ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
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Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda.
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ISBN 978-85-352-3805-1
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_____________________________________________________________________
M153a
11.ed.
v.1
Madeira, José Maria Pinheiro
Administração pública, tomo I / José Maria Pinheiro Madeira. – 11 ed.
atual. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-352-3805-1
1. Administração pública – Brasil. 2. Direito administrativo – Brasil.
I. Título.
09-5621.
CDU: 342.9(81)
_____________________________________________________________________
Sentença de vida
Sem dúvida, a vida traz no seu cerne espécie de sentença prolatada por Deus.
Os processualistas costumam dizer que a sentença é declaratória quando declara
um direito. É constitutiva quando constitui um direito, e é condenatória quando
impõe uma obrigação.
Na realidade, toda e qualquer sentença tem um desses conteúdos de maior evidência,
subsistindo os demais em grau menor.
A sentença da vida não foge à regra: é declaratória por declarar que o indivíduo nasce
para servir. É constitutiva por constituir o próprio direito à vida, e é condenatória
por conter apenação divina: comerás o pão com o suor do teu rosto.
(autor desconhecido)
Homenagem
Maria Célia Feital do Carmo,
Foi num dia de agosto que seus olhos fecharam. E que a dor que parecia sem remédio
se instalou dentro de nós. Sua presença se mantém ao nosso lado. E nos leva no
caudal da existência e nos dá forças para lutar e sonhos para sonhar.
Há sempre na vida um momento trágico, porém belo. Para nós, foi exatamente esse.
Trágico pelo sofrimento que nos abatia. Belo pela certeza de que existe a eternidade
se desdobrando na lembrança e se renovando na saudade.
Ficará na nossa memória sua inesquecível figura.
Dedicatória
Ao Professor José dos Santos Carvalho Filho, valoroso expoente da Ciência Jurídica contemporânea.
À Desembargadora Letícia de Faria Sardas, em todo seu conteúdo humano e
espiritual.
Aos Desembargadores do TJ do Rio de Janeiro, André Gustavo Corrêa de Andrade,
Antonio Saldanha Palheiro, Gilberto Pereira Rêgo, Carlos Santos de Oliveira,
Cherubin Helcias Schwartz Junior, Luiz Fernando Ribeiro de Carvalho, Mário
Guimarães Neto, Sérgio Cavalieri Filho, exemplos de vida, de persistência, de
tenacidade, de generosidade, de contemporização e, sobretudo, de amor, porque
somente a conjugação desses sentimentos, aliada à compreensão, à polidez, é capaz
de conduzir ao êxito, onde somente predomine a alegria do cumprimento de uma
missão.
Ao Juiz Werson Franco Pereira Rêgo – de quem recebi sólidos ensinamentos,
principalmente no campo da convivência humana.
Ao Professor Luiz Oliveira C. Jungstedt, pela colaboração imprescindível na
cessão dos gráficos – resumo, e aos professores Mauro Dias, Leandro Velloso,
coordenadores da PUC/RJ.
Ao Desembargador Murilo Andrade de Carvalho
Sob a comoção, ainda, de seu falecimento recente, cujos sábios conselhos tanto
contribuíram para ampliar, melhorar o presente trabalho e cujo exemplo, de vida
santa e perfeita, para edificação nossa, tão profundamente se agravou em nosso afeto.
A força de seu caráter, a grandeza de sua personalidade, a sua luminosidade, a sua
beleza interior fizeram de você uma pessoa INESQUECÍVEL.
O Autor
José Maria Pinheiro Madeira
Mestre em Direito do Estado, doutor em Ciências Jurídicas e Sociais, doutor em Ciência Política e Administração
Pública e pós-graduado no exterior. Foi Procurador do Legislativo (aposentado). É parecerista muito requisitado na área do
Direito Administrativo. Integrou diversas bancas de Concurso Público. Membro Integrante da Banca Examinadora de Exame
da Ordem dos Advogados do Brasil. Membro de diversas associações de cultura jurídica, no Brasil e no exterior. Professor
Emérito da Universidade da Filadélfia. Professor-palestrante da Escola da Magistratura do Rio de Janeiro – Emerj. Professor
Coordenador de Direito Administrativo da Universidade Estácio de Sá. Professor da Fundação Getúlio Vargas. Professor
integrante do Corpo Docente do Curso de Pós-Graduação em Direito Administrativo da Universidade Cândido Mendes, da
Universidade Gama Filho e da Universidade Federal Fluminense. Membro Titular do Instituto Ibero-Americano de Direito
Público. Membro Efetivo do Instituto Internacional de Direito Administrativo. Presidente da Comissão Nacional de Direito
Administrativo.
É autor dos livros Administração Pública – Tomo I (10a edição); Administração Pública – Tomo II (11a edição); Servidor
público na atualidade (8a edição); Comentários à Lei de Licitação e Contratos Administrativos Interpretados pelos Tribunais; A questão jurídica-social da propriedade e de sua perda pela desapropriação (esgotado), Casos concretos de direito administrativo; Estatuto
da Cidade – Lei no 10.157 – Comentários; Comentários à Lei de Improbidade Administrativa (esgotado); Comentários à Lei
de Responsabilidade Fiscal (esgotado); Desapropriação, institutos afins (esgotado); Exame de Ordem – Segunda Fase – Direito
Administrativo (4a edição).
Colaborador das seguintes publicações jurídicas: Revista Pró-Ciência, Revista Ibero-Americana de Direito Público,
Revista Forense, Revista Fórum, Revista da EMERJ, ADV Advocacia Dinâmica, e Revista de Informação Legislativa.
Nota à 11a edição
A grande procura que este livro tem despertado na comunidade jurídica, a sucessivas edições, em menos de dois anos,
ratifica a responsabilidade e a honestidade intelectual.
Trata-se de obra de grande atualidade. É destinada ao esclarecimento e à orientação dos que anseiam por ensinamentos,
sobretudo práticos. Portanto, uma obra que visa capacitar o teórico e a sobrevivência da prática.
O autor teve o máximo cuidado em usar uma linguagem simples de modo a permitir uma assimilação rápida, adotando
uma sistemática de desenvolvimento gradual, sem fracionamento do raciocínio.
