1
UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
GERSON MOURA DUARTE
Cumbica, Guarulhos, São Paulo, Brasil: um aeroporto contemporâneo?
São Paulo
2011
2
GERSON MOURA DUARTE
Cumbica, Guarulhos, São Paulo, Brasil: um aeroporto contemporâneo?
Tese de Doutorado apresentada à Universidade
Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial
para a obtenção do título de Doutor em Arquitetura
e Urbanismo.
Orientadora: Dra. Nadia Somekh
São Paulo
2011
3
D812c Duarte, Gerson Moura
Cumbica, Guarulhos, Săo Paulo, Brasil: um aeroporto
contemporâneo ? / Gerson Moura Duarte – 2012.
246 f. : il. ; 30cm.
Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2012.
Bibliografia: f. 235-246.
1. Aeroporto. 2. Planejamento urbano. 3. Planejamento
aeroportuário. I. Título.
CDD 725.39
4
AGRADECIMENTOS
A Deus e Santa Rita de Cássia, pela força e sabedoria concedida nesta jornada.
À Professora Dra. Nadia Somekh, minha gratidão, por sua orientação rigorosa,
que me fez enxergar novas possibilidades e principalmente concluir esta tese.
À Professora Dra. Rita Moura Fortes, da Escola de Engenharia Mackenzie, e à
Professora Dra. Sueli Ramos Schiffer, da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
USP, membros da banca de qualificação, pelas contribuições decisivas.
Aos professores do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Presbiteriana Mackenzie, pelas reflexões constantes.
Ao Fundo Mackenzie de Pesquisa, pela concessão de bolsa parcial desde o
início desta pesquisa, que me possibilitou continuá-la sem interrupção, ao longo de três
anos.
Ao Matheus de Souza Pompeu Gomes da Costa, que desde o princípio acreditou
em mim e suportou junto comigo o peso dessa responsabilidade.
Aos meus pais Floro Félix Duarte e Maria José Manuel Duarte, e a minha irmã
Katia Duarte, que sempre me ouviram nos momentos de grandes dificuldades, porém,
com serenidade me incentivaram a continuar.
Aos meus colegas professores e alunos do Curso de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Nove de Julho, por me fazerem acreditar no ofício da docência.
Aos meus ex-companheiros da INFRAERO, empresa onde atuei como arquiteto
por doze anos, por serem tão generosos comigo.
Aos meus demais familiares e amigos, que compreenderam a razão do meu
afastamento.
5
RESUMO
O aeroporto contemporâneo na era da “globalização” é estratégico, pois, conecta
um país ao mundo global. Este trabalho trata da relação entre o Aeroporto Internacional
de São Paulo e a Cidade de Guarulhos que o acolheu, e os seus desdobramentos na
Região Metropolitana de São Paulo.
A partir do estudo dos Planos Diretores e das Leis de Uso e Ocupação do Solo
de Guarulhos constatamos que, entre 1980 e 1990, os instrumentos de planejamento
urbano dessa cidade foram permissivos em relação às ocupações urbanas residenciais
clandestinas e irregulares no entorno do aeroporto, e que mesmo após terem se
tornado mais restritivos em relação a esse uso, a partir de 1990, o poder público
municipal não impediu, ou não teve condições de impedir, o adensamento populacional
em zonas de usos impróprias para ocupações urbanas residenciais e incompatíveis
com a operação aeroportuária do principal aeroporto internacional brasileiro.
O Plano Diretor Aeroportuário, elaborado em 1981; foi realizado pelo Governo
Federal através da Comissão Coordenadora do Projeto Sistema Aeroportuário –
COPASP; e o Plano de Desenvolvimento Aeroportuário, concluído em 2004, pela
INFRAERO, não considerou o reassentamento de aproximadamente 5.000 famílias que
residem nas áreas de aproximação das cabeceiras da futura terceira pista de pouso e
decolagem comprometendo a continuidade da implementação desse aeródromo como
fora planejado.
Entendemos que o aeroporto contemporâneo deve ser considerado estratégico
para a cidade, a região e o país onde está inserido e, portanto, deve ser implementado
de forma compartilhada ao território que o acolhe.
6
ABSTRACT
In the globalized era the contemporary airport is strategic since it connects one
country to the global world. This study deals with the relationship between the São
Paulo International Airport and the town of Guarulhos, where it is located, and the
outcomes in the São Paulo metropolitan region.
Studying the City Master Plan and the laws concerning land usage and
occupation in the town of Guarulhos we found out that, between 1980 and 1990, the
urban planning instruments were permissive to clandestine and irregular urban
residential occupation in the surroundings of the airport. And that, even after it became
more restrictive concerning this kind of land usage since 1990 the municipal authority
did not impede, or did not have the conditions to impede, the growth in population
density in zones improper for urban residential occupation and incompatible with the
airport operation of the main Brazilian international airport.
The Airport Master Plan, delivered in 1981, was devised by the Federal
Government through the Coordinating Comission of the Airport System Project –
COPASP; and the Airport Development Plan, ended up in 2004, by INFRAERO, did not
consider the resettlement of about 5 thousand families that lived nearby the future third
landing-strip, jeopardizing the continuity of the airport implementation as designed.
We understand that the contemporary airport should be considered strategic to
the city, the region and the country where it is located and therefore its implementation
should be shared with the territory that encompasses it.
7
SUMÁRIO
Introdução
9
1. O Aeroporto Internacional de São Paulo e o seu planejamento
15
desarticulado
1.1.
As origens: a expansão da atividade e da infra-estrutura
16
aeroviária brasileira
1.2.
A escolha de Guarulhos para abrigar o Aeroporto Internacional
33
de São Paulo (1969 – 1979)
1.3.
O Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de
39
São Paulo (1981)
1.4.
O Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto
64
Internacional de São Paulo (2004)
1.5.
Conclusões parciais
2. A Cidade de Guarulhos e o seu planejamento desarticulado
2.1.
82
85
As origens: o desenvolvimento urbano da Cidade de
86
Guarulhos
2.2.
A cidade legal: as Leis de Uso e Ocupação do Solo do
101
Município de Guarulhos (1980, 1990, 1996 e 2007)
2.3.
A cidade real: o adensamento urbano irregular em Zonas de
131
Usos Aeroportuário
2.4.
A Macrometrópole de São Paulo e os Planos Diretores da
148
Cidade de Guarulhos (1971 e 2004)
8
2.5.
Conclusões parciais
3. O planejamento dos aeroportos no mundo e no Brasil, e o Aeroporto
170
175
Internacional de Viracopos / Campinas como alternativa
3.1.
Como os Estados Unidos da América planejam os seus
176
aeroportos
3.2.
Como a União Européia planeja os seus aeroportos
182
3.3.
Como a INFRAERO e o DAESP planejam os seus aeroportos
187
3.4.
A Área de Controle Terminal São Paulo: as funções do
Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas, a principal
200
alternativa à Guarulhos.
3.5.
Conclusões parciais
222
Conclusão
226
Referências Bibliográficas
235
9
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objetivos, compreender o impacto e o papel da infraestrutura aeroportuária na cidade contemporânea, rever a relação entre o Município de
Guarulhos e o Aeroporto Internacional de São Paulo, e os seus desdobramentos na
Região Metropolitana de São Paulo e na “macrometrópole paulista”, e finalmente
contribuir para a adequação urbana desse aeroporto em Guarulhos, em São Paulo e no
Brasil.
O tema deste trabalho surgiu no momento em que nós reconhecemos a
relevância do mesmo para a sociedade brasileira, e após doze anos de atuação
profissional como arquiteto, na área de planejamento aeroportuário da Gerência de
Engenharia da Superintendência Regional do Sudeste da INFRAERO.
Esta inquietação emergiu a partir da observação do cenário em que o
planejamento de expansão previsto para este aeroporto foi paralisado por não ser
possível implementá-lo, em razão da problemática decorrente da remoção e do
reassentamento de milhares de famílias que residem em ocupações urbanas
clandestinas e irregulares localizadas em áreas limítrofes ao sítio aeroportuário, bem
como do desenvolvimento econômico do país e de sua crescente necessidade de
ampliação da sua infra-estrutura aeroportuária.
A partir do estudo dos Planos Diretores e das Leis de Uso e Ocupação do Solo
de Guarulhos constatamos que, entre 1980 e 1990, os instrumentos de planejamento
urbano dessa cidade foram permissivos em relação às ocupações urbanas residenciais
clandestinas e irregulares no entorno do Aeroporto Internacional de São Paulo, e que
mesmo após terem se tornado mais restritivos em relação a esse uso, a partir de 1990,
10
o poder público municipal não impediu o adensamento populacional em zonas de usos
impróprias para ocupações urbanas residenciais e incompatíveis com a operação
aeroportuária do principal aeroporto internacional brasileiro.
Ao estudarmos o Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 1981, que estabeleceu uma capacidade máxima em seu último
horizonte de planejamento da ordem de 28,5 milhões de passageiros / ano, notamos
que o foco do planejamento previsto para esse aeroporto foi desviado. Pois, desde
1969, esse aeródromo já havia sido idealizado para atender apenas o tráfego
doméstico e internacional do Cone Sul, porém, após a sua inauguração, em 1985, e
com o decorrer da implementação de sua infra-estrutura aeroportuária, esse aeroporto
passou a atender além da demanda de tráfego aéreo doméstico e internacional do
Cone Sul, também o tráfego aéreo internacional intercontinental, caracterizando-o, em
pouco tempo, como o principal aeroporto brasileiro em volume de passageiros e de
carga aérea.
O Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo concluído, em 2004, readequou as diretrizes desse aeroporto e elevou a sua
capacidade máxima em seu último horizonte de planejamento para 41 milhões de
passageiros / ano. Porém, a terceira pista de pouso e decolagem não será construída,
pois, conforme declaração feita ao Jornal O Estado de São Paulo, em 21 de janeiro de
2008, pelo então Ministro da Defesa Nelson Jobim, “todos os estudos mostraram que a
construção da terceira pista seria uma obra antieconômica por causa do grande
impacto de ordem social, financeira e ambiental.” Jobim nessa ocasião também
anunciou medidas para ampliar a capacidade do Aeroporto Internacional de São Paulo,
11
como o terceiro terminal de passageiros, e a construção de um terceiro aeroporto na
região. Porém, o terceiro terminal de passageiros, necessário para ampliar a
capacidade anual do aeroporto, teve três projetos básicos desenvolvidos, ao longo dos
últimos 15 anos, e até hoje, a sua construção ainda não foi iniciada.
Recentemente, em 5 de dezembro de 2011, o Governador do Estado de São
Paulo Geraldo Alckmin, declarou a Jovem Pan On Line que, a construção de um
terceiro aeroporto em São Paulo é um projeto de médio prazo, e que já autorizou um
estudo sobre a viabilidade da participação da iniciativa privada. No entanto, a
aprovação depende do aval da INFRAERO. E ainda, conforme afirmação de Alckmin
“[...] Há a necessidade de um terceiro aeroporto, especialmente, voltado
a jatos executivos. O modelo de transporte que mais cresce é aerovia.
Mas, depende do governo federal. Área sempre tem, nós temos várias
alternativas. Como está fazendo a PPP (Parceria Público-Privada) de
Viracopos e de Cumbica, acho que o governo não quer discutir isso
nesse momento”.
Nessa mesma entrevista, o Governador Geraldo Alckmin também ressaltou que
o mais urgente agora no Estado de São Paulo é a construção do terceiro terminal do
Aeroporto Internacional de São Paulo, em Guarulhos.
A partir da descrição dos problemas apontados, entendemos que o aeroporto
contemporâneo na era da “globalização” é estratégico, pois, conecta um país ao mundo
global. E defendemos a tese de que, tanto os Planos Diretores do Aeroporto
Internacional de São Paulo como os Planos Diretores da Cidade de Guarulhos foram
implementados de formas independentes, porque não foram articulados entre si, o que
12
tornou esse aeroporto num enclave regional quase autônomo dentro do Município de
Guarulhos, e por outro lado, em razão dos milhares de empregos gerados pela sua
atividade aeroportuária, o mesmo contribuiu com o adensamento populacional de
regiões limítrofes a sua área patrimonial impróprias para a ocupação urbana residencial.
A estrutura desenvolvida para este trabalho é composta de três capítulos, e os
quais se subdividem, cada um deles, em cinco sub-capítulos. No capítulo 1, no sentido
de comprovarmos o planejamento desarticulado do Aeroporto Internacional de São
Paulo, abordaremos as origens da atividade aeroviária nacional; descreveremos o
processo de escolha da Cidade de Guarulhos para abrigar o Aeroporto Internacional de
São Paulo; e analisaremos o Plano Diretor Aeroportuário (1981) e o Plano de
Desenvolvimento Aeroportuário (2004), ambos elaborados para esse aeroporto.
No capítulo 2, no sentido de comprovarmos o planejamento desarticulado do
Município de Guarulhos, abordaremos as origens e as principais fases do
desenvolvimento urbano dessa cidade; descreveremos as Leis de Uso e Ocupação do
Solo desse município aprovadas em 1980, 1990, 1996 e 2007; e analisaremos o
adensamento urbano irregular em áreas situadas ao redor do Aeroporto Internacional
de São Paulo impróprias para o uso residencial, e incompatíveis com a intensa
atividade aeroportuária; e discutiremos a “Macrometrópole de São Paulo” e os Planos
Diretores da Cidade de Guarulhos aprovados em 1971 e 2004, e suas interfaces com o
Aeroporto Internacional de São Paulo.
No capítulo 3, descreveremos como os Estados Unidos da América e a União
Européia planejam os seus aeroportos; analisaremos como a INFRAERO e o DAESP
planejam as suas redes aeroportuárias; e discutiremos o papel do Aeroporto
13
Internacional de Viracopos / Campinas na Área de Controle Terminal São Paulo, sendo
ele uma alternativa ao saturado Aeroporto Internacional de São Paulo.
Observamos ainda que, alguns conceitos teóricos de autores renomados nos
auxiliaram no entendimento da problemática estudada e na construção da comprovação
de nossa tese, tais como, François Ascher (2001) que define a “modernização” como
um processo de transformação da sociedade, e observa que o “capitalismo cognitivo” é
baseado na produção, apropriação, venda e uso de conhecimentos, informações e
procedimentos; Saskia Sassen (2010) que entende a “cidade global” como um espaço
centrado no lugar, no sentido de que está enraizado em locais específicos e
estratégicos, e transterritorial, no sentido de que conecta locais que não são
geograficamente próximos, mas que são intensamente conectados entre si; Sandra
Lencioni (2008) que afirma que, dois conceitos intrínsecos da dinâmica urbana própria
da metrópole contemporânea são a concentração e centralização do capital, e que a
“metrópole contemporânea” devido a sua dispersão espacial e a conurbação de cidades
ao seu redor, apresenta uma densidade populacional menor que a metrópole coesa do
passado, em razão de seus limites territoriais serem difusos, e dado o alto grau de
dispersão de sua população, de suas atividades de consumo, de sua área construída e
de suas atividades produtivas; Rem Koolhaas (1997) que aponta que algumas grandes
cidades contemporâneas são “cidades genéricas” que ao se despojarem de suas
identidades tornam-se iguais umas as outras, a partir da constatação de alguns
aspectos comuns que caracterizam este fenômeno; Mathis Güller e Michael Güller
(2002)
que
descrevem
que
a
“cidade
aeroporto”
está
relacionada
com
o
desenvolvimento regional, e que não se mantém isolada nos limites do aeroporto, mas
forma parte de uma estratégia regional mais ampla, que se orienta em realizar a função
14
que exerce o aeroporto nas redes de tráfego terrestres e pretende se beneficiar das
atividades derivadas do aeroporto; e Marc Augé (1992) que entende um aeroporto
contemporâneo como um “não lugar”, pois, não se trata de um “lugar antropológico”,
justamente porque é um local de passagem, ou seja, os “lugares antropológicos” têm
pelo menos três características comuns, eles se pretendem (pretendem-nos)
identitários, relacionais e históricos.
15
1. O Aeroporto Internacional de São Paulo e o seu planejamento
desarticulado
Entendemos que o aeroporto contemporâneo na era da “globalização” é
estratégico, pois, conecta um país ao mundo global. Na era da “globalização”, segundo
Ascher (2001, p.32) essa conexão é possibilitada pelos avanços tecnológicos dos meios
de comunicação e de transportes (em especial o setor aeroviário), e que por sua vez
permitiram “uma autonomia crescente ante os limites espaciais e temporais.” Ascher
(2001, p.32) também admite que essa atual fase de “modernização”, também
denominada por ele de “baixa modernidade”, é um reflexo das rápidas transformações
que ocorreram ao longo das últimas três décadas do século XX e atravessaram a
primeira década do século XXI.
Koolhaas (1997, p.40) é outro autor que também reconhece a importância
estratégica do aeroporto na “era da globalização”, e defende que "o mesmo se torna
cada vez mais autônomo em relação à cidade que o abriga”. Esse entendimento é
compartilhado por Güller (2002, p.11) que afirma que “os aeroportos, como indiscutíveis
pontos de encontro regionais e globais, estão se transformando em centros de
atividades em si mesmos, é dizer que, em novos pólos de desenvolvimento regional, ou
simplesmente em cidades-aeroportos.”
No sentido de comprovarmos o planejamento desarticulado do Aeroporto
Internacional de São Paulo, estruturamos este capítulo em cinco partes. No subcapítulo 1.1 abordaremos as origens da atividade aeroviária nacional, apontando os
fatos marcantes que contribuíram para o desenvolvimento deste importante setor de
transporte; no sub-capítulo 1.2 descreveremos o processo de escolha da Cidade de
16
Guarulhos para abrigar um grande aeroporto, através da compreensão do “Estudo de
viabilidade técnico econômico do principal aeroporto internacional do Brasil”, elaborado
em 1969; no sub-capítulo 1.3 analisaremos o Plano Diretor Aeroportuário realizado pelo
Governo Federal através da COPASP, em 1981, e o qual estabeleceu para o seu último
horizonte de planejamento uma capacidade anual máxima de 28,5 milhões de
passageiros, e também que esse aeroporto iria operar apenas vôos domésticos e
internacionais oriundos dos países do “Cone Sul”; no sub-capítulo 1.4, descreveremos o
Plano de Desenvolvimento Aeroportuário concluído pela INFRAERO, em 2004, e o qual
reviu as premissas originais de planejamento desse aeroporto, elevando a sua
capacidade máxima anual para 40 milhões de passageiros no seu último horizonte de
planejamento, e admitiu a operação de vôos domésticos, internacionais oriundos do
“Cone Sul”, e internacionais intercontinentais. No sub-capítulo 1.5 apresentaremos as
nossas conclusões parciais.
1.1. As origens: a expansão da atividade e da infra-estrutura aeroviária
brasileira
Iniciamos este trabalho através da apresentação de um breve panorama histórico
do desenvolvimento da atividade e da infra-estrutura aeroviária nacional, no sentido de
compreendermos a evolução desse importante setor de transporte no Brasil. Para
Branco (2009, p.28), “o Brasil sempre teve especial destaque na aviação internacional”.
Essa afirmação da autora é corroborada por ações pioneiras como as do aviador e
inventor brasileiro Santos Dumont, criador da aeronave 14 Bis, com a qual, em 23 de
17
outubro de 1906, decolou, voou e pousou por meios próprios no “Parc Bagatelle” em
Paris.
Ainda segundo Branco (2009, p.28) “alega-se que a aviação no Brasil foi
inaugurada com um vôo registrado de Edmund Plauchut, ocorrido em 22 de outubro de
1911, no Rio de Janeiro. O aviador, que foi mecânico de Santos Dumont, decolou da
Praça Mauá, voou sobre a Avenida Central e caiu no mar, de uma altura de 80 metros,
ao chegar a Ilha do Governador”.
Em 17 de junho de 1922, os portugueses Gago Coutinho e Sacadura Cabral
chegaram ao Brasil, concluindo vôo pioneiro, da Europa para a América do Sul, e em
1927, João Ribeiro de Barros e Newton Braga, no avião “Jahú” (figura 1) executaram o
vôo de volta, chegando à Europa tendo partido do Brasil. (BRANCO. 2009, p. 28)
Figura 1: Foto da aeronave Jahú, com João Ribeiro de Barros e sua tripulação, na Cidade do
Recife, 1927.
Fonte: <http://www.memorialpernambuco.com.br>, acessado em maio de 2010.
Branco (2009, p.28) também observa que, “em 1927, foi constituída e passou a
operar a primeira empresa aérea brasileira, chamada Condor Syndikat, que fazia seus
18
primeiros vôos com sua aeronave hidroavião batizada de “Atlântico”, que operava no
Brasil ainda com matrícula alemã D-1012”.
Ainda em 22 de fevereiro de 1927, foi iniciada a primeira linha aérea regular,
chamada “Linha da Lagoa” que ligava a Cidade de Porto Alegre as Cidades de Pelotas
e Rio Grande, ambas localizadas no Estado do Rio Grande do Sul. E segundo Branco
(2009, p.28) “em junho daquele mesmo ano era fundada a Viação Aérea RioGrandense (VARIG), e em dezembro a Condor Syndikat fora nacionalizada passando a
chamar Sindicato Condor Limitada que na década de 1940 assumiu a nova identidade
Cruzeiro do Sul (absorvida pela VARIG nos anos 1980).”
Em 1929, a New York – Rio – Buenos Aires Line (NYRBA) inicia os seus serviços
aéreos e passou a ligar o Brasil a essas duas importantes cidades, tendo sido fundada
no Brasil a NYRBA S.A., com linha semanal entre Belém e Santos, e que mais tarde se
transformaria em PANAIR do Brasil (figura 2), extinta em 1965. (BRANCO. 2009, p.28)
Figura 2: Foto da aeronave Constellation L-049 da Panair do Brasil, estacionado no Aeroporto
Santos Dumont, década de 1940.
Fonte: <httphttp://www.fotolog.com.br/jsilveirajunior/25259726>, acessado em maio de 2010.
19
Em novembro de 1933 foi fundada a Viação Aérea São Paulo (VASP), que
iniciou em 1936 a chamada Ponte Aérea Rio – São Paulo. E o local onde, hoje, se
encontra o Aeroporto Internacional de Congonhas, conforme afirmação de Mello (2006,
p.24) “foi utilizado publicamente, em caráter experimental, pela primeira vez, em 12 de
abril de 1936, conforme convite publicado no jornal O Estado de São Paulo.” E ainda
segundo essa autora esse aeródromo ficou conhecido por um breve período como
“Campo da VASP”.
Porém, Mello (2006, p.24) descreve que em 15 de setembro do mesmo ano, o
Governo do Estado de São Paulo adquiriu o terreno chamado de Campo da VASP e
passou a administrá-lo por meio da Secretaria da Viação e Obras, batizando-o de
Aeroporto de São Paulo. Posteriormente, em 1948, o Departamento de Aviação Civil –
DAC rebatizou o aeroporto paulistano como Aeroporto de Congonhas (figura 3), e
conforme Mello (2006, p.31) “em homenagem ao Visconde de Congonhas, Lucas
Antônio Monteiro de Barros, primeiro governante da Província de São Paulo (18241827).”
Durante a década de 1940, segundo Silva (1991, p. 43):
Ocorreu uma consolidação da aviação civil brasileira, através da criação
do Ministério da Aeronáutica, em 20 de janeiro de 1941, da formação de
duas dezenas de empresas de transporte aéreo no decorrer desta
mesma década, da constituição de uma grande frota de aeronaves, a
criação de centenas de aeroclubes dedicados à formação de pilotos, e a
construção, durante a II Guerra Mundial, de uma rede de aeroportos
com pistas de pouso e decolagem pavimentadas e com equipamentos
de auxílio à navegação aérea.
20
Figura 3: Foto do pátio de aeronaves do Aeroporto de Congonhas, década de 1950.
Fonte: <http://desastresaereosnews.blogspot.com/2010/04/aeroporto-de-congonhas-completa74-anos.html>, acessado em maio de 2010.
Já na década de 1950, a atividade aeroviária e a rede de infra-estrutura
aeroportuária
nacional
se
tornaram
pontos
estratégicos
para
o
projeto
de
desenvolvimento do Brasil, e nesse sentido Branco (2009, p.29) descreve que:
“O Brasil detinha a maior rede de serviços aéreos comerciais do mundo
em volume de tráfego depois dos Estados Unidos. Na década de 1950
chegaram a operar 16 diferentes companhias aéreas brasileiras e as
ligações aéreas assumiam relevante papel no desenvolvimento nacional,
principalmente
desde
que
o
Presidente
Juscelino
Kubitscheck
popularizou o uso do avião, tornando público o fato de ter transformado
21
o avião numa ferramenta de trabalho imprescindível para que seu
objetivo de modernizar o Brasil e inaugurar a nova capital, em Brasília,
se tornasse realidade.”
Através de nossos estudos constatamos que, entre 1950 e 1960, o Brasil figurou
como um dos maiores mercados atendidos pela aviação regular no mundo, porque o
modelo de negócios da época e as condições econômicas do período, associadas ao
objetivo das lideranças políticas daquele momento, fizeram com que o transporte aéreo
torna-se um instrumento elementar para interligar regiões distantes de um país com
dimensões continentais, que buscava se modernizar e se desenvolver. Esse
entendimento é compartilhado por autores como Silva (1991), Mello (2006) e Branco
(2009).
Partindo do Aeroporto de São Paulo (Congonhas), naquela época, era possível
chegar de avião à Sorocaba, Avaré, Bauru, Poços de Caldas, São José dos Campos,
Taubaté, Guaratinguetá, Águas de Lindóia, Ubatuba ou Santos, além de muitos outros
destinados que se ligavam uns aos outros através de uma extensa malha aérea. E
segundo Branco (2009, p.30) “naturalmente isso não só ocorria porque as condições
das estradas e ferrovias não eram favoráveis, mas porque de fato o Brasil, naquele
momento, via a aviação como uma alternativa mais do que factível para ligar as capitais
ao interior, através de uma infra-estrutura aeroportuária compatível e funcional.”
Mas, com o acúmulo de crises econômicas, a partir da década de 1970, elevação
do preço do petróleo e má gestão de todas as empresas aéreas nacionais, até 1980 o
número de empresas operando no Brasil se reduziu para apenas quatro, VARIG, VASP,
TRANSBRASIL e Cruzeiro (que pertencia a VARIG). Nessa dinâmica, os destinos de
médias e pequenas distâncias foram excluídos das malhas dessas companhias, que
22
mesmo passando por dificuldades econômicas modernizavam as suas frotas com
aeronaves maiores, e incompatíveis com os aeroportos criados no período de 1940 a
1960. Branco (2009, p.30) conclui que:
“Não à toa, todas essas empresas que lideravam o setor aéreo brasileiro
na década de 1980 foram extintas ou faliram, Um novo modelo
aeronáutico se estabeleceu no Brasil desde as décadas de 1990 e 2000,
e hoje, o Brasil vive um modelo praticamente de duopólio, com a disputa
de poucas rotas regulares (não mais de 200 destinos domésticos),
atendidas por duas companhias aéreas dominantes (TAM e GOL).”
No final da década de 1950, com a entrada em operação das aeronaves
quadrimotores à reação, especificamente das aeronaves Boeing 707 (figura 4), se
acentuou no mundo, o crescimento do transporte aéreo de passageiros e cargas. Essas
aeronaves obrigaram na época, uma grande transformação da infra-estrutura
aeroportuária mundial, exigindo ampliações das pistas, dos pátios de estacionamento
de aeronaves em área e em capacidade de suporte e, das dimensões e eficiência dos
terminais de passageiros e cargas.
23
Figura 4: Foto da aeronave Boing 707 da antiga VARIG, estacionado no Aeroporto do Galeão,
década de 1960.
Fonte:
<http://culturaaeronautica.blogspot.com/2010/02/conturbada-carreira-dos-boeing-707da.html>, acessado em maio de 2010.
Recentemente, as aeronaves de fuselagem larga ou “wide-body” (figura 5)
ampliaram ainda mais a capacidade do transporte aéreo, sem exigir novas e drásticas
adaptações da estrutura aeroportuária, levando o transporte aéreo a atingir as
características de transporte de massa. Entretanto, diversos conflitos internacionais
tornaram obrigatórias severas e restritivas medidas de segurança, determinando a
implantação de novas rotinas e controles.
Conforme afirmação da INFRAERO e ENGEVIX (2004, p.11)1:
1
Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos,
elaborado pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO e ENGEVIX Engenharia
Ltda., em 2004.
24
“Para que bem se compreenda a evolução da infra-estrutura
aeroportuária brasileira, é preciso esclarecer que todo o investimento até
1985 era feito, a fundo perdido, sob a exclusiva responsabilidade do
Governo Federal. A administração da rede de aeroportos comerciais
brasileiros era realizada diretamente pelo Departamento de Aviação
Civil, do Ministério da Aeronáutica. As primeiras tentativas de
descentralização da administração aeroportuária ocorreram quando com
essa finalidade, foram criadas modestas estruturas no Galeão, Rio de
Janeiro (1968), em Brasília (1971) e, em Ponta Pelada, Manaus (1972).”
Até o final da década de 1970, os únicos aeroportos brasileiros com
características adequadas para receber as aeronaves de fuselagem larga ou “widebody” eram os do Rio de Janeiro e de Manaus. Este cenário preocupante de falta de
infra-estrutura aeroportuária adequada num país que estava em pleno desenvolvimento
econômico e que já consolidava uma importante produção industrial, levou o Governo
Federal a iniciar a organização e modernização da rede aeroviária nacional. Porém,
antes de descrevermos o processo de “modernização” da infra-estrutura aeroportuária
brasileira, fomentada pelo Governo Federal a partir da década de 1970, precisamos
entender o significado do conceito de “modernização”.
25
Figura 5: Foto da aeronave Air Bus A380 durante o Paris Air Show, em 2007. Ainda hoje, é a
maior aeronave “wide-body” de transporte de passageiros em operação no mundo, podendo
transportar de 555 a 845 passageiros.
Fonte:
<http://www.reuters.com/article/2007/06/19/environment-airbus-planet-dcidUSL1981306620070619>, acessado em maio de 2010.
É
comum
vermos
as
sociedades
ocidentais
contemporâneas
sendo
caracterizadas pelo qualificativo “moderno” no sentido de diferenciá-las de um período
temporal longínquo e de outras sociedades com características diferentes. Porém,
conforme afirmação de Ascher (2001, p.21) “essa noção de modernidade é bastante
vaga, e de uso incômodo e ambíguo.” E ainda segundo esse autor, “é mais correto falar
de “modernização”, pois, a modernidade não é um estado, mas um processo de
transformação da sociedade. Pode-se dizer, inclusive, que o que diferencia as
sociedades modernas de outras é o fato de a mudança ser o seu princípio essencial.”
“A modernização é um processo que emergiu bem antes dos tempos
que denominamos, usualmente, modernos. Ela resulta da interação de
três dinâmicas socioantropológicas, cujos traços podemos reconhecer
26
em diversas sociedades, mas que ao entrar em ressonância na Europa
durante a Idade Média, produziram as sociedades modernas: a
individualização, a racionalização e a diferenciação social”. (ASCHER.
2001, p.21-22)
Ascher (2001, p.22) também define a individualização como a representação do
mundo, não a partir do grupo ao qual pertence o indivíduo, mas a partir da sua própria
pessoa; o uso da linguagem do “eu” no lugar do “nós” e ainda a invenção da
perspectiva, bem como a substituição das lógicas coletivas pelas lógicas de
apropriação e domínio individuais.
A racionalização consiste na substituição progressiva da tradição pela razão na
determinação dos atos. A repetição dá lugar às escolhas, e essas, segundo Ascher
(2001, p.22), “usam o conhecimento derivado da experiência, os saberes científicos e
mobilizam as técnicas”.
Em relação à diferenciação social, Ascher (2001, p.22) entende que se trata de
“um processo de diversificação das funções de grupos e indivíduos no interior de uma
mesma sociedade. Ela é amplamente reforçada pelo desenvolvimento da divisão
técnica e social do trabalho, e resultante da dinâmica da economia de mercado”. O
autor ainda observa que a diferenciação social produz diversidade e desigualdade entre
os grupos que formam uma sociedade, e a partir desse entendimento a sociedade se
torna cada vez mais complexa.
Ascher (2001, p.23) distingue a modernização da sociedade em três fases,
sendo a primeira delas denominada de “alta modernidade”, e a qual se inicia no final da
Idade Média e termina no começo da revolução industrial, período em que ocorre a
“transformação do pensamento e do lugar da religião na sociedade, da emancipação da
27
política e a emergência do Estado-nação, o desenvolvimento das ciências e a expansão
progressiva do capitalismo mercantil e, logo a seguir, do industrial”.
A segunda fase de modernização da sociedade, denominada de “média
modernidade”, é a da revolução industrial, momento da história humana em que ocorre
“à produção de bens e serviços, subordinada, em grande medida, às lógicas
capitalistas; o pensamento técnico ocupando um lugar central na sociedade e
constituição do Estado do bem-estar”.
A terceira fase da modernização, também denominada de “baixa modernidade”,
reflexo das rápidas transformações que ocorreram ao longo das últimas três décadas
do século XX e atravessaram a primeira década do século XXI, é caracterizada,
segundo Ascher (2001, p.32), por uma sociedade mais racional, mais individualista, e
mais diferenciada. Essa transformação nas relações da sociedade contemporânea tirou
partido dos resultados obtidos com os avanços tecnológicos dos meios de comunicação
e de transportes, que por sua vez permitiu “uma autonomia crescente ante os limites
espaciais e temporais”.
O aumento das possibilidades de ação e interação em uma distância
espacial e temporal é tal que os indivíduos podem ter a impressão de
poder estar em muitos lugares e tempos simultâneos. Um sentimento de
ubiqüidade e multitemporalidade acompanha assim um duplo processo
de “deslocação” e de “desinstantaneamento”. (ASHER. 2001, p.38)
A problemática que envolve o fenômeno de compressão do espaço-tempo na
sociedade contemporânea fomentado pelo processo de “globalização econômica”, e as
suas conseqüências na reconfiguração e ocupação do território urbano da cidade
contemporânea, que o torna desigual na medida em que a “diferenciação social” é
28
crescente e cada vez mais complexa nesse cenário, foi igualmente objeto de reflexão
por parte de autores como Sassen (2010), Lencioni (2004 e 2008), e Koolhaas (1997).
Em 1973, o Governo Federal deu início a um processo de modernização da infraestrutura aeroportuária brasileira, criando a primeira empresa estatal de administração
aeroportuária, ARSA (Aeroportos do Rio de Janeiro SA), originada da Comissão de
Construção do Principal Aeroporto Internacional, CCPAI. Essa empresa estatal tornouse responsável pela conclusão da construção do aeroporto do Galeão e, após seu
término, por sua administração e operação até 1987.
Ainda em maio de 1973, foi criada pelo Governo Federal a Empresa Brasileira de
Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO, destinada a planejar, implantar, administrar,
operar e explorar comercialmente e industrialmente, a infra-estrutura aeroportuária que
lhe fosse atribuída. Em novembro de 1973 a INFRAERO passa a administrar os
Aeroportos de Brasília e de Ponta Pelada, Manaus. A partir de 1974 os aeroportos
comerciais brasileiros vão sendo gradativamente absorvidos pela INFRAERO que
cresce e se estrutura.
Alguns marcos importantes do desenvolvimento da INFRAERO são a absorção
dos aeroportos Eduardo Gomes (Manaus) em 1976, Congonhas (São Paulo) e
Viracopos (Campinas) em 1984, Guarulhos (São Paulo) em 1985 e finalmente, com a
extinção da ARSA em 1987, os aeroportos Santos Dumont e Galeão (Rio de Janeiro).
Silva (1991, p.156) afirma que:
“O nível de serviço melhorou em função da organização de quadros
especializados, atingindo grau de profissionalização compatível com as
exigências dos usuários. A empresa pode alargar suas atribuições
29
absorvendo novos aeroportos, graças aos superávits obtidos pelos
aeroportos de tráfego intenso.”
O fato da maior relevância para infra-estrutura aeroportuária brasileira foi à
decisão do Governo Federal, a partir de 1985, de não mais participar dos investimentos
para sua implementação. A INFRAERO assumiu a responsabilidade integral da
manutenção e de todos os investimentos necessários para a expansão e
aprimoramento da rede dos aeroportos comerciais brasileiros. A fonte dos recursos teve
de se restringir exclusivamente às receitas provenientes da exploração industrial e
comercial da rede aeroportuária existente.
Segundo Silva (1991, p. 156):
“Antes da criação da INFRAERO, a administração aeroportuária era
assegurada pelo Departamento de Aviação Civil – DAC e pelos
comandos territoriais da Força Aérea Brasileira. Não existia um plano de
investimento bem definido e a administração inseria-se num quadro
onde o tráfego se desenvolvia rapidamente, apresentando a taxa
histórica de 8% ao ano para passageiros, e de 12 % ao ano para carga,
sem que o correspondente aumento de capacidade fosse tratado
adequadamente.”
