PARECER/CONSULTA TC-038/2005
PROCESSO
- TC-2936/2005
INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE ALFREDO CHAVES
ASSUNTO
- CONSULTA
CONTRATAÇÃO
DIRETA
DE
LABORATÓRIO
DE
ANÁLISES CLÍNICAS PRIVADO FACE À INEXISTÊNCIA DE
LABORATÓRIO
DIFICULDADE
PÚBLICO
DE
ACESSO
NA
AOS
LOCALIDADE
E
LABORATÓRIOS
SITUADOS EM MUNICÍPIOS PRÓXIMOS EM RAZÃO DA
CARÊNCIA DE TRANSPORTE PÚBLICO - CRITÉRIOS E
PROCEDIMENTOS.
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-2936/2005,
em que o Prefeito do Município de Alfredo Chaves, Sr. Fernando Videira
Lafayete, formula consulta a este Tribunal, questionando sobre a possibilidade
de contratar diretamente laboratório de análises clínicas particular, em virtude de
não haver na localidade laboratório público e da dificuldade de acesso pelos
munícipes aos laboratórios públicos dos Municípios próximos, face à carência de
transportes públicos interligando as localidades, bem como a distância entre
elas.
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Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que
lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme
artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93.
RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito
Santo, em sessão realizada no dia oito de dezembro de dois mil e cinco, por
unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Elcy de Souza,
preliminarmente, conhecer da consulta, para, no mérito, respondê-la nos termos
do seu voto, abaixo transcrito:
Versam os presentes autos sobre consulta formulada pelo
Prefeito do Município de Alfredo Chaves. O Consulente
questiona este Egrégio Tribunal de Contas, às fls. 01, in
verbis: 01 - “Um determinado município A, não possui
laboratório de análise clínicas públicos, possuindo
apenas no município um laboratório de análises clínicas
privado; 02 - Aos serem requisitados a este único
laboratório, os preços são fixados pela tabela do Sistema
Único de Saúde (SUS); 03 - Os pagamentos dos aludidos
exames são efetuados através da receita SUS/SIAFEM,
proveniente do Governo do Estado do Espírito Santo; 04 O deslocamento dos munícipes do referido município A,
às sedes dos municípios adjacentes, na hipótese da
contratação com laboratório pertencentes a um desses
municípios, seria inviável e sem dúvida traria transtornos
aos mesmos, devido a carência dos meios de transportes
que interligam esses municípios, bem como a distância
existente entre eles; 05 - Os munícipes, se defrontariam
ainda com a inexistência de transporte coletivos que
ligasse diretamente o município A aos municípios
adjacentes, tendo que muitas vezes que se deslocar
através de 2 (duas) ou mais linhas rodoviárias, diante da
não contratação do único laboratório existente no
mesmo; 06 - No caso hipotético acima explicitado, sendo
único o aludido laboratório no Município denominado A,
levando em consideração a distância entre as sedes dos
municípios vizinhos e ainda os preços serem de acordo
com a tabela do Sistema Único de Saúde (SUS) poderia a
contratação sob o formato de dispensa de licitação?
Ultrapassado o juízo de admissibilidade da presente consulta,
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pois atendidos todos os requisitos elencados no artigo 96,
‘caput’ e seus incisos do Regimento Interno desta Corte
(Resolução TC-182/02), e observado o disposto no §1º do art.