Todos os capítulos foram revisados, em função das atuais decisões dos nossos Tribunais, das normas administrativas
recentes e Emendas à Constituição Federal, bem como do advento da Lei Complementar no 123: instituiu o Estatuto Nacional
à Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; Lei no 11.481: dispõe sobre Terras Públicas, determinaram modificações e
acréscimos substanciais a esta décima edição. A tarefa de atualização foi integralmente cumprida, mas sem prejuízo à estrutura
original, conservando, no entanto, o espírito, a estrutura e a visão dos institutos que caracterizam a obra, desde a sua elaboração.
Portanto, continua sua essência prática e funcional.
Como magistralmente frisa o ex-Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, Des. Sérgio Cavalieri Filho, podemos
dizer, igualmente, que o Direito – para nós – é instrumento de trabalho, e não tertúlia acadêmica. É, simultaneamente, teoria,
prática, realidade e vivência. A prática é a alma do Direito. Concentra-se em questões doutrinárias e evolui para os problemas de
ordem prática, tecendo uma análise crítica da doutrina e da jurisprudência existentes sobre este tema que suscita tantas controvérsias.
Neste trabalho se conjugam os termos do binômio teoria versus casos concretos, os quais são estribados em casos que
acontecem no dia a dia, sem perder de vista, por um único instante, o sentido, a utilidade, a razão de ser dos estudos teóricos.
Prática nada mais é que a aplicação de conhecimento teórico. A teoria é a alma, a prática, o corpo. Ambas são elementos que
se integram para formar um todo, o qual permite o exercício do pesquisador com êxito. Esta é uma verdade inconteste. Graças
a isto a leitura destas práticas é palpitante, cheia de vida, rica em advertências, descarnando as controvérsias entre tendências
doutrinárias e noticiando a orientação jurisprudencial ilustrativa dos vários subtópicos focalizados.
O presente livro não perde tempo com dissertações inúteis, destinadas a exibir erudição ou a engordar o seu volume.
Cada tópico recebe o tratamento justo, com a extensão necessária. É simples manual, mero instrumento de utilização imediata
na busca de solução para os casos de maior frequência.
Procurou o autor contribuir com um estudo doutrinário, prático e didático, dotado de coerência e funcionalidade que
deu conteúdo a esse nosso estudo.
Em seu livro, após uma análise dos Princípios, adentra os Poderes da Administração Pública e, de forma mais eficaz, enfoca
a teoria do ato administrativo, com maestria, finalizando com Licitação e Contratos e Bens Públicos.
Foram adicionados, através de uma seleção rígida e cuidadosa, acórdãos e jurisprudências recentes, com o objetivo de
consolidar os entendimentos dinâmicos e atuais, mostrando amplidões de maneira prática, dinâmica e atraente.
Manda-nos os ditames de nossa consciência, num preito de gratidão, agradecer aos juristas consagrados, aos desembargadores dos nossos Tribunais e aos membros do Ministério Público pelas citações e referências extraídas do nosso livro. Isso
nos envaidece, encoraja e incentiva a novas pesquisas.
Sensibilizados, agradecemos aos Professores Humberto Theodoro Júnior, Celso Antônio Bandeira de Mello, Jessé
Torres, Luís Roberto Barroso, José dos Santos Carvalho Filho, o Ministro Marco Aurélio pela generosidade dos elogios. Em
especial ao Ministro Marco Aurélio, do STF, pela indicação da obra junto à biblioteca do Supremo Tribunal Federal.
O autor dispensa apresentação. É exímio parecerista, hoje, muito requisitado. Mestre incomparável, consagrado, orna
a melhor estirpe dos modernos juristas nacionais, mercê de invejável talento, primorosa cultura, respeitado pelos seus pares e
idolatrado pelos seus alunos da Emerj, da Escola do Ministério Público e da Universidade Estácio de Sá.
Auguramos, assim, a obra tenha uma acolhida desejável, e que seus frutos se enriqueçam e se propaguem.
Jansen Amadeu do Carmo Madeira
Juiz de Direito do TJ/RJ
Prefácio
Com grande satisfação recebi o convite do Professor José Maria Pinheiro Madeira, para prefaciar o seu brilhante trabalho, que recebe o título de Administração Pública Centralizada e Descentralizada.
O presente estudo, da lavra do ilustrado Mestre em Direito do Estado e Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais, Professor
de Direito Administrativo da Universidade Estácio de Sá, Professor da Faculdade de Direito do Centro Universitário Moacyr
Sreder Bastos, Professor dos Cursos de Licitações e Contratos Administrativos do Tribunal Regional Federal, Professor da
Fundação Getulio Vargas e Professor do Cepad, demonstra toda a atualidade e evolução do Direito Público, que como todo
ramo da ciência não é estático, evoluindo a cada dia.
Trata-se, portanto, de cuidadosa análise científica dos temas envolvidos, na qual o autor praticamente esgota os diversos
desdobramentos do Direito que envolve a Administração Pública como um todo, sem se descuidar dos componentes novos.
A obra está totalmente atualizada, contendo as modificações introduzidas por todas as Emendas Constitucionais. Foram
feitas atualizações ante a incomensurável produção acadêmica e normativa mais recente.
O autor procurou desenvolver um estudo que não se limitasse apenas a reproduzir dados ou à mera preocupação teórica, sem visão de qualquer alcance prático. Então, todo o enfoque procura valorizar as posições consolidadas da doutrina e
das mais atuais jurisprudências. E ao perceber divergências na matéria, o autor indicou qual deveria ser a linha de raciocínio
a ser adotada, em consonância com as mais recentes decisões do STJ e do STF. Portanto, foram adicionados, através de uma
seleção rígida e cuidadosa, acórdãos e jurisprudências recentíssimas, com o objetivo de consolidar os entendimentos dinâmicos
e atuais, mostrando amplidões de maneira prática e atraente.
Constitui estudo e pesquisa úteis a todos os cultores do Direito, tais como: juizes, advogados, administradores, estudantes,
procuradores, promotores e estudiosos de questões jurídicas.
