habitações nos próximos 12 a 18 meses, mas apenas 10% a 15% tiveram avesso a
créditos formais ou informais para essa finalidade.
Por fim, ressalte-se que o Banco de Crédito do Peru (BCP), maior banco comercial peruano está se
voltando ao segmento explorado pelo MiBanco e pretende entrar no mercado de crédito para melhoria
habitacional. O BCP já dispõe de uma carteira de microcrédito convencional de US$ 267 MM,
crescendo a uma taxa de 30% ao ano e é o principal repassador do crédito MIVIVIENDA. Seu projeto
é de alcançar uma carteira de microcrédito para melhoria habitacional de US$ 200 MM até 2011.
ii. DESCO: uma proposta inovadora de apoio à melhoria habitacional.
17
18
Building the Homes of the Poor – One Brick at a Time, ACCIÓN Insight, January, 2003.
Ibid.
42
A DESCO – Centro de Estúdios y Promocion de Desarrollo é uma instituição sem fins lucrativos que
tem por objetivo desenvolver estudos e propostas de políticas públicas de urbanização. A DESCO
defendo uma visão radicalmente diferente da exposta pelo governo sobre a questão da habitação.
Para a DESCO não basta se pensar na regularização de lotes, compra, construção ou melhoria de
habitação. É preciso pensar o processo de urbanização dos “pueblos jovenes” como um todo. Num
processo de urbanização convencional, primeiramente se urbaniza e depois se habita. Com a pressão
demográfica descrita na introdução do presente estudo, deu-se uma ocupação espontânea que têm, em
regra, as seguintes características: a) baixo (ou nulo) preço dos terreno; b) baixa densidade; c) uma
família por lote; c) posse de um terreno próprio e baixo índice de aluguéis.
Como referido acima, as políticas de habitação nova em novos solos estão esgotadas. Seus custos
seriam muito elevados e face a um déficit habitacional estimado em 1,3 MM de habitações no Peru, a
proposta de DESCO é a de utilizar o potencial de habitação em áreas já urbanizadas onde existem
equipamentos públicos, infra-estrutura e integração à malha urbana.
Tipicamente, um processo de densificação se apresentaria dessa forma:
Fonte: “Nuevas Unidade y Ampliación de la Vivienda / Mejoramiento de Barrios. Desco, 2002
Esse processo, interessante no contexto peruano, caracterizado pela baixa densidade urbana, apresentou
uma série de desafios à DESCO: a) desafios de ordem jurídica na repartição da propriedade dos lotes;
b) desafios técnicos: como promover a construção de unidades “en aires” com segurança, atendendo a
normas e regulamentações de construção civil; c) como avaliar exatamente o custo financeiro deste
projeto e demonstrar sua viabilidade econômica; d) por fim, como financiar o projeto.
43
Para responder a esses desafios, a DESCO desenvolveu uma série de programas cujas fases e resultados
estão detalhadamente relatados no documento “Densificación Habitacional: una propuesta de
crecimiento para la ciudad popular”. Estes projetos procuraram integrar diferentes dimensões dos
processos de melhoramento das habitações de baixa renda e de densificação – assistência técnica,
marco institucional e crédito. Para efeito do presente relatório concentraremo-nos na descrição dos
mecanismos de crédito, de seus resultados e lições.
Antecedentes (1989):
Envolve os estudos preliminares sobre as formas de construção de moradias em bairros populares e a
escolha de Vila el Salvador (VES) como região para implementação do programa. Vale dizer que o
período entre 1985-1990 foi marcado por uma hiperinflação no Peru e conseqüente deterioração do
Sistema Financeiro. As políticas de crédito existentes para baixa renda eram essencialmente dirigidas
por entidades públicas, dentro de um modelo clientelista o que foi responsável pela desenvolvimento de
uma cultura em que dívidas não honradas seriam sempre perdoadas.