97 do mesmo estatuto os presentes autos foram remetidos à
8ª Controladoria Técnica. A 8ª Controladoria Técnica, em sua
Instrução Técnica nº 273/2005, às fls. 07 usque 14 opinou, no
mérito: “Deste modo, considerando o ordenamento pátrio
aplicável ao presente caso e a fundamentação exposta,
opinamos nos seguintes termos: a) Pela impossibilidade
de realização de licitação, caso se apure, diante do valor
do objeto a ser contratado que a modalidade de licitação
cabível seria o convite. Neste caso deverá ser realizada a
contratação direta por inexigibilidade de licitação, desde
que demonstrado que há um único laboratório no
Município; b) Se a contratação almejada for passível pela
modalidade concorrência ou tomada de preços, a
princípio se impõe a realização da licitação, salvo se
demonstrado nos autos do processo administrativo de
inexigibilidade, que diante do caso concreto em exame
não seja possível a sua efetivação, em razão da
impossibilidade de prestação dos serviços por
laboratórios situados fora do Município; c) A autoridade
licitante, em sua análise discricionária, vinculada contudo
à observância dos demais Princípios que regem à
Administração Pública, poderá ainda impor no edital
como requisito para participação da licitação que os
serviços prestados sejam disponibilizados no próprio
Município licitante, sem que os Munícipes precisem se
deslocar; d) De qualquer forma, sendo realizada a
contratação direta por inexigibilidade de licitação deverá
ser instaurado procedimento administrativo, onde se
demonstre o preenchimento dos requisitos previstos no
Artigo 26 e Parágrafo Único da Lei nº 8.666/93”. Instada a
se manifestar, por meio do Parecer n.º3712/2005, de fls. 18
a21, a douta Procuradoria de Justiça de Contas, por sua vez,
assim se manifestou: “(...) corroboramos com o
entendimento esposado pela área técnica no sentido de
que, em se tratando de Carta-Convite, existindo na
localidade, apenas uma empresa licitante, esta poderá ser
contratada diretamente para a prestação do serviço a ser
realizado, “não sendo cabível, no caso em exame, enviar
convites a laboratórios situados em outros Municípios
que não estejam previamente cadastrados, uma vez que
não se pode afirmar a viabilidade destes atenderem as
exigências do edital”. “Com relação às licitações a serem
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realizadas nas modalidades Tomada de Preço e
Concorrência, a princípio, nada impede que dela
participem licitantes localizados em outros Municípios,
desde que preencham as condições previstas no edital”.
Exceção a estes casos se dá, quando, no processo de
inexigibilidade, se demonstre alguma particularidade do
serviço a ser prestado”. “Por último, ressaltamos que,
“caso seja realizada a contratação direta por
inexigibilidade, deverá ser instaurado procedimento
administrativo, demonstrando nos autos o atendimento
dos requisitos previstos no artigo 26 e seu parágrafo
único da Lei nº 8.666/93, no que foi cabível”. Analisando a
manifestação da Área Técnica acima citada, de fls. 07 a 14,
respondo, complementarmente, da seguinte forma ao
questionamento: Aproveitando, o conceito de Hely Lopes
Meirelles, pode-se definir a licitação como o procedimento
administrativo mediante o qual a Administração Pública
seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu
interesse, ou seja, a licitação é um instrumento utilizado pela
administração para adquirir bens e contratar serviços a serem
prestados por terceiros estranhos à Administração, visando
atender as necessidades da Administração. O procedimento
licitatório está previsto no art. 37, XXI da Constituição Federal,
“in verbis”. “Art. 37. A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XXI ressalvadas os casos específicos na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento,
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à
garantia do cumprimento das obrigações”. (grifo nosso)
Assim, regra geral as contratações realizadas para atender a
Administração direta e indireta deverão ser precedidas de
licitação, salvo as exceções legais, que dizem respeito aos
casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, previstos nos
artigos 17, 24 e 25 da Lei nº 8.666/93. A diferença existente
entre dispensa e inexigibilidade, nos dizeres de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro é que na dispensa, há possibilidade de
competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta
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a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da
Administração. Nos casos de inexigibilidade, não há
possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou
uma pessoa que atenta às necessidades da Administração
sendo a licitação, portanto, inviável. Os casos que a dispensa
estão alencados no art. 24, enquanto, da inexigibilidade está
previsto no art. 25 da Lei 8.666/93. A inexigibilidade decorre
da inviabilidade de competição: o próprio dispositivo prevê
algumas hipóteses, o que não impede que outras surjam na
prática. Se a competição existe, não há que se falar em
inexigibilidade. Vale ressaltar, ainda, que a inviabilidade deve
ficar demonstrada. Ultrapassadas estas considerações
iniciais, passamos a examinar a consulta propriamente dita. O