Segundo a INFRAERO e ENGEVIX (2004, p.11) “no Brasil, a limitada
disponibilidade de recursos públicos, levou a utilização compartilhada da infra-estrutura
aeroportuária pela aviação civil e militar”. E por essa razão, importantes aeroportos
brasileiros como, o Internacional do Rio de Janeiro (Galeão), Internacional de Salvador,
Internacional de Recife, Internacional de Fortaleza, Internacional de Brasília e
Internacional de São Paulo, que atendem a aviação comercial nacional e internacional,
30
neles também operam a aviação militar das Bases Aéreas da Aeronáutica localizadas
na área patrimonial desses aeroportos, porém, ao contrário da área civil que é
administrada nesses casos pela INFRAERO, as bases aéreas são áreas militares
administradas pela Aeronáutica.
O projeto e a construção do Aeroporto Internacional de São Paulo em Guarulhos,
iniciado em 1979, ainda foi da responsabilidade do Governo Federal, através da
Comissão Coordenadora do Projeto e Construção dos Aeroportos da Área Terminal de
São Paulo, COPASP2.
As providências para implantação do Aeroporto Internacional de São Paulo em
Guarulhos tiveram início em maio de 1979 com a criação da COPASP pelo Ministério
da Aeronáutica. O objetivo dessa Comissão era estudar, projetar e construir um sistema
aeroportuário que pudesse servir a toda a Área Terminal de São Paulo.
Foram estudados os aeroportos de Congonhas, Viracopos, Campo de Marte,
Santos e, especialmente, Guarulhos. O ponto de partida foi o estudo de demanda por
transporte aéreo para a Grande São Paulo e a partição do tráfego pelos diversos
aeroportos da Área Terminal de São Paulo. Em seguida, foram consideradas as
sensíveis questões de desapropriação das áreas necessárias à implantação dos
aeroportos.
A partir de 1985, com a entrada em operação do Aeroporto Internacional de São
Paulo / Guarulhos, modificou-se rapidamente o panorama aeroportuário brasileiro. Em
apenas dois anos de operação o Aeroporto de Guarulhos tornou-se o principal centro
2
A Comissão Coordenadora do Projeto do Sistema Aeroportuário da Área Terminal São Paulo foi criada
através de um Convênio firmado entre o Governo do Estado de São Paulo e o Ministério da Aeronáutica,
em 23/05/1979.
31
de operações de vôos comerciais (“hub”) da América do Sul, superando em movimento
e receitas o Aeroporto do Galeão no Rio de Janeiro.
No contexto do planejamento do Aeroporto Internacional de São Paulo é
importante revermos como ao longo da sua história, foram fixados os parâmetros para
sua implantação. Segundo o planejamento previsto pelo Plano Diretor, elaborado pela
COPASP/IESA3 em 1981, e aprovado em 1983, o Aeroporto Internacional de São Paulo
foi concebido para atender, na área da Grande São Paulo, à demanda de vôos
domésticos que utilizavam o Aeroporto de Congonhas e de vôos internacionais com
origem e destino ao Cone Sul e servindo também como alternativa ao Aeroporto
Internacional de Viracopos / Campinas. Adiante, nos próximos três sub-capítulos,
iremos aprofundar nosso estudo sobre o planejamento do Aeroporto Internacional de
São Paulo.
Hoje, segundo dados da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC4, no Brasil
existem 745 aeródromos públicos e 2.152 aeródromos privados, implantados em todas
as regiões do país, sendo que 34 deles são considerados internacionais, e os demais
se dividem entre aeródromos 5 e aeroportos6 domésticos. De acordo com o Código
Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986), aeródromo é toda
área destinada a pouso, decolagem e movimentação de aeronaves.
3
Em agosto de 1980, a Internacional Engenharia S.A. – IESA foi contratada pela Comissão
Coordenadora do Projeto do Sistema Aeroportuário da Área Terminal São Paulo – COPASP, para o
desenvolvimento do Plano Diretor do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos.
4
Dados sobre os aeródromos públicos atualizados pela Agência Nacional de Aviação Civil em seu “site”,
em 17/05/2010, e os dados referentes aos aeródromos privados atualizados pela ANAC em seu “site”,
em 10/05/2010.
5
Segundo o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, aeródromo é
toda área destinada a pouso, decolagem e movimentação de aeronaves.
6
Ainda, de acordo com o Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986),
aeroportos são os aeródromos públicos dotados de instalações e facilidades para apoio de operações de
aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas.
32
O Código Brasileiro de Aeronáutica classifica os aeródromos em civis (quando
destinados ao uso de aeronaves civis) e militares (quando destinados ao uso de
aeronaves militares). Os aeródromos civis podem ser subdivididos em duas categorias:
Aeródromos públicos, que se constituem em universidades e patrimônios
autônomos, enquanto mantidas sua destinação específica pela União. Assim, só podem
ser fechados mediante ato administrativo da Autoridade de Aviação Civil (no caso, a
ANAC). Propriedades vizinhas aos aeródromos públicos estão sujeitas a restrições
especiais, em relação ao plano básico de zona de proteção de aeródromos e ao plano
de zoneamento de ruídos. São abertos ao tráfego através de processo de
homologação. E aeródromos privados, que só podem ser utilizados com a permissão de
seu proprietário, sendo vedada sua exploração comercial - o proprietário não pode
sujeitar os usuários de seu aeródromo ao pagamento de tarifas. Os aeródromos
privados não têm zona de proteção garantida, podendo estar sujeitos a restrições
operacionais motivadas por novas instalações ou construções no seu entorno. São
abertos ao tráfego através de processo de registro e podem ser fechados a qualquer
tempo pelo proprietário ou pela Autoridade de Aviação Civil.
Ainda conforme conceituação do Código Brasileiro de Aeronáutica, os aeroportos
são os aeródromos públicos dotados de instalações e facilidades para apoio de
operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas.
Helipontos são os aeródromos destinados exclusivamente a helicópteros. Heliportos
são os helipontos públicos dotados de instalações e facilidades para apoio de
operações a helicópteros e de embarque e desembarque de pessoas e cargas.
33
1.2. A escolha de Guarulhos para abrigar o Aeroporto Internacional de São
Paulo (1969 – 1979)
Antes da escolha definitiva de Guarulhos como a cidade que deveria abrigar o
Aeroporto Internacional de São Paulo, outras localidades também foram estudadas no
sentido de se verificar a viabilidade de implantação de um aeroporto de grande porte.
Em 1969, o Consórcio Hidroservice, Acres & Parkin 7 a pedido do Ministério da
Aeronáutica, desenvolveu um estudo que partiu da análise de um conjunto de 31
localidades situadas nos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo, e após uma primeira
análise comparativa, este grupo foi reduzido para 9 localidades, das quais 4 pertenciam
a metrópole paulistana, sendo elas, Santo Ângelo (Mogi das Cruzes), Cumbica
(Guarulhos), Ermelino Matarazzo e Cangaíba (ambos em São Paulo).
Os critérios considerados neste estudo para a seleção dos sítios aeropotuários
foram: área disponível, meteorologia, condições de teto e visibilidade, direção dos
ventos, topografia, existência de obstáculos, distância com relação aos centros das
cidades do Rio de Janeiro e São Paulo, acessibilidade e, por fim, desenvolvimento
urbano da localidade. Na tabela 1, podemos ver a comparação das vantagens e
desvantagens das 4 localidades situadas na metrópole paulistana e que foram
escolhidas pelo estudo desenvolvido pelo Consórcio Hidroservice, Acres e Parkin, em
1969.
Em seu estudo o Consórcio Hidroservice, Acres e Parkin após elaborar uma
análise comparativa das quatro localidades, refinou-a considerando os aspectos
7
HIDROSERVICE, ACRES & PARKIN, estudo de viabilidade técnico econômico do principal aeroporto
internacional do Brasil – Vol.1 – Estudos de localização. São Paulo, Ministério da Aeronáutica, 1969.
34
técnicos de operação aeronáutica em cada sítio, e finalmente, o estudo de viabilidade
econômica orientou a escolha da melhor alternativa. E ainda segundo a análise desse
consórcio, a expansão urbana que já se encontrava em curso às margens da Rodovia
Presidente Dutra caracterizava-se pelo uso predominantemente industrial, que poderia
compatibilizar com a atividade aeronáutica. Portanto, o estudo do Consórcio
Hidroservice, Acres e Parkin, não considerou que atividade industrial atrairia com ela o
uso residencial, já em curso naquela época, conforme iremos abordar no capítulo 2,
baseados nos estudos de Wilheim (1969), Langenbuch (1971), Romão e Noronha
(1980), Meyer et al (2004), Santos (2006) e Lasalvia (2006).
O estudo do Consórcio Hidroservice, Acres e Parkin conclui que nos sítios do
Galeão (Rio de Janeiro) e no de Cumbica (Guarulhos) deveriam ser construídos os dois
principais aeroportos do Brasil. O do Galeão seria destinado a ser o principal aeroporto
internacional do país, e o de Cumbica seria destinado aos vôos domésticos e
internacionais do chamado “Cone Sul”.
Segundo Santos (1980, p.85) as obras do Aeroporto Internacional do Rio de
Janeiro (Galeão) foram iniciadas após a finalização, em 1969, do estudo do consórcio
citado, e concluídas em 1977, já em relação ao sítio de Cumbica que fora definido com
uma área de 30 km² na qual estava contida a Base Aérea de São Paulo, apesar das
suas vantagens, o Ministério da Aeronáutica tomou a decisão de envolver o Governo do
Estado de São Paulo na escolha do local mais apropriado para a implantação do novo
Aeroporto Internacional de São Paulo, após ter encontrado divergências políticas e
insatisfação da população local que naquela época já residia no entorno da Base Aérea
35
de São Paulo e rejeitava a hipótese de serem desapropriadas em razão da construção
do novo aeroporto.
Tabela 1: Análise comparativa entre os sítios estudados Consórcio HIDROSERVICE, ACRES &
PARKIN, em 1969
Localidade
Vantagens
Desvantagens
Santo Ângelo:
- área suficiente para expansões
- distante 40km do centro de SP
Situado em região equidistante entre Cumbica
e Mogi das Cruzes
- inexistência de obstáculos no horizonte
- deve ser construída via de acesso
- os terrenos elevados possuíam bom solo e
boa drenagem
- requer grande movimento de terra
- requer desapropriação da Vila de Jundiapeba
- conexão ferroviária com SP e previsão de
conexão rodoviária]desenvolvimento industrial
permite integração com o aeroporto
Cumbica:
Situado no município de Guarulhos, em área
de 30 km², incluindo a Base Aérea
- solo relativamente estável, sem grande
movimentação de terra
- grande movimento de terra para retirada da
camada de turfa
- remoção de obstáculos com pequena
movimentação de terra
- drenagem custosa
- o setor norte apresenta obstáculos elevados
- única área vaga próxima à SP
- melhor acessibilidade apresentada
- deveria ser feita a transfer~encia da Base
Aérea
- ruído não muito crítico se for desapropriado
terreno suficiente
- campo de aviação muito utilizado
- custo de desapropriação menor que Ermelino
Matarazzo e maior que Santo Ângelo
Ermelino Matarazzo:
-área plana e aterrada
Situado entre a Estrada de Cumbica e o Vale
do Rio Jacú (entre a Dutra e a Estrada de
Ferro)
-possui bom “clearence”
- pouco viável devido ao seu desenvolvimento
industrial
- preço dos terrenos e benfeitorias alto
-próxima a SP com acesso pela estrada de
ferro
- condições do solo pouco favoráveis
Áárea de 23 km²
- alto custo de drenagem
- a área disponível não conteria as curvas de
ruído, o que seria um problema devido a
urbanização vizinha
Cangaíba:
-área plana
Situada na várzea do Rio Tietê, entre a Av.
Guarulhos e Ermelino Matarazzo
-“clearence” excelente
- antiga área de exploração de areia, com
inúmeros buracos, o que torna pouco viável
- área inundável
-próxima à SP e ótimo acesso
Área de 16 km²
Necessária a prévia retificação do Rio Tietê
- área insuficiente para conter o ruído com
possibilidade de rápida urbanização do entorno
Fonte / Autoria: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006. p. 90.
36
Em 4 de maio de 1976, o Ministério da Aeronáutica firmou um convênio com o
Governo do Estado de São Paulo, no qual delegou ao governo estadual a escolha do
local do novo aeroporto, enquanto o ministério ficou encarregado de aprovar a escolha,
os conceitos de funcionalidade dos terminais de passageiros e carga aérea, dos
projetos pré-construtivos e a própria homologação desse aeroporto. Nesse período o
Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo – DAESP, elaborou um relatório
preliminar denominado Aeroporto Metropolitano de São Paulo, onde comparou três
sítios para a implantação do novo aeroporto, sendo eles, Caucaia do Alto (primeira
opção), Ibiúna (segunda opção) e Viracopos (terceira opção).
A premissa inicial do DAESP foi de que o sítio no novo aeroporto deveria ter uma
área de 60 km², ou seja, o dobro que o Consórcio Hidroservice, Acres & Parkin havia
indicado para Cumbica, em 1969. Essa área atenderia uma demanda estimada muito
maior do que a que fora calculada pelo consórcio, e era o resultado de uma projeção de
tráfego aéreo para o horizonte de planejamento de 1995, da ordem de 43.700.000
passageiros / ano. Cabe observar que, em 2010, passaram por Guarulhos 28.849.185
de passageiros.
Entre as três opções estudadas, o sítio de Caucaia do Alto foi considerado a
melhor opção, por estar localizado a 35 km da Cidade de São Paulo, onde a maior
parte de sua área se situava em uma reserva florestal e o restante deveria ser
desapropriado, além disso, esse local poderia ser acessado pela Rodovia Raposo
Tavares, conforme indicado na figura 6. Mas apesar das vantagens identificadas pelo
DAESP, fatores como topografia acidentada que demandaria grande movimentação de
37
terra gerando um alto custo de investimento, e inserção em uma área de reserva
florestal que mobilizou proprietários de terras e ecologistas a protestarem, inviabilizaram
a implantação do novo aeroporto nesse sítio.
Segundo Santos (1985, p.95), entre 1975 e 1979, a questão da localização do
sítio aeroportuário ficou sem resolução, pois as disputas que envolviam os proprietários
dos terrenos que eram alvo de estudo, representantes das comunidades que seriam
desapropriadas e ecologistas não permitiam a tomada de decisão. Sobre a demora na
tomada de uma decisão por parte do DAESP, Lasalvia (2006, p.98) afirma que, “esta
situação teria motivado o Ministério da Aeronáutica a tomar a frente do processo de
escolha e definitivamente conduzi-lo a partir de então.”
Figura 6: Mapa, sem escala, com a indicação do Sítio Aeroportuário sugerido pelo DAESP em
Caucaia do Auto, em 1977. Base original editada para permitir o entendimento do desenho.
Fonte: Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo – DAESP. Aeroporto Metropolitano de
São Paulo – Relatório Preliminar. 2ª edição, 1977
38
Ainda segundo Santos (1985, p.95), em março de 1979, o Brigadeiro Délio
Jardim de Mattos assumiu o Ministério da Aeronáutica, e ao tomar posse, considerou de
absoluta prioridade a construção do Aeroporto Internacional de São Paulo. Em maio de
1979, o Ministério da Aeronáutica criou a Comissão Coordenadora do Projeto Sistema
Aeroportuário da Área Terminal de São Paulo – COPASP, com a finalidade de
organizar o planejamento do novo Aeroporto Internacional de São Paulo e concretizar
sua construção. Esta comissão, também, tinha o objetivo de estudar, projetar e construir
um sistema aeroportuário que envolvesse toda a Área Terminal de São Paulo,
conforme já ocorria em outras metrópoles com intenso tráfego aéreo, como Nova
Iorque, Paris e Londres. O sistema seria constituído pelos aeroportos de Campo de
Marte, Congonhas, Guarulhos, Santos e Viracopos. Com a criação da COPASP, Santos
(1985, p.95) afirma que, “o Ministro da Aeronáutica manifestou claramente o seu ponto
de vista de que deveriam ser construídos dois grandes aeroportos, um em Guarulhos
(Cumbica) e outro em Campinas (Viracopos) [...].” Lasalvia (2006, p.68) também
observa que, “obviamente, a manifestação, do ponto de vista do Ministro, teve caráter
decisório e não apenas sugestivo, considerando que o cenário político da época ainda
encontrava-se sob domínio militar, denotando, portanto a feição autoritária típica deste
período.”
Mas apesar da decisão arbitraria do Ministério da Aeronáutica sobre a
construção do Aeroporto Internacional de São Paulo na Cidade de Guarulhos,
observamos que desde a conclusão, em 1969, do estudo de viabilidade técnico
econômico do principal aeroporto internacional do Brasil, elaborado pelo Consórcio
Hidroservise, Acres e Parkins, e o qual definiu a área localizada em Cumbica como a
melhor alternativa para a implantação do novo aeroporto internacional, decorreram dez
39
anos até a tomada da decisão definitiva sobre Guarulhos. Ao longo dessa década,
como já descrevemos, o Ministério da Aeronáutica envolveu o Governo do Estado de
São Paulo no sentido localizar a melhor área para construção do aeroporto, e o qual
delegou essa responsabilidade ao DAESP, que definiu a melhor alternativa como sendo
Caucaia do Alto, mas essa indicação encontrou uma forte rejeição dos ambientalistas e
proprietários de áreas rurais dessa localidade. Em meio a essa morosidade na tomada
de uma decisão definitiva sobre o local de construção do novo aeroporto, teve início na
região localizada no entorno da Base Aérea em Cumbica, um aumento da ocupação
urbana predominantemente formada por loteamentos clandestinos e irregulares.
1.3. O Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo (1981)
A maior parte do local aonde atualmente se encontra o Aeroporto Internacional
de São Paulo / Guarulhos, anteriormente era ocupado pela Base Aérea de São Paulo, a
qual foi construída pelo Governo Federal, durante a década de 1940, no período da
Segunda Guerra Mundial. Esta Base Aérea foi implantada na antiga Fazenda Cumbica,
localizada no Município de Guarulhos, e para esse mesmo local, aproximadamente
quarenta anos depois, a Comissão Coordenadora do Projeto Sistema Aeroportuário da
Área Terminal de São Paulo – COPASP, desenvolveu o planejamento e implantação do
Aeroporto Internacional de São Paulo.
40
Conforme consta no Plano Diretor Aeroportuário 8 original, a escolha da Cidade
de Guarulhos para abrigar o Aeroporto Internacional de São Paulo se deu em razão da
sua relativa proximidade do centro da Cidade de São Paulo, apenas 28 km pela
Rodovia Presidente Dutra (BR-116), por sua topografia regular, e constância da direção
dos ventos no local, apesar de reconhecer que a região não apresentava condições
meteorológicas favoráveis. A existência da Base Aérea de São Paulo com
aproximadamente 10 km² também foi outro fator determinante para a escolha desse
local para a implantação do novo aeroporto internacional. Pois, os custos com as
desapropriações, realizadas através de um Decreto Estadual, seriam concentrados nas
indenizações para a incorporação de apenas 4 km² de área urbanizada ao sítio da Base
Aérea.
Hoje, a acessibilidade rodoviária do complexo aeroportuário, conta com a
Rodovia Hélio Smidt (SP-19 / BR-610), a qual faz a ligação entre o Aeroporto
Internacional de São Paulo e a Rodovia Ayrton Senna (SP-070: antigas Via Leste e
Rodovia dos Trabalhadores), tendo uma interseção com a Rodovia Presidente Dutra
(BR-116). Na figura 7 podemos observar a inserção desse aeroporto em relação aos
demais modais de transportes localizados em seu entorno, como as rodovias, as
ferrovias, e o metrô (antiga Linha Norte – Sul: atual Linha 1 – Azul).
O projeto do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos (GRU)
desenvolvido pela COPASP, entre 1980 e 1981, atendia uma demanda prevista de 28,5
milhões de passageiros / ano, até o horizonte de 1998, e abragia tanto o tráfego
doméstico (exceto ponte aérea) quanto o internacional relacionado com o Cone Sul,
8
O Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos foi desenvolvido
41
que naquela época eram operados no Aeroporto Internacional de Congonhas / São
Paulo (SAO).
Figura 7: Mapa de localização, sem escala, do Aeroporto Internacional de São Paulo.
Fonte: Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos,
elaborado pela COPASP / IESA, entre 1980-1981.
entre 1980 e 1981, pela Empresa Internacional Engenharia S.A., sob a coordenação da COPASP.
42
A configuração geral final do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos
(GRU), é o resultado de várias alternativas de implantação estudadas pelos técnicos da
COPASP. E conforme aponta o Plano Diretor Aeroportuário original, Para atender a
capacidade prevista para 1998, o aeroporto precisaria ter apenas duas pistas de pouso
e decolagem paralelas e independentes, e com uma separação mínima entre os eixos
das mesmas de 1.310 m. E a posição lógica dos terminais seria entre essas pistas. O
Plano Diretor Aeroportuário também reconhece que essa seria a solução ideal para o
novo aeroporto, contudo, indica a sua impossibilidade devido às limitações da forma da
área disponível e a incoveniência do aumento da área a desapropriar em zona
densamente povoada.
O Plano Diretor Aeroportuário original, elaborado pela COPASP, entre 1980 e
1981, menciona os estudo das seguintes alternativas para a configuração do sítio
aeroportuário:
Duas pistas independentes e paralelas (separação de 1.500 m), uma de 3.500 m
e outra de 2.100 m. Vantagens: atendimento a capacidade e possibilidade de posicionar
os terminais de passageiros entre as pistas. Desvantegens: a) o aeronaves operando
em pista curta teriam limitação de carga para vôos mais longos; b) dificuldade no
controle para selecionar as aeronaves que utilizariam a pista curta; c) o ALS
(equipamento de auxílio a navegação aérea) teria que ficar fora da área do aeroporto;
d) em caso de interdição da pista longa, o tráfego teria que ser desviado para o
Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas (VCP); e) o ruído gerado sobre a
Base Aérea de São Paulo (BASP) seria maximizado.
43
Duas pistas paralelas, longas e dependentes com espaçamento de 375 m.
Vantagens: a) não haveria prejuízo na operação da Base Aérea de São Paulo (BASP);
b) não haveria nenhuma das desvantagens da solução anterior. Desvantagens: a) não
atenderia à capacidade total prevista; b) os terminais de passageiros não poderiam ficar
entre as pistas de pouso e decolagem.
Duas pistas convergentes em “V” sem interseção. Vantagens: a) teminais de
passageiros entre as pistas de pouso e decolagem, mas com restrição devido à
exigüidade de espaço. Desvantagens: a) capacidade insuficiente para atender à
demanda após 1988; b) excesso de obstruções na aproximação e na decolagem devido
à topografia da região.
Combinação das duas duas primeiras alternativas: duas pistas de pouso e
decolagem paralelas e dependentes (separação de 375 m), uma de 3.000 m e outra de
3.500 m, e uma 3ª pista de 2.025 m ao norte dos terminais de passageiros afastada
1.375 m da pista de pouso e decolagem mais próxima.
Essa última alternativa foi eleita por somar quase todas as vantagens das duas
alternativas combinadas. Esta configuaração também permitia exaurir a capacidade de
utilização da área disponível, sem qualquer interferência na operação da Base Aérea de
São Paulo (BASP).
Em relação aos terminais de passageiros, o Plano Diretor Aeroportuário original
descreve que, a configuração dos mesmos foi definida a partir das seguintes premissas
da COPASP: a) interdependência espacial e funcional entre o pátio de aeronaves, os
edifícios dos terminais de passageiros e o estacionamento de veículos; b) minimização
44
dos investimentos, decorrente principalmente da redução das áreas de pátios de
estacionamento de aeronaves, das áreas edificadas, e do emprego de equipamentos
sofisticados e/ou importados; c) otimização da relação entre o custo e o conjunto de
comodidades e facilidades posto à disposição dos usuários; d) facilidade de
implantação, possibilitando o crescimento modulado por etapas de obra; e) flexibilidade
de operação para às companhias aéreas, com menores custos operacionais.
E a partir das premissas da COPASP descritas acima, foram estudadas as
seguintes alternativas de posição das aeronaves em relação aos edifícios dos terminais
de passageiros: 1ª) De frente para o edifício (“linear”). Vantagem: redução do percurso
feito a pé pelos passageiros, tanto no embarque quanto no desembarque. Desvatagem:
o comprimeto do terminal de passageiros resulta da soma das envergaduras das
aeronaves e do espaçamento entre elas, implicando em áreas excessivas de edificação
e pátios de estacionamento de aeronaves; 2ª) em círculo, em torno dos portões de
embarque (“satellite”). Vantagem: adequação física à operação de aeronaves de grande
porte, com redução das áreas edificadas. Desvantagem: resulta em pátios de
aeronaves muito extenso; 3ª) em posições afastadas dos terminais de passageiros
(“remote positions”). Vantagem: minimização dos investimentos em obras civis.
Desvantagem: além do desconforto para o usuário, implica em intensa circulação de
veículos no pátio de estacionamento de aeronaves, com alto custo operacional e
dificuldades de trânsito; 4ª) de frente para extensões dos terminais de passageiros
(“finger pier”). Vantagem: redução das áreas de pátio. Desvantagem: aumento dos
percursos feito a pé pelos usuários dentro dos terminais de passageiros.
45
Essa última alternativa em “finger pier” 9 foi selecionada como a melhor. E
segundo o Plano Diretor Aeroportuário original, em razão de atender as premissas da
COPASP, e por ter as seguintes vantagens adicionais: a) maior número de aeronaves
posicionadas simultaneamente; b) o porte dos terminais de passageiros não seria
prejudicado por essa situação; c) facilidade de operação com portões independentes
para cada aeronave; d) disposição dos equipamentos de pátios em local abrigado junto
às aeronaves; e) comodidade decorrente da coincidênciade níveis entre os portões de
embarque e as portas das aeronaves; f) facilidade de embarque para os passageiros
sem bagagem que podem ser despachados diretamente nos portões; g) fluidez das
operações de pátio, não ocorrendo cruzamento de aeronaves com veículos.
A área terminal de passageiros foi projetada para conter quatro terminais de
passageiros, e todos com a mesma configuaração do tipo “finger pier”. E segundo o
Plano Diretor Aeroportuário original, cada um desses terminais teria uma área
aproximada de 75.000 m², e uma capacidade individual de 7,5 milhões de passageiros /
ano. Dessa forma, a capacidade total do complexo terminal de passageiros de GRU
seria de 30 milhões de passageiros / ano.
Em 20 de janeiro de 1985, a primeira fase de implantação do Aeroporto
Internacional de São Paulo foi inaugurada, em acordo com o planejamento previsto pelo
Plano Diretor Aeroportuário desenvolvido pela COPASP / IESA.
9
Existem cinco tipos característicos de configurações para projetos de terminais de passageiros, “finger
píer”, “linear”, “transporter”, “satellite” e “”compact module / unit terminal. Para maiores informações
consulte: Internatinal Air Transport Association (IATA): The Airport Development Reference Manual.
46
Figura 8: Desenho, sem escala, representando as etapas de implantação do Aeroporto
Internacional de São Paulo / Guarulhos, onde a cor laranja representa a 1ª fase de implantação
e a cor azul a segunda fase de implantação.
Fonte: Plano Diretor Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos,
elaborado pela COPASP / IESA, entre 1980-1981. Desenho anexo: GUA/GRL/905.002.
Em 1989, ocorreu uma invasão no sítio patrimonial do Aeroporto Internacional de
São Paulo, próximo da área reservada para a implantação da futura terceira pista de
pouso e decolagem. Esta invasão originou o assentamento clandestino denominado de
Malvinas.
Em 1990, em consonância com a legislação federal que dispunha sobre a zona
de proteção do aeródromo e zoneamento de ruído, foi aprovada a Lei nº 3.733/90 que
47
regulamentava o Uso e Ocupação do Solo no Município de Guarulhos, e estabelecia a
área de influência aeroportuária, onde a ocupação residencial deveria ser controlada, e
em algumas regiões proibida, assunto que iremos abordar com profundidade no
capítulo 2.
Segundo o Plano Diretor Aeroportuário original, a demanda de tráfego aéreo em
1998 era estimada em 28.500.000 de passageiros / ano, sendo 23.100.000 domésticos
e 5.400.000 internacionais para um movimento anual de 313.100 aeronaves.
A composição da frota resultante estimada pode ser observada na tabela a
seguir:
Tabela 2: Composição da Frota (Plano Diretor 1981)
N. de Aeronaves na Hora-pico
Tipo
1983
1988
1998
BEM
3
6
8
B737
12
12
12
B727
15
20
31
B707
5
2
-
DC10/A300B
4
9
23
B747
-
1
2
Total
39
50
76
Fonte: Plano Diretor do Aeroporto Internacional de São Paulo, elaborado pela IESA / COPASP,
1981. Volume I, página 6.
Considerando a previsão do aumento do tamanho médio das aeronaves e a
evolução dos sistemas de controle de aproximação de precisão, as duas pistas de
pouso e decolagem próximas dependentes, segundo o Plano Diretor, atenderiam a
demanda até 1998. A 3ª pista ficaria como opção para atender à demanda após 1998.
48
Estimou-se o custo adicional da implantação da 3ª pista em, no máximo 7% do
investimento total, O ganho de capacidade decorrente da implantação da 3ª pista seria
de aproximadamente 30% em relação ao sistema com apenas duas pistas próximas. A
implantação da terceira pista seria necessária quando o movimento na hora-pico se
aproximasse do limite de capacidade conjunta das duas pistas paralelas dependentes,
provavelmente após 1998. Essa pista permitiria elevar a capacidade horária do sistema
para 96 e 135 movimentos em condições IFR (operações de pouso e decolagem
realizadas por instrumentos eletrônicos) e VFR (operações de pouso e decolagem
realizadas de forma visual) respectivamente. Como pista secundária, sua função seria
atender, em operação VFR, os pousos das aeronaves da aviação geral e regional e os
pousos de aeronaves comerciais com peso máximo de 100 toneladas. Situada ao norte
do TPS, com comprimento previsto de 2.025 m e 45 m de largura, devendo ser
implantada, na pior das hipóteses, na cota 740. Conceitualmente pela sua geometria,
atenderia somente operações de pouso.
Foi ainda estudada e prevista a possibilidade de utilização da 3ª pista para
operações IFR não precisão, com o apoio de VOR/DME (equipamentos eletrônicos de
auxílio à navegação aérea), ou IFR precisão se disponíveis, equipamentos eletrônicos
de auxílio à navegação aérea MLS/DME.
Comparando-se a previsão do Plano Diretor (28,5 milhões de passageiros/ano e
313.100 movimentos) com o ocorrido em 1998 (14 milhões de passageiros/ano e
190.000 movimentos), percebe-se que o número total de passageiros chegou a pouco
menos da metade previsto e o movimento de aeronaves a pouco mais da metade do
previsto. A evolução do tráfego de passageiros e aeronaves ocorrido em Guarulhos, no
período de 1985 a 2000, é apresentada na figura a seguir.
49
20
.0
00
.0
00
15
.0
00
.0
00
19
99
20
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93
19
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88
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89
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0
19
85
19
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5.
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0.
00
0
10
.0
00
.0
00
Passageiros
25
.0
00
.0
00
30
.0
00
.0
00
Figura 9: Gráfico do Movimento x Demanda – Passageiros, de 1985 a 2000.
Ano
Passageiros Dom.
Passageiros Int.
Previsão Pax
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 14).
Quanto ao movimento de passageiros internacionais, a previsão, sob o aspecto
quantitativo, está muito próxima dos números atuais. No entanto, estes passageiros não
são originados ou destinados exclusivamente ao Cone Sul, premissa considerada no
Plano Diretor. O movimento de passageiros domésticos, entre seis e sete milhões, está
muito abaixo do previsto no Plano Diretor.
Desde a sua inauguração, o Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos
apresentou um movimento crescente, tornando-se o principal aeroporto do país. Ocupa
50
o primeiro lugar no movimento de passageiros e o segundo em movimento de
aeronaves atrás apenas do Aeroporto de Congonhas. Em relação à carga aérea
também tem posição de destaque no cenário nacional, ocupando o primeiro lugar em
movimentação de carga internacional e apenas o volume de carga importada é menor
do que a do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas. Ainda apresenta o maior
volume em termos de carga de porão (que é transportada por aeronaves de
passageiros em seus compartimentos de carga).
A movimentação de carga aérea por aeronaves cargueiras puras que ocorreu no
início da operação do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos, foi sendo
transferida para Campinas pela falta de capacidade em Guarulhos e, por outro lado,
pela disponibilidade em Viracopos.
Essa medida, tomada pelo Ministério da Aeronáutica (atual Comando da
Aeronáutica), visou otimizar a utilização da infra-estrutura aeroportuária da Área de
Controle Terminal São Paulo – TMA / SP, garantindo uma sobrevida para o Aeroporto
Internacional de São Paulo (em especial para os Terminais de Carga), utilizando a
estrutura disponível em Viracopos. Com o intenso crescimento da movimentação de
carga aérea no início da década de 1990, foi necessária a ampliação dessa infraestrutura, em Guarulhos e em Viracopos / Campinas.
A movimentação de aeronaves no Aeroporto Internacional de São Paulo, no
período de 1985 a 2000, pode ser observada na figura a seguir:
51
20
0.
00
0
19
99
20
00
19
96
19
97
19
98
19
94
19
95
19
92
19
93
19
90
19
91
19
87
19
88
19
89
0
19
85
19
86
50
.0
00
10
0.
00
0
15
0.
00
0
Aeronaves
25
0.
00
0
30
0.
00
0
35
0.
00
0
Figura 10: Gráfico do Movimento x Demanda – Aeronaves, de 1985 a 2000.
Ano
Doméstico
Internacional
Previsão Acft
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 15).
Após a inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo, do ponto de vista
da infra-estrutura aeroportuária, as principais obras realizadas nos terminais de
passageiros existentes foram: a) construção do conector entre os Terminais 1 e 2, cuja
função é conectar as áreas restritas de embarque e desembarque de ambos os
terminais no sentido de facilitar as conexões domésticas e internacionais; b) reforma e
adequação do desembarque e embarque remoto, e ampliação das extremidades dos
“fingers” dos Terminais 1 e 2; c) construção do Armazém de cargas Perigosas,
implantação do Centro de manutenção e Almoxarifado e execução do heliponto e
hangar no Pátio Vip.
52
Com a ampliação dos Terminais de Passageiros 1 e 2, iniciada em 2001 e
concluída em 2004, esses terminais passaram a ter 91.939,50 m² cada um deles, o que
elevou a capacidade anual individual dos mesmos em 8,5 milhões de passageiros /
ano. Essas reformas foram necessárias para ampliar o horizonte de saturação da
capacidade desses terminais até a conclusão da construção do Terminal de
Passageiros 3, o qual teria uma área construída de 165.000 m² e uma capacidade de
12 milhões de passageiros / ano. Na figura a seguir podemos observar a infra-estrutura
existente no Aeroporto Internacional de São Paulo em 2004.
Figura 11: Desenho, sem escala, da infra-estrutura existente no Aeroporto Internacional de São
Paulo em 2004.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 81).
53
A decisão sobre as ampliações dos terminais de passageiros resultou das
necessidades apontadas pelos Estudos de Demanda, Capacidade, Acessibilidade e
Auditoria Ambiental dos Aeroportos de Congonhas, Guarulhos e Viracopos, elaborados
pelo Laboratório de Planejamento e Operação de Transportes do Departamento de
Engenharia de Transportes da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo –
LPT/EPUSP.
Os estudos do LPT/EPUSP apontaram um aumento significativo na demanda por
transporte aéreo nos aeroportos de Guarulhos, Campinas e Congonhas. E por essa
razão, em 2002, o Governo do Estado de São Paulo, decretou como sendo de utilidade
pública para fins de desapropriação, uma área densamente habitada com 1,3 km 2
localizada ao norte do Aeroporto Internacional de São Paulo, necessária para
ampliação do sítio patrimonial do aeroporto e possibilitar a implantação e operação da
terceira pista de pouso e decolagem. Porém, nesse mesmo ano, moradores da região
atingida pela desapropriação, fundam o Movimento Contra a Terceira Pista, que inicia
uma forte oposição à expansão do aeroporto junto à mídia local e nas audiências
públicas promovidas pela INFRAERO e Prefeitura de Guarulhos.
Observamos que a projeção de demanda futura por transporte aéreo calculada
pelo LPT/EPUSP, já era uma realidade constatada pela INFRAERO no final da década
de 1990, e que levou essa empresa estatal a investir na ampliação, modernização e
readequação da infra-estrutura aeroportuária existente em seus principais aeroportos. E
naquela ocasião alguns projetos internacionais em construção como os novos terminais
de passageiros do Aeroporto Internacional de Londres (Heatrow) e o Aeroporto
Internacional de Madri (Barajas), ambos projetados pelo renomado arquiteto Richard
54
Rogers, serviram de modelo para a empresa estatal brasileira, assim como o conceito
de “cidade aeroporto” que já começava a ser difundido no hemisfério norte.