Por certo que neste campo do Direito existem grandes administrativistas, com obras ricas e profundas. Todavia, tanto
o subscritor do presente trabalho quanto o conteúdo do mesmo se engajam nesta gloriosa jornada do “palco do saber”, onde
a Administração Pública Direta e Indireta são tratadas como devem ser, ou seja, em todas as suas vertentes, para que o leitor
possa extrair as respostas certas e necessárias de suas dúvidas.
Não se descuidou o Professor Madeira de abordar também os princípios expressos e implícitos da Administração Pública,
facilitando sobremaneira o estudante na busca de um perfeito aprendizado.
Os fatos, atos administrativos, licitações e contratos também são tratados com precisão cirúrgica, onde o autor demonstra todo o enredo legal que deve nortear o administrador público, quando, em nome da Administração, pratica atos para
movimentar a máquina estatal.
Com certeza, a impressão de todos quantos se dediquem à área do Direito Público, ou do Direito em geral, será a mesma
que tive ao terminar a leitura da obra: a de que não só pela importância dos temas nela examinados, como pela visão crítica e
moderna do autor, não pode a obra do Prof. Madeira deixar de ser fonte de consulta quando tivermos que enfrentar o desafio
das intrincadas questões que ladeiam o Direito Administrativo.
O Professor Madeira, ilustre administrativista, com o presente livro, consolida o seu nome, definitivamente, no cenário
jurídico, pois apresenta ótima fonte de consulta, com respostas rápidas e eficazes.
Rogério Vieira de Carvalho
Desembargador Federal do TRF- 2a Região
Sumário
Capítulo 1
Princípios da Administração Pública
Introdução .............................................................................................................................................................................. 1
1. O Direito como regras e princípios..................................................................................................................................... 2
2. Os princípios constitucionais da Administração Pública .................................................................................................... 8
2.1. Princípio da legalidade e da submissão da Administração Pública ao Direito ............................................................ 9
2.1.1. Histórico ........................................................................................................................................................ 9
2.1.2. Conceito ....................................................................................................................................................... 10
2.1.3. Situação atual ............................................................................................................................................... 11
2.1.4. Lobby e sua relação com o princípio da legalidade ....................................................................................... 11
2.2. Princípio da impessoalidade ..................................................................................................................................... 15
2.3. Princípio da moralidade e da probidade administrativa............................................................................................ 19
2.3.1. Introdução .................................................................................................................................................... 20
2.3.2. Histórico ...................................................................................................................................................... 21
2.3.3. Moral comum e moral administrativa .......................................................................................................... 22
2.3.4. Moralidade e legalidade ............................................................................................................................... 24
2.3.5. Moralidade e probidade ............................................................................................................................... 25
2.4. Princípio da publicidade ........................................................................................................................................... 30
2.4.1. Conceito ....................................................................................................................................................... 30
2.4.2. Considerações .............................................................................................................................................. 30
2.4.3. Publicação dos atos e contratos administrativos ........................................................................................... 33
2.4.4. Na imprensa oficial....................................................................................................................................... 35
2.4.5. Prazo para providências e publicação ........................................................................................................... 35
2.4.6. Vigência dos contratos administrativos ........................................................................................................ 35
2.4.7. Omissão da Administração .......................................................................................................................... 36
2.4.8. O que se publica ........................................................................................................................................... 36
2.4.9. Fins de Controle .......................................................................................................................................... 37
2.5. Princípio da eficiência .............................................................................................................................................. 37
2.6. Princípio da supremacia do interesse público e indisponibilidade do mesmo pela Administração ........................... 40
2.6.1. Histórico ...................................................................................................................................................... 40
2.6.2. Considerações .............................................................................................................................................. 40
2.6.3. Princípio da supremacia do interesse público e a Constituição de 1988 ....................................................... 41
2.7. Princípio da autotutela ............................................................................................................................................. 47
2.8. Princípio da continuidade dos serviços públicos....................................................................................................... 50
2.9. Princípio do devido processo legal............................................................................................................................ 52
2.9.1. Histórico ...................................................................................................................................................... 52
2.9.2. Conceito ....................................................................................................................................................... 54
2.9.3. Sentido processual e sentido substantivo do devido processo legal ............................................................... 54
2.10. Princípio da razoabilidade ...................................................................................................................................... 55
2.11. Princípio da proporcionalidade............................................................................................................................... 61
2.12. Princípio da segurança jurídica ............................................................................................................................... 69
2.13. Princípio da motivação ........................................................................................................................................... 70
3. Considerações finais ......................................................................................................................................................... 72
Capítulo 2
Poderes Administrativos
Introdução ............................................................................................................................................................................ 73
1. O poder ............................................................................................................................................................................ 74
1.1. Generalidades........................................................................................................................................................... 74
1.2. Vocábulos ................................................................................................................................................................. 74
1.3. A essência coercitiva do poder .................................................................................................................................. 75
1.4. O uso e o abuso do poder ......................................................................................................................................... 75
1.5. O excesso e o desvio do poder .................................................................................................................................. 76
2. Os poderes e deveres do administrador público ................................................................................................................ 76
2.1. Os princípios constitucionais dos poderes e deveres do administrador público ........................................................ 77
2.2. Os princípios constitucionais básicos da Administração Pública.............................................................................. 77
2.3. O poder-dever de agir do administrador público ..................................................................................................... 77
2.3.1. O dever da probidade ................................................................................................................................... 78
2.3.2. O dever de eficiência .................................................................................................................................... 79
2.3.3. O dever de prestar contas ............................................................................................................................. 80
3. Uso e abuso de poder ........................................................................................................................................................ 81
3.1. O uso do poder e o princípio da impessoalidade ...................................................................................................... 82
3.2. O abuso do poder: excesso de poder e desvio de finalidade ...................................................................................... 82
3.3. As medidas legais cabíveis ao abuso do poder .......................................................................................................... 83
3.4. Exemplos de excesso de poder.................................................................................................................................. 83
3.5. Exemplo de desvio de poder ou de finalidade .......................................................................................................... 84
3.6. A ilegalidade do ato praticado com abuso de poder ................................................................................................. 84
3.7. O abuso de poder por omissão ................................................................................................................................. 84
3.8. Em que momento se configura o abuso de poder por omissão? ............................................................................... 85
3.9. Como se configura o prazo razoável? ....................................................................................................................... 85
4. Os poderes da Administração: vinculado e discricionário ................................................................................................. 86
4.1. O poder vinculado .................................................................................................................................................... 86
4.1.1. O ato vinculado e o princípio da legalidade.................................................................................................. 86
4.1.2. A vinculação da discricionariedade e a discricionariedade da vinculação...................................................... 87
4.2. O poder discricionário.............................................................................................................................................. 87
4.3. O discricionário e o arbitrário .................................................................................................................................. 88
4.4. A origem da discricionariedade no Direito Administrativo ..................................................................................... 89