Projeto Piloto de Autoconstrução Assistida até a Densificação Habitacional (1990 a 1993):
Nessa fase, a DESCO foi a entidade responsável pela linha de organização e aspectos legais da
propriedade (lote / moradia). A fase de planejamento e estudos de campo em VES (1990 até
dezembro/1991) focava principalmente o desenho do sistema de crédito que acompanharia a proposta
urbanística. A etapa piloto propriamente dita ocorreu de 1992 a 1993, apoiado financeiramente pela
Cooperação Descentralizada Francesa, pelo Programa Habitat Solidaridad e pela cidade de Rezé na
França, irmanada com Villa El Salvador.
Um dos objetivos fundamentais dessa etapa do projeto era identificar qual entidade financeira apoiaria
os projetos de densificação. Cabe ressaltar aqui que o objetivo dessa fase não era a massificação, mas,
em primeiro lugar, garantir que os projetos de densificação fossem realizados dentro das normas
técnicas e com todos os cuidados arquitetônicos e, em segundo lugar, testar um modelo de crédito
tendo por financiador um Banco Comercial interessado em abordar o mercado de baixa renda.
Finalmente, o Banco Wiese foi escolhido para operar esta etapa.
44
O produto desenvolvido tinha prazo de 36 meses e taxas de juros de mercado (19% a.a.) sendo que os
montantes oscilavam entre 1200 e 2400 dólares. O crédito podia ser utilizado para a compra de material
de construção, contratação da mão-de-obra e da assistência técnica exigida. Era exigido que os clientes
assinassem uma letra de câmbio em favor do banco, que apresentassem um avalista com reconhecida
capacidade de pagamento, além de fornecer uma declaração juramentada de bens próprios ou de seu
negócio.
Além de todas essas garantias o Banco Wiese exigiu a constituição de um fundo de garantia para os
empréstimos. Dois fundos foram criados: o Fundo de Garantia Solidário e o Fundo de Garantia de
Densificação. O primeiro exigia que os clientes depositassem 10% do total dos créditos concedidos em
nome da Asociación de los Beneficiários del Proyecto. Esse fundo constituiria a primeira garantia
líquida em caso de inadimplência. O segundo fundo foi constituído a partir de um aporte realizado pelo
Município de Rezé. Era um mecanismo de garantia que, de fato, respaldava 50% dos créditos
outorgados.
Os resultados / lições do piloto foram os seguintes:
1) 41 créditos foram outorgados no valor de US$ 85 000 em duas etapas: um primeiro
grupo de 18 créditos e um segundo grupo de 23 créditos, com níveis de alavancagem
dos fundos de1/2 e 1/3 respectivamente.
2) O crédito médio foi de US$ 1.960 o que permitiu a construção de 90,5m2 de lajes por
moradia, totalizando 8.462 m2.
3) Não obstante, a operacionalização dos créditos apresentou vários problemas: em
primeiro lugar não havia uma definição clara dos papéis. O Banco supôs que o
conhecimento de campo da ONG garantiria bons clientes e que sua proximidade a estes
fazia com que ela fosse a instituição mais indicada para cobrar créditos inadimplentes,
embora não tivesse qualquer experiência na gestão de créditos. Em segundo lugar, o
Banco, coberto pelos fundos, não se interessou em apoiar ou realizar uma cobrança
efetiva. Em terceiro lugar, os sistemas de informação do Banco não estavam preparados
para gerenciar esse tipo de produto, o que gerou a necessidade, em muitos casos, de
45
reprogramar créditos em dia, o que trouxe custos desnecessários e não previstos nos
contratos.
4) A inadimplência foi bastante elevada, chegando a representar para o segundo grupo 44%
da carteira ativa. Com muito esforço, Desco trouxe essa inadimplência para 12% da
carteira ativa, mas a sustentabilidade do programa ficou comprometida.
PROVIPO (1993-1998):
Para desenvolver as linhas de ação com relação a crédito e assessoria técnica, foi criada a PROVIPO
(Programa de Vivienda y Desarrollo Popular S.R. Ltda.), formada por uma pequena equipe: um
gerente, um engenheiro civil, um promotor e um arquiteto. Com a PROVIPO, a DESCO desvinculavase da administração direta da construção, podendo dedicar-se a estudos financeiros e de habitação, a
atividades de capacitação e, finalmente, à sistematização da experiência do programa, que incluía
propostas de políticas apropriadas para habitação popular no país.