Mas sendo um grande aeródromo como o Aeroporto Internacional de São Paulo
vital para uma grande cidade contemporânea como Guarulhos, até que ponto essa
infra-estrutura é autônoma em relação à cidade que o abriga? As diversas atividades
econômicas realizadas em suas dependências e o volume de recursos financeiros
gerados por essas atividades são fatores que também contribuem para essa
autonomia? Quais atividades são executadas dentro de seus limites que o tornam uma
infra-estrutura especial em relação às outras? Para tentar responder essas questões
nos apropriamos do conceito de “cidade aeroporto” desenvolvido pelos arquitetos
holandeses Mathis e Michael Güller que o apresentaram na obra “Del aeropuerto a la
ciudad aeropuerto”, publicada em 2002, e a qual foi aceita e amplamente empregada
por vários técnicos envolvidos no planejamento de aeroportos no Brasil e no exterior.
Segundo Güller (2002, p.11), “os aeroportos, como indiscutíveis pontos de
encontro regionais e globais, estão se transformando em centros de atividades em si
mesmos, é dizer que, em novos pólos de desenvolvimento regional, ou simplesmente
em cidades-aeroportos.”
O conceito de “cidade-aeroporto” proposto por Güller (2002) se aplica ao
aeroporto contemporâneo, que além de gerar riqueza ao seu administrador através do
recolhimento das tarifas aeroportuárias advindas do transporte de passageiros e carga
aérea, também tem um alto faturamento com a locação de espaços internos e externos
de sua área patrimonial para concessões comerciais e de serviços, e para publicidade
diversa, atraindo investimentos públicos e privados e, portanto, tornando-o um pólo de
desenvolvimento econômico relevante na região onde o mesmo está inserido.
55
Ainda segundo Güller (2002, p. 70):
“O conceito de cidade aeroporto também está relacionado com o
desenvolvimento regional. Uma cidade aeroporto não se mantém isolada
nos limites do aeroporto, mas forma parte de uma estratégia regional
mais ampla, que se orienta em realizar a função que exerce o aeroporto
nas redes de tráfego terrestres e pretende se beneficiar das atividades
derivadas do aeroporto.”
Em 2001, a INFRAERO seguindo uma tendência internacional, iniciou a
implantação nos terminais de passageiros dos principais aeroportos administrados por
ela,
do
conceito
denominado
pela
diretoria
comercial
dessa
empresa
de
“aeroshopping”, o que aumentou significativamente a sua receita comercial em pouco
tempo. Por exemplo, antes da grande reforma e adequação dos espaços comerciais e
operacionais internos dos terminais de passageiros 1 e 2 do Aeroporto Internacional de
São Paulo, iniciada em 2000, e executada pela Empresa Construções e Comércio
Camargo Corrêa S.A., as áreas comerciais e operacionais desses terminais eram
relativamente pequenas para atender o movimento crescente de passageiros já previsto
em estudos10 realizados naquela época, e após essa reforma e adequação concluída
em 2004, a área destinada à atividade comercial se tornou mais ampla e sofisticada,
com uma característica de “shopping center”, contendo lojas de brinquedos, vestuário,
acessórios de moda, joalherias, livrarias, perfumarias, produtos eletrônicos e etc, além
de praças de alimentação com redes de restaurantes “fast food” comuns nos grandes
centros comerciais existentes nas principais cidades brasileiras.
10
Estudos de Demanda, Capacidade, Acessibilidade e Auditoria Ambiental dos Aeroportos de
Congonhas, Guarulhos e Viracopos, elaborados a pedido da INFRAERO, pelo Laboratório de
56
Segundo Koolhaas (2000):
“Depois de desenvolver durante séculos seus próprios modelos como o
mercado, os grandes armazéns e as galerias comerciais, a atividade
comercial tem começado a expandir-se nas últimas duas décadas sobre
qualquer programa imaginável; aeroportos, estações de trem, museus,
bases militares, cassinos, parques temáticos, bibliotecas, escolas,
universidades, hospitais, etc. É cada vez mais difícil de distinguir os
aeroportos dos shopping centers.”
Esse grande investimento da INFRAERO em ampliar e modernizar as áreas
comerciais dos terminais de passageiros de seus aeroportos com o conceito
“aeroshopping” teve início em 2001, e hoje, além do Aeroporto Internacional de São
Paulo (GRU), outros 16 importantes aeroportos também contam com áreas comerciais
baseadas no conceito desenvolvido e implementado por essa empresa. São eles,
Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas (VCP), Aeroporto Internacional de
Brasília (BSB), Aeroporto de Palmas (PMW), Aeroporto Internacional de Porto Alegre
(POA), Aeroporto Internacional de Belém (BEL), Aeroporto de Londrina (LDB),
Aeroporto de Joinville (JOI), Aeroporto Internacional de Navegantes (NVT), Aeroporto
Internacional de Porto Velho (PVH), Aeroporto Internacional de Salvador (SSA),
Aeroporto Internacional de Manaus (MAO), Aeroporto de Campina Grande (CPV),
Aeroporto Internacional de Maceió (MCZ), Aeroporto Internacional de Recife (REC),
Aeroporto Internacional de Petrolina (PNZ), e Aeroporto de Uberlândia (UDI).
No entendimento de Güller (2002, p. 61):
Planejamento e Operação de Transportes do Departamento de Engenharia de Transportes da Escola
Politécnica da Universidade de São Paulo – LPT/EPUSP, em 2000.
57
“Os aeroportos sempre sofreram profundas transformações. Têm sido
constantemente redesenhados, se lhes foram acrescentados pistas de
pouso e decolagem ou se foram ampliados os terminais para
proporcionar mais portões de embarque. Na última década, o
extraordinário crescimento do tráfego aéreo tem gerado uma nova onda
de remodelações aeroportuárias por todo o mundo, porém, desta vez de
uma forma mais radical que as anteriores. [...]”
Essa remodelação aeroportuária mundial apontada por Güller (2002), também
pode ser observada na estratégia comercial da INFRAERO, ao longo da primeira
década deste século, nas reformas de ampliação e adequação dos seus principais
aeroportos, conforme descrevemos anteriormente. Güller (2002, p.61) ainda afirma que:
“Não obstante, projetos de ampliação mais recentes não só foram
motivados pela necessidade de acrescentar asfalto ou portões de
embarque, mas também se ocuparam do traçado do lado terra do
aeroporto, ao menos na mesma forma que nas instalações do lado ar.
Junto com as novas estratégias comerciais do gestor, tem surgido o
desejo de proporcionar espaços próximos ao centro do aeroporto
destinados a atividades que não estão diretamente relacionadas com a
aviação,
porém,
geram
recursos
adicionais
que
se
tornam
imprescindíveis para a gestão de um aeroporto contemporâneo.”
Mas, no decorrer da implementação dos “aeroshoppings” pela INFRAERO, e
após o denominado “apagão aéreo”11 que se evidenciou logo após o acidente com uma
aeronave da Empresa Gol Transportes Aéreos, ocorrido em setembro de 2006, que
11
O Termo “apagão aéreo” foi utilizado por Alexandre Brandão, em 2007, na obra “Apagão aéreo: para
conhecer um pouco mais do caos nos aeroportos brasileiros”, da Editora Alley, para denominar a
problemática da insuficiência de infra-estrutura nos aeroportos brasileiros evidenciada em 2006.
58
vitimou 154 pessoas, e depois do desastre com uma aeronave da TAM Linhas Aéreas
S.A., ocorrido em julho de 2007, no Aeroporto Internacional de Congonhas que matou
199 pessoas, o Sindicato Nacional dos Aeroviários, e muitos técnicos especializados
em aeroportos, como Alexandre Brandão (2007), acusaram a INFRAERO de privilegiar
o investimento na ampliação de áreas comerciais, transformando os terminais de
passageiros em verdadeiros “shopping centers”, em detrimento da ampliação
necessária da infra-estrutura operacional, tais como, pistas de pouso e decolagem e
equipamentos de auxílio à navegação aérea, o que comprometeu a segurança
operacional dos principais aeroportos do país, e em especial Congonhas. Após o
acidente muitas reportagens foram publicadas nos principais jornais e revistas do país
questionando a segurança das pistas de pouso e decolagem de Congonhas e a
qualidade do procedimento de suas manutenções.
O fato é que, independente da crítica ao conceito do “aeroshopping” que foi
defendido e implementado pela INFRAERO em seus principais aeroportos no início
deste século, podemos constatar que o Aeroporto Internacional de São Paulo possui
uma complexidade de atividades econômicas dentro de suas dependências que o
aproxima de alguns aspectos de uma “cidade aeroporto”, conforme o entendimento de
Güller (2002), pois, produz riqueza e gera milhares de empregos diretos e indiretos,
ligados ou não a atividade aeronáutica, e o qual atrai trabalhadores de Guarulhos, da
capital e de outras cidades da Região metropolitana de São Paulo, afirmando-o como
um importante pólo de desenvolvimento econômico dentro do Município de Guarulhos,
e
uma
estratégica
infra-estrutura
de
transporte
necessária
para
o
pleno
desenvolvimento econômico da Região Metropolitana de São Paulo e do Estado de São
Paulo.
59
Porém, outros aspectos que caracterizam uma “cidade aeroporto” e que ainda
não fazem parte da realidade do Aeroporto Internacional de São Paulo, são, 1) conexão
com o sistema de transporte ferroviário ou metroviário, que garanta uma acessibilidade
rápida e segura através de um transporte público eficiente e de alta capacidade, pois,
desde a sua inauguração, a maior parte dos passageiros desse aeroporto se utilizam de
automóveis particulares, e de serviços de táxis e ônibus intermunicipais que estão
sempre a mercê dos congestionamentos tão freqüentes em suas principais vias de
acesso, ou seja, Avenida Marginal Tietê, Rodovia Presidente Dutra e Rodovia Ayrton
Senna; 2) área territorial suficiente para a expansão da infra-estrutura aeroportuária
visando atender a demanda futura, mas, o cenário real desse aeroporto demonstra que
a sua área patrimonial não permite a conclusão do seu sistema de pistas de pouso e
decolagem planejado, sendo esse problema ampliado em razão da alta densidade
populacional instalada no entorno desse sítio aeroportuário; 3) Implementação de um
plano de desenvolvimento macro-regional do qual o aeroporto seja o seu principal
dínamo de transformação, todavia até este momento, o que constatamos em nossos
estudos foi que a desarticulação dos instrumentos de planejamento foi um problema
constante.
Em relação ao espaço territorial da “cidade aeroporto”, Güller (2002, p.70) afirma
que:
“Para defini-la territorialmente, poderia dizer-se que a cidade aeroporto é
um conjunto mais ou menos denso de atividades relacionadas com o
aeroporto e seu funcionamento, assim como de outras atividades
comerciais e empresariais situadas no sítio aeroportuário e em seu
entorno. Contudo, este conjunto recebe o nome de cidade aeroporto e
60
só apresenta as características qualitativas de uma cidade (densidade,
acessibilidade, entorno, serviços).”
Tomando novamente emprestado o conceito de “cidade aeroporto” desenvolvido
por Güller (2002) para aplicá-lo em nosso entendimento acerca do Aeroporto
Internacional de São Paulo, constatamos através de dados obtidos junto à Prefeitura
Municipal de Guarulhos que, na primeira década deste século, diversos serviços
relacionados à operação aeroportuária foram implantados no entorno do sítio
aeroportuário, tais como, locadoras de automóveis, estacionamento de veículos com
serviço de transporte direto aos terminais de passageiros, hotéis, centro de
convenções, empresas de manutenção de equipamentos utilizados nos pátios de
estacionamento
de
aeronaves,
empresas
despachantes
de
carga
aérea,
transportadoras, e etc.
Essa constatação de que o uso e ocupação do solo em parte do entorno do
Aeroporto Internacional de São Paulo está relacionada com a atividade aeroportuária,
aponta para uma conformidade com a definição de Güller (2002), na qual, segundo ele,
o território da “cidade aeroporto” é um conjunto mais ou menos denso de atividades
relacionadas à operação aeroportuária, assim como, de outras atividades comerciais e
de serviços localizadas em seu entorno. Porém, não podemos considerar o Aeroporto
Internacional de São Paulo como sendo uma “cidade aeroporto” em razão do mesmo
não possuir todas as características que definem um aeroporto que se enquadra nesse
conceito.
Outro autor que se debruçou no estuda cidade e do aeroporto contemporâneo foi
Koolhaas (1997) que em seu ensaio “A cidade genérica” aponta que algumas cidades
contemporâneas, ao se despojarem de suas identidades tornam-se genéricas, ou seja,
61
iguais umas as outras, a partir da constatação de alguns aspectos comuns que
caracterizam este fenômeno. O autor também entende que uma grande cidade
contemporânea sendo constituída por um centro tradicional e por muitos subcentros
localizados em sua periferia é polinucleada, cenário que altera o papel do centro
tradicional em relação a todo território urbano. “Não só o centro é por definição
demasiado pequeno para cumprir as obrigações que lhe são consignadas, como
também não é já o centro real.” (KOOLHAAS, 1997, p. 33)
Porém, nem toda grande cidade contemporânea é genérica, segundo o autor, no
início da década de 1970, as cidades genéricas eram habitadas em média por 2,5
milhões de habitantes, e no final do século XX, essas cidades já abrigavam cerca de 15
milhões de residentes. No entendimento de Koolhaas as megacidades mundiais
localizadas em diferentes países, além do despojamento de sua identidade, têm outros
pontos que as tornam genéricas, e a infra-estrutura urbana de transporte é um desses
pontos comuns. “A superfície urbana agora só alberga o movimento necessário,
fundamentalmente os carros; as auto-estradas são uma versão superior das avenidas e
praças, ocupando cada vez mais espaço; o seu traçado que aparentemente procura a
eficácia automobilística, é de fato surpreendentemente sensual [...].” (KOOLHAAS,
1997, p. 38)
Sobre o território da “cidade genérica”, Koolhaas (1997, p.38) afirma que a
mesma, “é fractal, uma repetição infindável do mesmo módulo estrutural simples; é
possível reconstruí-la a partir de sua entidade mais pequena, de um computador
pessoal ou talvez mesmo de um disquete.”
Em relação aos aeroportos Koolhaas (1997, p.39) entende que, os mesmos
“estão entre os elementos mais característicos da “cidade genérica”, sendo o seu mais
62
poderoso veículo de diferenciação.” Para o arquiteto a tendência é de que os
aeroportos tenham uma autonomia cada vez maior em relação às cidades que os
abrigam. “Ao tornarem-se cada vez maiores, equipados com mais serviços não
associados às viagens, estão em vias de substituir a cidade. A condição de estar <<em
trânsito>> está a tornar-se universal.” (KOOLHAAS, 1997, p. 40).
Absorvendo o entendimento de Koolhaas acerca do aeroporto na “cidade
genérica”, o qual afirma que essa infra-estrutura se torna cada vez mais autônoma em
relação à cidade que o abriga, cabe apontarmos que o Aeroporto Internacional de São
Paulo, possui características peculiares em relação ao seu entorno, primeiro, não
depende do Serviço Autônomo de Água e Esgoto de Guarulhos – SAAE, uma vez que
toda água potável consumida nas dependências do aeroporto é extraída do aqüífero
existente em seu subsolo, operação que, no futuro, exigirá uma recarga gerenciada do
mesmo (OKAPALA, 2011, p.124). Segundo, todo esgoto produzido em suas
dependências é tratado em uma Estação de Tratamento de Esgoto – ETE própria, que
evita a contaminação do Rio Baquirivú que contorna o sítio aeroportuário.
Outra característica importante é a infra-estrutura viária interna do aeroporto, um
conjunto de vias expressas e ruas com pavimentação e sinalização de alta qualidade
que contrasta com as vias existentes no seu entorno urbano do aeroporto, composta
por diversas ruas esburacadas ou sem pavimento asfáltico e drenagem adequadas. E
finalmente, como o aeroporto está implantado em um terreno que é de propriedade da
União, a INFRAERO, empresa estatal do Governo Federal que administra essa infraestrutura aeroportuária, não paga IPTU ao Município de Guarulhos. Portanto, as
características apontadas, indicam um determinado grau de autonomia do Aeroporto
Internacional de São Paulo em relação ao Município de Guarulhos.
63
Retomando a discussão acerca do estudo desenvolvido pelo LPT/EPUSP, esse
trabalho apontou um aumento significativo na demanda por transporte aéreo nos
aeroportos de Guarulhos, Campinas e Congonhas. E por essa razão, em 2002, o
Governo do Estado de São Paulo, decretou como sendo de utilidade pública para fins
de desapropriação, uma área densamente habitada com 1,3 km 2 localizada ao norte do
Aeroporto Internacional de São Paulo, necessária para ampliação do sítio patrimonial
do aeroporto e possibilitar a implantação e operação da terceira pista de pouso e
decolagem. Porém, nesse mesmo ano, moradores da região atingida pela
desapropriação, fundam o Movimento Contra a Terceira Pista, que inicia uma forte
oposição à expansão do aeroporto junto à mídia local e nas audiências públicas
promovidas pela INFRAERO e Prefeitura de Guarulhos.
Podemos observar que com o desenvolvimento dos diversos projetos de
ampliação e reforma do Aeroporto Internacional de São Paulo, a INFRAERO manteve
uma constante adaptação do aeroporto às solicitações impostas pelo aumento da
demanda. E essa ação culminou com a necessidade de estabelecer novas diretrizes de
planejamento, adequando o aeroporto aos novos requisitos de demanda, relação com o
entorno e meio ambiente, como iremos descrever a seguir.
64
1.4. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional
de São Paulo (2004)
Em 2004, foi concluída uma revisão do Plano Diretor do Aeroporto Internacional
de São Paulo pela empresa Engevix Engenharia S.A., e essa revisão foi denominada
como Plano de Desenvolvimento Aeroportuário 12. A Diretoria de Engenharia da
INFRAERO, localizada em sua sede em Brasília, estabeleceu novas diretrizes e
orientações para o desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo, e as
quais foram consideradas no Plano de Desenvolvimento concluído, em 2004.
As diretrizes gerais de planejamento foram às seguintes: Planejar o
desenvolvimento do sítio aeroportuário para sua capacidade máxima; desenvolver a
primeira
fase
de
implantação,
considerando
a
flexibilidade
necessária
ao
desenvolvimento do aeroporto de forma compatível com a implantação final prevista,
em harmonia com o meio ambiente; estabelecer condições operacionais do sistema de
pistas, de forma a compatibilizar as operações aeronáuticas com o gerenciamento da
navegação aérea e o zoneamento urbano no entorno do aeroporto; viabilizar a
operação do aeroporto considerando a possibilidade de interdição de uma das pistas de
pouso; condicionar o desenvolvimento do planejamento a aspectos de economicidade e
ao balanceamento entre capacidade e demanda; prever uma área para teste de
motores de aeronaves, visando ao controle de impacto do nível de ruído dessa
atividade; prever uma área destinada à inspeção de aeronaves submetidas a graves
12
Entre 1996 e 2008, eu atuei como arquiteto e urbanista junto à Gerência de Engenharia da Empresa
Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária, e juntamente com uma equipe multidisciplinar formada por
profissionais da INFRAERO e de empresas especializadas contratadas pela estatal, eu participei da
65
ameaças; e analisar as alternativas de desenvolvimento para mitigação dos impactos
ambientais.
Já as diretrizes específicas para o Aeroporto Internacional de São Paulo, foram:
Incorporar os estudos de demanda, capacidade, acessibilidade e auditoria ambiental
dos Aeroportos de Congonhas, Guarulhos e Viracopos, elaborados pelo LPT/EPUSP Laboratório de Planejamento e Operação de Transportes do Departamento de
Engenharia de Transportes da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo;
implantação da 3ª pista de pouso e decolagem, nas condições determinadas
(dimensões e locação) nos diversos estudos realizados pelo DAC/INFRAERO;
considerar a Portaria n° 282/DGAC, de 08 de abril de 2002 do Ministério da Defesa que
define a Operação de Aeronaves Civis Nacionais e Estrangeiras em aeroportos
situados nas Áreas Terminal do Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte
(especificamente para o Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos – SBGR, a
portaria define:
“Objetivo: Atender ao tráfego aéreo regular nacional e internacional
de passageiros destinado à Área Terminal de São Paulo. Serviços
autorizados: vôos domésticos regulares de passageiros e da rede
postal noturna; vôos domésticos não-regulares de passageiros; vôos
internacionais regulares de passageiros; vôos internacionais nãoregulares de passageiros; vôos não-regulares das Empresas de Táxi
Aéreo; vôos da aviação geral. Condições especiais de operação: a
operação de vôos cargueiros somente será permitida em Guarulhos,
em casos excepcionais, a critério da Autoridade Aeronáutica.”
elaboração de diversos trabalhos na área de planejamento aeroportuário, e dentre eles, destaco o Plano
66
Outro fator relevante e não menos importante, que foi incorporado ao Plano de
Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo se refere ao estudo da
Companhia Paulista de Trens Metropolitanos – CPTM e INFRAERO denominado de
Expresso Aeroporto, uma ligação ferroviária entre esse aeroporto e o centro da Cidade
de São Paulo.
As diretrizes principais estabelecidas pela CPTM para a concepção da nova linha
expressa eram: conexão direta do avião com o trem; acessibilidade e deslocamentos
internos facilitados; rapidez da viagem, com tempo de percurso competitivo em relação
aos demais modos de transporte; confiabilidade do serviço, com uso de via exclusiva;
demanda conquistada pela qualidade do serviço; oferta com flexibilidade para permitir
compatibilização com a demanda; conforto na utilização de material rodante adequado
à especificidade do serviço, para passageiros e despacho de bagagem; negócios
associados induzidos pela implantação do serviço e considerados na viabilização do
empreendimento; inserção urbana que garanta melhoria na qualidade do uso do solo e
meio ambiente; programa de comunicação social que acompanhe a implantação do
empreendimento em todas as etapas.
A implantação do Expresso Aeroporto tem como por objetivos a ligação do centro
de São Paulo com o Aeroporto, reduzindo o tempo de deslocamento de 1 hora para
cerca de 25 minutos.
O Expresso Aeroporto terá via exclusiva com cerca de 24 km de extensão,
aproveitando a faixa de domínio da atual linha F, da CPTM e duas estações terminais:
uma no centro de São Paulo provavelmente na Estação Júlio Prestes ou Brás e outra
de Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo, concluído em 2004.
67
no aeroporto. E o Expresso Guarulhos servirá para o atendimento da população da
Cidade de Guarulhos e terá outras três estações, Parque Cecap (em Guarulhos), Eng.
Goulart, Brás e Barra Funda (todas em São Paulo). Os dois serviços compartilham a
linha mas têm operação segregada e com integração com sistema metro-ferroviário:
Brás, Luz e Barra Funda.
A demanda de passageiros para o aeroporto foi estimada, para 2005, em 18
milhões de passageiros/ano, podendo atingir 43 milhões em 2030. A tabela 3, a seguir,
ilustra a evolução da demanda considerada no estudo da CPTM.
Tabela 3: Trem Expresso para o Aeroporto – Estimativa de Demanda
Demanda Diária (milhares de passageiros)
Ano
Demanda anual
(milhões de passageiros)
Origem e/ou destino Origem e/ou destino
Acompanhantes Total
em São Paulo
no interior
2005
17,9
10,3
0,9
8,1
19,2
2010
24,2
14,6
1,2
11,4
27,3
2015
32,2
20,5
1,7
16,0
28,2
2020
42,8
28,8
2,4
22,5
53,8
2025
43,0
30,9
2,6
24,1
57,6
2030
43,0
33,0
2,8
25,8
61,6
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 59).
68
Figura 12: Mapa esquemático, sem escala, da rede de transporte sobre trilhos da RMSP.
Fonte: Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional
de São Paulo, elaborado em 2004 (página 59).
O tempo de percurso previsto pela CPTM foi de 24 minutos entre o aeroporto e a
Estação Barra Funda, contra os atuais 55 minutos de táxi e 20 minutos da Estação Brás
ao aeroporto, contra os atuais 50 minutos de táxi.
69
Outras características do novo sistema de transporte são: integração com outros
modos de transporte; a CPTM prevê que as estações do sistema deverão constituir
terminais remotos aeroportuários, com plataformas exclusivas e balcões das
companhias aéreas para check in; a CPTM concebeu a utilização de uma composição
formada por três carros, incluindo compartimento para bagagens, com serviço
alfandegado. As primeiras estimativas dos investimentos necessários para a
implementação da ligação indicaram a cifra de 295 milhões de dólares, sendo 236
milhões em obras civis, 20 milhões em desapropriações, 16 milhões em material
rodante e 23 milhões em sistemas.
O Plano de Desenvolvimento Aeroportuário incorporou as reformas e ampliações
realizadas após 1985, manteve as principais características da configuração original do
complexo aeroportuário, ou seja, duas pistas de pouso e decolagem paralelas e
dependentes, um terceira pista de pouso e decolagem independente localizada ao norte
do sítio aeroportuário, quatro terminais de passageiros em configuração “finger pier”; e
acrescentou mais um terminal doméstico em configuração “satellite” localizado entre os
atuais Terminais de Passageiros 1 e 2 e a futura 3ª pista de pouso e decolagem, e uma
nova área para Terminal de Carga Aérea localizada ao lado do futuro Terminal 4.
Portanto, estabelecida a nova configuração geral do Aeroporto Internacional de
São Paulo (GRU), foram desenvolvidas as etapas de implantação desse projeto. E
conforme consta no Plano de Desenvolvimento Aeroportuário (2004)
“A possibilidade de um crescimento programado ao longo dos horizontes
de projeto está estreitamente ligada à configuração geral determinada
pelos sistemas de pistas, terminal e demais sistemas componentes. Esta
70
configuração deve ser flexível o suficiente para permitir adequações ao
longo dos anos devido a mudanças nas características de trafego ou
demanda, permitindo assim, a rápida tomada de decisões pela
autoridade aeroportuária.
A partir das características descritas acima se imaginou que as mesmas
tornariam mais dinâmico o planejamento, aproximando os conceitos de planos diretores
e planos de desenvolvimento, à realidade do aeroporto e da indústria da aviação do
Século XXI. E para ressaltar a magnitude e a mudança de comportamento do tráfego
aéreo do Plano Diretor de 1981, para o Plano de Desenvolvimento, de 2004, a partir do
novo planejamento e da mudança das diretrizes, elaborou-se uma tabela comparativa
onde se pôde observar que havia um aumento significativo dos valores projetados, e
sem aumento significativo de área patrimonial, fato que exigiu uma análise de
capacidade detalhada de cada sub-sistema isoladamente num primeiro momento e, do
equilíbrio de capacidade entre os diversos sub-sistemas num segundo momento. A
reprodução dessa tabela comparativa pode ser observada na tabela 4.
É importante ressaltar que o equilíbrio de capacidades entre os sub-sistemas foi
um fator fundamental para a definição do Plano, de modo que não houvesse “sobra” de
capacidade com desperdício de investimento, mas que, por outro lado, não houvesse
“falta” de capacidade de algum sub-sistema podendo comprometer o funcionamento
geral do aeroporto. Desse modo, a capacidade global do aeroporto foi limitada à
capacidade do sub-sistema de menor capacidade e como conseqüência foi necessário
efetuar o ajuste das capacidades dos demais sub-sistemas, buscando como resultado
um desenho de “Equilíbrio de Capacidades”.
71
Tabela 4: Planejamento 1981 versus Planejamento 2004
Plano Diretor Plano de Desenvolvimento
Passageiros Anuais
(1981)
(2004)
28.500.000
40.000.000
313.100
500.000
85
> 120
170.000
1.400.000
Movimentos de Aeronaves
Posições de Aeronaves
Carga Aérea Anual (t)
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo,
elaborado em 2004 (página 194).
Com isso quis-se ressaltar que se o planejamento proposto para o Aeroporto não
fosse adequado corria-se o risco de se inviabilizar as etapas posteriores de
planejamento. Então, optou-se em se aumentar às áreas de apoio, administrativas e de
manutenção, terminais de cargas, manutenção de aeronaves, etc., de maneira que se
pudesse equilibrar funcionalmente o sítio com as previsões de construção dos terminais
3 e 4 e 3ª pista de pouso e decolagem.
Além das grandes intervenções citadas anteriormente, o planejamento previu:
Pátio do novo Heliponto, situada ao lado do estacionamento de longa permanência, na
Área de Apoio “C”; Ampliação do Pátio VIP e área para hangares de aviação geral;
Saídas de velocidade projetadas para o sistema de pistas existentes (Revitalização do
Sistema de Pistas e Pátios); Modificações e ampliações do pátio de aeronaves: nova
área de estacionamento remoto, realocação do canal de drenagem, novo lote para
Terminal de Cargas de Empresa Aérea, novo acesso ao pátio de aeronaves;
Implantação do Terminal de Cargas Vivas, na Área de Apoio “C”; Realocação dos
edifícios destinados as Oficinas de Manutenção do Aeroporto; Proposição para área de
72
manutenção de aeronaves e manutenção de aeronaves da aviação geral; Acréscimos
na área patrimonial – decretadas de utilidade pública para fins de desapropriação, pelo
Governo do Estado de São Paulo; Modificações no Sistema viário: Viaduto na Avenida
Monteiro Lobato; Acesso ao Hospital Geral de Guarulhos e ao Hotel Marriot; Avenidas
do Município de Guarulhos paralelas ao Sistema viário; Avenidas do Município de
Guarulhos previstas para as áreas a serem desapropriadas; Acesso ao futuro anel
rodoviário previsto pela Prefeitura de Guarulhos. Ampliações das cabeças dos Fingers
dos Terminais de Passageiros 1 e 2; Implantação de duas áreas para “run up” e
inspeção de aeronaves submetidas a graves ameaças.
O Plano de Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo foi
pensado em duas etapas de implementação, e a denominada “primeira fase de
implantação”, ocorreria a partir da implantação do Terminal de Passageiros 3 e seu
pátio de aeronaves, a 3³ pista de pouso e decolagem e demais obras correlatas, como
desvio do rio Baquirivu-Guaçu, implantação de equipamentos e auxílios visuais, etc. E
devido à magnitude e amplitude das obras descritas, que segundo estimativa da época,
iriam se desenvolver durante mais do que 5 anos (período considerado para cada
etapa), representou teoricamente toda a primeira etapa de planejamento do PDA.
A denominada “configuração da implantação final”, conforme pode ser observada
nas figuras 13 e 14, foi caracterizada por um sistema de 3 pistas paralelas, sendo duas
independentes, 4 terminais de passageiros e seus respectivos pátios de aeronaves e
instalações de apoio, 2 edifícios comerciais/administrativos (um entre cada conjunto
TPS), duas áreas descentralizadas para manipulação de carga aérea servindo
respectivamente a cada conjunto TPS.
73
O Sistema Terminal de Passageiros, nesta solução, ficou com capacidade para
11.200 passageiros/hora. Foram previstas duas estações de trem elevadas destinadas
ao Expresso Aeroporto, uma em cada conjunto de terminal de passageiros. Junto a
cada estação foram previstas as implantações de edifícios comerciais. Em relação aos
limites patrimoniais, na “Configuração da Implantação Final” foram previstas
modificações na atual situação patrimonial do sítio aeroportuário, com aquisição de
áreas a serem incorporadas ao sítio. A principal aquisição e incorporação de terras, se
refere às destinadas a implantação da 3ª pista de pouso e decolagem, instalação de
equipamentos e auxílios visuais a navegação como ILS, Marcadores Externo e Médio e
realocação do leito do rio Baquirivú e para o sistema viário marginal ao referido rio.
Figura 13: Desenho, sem escala, da Configuração da Implantação Final, do PDA, de 2004.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004. Desenho anexo: GUA/GRL/905.044.
74
Figura 14: Desenho, sem escala, do sistema terminal de passageiros e da terceira pista de
pouso e decolagem na Configuração da Implantação Final, do PDA, de 2004. Base original
editada para permitir a compreensão do sistema terminal de passageiros proposto.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004. Desenho anexo: GUA/GRL/905.044.
As áreas citadas anteriormente foram declaradas de utilidade pública pelo
Governo do Estado através do Decreto nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002 e totalizam
aproximadamente 1,43 km², implicando na realocação de aproximadamente 5.330
famílias. Essas famílias, ainda hoje, se encontram em áreas de segurança de
cabeceiras ou em áreas dentro da curva de ruído I, na qual é proibido o uso residencial.
Porém, em 2008, o Governo Federal em razão de constatar a alta densidade
demográfica dessa região e a pressão política de alguns setores da sociedade civil
contrários a ampliação do aeroporto, declarou a sua desistência em construir a terceira
75
pista de pouso e decolagem em Guarulhos 13. Esse fato levou o governo paulista a
revogar o decreto que possibilitava a desapropriação da área urbanizada necessária à
ampliação do Aeroporto Internacional de São Paulo.
Portanto, em meio a um crescente aumento da demanda por transporte aéreo no
Brasil, a implementação da ampliação do Aeroporto Internacional de São Paulo não
será executada como foi planejada pelo Plano Diretor Aeroportuário de 1980-1981, e
nem como prevista pelo Plano de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004; e
conseqüentemente a sua capacidade anual máxima para o processamento de
aeronaves, passageiros e carga aérea, teve que ser revista no sentido de readequar a
novas obras de infra-estrutura aeroportuária às limitações espaciais da área patrimonial
desse aeroporto, visando atender a demanda crescente do transporte aéreo.
Em relação ao terceiro terminal de passageiros do Aeroporto Internacional de
São Paulo, principal infra-estrutura da “primeira fase de implantação” do Plano de
Desenvolvimento Aeroportuário de 2004, o primeiro projeto básico dessa edificação
teve início em 1996, sendo desenvolvido pela Empresa Figueiredo Ferraz Consultoria e
Engenharia de Projeto S.A., ao longo de quase uma década, em razão de diversas
revisões e adequações do orçamento estimado para a execução da obra e da definição
da capacidade prevista para o novo terminal de passageiros. O terceiro terminal
projetado para atender uma capacidade de 12 milhões de passageiros / ano, teve a sua
obra orçada em R$ 711 milhões.
13
Em 21/01/2008, O Ministro da Defesa Nelson Jobin declarou à Agência Estado que o Governo Federal
descartara a construção da terceira pista de pouso e decolagem em Guarulhos, afirmando que todos os
estudos mostraram que a construção da terceira pista seria uma obra antieconômica por causa do
grande impacto de ordem social, financeira e ambiental.
76
Em 2008, após um longo processo de revisão do edital de licitação, a
INFRAERO deu início ao processo de licitação para contratação da obra do terceiro
terminal de passageiros, porém, segundo reportagem do Jornal Folha de São Paulo, de
3 de outubro de 2008, a INFRAERO seguindo uma orientação do Tribunal de Contas da
União – TCU, revogou a licitação para construção do terceiro terminal de passageiros
do Aerorporto Internacional de São Paulo. O TCU apontou sobrepreço de R$ 83, 5
milhões nas obras de revitalização dos sistemas de pátio, pistas e viário, e recuperação
do sistema de macrodrenagem. Naquela ocasião as empresas vencedoras da licitação
foram a Queiroz Galvão e Constran Serveng, a obra na pista e no pátio foram orçadas
em R$ 282,38 milhões e o terceiro terminal de passageiros em R$ 1,1 bilhão. O então
Presidente da Infraero Sérgio Gualdenzi, tentou reverter a decisão do TCU, mas a
revogação dessa licitação não foi alterada.
Em 2009, a INFRAERO abandonou oficialmente o projeto do terceiro terminal
desenvolvido pela Empresa Figueiredo Ferraz, e abriu uma concorrêcia internacional
para a elaboração de um novo projeto. E desta vez o vencedor foi o Consórcio MAG
(PJJ Malucelli, Andrade e Rezende Engenharia de Projetos, e Gabinete de Projetação
Arquitetônica). Segundo reportagem do Jornal Folha de São Paulo, o projeto custou R$
22 milhões, e os autores responsáveis por esse projeto foram os arquitetos Mario Biselli
e Artur Katchborian, em co-autoria da arquiteta Gicele Alves. O novo projeto do terceiro
terminal considerou uma capacidade prevista de 42 milhões de passageiros / ano, ou
seja, em relação ao antigo projeto da Figueiredo Ferraz o novo projeto dos arquitetos
Biselli, Katchborian e Alves, o supera em mais de 30 milhões de passageiros / ano.
Cabe recordar que o Plano Diretor Aeroportuário de 1981, estimou o terceiro terminal
77
de passageiros com uma capacidade de 7,5 milhões de passageiros / ano. Podemos
verificar que a capacidade do terceiro terminal do Aeroporto Internacional de São Paulo
sempre foi uma dúvida constante e objeto de intensos debates entre os técnicos da
área de planejamento aeroportuário da INFRAERO e os projetistas contradados por
essa empresa. Nas figuras 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, e 22, podemos ver algumas
ilustrações dos projetos do terceiro terminal de passageiros do Aeroporto Internaconal
de São Paulo apresentados pela Empresa Figueiredo Ferraz, em 2004; e pelo
Consórcio MAG, em 2011. Note que a configuração de terminal adotada em ambos os
projetos é a “finger pier”, mesma configuração dos terminais 1 e 2, ambos
desenvolvidos após o Plano Diretor de 1981.