4.5. O poder discricionário no Estado de Direito ........................................................................................................... 90
4.6. A liberdade-vínculo da discricionariedade................................................................................................................ 90
4.7. A incidência do mérito administrativo sobre o poder discricionário: o limite da discricionariedade ........................ 90
4.8. Os vícios extensíveis ao poder discricionário ............................................................................................................ 90
4.9. Argumentos justificáveis à discricionariedade da autoridade administrativa ............................................................ 91
4.10. A apreciação do ato administrativo discricionário pelo Poder Judiciário ................................................................ 91
4.11. O controle judiciário sobre os atos políticos e de governo ...................................................................................... 92
4.12. O princípio da razoabilidade e o mérito administrativo ......................................................................................... 92
4.13. Conceito jurídico indeterminado e poder discricionário ........................................................................................ 93
4.14. Controle da discricionariedade técnica ................................................................................................................... 93
5. Poder hierárquico .............................................................................................................................................................. 93
5.1. Desconcentração e descentralização ......................................................................................................................... 94
5.2. Objetivos do poder hierárquico ................................................................................................................................ 94
5.3. Faculdades do superior hierárquico .......................................................................................................................... 94
5.4. Ordem manifestamente ilegal .................................................................................................................................. 94
5.5. Efeitos da hierarquia ................................................................................................................................................ 95
5.6. Restrições à delegação e as delegações não restringíveis ........................................................................................... 95
5.7. Avocação .................................................................................................................................................................. 96
5.7.1. Argumentos avocatórios ............................................................................................................................... 97
5.8. Revisão dos atos ....................................................................................................................................................... 97
5.9. Hierarquia em seu sentido técnico ........................................................................................................................... 97
5.10. Hierarquia em seu sentido jurídico ......................................................................................................................... 97
5.11. Âmbito de incidência da hierarquia........................................................................................................................ 98
5.12. Diferença entre subordinação e vinculação administrativa ..................................................................................... 98
6. Poder disciplinar ............................................................................................................................................................... 99
6.1. Pessoas sujeitas ao poder disciplinar ......................................................................................................................... 99
6.2. Relação entre os poderes hierárquico e disciplinar.................................................................................................. 100
6.3. Diferença entre o poder hierárquico e o poder de polícia ....................................................................................... 100
6.4. Diferença entre punição disciplinar e punição criminal .......................................................................................... 100
6.5. Princípio da adequação punitiva ............................................................................................................................. 101
6.6. Discricionariedade do poder disciplinar ................................................................................................................. 101
6.7. A indispensabilidade da motivação ........................................................................................................................ 101
6.8. A prevalência da independência dos Poderes.......................................................................................................... 102
6.9. Responsabilidade civil, penal e administrativa do servidor ..................................................................................... 102
6.10. Refomatio in pejus ................................................................................................................................................. 103
7. Poder regulamentar ......................................................................................................................................................... 103
7.1. Fundamento legal ................................................................................................................................................... 104
7.2. Limites do poder regulamentar .............................................................................................................................. 105
7.3. Diferença entre lei e regulamento........................................................................................................................... 105
7.4. A legitimidade de atos meramente regulatórios ..................................................................................................... 105
7.5. A independência da norma legal perante o poder regulamentar............................................................................. 105
7.6. A questão da deslegalização ................................................................................................................................... 106
7.7. Os graus de regulamentação ................................................................................................................................... 107
7.8. A omissão do Poder Executivo em editar regulamentos ......................................................................................... 108
7.9. A submissão do poder regulamentar aos princípios da legalidade e da reserva legal............................................... 108
7.10. Exceções de regulamentos autônomos.................................................................................................................. 110
8. Poder de polícia .............................................................................................................................................................. 110
8.1. Considerações iniciais ................................................................................................................................... 110
8.2. Conceitos de poder de polícia ....................................................................................................................... 111
8.3. A Administração Pública e o poder de polícia .............................................................................................. 112
8.4. Soberania ...................................................................................................................................................... 112
8.5. Natureza jurídica do poder de polícia ............................................................................................................ 113
8.6. Competência .......................................................................................................................................................... 114
8.7. Poder de polícia originário e poder de polícia delegado.......................................................................................... 117
8.8. Finalidade e fundamento........................................................................................................................................ 119
8.9. Objeto .................................................................................................................................................................... 120
8.10. Condições de validade .......................................................................................................................................... 120
8.11. Polícia administrativa e polícia judiciária.............................................................................................................. 121
8.12. Formas de atuação do poder de polícia ................................................................................................................. 123
8.13. Sanções de polícia ................................................................................................................................................ 126
8.14. Meios de execução do poder de polícia ................................................................................................................ 127
8.15. Limites do poder de polícia administrativa .......................................................................................................... 133
8.16. Remuneração pelo exercício do poder de polícia .................................................................................................. 136
8.17. Exceção excepcional ............................................................................................................................................. 136
8.18. Características do poder de polícia ....................................................................................................................... 136
8.18.1. Proporcionalidade .................................................................................................................................... 136
8.18.2. Discricionariedade ou vinculação? ............................................................................................................ 138
8.18.3. Autoexecutoriedade .................................................................................................................................. 139
8.18.4. Coercibilidade .......................................................................................................................................... 141
8.19. Âmbito de incidência do poder de polícia ............................................................................................................ 142
8.20. Prescrição ............................................................................................................................................................. 146
8.21. O poder de polícia e a responsabilidade da Administração Pública...................................................................... 147
8.22. Omissão ............................................................................................................................................................... 149
8.23. Poder de polícia urbanístico ................................................................................................................................. 150
8.24. Questões polêmicas e atuais que envolvem o poder de polícia ............................................................................. 151
8.24.1. As multas e o licenciamento anual dos veículos........................................................................................ 151
8.24.2. Redutores eletrônicos de velocidade ......................................................................................................... 152
8.24.3. Apreensão de veículos .............................................................................................................................. 153
8.24.4. Estacionamento rotativo – indenização .................................................................................................... 154
Capítulo 3
Atos Administrativos
Considerações iniciais ........................................................................................................................................................ 157
A clássica divisão das funções estatais................................................................................................................................. 157
A jurisdição brasileira ......................................................................................................................................................... 158