Consulente questiona acerca da possibilidade de se contratar
diretamente um laboratório particular, tendo em vista ser este,
o único do Município, não havendo laboratório público na
localidade e não havendo fácil acesso aos laboratórios
situados em Municípios próximos, já que não há transporte
público ligando as localidades. Em primeiro momento, há de
ser observado á viabilidade ou não de competição, em razão
da situação encontrada. Acerca do assunto, explica Marçal
Justen Filho: “Suponha-se a existência de um único
medico no Município. Estaria presente o requisito da
inviabilidade da competição? Como regra, não -mas a
reposta exige maior aprofundamento. Geralmente, estar
alguém estabelecido em certo território não pode ser
imposto como requisito de habilitação. Logo, nada
impede que um médico oriundo de outro Município venha
participar de uma licitação para ser contratado. Portanto,
existir um único médico no Município não caracteriza
inviabilidade de competição”. (fls. 282) Na licitação há
varias modalidades, dentre delas o convite, que é a
modalidade de licitação entre, no mínimo, três interessados
do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não,
escolhidos e convidados pela Administração, e da qual podem
participar também aqueles que, não sendo convidados,
estiverem cadastrados na correspondente especialidade e
manifestarem seu interesse com antecedência de 24h da
apresentação das propostas. (Art. 22, § 3º). É uma
modalidade de licitação em que a lei não exige publicação de
edital, já que a convocação se faz por escrito, com
antecedência de 5 (cinco) dias úteis (Art. 21, § 2º, V), por
meio da chamada carta-convite. Seguindo, vem a
concorrência que é a modalidade de licitação que se realiza
com ampla publicidade para assegurar a participação de
quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos
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no Edital (Art. 22, § 1º). Por fim, a tomada de preço que é
também uma modalidade de licitação realizada entre
interessados previamente cadastrados ou que preencham os
requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à
data ao recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação (Art. 22, § 2º). Importante se faz essa
diferenciação para a presente consulta, eis que, como bem
ressalta a Área Técnica, às fls. 13, no sentido de que se for
possível ser “realizada pela modalidade convite diante do
valor a ser contratado, impõe-se à contratação direta em
razão da impossibilidade de realização desta modalidade
licitatório sem que sejam convidadas no mínimo três
empresas, não sendo cabível no caso em exame, enviar
convites aos laboratórios situados em outros Municípios
que não estejam previamente cadastrados, uma vez que
não se pode afirmar a viabilidade destes, atenderem as
exigências do edital. Com relação às licitações a serem
realizadas nas modalidades de tomada de preço e
concorrência, a princípio, nada impede que dela
participem licitantes localizados em outros Municípios,
desde que preencham as condições previstas no edital. A
exceção, contudo, ocorrerá, caso se demonstre nos autos
do processo de inexigibilidade que, diante da
particularidade do serviço a ser prestado, a contratação
direta se impõe”. É importante, ainda, certificar-se nos autos
do processo administrativo de inexigibilidade, se seria cabível
a contratação de laboratório localizado fora do Município.
Outrossim, como bem salientado pela Área Técnica, pode ser
inserido no Edital, como requisito, a disponibilização dos
serviços a serem contratados no município licitante, a fim de
se evitar o deslocamento dos munícipes. Finalmente, cumpre
lembrar que sendo a resposta à consulta de caráter
normativo, e constituindo prejulgamento da tese, mas não do
fato ou caso concreto, conforme prevê o artigo 1º, Inciso XVII,
da Lei Complementar 32/93, não está a resposta à presente
consulta vinculada às ocorrências fáticas as quais estarão
individualmente sendo analisadas ao seu tempo real. Ante o
exposto, voto para que este Plenário, preliminarmente,
conheça da presente consulta, para, no mérito, responder
ao Prefeito Municipal de Alfredo Chaves nos termos do
presente voto, anexando ao mesmo cópia da Instrução
Técnica exarada pela 8ª Controladoria Técnica.
Acompanha este Parecer, integrando-o, a Instrução Técnica nº 273/2005, 8ª
Controladoria Técnica.
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Presentes à sessão plenária da apreciação os Srs. Mário Alves Moreira, no
exercício da Presidência, Elcy de Souza, Relator, Umberto Messias de Souza,
Dailson Laranja, Enivaldo Euzébio dos Anjos e Marcos Miranda Madureira.
Presente, ainda, o Dr. Ananias Ribeiro de Oliveira, Procurador-Chefe do
Ministério Público junto a este Tribunal.
Sala das Sessões, 08 de dezembro de 2005.
CONSELHEIRO MÁRIO ALVES MOREIRA
No exercício da Presidência
CONSELHEIRO ELCY DE SOUZA
Relator
CONSELHEIRO UMBERTO MESSIAS DE SOUZA
CONSELHEIRO DAILSON LARANJA
CONSELHEIRO ENIVALDO EUZÉBIO DOS ANJOS
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CONSELHEIRO MARCOS MIRANDA MADUREIRA
DR. ANANIAS RIBEIRO DE OLIVEIRA
Procurador-Chefe
Lido na sessão do dia:
FÁTIMA FERRARI CORTELETTI
Secretária Geral das Sessões
zwd/fbc