Figura 15: Perspectiva eletrônica da vista
externa do Terminal 3 de Guarulhos.
Figura 16: Perspectiva eletrônica da vista
interna do Terminal 3 de Guarulhos.
Fonte:
<www.figueiredoferraz.com.br>, Fonte:
<www.figueiredoferraz.com.br>,
acessado em abril de 2010.
acessado em abril de 2010.
78
Figura 17: Perspectiva eletrônica da vista
externa do Terminal 3 de Guarulhos.
Figura 18: Perspectiva eletrônica da vista
interna do Terminal 3 de Guarulhos.
Fonte:
<www.figueiredoferraz.com.br>,
acessado em abril de 2010.
Fonte:
<www.figueiredoferraz.com.br>,
acessado em abril de 2010.
Figura 19: Perspectiva eletrônica da vista geral do sistema terminal de passageiros do
Aeroporto Internacional de São Paulo, indicando os Terminais de Passageiros 1 e 2 (existentes)
e o futuro Terminal 3. Autoria: arquitetos Mario Biselli, Artur Katchborian e Gicele Alves.
Fonte: <www.arqbacana.com.br>, acessado em novembro de 2011.
79
Figura 20: Perspectiva eletrônica da vista geral externa do futuro Terminal 3, do Aeroporto
Internacional de São Paulo. Autoria: arquitetos Mario Biselli, Artur Katchborian e Gicele Alves.
Fonte: <www.arqbacana.com.br>, acessado em novembro de 2011.
Figura 21: Perspectiva eletrônica da vista
interna do futuro Terminal 3, do Aeroporto
Internacional de São Paulo. Autoria: arquitetos
Mario Biselli, Artur Katchborian e Gicele Alves.
Figura 22: Perspectiva eletrônica da vista
interna do futuro Terminal 3, do Aeroporto
Internacional de São Paulo. Autoria: arquitetos
Mario Biselli, Artur Katchborian e Gicele Alves.
Fonte: <www.arqbacana.com.br>, acessado
em novembro de 2011.
Fonte: <www.arqbacana.com.br>, acessado
em novembro de 2011.
80
Mas, em novembro de 2011, apesar do projeto básico no terceito terminal de
passageiros ter sido apresentado no primeiro semestre desse mesmo ano à
INFRAERO, segundo o Jornal Folha de São Paulo, a empresa estatal contratou uma
consultoria da Empresa Estruturadora Brasileira de Projetos – EBP, para que esta
desenvolva um novo projeto para o terceiro terminal ao custo de R$ 7 milhões.
Segundo a INFRAERO, na mesma reportagem, o custo será pago pelo consórcio
vencedor do leilão de concessão do Aeroporto Internacional de São Paulo a iniciativa
privada.
O novo projeto do terceiro terminal é de autoria dos arquitetos Sérgio Athié e Ivo
Wohnrath, em parceria com a empresa norte-americada especializada em consultoria
de aeroportos Leigh Fisher. A razão declarada pela nova contratação, é a de que o
novo projeto será mais flexível e com a previsão de ampliações graduais, em quatro
fases ao longo dos próximos 30 anos. O investimento estimado é de R$ 5,2 bilhões,
valor que inclui outras obras além do novo terminal de passageiros. E conforme
declaração do Ministro da Aviação Civil Wagner Bittenncourt, feita ao Jornal Folha de
São Paulo, em outubro de 2011, “a INFRAERO vai oferecer o projeto do Consórcio
MAG para o vencedor do leilão de Guarulhos. O vencedor está livre para executar o
projeto que desejar. Não precisa seguir nem o da EBP.” Porém, segundo Barbosa
(2011) autora da reportagem, “no etanto, para cumprir as metas de conforto e
capacidade do edital, será preciso seguir um projeto flexível, que permita ampliações
graduais, como o da EBP.”
Face ao atraso e indefinição no início da construção do terceiro terminal de
passageiros no Aeroporto Internacional de São Paulo, a INFRAERO no sentido de
81
evitar o caos nas operações áreas desse aeroporto no final de 2011, contratou uma
obra em caráter emergencial para a conversão dos antigos terminais de carga aérea
das extintas companhias aéreas VASP e TRANSBRASIL em um terminal de
passageiros doméstico provisório, que após inaugurado ampliaria a capacidade do
aeroporto para 26 milhões de passageiros / ano. E segundo reportagem do Jornal Folha
de São Paulo, de 3 de dezembro de 2011, a um custo de R$ 86 milhões. E ainda
segundo essa mesma reportagem, “enquanto o ministro-chefe da Aviação Civil, Wagner
Bittencourt, anunciava no aeroporto de Cumbica um pacote de medidas para evitar o
caos aéreo no fim do ano, parte das obras do novo terminal de passageiros do mesmo
local foi ao chão”. Nesse acidente dois funcionários que trabalhavam nessa obra
sofreram ferimentos leves.
O que nos chama atenção pelo que foi aqui resumidamente descrito acerca da
problemática que envolve o terceiro terminal de passageiros, elemento importante do
Plano de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004, é o fato do mesmo ser reconhecido
pelos técnicos em planejamento aeroportuário da empresa estatal, como fundamental
para a ampliação da capacidade do aeroporto além dos seus atuais 17 milhões de
passageiros / ano. Mas, a dúvida em relação a definição de sua capacidade máxima e a
execução de três projetos básicos ao longo de 15 anos apontam para uma falta de
entendimento interno, onde parece não haver um consenso claro sobre a capacidade
desse terminal, pondo por terra todo o planejamento previsto para esse aeroporto na
revisão do seu instrumento de planejamento, ocorrido em 2004. Portanto, hoje, o
Aeroporto Internacional de São Paulo tem um Plano de Desenvolvimento Aeroportuário,
ainda vigente, que prevê um terceiro terminal com capacidade de 12 milhões de
82
passageiros / ano, ao passo que a própria INFRAERO sinaliza um novo terminal com
capacidade de 42 milhões de passageiros / ano; porém, sem uma nova terceira pista de
pouso e decolagem, tão essencial e prevista desde o Plano Diretor de 1981.
1.5. Conclusões parciais
Neste capítulo, num primeiro momento vimos que, o Brasil sempre teve especial
destaque na aviação internacional, afirmação corroborada por ações pioneiras como as
do aviador e inventor brasileiro Santos Dumont, criador da aeronave 14 Bis; e que, hoje,
segundo dados da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, no Brasil existem 745
aeródromos públicos e 2.152 aeródromos privados, implantados em todas as regiões
do país, sendo que 34 deles são considerados internacionais, e os demais se dividem
entre aeródromos e aeroportos domésticos.
E também constatamos que, desde a sua conclusão, em 1969, do estudo de
viabilidade técnico econômico do principal aeroporto internacional do Brasil, elaborado
pelo Consórcio Hidroservise, Acres e Parkins, e o qual definiu uma área localizada em
Cumbica como a melhor alternativa para a implantação do novo aeroporto internacional,
decorreram dez anos até a tomada da decisão definitiva sobre a sua construção em
Guarulhos. Ao longo dessa década, como já descrevemos, o Ministério da Aeronáutica
envolveu o Governo do Estado de São Paulo no sentido localizar a melhor área para
construção do aeroporto, porém, a sua ação não se efetivou e em meio à morosidade
na tomada de uma decisão definitiva sobre o local de construção do novo aeroporto,
teve início na região localizada no entorno da Base Aérea em Cumbica, um aumento da
83
ocupação urbana predominantemente formada por loteamentos clandestinos e
irregulares, fenômeno urbano que será abordado no próximo capítulo. Em 1979, o
Ministério da Aeronáutica tomou uma decisão arbitrária e definiu que Guarulhos
abrigaria o novo aeroporto.
No segundo momento deste capítulo nos dedicamos ao entendimento do
Aeroporto Internacional de São Paulo, através do estudo dos seus instrumentos de
planejamento aeroportuário elaborados em 1981 e 2004. E o Plano Diretor
Aeroportuário elaborado pela COPASP e Internacional Engenharia S.A. propôs um
aeroporto com capacidade máxima de 28,5 milhões de passageiros / ano, com quatro
terminais de passageiros na configuração “finger / píer”, e três pistas de pouso e
decolagem de aeronaves. Projetado para ser um aeroporto para vôos domésticos e
internacionais do Cone Sul, após a sua inauguração, em 1985, teve o seu perfil alterado
e em pouco tempo se tornou o principal aeroporto internacional do país.
Em razão do aumento crescente da demanda por transporte aéreo ocasionado
pelo crescimento econômico do Brasil, os dois terminais de passageiros existentes
foram ampliados e suas capacidades elevadas a 17 milhões de passageiros / ano.
Identificada essa necessidade de ampliação da infra-estrutura aeroportuária, a
INFRAERO, em 2002, contratou a revisão do instrumento de planejamento desse
aeroporto. Em 2004, a Engevix Engenharia Ltda., apresentou o Plano de
Desenvolvimento Aeroportuário, o qual elevou a capacidade do Aeroporto Internacional
de São Paulo para 40 milhões de passageiros / ano, e manteve o sistema terminal
original de quatro terminais de passageiros em configuração “finger / píer”, e três pistas
de pouso e decolagem. A principal diferença em relação ao Plano Diretor Aeroportuário
84
de 1981, estava no aumento da capacidade dos terminais 3 e 4, os quais teria 12
milhões de passageiros / ano, cada um.
Porém, como foi relatado, a ocupação urbana em áreas limítrofes do aeroporto
inviabilizaram a construção da terceira pista de pouso e decolagem e ao mesmo tempo,
após a contratação de um novo projeto para o novo terminal com capacidade de 42
milhões de passageiros / ano, parece que não houve um consenso claro sobre a
capacidade desejada para o terceiro terminal, o que colocou por terra toda revisão do
planejamento previsto para esse aeroporto, e a qual foi concluída em 2004.
Concluímos que a INFRAERO apesar de, no Plano de Desenvolvimento
Aeroportuário, criticar a inércia da prefeitura em relação ao problema da ocupação
urbana residencial em Zonas de Uso Aeroportuário, demonstra dúvida e falta de
entendimento entre a sua equipe técnica acerca da capacidade do terceiro terminal,
fundamental para elevar a capacidade atual de 17 milhões de passageiros / ano, dos
dois terminais existentes. Em 2010, pelos dois terminais de passageiros existentes em
Guarulhos passaram 26.849.18514 passageiros, um dado preocupante que indica um
comprometimento no conforto dos passageiros que utilizam esse aeroporto, e expõe a
incapacidade de uma tomada de decisão firme por parte da empresa estatal.
Vimos como o Aeroporto Internacional de São Paulo foi planejado. Veremos a
seguir como a Cidade de Guarulhos foi planejada e as suas articulações com esse
aeroporto.
14
INFRAERO, Superintendência de Planejamento Aeroportuário e de Operações – DOPL . Movimento
Operacional da Rede INFRAERO de Janeiro a Dezembro de 2010.
85
2. A Cidade de Guarulhos e o seu planejamento desarticulado
Entendemos que a “metrópole contemporânea” na era da “globalização” possui
uma dinâmica urbana que concentra e centraliza o capital, e ao mesmo tempo se
configura em uma aglomeração urbana dispersa, de forma fragmentada, e de limites
indefinidos. Esse nosso entendimento vai ao encontro da seguinte afirmação de
Lencioni (2008, p.9), “a metrópole contemporânea devido a sua dispersão espacial e a
conurbação de cidades ao seu redor, apresenta uma densidade populacional menor
que a metrópole coesa do passado, em razão de seus limites territoriais serem difusos,
e dado o alto grau de dispersão de sua população, de suas atividades de consumo, de
sua área construída e de suas atividades produtivas,”
Assim, em consonância com a conceituação de Lencioni (2001, p.161-162)
entendemos que, a Cidade de São Paulo se constitui em uma metrópole
contemporânea e é o centro da Região Metropolitana de São Paulo (da qual Guarulhos
também faz parte), e o entorno metropolitano dessa metrópole, que segundo a
EMPLASA (2011), se estende num raio aproximado de 200 km, formam a denominada
“macrometrópole de São Paulo”.
Neste capítulo, no sentido de comprovarmos o planejamento desarticulado da
Cidade de Guarulhos em relação ao Aeroporto Internacional de São Paulo,
estruturamos este capítulo em cinco partes. No sub-capítulo 2.1 abordaremos as
origens do desenvolvimento urbano de Guarulhos, apontando as três fases distintas
que marcaram as direções dos principais vetores de crescimento urbano dessa cidade,
e os quais foram identificados por Lasalvia (2006); no sub-capítulo 2.2 analisaremos as
Leis de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos aprovadas em, 1980, 1990, 1996 e
86
2007, em relação à região limítrofe ao sítio aeroportuário; no sub-capítulo 2.3
descreveremos o processo de ocupação urbana clandestina, irregular e regular, na
região localizada no entorno do aeroporto, ocorrida a partir do final da década de 1960
e acentuada a partir da permissividade consentida pela Lei de Uso e Ocupação do Solo
aprovada em 1980, portanto, no momento que antecedeu a construção do aeroporto,
fenômeno que continuou mesmo após as Leis de Uso e Ocupação do Solo posteriores
terem se tornado mais restritivas ao uso residencial em áreas limítrofes ao aeroporto;
no sub-capítulo 2.4, conceituaremos a cidade contemporânea e analisaremos os Planos
Diretores da Cidade de Guarulhos aprovados em, 1971 e 2004. No sub-capítulo 2.5
apresentaremos as nossas conclusões parciais.
2.1.
As origens: o desenvolvimento urbano da Cidade de Guarulhos
Neste sub-capítulo iremos resgatar as origens históricas do desenvolvimento
urbano da Cidade de Guarulhos, no sentido de conhecermos as três fases distintas que
marcam as direções dos principais vetores de crescimento urbano dessa cidade,
identificadas por Lasalvia (2006). Esse resgate da história da formação urbana de
Guarulhos se revelou fundamental para que avançássemos no estudo de importantes
temas como, as Leis de Uso e Ocupação do Solo e os Planos Diretores desse
município, aprovados após a inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo; e
para que também caracterizássemos o cenário real de adensamento urbano irregular
de áreas limítrofes a esse sítio aeroportuário impróprias para esse uso, fenômeno
urbano que ocorre desde meados da década de 1980.
87
Romão e Noronha (1980) afirmam que, em 1560, a Aldeia de Nossa Senhora da
Conceição de Guarulhos foi fundada como um posto avançado de proteção a São
Paulo de Piratininga, que havia sido fundada em 1554. E ainda que Guarulhos fazia
parte de um conjunto de aldeamentos fundados pelos jesuítas. Além de Guarulhos,
esse conjunto era constituído por São Miguel, Itaquaquecetuba, Pinheiros, Itapecirica,
Embu, Carapicuíba, e Barueri. Todos esses aldeamentos configuravam um anel
estratégico distante e o qual circundava a colina que se localizava entre a Várzea do
Carmo e o Vale Anhangabaú, local onde ficava o pátio do colégio.
Durante um século, a Aldeia de Guarulhos foi a que mais prosperou entre os
demais aldeamentos periféricos de São Paulo, e conforme afirmação de Romão e
Noronha (1980) principalmente em razão da descoberta de lavras ouro, ocorrida em
1590. Essa descoberta de lavras de ouro em Guarulhos, segundo esses autores, foi o
principal motivo para a formação desse povoamento, que atraiu um considerável
número de exploradores e bandeirantes em busca de riqueza.
Em 1675, a prosperidade decorrente da atividade de mineração do ouro
apontada por Romão e Noronha (1980) levou a Aldeia de Nossa Senhora da Conceição
de Guarulhos a ser elevada à condição de distrito. Em 8 de maio de 1685, passou à
categoria de freguesia. Em 24 de março de 1880, foi promovida a vila. Essa atividade
de mineração e ouro perdurou até o século XVIII, e quando se esgotou as lavras de
ouro se iniciou um período de declínio econômico em Guarulhos, momento em que uma
atividade agrícola inexpressiva passou a ocorrer.
Um legado deixado pelos exploradores de ouro foram os caminhos abertos na
mata para a exploração do território guarulhense, e os quais permitiram a fixação das
primeiras aglomerações urbanas. E com o declínio econômico ocorrido após o término
88
da mineração do ouro, essas aglomerações se dedicaram ao trânsito dos tropeiros que
utilizavam os antigos caminhos dos exploradores de ouro para acessar o interior e o
litoral norte paulista.
Através de autores como Bruno (1953) e Toledo (1983), sabemos que a Cidade
de São Paulo em tempos remotos, durante o período colonial, territorialmente, era muito
pequena e ocupava apenas o topo da colina escolhida pelos padres jesuítas para a
fundação do colégio catequista, tendo um desnível acentuado em relação ao Rio
Tamanduateí e ao Córrego Anhangabaú. Tais fatores geográficos foram decisivos para
que São Paulo ocupasse, desde o início, o epicentro de uma rede de caminhos
importantes para a colonização do interior do planalto. E naturalmente alguns desses
caminhos passavam pelas várzeas que cercavam a colina, e seguiam em direção a
Guarulhos, e onde já em território guarulhense se conectavam aos antigos caminhos
das lavras de ouro. E assim se constituíram no principal acesso para a região norte que
comunicava São Paulo a Juqueri, Atibaia, Nazaré Paulista, Bragança Paulista, Cuiabá,
Minas Gerais, Goiás, Vale do Paraíba e Rio de Janeiro.
Romão e Noronha (1980) descrevem que, para se deslocar de São Paulo a
Guarulhos, os viajantes saiam da colina histórica, atravessavam a Várzea do Carmo em
direção a região a leste da colina até atingirem a região da Penha, a partir daí cruzavam
o Rio Tietê pela Ponte Grande e seguiam pela Estrada da Conceição, atual Avenida
Guarulhos. E de Guarulhos os viajantes podiam seguir pelos caminhos do interior
paulista, de Minas Gerais ou do Rio de Janeiro. O deslocamento por esses caminhos
ocorriam com o auxílio de mulas e carros de bois, e eram perigosos e morosos, em
razão das condições precárias do pavimento e do traçado com alguns trechos muito
íngremes.
89
Romão e Noronha (1980) afirmam que o início da fixação das aglomerações
urbanas no território de Nossa Senhora da Conceição dos Guarulhos, se fez à margem
de sua principal ligação com São Paulo de Piratininga, ou seja, da Estrada da
Conceição, promovendo o início da urbanização ao longo dessa via, conforme podemos
observar na figura 23. Esse início de urbanização é entendido por Lasalvia (2006, p.34)
como sendo a primeira fase que marca o vetor de crescimento urbano de Guarulhos.
Figura 23: Mapa do Município de Guarulhos sem escala, de 1938, com a indicação dos
primeiros caminhos. Base original pertencente à Prefeitura Municipal de Guarulhos.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.37.
90
“A primeira fase se constitui na formação dos núcleos urbanos sob
influencia dos caminhos pioneiros, onde identificamos o primeiro eixo de
crescimento urbano que se refere à principal via de ligação entre
Guarulhos e a cidade de São Paulo: a antiga Estrada da Conceição
(hoje Av. Guarulhos). Esta estrada partia do Bairro da Penha e se
estendia em direção ao centro de Guarulhos, atravessando o Rio Tietê
pela antiga Ponte Grande. Esta fase teria início em 1600, quando foi
aberta esta estrada e final em 1915, quando a primeira estação da linha
ferroviária da Cantareira foi construída em Guarulhos.” (LASALVIA.
2006, p. 34)
Segundo Romão e Noronha (1980) a atual denominação de Guarulhos, foi
assumida, em 6 de novembro de 1906, quando ganhou o estatuto de cidade. Esse
acontecimento coincide com a implantação da ferrovia nessa cidade que foi inaugurada
em 1915. E sobre a implantação dessa ferrovia em Guarulhos Langenbuch (1971,
p.112) afirma que, se deu por extensão do Ramal Ferroviário da Cantareira. Este ramal
visava atingir os hospitais que se instalaram próximos à região serrana em São Paulo,
no bairro Guapira, no início do século: um asilo de inválidos e um leprosário. Esta
localidade que ganha função hospitalar era preferida por se encontrar a uma razoável
distância de São Paulo, com condições climatológicas desejáveis para este tipo de uso.
A atividade hospitalar se estende, anos mais tarde, também à região de Gopoúva, em
Guarulhos.
A implantação da ferrovia em Guarulhos, em 1915, coincide com o início do
processo de industrialização ocorrida em São Paulo nas primeiras décadas do século
XX, e o qual, segundo Langenbuch (1971, p.131), entre 1915 e 1940, se observa o
91
verdadeiro processo de metropolização de São Paulo. Nesse período, segundo o autor,
“os arredores paulistanos são sujeitos a uma série de processos evolutivos, alguns dos
quais já se manifestavam no período anterior e que agora ganham corpo e se
consolidam; outros agora se instituem,”
Em relação ao contexto metropolitano, Langenbuch (1971, p.140) afirma que “a
estrada de ferro, na realidade, não se limitou a orientar a suburbanização residencial,
mas continuou a fazê-lo com relação à suburbanização industrial”. E no caso particular
de Guarulhos, Lasalvia (2006, p.40) concluiu que, “apesar da ferrovia ter alcançado o
município por motivos hospitalares, ela contribuiu para o transporte de passageiros,
porém, não possuiu importância significativa para a base industrial em formação, pois,
não operava o transporte de cargas.”
Todavia, outros autores como Romão e Noronha (1980) entendem que o Ramal
Ferroviário da Cantareira foi decisivo para o início do processo de industrialização do
município, pois, segundo eles, a construção do ramal ferroviário até o centro de
Guarulhos possibilitou a diversificação da economia local e o deslocamento do eixo
produtivo para outros bairros da cidade, principalmente para as regiões atendidas pelo
trem. Integrando Guarulhos pela Zona Norte da Capital, o trem tornou-se a principal via
de transporte de passageiros e de mercadorias do município. E ainda segundo esses
autores, nessa fase aconteceu a implantação de fábricas de bens de consumo para o
atendimento da demanda criada com a rápida urbanização da cidade de São Paulo e
para substituição das importações, interrompidas pela Primeira Guerra Mundial. A
inauguração da Estação de Trem Cabuçu, posteriormente denominada de Vila Galvão,
favoreceu a expansão industrial do município.
92
O Ramal Ferroviário da Cantareira em território guarulhense, como pode ser
observado na figura 24, era composto pelas seguintes estações, Vila Galvão, Vila
Augusta e Guarulhos (figura 25), essas três construídas em 1915. Posteriormente a
linha foi ampliada e novas estações foram construídas, como Gopoúva (inaugurada em
1922), Torres do Tibagi (inaugurada em 1931), e por fim com a implantação da Base
Aérea de São Paulo em 1945, a linha foi estendida até Cumbica, que se tornou a
estação terminal do Ramal Ferroviário da Cantareira. E segundo Lasalvia (2006, p.42)
“a linha ferroviária da Cantareira que atingiu Guarulhos passou a integrar a Linha
Sorocabana, sendo desativada em 1965.”
Figura 24: Mapa de Guarulhos sem escala, de 1938, com a indicação do Ramal Ferroviário da
Cantareira inaugurado em 1915. Base original pertencente à Prefeitura Municipal de Guarulhos.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.39.
93
Figura 25: Foto da Estação Guarulhos, em 1915, de autor desconhecido.
Fonte: <http://www.estacoesferroviarias.com.br/g/guarulhos.ht> Acessado em: abril de 2010.
Um fato curioso sobre implantação do Ramal Ferroviário da Cantareira em
Guarulhos, e o qual, em sua extensão máxima, em 1945, chegou a Base Aérea de São
Paulo, localizada no Bairro de Cumbica. Local onde, em 1985, foi construído o
Aeroporto Internacional de São Paulo. É que podemos constatar que, apesar do
traçado sinuoso desse ramal ferroviário, conforme indicado na figura 33, se o mesmo
não tivesse sido desativado em 1965, essa infra-estrutura ferroviária poderia ter sido
modernizada visando atender as exigências de eficiência e segurança desse tipo de
modal de transporte no contexto contemporâneo, e seria uma alternativa de ligação
ferroviária entre o Aeroporto Internacional de São Paulo e a Estação Tucuruvi da Linha
1 Azul da rede de Metrô da Cidade de São Paulo. Hoje, essa ligação é inexistente, e
desde a inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo se discute a implantação
de uma linha ferroviária entre esse aeroporto e a Cidade de São Paulo. E um dos
94
fatores mais preponderantes que conteve a viabilização dessa intenção foi a
constatação do alto custo das desapropriações de extensas áreas urbanizadas e
densamente povoadas localizadas entre Guarulhos e São Paulo.
Ainda sobre a implantação do Ramal Ferroviário da Cantareira em Guarulhos,
constatamos que autores como Romão e Noronha (1980) e Lasalvia (2006) discordam
no entendimento acerca do papel dessa ferrovia no processo inicial de industrialização
dessa cidade, porém, ambos reconhecem que essa infra-estrutura reordenou o tecido
urbano onde as estações ferroviárias foram construídas induzindo o crescimento
urbano dessas localidades. E em relação à segunda fase do vetor de crescimento
urbano em Guarulhos, Lasalvia (2006, p.34) concluiu que, “foi marcada pela
reorientação do crescimento urbano da cidade, que segue a direção das estações
ferroviárias a partir do ano 1915, até a inauguração da Rodovia Presidente Dutra, em
1951.
Segundo Meyer et al (2004, p.65), no período compreendido entre 1950 e 1970,
a metrópole de São Paulo atinge um crescimento populacional de mais de 300%
passando de 2.696.031 para 8.172.542 habitantes. E Langenbuch (1971, p.153) afirma
que, a atividade industrial, que foi determinante para a polarização deste crescimento,
se concentrava até a década de 1930 exclusivamente junto às estradas de ferro
Santos-Jundiaí e a Sorocabana. Porém, entre as décadas de 1920 e 1930, esse autor
observa que o Governo Federal durante a gestão do Presidente Washington Luis,
realizou muitos investimentos em construção e pavimentação de estradas.
As estradas construídas no período citado no Estado de São Paulo foram
implantadas sobre os antigos caminhos sinuosos da época dos tropeiros e, portanto,
possuíam muitas deficiências técnicas. São desse período, as estradas São Paulo –
95
Minas, São Paulo – Mato Grosso, São Paulo – Paraná, São Paulo – Santos, e São
Paulo – Rio de Janeiro. (LANGENBUCH. 1971, p.153)
A antiga Estrada São Paulo – Rio de Janeiro cruzava o território de Guarulhos,
porém, segundo Longenbuch (1971, p.154) até o final da década de 1940, a
contribuição das estradas paulistas para o desenvolvimento de novos subúrbios ainda
não era expressiva, pois, a ferrovia ainda se configurava como o melhor meio de
transporte, provavelmente devido às péssimas condições das estradas. Essa afirmação
do autor vai ao encontro do entendimento de Lasalvia (2006, p.40), com respeito à
contribuição do Ramal Ferroviário da Cantareira em Guarulhos no tocante do transporte
de passageiros entre essa cidade e São Paulo, no período apontado por Longenbuch
(1971, p.154).
Em 1951, a antiga Estrada São Paulo – Rio de Janeiro, após a retificação do seu
traçado, foi re-inaugurada com a denominação de Rodovia Presidente Dutra. Segundo
Lasalvia (2006, p.45) “cabe ressaltar que este evento compõe um cenário histórico, no
qual participam a criação do Fundo Rodoviário Nacional em 1946, cujos recursos
advinham do imposto sobre combustíveis líquidos; a criação da PETROBRÁS em 1954,
que garantia o fornecimento do pavimento asfáltico e o início da implantação da
indústria automobilística no Brasil em 1957.”
A partir da implantação da Rodovia Presidente Dutra em 1951, segundo Lasalvia
(1969 apud WILHEIM, 2006) “o município de Guarulhos, que até este momento sediava
indústrias de pequeno porte, passou a absorver inúmeras plantas industriais, cujas
localizações se deram às margens da rodovia, constituindo esta o novo eixo industrial
de grande importância para São Paulo.” Grandes empresas transnacionais como
96
Phillips, Ollivetti, Asea, Pfiser, Microlite, Borlem, entre outras, se instalaram em áreas de
grandes dimensões situadas às margens da Rodovia Presidente Dutra.
“A evolução industrial de Guarulhos apresenta duas fases distintas, cujo
marco divisório é a implantação da Rodovia Presidente Dutra. A primeira
fase caracteriza a predominância quase absoluta de empresas
industriais de pequeno porte, de expressão local, voltadas para um
mercado restrito de âmbito também local. A segunda fase é marcada
pela implantação de indústrias de grande porte, cujo marco básico é
uma tecnologia relativamente moderna e a extroversão para o mercado
nacional – em particular a região economicamente mais pujante do País,
ou seja, a área metropolitana de São Paulo.” (LASALVIA, 1969 apud
WELHEIM, 2006)
Após a implantação das indústrias às margens da Rodovia Presidente Dutra que
se consolidaram num poderoso eixo industrial, o mercado imobiliário desenvolveu
loteamentos residenciais destinados as classes operárias, localizados ao redor desse
eixo industrial situado ao longo da rodovia, ao mesmo tempo em que ocupações
urbanas irregulares também ocorreram nessa mesma região. Na figura 26, podemos
observar os bairros de Guarulhos situados às margens da Rodovia Presidente Dutra. E
ainda segundo Langenbuch (1971, p.206-207) a concentração urbana, que até então se
restringia a porção oeste do município começou a se espraiar tomando direção oposta,
ocupando novos loteamentos: Cumbica, Bom Sucesso, Parque São Luís e Jardim
Presidente Dutra.
97
Figura 26: Mapa de Guarulhos, sem escala, com a indicação dos seus bairros. Base original
editada com a indicação (traço vermelho) da Rodovia Presidente Dutra.
Fonte: <http://www.guarulhos.org/bairros.php> Acessado em julho de 2010. Autor: Laboratório
de Geoprocessamento da Universidade Guarulhos – UnG.
Lasalvia (2006, p.48) observa que, “a dispersão da ocupação na cidade de
Guarulhos se fez de uma forma desordenada e sem controle. Os novos bairros que se
instalaram às margens da Rodovia Dutra, foram ocupados por populações de renda
baixa e possivelmente atraídas pela atividade industrial que crescia na cidade, e pela
oferta de baixos valores imobiliários encontrados em Guarulhos, conforme estudos
realizados por Wilheim.” A problemática da ocupação urbana irregular que se acentuou
98
a partir da década de 1980 nos bairros situados ao redor do Aeroporto Internacional de
São Paulo, será abordada de forma mais aprofundada nos sub-capítulos 2.2 e 2.3.
Na figura 27 poderemos constatar os três vetores de crescimento urbano da
Cidade de Guarulhos que foram identificados por Lasalvia (2006, p.49), e observar na
tabela 5, a evolução histórica do crescimento da população dessa cidade, no período
compreendido entre 1940 e 2010.
Figura 27: Mapa de Guarulhos, sem escala, com a indicação dos três vetores de crescimento
urbano, a partir de levantamentos altiplanimétricos e aerofotométricos da EMPLASA e de BASE
SERVICE, respectivamente, sobre base cadastral digitalizada da Prefeitura Municipal de
Guarulhos. Autoria: LASALVIA, Liliana de Souza.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.49.
99
Tabela 5: Evolução histórica do crescimento populacional de Guarulhos
ANO
POPULAÇÃO
1940
13.439
1950
35.523
1960
101.273
1970
235.865
1980
532.724
1990
787.866
2000
1.071.299
2010
1.176.804
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos / Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Pelo que expusemos resumidamente até aqui, sobre o papel da Rodovia
Presidente Dutra como um eixo industrial de grande magnitude que contribuiu na
transformação territorial da Cidade de Guarulhos, compartilhamos do entendimento de
Lasalvia (2006, p.34), acerca da terceira fase do vetor de crescimento urbano dessa
cidade, em que a autora afirma:
“A terceira fase se refere a uma nova mudança na direção do
crescimento urbano da cidade e Guarulhos, seguindo o sentido lesteoeste, paralelamente à Rodovia Dutra, a partir de 1951, quando a
rodovia é inaugurada. A influência desta rodovia sobre o crescimento
urbano de Guarulhos é observada até os dias de hoje, porém
demarcamos o ano de 1980 com o objetivo de delimitarmos o período de
estudo no ano que antecede o início dos preparativos para a
implantação do Aeroporto Internacional de São Paulo.” (LASALVIA,
2006, p.34)
100
O panorama histórico do desenvolvimento urbano da Cidade de Guarulhos que
realizamos neste sub-capítulo nos possibilitou constatar que ao menos três fatos
importantes impulsionaram a evolução urbana dessa cidade. O primeiro deles foi a
inauguração, em 1600, da Estrada da Conceição que ligava Guarulhos ao Bairro da
Penha. E ainda nesse mesmo século, precisamente em 1690, ocorreu à descoberta de
lavras de ouro em seu território, o que atraiu exploradores e bandeirantes, fazendo com
que Guarulhos, nessa época uma pequena aldeia, fosse a mais próspera dentre todas
as outras que se localizavam nos arredores de São Paulo de Piratininga. O ciclo do
ouro durou até o século XVIII, quando se esgotou esse minério valioso e se iniciou o
declínio econômico local. Porém, o legado deixado pelos exploradores e bandeirantes
foram os caminhos que posteriormente serviriam de rotas para as regiões localizadas
ao norte São Paulo, e induziriam o desenvolvimento de algumas aglomerações urbanas
no território guarulhense.
O segundo fato importante foi a construção da extensão do Ramal Ferroviário da
Cantareira até Guarulhos, inaugurada em 1915, e que reorganizou o crescimento
urbano no entorno das estações ferroviárias e se estendeu ao longo dessa linha
ferroviária. E apesar da divergência entre alguns autores, como Romão e Noronha
(1980) e Lasalvia (2006), acerca do papel dessa infra-estrutura no processo de
desenvolvimento industrial da cidade, vimos que essa ligação ferroviária entre
Guarulhos e a Zona Norte de São Paulo foi marcante para as relações comerciais entre
essas duas cidades. Antes realizada de forma muito precária através de mulas e carros
de boi pela antiga Estrada da Conceição que ligava Guarulhos ao Bairro da Penha
localizado a leste da Colina Histórica de São Paulo.
101
No momento da desativação do Ramal Ferroviário da Cantareira, ocorrido em
1965, a Rodovia Presidente Dutra, inaugurada em 1951, já era um indutor de
crescimento urbano. Portanto, reconhecemos essa rodovia como sendo o terceiro fato
importante que impulsionou o desenvolvimento urbano de Guarulhos. A Rodovia
Presidente Dutra atraiu empresas transnacionais de grande porte que implantaram suas
fábricas as margens dessa rodovia, consolidando-a com um poderoso eixo industrial. E
simultaneamente a essa consolidação industrial ao longo da rodovia, loteamentos
regulares e irregulares voltados à classe operária foram construídos nessa região.
Esse breve panorama histórico realizado não é menos importante, pois, nos
auxiliará no entendimento das questões que abordaremos nos dois próximos subcapítulos, e que se referem a “a cidade legal”, ou seja, aos Planos Diretores e as Leis
de Uso e Ocupação do Solo aprovadas a partir da inauguração do Aeroporto
Internacional de São Paulo, ocorrida em 1985.
2.2. A cidade legal: As Leis de Uso e Ocupação do Solo do Município de
Guarulhos (1980, 1990, 1996 e 2007)
No sub-capítulo anterior vimos que podemos delimitar o entendimento sobre o
desenvolvimento urbano de Guarulhos em três fases distintas, sendo que a primeira
delas se iniciou em 1600, com a inauguração da Estrada da Conceição, e terminou no
momento da inauguração da extensão guarulhense do Ramal Ferroviário da Cantareira,
em 1915. A segunda fase se iniciou em 1915, com a inauguração da ferrovia, e
terminou no momento da inauguração da Rodovia Presidente Dutra, em 1951. A
terceira fase se iniciou em 1951, com a inauguração da rodovia, e terminou no
102
momento que antecedeu os preparativos para a construção do Aeroporto Internacional
de São Paulo, junto à Base Aérea São Paulo, localizada no Bairro de Cumbica, em
1980.
A partir da inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo, ocorrida em
janeiro de 1985, podemos afirmar que uma quarta fase de desenvolvimento urbano se
iniciou em Guarulhos, pois, como iremos abordar no sub-capítulo 2.3, nesse momento
se iniciou uma ampla ocupação urbana irregular de áreas impróprias ao uso residencial,
conforme estabelecido nos instrumentos urbanísticos aprovados ao longo das duas
últimas décadas do século XX. Portanto, o foco de nossas reflexões neste sub-capitulo
será centrado nas Leis de Uso e Ocupação do Solo aprovadas após a inauguração do
Aeroporto Internacional de São Paulo, ocorrida em 1985. No sentido de entendermos o
planejamento municipal de Guarulhos desenvolvido em acordo com as especificidades
das operações do Aeroporto Internacional de São Paulo.