No que concerne os mecanismos de crédito a etapa PROVIPO foi concebida como uma etapa para se
gerar um processo massificado de crédito. O elemento chave para essa massificação seria a
alavancagem de 1/3 conforma a segunda etapa do projeto piloto.
Anos
1995, 1996
1997, 1998
Total
Créditos concedidos 1995-1998
Número
Valor USD
Cooperação externa
110
1200 a 2400 Governo dos Países Baixos
150
1200 a 3600
Misereor
260
Fonte: documentação interna DESCO - Provipo
No total, 260 créditos foram concedidos em três anos. O Banco Wiese, para continuar operando, exigiu
a permanência de um fundo de garantia para os créditos desta etapa e a adição da carteira do Projeto
Piloto.
O mecanismo de crédito, com relação ao estabelecido no projeto piloto era muito mais simples: o
cliente deveria demonstrar capacidade e vontade de pagamento através de uma avaliação sócioeconômica e o seu imóvel ficaria penhorado.
46
Os montantes dos empréstimos oscilaram entre US$ 1.800 e US$ 7.000, com um prazo máximo de
reembolso de cinco anos e uma taxa de juros de 20% a.a., optando-se, assim, por não subsidiar o
crédito (embora, nessa fase, tenha-se subsidiado a Assistência Técnica na ordem de 15% dos recursos
mobilizados).
A estrutura de custos para o cliente seguia a seguinte forma:
Uso do montante de crédito aprovado – custos para o tomador.
Montante aprovado US$
Gastos adm. Provipo
Gastos adm. Banco
Saldo
Fundo de Garantia
1.200
88
25
1.087
120
2.400
122
25
2.253
240
Com essa estrutura, o negócio parecia ter uma estrutura financeira sólida, mas, em meados de 1996, em
plena fase de ampliação, o Banco paralisou os desembolsos, porque a taxa de inadimplência estava
acima do limite permitido no convênio entre ambas as instituições – devido à soma da carteira da fase
Piloto, que tinha um alto índice de atraso. Isso diminuiu a credibilidade das famílias na PROVIPO, que
tardava nos desembolsos, além de acarretar perdas econômicas à empresa, cuja rentabilidade estava
vinculada ao número de intervenções realizadas.
O grande obstáculo da PROVIPO foi ter nascido com uma herança inconveniente: resolver os
problemas gerados na fase anterior do projeto, isto é, com a obrigação de recuperar a carteira
inadimplente e funcionar usando o fundo de garantia do Projeto Piloto. Isto diminuiu o número de
clientes e produziu um forte atraso no cumprimento das metas. Outra lição importante: a utilização de
um fundo de garantia dificilmente incentiva o intermediário financeiro a estabelecer políticas claras e
efetivas de cobrança.
Em resumo, o programa de densificação possibilita, a quem já tenha construído um andar em sua casa,
acesso a crédito de uma instituição financeira tradicional a preço de mercado, e proporciona uma
assistência técnica subsidiada aos autoconstrutores. A experiência demonstrou que é possível um
47
convênio entre uma ONG e um grande banco privado do país, e este pode oferecer uma linha de crédito
com montantes pequenos. A principal dificuldade encontrada foi a cobrança dos devedores.
Programa Passo a Passo (2002-2005):
O intervalo de tempo entre essa etapa e a anterior deve-se, em parte, pela carência de recursos, em
razão da conjuntura política do Peru nesse período. Passo a Passo contou com o apoio financeiro da
União Européia e foi executado em parceria com a ONG Ciudad de Ecuador. Além de processar e
formalizar a experiência da DESCO até o momento, essa etapa teve como um de seus objetivos gerar
um sistema de crédito adequado às necessidades das famílias autoconstrutoras. Em 2002, com o
ressurgimento do Ministério de Vivienda, Saneamiento y Construcción, houve o lançamento de uma
política de aquisição de moradia nova, chamada “chave na mão”, com um alto índice de subsídios, sob
o típico esquema impulsionado pelo BID, denominado ABC (ahorro, bono y crédito) do Programa Mi
Vivienda, desenhado para as classes B e C.