1. Ato jurídico e ato administrativo .................................................................................................................................... 159
2. Diferença entre atos da Administração (ou Ato de mera atuação do Estado) e atos de administração ........................... 159
3. Atos políticos e atos de governo...................................................................................................................................... 160
4. Conceito ......................................................................................................................................................................... 163
4.1. A falta de um conceito exato .................................................................................................................................. 163
4.2. Pressupostos para o surgimento do ato administrativo unilateral .......................................................................... 164
4.2.1. O uso da supremacia do Poder Público ...................................................................................................... 164
4.2.2. Produção de efeitos jurídicos ...................................................................................................................... 164
4.2.3. Agente capaz .............................................................................................................................................. 164
4.3. Quem pode produzir o ato administrativo? ............................................................................................................ 164
4.4. Elementos do ato administrativo............................................................................................................................ 165
4.5. Controvérsias acerca do conceito objetivo e subjetivo do ato administrativo .......................................................... 165
5. Requisitos ....................................................................................................................................................................... 166
5.1. Competência .......................................................................................................................................................... 167
5.1.1. Competência obrigatória ............................................................................................................................ 168
5.1.2. Competência irrenunciável ......................................................................................................................... 168
5.1.3. Competência imodificável .......................................................................................................................... 169
5.1.4. Competência imprescritível ........................................................................................................................ 169
5.1.5. Competência distribuída ............................................................................................................................ 169
5.1.6. Subdelegação .............................................................................................................................................. 172
5.1.7. Avocação .................................................................................................................................................... 173
5.1.8. Agente de fato ............................................................................................................................................ 173
5.1.9. O ato do agente de fato produz efeito?....................................................................................................... 174
5.1.10. E se o ato praticado pelo agente de fato causar danos a terceiros? ............................................................ 174
5.1.11. Agente de fato fora da Administração Pública ........................................................................................ 174
5.1.12. Agente necessário ..................................................................................................................................... 174
5.1.13. Usurpador da função pública .................................................................................................................... 175
5.1.14. Ato administrativo editado por agente da Administração acometido de loucura: validade ou invalidade? ........ 175
6. Finalidade ....................................................................................................................................................................... 176
6.1. Conceituando finalidade ........................................................................................................................................ 176
6.1.1. A finalidade com um “plus” de consciência social ....................................................................................... 176
6.2. O interesse público e o bem comum perpassando a previsão legal ......................................................................... 176
6.2.1. O sentido indeterminado de interesse público .............................................................................................. 176
6.2.2. O interesse público e a discricionariedade do administrador ...................................................................... 177
6.2.3. A discricionariedade e os princípios da moralidade e da finalidade da Administração ............................... 177
6.2.4. Finalidade em sentido amplo ..................................................................................................................... 177
6.3. O agente público e a sua conduta socialmente correta............................................................................................ 177
6.4. O princípio da impessoalidade do agente público .................................................................................................. 178
6.5. Finalidade em sentido estrito ................................................................................................................................. 179
6.6. Consequência da inobservância da finalidade nos sentidos estrito e amplo ........................................................... 179
6.7. Finalidade como elemento vinculado ..................................................................................................................... 179
6.8. Desvio de finalidade do agente ............................................................................................................................... 179
6.9. O desvio de finalidade no Direito Positivo ............................................................................................................. 180
7. Forma ............................................................................................................................................................................. 180
7.1. Quanto ao rigor ...................................................................................................................................................... 181
7.2. Quanto à concepção ............................................................................................................................................... 181
7.3. O silêncio administrativo ....................................................................................................................................... 182
8. Motivo ............................................................................................................................................................................ 183
8.1. Teoria dos motivos determinantes .......................................................................................................................... 185
8.2. Motivação .............................................................................................................................................................. 187
8.3. Requisitos da motivação ......................................................................................................................................... 189
8.4. Motivação e controle de legalidade ........................................................................................................................ 189
9. Objeto............................................................................................................................................................................. 190
10. Atributos....................................................................................................................................................................... 191
10.1. Imperatividade ..................................................................................................................................................... 191
10.2. Presunção de legitimidade, legalidade e veracidade .............................................................................................. 193
10.3. Autoexecutoriedade ou executoriedade ................................................................................................................ 194
11. Formação e efeitos ........................................................................................................................................................ 197
11.1 Perfeição................................................................................................................................................................ 198
11.2. Eficácia ................................................................................................................................................................. 198
11.3. Exequibilidade...................................................................................................................................................... 198
11.4. Validade ................................................................................................................................................................ 199
11.5. Ato inexistente ..................................................................................................................................................... 200
11.6. Ato nulo e anulável............................................................................................................................................... 200
12. Mérito administrativo ................................................................................................................................................... 202
12.1. Ato administrativo discricionário e vinculado ...................................................................................................... 203
12.2. Atos vinculados .................................................................................................................................................... 203
12.3. Atos discricionários .............................................................................................................................................. 203
12.4. Controle do mérito............................................................................................................................................... 206
12.5. O controle do Poder Judiciário por ato administrativo discricionário ..................................................................... 206
12.6. O mérito administrativo pode se submeter ao controle pelo Poder Judiciário? .................................................... 206
12.7. Teoria do desvio de finalidade .............................................................................................................................. 207
12.8. Teoria dos motivos determinantes ........................................................................................................................ 208
12.9. Teoria do conceito jurídico ou legal indeterminado.............................................................................................. 209
12.10. Teoria da razoabilidade....................................................................................................................................... 211
13. Classificação.................................................................................................................................................................. 212
13.1. Atos compostos .................................................................................................................................................... 215
13.2. Ato complexo ....................................................................................................................................................... 216
13.3. Diferença entre ato administrativo complexo e procedimento administrativo (Questão de Prova para
o ingresso na carreira da Defensoria Pública)................................................................................................................ 217
14. Espécies ........................................................................................................................................................................ 218
14.1. Atos normativos .................................................................................................................................................. 218