Antes, porém, vamos abordar brevemente o crescimento urbano ocorrido em
Guarulhos no período compreendido entre 1970 e 1980. O crescimento urbano dessa
cidade avançou e acompanhou o aumento significativo de sua população, que apenas
ao longo do tempo decorrido mencionado passou de 235.865 para 532.724
habitantes15. Esse crescimento significativo se deu por várias causas, e dentre elas
podemos destacar a atração que as grandes empresas instaladas principalmente ao
longo do eixo da Rodovia Presidente Dutra, exerceram junto às classes operárias em
busca de melhores oportunidades de emprego; assim como, a existência de vastas
áreas não urbanizadas possíveis de serem loteadas e com um baixo valor fundiário se
comparado aos valores fundiários da capital paulista. Esse nosso entendimento acerca
103
do crescimento urbano de Guarulhos no período compreendido entre 1970 e 1980, vai
ao encontro da afirmação de Meyer et al (2004, p.25) de que, nesse período a
metrópole de São Paulo se expandiu tomando a direção dos principais eixos
rodoviários, construídos em formato radioconcêntrico, ou seja, Rodovias Presidente
Dutra, Fernão Dias, Bandeirantes, Anhangüera, Castelo Branco, Raposo Tavares,
Régis Bittencourt, Imigrantes e Anchieta.
E ainda segundo Meyer et al (2004, p.42):
“O crescimento populacional da metrópole, que entre as décadas de 70
e 80 varia de 8.172.542 para 12.575.655 habitantes, toma lugar na área
expandida, ocupando loteamentos irregulares, clandestinos e favelas,
formando uma mancha urbanizada que começa a englobar as cidades
vizinhas, caracterizando a conurbação das mesmas. Na década
seguinte, embora as taxas de crescimento anual tenham sido menores
(5,24%aa entre 60 e 70 e 4,40% entre 70 e 80) o incremento
populacional continua a ocupar as áreas periféricas da metrópole,
agravando as condições urbanas que já se observavam na década
anterior.
Meyer et al ( 2004, p.42) observa que, “os programas estaduais de produção
pública de habitação popular promoviam, em resposta ao acelerado crescimento
populacional, a construção de grandes conjuntos que ocupavam glebas rurais distantes
dos centros urbanizados e desconectados, portanto, com infra-estrutura urbana.” É
desse período a construção do Conjunto Habitacional Zezinho de Magalhães Prado de
autoria dos arquitetos João Batista Vilanova Artigas, Fábio Penteado e Paulo Mendes
15
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
104
da Rocha, encomendado em 1967 pela Caixa Estadual de Casas para o Povo – Cecap.
O empreendimento foi projetado para abrigar 55 mil habitantes em uma área de 130
hectares, localizada entre a Base Aérea de São Paulo e a Rodovia Presidente Dutra, no
Bairro de Cumbica, em Guarulhos.
Como já foi descrito anteriormente, a partir da inauguração da Rodovia
Presidente Dutra e de sua consolidação como um vigoroso eixo industrial, o
crescimento urbano da Cidade de Guarulhos se concentrou em regiões localizadas nos
arredores dessa rodovia. E as razões da concentração de ocupações urbanas nessas
regiões se deram em primeiro lugar à consolidação da atividade industrial nesse
município, que em 1980 já somavam 1516 plantas que empregavam em torno de
90.000 trabalhadores, conforme apontamento de Romão e Noronha (1980). E em
segundo lugar, à competitividade pela moradia, com relação a outros municípios da
Região Metropolitana de São Paulo, apresentando baixos valores imobiliários, cuja
tendência foi apontada por Lasalvia (1969, apud WILHEIM, 2006). Segundo Lasalvia
(2006, p.56)
“Vemos, portanto, que os efeitos da periferização da metrópole
encontram em Guarulhos as condições necessárias para a absorção do
contingente populacional, que não encontrando condições de moradia
nas áreas centrais, se estabelece na periferia da região metropolizada.
No entanto, a maior parte deste volume migratório irá ocupar áreas mais
distantes do centro histórico, localizadas nos Bairros de Cumbica, Bom
Sucesso, Presidente Dutra entre outros locais situados a leste do
município, desprovidos ainda de infra-estrutura urbana.”
105
Podemos observar na comparação da seqüência das figuras 28 e 29; que o
crescimento urbano de Guarulhos no sentido leste e ao longo do eixo da Rodovia
Presidente Dutra, se acentuou entre 1970 e 1980, e a mancha urbana resultante desse
processo começou a envolver a Base Aérea de São Paulo, local do futuro Aeroporto
Internacional de São Paulo, inaugurado em 1985. Portanto, a problemática da
ocupação urbana residencial em locais incompatíveis com a operação aeroportuária
antecede até mesmo a própria inauguração do aeroporto. Porém, cabe observar que a
Base Aérea de São Paulo localizada em Cumbica já operava vôos militares desde
1945, ano de sua inauguração. Essa problemática da ocupação urbana residencial em
áreas incompatíveis com a operação aeroportuária, a partir de 1990, foi objeto de
controle e ordenamento por parte das Leis de Uso e Ocupação do Solo do Município de
Guarulhos, ou seja, cinco anos após a inauguração do Aeroporto Internacional de São
Paulo, ocorrida e 1985. Mas, essas leis não foram aplicadas com o rigor necessário.
Figura 28: Foto da Cidade de Guarulhos, em 1970. Base pertencente à Prefeitura de Guarulhos.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.58.
106
Figura 29: Foto da Cidade de Guarulhos em 1980. Base pertencente à BASE SERVICE.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.59.
Antes de descrevermos e analisarmos as Leis de Uso e Ocupação do Solo do
Município de Guarulhos, desenvolvidas a partir de 1980, cabe observar que o mundo
contemporâneo tem passado por rápidas transformações ao longo das três últimas
décadas, e segundo Sassen (2010, p.85) as transformações ocorridas no âmbito da
economia global têm como principais imagens dominantes, “a hipermobilidade, as
comunicações globais e a neutralização do lugar e da distância”, características
também apontadas por Ascher (2001). Mas essa autora observa que, não devemos
enfatizar somente o poder e os atributos técnicos da economia corporativa global, ao
contrário, devemos examinar do ponto de vista sociológico a criação dessas condições
e suas conseqüências.
107
Um caminho apontado por Sassen (2010, p.85) é o de considerarmos que “o
desenvolvimento de categorias como o lugar e o processo de produção (mesmo nas
finanças) não rejeita a centralidade da hipermobilidade e do poder”. Pois, no
entendimento da autora essas categorias colocam em evidência “o fato de que muitos
dos recursos necessários para as atividades econômicas globais não são hipermóveis
e, de fato, estão profundamente enraizados em lugares como as cidades globais e as
zonas de processamento de exportação, assim como muitos processos de trabalho
globais.”
Sobre a “cidade global”, Sassen (2010, p.86) argumenta que “grande parte do
multiculturalismo nas grandes cidades é tanto parte da globalização quanto são as
finanças internacionais”. Ainda segundo a autora, hoje, existe uma “geografia de locais
estratégicos na escala global, locais ligados entre si pela dinâmica da globalização
econômica”. Essa especificação também é denominada por ela de “geografia da
centralidade” ou “geografia transnacional”, e se caracteriza como um espaço que
demanda políticas transnacionais. Sassen (2010, p.88), ainda observa que:
“Atualmente, estamos vendo uma desvinculação parcial do espaço
nacional e das hierarquias tradicionais de escala centradas no nacional,
com a cidade encaixada em algum ponto entre o local e a região. Essa
desvinculação, mesmo que parcial, torna problemático conceituar a
cidade
como
encaixada
nessas hierarquias.
Historicamente,
as
principais cidades são nós onde uma variedade de processos se
entrecruzam
em
concentrações
particularmente
acentuadas.
No
contexto da globalização, muitos desses processos operam em uma
108
escala global que trespassa fronteiras históricas, com as complexidades
adicionais que ela traz consigo”.
No entendimento de Sassen (2010, p.89), hoje, “as cidades emergem como um
momento territorial ou escalar em uma dinâmica transurbana”, ou seja, a cidade não é
mais uma unidade limitada, mas uma estrutura complexa que pode articular uma
variedade de processos que ocorrem além de seus limites e reconstituí-los como uma
condição quase urbana. Sassen (2010, p.89) ainda observa que, “esse tipo de cidade
não pode ser simplesmente localizado em uma hierarquia escalar que o coloca abaixo
do nacional, do regional, e do global. Ele é um dos espaços do global, e o aciona
diretamente, muitas vezes passando por cima do nacional”.
“A geografia geral da globalização contém dinâmicas de dispersão e
centralização espaciais [...]. As evidências mostram que, em condições
específicas, a massiva dispersão espacial de atividades econômicas nos
níveis metropolitanos, nacional e global, que associamos a globalização,
na verdade contribuiu para novas formas de centralização territorial das
operações de gestão e controle. A dispersão espacial da atividade
econômica possibilitada pela telemática contribui para a expansão de
funções centralizadas territorialmente, se essa dispersão ocorre
preservando a concentração do controle, da propriedade e da
apropriação de lucros corporativos que caracterizam o sistema
econômico atual”. (SASSEN. 2010, p.93)
Essas características de dispersão e centralização espaciais da “cidade global”,
também foram identificadas por Lencioni (2008, p.9) como características da metrópole
contemporânea, e a qual será abordada no próximo sub-capítulo.
109
Sassen (2010, p.95) também afirma que “as cidades globais acumulam imensas
concentrações de poder econômico, ao passo que as cidades que antes eram centros
manufatureiros sofrem declínios imensuráveis [...]”. Ou seja, o capital opta por investir
no desenvolvimento de projetos imobiliários e de redes de infra-estrutura de
telecomunicações nos centros das cidades e nos centros de negócios localizados em
áreas metropolitanas, ao passo que, as áreas urbanas periféricas de baixa renda
sofrem com a falta investimentos. Essa prática de seleção de determinadas zonas
urbanas para amplo investimento acentua as desigualdades sociais, e assim no
território das grandes cidades globais ao redor do mundo “uma multiplicidade de
processos de globalização assume formas concretas e localizadas” (SASSEN, 2010,
p.106).
A “cidade global” faz parte de uma “malha mundial de cidades globais, um
espaço com novas potencialidades econômicas e políticas, talvez seja um dos espaços
mais estratégicos para a formação de novos tipos de políticas, identidades e
comunidades, incluindo aquelas transnacionais” (SASSEN. 2010, p.107).
A conclusão de Sassen (2010, p.107) sobre a “cidade global” é a de que, “esse é
um espaço centrado no lugar, no sentido de que está enraizado em locais específicos e
estratégicos, e transterritorial, no sentido de que conecta locais que não são
geograficamente próximos, mas que são intensamente conectados entre si”.
E através do entendimento dessa autora podemos rebatê-lo sobre as
transformações correntes na metrópole de São Paulo, observando a grande
importância que determinadas regiões como as do entorno das Avenidas Paulista,
Brigadeiro Faria Lima, Engenheiro Luis Carlos Berrini e das Nações Unidas, exercem
na capital paulista, por concentrar um elevado número de empresas dos setores
110
administrativos, financeiros e de outros tipos de serviços altamente especializados, que
representam o poder econômico do capital. Essas regiões estão conectadas
virtualmente a outras “cidades globais” ao redor do mundo, sejam a Cidade do México,
Nova York e Chicago na América do Norte; Frankfurt, Londres e Paris na Europa; ou
Seul, Tókio e Xangai na Ásia. Essas conexões permitem uma rápida e constante
transferência de informações e do próprio capital entre essas regiões, bem como a de
trabalhadores especializados ou não, no caso dos imigrantes em busca de melhores
oportunidades de trabalho.
Hoje, São Paulo, entendida como uma “cidade global” tem uma dinâmica de
desenvolvimento complexa que requer não só políticas locais eficientes que atendam
as necessidades de seus habitantes, como também políticas mais amplas que interajam
com problemáticas que trespassam seus limites territoriais no sentido de ordenar a
atividade econômica de escala global que impacta não só na economia local como
também na configuração geográfica de sua área urbana, atualmente, uma aglomeração
dispersa de forma fragmentada, fenômeno já abordado no sub-capítulo anterior.
Retomando a discussão sobre as Leis de Uso e Ocupação do Solo de
Guarulhos, constatamos que, em 8 de janeiro de 1980, foi aprovada a Lei Municipal nº
2.360 que estabeleceu as seguintes zonas de uso e ocupação do solo: Zonas de Uso
Habitacionais (Zona de Uso Estritamente Habitacional – ZEH, e Zonas de Uso
Predominantemente Habitacionais 1, 2 e 3 – ZPH-1, ZPH-2 e ZPH-3); Zonas de Uso
Industrial (Zonas de Uso Predominantemente Industrial 1 e 2 – ZUPI-1 e ZUPI-2);
Zonas de Uso Diversificado (Zonas de Uso Diversificado 1 e 2 (ZUD-1 e ZUD-2); Zonas
de Uso Especial (Zona Especial Central – ZEC, Zona Especial da Base Aérea –
111
ZEBAERO, Zona Especial de Parque Recreativo – ZEPAR); e Zonas de Uso Rural
(Zona de Reserva Ambiental – ZRA e Zona de Uso Rural Diversificado – ZRD).
Podemos observar na figura 30 que a Lei de Uso e Ocupação do Solo de
Guarulhos aprovada em 1980, portanto, no período que antecedeu a construção do
Aeroporto Internacional de São Paulo, estabeleceu a concentração dos diversos usos
no território do município da seguinte forma, a oeste as Zonas de Uso
Predominantemente Habitacionais (ZPH 1, 2, e 3); às margens e ao longo da Rodovia
Presidente Dutra as Zonas de Uso Predominantemente Industrial 1 e 2 (ZUPI-1 e ZUP2), ao redor da área da Base Aérea e São Paulo as Zonas de Uso Diversificado que
permitiam usos residenciais, comerciais e de serviços; ao norte a Zona de Uso Rural; e
nas regiões do centro histórico, e da Base Aérea de São Paulo somada a área
declarada de utilidade pública para fins de desapropriação para a construção do futuro
Aeroporto Internacional de São Paulo, as Zonas Especiais.
No Artigo 4º da Lei nº 2.360, as zonas de uso se diversificam da seguinte forma:
No parágrafo 1º, as Zonas de Uso Predominantemente Habitacionais diferem-se
quanto ao grau de permissividade dos usos não residenciais e de serviços e quanto às
características dos lotes.
No parágrafo 2º, as Zonas de Uso Predominantemente Industriais diferem-se
quanto ao grau de permissividade dos usos industriais em função do porte do
estabelecimento e das respectivas condições de ocupação.
No parágrafo 3º, as Zonas de Uso Diversificado diferem-se quanto ao grau de
permissividade dos usos industriais.
112
Figura 30: Mapa sem escala do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos, Lei
Municipal nº 2.360, de 8 de janeiro de 1980.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p.79.
113
A Zona de Uso Diversificada está detalhada na tabela 6, a seguir, e é importante
conhecê-la para que possamos compreender como se deu do ponto de vista legal, no
começo da década de 1980, a ocupação urbana residencial da porção do território do
Município de Guarulhos situada no entorno da área da Base Aérea de São Paulo e do
que viria a ser maior aeroporto internacional brasileiro.
Tabela 6: Zonas de Uso Diversificado (Lei Municipal nº 2.360, de 8 de janeiro de 1980)
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos, Quadro 3 da Lei Municipal nº 2.360, de 8 de janeiro
de 1980.
Em nossa consulta à Lei Municipal nº 2.360, de 8 de janeiro de 1980, junto à
Prefeitura Municipal de Guarulhos, observamos que essa reconheceu e apostou em
uma tendência local de crescimento urbano no sentido leste do município, e que a
mesma não estabeleceu nenhuma restrição de ocupação em função da futura atividade
114
aeroportuária. Portanto, ao estabelecer a Zonas de Uso Diversificado, que permitiam
usos residenciais, comerciais e de serviços, no entorno da Base Aérea, o poder público
municipal, naquela ocasião, abriu a possibilidade de ocupação urbana residencial em
áreas impróprias para esse uso, em razão de sua incompatibilidade com a futura
operação aeroportuária já prevista e amplamente conhecida, naquele momento, pelos
membros do gabinete da prefeitura municipal e demais técnicos da prefeitura, ou seja,
de que o Aeroporto Internacional de São Paulo seria construído em Guarulhos. Pois,
conforme afirmação de Romão e Noronha (1980, p.180) a Comissão Coordenadora do
Projeto Sistema Aeroportuário da Área Terminal São Paulo – COPASP, em novembro
de 1979, “foi à prefeitura de Guarulhos para informar que o Aeroporto Metropolitano em
Cumbica era irreversível.”
Cabe observar que o primeiro Plano Diretor desse aeroporto foi elaborado entre
1980 e 1981, e que o aeroporto foi inaugurado em 20 de janeiro de 1985, ou seja, após
cinco anos da aprovação da Lei Municipal nº 2,360. E outro fato importante a ser
apontado, e anterior a aprovação da Lei Municipal nº 2.360, foi a aprovação, em 19 de
dezembro de 1979, da Lei Federal nº 6.766, que dispõe sobre o parcelamento do solo
urbano, e determina que é de competência do município o estabelecimento de normas
e procedimentos para o parcelamento do solo urbano. Porém, em relação ao entorno
da Base Aérea de São Paulo e da região declarada pelo Governo do Estado como
sendo utilidade pública para fins de desapropriação para a construção do Aeroporto
Internacional de São Paulo, a maior parte dos loteamentos construídos nessa região
durante as décadas de 1970 e 1980 são clandestinos ou irregulares, o que indica certa
conivência do poder público municipal. Segundo Pasternak (2009, p.4): “O loteamento
clandestino não raro é fruto da ação de um loteador inescrupuloso, mas seus lotes não
115
são invadidos, mas comercializados. Já o loteamento irregular obteve, de alguma
forma, o reconhecimento (não a aprovação) do Poder Público.”
No próximo sub-capítulo, aprofundaremos a discussão que envolve a ocupação
urbana irregular de áreas ao redor do Aeroporto Internacional de São Paulo, e
apresentaremos dados que reforçam a nossa afirmação anterior, ou seja, de que houve
conivência por parte do poder público municipal em relação a ocupação urbana
mencionada. Pasternak (2009. p. 29) observa que:
“A história dos loteamentos clandestinos e irregulares mostra que têm
sido tolerados e depois anistiados, sem cobrar dos loteadores a infraestrutura que devem ao município e aos moradores. Obras são
executadas pelo poder público, que acabam beneficiando o loteador,
permitindo a valorização dos lotes remanescentes. Sem dúvida, uma
política urbanística eficiente deve impedir que este processo continue,
garantindo que a produção da cidade se faça de forma adequada”.
Após a Lei de Uso e Ocupação do Solo de 1980, que foi extremamente
permissiva em relação à ocupação urbana residencial no entorno do Aeroporto
Internacional de São Paulo, somente em 19 de dezembro de 1990, foi aprovada uma
nova Lei de Uso e Ocupação do Solo, e se trata da Lei nº 3.733, portanto, após 10 anos
de permissividade de usos na região limítrofe ao sítio aeroportuário.
A Lei nº 3.733, de 19 de dezembro de 1990, estabeleceu as seguintes zonas de
uso e ocupação do solo: Zona de Uso Habitacional (ZH-1, ZH-2, ZH-3, e ZH-4); Zona de
Uso Predominantemente Industrial (ZUPI-1 e ZUP-2); Zona de Uso Diversificado (ZUD);
Zona Aeroportuária (ZA-1, ZA-2, ZA-3, ZA-4, ZA-5, ZA-5 e ZA-6); Zona Especial
Aeroportuária (ZA-7); Zona de Influência Aeroportuária (ZIA); Zona de Uso Rural (ZUR);
116
Zona de Reserva Ambiental (ZRA); Zona de Preservação do Patrimônio Histórico,
Cultural, Arquitetônico, e do Meio Ambiente (ZPP); Zona Central (ZC); Zona Central
Antiga (ZCA); Zona de Sub-Centro (ZSC); e Zona Especial de Influência Viária /
Drenagem (ZEIVD).
No Artigo 4º da Lei nº 3.733, as zonas de uso se diversificam da seguinte forma:
No parágrafo 1º, as Zonas de Uso Habitacional 1, 2, 3 e 4, são aquelas em que o
uso é predominantemente habitacional e diferenciam-se quanto ao grau de
permissividade e porte de uso, não residencial, e quanto às características de ocupação
dos lotes.
No parágrafo 2º, as Zonas de Uso Industrial 1 e 2, são aquelas em que o uso é
predominantemente industrial e diferenciam-se quanto ao grau de permissividade de
uso industrial, em função do porte do estabelecimento e das respectivas condições de
ocupação, conforme legislação estadual.
No parágrafo 3º, a Zona de Uso Diversificado é aquela em que as atividades
comerciais, prestadoras de serviços e industriais são executadas em conformidade com
o uso residencial.
No parágrafo 4º, as zonas Aeroportuárias são aquelas que estão inseridas nas
áreas 1 e 2 de ruído e também nas Áreas de Zonas de Proteção do Aeródromo,
conforme Portaria nº 725/GM-5 de 03 de novembro de 1989 do Ministério da
Aeronáutica que regulamentou a Portaria nº 1.141/GM-5 de 08 de dezembro de 1987 e
diferenciam-se quanto ao grau de permissividade de uso e de condições de ocupação
dos lotes.
No parágrafo 5º, a Zona de Influência Aeroportuária (ZIA) fica próxima à área do
Aeroporto, onde as restrições de uso e ocupação do solo, são aquelas previstas para
117
as Zonas de Uso Diversificado (ZUD), com a execução do uso residencial R-5, que não
é permitido.
No parágrafo 6º, a Zona de Reserva Ambiental é a área definida pela legislação
estadual de Proteção dos Mananciais e de Reserva Estadual da Cantareira.
No parágrafo 7º, a Zona de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural,
Arquitetônico e de Meio-Ambiente é a área onde deverão ser preservados os bens
acima citados.
No parágrafo 8º, a Zona de Uso Central e Central Antiga é a área de
concentração de atividades comerciais, prestadoras de serviços e industriais de
pequeno porte, compatíveis com os demais usos, conforme Quadro 02, fls, 02.
No parágrafo 9º, a Zona de Sub-Centro tem as mesmas características da Zona
Central, porém em locais mais afastados desta.
No parágrafo 10º, a Zona de Uso Rural é a área fora do Perímetro urbano, que
possui características essencialmente de uso rural
Em relação às áreas limítrofes do Aeroporto Internacional de São Paulo, A Lei nº
3.733 aprovada em 1990, instituiu zonas de uso e ocupação do solo de acordo com as
restrições do Plano Básico de Zona de Proteção e o Plano Básico de Zoneamento de
Ruído desse aeródromo, e os quais foram estabelecidos pela Portaria nº 1.141 de 8 de
dezembro de 198716. Assim, a permissividade consentida antes deu lugar a uma
restrição impositiva, com os objetivos de facilitar a fiscalização das edificações que
16
Portaria do Ministério da Aeronáutica nº 1.141 de 8 de dezembro de 1987. Dispõe sobre Zonas de
Proteção e Aprova o Plano Básico de Zona de Proteção de Aeródromos, o Plano Básico de Zoneamento
de Ruído, o Plano Básico de Zonas de Proteção de Helipontos e o Plano de Zona de Proteção de auxílio
à navegação aérea e dá outras providências.
118
seriam implantadas e dificultar ocupação irregular nessa região. Os usos instituídos nas
Zonas de Uso Aeroportuário poderão ser observados na tabela 7.
Tabela 7: Zonas de Uso Aeroportuário (Lei Municipal nº 3.733, de 19 de dezembro de 1990)
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos, Anexo da Lei Municipal nº 3.733, de 19 de dezembro
de 1990.
119
Em 7 de dezembro de 1992, com a aprovação da Portaria nº 479 / DGAC 17 que
estabeleceu o Plano Específico de Zoneamento de Ruído do Aeroporto Internacional de
São Paulo / Guarulhos, houve a necessidade de atualizar o zoneamento de uso e
ocupação do solo do território de Guarulhos no sentido de adequá-lo as especificidades
desse plano específico de zoneamento de ruído.
Em 11 de julho de 1996, foi aprovada a Lei nº 4.818 que estabeleceu o novo
zoneamento de uso e ocupação do solo do Município de Guarulhos da seguinte forma:
Zona de Uso Habitacional (ZH-1, ZH-2, ZH-3, e ZH-4); Zona de Uso Industrial (ZUI);
Zona de Uso Misto (ZUM); Zona Aeroportuária (ZA-1, ZA-2, ZA-3, ZA-4, ZA-5, ZA-5 e
ZA-6); Zona Especial Aeroportuária (ZA-7); Zona de Influência Aeroportuária (ZIA);
Zona de Uso Rural (ZUR); Zona de Reserva Ambiental (ZRA); Zona de Preservação do
Patrimônio Histórico, Cultural, Arquitetônico, e do Meio Ambiente (ZPP); Zona Central
(ZC); Zona Central Antiga (ZCA); Zona de Sub-Centro (ZSC); e Zona Especial de
Influência Viária / Drenagem (ZEIVD). Podemos observar a localização dessas zonas
de uso no território de Guarulhos na figura 31, a seguir.
17
Portaria do Ministério da Aeronáutica nº 479 / DGAC, que aprovou o Plano Específico de Zoneamento
de Ruído do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos, em 7 de dezembro de 1992.
120
Figura 31: Mapa sem escala do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos, Lei
Municipal nº 4.818, de 11 de julho de 1996.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 52).
No artigo 4º da Lei nº 4.818, as zonas de uso se diversificam da seguinte forma:
No parágrafo 1º, as Zonas de Uso Habitacional 1, 2, 3 e 4, são aquelas em que o
uso é predominantemente habitacional e diferenciam-se quanto ao grau de
permissividade não residencial e quanto as características de uso e ocupação dos
lotes.
121
No parágrafo 2º, A Zona de Uso Industrial é aquela em que o uso é
predominantemente industrial.
No parágrafo 3º, a Zona de Uso Misto é aquela em que as atividades comerciais,
prestadores de serviços e industriais são executadas em conformidade com o uso
residencial.
No parágrafo 4º, as Zonas Aeroportuárias são aquelas que estão inseridas nas
áreas 1 e 2 de ruído e também na zona de proteção do aeródromo e diferenciam-se
quanto ao grau de permissividade de uso e de condições de ocupação dos lotes.
No parágrafo 5º, a Zona de Influência Aeroportuária é aquela próxima à área do
Aeroporto, onde as restrições de uso e ocupação do solo são as previstas no quadro 4.
No parágrafo 6º, a Zona de Reserva Ambiental é aquela definida pela legislação
estadual de Proteção dos Mananciais e Reserva Estadual da Cantareira.
No parágrafo 7º, a Zona de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural,
Arquitetônico e de Meio Ambiente é a área onde deverão ser preservados mencionados
bens.
No parágrafo 8º, as Zonas de Uso Central e Central Antiga é a área de
concentração de atividades comerciais, prestadores de serviços e industriais de
pequeno porte, compatíveis com os demais usos, conforme quadro 3.
No parágrafo 9º, a Zona de Sub-Centro tem as mesmas características da Zona
Central, porém em locais mais afastados desta.
No parágrafo 10º, a Zona de Uso Rural é a área fora do perímetro urbano ou da
área de expansão urbana, que possui características essencialmente de uso rural.
No parágrafo 11º, as Zonas Especiais de Influência Viária/Drenagem.
122
Com relação às áreas do entorno do Aeroporto Internacional de São Paulo, A Lei
nº 4.818 aprovada em 1996, considerou as imposições das curvas de ruído do
aeroporto, e manteve as mesmas restrições nas zonas de uso e ocupação do solo
anteriormente definidas pela Lei nº 3.733 de 1990. Essa premissa de restrição de uso e
ocupação do solo, assim como ocorreu com a Lei nº 3.733 de 1990, tinha como
objetivos, facilitar a fiscalização das edificações que seriam implantadas e dificultar
ocupação irregular nessa região. Os usos instituídos nas Zonas de Uso Aeroportuário
poderão ser observados na tabela 8.
Tabela 8: Zonas de Uso Aeroportuário (Lei Municipal nº 4.818, de 11 de julho de 1996)
ZONAS DE USO AEROPORTUÁRIO
(Conforme Legislação Federal Específica)
ZONAS
ZA – 1
ZA – 2
ZA – 3
ZA – 4
ZA – 5
ZA – 6
USOS PERMITIDOS COM RESTRIÇÕES
(Tratamento acústico e anuência do MAER-IAC)
USOS PERMITIDOS
C -1, C-2, C-3, C-4, S -1 S-2, S-3, S-4
R-1 INDÚSTRIA E.C.S.
C -1, C-2, C-3, C-4, S -1 S-2, S-3, S-4
INDÚSTRIA
R.U.
E.C.S.
C -1, C-2, C-3, C-4, S -1 S-2, S-3, S-4
R-1 RU
INDÚSTRIA
E.C.S.
C -1, C-2, C-3,
S -1 S-2, S-3
R-1 R - 3 R - 4 (até 4 pavimentos)
E.C.S.
C -1, C-2, C-3, C-4, S -1 S-2, S-3, S-4
INDÚSTRIA
RU
E.C.S.
C -1, C-2, C-3, C-4, S -1 S-2, S-3, S-4
RU
INDÚSTRIA
E.C.S.
Quadro 7
USOS PROIBIDOS











Consultórios e escritórios de profissionais liberais
Hotéis e outros serviços de alojamento
Uso Residencial R-1, R-3 e R-4 (até 4 pavimentos)
Centros empresariais e prédios de escritórios
Bancos e instituições financeiras
Prédios administrativos públicos
Usos Industriais
Centros comunitários, de convenções e outros equivalentes
Centros comerciais
Outros constantes da Portaria Ministerial n.º 479/DGAC de 07/12/92.







Todos os usos de serviços comerciais e industriais


ZA – 7
Observações
Estabelecimentos de ensino em
geral
Bibliotecas, museus e outros
equivalentes
Estabelecimento de saúde em
geral, tais como: hospitais, casa
de saúde, ambulatório, etc.
Depósitos de explosivos,
inflamáveis e demais usos
previstos no artigo 46 da
Portaria n.º 1.141/MS de
08/12/92
Outros constantes na Portaria
Ministerial n.º 479/DGAC de
07/12/92
Todos os acima citados mais:
Hotéis e outros serviços,
alojamentos
Igrejas
e
outros
centros
religiosos
Residenciais
ZONA ESPECIAL AEROPORTUÁRIA – ÁREA PATRIMONIAL DO AEROPORTO
Além dos usos permitidos com restrição, os demais usos e locais de permanência prolongada de pessoas, somente serão liberados mediante tratamento
acústico adequado, cujo projeto deverá ser aprovado pelo Ministério da Aeronáutica – Instituto de Aviação Civil. O tratamento acústico destas edificações
observará uma redução de nível de ruído a ser determinado pelo IAC, conforme os caos e localização. Os usos e condições de oc upação do solo
previstos para a Zona Especial Aeroportuária será aqueles definidos pelo órgão responsável pela administração do aeroporto.
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos, Anexo VII da Lei Municipal nº 4.818, de 11 de julho
de 1996.
123
Ao observarmos as tabelas 7 e 8, constatamos que nas Zonas de Usos
Aeroportuário, os usos permitidos, permitidos com restrições, e proibidos, são iguais
tanto na Lei 3.733, de 1990, como na Lei 4.818, de 1996. Mas, recordamos que a Lei
de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo (1990) incorporou o Plano Básico de
Zoneamento de Ruído de 1987, e a Lei de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo
(1996) absorveu o Plano Específico de Zoneamento de Ruído de 1992.
E ao compararmos as informações das figuras 30 e 31, constatamos que a forma
como as diversas zonas de uso e ocupação do solo foram instituídas pelas Leis nº
2.360 (8/1/1980) e nº 4.818 (11/7/1996), são diferentes não só pelo fato da Lei de 1980
ser mais permissiva em relação ao uso residencial nas áreas ao redor do aeroporto, e a
Lei de 1996 ser mais restritiva em relação a esse uso, como também a Lei de 1980
possui uma diversidade de usos menor se comparada as Leis de 1990 e 1996. Outra
característica importante a ser observada é a parcela do território de Guarulhos
ocupada pelo conjunto constituído pelas diversas Zonas Aeroportuárias da Lei de 1996,
onde a forma geométrica desse conjunto é resultante da curva de ruído do Aeroporto
Internacional de Guarulhos. Portanto, quanto mais próxima essa Zona Aeroportuária se
encontra de uma cabeceira de pista de pouso e decolagem, mais restritiva ela será ao
uso residencial e outros usos que demandam grandes concentrações de pessoas,
conforme pôde ser observado na tabela 8.
Em 24 de maio de 2007, foi aprovada a Lei nº 6.253 que dispõe sobre o Uso,
Ocupação e o Parcelamento do Solo no Município de Guarulhos. As zonas de uso no
território de Guarulhos foram definidas da seguinte forma, I Zona Mista (ZM, subdividida
em: ZM-A, ZM-B, e ZM-C); II Zona de Comércio e Serviços (ZCS); III Zona Central
Histórica (ZCH); IV Zona Habitacional (ZH); V Zona Industrial (ZI); VI Zona
124
Aeroportuária (ZA); VII Zona Especial de Interesse Social (ZEIS, subdividida em: ZEISA, ZEIS-L, ZEIS –G); VIII Zona de Projeto Especial ou Estratégico (ZPE, subdividida
em: ZPE-C, ZPE-I, ZPE-APA); IX Zona de Preservação Ambiental (ZPA); X - Zona
Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM); XI Zona de Proteção e Desenvolvimento
Sustentável (ZPDS, subdivididas em: ZPDS-1, ZPDS-2; ZPDS-3); e XII Zona Especial
de Extração Mineral e de Deposição de Resíduos Sólidos (ZMDR).
Tabela 9: Anexo 6: Zona Aeroportuária
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos, Anexo 6 da Lei Municipal nº 6.253, de 24 de maio de
2007.
Hoje, a Lei nº 6.563 de 24 de maio de 2007, ainda está vigente, portanto, é o
instrumento legal que regula o Uso, Ocupação e o Parcelamento do Solo no Município
de Guarulhos. Na figuras 31 e 32 podemos verificar algumas características
importantes, como a proporção do tamanho da Zona Aeroportuária, que diminuiu na Lei
de 2007, e onde muitas das antigas Zonas de Uso Aeroportuário da Lei de 1996 deram
lugar as Zonas Mistas (ZM) e Zonas de Projeto Especial ou Estratégico (ZPE) na Lei de
2007. Também há a indicação do perímetro da nova curva de ruído (linha verde)
125
gerada, em 2006, pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa em
Engenharia – COPPE da Universidade Federal do Rio de Janeiro a pedido da
INFRAERO. A curva de ruído gerada em 2006 pela COPPE se comparada à curva de
ruído da Portaria Ministerial n.º 479/DGAC de 07/12/92, e a qual foi incorporada pela Lei
Municipal nº 4.818, de 11 de julho de 1996, podemos constatar através da comparação
das figuras 31 e 32, que a curva de ruído de 1992 foi criada considerando apenas as
duas pistas de pouso e decolagem existentes, e que a curva de ruído de 2006 foi
desenvolvida considerando as duas pistas de pouso e decolagem existentes mais a
terceira pista de pouso e decolagem futura.
Outro aspecto que podemos observar é a configuração geométrica de ambas as
curvas de ruído, onde a curva de ruído de 1992 é maior no sentido longitudinal e atinge
a divisa do Município de Guarulhos com o Município de Arujá, e que a curva de ruído de
2006 é curta no sentido longitudinal e, portanto, se afasta da divisa de Guarulhos com
Arujá, porém, é mais larga que a anterior, pois, abrange a terceira pista de pouso e
decolagem futura, não considerada na curva de ruído de 1992. A diminuição da
extensão da curva de ruído de 1992 para a de 2006, se deu em razão das aeronaves
contemporâneas serem menos ruidosas, portanto, suas operações causam menos
poluição sonora.
Em nossa pesquisa também constatamos que a curva de ruído incorporada pela
Lei nº 6.563 de 24 de maio de 2007, e a qual foi gerada pela COPPE a pedido da
INFRAERO, não foi regulamentada através de uma portaria ministerial, o que na prática
a torna inválida. E dessa forma, hoje, o Município de Guarulhos tem uma Lei de Uso e
Ocupação do Solo que engloba uma curva de ruído reconhecida pela INFRAERO,
porém, inválida por não ter sido regulamentada por uma portaria ministerial. E como a
126
Portaria Ministerial n.º 479/DGAC de 07/12/92 não foi revogada por nenhuma outra, ela
ainda é o instrumento legal válido no âmbito do Plano Específico de Zoneamento de
Ruído do Aeroporto Internacional de São Paulo.
Figura 32: Mapa sem escala do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos, Lei
Municipal nº 6.563 de 24 de maio de 2007. Base editada destacando a curva de ruído das
pistas de pouso e decolagem (existentes e futura) geradas pela COPPE, em 2006.
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos. Anexo do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo
de Guarulhos, Lei Municipal nº 6.563 de 24 de maio de 2007.