A equipe do Passo a Passo analisou, então, as instituições financeiras que concediam crédito na zona
sul de Lima e apenas uma oferecia uma linha especializada para produtos relacionados à moradia (com
taxas de 35% a 40% a.a. em soles). Buscou-se alternativas com outras filosofias, como cooperativas e
ONGs de crédito. Na nova etapa de ampliação do projeto em escala nacional, concluiu-se que a opção
mais apropriada era o modelo fiduciário: DESCO fornecia recursos a uma instituição financeira
intermediária (fiduciária) e esta os alavanca em até dez vezes (ex: Fundo DESCO = R$ 20 mil, Fundo
da IFI = R$ 200 mil, fundo total = R$ 220 mil). Diferentemente do sistema anterior de fundo de
garantia, nesse caso os recursos deveriam ser reembolsados em sua totalidade à DESCO no final do
projeto, ou seja, as IFI passavam a ser totalmente responsáveis pela recuperação dos fundos
emprestados.
O princípio que sustentou o programa de créditos Passo a Passo é o apoio à família promotora da
construção progressiva de sua moradia, por meio de pequenos financiamentos sucessivos para cada
etapa.
Finalidade do crédito
Materiais e acabamento
Ampliação de moradia (densificação)
Saneamento físico da moradia ou bairro
Quota inicial requerida por programas de subsídio estatal
Valores (US$)
160 a 636
637 a 5.573
Conforme projeto aprovado
120 a 900
Fonte: DESCO – documentação Paso a Paso; OBS.: Câmbio 31.12.2005: 1,00 USD = 3,426 novos soles/Peru
48
Montante concedido
(novos soles)
500 a 2.000
2.001 a 10.000
Mais de 10.000
Garantia solicitada
Sem avalista, mas com comprovação de renda
Avalista e comprovação de renda
Hipoteca da moradia em favor da cooperativa
Fonte: DESCO – documentação Paso a Paso
Instituição parceira
Coop. Santa Rosa de Lima*
Coop. San Isidro
Progreso
Fondesurco
Coop. María Magdalena**
% juros a.m. % juros a.m.
(soles)
(dólares)
2,00
2,00
2,75
1,30
2,08
3,00
0,87
* Reduzida de 4% para 2% devido à baixa inadimplência (menos de 1%).
** Mesma taxa dos programas estatais = 11% a.a. em dólares.
Até abril de 2005, foram concedidos 759 empréstimos, com as seguintes características:
•
•
•
•
•
41% dos clientes eram mulheres;
Com relação à garantia, 35% eram por avalista e 30% hipotecária;
Prazo de pagamento: 58% entre 1 e 2 anos e 27% até um ano (o prazo máximo é de 5
anos);
Valor total liberado: US$ 604.005,50;
Valor médio do crédito: US$ 796,00.
Segundo a equipe DESCO esse mecanismo obteve sucesso e somente não ganhou escala por falta de
recursos para realizar a alavancagem dos empréstimos junto às Instituições Financeiras.
Hoje, a DESCO procura desenvolver parcerias
com instituições microfinanceiras que tenham
objetivos
sociais
aliados
a
Edyficar Cobertura Geográfica
PIURA
Piura
Chulucanas
CAJAMARCA
Cajamarca
Celendin
expressivos
resultados financeiros (a sustentabilidade e
LA LIBERTAD
Trujillo
AYACUCHO
rentabilidade são pré-requisitos para expansão).
Buscam-se entidades que tenham capacidade
para alavancar recursos, com abrangência
Ayacucho
ANCASH
Huaraz
Caraz
Chimbote
Casma
operacional em âmbito nacional.
Arequipa
Nesse
sentido, um parceiro muito promissor é a
EDPYME EDYFICAR.