14.2. Atos ordinatórios.................................................................................................................................................. 219
14.3. Atos negociais ...................................................................................................................................................... 219
14.4. Diferença básica entre permissão, autorização e licença ....................................................................................... 221
14.4.1. Autorização .............................................................................................................................................. 221
14.4.2. Permissão ................................................................................................................................................. 221
14.4.3. Jornaleiro na rua: autorização ou permissão? Diferença existente entre ambas......................................... 222
14.5. Atos normativos ................................................................................................................................................... 222
14.6. Atos enunciativos ................................................................................................................................................ 222
14.7. Atos punitivos ...................................................................................................................................................... 224
15. Atos administrativos em espécie ................................................................................................................................... 225
15.1. Decreto................................................................................................................................................................. 225
15.2. Resoluções e deliberações ..................................................................................................................................... 225
15.3. Instruções, circulares, portarias, ordens de serviço, provimento e avisos ............................................................... 225
15.4. Alvarás ................................................................................................................................................................. 226
15.5. Ofícios .................................................................................................................................................................. 226
15.6. Pareceres ............................................................................................................................................................... 226
15.7. Certidões, atestados e declarações ........................................................................................................................ 227
15.8. Despacho.............................................................................................................................................................. 227
15.9. Licença ................................................................................................................................................................. 227
15.10. Permissão ........................................................................................................................................................... 228
15.11. Autorização ........................................................................................................................................................ 229
15.12. Admissão ............................................................................................................................................................ 229
15.13. Aprovação, homologação e visto......................................................................................................................... 229
15.14. Atos sancionatórios ............................................................................................................................................ 229
15.15. Atos funcionais................................................................................................................................................... 229
16. Procedimento administrativo ........................................................................................................................................ 229
17. Extinção do ato administrativo ..................................................................................................................................... 229
17.1. Anulação do ato administrativo: sanatória (convalidação) e invalidação............................................................... 231
17.2. Anulação .............................................................................................................................................................. 231
17.3. Se a Administração se depara com ato ilícito, em respeito ao princípio da legalidade, pode ou deve anulá-lo? ........... 231
17.4. Quais são os vícios que não admitem convalidação?............................................................................................. 235
17.5. Qual o prazo que a Administração tem para anular ato, sob pena de convalidação deste? .................................. 236
17.6. Pode a Administração Pública impugnar judicialmente seus próprios atos? ......................................................... 238
17.7. Desfazimento do ato administrativo .................................................................................................................... 240
17.8. Atos administrativos que não podem ser revogados ............................................................................................. 244
17.9. Quanto à Administração, existe coisa julgada administrativa? Ela pode alterar administrativamente em seu
próprio benefício? ......................................................................................................................................................... 245
17.10. De que forma a Administração revogará ato vinculado, se a revogação incide apenas para ato discricionário? .......245
17.11. Revogação e indenização .................................................................................................................................... 245
Capítulo 4
Licitações e contratos administrativos
1. Generalidades ................................................................................................................................................................. 247
2. Conceitos, finalidades e objetos da licitação.................................................................................................................... 248
3. Competência legislativa – as normas gerais .................................................................................................................... 252
4. Princípios da licitação ..................................................................................................................................................... 257
4.1. Princípios da economicidade e da isonomia ........................................................................................................... 259
4.2. Princípio da legalidade ........................................................................................................................................... 267
4.3. Princípio da impessoalidade ................................................................................................................................... 268
4.4. Princípios da moralidade e da probidade administrativa ........................................................................................ 269
4.5. Princípio da publicidade ......................................................................................................................................... 271
4.6. Princípio do julgamento objetivo ........................................................................................................................... 273
4.7. Princípio da vinculação ao instrumento convocatório ............................................................................................ 274
4.8. Princípios correlatos ............................................................................................................................................... 275
5. Análise das definições contidas na Lei no 8.666/1993 .................................................................................................... 278
6. Disciplina específica das obras e serviços ........................................................................................................................ 279
6.1. Programação total, parcelamento e fracionamento ................................................................................................. 281
6.2. Padronização .......................................................................................................................................................... 282
6.3. Serviços técnicos profissionais especializados ......................................................................................................... 282
6.4. Pessoas impedidas de participar da licitação ........................................................................................................... 283
7. Disciplina específica das compras ................................................................................................................................... 283
8. Disciplina específica das alienações................................................................................................................................. 286
9. Modalidades de licitação................................................................................................................................................. 287
9.1. Concorrência .......................................................................................................................................................... 288
9.2. Tomada de preços ................................................................................................................................................... 291
9.3. Convite................................................................................................................................................................... 294
9.4. Concurso ................................................................................................................................................................ 296
9.5. Leilão ..................................................................................................................................................................... 297
9.6. Pregão ..........................................................................................................................................................298
9.6.1. Considerações ............................................................................................................................................ 298
9.6.2. Serviços comuns ......................................................................................................................................... 299
9.6.3. Da subsidiariedade do regime da Lei no 8.666/1993 ao pregão.................................................................. 301
9.6.4. As principais características do pregão ....................................................................................................... 301
9.6.5. Limitação do uso a compras e serviços comuns .......................................................................................... 301
9.6.6. Da fase interna do pregão........................................................................................................................... 303
9.6.7. O pregoeiro e a equipe de apoio ................................................................................................................. 303
9.6.8. Exigências de habilitação ........................................................................................................................... 304
9.6.9. Parecer da assessoria jurídica ...................................................................................................................... 304
9.7. Fase externa do pregão ........................................................................................................................................... 305
9.7.1. Momento da abertura da sessão ................................................................................................................. 305
9.8. Da entrega dos envelopes de documentação........................................................................................................... 306
9.8.1. Seleção dos que participarão dos lances verbais .......................................................................................... 307
9.8.2. Da instauração da fase de lances verbais ..................................................................................................... 308
9.8.3. Do lance com preço inexequível ................................................................................................................. 308