127
Figura 33: Mapa sem escala do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos, Lei
Municipal nº 6.563 de 24 de maio de 2007. Base editada destacando a curva de ruído das
pistas de pouso e decolagem (existentes e futura) geradas pela COPPE, em 2006, e as Zonas
de Uso e Ocupação do Solo diretamente impactadas por essa curva de ruído.
ZM-C
ZM-C
ZPE-C
ZA
ZM-C
ZPE-C
ZPE-C
ZPE-I
ZM-A
ZM-A
ZM-B
ZI
ZPE-C
Curva de Ruído das pistas de pouso
e decolagem (existentes e futura)
geradas pela COPPE, em 2006, a
pedido da INFRAERO.
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos. Anexo do Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo
de Guarulhos, Lei Municipal nº 6.563 de 24 de maio de 2007.
Na figura 33, podemos observar que a Zona Aeroportuária corresponde à área
atual do Aeroporto Internacional de São Paulo, acrescida de áreas localizadas próximo
das cabeceiras das pistas de pouso e decolagem existentes e futura. E também
podemos ver as zonas de uso e ocupação do solo que são atingidas por essa curva de
ruído. A Lei Municipal nº 6.563, de 24 de maio de 2007, qualifica essas zonas de uso e
ocupação do solo que são atingidas pela curva de ruído da seguinte forma:
Artigo 28, as Zonas Mistas - ZM correspondem às áreas da cidade onde se
pretende estimular a diversificação de usos com predominância residencial,
subdividindo-se em: I - ZM-A: corresponde às áreas da cidade inseridas na Macrozona
128
de Urbanização Consolidada e em parte da Macrozona de Dinamização Econômica e
Urbana, nas quais se pretende estimular a diversificação de usos, permitindo-se maior
densidade construtiva; II - ZM-B: corresponde às áreas da cidade inseridas na
Macrozona de Urbanização em Desenvolvimento e na Macrozona de Dinamização
Econômica e Urbana, nas quais se pretende estimular a diversificação de usos,
permitindo-se maior densidade construtiva, em especial para o uso residencial; III - ZMC: corresponde às áreas da cidade inseridas na Macrozona de Urbanização em
Desenvolvimento
e
na
Macrozona
de
Dinamização
Econômica
e
Urbana,
caracterizadas pela proximidade das áreas de preservação ambiental, na qual se
pretende a diversificação de usos, com densidade construtiva média.
Artigo 32, as Zonas Industriais - ZI caracterizam-se pelo uso predominantemente
industrial, em especial com a presença de indústrias de médio e grande porte ou
indústrias de base e correlatas, de indústrias de impacto ambiental significativo, tendo
por objetivo potencializar o uso industrial com o adequado controle ambiental.
Artigo 33, as Zonas Aeroportuárias - ZA compreendem a área do Aeroporto
Internacional de Guarulhos e seu entorno, que requer tratamento diferenciado quanto à
sua ocupação e instalação de usos visando à contenção da densidade populacional.
Artigo 41, as Zonas de Projetos Especiais ou Estratégicos - ZPEs correspondem
às áreas da cidade onde se pretende implantar projetos de reorganização do território,
de estímulo a atividades comerciais e de serviços, a intervenções viárias estratégicas
ou onde há interesse em implementar projetos especiais visando a preservação do
meio ambiente, subdividindo-se em: I - ZPE-C: corresponde a área onde se pretende
implementar intervenções para reorganizar as atividades de comércio e de serviços,
visando a valorização da região e a consolidação da centralidade; II - ZPE-I:
129
corresponde a área onde se pretende implementar intervenções visando a
reorganização e incremento da atividade industrial e de serviços e a valorização da
região; III - ZPE-APA Cabuçu - Tanque Grande: compreende a área do entorno do
Parque Estadual da Cantareira, denominada Zona de Defesa do Núcleo Cabuçu, onde
se pretende a criação de Área de Proteção Ambiental - APA. Parágrafo único. Os
projetos de que trata este artigo serão obrigatoriamente discutidos com a comunidade
local, bem como com a sociedade civil organizada, a fim de garantir a participação
popular e o desenvolvimento sustentável.
Neste sub-capítulo abordamos as Leis de Uso e Ocupação do Solo do Município
de Guarulhos aprovadas 1980, 1990, 1996 e 2007. E com relação a região do entorno
do Aeroporto Internacional de São Paulo, constatamos que a Lei Municipal de 1980 foi
permissiva em relação ao uso residencial, uma vez que a classificou como Zona de Uso
Diversificado, portanto, incentivando o adensamento populacional em uma região
imprópria ao uso residencial por causa da atividade aeroportuária. E vimos que já era
de conhecimento da Prefeitura Municipal, desde 1979, através de um comunicado da
COPASP, de que o principal aeroporto metropolitano seria construído nessa cidade.
A Lei Municipal de 1990, por sua vez incorporou o Plano Básico de Zoneamento
de Ruído, fruto da Portaria Ministerial nº 1.141 de 8 de dezembro de 1987, ou seja, dez
anos depois o poder público municipal através dessa lei transformou as Zonas de Uso
Diversificado em Zonas de Uso Aeroportuário, restringindo a ocupação residencial
dessas regiões situadas ao redor do aeroporto e até mesmo proibindo esse uso nas
regiões próximas das cabeceiras das pistas de pouso e decolagem existentes, num
momento em que os loteamentos clandestinos e irregulares já eram um cenário
consolidada nessas áreas.
130
No processo de planejamento e desenvolvimento da infra-estrutura aeroportuária
nacional, Caldas (2006, p. 229) afirma que, “diversas tentativas de integração, voltadas
para o controle de uso e ocupação do solo nas áreas diretamente afetadas pelas
operações aeroportuárias, foram formalmente propostas, porém, na maioria dos casos,
tiveram sua efetividade comprometida pela falta de procedimentos que assegurassem a
aplicação dos instrumentos estabelecidos”. Em relação a falta de fiscalização e ações
concretas no sentido de assegurar a efetividade dos instrumentos urbanísticos na
região limítrofe ao Aeroporto Internacional de São Paulo, baseado no que
descrevemos, se torna evidente.
Após a publicação da Portaria Ministerial n.º 479/DGAC de 07/12/92 que
estabeleceu o Plano Específico de Zoneamento de Ruído do Aeroporto Internacional de
São Paulo, houve a necessidade de se atualizar a Lei de 1990, o que só ocorreu em
1996. Com a Lei Municipal de 1996, a curva de ruído específica ordenou o zoneamento
de uso e ocupação do solo dentro do seu perímetro, onde os diversos usos, e dentre
eles o residencial, passaram ser permitidos, permitidos com restrições e até mesmo
proibidos, no caso de áreas limítrofes com as cabeceiras das pistas de pouso e
decolagem existentes. A forma geométrica dessa curva de ruído era longa no sentido
longitudinal e atingia a divisa de Guarulhos com Arujá, impactando extensa área do
território guarulhense.
Em 2007, uma nova Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo foi aprovada com
a incorporação de uma nova curva de ruído. A nova curva de ruído foi gerada pela
COPPE a pedido da INFRAERO e repassada a Prefeitura Municipal de Guarulhos.
Vimos que essa curva é menor no sentido longitudinal do que a curva de ruído
aprovada em 1992, e que foi incorporada pela Lei Municipal de 1996. Porém, essa
131
nova curva de ruído não foi regulamentada através de uma portaria ministerial, o que a
torna inválida do ponto de vista legal, uma vez que a Portaria Ministerial n.º 479/DGAC
de 07/12/92 ainda não foi revogada.
Portanto, hoje, Guarulhos tem uma Lei de Uso e Ocupação do Solo vigente que
adota uma curva de ruído menos impactante, em razão da justificativa de que as
aeronaves contemporâneas são menos ruidosas, e desconsidera a curva de ruído mais
restritiva e impactante da Portaria Ministerial de 1992 que ainda não foi revogada. No
próximo sub-capítulo iremos abordar a ocupação urbana dos bairros limítrofes ao
Aeroporto Internacional de São Paulo, que são formados por loteamentos clandestinos
e irregulares densamente povoados, e que foram implantados com a conivência do
poder público municipal, e hoje, comprometem a expansão desse aeroporto.
2.3. A cidade real: o adensamento urbano irregular em Zonas de Usos
Aeroportuário
Como foi mencionado no sub-capítulo anterior, a partir do final da década de
1960, teve início o amplo processo de ocupação urbana da região localizada no entorno
da Base Aérea de São Paulo, mesmo local em que seria construído o Aeroporto
Internacional de São Paulo, na década de 1980. Porém, esse desenvolvimento urbano
nem sempre foi planejado como no exemplo do Conjunto Habitacional Zezinho de
Magalhães Prado – CECAP, de autoria dos arquitetos João Batista Vilanova Artigas,
Fábio Penteado e Paulo Mendes da Rocha, que se localiza ao lado da Base Aérea de
São Paulo. E as duas causas importantes que contribuíram nesse processo de
ocupação urbana são os baixos valores imobiliários dessa localidade se comparados
132
aos valores praticados na Cidade de São Paulo, e a permissividade legal de uso e
ocupação do solo que durante muitos anos foi permitida nessa região.
A Cidade de Guarulhos durante três décadas atraiu a classe operária em busca
de novas oportunidades de empregos nas fábricas localizadas em sua grande maioria
no eixo industrial da Rodovia Presidente Dutra, e por terrenos para a construção da tão
sonhada casa própria. Assim, a combinação do baixo valor da terra a permissividade
legal de uso e ocupação do solo desencadearam a ocupação urbana da região limítrofe
a Base Aérea de São Paulo, fenômeno que se iniciou ainda na década de 1960, e se
acentuou após a inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo, entre as
décadas de 1980 e 2000, resultando em um crescimento populacional significativo nos
bairros adjacentes ao aeroporto, como pode ser observado na tabela 10 e identificado
na figura 34.
Tabela 10: Evolução populacional dos três bairros mais povoados próximos ao aeroporto –
1980, 1991 e 2000.
Cumbica
Taboão
São João
1980
41.117
24.960
18.020
1991
67.398
44.136
39.449
2000
88.384
66.037
64734
Fonte: SANTOS, Carlos José Ferreira. Identidade urbana e globalização: a formação dos
múltiplos territórios em Guarulhos / SP. São Paulo: Annablume. 2006, 249 p.
133
Figura 34: Mapa sem escala com a divisão administrativa de Guarulhos com os seus bairros.
Fonte: <http://www.listaoguarulhos.com.br/home/sobre-guarulhos/demografia> Acessado em:
janeiro de 2011.
Em 9 de setembro de 2002, a Empresa Urbaniza Engenharia Ltda., concluiu para
a INFRAERO o levantamento cadastral das edificações e famílias atingidas pelo
Decreto Estadual nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002, o qual declarou de utilidade
pública, para o fim de desapropriação, imóveis situados no Município de Guarulhos,
necessários à ampliação do Aeroporto Internacional de São Paulo. Essa região
declarada de utilidade pública tinha uma área aproximada de 1,43 km² e englobava
partes dos seguintes bairros: Jardim dos Eucaliptos / Malvinas 18, Jardim Planalto,
18
A Comunidade Malvinas está implantada em áreas pertencentes ao Bairro Jardim dos Eucaliptos e do
sítio patrimonial do Aeroporto Internacional de São Paulo. E segundo o Relatório da Empresa Urbaniza
134
Jardim Santa Lídia, Jardim Novo Portugal, Jardim Marilena, Conjunto Habitacional
Haroldo Veloso e Cidade Seródio, todos eles localizados ao norte da área patrimonial
do aeroporto, conforme pode ser observado na figura 35, a seguir.
Figura 35: Desenho sem escala da situação patrimonial do Aeroporto Internacional de São
Paulo. Base editada destacando (em vermelho) os oito bairros atingidos pelo Decreto Estadual
nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de
São Paulo, elaborado em 2004 (página 71).
Em relação à Lei Municipal nº 4.818 de 11 de julho de 1996, as áreas localizadas
nos bairros citados se inseriam dentro da Lei de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos
da seguinte forma, Jardim dos Eucaliptos / Malvinas, Jardim Planalto, Jardim Santa
Lídia, Jardim Marilena, Conjunto Habitacional Haroldo Veloso e Cidade Seródio
Engenharia Ltda., a invasão da área da União ocorreu em 1989. Em 2002, 90% das edificações eram
construídas em alvenaria e apenas 10% eram edificadas em madeira. O estudo ainda apontou a
135
estavam situados na Zona de Influência Aeroportuária (ZIA); já o Jardim Novo Portugal
se encontrava na Zona Aeroportuária 3 (ZA-3). Do ponto de vista legal, isso significava
que o poder público municipal permitia o uso residencial até 4 pavimentos nessas
localidades, com exceção do Jardim Novo Portugal, que por estar implantado numa
zona e uso mais restritiva, lá era permitido residências até 4 pavimentos, mas não eram
permitido os seguintes usos, estabelecimentos de ensino em geral: bibliotecas, museus
e outros equivalentes, portanto, que demandavam grandes concentrações de pessoas;
estabelecimento de saúde em geral, tais como: hospitais, casa de saúde, ambulatório,
etc, sendo esses usos incompatíveis com o ruído aeronáutico; depósitos de explosivos,
inflamáveis e demais usos previstos no artigo 46 da Portaria n.º 1.141/MS de 08/12/92,
e outros constantes na Portaria Ministerial n.º 479/DGAC de 07/12/92, que
representavam risco a segurança aeronáutica.
O minucioso trabalho da Empresa Urbaniza Engenharia Ltda., resultou num
levantamento de dados precioso e o qual retratava o perfil dos moradores dos bairros
atingidos pelo Decreto Estadual nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002. As principais
conclusões apontadas pela empresa contratada pela INFRAERO poderão ser
conhecidas na tabela 11.
Ao analisarmos os dados da tabela 11, podemos apontar algumas conclusões
acerca do universo de famílias cadastradas nos oito bairros atingidos pela
desapropriação, que naquele momento era dada como iminente, e daí a contratação da
Empresa Urbaniza Engenharia Ltda., pela INFRAERO. Podemos observar que o
número de 4.856 famílias era um número expressivo em razão do problema que
envolveria um amplo programa de reassentamento através da implantação de moradias
pauperização extrema dessa população, e as condições precárias de infra-estrutura urbana.
136
subsidiadas com recursos públicos. Outro resultado que chama a atenção são o
número de invasões ocorridas no Jardim dos Eucaliptos / Malvinas e do Jardim
Marilena, sendo que neste segundo loteamento 100% dos moradores invadiram a
localidade. A relação de invasão versus falta de pagamento de IPTU também é
evidente.
Tabela 11: Principais dados do levantamento cadastral das edificações e famílias atingidas pelo
Decreto Estadual nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002.
Bairros
Famílias
Edificações
Cadastros
Pagam o
Invasão
Escolaridade
IPTU
Jd. Dos
Eucaliptos /
920
840
951
70
881
65
78
97
0
97
138
134
156
156
0
572
549
602
472
130
1.184
1.107
1.280
0
1.280
722
657
780
780
0
1.255
1.285
1.464
1.394
70
4.856
4.650
5.330
2.922
2.478
Malvinas
Jd. Planalto
Jd. Sta. Lidia
Jd. Novo
Portugal
Jardim
Marilena
COHAB
Haroldo
Renda
familiar
Tempo de
moradia no
local
82%
58%
20%
1º grau
2 SM
10 anos
60%
39%
60%
1º grau
2 SM
5 anos
57%
46%
54%
1º grau
2 SM
7 anos
52%
68%
52%
1º grau
sem renda
7 anos
51%
75%
21%
1º grau
2 SM
6 anos
38%
46%
56%
1º grau
sem renda
7 anos
Veloso
Cidade
Seródio
TOTAL
40%
46%
44%
1º grau
2 SM
10 anos
_
_
54%
1º grau
Fonte: Quadro geral de resultados do Levantamento Cadastral de Edificações e Famílias
atingidas pelo Decreto Estadual nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002, elaborado pela Empresa
Urbaniza Engenharia Ltda, para a INFRAERO, em 2002. A tabela original foi editada para
facilitar o seu entendimento.
137
E finalmente, na tabela 11, podemos verificar que um percentual considerável de
moradores se mudaram para esses bairros havia pouco tempo, entre 5 e 10 anos, o
que indica que a Lei Municipal nº 4.818 de 11 de julho de 1996, apesar de impor
restrições a ocupação urbana e não ser permissiva como a Lei Municipal 2.360 de 8 de
janeiro de 1980, a mesma não foi capaz de conter a ocupação residencial desordenada
de áreas impróprias para esse uso, que ocorreram em Zonas de Influência
Aeroportuária (ZIA) e em Zona Aeroportuária 3 (ZA-3) que eram destinadas a zona de
proteção das cabeceiras da 3º pista de pouso e decolagem já prevista pelo Plano
Diretor do Aeroporto Internacional de São Paulo de 1981, e o qual era de amplo
conhecimento da Prefeitura Municipal de Guarulhos. Essa nossa afirmação pode ser
corroborada com a análise das figuras 36, 37 e 38, que retratam a ocupação urbana no
entorno do Aeroporto Internacional de São Paulo em dois momentos, 1993 e 2000, e os
locais dos loteamentos clandestinos e irregulares.
Sobre a diferença entre um loteamento clandestino e um loteamento
irregular é necessário que recordemos a descrição de Pasternak (2009, p.4), pois,
segundo ela: “O loteamento clandestino não raro é fruto da ação de um loteador
inescrupuloso, mas seus lotes não são invadidos, mas comercializados. Já o
loteamento irregular obteve, de alguma forma, o reconhecimento (não a aprovação) do
Poder Público.”
138
Figura 36: Foto da Cidade de Guarulhos em 1993. Base original da INFRAERO.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p. 112.
Figura 37: Foto da Cidade de Guarulhos em 2000. Base original da EMPLASA.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p. 113.
139
Figura 38: Mapa sem escala com os loteamentos irregulares e clandestinos localizados no
Município de Guarulhos, 2002 / 2003.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p. 140.
O levantamento cadastral desenvolvido pela Empresa Urbaniza Engenharia
Ltda., também identificou os principais loteadores dos bairros atingidos pelo Decreto
Estadual nº 46.499 de 16 de janeiro de 2002, sendo eles, a Imobiliária Continental
(Jardim dos Eucaliptos); Associação Pró Habitar (Jardim Planalto); Imobiliária
140
Continental e Antônio Mikail (Jardim Santa Lídia); Manoel Alves Ribeiro e Guilherme
Chakur (Jardim Novo Portugal); Companhia Metropolitana de Habitação (Conjunto
Habitacional Brigadeiro Haroldo Veloso); e Imobiliária Seródio, Jonas de Cavalcante,
Marcial Lourenço Seródio, Carmina Mendes Seródio e Paulo Carvalho (Cidade
Seródio). Em relação ao Jardim Marilena, a Comunidade Malvinas, e uma parte do
Jardim Novo Portugal, todos são resultantes de um processo de invasão de terras
públicas (inclusive da União) e privadas. E com exceção da COHAB Brigadeiro Haroldo
Veloso, todos os demais bairros possuem uma situação de loteamentos irregulares ou
clandestinos.
Segundo Meyer et al (2004, p.54) “os sete bairros populares 19 que se formaram
no entorno do aeroporto tiveram um crescimento populacional da ordem de 150%,
passando de 127.372 habitantes em 1980 para 325.837 habitantes no ano 2000”. Já
observamos que as duas causas importantes que contribuíram nesse processo de
ocupação urbana foram os baixos valores imobiliários dessas localidades de Guarulhos
se comparados aos valores praticados na Cidade de São Paulo, e a permissividade
legal de uso e ocupação do solo que durante muitos anos foi permitida nessa região.
Mas Lasalvia (2006, p.115) também entende que:
“Por outro lado, não podemos deixar de considerar a influência da
atividade aeroportuária na formação destas ocupações, pois o volume
de empregos gerados durante o período de obras, somado aos
empregos
posteriormente
absorvidos
pela
sua
operação,
teria
contribuído na polarização dos novos loteamentos: Jardim dos
19
Lasalvia (2006, p.115) afirma que os sete bairros localizados no entorno do Aeroporto Internacional de
São Paulo que, entre 1980 e 2000, tiveram um crescimento populacional da ordem de 150% são,
141
Eucaliptos / Malvinas, Jardim Planalto, Jardim Santa Lídia, Jardim Novo
Portugal, Jardim Marilena, COHAB Haroldo Veloso, Cidade Seródio.”
A afirmação de Lasalvia (2006, p.115) acerca “influência da atividade
aeroportuária na formação dessas ocupações” é corroborada pelos dados levantados
pela Empresa Urbaniza Engenharia Ltda., que ao desenvolver para a INFRAERO o
levantamento cadastral das edificações e famílias atingidas pelo Decreto Estadual nº
46.499 de 16 de janeiro de 2002, constatou que uma parcela considerável da
população cadastrada que exercia emprego formal, estava empregada por empresas
que atuavam no segmento aeroportuário, implantadas dentro das dependências do
Aeroporto Internacional de São Paulo, ou em seu entorno. Porém, Lasalvia (2006,
p.115) observa que, “apesar da inegável contribuição da presença do aeroporto na
formação dos bairros ao seu redor, este crescimento não pode ser atribuído
exclusivamente a este fato, pois o aeroporto foi implantado junto ao eixo principal do
crescimento urbano do município constituído pela Rodovia Dutra.”
O Plano de Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo
elaborado, em 2004, pela Empresa Engevix Engenharia S.A. e INFRAERO, critica a
omissão da Prefeitura Municipal de Guarulhos em relação ao processo de ocupação
urbana de áreas ao redor do sítio aeroportuário, e o qual foi acentuado após a
inauguração desse aeroporto, como se pode ler a seguir:
“O que se verificou no Aeroporto de Guarulhos com o decorrer dos anos,
foi um adensamento populacional no seu entorno, com a implantação de
edificações irregulares de acordo com as normas de utilização do solo.
Esse fenômeno ocorreu principalmente nas ZIA (Zona de Influência
Taboão, Itapegica, Bananal, São João, Lavras, Presidente Dutra e Cumbica. Ver a figura 42 para
142
Aeroportuária), situada a nordeste/noroeste do sítio aeroportuário, que é
caracterizada pelo uso misto. Entretanto, a ocupação predominante na
região é de loteamentos clandestinos, com pouca ou quase nenhuma
infra-estrutura básica. Isto também pode ser constatado pelo item –
Caracterização da Ocupação do Entorno do Aeroporto, onde já eram
identificados diversos pontos conflitantes, com ocupações inadequadas
à operação do aeroporto. Além disso, as diversas recomendações
abordadas no Plano Diretor de 1983 não foram seguidas efetivamente.
(ENGEVIX e INFRAERO. 2004, p. 49)
O Plano de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004 também observa a omissão
do poder público municipal da seguinte forma, “percebe-se que muitas ações que
deveriam ser tomadas quando da implantação do aeroporto, com vistas à preservação
do sitio não o foram e, agora, com a iminência da 3ª pista, essas ações são mais
dificultosas e onerosas, haja vista a mudança na legislação ambiental, o aumento do
número de famílias situadas nas áreas de influência, custos de desapropriação, etc.”
(ENGEVIX e INFRAERO. 2004, p.49)
Mas a crítica mais contundente por parte do instrumento de planejamento
aeroportuário ao poder público municipal foi o seguinte: “como se pode notar, a
incidência de invasões nas áreas a desapropriar é muito significativa. Pode-se concluir
então, que apesar de haver a legislação de uso do solo, não está ocorrendo por parte
da Prefeitura uma fiscalização nessas e nas demais áreas do entorno do aeroporto.”
(ENGEVIX e INFRAERO. 2004, p.50)
identificá-los.
143
O Plano de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004, também analisou naquele
momento o seu papel junto à realidade local e apontou um caminho para a resolução
da problemática que envolvia a remoção e o reassentamento de milhares famílias que
residiam em áreas necessárias para a ampliação do sítio aeroportuário para a
construção da terceira pista de pouso e decolagem.
“Como mencionado, a presença do Aeroporto Internacional de São
Paulo/Guarulhos, trouxe para a região duas realidades sociais distintas,
que se confunde com a própria realidade social brasileira, o Brasil pobre
e miserável, das ocupações irregulares, falta de saneamento básico,
transporte, escolas, em terrenos vagos no entorno, e o Brasil de 1º
mundo, vôos internacionais, empresas se instalando nos arredores,
hotéis de luxo, etc. Para a solução dos problemas, deve ocorrer um
trabalho conjunto entre INFRAERO, Prefeitura e Governo do Estado
para que os benefícios dessa presença sejam mais bem distribuídos.
Uma atitude em conjunto, como há experiências em diversos países,
pode contribuir para toda a melhoria de uma determinada população.
Para tanto, são necessárias medidas mitigadoras aos impactos sociais e
ambientais decorrentes de operação do aeroporto, para minimizar seus
efeitos sobre a população do entorno.” (ENGEVIX e INFRAERO. 2004,
p.50)
As medidas mitigadoras aos impactos sociais e ambientais apontadas pelo Plano
de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004 foram às seguintes: incorporação das
restrições da legislação para as áreas de ruído na Lei de Uso do Solo, onde já devia ser
144
prevista a operação da 3ª Pista; participação conjunto dos órgãos de planejamento e
licenciamento ambiental locais, para definição das áreas de ocupação; estabelecimento
de medidas de controle e fiscalização da implantação de atividades, uso e ocupação do
solo nas áreas de entorno do aeroporto; definição de políticas de atendimento às
populações atingidas pelo ruído aeronáutico.
Em 06 de maio de 2007, Helena Sena, na época, Secretária de Habitação da
Prefeitura Municipal de Guarulhos, declarou ao Jornal Folha de São Paulo, “não houve
atenção do poder público com fiscalização, e a ocupação chegou nesse limite que está
hoje”, e a Secretária ainda prosseguiu, “o preço baixo e a oferta de terrenos na região,
pólo industrial da Grande São Paulo, atraíram moradores na década de 1980, época da
construção e inauguração do aeroporto.” Esta declaração da então Secretária de
Habitação Helena Sena, indica que, naquele momento, a Prefeitura reconheceu que,
gestões anteriores não fiscalizaram adequadamente a ocupação urbana desenfreada
ocorrida nas regiões limítrofes ao Aeroporto Internacional de São Paulo.
E ainda sobre a problemática sócio-econômica guarulhense, Lasalvia (2006,
p.124) entende que:
“O município atravessou o período de adaptação às transformações
econômicas mundiais, nos últimos vinte anos, com uma base ainda
fortemente industrial, porém, caminhando para o fortalecimento das
atividades de serviços, conforme tendência metropolitana. A interação
da atividade aeroportuária com a economia de Guarulhos contribuiu com
145
o fortalecimento da atividade terciária, haja visto o surgimento de
atividades correlatas neste setor e com a consolidação do perfil
industrial da cidade, onde notamos a presença de diversas empresas
que se utilizam do transporte aéreo.”
O Plano de Desenvolvimento do Aeroporto Internacional de São Paulo de 2004,
previu a ampliação do sítio patrimonial para a viabilização da construção da 3ª pista de
pouso e decolagem. Assim, algumas áreas densamente povoadas foram declaradas de
utilidade publica pelo Governo do Estado através do Decreto nº 46.499 de 16 de janeiro
de 2002 e totalizavam aproximadamente 1,43 km², implicando na realocação de
aproximadamente 5.330 famílias. Essas famílias, ainda hoje, se encontram em áreas
próximas as cabeceiras das pistas de pouso e decolagem ou em áreas atingidas pela
curva de ruído, nas quais não é recomendado o uso residencial.
Porém, em 2008, o Governo Federal em razão de constatar a alta densidade
demográfica dessa região e a pressão política de alguns setores da sociedade civil
contrários a ampliação do aeroporto 20, declarou a sua desistência em construir a
terceira pista de pouso e decolagem em Guarulhos. Esse fato levou o governo paulista
a revogar o decreto que possibilitava a desapropriação da área urbanizada necessária
à ampliação do Aeroporto Internacional de São Paulo.
Entendemos que a articulação entre todos os atores interessados na atividade
aeroportuária e responsáveis pela preservação das condições necessárias que
20
A principal liderança do Movimento Contra a Terceira Pista foi o Sr. Elton Soares de Oliveira, sendo ele
o principal interlocutor da população residente nos bairros atingidos pelo Decreto Estadual nº 46.499 de
16 de janeiro de 2002.
Esse movimento social ganhou notoriedade por participar das audiências públicas organizadas pela
INFRAERO e Prefeitura Municipal de Guarulhos.
146
permitam manter a operação do Aeroporto Internacional de São Paulo é imprescindível.
Ou seja, INFRAERO, Prefeitura Municipal de Guarulhos, Governo do Estado de São
Paulo e Governo Federal têm que se articular de uma forma mais efetiva que garanta
ações
concretas
em
prol
da
manutenção
da
atividade
aeroportuária,
do
desenvolvimento do aeroporto até o seu horizonte máximo de planejamento, e do bem
estar e segurança da população residente no entorno desse aeródromo. Esse nosso
entendimento também é compartilhado por Caldas (2006, p.329):
“A justificativa para essa “falha” na condução das ações de
planejamento pode ser atribuída a condições tão diversas quanto a falta
de uma regulamentação adequada dos instrumentos para ordenamento
urbano, ou a ineficácia das tentativas de negociação das diretrizes de
controle, realizadas no sentido de inserir as orientações e restrições ao
uso do solo nos Planos Diretores Municipais. De qualquer modo, as
possibilidades de sucesso estariam condicionadas a uma cooperação
técnica entre as partes, isto é, os administradores aeroportuários e os
gestores municipais, imbuídos de uma lógica de atuação que permitisse
a superação da necessidade de atingimento de metas imediatas, pela
construção de condições sólidas de desenvolvimento de mais longo
prazo.”
Em meio a um crescente aumento da demanda por transporte aéreo no Brasil, e
as vesperas de grandes eventos esportivos internacionais como a Copa do Mundo da
FIFA no Brasil, em 2014, e as Olimpíadas do Rio de Janeiro, em 2016; a
implementação da ampliação do Aeroporto Internacional de São Paulo não será
executada como foi planejada pelo Plano Diretor Aeroportuário de 1981, e nem como
147
prevista pelo Plano de Desenvolvimento Aeroportuário de 2004, em razão das
ocupações urbanas clandestinas e irregulares em áreas limítrofes ao sítio aeroportuário.
E conseqüentemente a sua capacidade anual máxima para o processamento de
aeronaves, passageiros e carga aérea, deverá ser limitada a um patamar inferior ao
que foi previsto, gerando prejuízo ao desenvolvimento econômico da Região
Metropolitana de São Paulo, que está cada vez mais baseado na economia cognitiva,
descrita por Ascher (2001), e a qual depende da boa hiper-mobilidade formada pelas
redes de transportes rápidos (aéreos e terrestres) e de telecomunicações. Essa idéia de
dependência que o atual modelo de desenvolvimento econômico tem da hipermobilidade é aceita por autores como Ascher (2001), Lencioni (2008) e Sassen (2010).
Essa nova readequação do planejamento do Aeroporto Internacional de São
Paulo poderá causar impacto considerável na Região Metropolitana de São Paulo, uma
vez que grandes investimentos financeiros e novos postos de trabalhos previstos para a
consolidação dessa infra-estrutura aeroportuária deverão ser remanejados para a
Região Metropolitana de Campinas, para a ampliação do Aeroporto Internacional de
Viracopos que já é oficialmente reconhecido como uma alternativa ao aeroporto
localizado em Guarulhos, ou também poderá ocorrer investimentos em uma nova
alternativa de aeroporto na Região Metropolitana de São Paulo, ainda estudada pelo
Governo Federal.
148
2.4. A macrometrópole de São Paulo e os Planos Diretores da Cidade de
Guarulhos (1971 e 2004)
Do século XIX ao XXI a cidade passou por uma intensa transformação urbana,
de compacta para dispersa e de coesa para fragmentada. E entender essa cidade
mutante e contemporânea é algo importante para que possamos compreender os
problemas urbanos da Cidade de Guarulhos.
Assim, em consonância com a conceituação de Lencioni (2004, p.161-162)
entendemos que, a Cidade de São Paulo se constitui em uma metrópole
contemporânea e é o centro da Região Metropolitana de São Paulo (da qual Guarulhos
também faz parte), e o entorno metropolitano dessa metrópole que é composto pelas
Aglomerações Urbanas de Jundiaí, Piracicaba, Sorocaba, e São José dos Campos,
pelas Microregiões Bragantina e de São Roque, e pelas Regiões Metropolitanas da
Baixada
Santista,
de
Campinas
e
de
São
Paulo,
formam
a
denominada
“macrometrópole de São Paulo”.
Mas o que caracteriza uma metrópole contemporânea como São Paulo? E o que
é a chamada “macrometrópole de São Paulo”? Para que possamos responder essas
questões tão atuais e complexas nos apoiaremos em dois trabalhos da geógrafa
Sandra Lencioni21.
21
Sandra Lencioni é geógrafa e professora doutora do Departamento de Geografia da Faculdade de
Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.
149
Em um desses trabalhos Lencioni (2008, p.8)22 afirma que, dois conceitos
intrínsecos da dinâmica urbana própria da metrópole contemporânea são a
concentração e centralização do capital. Ao descrever o primeiro conceito Lencioni
(2008, p.8) observa que “faz parte da racionalidade da acumulação capitalista
concentrar um grande número de população, renda, indústrias de alta tecnologia, e
trabalho qualificado, bem como fazer da metrópole difusa e espraiada territorialmente,
uma única bacia de trabalho e habitat, dentre outros aspectos [...]”. E em relação ao
segundo conceito, Lencioni (2008, p.8) aponta que, “a centralização, permite esclarecer
os mecanismos de administração e controle do capital, que por meio dos serviços
voltados às empresas reafirmam e renovam a centralidade da metrópole”.
Por concentração entende-se o processo que faz expandir os meios de produção
e de trabalhadores, ampliando, assim, a base de acumulação e confundindo-se com
ela. Lencioni (2008, p.11) exemplifica esse entendimento observando que, “falamos em
concentração de capital quando, por exemplo, uma determinada indústria compra mais
máquinas para produção ou quando aumenta o número de trabalhadores”. E ainda
segundo a essa autora, “as implicações desse processo no urbano são de diferentes
naturezas, dentre elas, podemos lembrar a concentração de atividades econômicas que
modificam, por exemplo, a malha urbana e a aglomeração.
Em relação à centralização, devemos distingui-la da acumulação, pois, segundo
Lencioni (2008, p.12) “centralizar é acima de tudo, centralizar capitais”. Essa autora
ainda observa que:
22
LENCIONI, Sandra. Concentração e centralização das atividades urbanas: uma perspectiva
multiescalar. Reflexões a partir do caso de São Paulo. Revista de Geografia Norte Grande. n.39, p.7-20,
2008.
150
“O processo de centralização constitui-se num processo em que frações
individuais de capitais se associam, se fundem ou se reagrupam. A
centralização é, a rigor, a abolição da autonomia do capital individual; ou
seja, significa a expropriação de um capitalista por outro capitalista, que
acaba por transformar capitais menores, num capital de maior
magnitude. A centralização é, portanto, uma reorganização na
distribuição
da
propriedade
dos
capitais.
Altera-se
apenas
o
agrupamento das partes constitutivas do capital social e, nesse sentido,
é que concentra a propriedade do capital, mas não resultando, portanto,
em nenhum aumento do capital social.” LENCIONI (2008, p. 12)
Pelo que foi exposto, podemos entender que com a centralização do capital
desaparecem inúmeras empresas, seja pela incorporação de um capital maior por outro
capital menor, ou por associações ou fusões entre capitais, sendo essas práticas muito
comuns no mundo contemporâneo. Aonde grandes empresas dos mais variados ramos,
pertencentes a setores tão diversos como o aeronáutico, o alimentício, o
automobilístico, o bancário, o comercial, o educacional, o farmacêutico, o hospitalar, o
hoteleiro, o siderúrgico, o de transporte aéreo, o de transporte terrestre, e etc.,
incorporam, se associam ou se fundem, acentuando dessa forma, a concentração do
capital e diminuindo a concorrência nesses setores.
Cabe enfatizar que, esses conceitos de concentração e centralização do capital
são conceitos relativos à reprodução do capital. E que, segundo Lencioni (2008, p.14)
“a principal contribuição do conceito de centralização para a interpretação do urbano é
que a gestão empresarial dos grupos econômicos e das grandes empresas em rede
priorizam a metrópole e, no caso brasileiro, prioriza a metrópole de São Paulo. [...]”
151
Dessa forma, a função central da metrópole contemporânea, que é a de controlar o
capital, promover o adensamento dos “serviços produtivos, ou os serviços voltados às
empresas, muitas vezes denominados de serviços avançados”, e os quais se
desenvolvem amplamente no território da metrópole. Lencioni (2008, p.12) afirma que
“[...] o grau de concentração territorial dos serviços produtivos na
metrópole tem relação direta com o desempenho de seu papel central.