AREQUIPA
LIMA
PuentePiedra
LosOlivos
San Juan de
Lurigancho
Santa Anita
San Juan de
Miraflores
Villa El Salvador
PUNO
Juliaca
Puno
49
Com abrangências nacional a EDPYME, EDYFICAR foi fundada pela CARE PERU e ganhou
autonomia como uma entidade de desenvolvimento da pequena e micro empresa. Esse status legal lhe
permite somente operar com um tipo de serviços financeiro, o crédito. A EDYFICAR possui uma linha
de créditos essencialmente voltados para microempreendedores, mas deseja, a partir da modificação de
seu status legal para uma financeira, passar a oferecer um maior valor agregado com novos produtos:
crédito ao consumo, cartão de crédito, micropoupança, crédito para habitação (que ainda se encontra
em fase piloto, etc.).
Indicadores financeiros19 da EDPYME EDYFICAR comparados com os indicadores do
MiBanco20.
Carteira ativa (in US$)
Núm ero de clientes ativos
350.000.000
250
300.000.000
200
250.000.000
150
200.000.000
M iBanco
M iB anco
150.000.000
EDP YM E EDYFICA R
EDP YM E EDYFICA R
100
100.000.000
50
50.000.000
0
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
ROE (%)
ROA (%)
8%
40%
7%
35%
6%
30%
5%
25%
4%
3%
2%
M iB anco
15%
EDP YM E EDYFICA R
5%
0%
-1%
0%
-2%
-5%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
20
20%
EDP YM E EDYFICA R
10%
1%
19
M iB anco
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Para uma definição dos indicadores financeiros, cf. anexo I.
Fonte: dados publicados pelas Instituições Microfinanceiras no site: www.themix.org.
50
Portofolio at Risk > 30 days Ratio (%)
Write Off Ratio (%)
12%
7%
10%
6%
5%
8%
M iB anco
6%
EDP YM E EDYFICA R
4%
4%
M iB anco
EDP YM E EDYFICA R
3%
2%
2%
1%
0%
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1997
Eficiência Operacional (%)
1998
1999
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Crédito médio por cliente (US$)
45%
1600
40%
1400
35%
1200
30%
1000
25%
M iB anco
20%
EDP YM E EDYFICA R
M iB anco
800
EDP YM E EDYFICA R
600
15%
400
10%
200
5%
0
0%
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Comparando seus resultados com o Mibanco, vemos claramente as limitações de crescimento geradas
pelas limitações legais, mas observamos também que EDYFICAR possui uma excelente base para
crescimento sustentado nos próximos anos: alta rentabilidade dos ativos e do patrimônio, carteira em
risco equilibrada, inclusive com write off sensivelmente menor que o do MiBanco e, sobretudo, uma
alta eficiência operacional apesar do crédito médio ser mais baixo que o proposto pelo MiBanco.
Dessa maneira, EDYFICAR, por compatibilizar sua missão social com resultados financeiros ótimos
aparece como um parceiro ideal para que a DESCO desenvolva um produto de microcrédito
habitacional voltado para as camadas mais pobres da população peruana.
CONCLUSÕES
A experiência peruana possui algumas particularidades em seu modelo que a tornam dificilmente
replicáveis, embora tenham se tornado referência internacional, tanto no que concerne os processos de
urbanização participativos, quanto no desenvolvimento das microfinanças e, em particular do
51
microcrédito habitacional. Algumas lições podem, não obstante, servir como referência para o desenho
de projetos que tenham por objetivo construir processos sustentáveis de urbanização.
1. Políticas públicas de regularização são importantes para garantir a segurança jurídica necessária
à consolidação da poupança que representa o investimento em habitação para as famílias de
baixa renda. A regularização somente se torna interessante a partir do momento que o seu custo
é menor do que o da informalidade e o custo, por sua vez, está diretamente ligado ao tempo e à
burocracia dos processos de regularização.
2. Todavia, a formalização da propriedade não tem os esperados efeitos no mercado imobiliário,
na alavancagem do crédito e no incremento dos processos de urbanização. Para as populações
de baixa renda, a urbanização já representa um sinal de estabilidade e é ela que agrega valor à
habitação, permitindo investimentos mais consistentes em melhoria habitacional.