9.9. Da abertura do envelope de habilitação .................................................................................................................. 310
9.10. Da fase recursal .................................................................................................................................................... 310
9.11. Da adjudicação e homologação ............................................................................................................................ 311
10. Tipos de licitação .......................................................................................................................................................... 312
11. Dispensa de licitação..................................................................................................................................................... 313
11.1. Pelo valor do contrato........................................................................................................................................... 318
11.2. Exceção à regra da licitação obrigatória ................................................................................................................ 320
11.3. Pela urgência na contratação ................................................................................................................................ 320
11.4. Por outros motivos convenientes .......................................................................................................................... 324
11.5. Dispensa de licitação a entidades sem fins lucrativos............................................................................................ 334
11.5.1. Análise do inciso XIII do art. 24 da Lei no 8.666/1993 ........................................................................... 334
11.5.2. Análise do inciso XXIV do art. 24 da Lei no 8.666/1993 ......................................................................... 335
11.5.3. Análise das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, criadas pela Lei no 9.790/1999. ....... 336
12. Inexigibilidade de licitação............................................................................................................................................ 337
13. Formalidades para a contratação direta ......................................................................................................................... 342
14. Desenvolvimento do procedimento licitatório .............................................................................................................. 342
14.1. Fase interna .......................................................................................................................................................... 343
14.2. Fase externa .......................................................................................................................................................... 346
14.2.1. Edital ....................................................................................................................................................... 346
14.2.2. Habilitação ............................................................................................................................................... 350
14.2.3. Julgamento ............................................................................................................................................... 356
14.2.4. Homologação e adjudicação ..................................................................................................................... 358
15. Revogação e anulação da licitação ................................................................................................................................. 362
16. Licitação internacional.................................................................................................................................................. 367
16.1. Análise do tema .................................................................................................................................................... 367
17. As alterações no contrato administrativo das “microempresas” e das “empresas de pequeno porte” após a
Lei Complementar no 123/2006 ......................................................................................................................................... 368
17.1. Breve histórico sobre as licitações e contratos públicos diferenciados para as pequenas empresas ........................ 368
17.2. As novas regras no processo licitatório e nas contratações públicas para as pequenas empresas brasileiras........... 368
17.2.1. A previsão legal do novo processo licitatório brasileiro aplicável às pequenas empresas e às empresas
de pequeno porte.................................................................................................................................................. 369
17.2.2. O diferencial na Lei Complementar no 123/2006 para conter o desvio nas licitações públicas ................ 370
17.3. A previsão do tratamento diferenciado na Lei Complementar no 123/2007 ........................................................ 371
17.4. As três modalidades de tratamento diferenciado na LC no 123/2006 .................................................................. 372
17.5. O tratamento “favorecido” disposto na LC no 123/2007 e a igualdade de condições estatuída no art. 37, XXI
da CF/1988: Normas conflitantes?................................................................................................................................ 372
17.6. As ressalvas criadas pela Lei Complementar no 123/2006 ................................................................................... 373
Contratos Administrativos ..................................................................................................................................374
1. Noção de contrato .......................................................................................................................................................... 374
2. Conceito de contrato administrativo............................................................................................................................... 375
3. Contratos administrativos e contratos da administração................................................................................................. 378
4. Características do contrato administrativo ...................................................................................................................... 380
4.1. Cláusulas exorbitantes ............................................................................................................................................ 381
4.2. Alteração unilateral das cláusulas de execução (art. 58, I)....................................................................................... 383
4.3. Rescisão unilateral (art. 58, II) ............................................................................................................................... 386
4.4. Amplo poder de fiscalização (art. 58, III) ............................................................................................................... 390
4.5. Aplicação de penalidades (art. 58, IV) ................................................................................................................... 390
4.6. Ocupação temporária (art. 58, V)........................................................................................................................... 390
5. Principais contratos administrativos ............................................................................................................................... 391
5.1. Contrato de obra pública........................................................................................................................................ 391
5.2. Contrato de serviços ............................................................................................................................................... 391
5.3. Contrato de fornecimento ...................................................................................................................................... 391
5.4. Contrato de gerenciamento .................................................................................................................................... 392
5.5. Locação de bem público ......................................................................................................................................... 392
6. Formalização e execução do contrato administrativo ...................................................................................................... 392
6.1. Formalização do contrato ....................................................................................................................................... 392
6.2. Cláusulas dos contratos administrativos ................................................................................................................. 393
6.3. Exceptio non adimpleti contractus ............................................................................................................................. 393
6.4. Execução do contrato administrativo ..................................................................................................................... 395
6.4.1. Normas técnicas e material apropriado ...................................................................................................... 395
6.4.2. Variações de quantidade ............................................................................................................................. 395
6.4.3. Execução pessoal ........................................................................................................................................ 395
6.4.4. Encargos da execução ................................................................................................................................. 395
6.4.5. Manutenção de preposto ............................................................................................................................ 395
6.4.6. Acompanhamento da execução do contrato e recebimento de seu objeto .................................................. 395
6.5. Garantias para a execução do contrato ................................................................................................................... 395
7. Prazo, prorrogação, renovação e reajuste contratual ........................................................................................................ 396
7.1. Prazo nos contratos ................................................................................................................................................ 396
7.2. Prorrogação contratual ........................................................................................................................................... 397
7.3. Renovação contratual ............................................................................................................................................. 398
7.4. Reajuste dos contratos ............................................................................................................................................ 398
8. Inexecução e revisão contratual ....................................................................................................................................... 399
8.1. Fato do príncipe ..................................................................................................................................................... 400
8.2. Teoria da imprevisão .............................................................................................................................................. 401
8.3. Fato da Administração ........................................................................................................................................... 401
8.4. Caso fortuito e força maior .................................................................................................................................... 402
8.5. Interferências imprevistas ....................................................................................................................................... 402
9. Anulação do contrato administrativo .............................................................................................................................. 403
10. Responsabilidade pela execução do contrato ................................................................................................................. 403
11. Direitos do contratado .................................................................................................................................................. 403
12. Contratos regidos pelo Direito Privado ........................................................................................................................ 405
13. Tipos de responsabilidade ............................................................................................................................................. 405
13.1. Contratual ............................................................................................................................................................ 405