Muitos desses serviços estão diretamente relacionados à gestão do
capital, tratando-se de serviços que viabilizem a realização do comando
da produção. Ao nosso ver o que menos importa é saber se a
concentração define a cidade como sendo global ou não. O que nos
parece mais relevante e significativo é compreender que há uma relação
direta entre o crescimento da centralização do capital nas mais diversas
atividades econômicas e o crescimento dos serviços avançados nas
metrópoles. Esses, por se acharem concentrados territorialmente
garantem a centralidade da metrópole, seu poder de dominação e
direção; o seja, sua hegemonia.”
Portanto, pelo que foi apresentado até aqui, entendemos que a forma de
reprodução do capital na metrópole contemporânea promove a união de dois fatores
como à dispersão e a concentração, que caracterizam territorialmente essa metrópole.
E ainda no entendimento de Lencioni (2008, p.9), a “metrópole contemporânea” devido
a sua dispersão espacial e a conurbação de cidades ao seu redor, apresenta uma
densidade populacional menor que a metrópole coesa do passado, em razão de seus
limites territoriais serem difusos, e dado o alto grau de dispersão de sua população, de
suas atividades de consumo, de sua área construída e de suas atividades produtivas.
152
Na tabela a seguir, podemos comparar outras características que diferem a
metrópole moderna do passado da metrópole contemporânea do presente. Podemos
destacar que na metrópole contemporânea em relação à metrópole moderna do
passado, ocorre um processo de “metropolização”, com uma aglomeração dispersa, de
extensão territorial difusa, de forma fragmentada, e com desenvolvimento espacial
linear com baixa densidade populacional.
Tabela 12: Algumas características da metrópole moderna e da metrópole contemporânea.
Fonte: LENCIONI, Sandra. Concentração e centralização das atividades urbanas: uma
perspectiva multiescalar. Reflexões a partir do caso de São Paulo. Revista de Geografia Norte
Grande. n.39, p.16, 2008.
Entendido o conceito de “metrópole contemporânea” através do que foi
resumidamente descrito até aqui, ainda precisamos compreender as principais
diferenças entre os conceitos de “macrometrópole” e “megalópole”. Seria a metrópole
de São Paulo o principal centro de uma “macrometrópole” ou de uma “megalópole” já
constituída no Estado de São Paulo?
E considerando a dimensão territorial da
“macrometrópole de São Paulo”, poderíamos falar na constituição de uma megalópole?
Devemos evitar esse equívoco, pois, segundo Lencioni (2004, p.162) “a Cidade de São
153
Paulo se constitui numa metrópole e é importante se insistir nisso. São Paulo não é
uma megalópole, como é comum se ver mencionado. Não é megalópole porque
megalópole não quer dizer grande cidade e nem é sinônimo de macrometrópole.”
Enquanto conceito geográfico23, Lencioni (1960 apud GOTTMAN, 2004, p.162)
também afirma que:
“Em sua formulação, megalópole é uma forma de desenvolvimento
urbano cujas características são, em primeiro lugar, de ter forma linear;
portanto, diferente da metrópole que tem forma mais arredondada. Em
segundo, de ter anéis ou cinturões longitudinais, diferente da metrópole
cujos anéis se apresentam concêntricos. Em terceiro, de ter densidade
menor que a da metrópole e dessa variar em forma de ondas e não no
sentido do centro – periferia. Por último, a megalópole se caracteriza por
possuir dezenas de milhões de habitantes e não somente milhões e,
além disso, tem de ter uma superfície territorial de mais de 100.000 km².
São Paulo é, portanto, uma metrópole”.
É importante ressaltar que, hoje, o conceito de “macrometrópole de São Paulo”
não se restringe apenas ao campo teórico acadêmico, é já é aceito por diversos órgãos
de planejamento do Estado. Entre 2009 e 2010, foi desenvolvido um estudo 24 sobre a
“macrometrópole de São Paulo” pela Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano
– EMPLASA e pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – SEADE, o qual
23
Megalópole é um conceito formulado por Jean Gottman na década de 1960. Fonte: O Processo de
metropolização do espaço: uma nova maneira de falar da relação entre metropolização e regionalização
(páginas 153 a 165). In: Globalização e estrutura urbana. SHIFFER, Sueli. Organizadora. São Paulo:
Hucitec: Fapesp, 2004.
24
DOMINGOS, Roney. Estudo aponta macrometrópole em SP com 29 milhões de habitantes. Disponível
no site de notícias www.G1.com.br. Nesta reportagem o Secretário de Desenvolvimento Metropolitano
Edson Aparecido descreve os resultados do estudo desenvolvido, entre 2009 e 2010, pela Empresa
Paulista de Planejamento Metropolitano – EMPLASA e pela Fundação Sistema Estadual de Análise de
Dados – SEADE.
154
identificou um conjunto de 153 cidades que constituem essa macrometrópole e estão
situadas num raio de aproximadamente até 200 km de distância da capital paulista.
Outros dados apontados pelo estudo da EMPLASA e SEADE que também
impressionam são que a “macrometrópole de São Paulo” ocupa apenas 16% do
território do Estado de São Paulo, porém, concentra 72% da sua população e detém
82% do seu Produto Interno Bruto (PIB).
O estudo da EMPLASA e da SEADE define que o território da “macrometrópole
de São Paulo” é formado pelas Aglomerações Urbanas de Jundiaí, Piracicaba,
Sorocaba, e São José dos Campos, pelas Microregiões Bragantina e de São Roque, e
pelas Regiões Metropolitanas da Baixada Santista, de Campinas e São Paulo,
totalizando 153 cidades, conforme podemos observar na figura 39.
Em relação a infra-estrutura de transporte instalada na “macrometrópole de São
Paulo”, o estudo da EMPLASA e SEADE, destaca as boas rodovias que possibilitam
conexões
rodoviárias
eficientes
entre
suas cidades;
os
grandes
Aeroportos
Internacionais de Congonhas, Guarulhos e Viracopos que promovem o embarque e
desembarque de dezenas de milhões de passageiros, bem como a movimentação de
carga aérea de importação e exportação (no caso de Guarulhos e Viracopos); e
finalmente o Porto de Santos, por onde escoa a maior parte da produção do Estado de
São Paulo.
155
Figura 39: Mapa sem escala da Macrometrópole de São Paulo.
Fonte:<http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/> Acessado em: julho de 2011.
Destacamos
também,
outros
dois
aeroportos
regionais
relevantes
da
“macrometrópole de São Paulo”, Sorocaba (administrado pelo DAESP) que se localiza
a 87 km de São Paulo, e São José dos Campos (administrado pela INFRAERO) que se
localiza a 97 km da capital paulista. Dois aspectos comuns desses aeroportos são o
fato de que ambos estão implantados em regiões que contam com um parque industrial
avançado, e de que suas condições de localizações geográficas indicam que os
mesmos poderão ser desenvolvidos no sentido de ocuparem um papel de destaque na
malha aeroviária da Área Terminal de São Paulo, e colaborarem com o
desenvolvimento econômico da “macrometrópole de São Paulo”, e principalmente com
156
o desenvolvimento econômico das regiões aonde os mesmos se encontram, ou seja,
Sorocaba e Vale do Paraíba.
Em relação ao nosso objeto de estudo, o Aeroporto Internacional de São Paulo,
localizado em Guarulhos, seguramente o mesmo tem uma importância que transcende
os limites geográficos desse município que o abriga. E os números do seu movimento
operacional anual comprovam isso, pois, em 2010, a quantidade de passageiros
(embarcados e desembarcados) superou a casa dos 26 milhões, e ultrapassou 250 mil
operações de aeronaves (pousos e decolagens).
Podemos afirmar com segurança que esse aeroporto tem um posto estratégico
na rede composta pelos principais aeroportos internacionais do Brasil, e a sua operação
é essencial para o processo de desenvolvimento econômico atual do país. E em
relação ao desenvolvimento econômico local, o Aeroporto Internacional de São Paulo é
vital, pois, todos os 153 municípios que compõem a chamada “macrometrópole de São
Paulo” dependem da sua operação.
No sub-capítulo 2.2 descrevemos as Leis de Uso e Ocupação do Solo de
Guarulhos aprovadas em, 1980, 1990, 1996 e 2007; e neste sub-capítulo abordaremos
dois Planos Diretores do Município de Guarulhos e os quais foram aprovados em, 1971
e 2004. Porém, antes de iniciarmos essa abordagem, precisamos entender o que
diferencia um zoneamento de um plano diretor. Villaça (2005, p. 8) observa que:
“Inúmeros destacados defensores do Plano Diretor – técnicos e leigos –
fazem questão de diferenciá-lo do
Zoneamento. Segundo
seu
pensamento, o Plano Diretor é apresentado como um instrumento muito
mais poderoso e abrangente que o Zoneamento. Este, mesmo que
tendo objetivos de natureza social e econômica, só se refere ao controle
157
do uso do solo e vem se executando – no caso de São Paulo – através
de leis auto-aplicáveis. O Plano Diretor, ao contrário, abrangeria todos
os problemas fundamentais da cidade inclusive e principalmente os de
transportes, saneamento, enchentes, educação, saúde, habitação,
poluição do ar e das águas, e etc. E até mesmo questões ligadas ao
desenvolvimento econômico e social do município. Alguns acreditam
mesmo que o Plano Diretor, apesar de ser aprovado por uma lei
municipal, deveria abranger também problemas cujas soluções são das
alçadas dos governos estaduais e federal.”
Compartilhamos do entendimento de Villaça (2005, p.9) que conclui, “o
importante é reter duas idéias: a primeira é que, para significativos setores da
sociedade brasileira, Zoneamento e Plano Diretor são coisas diferentes, sendo este
último um instrumento bem mais abrangente e poderoso que o primeiro. A segunda é a
que esses mesmos setores apóiam uma concepção bastante abrangente de Plano
Diretor, segundo a qual ele vai muito além do zoneamento.”
Em 1969, o arquiteto Jorge Wilheim desenvolveu para a Prefeitura Municipal de
Guarulhos, o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de Guarulhos – PUG.
Recordamos que, nesse mesmo ano, o Consórcio Hidroservice, Acres & Parkin finalizou
para o Ministério da Aeronáutica o Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica do
Aeroporto Principal do Brasil, conforme abordamos no capítulo anterior. Esses dois
trabalhos foram desenvolvidos de forma simultânea, o que levou o Plano Diretor de
Wilheim a delimitar uma área com 30 km² para a implantação do Aeroporto
Internacional de São Paulo. Essa área era formada pelo sitio patrimonial da Base Aérea
de São Paulo com 9.572.600 m² somado a área complementar que deveria ser
158
desapropriada. O Plano Diretor de Wilheim ao admitir a implantação do novo aeroporto
em Guarulhos e considerando os impactos da futura operação aeroportuária sobre o
território desse município, apresentou as seguintes proposições para o macroplanejamento urbano da cidade:
Criação da Zona Aeroportuária com as dimensões sugeridas pelo Consórcio
Hidroservice, Acres & Parkin; criação de uma nova Zona Especial – Centro, ou seja,
uma nova centralidade em posição oposta à ocupada pelo centro histórico de
Guarulhos, e do outro lado da Rodovia Presidente Dutra, ao sul do novo aeroporto. E
segundo Lasalvia (2006, p.71), “esta medida possibilitaria a reserva de uma área
destinada a concentração urbana de maior densidade, protegida das restrições
impostas pelas curvas de ruído das aeronaves. Além disto, esta nova posição permitiria
a verticalização da zona central, livre da área de influência das rampas de
aproximações dos aviões”.
O Plano Diretor de Wilheim identificou e manteve o vetor de desenvolvimento
urbano do município seguindo o eixo da Rodovia Presidente Dutra, que nessa ocasião
já era um importante eixo industrial e rodoviário, e extremamente estratégico para a
economia de Guarulhos. A nova centralidade proposta por Wilheim se localizava entre a
Rodovia Presidente Dutra e o Rio Tietê e ao lado de um amplo setor definido como
Zona Mista, destinada ao futuro crescimento populacional previsto. Segundo Wilheim
(1969, p.30) “as condições encontradas e a implantação do novo aeroporto levam
Guarulhos a orientar sua expansão urbana para a faixa entre a Via Dutra e o Rio Tietê.
Esta área é propícia para a implantação urbana e permite o crescimento mais que
suficiente para abrigar a população prevista.”
159
Outras proposições importantes do Plano Diretor de Wilheim foram, a zona de
expansão urbana, onde era previsto o crescimento populacional estaria igualmente
mais reservada com relação à área de influência do Aeroporto; também se buscou
reservar usos mais compatíveis nas regiões mais próximas do aeroporto, ou seja,
através de uma faixa com uso predominantemente industrial ao sul e entre o sítio
aeroportuário e a Rodovia Presidente Dutra, e o uso rural ao norte e entre o sítio
aeroportuário e a Serra da Cantareira; e foi proposta uma via expressa exclusiva para o
aeroporto independente do sistema viário da cidade.
Segundo Lasalvia (2006, p.74) “ainda com relação à estrutura viária, Wilheim
orienta a criação de uma hierarquia, propondo a expansão da malha no sentido leste do
município, corrigindo assim os problemas viários que já eram identificados nesta
época.” O Plano Diretor de Wilheim propôs uma malha viária ortogonal no sentido de
beneficiar a o parque industrial e conectar todos os setores da cidade, e principalmente
com a nova centralidade proposta.
Em relação ao novo aeroporto a ser implantado em Cumbica, conforme
orientação do estudo do Consórcio Hidroservice, Acres & Parkin, Wilheim (1969, p.31),
entendia que o mesmo se implantado, ao contrário da Base Aérea, geraria muitos
empregos e dinamizaria a economia da cidade. Sobre a falta de um consenso político
acerca da questão que envolvia a implantação do novo aeroporto em Guarulhos,
Wilheim argumentou que era necessário “cooperar com quem de direito para a
implantação rápida do novo aeroporto em Cumbica, cessando a hesitação e
especulação existente e acelerando o funcionamento da empresa.” (WILHEIM, 1969,
p.31) As proposições do Plano Diretor desenvolvido por Jorge Wilheim, em 1969,
poderão ser analisadas na figura 40.
160
O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de Guarulhos foi aprovado em, 30
de dezembro de 1971, através da Lei Municipal nº 1.689. E em seu artigo 4º o mesmo
estabelecia os seus objetivos, a) Planejamento do Município em função de sua posição
na Região Metropolitana; b) Hierarquização do sistema viário, de forma a permitir a
integração municipal urbana, a perfeita adequação ao planejamento regional, a rápida,
segura e eficiente circulação de pessoa e veículos, facilitando o perfeito desempenho
de todas as atividades e a integração dos grupos sociais; c) Adensamento da
população na área urbana e ocupação orientada na área de expansão urbana, de modo
a proporcionar os serviços e equipamentos básicos necessários a toda a comunidade;
d) Incentivo e reforço do desenvolvimento econômico, de forma a consolidar a posição
industrial e comercial do Município; e) Racionalização do uso do solo para perfeita
adequação entre a estrutura urbana e o bem estar da população; f) Aperfeiçoamento da
administração municipal, de forma a permitir o aumento dos investimentos públicos e a
ampliação dos serviços urbanos; g) Preparar o município para polarizar atividades
regionais; h) Preparar e orientar o crescimento urbano para a eventualidade da
instalação do aeroporto internacional em Cumbica; i) Reservar as áreas para a
execução das obras de retificação do rio Tietê e estabelecer diretrizes para a futura
ocupação das terras ribeirinhas; j) Estabelecer opções de ocupação do solo e
desenvolvimento do Município caso as intervenções de nível metropolitano se
verifiquem
de
desenvolvimento
maneira
atualmente
adotadas;
l)
Atribuir
imprevista,
ao
alterando
Departamento
as
de
hipóteses
de
Planejamento
e
Programação o detalhamento do plano, através de projetos locais e setoriais.
Sobre as Zonas Especiais, o artigo 17º da Lei Municipal nº 1.689, estabelece que
estas se dividem nos seguintes setores: a) Zona aeroportuária; b) Área do parque
161
regional; c) Conjunto habitacional da Cecap. E em seu parágrafo único, define que,
“caberá ao Departamento de Planejamento e Programação, estabelecer as normas de
ocupação de cada uma das áreas especiais, em função das características e
finalidades que tenham.” Porém, como já observamos no capítulo anterior, o que
ocorreu ao longo das décadas de 1970, 1980 e 1990, foi à negligência e a conivência,
por parte do poder público municipal, em relação ao processo de ocupação urbana em
áreas ao redor do Aeroporto Internacional de São Paulo, portanto, um uso incompatível
com a operação aeroportuária, hipótese aventada desde 1969.
Figura 40: Mapa de Uso e Ocupação do Solo proposto no Plano de Desenvolvimento Integrado
de Guarulhos – PUG, de 1969. Autoria do arquiteto Jorge Wilheim. A Base original foi editada
para facilitar o entendimento do desenho.
Fonte: LASALVIA, Liliana de Souza. A cidade de Guarulhos e o aeroporto. 2006, p. 73.
Na figura 30, podemos verificar que a área efetivamente utilizada para a
construção do Aeroporto Internacional de São Paulo, inaugurado em 1985, foi quase
três vezes menor do que a área recomendada pelo estudo do Consócio Hidroservice,
162
Acres e Parkin, e a qual foi considerada pelo arquiteto Jorge Wilheim no PUG, em 1969.
Porém, ao confrontarmos o mapa do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de
Guarulhos – PUG / Lei Municipal nº 1.689, de 1971 (figura 40), com o mapa de
Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos / Lei Municipal nº 2360, de
1980 (figura 30); constatamos que além da diminuição do tamanho da área destinada
ao aeroporto, também, houve a mudança no uso do solo, de Zona Aeroportuária para
Zona de Uso Diversificado (altamente permissivo).
Podemos pressupor que, os atores envolvidos na implementação do Aeroporto
Internacional de São Paulo, a partir de 1979, ou seja, COPASP, Governo Federal,
Governo Estadual e Prefeitura Municipal, ao descartarem a área original para a
construção desse aeroporto que havia sido recomendada pelo Consórcio Hidroservice,
Acres & Parkins, em 1969; e como também não efetivaram esforços conjuntos nos
sentido de preservação da área do entorno do aeroporto inaugurado, em 1985; eles
contribuíram para a abreviação do horizonte final de planejamento desse aeródromo.
Vale recordar que, em 1989, a INFRAERO foi incapaz de conter a invasão de uma
parte da área patrimonial do aeroporto, localizada ao norte do sítio aeroportuário, e tão
necessária para a viabilização da terceira pista de pouso e decolagem, e que em 2002,
segundo dados levantados pela Empresa Urbaniza Engenharia Ltda., cerca de quase
1000 famílias residiam nesse local.
Em 7 de julho de 1978, foi aprovada a Lei Municipal nº 2.248, que suprimiu e
alterou alguns dispositivos da Lei Municipal nº 1.689, de 30 de dezembro de 1971. Essa
Lei Municipal de 1978 modificou o artigo 17 da Lei Municipal de 1971, que passou a
vigorar com a seguinte redação:
“Artigo 17, as zonas especiais dividem-se nos seguintes setores”:
163
a) Zona mista.
b) Área do Parque Regional.
c) Conjunto Habitacional da CECAP.
Parágrafo 1º, a Zona Mista compreende a área anteriormente destinada à
instalação do Aeroporto Internacional de Cumbica, podendo ser ocupada por
residências, instalações industriais e comerciais.
Posteriormente, em 8 de janeiro de 1980, através da aprovação da Lei Municipal
nº 2.360, a denominada Zona Mista seria convertida em Zona de Uso Diversificado. E
conforme já relatamos no capítulo anterior é reconhecida por sua permissividade de uso
e ocupação, e que estabelecida no entorno do aeroporto foi extremamente danosa para
a pretensão de ampliação futura desse equipamento.
Em 30 de dezembro de 2004, foi aprovada a Lei Municipal nº 6.055, que instituiu
o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, Econômico e Social do Município de
Guarulhos. Logo abaixo iremos transcrever apenas alguns artigos do Capítulo II dessa
Lei Municipal que trata do Macrozoneamento de Guarulhos, têm relação direta com a
atividade aeroportuária e, portanto, merecem ser revistos com atenção:
Artigo 18, o macrozoneamento divide o território do Município em cinco
macrozonas, a saber:
I - Macrozona de Urbanização Consolidada - MUC;
II - Macrozona de Urbanização em Desenvolvimento - MUD;
III - Macrozona de Dinamização Econômica e Urbana - MDEU;
IV - Macrozona de Uso Rural - Urbano - MUR-U;
V - Macrozona de Proteção Ambiental - MPA.
164
Em relação ao Aeroporto Internacional de São Paulo e a região localizada em
seu entorno, ambas estão localizadas dentro da denominada Macrozona de
Dinamização Econômica e Urbana. E segundo os Artigos 23 e 24 da Lei Municipal
6.055 de 2004:
Artigo 23, a Macrozona de Dinamização Econômica e Urbana é composta por
áreas
de
uso
predominantemente
industrial,
comercial e
de
serviços, com
potencialidade de atrair novos investimentos imobiliários e produtivos, nas quais há
moradias com alta incidência de terrenos vazios e subutilizados ou áreas de circulação
e preservação ocupadas, possuindo infra-estrutura deficiente e sob forte influência do
aeroporto internacional.
Artigo 24, na Macrozona de Dinamização Econômica e Urbana, as ações têm
como objetivos:
I - incrementar as atividades produtivas;
II - viabilizar a permanência e o aumento da geração de empregos;
III - possibilitar acesso à moradia adequada;
IV - melhorar a qualidade do espaço público;
V - complementar a infra-estrutura urbana e a prestação de serviços públicos;
VI - promover a regularização urbanística e fundiária das moradias;
VII - melhorar a acessibilidade.
Podemos observar na figura 41 que a Macrozona de Dinamização Econômica
compreende o eixo industrial da Rodovia Presidente Dutra, o Aeroporto Internacional de
São Paulo e a região urbanizada localizada em seu entorno, e os bairros de Cumbica,
Bonsucesso e Pimentas, esses dois últimos localizados no extremo leste do município.
165
Ao compararmos as figuras 33 e 41, verificamos que a denominada Zona
Aeroportuária, instituída pela Lei Municipal nº 6.563 de 2007, que estabeleceu o
Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo de Guarulhos, está inserida na Macrozona de
Dinamização Econômica.
Figura 41: Mapa sem escala com a indicação do Macrozoneamento do Município de
Guarulhos. Lei Municipal nº 6.055 de 24 de dezembro 2004.
Fonte: Prefeitura Municipal de Guarulhos. Anexo do Plano de Desenvolvimento Urbano,
Econômico e Social de Guarulhos. Lei Municipal nº 6.055 de 24 de dezembro 2004.
166
Em
relação
às
denominadas
“Zonas
Especiais”
o
Plano
Diretor
de
Desenvolvimento Urbano, Econômico e Social de 2004, define que:
Artigo 29, as zonas especiais compreendem as áreas que exigem tratamento
diferenciado na definição de parâmetros reguladores de uso e ocupação do solo, a
serem definidas em leis específicas, englobadas ou separadamente, em face à
dinâmica do desenvolvimento da cidade e classificam-se em:
I - Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS;
II - Zonas Aeroportuárias - ZA;
III - Zonas Industriais - ZI;
IV - Zonas de Comércio e de Serviços - ZCS;
V - Zonas de Preservação do Patrimônio - ZPP;
VI - Zonas de Proteção Ambiental - ZPA.
Parágrafo 1º, outras zonas especiais poderão ser criadas no Município após a
realização de estudos que comprovem a sua necessidade, e, conseqüentemente, o
interesse público.
Parágrafo 2º, os estudos mencionados no parágrafo anterior deverão ser
submetidos à apreciação e aprovação do Poder Executivo Municipal.
E sobre as “Zonas Aeroportuárias” O Plano Diretor de Guarulhos de 2004,
descreve que:
Artigo 32, as Zonas Aeroportuárias - ZA compreendem as áreas do Aeroporto
Internacional de Guarulhos e de seu entorno, que requerem tratamento diferenciado
quanto à sua ocupação e instalação de usos, visando à contenção da densidade
populacional, o bem estar dos habitantes da cidade na convivência com o aeroporto e a
compatibilização com a legislação federal.
167
Sobre o artigo 32, descrito anteriormente, quando o mesmo estabelece que a
ocupação e instalação de usos devem estar compatíveis com a legislação federal,
podemos observar que, e conforme descrevemos no sub capítulo 2.2; em 2007, uma
nova Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo foi aprovada com a incorporação de
uma nova curva de ruído, gerada pela COPPE a pedido da INFRAERO, porém, essa
nova curva de ruído não foi regulamentada através de uma portaria ministerial, o que a
torna inválida do ponto de vista legal, uma vez que a Portaria Ministerial n.º 479/DGAC
de 07/12/92 ainda não foi revogada, fazendo com que o município tenha uma Lei de
Uso e Ocupação do Solo vigente que adota uma curva de ruído menos impactante, que
a da Portaria Ministerial de 1992 que ainda não foi revogada.
Os Planos Diretores da Cidade de Guarulhos aprovados em 1971 e 2004 apesar
de reconhecerem a importância da atividade aeroportuária no desenvolvimento
econômico e urbano da cidade, ambos se diferem com relação ao entendimento da
parcela do território ocupada e impactada pela operação dessa infra-estrutura. E por
outro lado as Leis de Uso e Ocupação do Solo aprovadas em 1980, 1990, 1996, 2007,
por razões diversas, não foram capazes de impedir a ocupação urbana desordenada do
território. Hoje, o Aeroporto Internacional de São Paulo convive com bairros
clandestinos e irregulares, e muitos deles desprovidos de infra-estrutura urbana, como
saneamento básico, pavimentação adequada nas vias públicas, rede de drenagem de
águas pluviais, etc. Sobre esse conflito existente entre o aeroporto e a ocupação
urbana desordenada localizada em seu entorno, Caldas (2006, p.328) observa que:
”Nessa nova conjuntura, o planejamento aeroportuário reclama uma
atuação
mais
cooperativa
entre
seus
gestores
e
os
demais
representantes dos segmentos locais, visando à efetiva integração entre
168
o aeroporto e as atividades urbanas que se desenvolvem em seu
entorno como garantia de desenvolvimento sustentável, seja nos
aspectos
social,
econômico
ou
ambiental,
consolidado
pelo
envolvimento e participação direta dos diferentes atores interessados no
futuro das cidades.
Por outro lado notamos que no histórico do planejamento do Aeroporto
Internacional de São Paulo, também ocorreram grandes equívocos, pois, se
retomarmos a sua memória, constatamos que por razões econômicas o sítio
aeroportuário considerado pela COPASP em 1981, quando concluiu o Plano Diretor
Aeroportuário, foi reduzido em relação à área patrimonial recomendada pelo Consórcio
Hidroservice, Acres e Parkin, em 1969. E apesar de já existirem ocupações urbanas no
entorno do aeroporto no momento de sua construção, ainda assim, eram claramente
menos povoadas do que hoje. Conforme já descrevemos, o aumento na ocupação
urbana nessa região limítrofe do aeroporto se acentuou na década de 1980 com a
permissividade consentida através da Lei de Uso e Ocupação do Solo de 1980.
E apesar dos esforços realizados de forma conjunta, num primeiro momento
entre COPASP e prefeitura, e posteriormente entre INFRAERO e prefeitura, notamos
que o processo de ocupação urbana em áreas incompatíveis com a operação
aeroportuária não foi interrompido. E que a demora na tomada de decisão por parte do
administrador aeroportuário em prosseguir com a implementação da infra-estrutura
aeroportuária prevista com o aumento significativo na demanda por transporte aéreo no
país, registrado desde o final da década de 1990, contribuíram com esse processo.
Descrevemos no capítulo anterior o caso malsucedido do projeto do terceiro terminal de
passageiros, iniciado em 1996 pela Empresa Figueiredo Ferraz, concluído em 2004, e
169
abandonado pela INFRAERO em 2009, ano em que contratou um novo projeto básico,
concluído em 2011, pelos arquitetos Mario Biselli e Artur Katchborian e Gicele Alves,
mesmo ano de contratação de um terceiro projeto através da consultoria da Empresa
EBP.
Essa desarticulação na implementação do planejamento da cidade e do
aeroporto é danosa para o futuro do aeroporto e penaliza a população residente no
entorno desse aeródromo que convive com as incertesas acerca de uma possível
remoção em razão de novas desapropriações. Essa nossa afirmação vai ao encontro
do entendimento de Caldas (2006, p.328) que observa:
“Trata-se, portanto, de momento decisivo para o planejamento, onde o
estabelecimento de procedimentos de coordenação e cooperação entre
os vários agentes envolvidos, sob a égide do Plano Diretor Urbano,
associado ao planejamento aeroportuário integrado, possibilitará a
adoção de ações concretas, necessárias e de implementação urgente,
sob pena de comprometer a infra-estrutura implantada, os investimentos
já realizados e todo potencial de crescimento e desenvolvimento social
sensível à disponibilidade de um sistema de transportes eficiente,
rápido, seguro e integrado.”
No capítulo anterior vimos que, em 2002, o Governo de Estado de São Paulo,
através do Decreto Estadual nº 46.499, declarou como sendo de utilidade pública para
o fim de desapropriação uma ampla área urbanizada localizada ao norte do sítio
aeroportuário necessária para a implantação da terceira pista de pouso e decolagem,
prevista no Plano Diretor Aeroportuário de 1981. Porém, após o levantamento cadastral
das benfeitorias e famílias residentes no local, realizado pela Empresa Urbaniza, em
170
2002, seis anos se passaram e a processo de desapropriação e reassentamento das
4.856 famílias residentes nos oito bairros atingidos pelo decreto estadual não foi
iniciado. Pressupomos que o esforço conjunto necessário entre os principais atores
envolvidos no processo de desapropriação dos bairros limítrofes ao aeroporto, ou seja,
a INFRAERO, o Governo Federal, o Governo Estadual e a Prefeitura Municipal, não foi
o suficiente. Em 2008, o Governo Federal desistiu de investir na terceira pista alegando
alto custo social, e em seguida o Governo do Estado revogou o Decreto Estadual
46.499 de 2002.
2.5. Conclusões parciais
Para que pudéssemos formar um entendimento coerente acerca do caso de
Guarulhos, estruturamos este capítulo em quatro partes que formam um encadeamento
de fatos que se sobrepõem e se complementam. O primeiro sub-capítulo se refere ao
histórico do desenvolvimento urbano da Cidade de Guarulhos; no segundo sub-capítulo
abordamos as Leis de Uso e Ocupação do Solo desenvolvidas em 1980, 1990, 1996 e
2007 (esta última ainda vigente); o terceiro sub-capítulo discutimos o cenário urbano
real de ocupações residenciais clandestinas e irregulares, situadas no entorno do
Aeroporto Internacional de São Paulo; e no quarto sub-capítulo analisamos a relação
entre o aeroporto e Guarulhos e os seus desdobramentos na Região Metropolitana de
São Paulo.
Constatamos que ao menos três importantes fatos impulsionaram a evolução
urbana de Guarulhos. O primeiro deles foi a inauguração, em 1600, da Estrada da
Conceição que ligava essa cidade ao Bairro da Penha. E ainda nesse mesmo século,
171
precisamente em 1690, ocorreu à descoberta de lavras de ouro em seu território. O
segundo fato importante foi a construção da extensão do Ramal Ferroviário da
Cantareira até Guarulhos, inaugurada em 1915, e que reorganizou o crescimento
urbano no entorno das estações ferroviárias e se estendeu ao longo dessa linha
ferroviária. O terceiro fato foi à inauguração, em 1951, da Rodovia Presidente Dutra,
que impulsionou o desenvolvimento urbano de Guarulhos, atraindo empresas
transnacionais de grande porte que implantaram suas fábricas as suas margens,
consolidando-a com um poderoso eixo rodoviário e industrial. E simultaneamente a
essa consolidação industrial ao longo da rodovia, loteamentos regulares e irregulares
voltados à classe operária foram construídos nessa região.
Em relação às Leis de Uso e Ocupação do Solo do Município de Guarulhos
aprovadas 1980, 1990, 1996 e 2007, e sua interface com a região do entorno do
Aeroporto Internacional de São Paulo, constatamos que a Lei Municipal de 1980 foi
permissiva em relação ao uso residencial, uma vez que a classificou como Zona de Uso
Diversificado, portanto, incentivando o adensamento populacional em uma região
imprópria ao uso residencial por causa da atividade aeroportuária. E vimos que já era
de conhecimento da Prefeitura Municipal, desde 1979, através de um comunicado da
COPASP, de que o principal aeroporto metropolitano seria construído nessa cidade.
A Lei Municipal de 1990, por sua vez incorporou o Plano Básico de Zoneamento
de Ruído, ou seja, dez anos depois o poder público municipal através dessa lei
transformou as Zonas de Uso Diversificado em Zonas de Uso Aeroportuário,
restringindo a ocupação residencial dessas regiões situadas ao redor do aeroporto e
até mesmo proibindo esse uso nas regiões próximas das cabeceiras das pistas de
172
pouso e decolagem existentes, num momento em que os loteamentos clandestinos e
irregulares já eram um cenário consolidada nessas áreas.
Após a aprovação do Plano Específico de Zoneamento de Ruído, em 1992, uma
nova Lei Municipal foi aprovada em 1996. Essa curva específica de ruído ordenou o
zoneamento de uso e ocupação do solo dentro do seu perímetro. A forma geométrica
dessa curva de ruído era longa no sentido longitudinal e atingia a divisa de Guarulhos
com Arujá, impactando extensa área do território guarulhense.
Em 2007, uma nova Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo foi aprovada com
a incorporação de uma nova curva de ruído. A nova curva de ruído foi gerada pela
COPPE a pedido da INFRAERO e repassada a Prefeitura Municipal de Guarulhos.
Vimos que essa curva é menor no sentido longitudinal do que a curva específica de
ruído aprovada em 1992, e que foi incorporada pela Lei Municipal de 1996. Porém,
essa nova curva de ruído não foi regulamentada através de uma portaria ministerial, o
que a torna inválida do ponto de vista legal, uma vez que a Portaria Ministerial n.º
479/DGAC de 07/12/92 ainda não foi revogada, fazendo com que o município tenha
uma Lei de Uso e Ocupação do Solo vigente que adota uma curva de ruído menos
impactante, que a da Portaria Ministerial de 1992 que ainda não foi revogada.
O cenário real de ocupação urbana formada por loteamentos clandestinos e
irregulares ao redor da Base Aérea de São Paulo, em Cumbica, teve início ainda no
final da década de 1960. Vimos que Guarulhos apresentava um significativo
desenvolvimento industrial ao longo da Rodovia Presidente Dutra e um baixo valor
imobiliário se comparado a capital; por essa razão a cidade atraiu a classe operária em
busca de novas oportunidades de empregos e terrenos baratos para construção da
casa própria.
173
A permissividade da Lei de Uso e Ocupação do Solo de 1980, que ficou vigente
por uma década, e a conivência do poder público municipal, resultaram numa ocupação
urbana que se acentuou ao longo das décadas de 1980 e 1990, na região limítrofe do
Aeroporto Internacional de São Paulo, inaugurado em 1985. Essa ocupação urbana de
uso residencial incompatível com a operação aeroportuária comprometeu a expansão
desse aeroporto e inviabilizou a construção da terceira pista de pouso e decolagem
prevista no Plano Diretor Aeroportuário, de 1981. Em 2002, a Empresa Urbaniza
Engenharia Ltda., constatou que na área necessária para a expansão do sítio
aeroportuário, viviam 4.856 famílias. O elevado custo do reassentamento de milhares
de famílias levou o Governo Federal a vetar a construção da terceira pista no aeroporto.
Descrevemos que, hoje, Guarulhos faz parte da “macrometrópole de São Paulo,
e que os seus Planos Diretores, de 1971 e 2004 (este ainda vigente) se diferem quanto
a área definida para o Aeroporto Internacional de São Paulo. No Plano de Wilheim
(1971) a delimitação desta área foi baseada na conclusão do Estudo do Consórcio
Hidroservice, Acres & Parkin (1969), e é consideravelmente maior do que a área
patrimonial atual desse aeroporto, fato que também contribuiu para o comprometimento
da expansão futura desse aeródromo, em razão das suas limitações territoriais.
Concluímos que a Prefeitura Municipal de Guarulhos não foi cuidadosa ao
aprovar, em 1980, uma Lei de Uso e Ocupação do Solo permissiva em relação a
ocupação da área localizada no entorno do futuro aeroporto, pois, já era do seu
conhecimento, desde 1979, através de comunicado oficial da COPASP, que a cidade
definitivamente abrigaria esse aeródromo na região de Cumbica. E ao mesmo tempo o
poder público municipal também foi conivente ao não interromper o aumento da
174
ocupação urbana formada por loteamentos clandestinos e irregulares nessa região
entre as décadas de 1980 e 2000, contribuindo, portanto, com a inviabilização da
expansão futura do aeroporto. Já a INFRAERO apesar de criticar, no Plano de
Desenvolvimento Aeroportuário, a inércia da prefeitura em relação ao problema
apontado, demonstra dúvida e falta de entendimento entre sua equipe técnica acerca
da capacidade do terceiro terminal, fundamental para elevar a capacidade atual de 17
milhões de passageiros / ano dos dois terminais existentes. Em 2010, pelos dois
terminais de passageiros existentes em Guarulhos passaram 26.849.18525 passageiros,
um dado preocupante que indica um comprometimento no conforto dos passageiros
que utilizam esse aeroporto.