3. Os processos de construção de habitação popular são, em regra geral, autogeridos e
progressivos. Créditos de longo prazo, com montantes elevados, como o crédito hipotecário não
são adaptados à dinâmica do mercado de baixa renda. Qualquer produto de crédito desenhado
para essa finalidade deve oferecer montantes pequenos e prazos curtos que, ademais, são mais
facilmente gerenciados por uma população submetida a uma maior volatilidade econômica.
4. Programas públicos subsidiados de crédito habitacional somente serão eficazes se atuarem em
segundo piso e se não houver subsídios indiretos ou diretos. a) Programas de primeiro piso,
como o BANMAT tendem a ser utilizados em processos políticos e não são suficientemente
rigorosos na cobrança dos seus clientes. Tendem a ser vistos pela população como doações
governamentais; b) Os subsídios indiretos de segundo piso aos intermediários financeiros,
apresentam uma tendência à regressividade: a escolha de clientes com perfil mais elevado para
uma oferta de taxas de juros menores e taxas mais altas para clientes mais arriscados.
Funcionam, portanto, melhor no caso de clientes de classe média, como no caso do Fundo
MiVivienda; c) Os subsídios diretos, complicados pela burocracia exigida, também promovem
uma confusão entre crédito e políticas de transferência de renda. Os resultados em termos de
escala e inadimplência não são satisfatórios.
52
5. A atuação de programas públicos ou não-governamentais é mais eficiente quando focada no
incentivo à poupança que permita a construção de um mecanismo de garantia para a
alavancagem dos créditos. Não obstante, a garantia nunca deve substituir a responsabilidade dos
intermediários financeiros na recuperação dos créditos.
6. As políticas públicas deveriam subsidiar aquilo que o mercado não pode atender: assistência
técnica e assistência social. Todavia, a intervenção deve ser estrutural e não impositiva (por
exemplo, a Assistência Técnica obrigatória para a concessão do crédito). As populações de
baixa renda interpretam este tipo de ação como uma ingerência desnecessária e acabam por
abandonar os projetos. Assistência técnica e social são processos educativos que levam anos e,
talvez, gerações para produzir efeitos e esses processos, muitas vezes, não apresentam
resultados positivos porque são descontinuados em virtude da rapidez dos ciclos e das agendas
políticas.
7. Programas privados de microcrédito habitacional com escala somente são possíveis a partir do
desenvolvimento de um setor microfinanceiro convencional (ou seja, baseado no crédito ao
microempreendedor e sua família) sólido e pujante. O crescimento das carteiras de microcrédito
produtivo (destinado ao fomento de negócios e à geração de renda) proporciona a constituição
progressiva de históricos creditícios da clientela alvo, bem como o desenvolvimento de
processos de gestão do crédito que, num segundo momento, permitem a diversificação dos
produtos e da finalidade do crédito para o atendimento de necessidades não diretamente
vinculadas aos negócios e à geração de renda.
53
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Anexo I – Glossário de termos financeiros.
Carteira ativa : Montante do principal em aberto de todos os clients ativos, incluindo créditos ativos, em risco
ou refinanciados, mas não os créditos “written off”. Não estão incluídos os juros de empréstimos.
Return on Assets - ROA (%) : (Receitas operacionais líquidas)/ Ativos médios no período.
Return on Equity – ROE (%) : (Receitas operacionais líquidas)/ Patrimonio Líquido médio no período.
Eficiência Operacional (%) : (Despesas operacionais)/ Carteira ativa bruta média no período.
Portfolio at Risk > 30 days – PAR (%) : Carteira em risco > 30 days/ Carteira ativa bruta bruta.
Write Off (%) : Créditos baixados nos últimos 12 meses / Carteira ativa bruta média.
Número de clients ativos : Número de pessoas que têm um crédito em aberto com a Instituição Financeira
Carteira media por cliente : Carteira ativa bruta / Número de clientes ativos.
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