13.2. Extracontratual..................................................................................................................................................... 405
14. Enunciado no 331 do TST e o art. 71 da Lei no 8.666/1993......................................................................................... 406
Capítulo 5
Bens Públicos
Introdução .......................................................................................................................................................................... 409
1. Domínio público............................................................................................................................................................. 409
2. Bens públicos .................................................................................................................................................................. 410
2.1. Conceito ................................................................................................................................................................. 410
2.2. Classificação ........................................................................................................................................................... 411
2.2.1. Quanto à sua destinação ............................................................................................................................. 412
2.2.1.1. Bens de uso comum do povo ........................................................................................................... 413
2.2.1.2. Bens de uso especial ......................................................................................................................... 415
2.2.1.3. Bens dominicais ............................................................................................................................... 416
2.2.2. Quanto à titularidade ................................................................................................................................. 417
2.2.2.1. Bens da União.................................................................................................................................. 417
2.2.2.2. Bens dos Estados ............................................................................................................................. 418
2.2.2.3. Bens dos Municípios ....................................................................................................................... 418
2.2.2.4. Bens do Distrito Federal .................................................................................................................. 418
2.3. Afetação e desafetação............................................................................................................................................ 418
2.4. Características ........................................................................................................................................................ 420
2.4.1. Inalienabilidade .......................................................................................................................................... 420
2.4.2. Impenhorabilidade ..................................................................................................................................... 421
2.4.3. Imprescritibilidade ..................................................................................................................................... 423
2.4.4. Impossibilidade de oneração ...................................................................................................................... 424
2.4.5. Imunidade de imposto ............................................................................................................................... 424
2.5. Bens das Autarquias ............................................................................................................................................... 425
3. Formas de aquisição e alienação ...................................................................................................................................... 425
4. Meios de utilização dos bens públicos ............................................................................................................................ 432
4.1. Autorização de uso ................................................................................................................................................. 434
4.2. Permissão de uso .................................................................................................................................................... 435
4.2.1. Semelhanças entre a Autorização e a Permissão de Uso ............................................................................ 436
4.2.2. A Permissão segundo a Lei Federal 9.636/1998 ........................................................................................ 436
4.2.3. Distinções básicas entre “precário” e “precaríssimo” na “Utilização” e na “Permissão” ................................. 436
4.2.4. Há Licitação na Permissão de Uso?............................................................................................................ 437
4.2.4.1. Exigência de licitação na Permissão de Uso com fulcro no art. 2o da Lei no 8.666/1993 ................. 437
4.2.4.2. Entendimento da PGM/RJ segundo Instrução Técnica no 19/1998 ............................................... 438
5. Autorização de uso de natureza urbanística – (MP 2.220/2001) .................................................................................... 440
5.1. Semelhanças e diferenças: Autorização de uso comum e Autorização de uso de natureza urbanística ................... 441
5.1.1. Quanto ao quesito temporal ....................................................................................................................... 441
5.1.2. Quanto ao quesito territorial ...................................................................................................................... 441
5.1.3. Quanto ao quesito finalístico ...................................................................................................................... 441
5.2. Cessão de uso ......................................................................................................................................................... 441
5.3. Concessão de uso ................................................................................................................................................... 443
5.3.1. O prazo e as generalidades da Concessão de Uso ....................................................................................... 444
5.3.2. Necessidade de Licitação............................................................................................................................ 444
5.3.3. Cessão de Uso Perpétuo ............................................................................................................................. 444
5.4. Concessão de direito real de uso ............................................................................................................................. 445
5.4.1. Principal característica da Concessão de Direito Real de Uso .................................................................... 445
5.4.2. Finalidade do Poder Público em outorgar a Concessão de Direito Real de Uso ........................................ 445
5.4.3. A destinação específica dada ao bem público (art. 7o, caput)....................................................................... 446
5.4.4. Interesses sociais diversos ........................................................................................................................... 446
5.4.5. Direito Real resolúvel ................................................................................................................................. 446
5.4.6. Direito de sequela....................................................................................................................................... 447
5.4.7. Instrumentos legais de contratação do Direito Real de Uso ....................................................................... 447
5.4.8. Questão de Prova de Concurso Público (PGE) relativa à Concessão de Direito Real de Uso ................... 447
5.5. Concessão de Uso Especial para fins de Moradia................................................................................................... 448
5.5.1. A criação da “concessão de uso especial para fins de moradia” pela Lei no 11.257/2001 e o seu veto
pelo Presidente ..................................................................................................................................................... 448
5.5.2. A criação do instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia pela Medida Provisória
no 2.220/2001 ...................................................................................................................................................... 450
5.6. Aforamento administrativo .................................................................................................................................... 450
5.7. Enfiteuse ................................................................................................................................................................ 451
5.8. Locação .................................................................................................................................................................. 452
5.9. Comodato .............................................................................................................................................................. 452
5.10. Alienação.............................................................................................................................................................. 453
5.10.1. Venda ....................................................................................................................................................... 454
5.10.2. Doação ..................................................................................................................................................... 454
5.10.3. Permuta .................................................................................................................................................... 455
5.10.4. Dação ....................................................................................................................................................... 455
5.10.5. Concessão de domínio ............................................................................................................................. 455
5.10.6. Investidura................................................................................................................................................ 456
5.10.7. Incorporação ............................................................................................................................................ 456
5.10.8. Retrocessão............................................................................................................................................... 456
5.10.9. Legitimação de posse ............................................................................................................................... 456
6. Meios de defesa .............................................................................................................................................................. 456
7. Bens públicos em espécie ................................................................................................................................................ 457
7.1. Terras devolutas ...................................................................................................................................................... 457
7.2. Terrenos de marinha ............................................................................................................................................... 461
7.3. Terrenos marginais ou reservados ........................................................................................................................... 462
7.4. Terrenos indígenas.................................................................................................................................................. 462
7.5. Ilhas........................................................................................................................................................................ 463
7.6. Plataforma continental ........................................................................................................................................... 464
7.7. Faixa de fronteiras .................................................................................................................................................. 464
7.8. Águas ..................................................................................................................................................................... 464
Conclusão ........................................................................................................................................................................... 465