De um lado fica exposta a negligência e a conivência da prefeitura municipal e do
outro a incapacidade da empresa estatal na tomada de uma decisão firme acerca do
pretende para esse aeroporto no futuro. Entendemos que a articulação entre todos os
atores interessados na atividade aeroportuária e responsáveis pela preservação das
condições necessárias que permitam manter a opereração do Aeroporto Internacional
de São Paulo é imprescindível e urgente.
Vimos como Guarulhos e a própria Região metropolitana de São Paulo foi
planejada de forma desarticulada com a implementação do Aeroporto Internacional de
São Paulo. Como isto ocorre em outras cidades e países é o que veremos a seguir.
25
INFRAERO, Superintendência de Planejamento Aeroportuário e de Operações – DOPL . Movimento
175
3. O planejamento dos aeroportos no mundo e no Brasil, e o Aeroporto
Internacional de Viracopos / Campinas como alternativa
Compartilhamos do entendimento de Augé (1992, p.36) que conceitua um
aeroporto contemporâneo como um “não-lugar”. Segundo esse autor, “os não- lugares
são tanto as instalações necessárias à circulação acelerada das pessoas e bens (vias
expressas, trevos rodoviários, aeroportos) quanto os próprios meios de transporte ou os
grandes centros comerciais, ou ainda os campos de trânsito prolongado onde são
alojados os refugiados do planeta.” No entendimento de Augé (1992, p.52) um
aeroporto não é um “lugar antropológico”, justamente porque é um local de passagem.
Os “lugares antropológicos” têm pelo menos três características comuns, eles se
pretendem identitários, relacionais e históricos.
Já Koolhaas (2000) entende que um grande aeroporto contemporâneo é uma
infra-estrutura de transporte genérica, pois, se repete em várias cidades do mundo, e
cada vez mais se parece com um shopping center. Todavia, esse autor, assim como
Ascher (2001), Brandão (2007), Güller (2002), Kasarda (2010) e Sassen (2010)
reconhecem que o aeroporto contemporâneo na era da “globalização” é estratégico,
pois, conecta um país ao mundo global.
Estruturamos este capítulo em cinco partes. No sub-capítulo 3.1 faremos uma
breve reflexão acerca de como os Estados Unidos da América, através da FAA, planeja
os seus aeroportos; no sub-capítulo 3.2 descreveremos resumidamente como a União
Européia, através da AESA, regula a atividade aeroviária no continente europeu sob
sua jurisdição; no sub-capítulo 3.3 apontaremos como a INFRAERO e o DAESP,
Operacional da Rede INFRAERO de Janeiro a Dezembro de 2010.
176
realizam o planejamento nos aeroportos de suas redes aeroportuárias; e no subcapítulo 3.4 analisaremos o papel do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas
dentro da Área de Controle Terminal São Paulo, sendo esse aeroporto, hoje, a principal
alternativa ao Aeroporto Internacional de São Paulo.
3.1. Como os Estados Unidos da América planejam os seus aeroportos
A Federal Aviation Administration – FAA é o órgão governamental norteamericano responsável pelo planejamento e regulamentação dos aeroportos e de toda
atividade aeroviária civil no território dos Estados Unidos da América. A FAA teve
origem no ano de 1940 com a criação da Civil Aeronautics Administration. Em 23 de
Agosto de 1958, um decreto federal daquele país transferiu as competências deste
órgão para um novo, designado por Federal Aviation Agency. E em 1 de Abril de 1967,
a sua designação muda para Federal Aviation Administration.
Segundo dados da Federal Aviation Administration – FAA, em 2008, 40% do
movimento da aviação comercial mundial e 50% do movimento da aviação geral
mundial foram gerados pelos Estados Unidos, e naquele momento a rede de aeroportos
norte-americana era composta por 19.815 aeroportos, sendo 5.190 deles abertos ao
público e 14.625 de uso privado restrito, implantados em nove regiões de operações
aeronáuticas, sendo elas: Alaskan, Northwest Montain, Western Pacific, Southwest,
Central, Great Lakes, Southern, Easthern e New England.
177
Figura 42: Mapa sem escala com a localização dos 19.815 aeródromos norte-americanos.
Fonte: Federal Aviation Administration – FAA. National Plan of Integrated Airport Systems 20092010.
A FAA define os aeroportos de serviço comercial como os aeroportos que
recebem passageiros e têm 2,5 milhões ou mais de embarques e desembarques
anuais. Há 522 aeroportos de serviços comerciais. E deste montante, 383 têm mais de
10 milhões de operações anuais (também reportado como embarque) e são
classificados como aeroportos primários. Aeroportos primários recebem um aporte
anual de no mínimo um US$ 1 milhão do AIP26.
26
The Airport Improvement Program and Passenger Facility Program.
178
Os aeroportos primários são agrupados em quarto categorias: aeroportos
grandes, médios, pequenos “hubs” (centro de operações de vôos comerciais) e os que
não são hub.
Figura 43: Mapa com a localização dos aeroportos de serviços comerciais.
Fonte: Federal Aviation Administration – FAA. National Plan of Integrated Airport Systems 20092010.
Nos Estados Unidos, os grandes centros de operações de vôos comerciais
(hubs) são aeroportos que representam menos de 1% do total dos aeroportos norteamericanos. Porém, muitos desses passageiros procedentes destes locais são
passageiros em conexões, ou seja, que trocam de aeronaves nesses aeroportos.
Muitos grandes hubs aeroportuários igual ao San Diego International (SAN), Tampa
179
International (TPA), Fort Lauderdale / Hollywood International (FLL), e o La Guardia
International (LGA) têm pouca atividade de passageiros em conexão (10% ou menos).
Em outros aeroportos, muitas conexões somam a metade do movimento de
passageiros, como o Cincinnati / Northern Kentucky International (CVG), Charlotte /
Douglas International (CLT), Memphis International (MEM), Harstsfield-Jackson Atlanta
International (ATL), George Bush Intercontinental/Huston (IAH), Dallas/Ft. Worth
International (DFW) e Chicago O’Hare International (ORD), por exemplo. Os 30 maiores
hubs aeroportuários somam 69% de todos os passageiros em conexão.
Segundo a FAA os grandes hubs aeroportuários tendem a concentrar linhas
aéreas de passageiros e operações de fretamento e têm limitado a operação da
atividade de aviação geral. Quatro grandes hubs aeroportuários (Miami International,
Salt Lake City International, Phoenix Sky Harbor International e o Honolulu
International) têm uma quantidade de 278 bases de pequenas aeronaves, mas outros
26 grandes hubs têm uma quantidade de 35 bases de pequenas aeronaves cada.
Deste modo, localmente as bases de aviação geral são comparativamente pequenas
dentro dos maiores hubs aeroportuários.
Ainda Segundo a FAA, o tráfego aéreo norte-americano teve problemas de
atrasos quando concentrou dentro dos 30 grandes hubs aeroportuários onde a
quantidade de atrasos médios por operação aeronáutica foi de seis minutos em 2006.
De qualquer modo, cinco aeroportos experimentaram uma quantidade de atrasos
médios de nove minutos ou mais por operação aeronáutica e dez aeroportos em oito
regiões metropolitanas para 84% para atrasos de vôos nos estados Unidos, em 2006.
180
Atrasos ocorreram principalmente durante condições adversas do tempo quando
a capacidade da pista de pouso e decolagem é reduzida abaixo da necessidade de
acomodação do nível de tráfego.
Figura 44: Mapa sem escala com a localização dos grandes hubs aeroportuários.
Fonte: Federal Aviation Administration – FAA. National Plan of Integrated Airport Systems 20092010.
Pelo que foi resumidamente exposto podemos observar que a escala continental
da rede interna aeroportuária norte-americana gera uma complexidade operacional de
grandes proporções, aonde o planejamento dessa vasta rede aeroviária e de cada
aeroporto, independente do seu porte, é vital para a boa operação desse sistema, sem
o qual um colapso nas operações seria eminente. Portanto, o papel Federal Aviation
Administration é estratégico, uma vez que este órgão homologa, planeja e regula toda
atividade relacionada aviação civil norte-americana.
181
Após os atentados de 11 de setembro de 2001, a FAA teve que rever muitos
quesitos operacionais efetuados ainda em solo, nos aeroportos domésticos e
internacionais, no sentido de ampliar a segurança dos aeroportos e seus usuários. E o
maior desafio foi o de manter a fluidez do sistema sem comprometer a segurança
nacional. Tanto os órgãos de segurança do governo federal como a FAA foram
designados para trabalharem em conjunto visando à ampliação do controle de entrada
de passageiros em território nacional e da fiscalização intensiva de toda bagagem,
fosse ela de porão ou de mão. A partir daí novas regras foram estabelecidas, as quais
tiveram um impacto profundo na atividade aeroviária local e internacional.
Não só os aeroportos norte-americanos tiveram que se adaptarem rapidamente
as novas exigências de segurança, como também os aeroportos internacionais ao redor
do mundo. Mudanças de procedimentos, treinamento de pessoal e aquisição de novos
equipamentos de segurança, como modernas máquinas de raios x e “scanners
humanos” se tornaram uma exigência.
A FAA apesar de ser encarregada apenas de homologar, planejar e regular a
aviação civil norte-americana, as suas decisões têm um impacto direto na operação
aeroviária internacional, uma vez que o conjunto dos aeroportos dos Estados Unidos
detém o maior movimento de aeronaves e passageiros em relação ao resto do mundo.
Segundo a FAA, em 2009, dos trinta aeroportos com o maior movimento de
passageiros no mundo, quatorze deles se localizavam nos Estados Unidos, sendo eles:
Atlanta (81.063.638 pax/ano), Chicago (59.373.194 pax/ano), Los Angeles (51.691.807
pax/ano), Dallas / Fort Worth (51.425.817 pax/ano), Denver (46.164.063 pax/ano), Nova
York (41.326.599 pax/ano), Las Vegas (37.357.928 pax/ano), Huston (36.502.345
pax/ano), Phoenix (34.586.265 pax/ano), São Francisco (34.302.399 pax/ano),
182
Charlotte (31.773.748 pax/ano), Orlando (30.894.841 pax/ano), Miami (30.862.609
pax/ano), e Newark (30.695.438 pax/ano).
3.2. Como a União Européia planeja os seus aeroportos
Logo após os Estados Unidos da América o mercado europeu de aviação civil
detém um volume operacional considerável no mercado mundial, sendo que pelo
levantamento realizado pela Federal Aviation Administration – FAA, em 2009, dos trinta
aeroportos com o maior movimento de passageiros no mundo, sete deles se
localizavam nos Estados Membros da União Européia, sendo eles: Londres
(60.708.301 pax/ano), Paris (53.459.723 pax/ano), Frankfurt (47.088.077 pax/ano),
Madri (44.523.901 pax/ano), Amsterdã (40.463.288 pax/ano), Roma (31.208.489
pax/ano) e Munique (30.303.129 pax/ano).
Em razão do grande movimento operacional de aeronaves e passageiros nos
Estados Membros da União Européia, em 2003, a mesma criou a Agência Européia
para a Segurança da Aviação – AESA, a qual se constituiu na chave mestra da
estratégia da União Européia em matéria de segurança da aviação. A sua missão
consiste em promover as mais elevadas normas comuns de segurança e proteção
ambiental no setor da aviação civil.
Segundo a AESA, sendo o transporte aéreo a forma mais segura de viajar e com
o constante aumento do tráfego aéreo, revelou-se necessária uma iniciativa comum a
nível europeu destinada a manter o transporte aéreo seguro e sustentável. Enquanto as
autoridades nacionais continuam a desempenhar a maioria das funções operacionais,
183
como a certificação individual de aeronaves ou o licenciamento de pilotos, a Agência
desenvolve regras de segurança e ambientais comuns a nível europeu. Monitoriza
igualmente a aplicação de normas mediante inspeções nos Estados Membros e
disponibiliza a perícia técnica, a formação e a investigação necessárias.
Figura 45: Mapa da União Européia com a indicação de seus Estados Membros.
Fonte: <http://mappery.com/European-Union-Member-States-Map> Acessado em: maio de
2010.
A Agência Européia para a Segurança da Aviação é ainda responsável pela
certificação de tipo, ou seja, a certificação de modelos específicos de aeronaves,
motores ou peças aprovados para operação na União Européia. A indústria da aviação
184
se beneficia de especificações comuns, serviços eficazes em termos de custos e um
ponto de contato único.
Em suma, as principais atribuições da Agência Européia incluem atualmente:
regulamentação:
elaboração
de
legislação
de
segurança
e
prestação
de
aconselhamento técnico à Comissão Européia e aos Estados Membros; inspeções,
formação e programas de normatização, tendo em vista assegurar a aplicação uniforme
da legislação européia em matéria de segurança da aviação em todos os EstadosMembros; certificação de tipo no domínio da segurança e da compatibilidade ambiental
de aeronaves, motores e pecas; certificação e supervisão de entidades de projeto,
produção e manutenção de aeronaves em Estados terceiros; recolha e análise de
dados, bem como investigação no intuito de melhorar a segurança da aviação,
administrar na Comunidade Européia o programa da AESA como representante da
Comissão Européia.
A Comissão Européia também propôs alargar em curto prazo as competências
da Agência a outros domínios importantes da regulamentação de segurança: regras e
procedimentos para operações da aviação civil; regras para licenciamento de
tripulações nos Estados Membros; certificação de linhas aéreas de Estados terceiros.
A Agência também afirma que é provável que, em longo prazo, desempenhe um
papel-chave na regulamentação de aeroportos e nos sistemas de gestão de tráfego
aéreo.
A Agência Européia para a Segurança da Aviação iniciou a sua atividade em
2003, tendo por base o Regulamento n.º 1592/2002 do Parlamento Europeu e do
185
Conselho. Enquanto organismo da UE independente e regido pelo direito comunitário, e
responsável perante os Estados Membros e as instituições da UE. O Conselho de
Administração, constituído por representantes dos Estados Membros e da Comissão
Européia, aprova o orçamento e o programa de trabalho da Agência. A indústria da
aviação participa ativamente no trabalho da Agência através de uma série de comitês
consultivos e de aconselhamento. A Agência dispõe igualmente de uma Câmara de
Recurso independente.
Com sede em Colônia, na Alemanha, a Agência conta atualmente com 500
profissionais oriundos de todos os Estados Membros. Nos anos que se seguem,
continuará
a
recrutar
especialistas
e
administradores
altamente
qualificados,
consolidando a sua posição como centro de excelência europeu no domínio da
segurança da aviação.
A Agência Européia para a Segurança da Aviação desenvolve atualmente
relações de trabalho estreitas com entidades homologadoras a nível mundial, incluindo
a Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), a Administração Federal da
Aviação (Federal Aviation Administration – FAA) nos Estados Unidos da América e as
autoridades da aviação do Canadá, do Brasil, de Israel, da China e da Federação
Russa. Os protocolos de colaboração entre a Agência e estas organizações têm por
objetivo harmonizar normas e promover, à escala mundial, as melhores práticas de
segurança da aviação.
Portanto, no território da União Européia a Agência Européia para a Segurança
da Aviação – AESA é o órgão responsável pela promoção das normas comuns de
segurança e proteção ambiental no setor da aviação civil. Porém, até este momento, a
186
administração e o planejamento dos aeroportos europeus ocorre de forma fragmentada,
ou seja, são realizados por órgãos públicos ou empresas público-privadas em cada um
dos Estados Membros, como por exemplo, a Aeropuertos Españoles y Navegación
Aérea S.A. – AENA na Espanha e a Aeroportos e Navegação Aérea de Portugal S.A. –
ANA em Portugal.
Certamente tantos órgãos e empresas administrando e planejando redes de
aeroportos com características físicas e operacionais tão diferentes em cada um dos
Estados Membros da União Européia torna o cenário da aviação civil local muito
complexo, em razão das diferentes estratégias e interesses comerciais de cada nação.
Mas, os órgãos e empresas administradoras de aeroportos na União Européia seguem
as normas, as instruções e as recomendações da Agência Européia para a Segurança
da Aviação – AESA.
Podemos concluir que a Agência Européia para a Segurança da Aviação – AESA
tem um reconhecido papel estratégico no conjunto dos Estados Membros da União
Européia, no sentido de padronização as operações dos serviços da aviação civil
prestado por todas as empresas e órgãos que atuam no setor da aviação civil em cada
uma das nações abrangidas pela área de influência da AESA.
187
3.3. Como a INFRAERO e o DAESP planejam os seus aeroportos
A INFRAERO, como qualquer outro administrador aeroportuário brasileiro, é
obrigada a desenvolver Planos Diretores Aeroportuários para cada um dos aeroportos
que compõem a sua rede. O Plano Diretor Aeroportuário – PDIR é o documento que
apresenta um conjunto de diretrizes que orienta a implantação, o desenvolvimento e a
expansão de uma unidade aeroportuária de maneira ordenada e ajustada à evolução
do transporte aéreo, considerando ainda os potenciais impactos ambientais.
O PDIR é elaborado para dar suporte ao desenvolvimento em longo prazo do
aeroporto, independente de seu papel funcional, devendo ser coerente com a legislação
local, estadual e as metas nacionais.
Com a Lei de Criação da Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC (Lei nº
11.182, de 27 de setembro de 2005), estipulou-se ser atribuição da ANAC a aprovação
de Planos Diretores Aeroportuários, ficando a cargo dos operadores de aeródromos a
submissão dos Planos Diretores para análise.
A norma que rege a elaboração, revisão, aprovação e tramitação de Planos
Diretores Aeroportuários é a NSMA 58-146, de 6 de dezembro de 1994. Essa norma
versa sobre a metodologia para elaboração de PDIR, o seu conteúdo e ainda as
competências e responsabilidades dos órgãos envolvidos.
Através da portaria DAC Nº 1598/DGAC, de 13 de novembro de 2002, foi
definido os aeroportos que devem possuir Plano Diretor Aeroportuário (PDIR). A
188
obrigatoriedade de elaboração de PDIR aplica-se aos aeródromos públicos existentes,
agrupados segundo critérios estabelecidos no Artigo 2º da Portaria.
Qualquer alteração nas características físicas e operacionais do aeródromo após
a aprovação de seu Plano Diretor deve suscitar a submissão de um projeto de acordo
com a IAC 2328, de 16 de julho de 1990, que trata do processo de homologação e
registro de aeródromos. O projeto será analisado pela ANAC, devendo as referidas
modificações estarem em conformidade com o Plano Diretor vigente. Caso sejam
detectados conflitos entre o projeto e o Plano Diretor, um novo PDIR deverá ser
submetido.
Para prover infra-estrutura e serviços aeroportuários com segurança, conforto e
eficiência, a INFRAERO pratica desde 2003 um plano de obras com o objetivo de
modernizar o setor aeroportuário brasileiro.
Segundo a INFRAERO, nos últimos cinco anos foram entregues mais de 25
grandes obras, beneficiando 19 aeroportos de todas as regiões do país. Além destes,
dezenas de aeroportos receberam pequenas obras. A INFRAERO em consonância com
a política nacional de desenvolvimento do Governo Federal organizou um planejamento
dos investimentos necessários para os aeroportos pertencentes a sua rede, e iniciou a
sua implementação gradativamente em todas as regiões do país, conforme iremos
descrever brevemente.
189
Figura 46: Mapa sem escala da rede de Aeroportos administrados pela INFRAERO.
Fonte: <http://www.infraero.gov.br/index.php/br/a-infraero.html> Acessado em: janeiro de 2010.
190
Na Região Nordeste o Aeroporto de Internacional de Fortaleza, Ceará, ganhou duas
grandes obras. Uma para construção do terminal de cargas vias de acesso e reforço do
pátio e pistas de táxis, e outra para construção da torre de controle. No Rio Grande do
Norte, obras de construção do Aeroporto Internacional São Gonçalo do Amarante, em
Natal. Em 2007, foram concluídas as obras de ampliação do Aeroporto de João
Pessoa, Paraíba, que agora comporta 860 mil pessoas. O Aeroporto de Campina
Grande, na Paraíba, foi ampliado. Além disso, o Aeroporto de São Luís passou a ser
internacional, após investimentos da Infraero para adequação aos padrões de aeroporto
internacional. Também foi construído um novo terminal de passageiros em Maceió,
Alagoas.
Figura 47: Aeroporto Internacional Pinto Martins – Fortaleza – CE.
Fonte: <http://www.infraero.gov.br/index.php/br/a-infraero.html> Acessado em: janeiro de 2010.
191
O Norte também recebeu investimentos. Atualmente a Infraero constrói o novo
Aeroporto de Macapá, que terá capacidade para 700 mil passageiros por ano. No Acre,
o Aeroporto de Cruzeiro do Sul passa por uma grande modernização e ampliação. A
segurança aumentou no Aeroporto de Marabá, Pará, com a recuperação da pista de
pouso e decolagem. No final de 2004, foi inaugurado o terceiro terminal de cargas do
Aeroporto Internacional de Manaus, que transformou a área de carga do aeroporto em
um complexo logístico de 49 mil metros quadrados, com sete edificações. Porto Velho
ganhou um novo aeroporto e teve o pátio de aeronaves ampliado em 2004.
No Centro-Oeste, o Aeroporto de Goiânia terá um novo terminal. No Estado do
Mato Grosso, Cuiabá recebeu obras de melhoria como recuperação do pátio de
aeronaves e implantação do sistema de macro-drenagem. O Aeroporto Internacional de
Brasília foi ampliado e recebeu uma segunda pista de pouso e decolagem, para atender
o intenso tráfego aéreo do terceiro aeroporto mais movimentado do Brasil.
Na Região Sudeste, o Aeroporto de Congonhas, em São Paulo, teve em janeiro
de 2008 a conclusão da obra da passagem subterrânea que liga a Av. Washington Luís
ao aeroporto, melhorando o acesso. Obras de modernização também foram realizadas.
Em 2007, o Santos-Dumont, no Rio de Janeiro, foi reformado para dar mais
conforto aos passageiros. No Aeroporto Internacional de Viracopos, em Campinas, foi
realizado reforma e adequação do terminal de passageiros, que passou a ter
capacidade para 2 milhões de passageiros por ano. Também foi inaugurada a obra de
reforma e modernização do Aeroporto de Uberlândia, onde foi realizado reforço dos
pátios e da pista de pouso e decolagem.
No Sul, o Aeroporto Internacional de Foz do Iguaçu teve sua pista recapeada.
Em 2004, Navegantes foi ampliado e se tornou internacional. Joinville ganhou um novo
192
terminal de passageiros. Está prevista ainda a construção do novo terminal de
passageiros de Florianópolis cujo projeto arquitetônico foi escolhido por meio de um
concurso público 27, cujo vencedor foi o Arquiteto Mario Bizelli.
Os investimentos são realizados com recursos decorrentes da receita própria,
originada da cobrança de tarifas aeroportuárias incidentes sobre aeronaves,
passageiros e cargas, concessão de áreas para exploração comercial, prestação de
serviços de telecomunicações aeronáuticas, meteorologia e controle do espaço aéreo,
dentre outros. Integram, também, as fontes de financiamento dos investimentos o
Adicional de Tarifa Aeroportuária (Ataero), os recursos decorrentes de convênios
firmados com a União, os Estados e Municípios, além daqueles oriundos de aporte de
capital feitos pela União, no contexto do Programa de Aceleração de Crescimento.
Em razão do aumento significativo da demanda no setor de aviação civil, desde
2003, a INFRAERO realizou investimentos em obras de ampliação e reforma nos
terminais de passageiros dos seus aeroportos. E as principais obras ocorreram nos
terminais de passageiros do Aeroporto Santos Dumont / Rio de Janeiro, Aeroporto
Internacional de João Pessoa, Aeroporto Internacional de Congonhas / São Paulo,
Aeroporto Internacional de Brasília, Aeroporto Internacional de Cuiabá, Aeroporto de
Uberlândia, Aeroporto Internacional de Campinas, Aeroporto Internacional de Maceió,
Aeroporto Internacional de Recife, Aeroporto de Joinville, Aeroporto Internacional de
Navegantes, Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos, Aeroporto de Petrolina,
Aeroporto Internacional de Porto Velho e Aeroporto de Campina Grande.
27
O concurso público para o novo terminal de passageiros de Florianópolis foi promovido pela
INFRAERO e Instituto dos Arquitetos do Brasil – IAB / SC. Esse terminal de passageiros terá uma área
construída estimada em 27,4 mil metros quadrados. A capacidade do aeroporto passará dos atuais 980
193
Outras infra-estruturas que demandaram altos investimentos por parte da
INFRAERO, a partir de 2003, foram os sistemas de pistas de pouso e decolagem e os
pátios de estacionamento de aeronaves dos aeroportos que compõem a sua rede. E as
principais obras de adequação, ampliação e reforma ocorreram no Aeroporto Santos
Dumont / Rio de Janeiro, Aeroporto Internacional de João Pessoa, Aeroporto
Internacional de Corumbá, Aeroporto Internacional de Congonhas / São Paulo,
Aeroporto Internacional de Brasília, Aeroporto Internacional de Maceió, Aeroporto
Internacional de Porto Velho, Aeroporto de Macaé, Aeroporto Internacional de São
Paulo / Guarulhos, Aeroporto de Petrolina.
Porém, após, o denominado “apagão aéreo” e da posterior constatação do
Governo Federal dos atrasos significativos na execução dos projetos e obras de
ampliações dos principais aeroportos brasileiros, e dentre eles, o Aeroporto
Internacional de São Paulo, num momento de aumento na demanda por transporte
aéreo resultante do crescimento econômico do país, e dos preparativos que antecedem
a Copa do Mundo da FIFA no Brasil e das Olimpíadas no Rio de Janeiro, o Governo
Federal resolveu privatizar os Aeroportos Internacionais de São Paulo, Viracopos e
Brasília.
O anúncio da privatização desses três aeroportos ocorreu, em 31 de maio de
2011, e conforme reportagem do “site” Guarulhos Notícias, de 01 de junho de 2011, “o
governo informou aos governadores e prefeitos de cidades que sediarão jogos da Copa
do Mundo de 2014 a decisão de conceder à iniciativa privada a operação dos
aeroportos de Guarulhos (SP), Viracopos (SP) e Brasília (DF). O anúncio foi feito
mil para 2,7 milhões de passageiros por ano. Em 2006, o aeroporto de Florianópolis recebeu 1,63 milhão
de passageiros.
194
durante reunião, [...], convocada pela presidenta Dilma Rousseff para discutir os
preparativos para a Copa.” Ainda de acordo com a reportagem, “as concessões serão
feitas por meio de sociedades de propósito específico (SPE), constituídas por empresas
privadas que se encarregarão da gestão desses aeroportos e pela INFRAERO
(Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária), que terá participação até 49% em
cada aeroporto.”
A SPE será uma empresa privada, e ficará responsável por novas construções e
pela gestão desses aeroportos. A Infraero será acionista relevante, por isso, terá
participação nas decisões da companhia, mas deixará de decidir sozinha. As SPE terão
a obrigação de ampliar a capacidade dos aeroportos concedidos e também de melhorar
a qualidade dos serviços aeroportuários, mediante o cumprimento de metas de
melhoria de qualidade, previstas em indicadores que constarão nos editais de licitação.
E de acordo com a reportagem do Jornal O Estado de São Paulo, de 11 de outubro de
2011, o leilão dos três aeroportos ficará para 2012.
O Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo – DAESP está vinculado à
Secretaria de Transportes do Governo do Estado de São Paulo e mediante o convênio
com o Ministério da Aeronáutica por intermédio do Departamento de Aviação Civil DAC tem a responsabilidade de administrar, manter e explorar trinta e um aeroportos
públicos no interior do Estado de São Paulo (vide a distribuição dos aeroportos na
figura 48), divididos nas seguintes regionais: São José do Rio Preto – administrando os
Aeroportos de São José do Rio Preto, Votuporanga, Barretos, Araçatuba, Penápolis e
Lins; Ribeirão Preto – Aeroportos de Ribeirão Preto, Araraquara, Franca, e São Carlos;
Presidente Prudente - Aeroportos de Presidente Prudente, Andradina, Presidente
Epitácio, Urubupungá, Dracena, Assis e Tupã; Bauru – Aeroportos de Bauru, Botucatu,
195
Avaré, Marília, Ourinhos e São Manuel; Sorocaba – Aeroportos de Sorocaba,
Piracicaba, Amarais (Campinas), Jundiaí, Bragança Paulista e Registro; Itanhaém –
Aeroportos de Itanhaém e Ubatuba.
As finalidades do DAESP estão assinaladas no artigo 2º do Decreto nº 52.562,
de 17 de novembro de 1970, que aprova seu regulamento, a saber: colaborar com os
órgãos competentes da União no que se refere à aplicação, no Estado de São Paulo,
da política Aeronáutica Nacional; planejar a rede aeroportuária do Estado, respeitada a
política de coordenação geral dos transportes e a legislação específica; projetar,
construir e administrar aeroportos do Estado, mediante delegação, concessão ou
autorização do Ministério da Aeronáutica; arrecadar tarifas aeroportuárias por
delegação do Ministério da Aeronáutica; aplicar as normas legais, técnicas e
administrativas, baixadas pelas
autoridades Federais; desempenhar direta ou
indiretamente, todas as demais atividades ligadas à Aeronáutica de competência do
Estado ou que lhe forem delegadas.
Além dos programas e investimentos já mencionados, podem ser relacionados
outros programas e ações pela sua importância no contexto dos sistemas de transporte
do Estado de São Paulo.
Inicialmente, destaca-se o processo de reestruturação da Secretaria de
Transportes, com a criação em abril de 2002 da ARTESP - Agência Reguladora de
Transporte no Estado de São Paulo, com o objetivo de fiscalizar os contratos firmados
entre as empresas concessionárias e o Governo do Estado, assumindo as funções
anteriormente exercidas pela Comissão de Concessões Rodoviárias.
196
Figura 48: Mapa do Estado de São Paulo com a indicação dos aeródromos administrados pelo
DAESP.
Fonte: INFRAERO. Plano de Desenvolvimento Aeroportuário do Aeroporto Internacional de São
Paulo, elaborado em 2004 (página 25).
Além disso, os seguintes programas estão em andamento: Programa de
Segurança nas Estradas; Programa de Recuperação de Rodovias; Programa de
Melhoria nos Terminais Rodoviários de Passageiros.
Investimentos para duplicação e melhoramento de rodovias: Rodovia Raposo
Tavares (SP-270), 66 km - trecho Ourinhos/Palmital/Assis; Rodovia Orlando Quagliato
(SP-327), 32 km - trecho Santa Cruz do Rio Pardo/ Ourinhos; Rodovia Engenheiro João
197
Baptista Cabral Rennó (SP-225), 21 km - trecho Espírito Santo do Turvo/Santa Cruz do
Rio Pardo.
Esses três segmentos vão beneficiar uma população de cerca de 700 mil
habitantes do centro-oeste paulista e facilitar o escoamento da produção de soja e
feijão dessa região. Rodovia Governador Adhemar Pereira de Barros (SP-342), 33 km trecho Mogi Guaçu/ Espírito Santo do Pinhal; trevo da GM, na Rodovia dos Tamoios
(SP-099), no município de Jambeiro; implantação e pavimentação de 10 km na Rodovia
João Afonso de Souza Castellano (SP-066, ligação Poá/Suzano/Itaquaquecetuba) e a
Rodovia Ayrton Senna da Silva (SP-070); melhoria, recuperação e/ou pavimentação de
estradas vicinais com investimento em diversos municípios do interior do Estado.
A necessidade de estruturar um sistema de transportes valorizando as
potencialidades de cada modal e maximizando sua operação integrada levou o
Governo do Estado, por intermédio da Secretaria dos Transportes, a elaborar o Plano
Diretor de Desenvolvimento dos Transportes - PDDT-Vivo, que define metas prioritárias
para os investimentos e as ações governamentais no setor, dentro de um horizonte de
20 anos (2000/2020).
O nome "PDDT-Vivo" foi então adotado para designar esse um plano interativo,
colhendo críticas e sugestões dos órgãos da Secretaria dos Transportes, de outras
secretarias, dos agentes do setor e de entidades regionais, para posterior incorporação
dessas contribuições.
Hoje a movimentação global de carga, medida em toneladas quilômetros útil (tku)
está assim distribuída: modo rodoviário 93,2%; ferroviário apenas 5,3% e os modos
aeroviário, hidroviário e dutoviário ficam com os 2,5% restantes.
198
O PDDT-Vivo foi elaborado com a intenção de superar essas distorções, em
médio e longo prazos, por meio da intermodalidade do transporte, onde a combinação
de modos busca aproveitar as vantagens competitivas de cada um.
A partir dessa avaliação foi estabelecido um cronograma de ações, algumas
delas já em andamento ou até concluídas: Rodoanel Mário Covas (SP-021) – Trechos
Oeste e Sul concluídos, e Trechos Leste e Norte com projetos em andamento;
Programa de Concessões Rodoviárias – concluído; duplicação da Rodovia dos
Imigrantes (SP -160) – concluída em dezembro de 2002; prolongamento da Rodovia
dos Bandeirantes – concluído; regionalização do Porto de Santos – em andamento.
Ampliação dos aeroportos – obras em andamento: terraplenagem da pista de
pouso e pavimentação do táxi das aeronaves do Aeroporto de Bauru/Arealva;
ampliação da pista de pouso e táxi das aeronaves – aeroporto de Jundiaí; ampliação da
pista de pouso e obras complementares – aeroporto de São Carlos; construção do pátio
e táxi de aeronaves, reforço e recapeamento da pista de pouso e obras
complementares – aeroporto de Registro; construção do Terminal de Passageiros e
obras complementares – aeroporto de Sorocaba.
Ampliação dos aeroportos – obras concluídas: 1ª e 2ª etapa de obras do novo
aeroporto de Bauru/Arealva – construção do pátio de aeronaves e pista de taxiamento;
reforma nos terminais de passageiros dos aeroportos de Ribeirão Preto, Penápolis, São
Manuel e Presidente Prudente; implantação de infra-estrutura de balizamento noturno e
sinalização noturna nos aeroportos de Andradina e Americana; Implantação de Seção
Contra Incêndio nos aeroportos de Amarais, Andradina, Araçatuba, Araraquara,
Bragança Paulista, Itanhaém, Jundiaí, Ourinhos, Piracicaba, Ubatuba e Votuporanga.
199
E ainda, ampliação da malha vicinal – em andamento; ampliação das ferrovias;
desenvolvimento da cabotagem; ampliação de dutovias. até 2020, a previsão da
Secretaria é de que a movimentação global de carga por modal esteja distribuída da
seguinte forma: modo rodoviário 65,4%, ferroviário 31,3% e os modos aeroviário,
hidroviário e dutoviário com os 3,3% restantes.
Em resumo, o objetivo maior do PDDT-Vivo é subsidiar as decisões do Governo
do Estado de São Paulo sobre a alocação de recursos e as diretrizes de gestão para o
setor de transportes, com base nas aspirações da população.
Figura 49: Aeroporto de Ribeirão Preto28, Estado de São Paulo.
Fonte: <http://www.daesp.sp.gov.br/aeroportos/ribeirao.htm> Acessado em: março de 2011.
28
Hoje, o Aeroporto de Ribeirão Preto é o aeródromo que detém o maior movimento de passageiros da
rede de aeroportos administrada pelo DAESP, com um movimento 473.200 passageiros, em 2009. Fonte:
DAESP, Informações técnicas e estatísticas 2010.
200
Portanto, o Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo, a exemplo da
INFRAERO e como qualquer outro administrador aeroportuário brasileiro, também é
obrigado a desenvolver Planos Diretores Aeroportuários para cada um dos aeroportos
que compõem a sua rede. E os investimentos destinados a infra-estrutura aeroportuária
promovidos pelo DAESP estão atrelados a política de desenvolvimento do Governo do
Estado de São Paulo, no âmbito do transporte aeroviário.
3.4. A Área de Controle Terminal São Paulo: as funções do Aeroporto
Internacional de Viracopos / Campinas, principal alternativa à
Guarulhos
No âmbito da operação da aviação civil, segundo a Portaria do Ministério da
Defesa nº 188/DGAC, de 8 de março de 2005, os aeroportos que compõem a
denominada Área de Controle Terminal de São Paulo (TMA-SP), são: Aeroporto
Internacional de São Paulo / Guarulhos (GRU), Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas (VCP), Aeroporto Internacional de Congonhas / São Paulo (SAO), Aeroporto
de São José dos Campos (SJK), Aeroporto Campo de Marte (MAE), Aeroporto de
Sorocaba (SOD), Aeroporto de Jundiaí (QDV), e Aeroporto de Bragança Paulista (BJP).
Neste sub-capítulo abordaremos o Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas, em razão desse aeródromo, hoje, ter um movimento expressivo de
aeronaves e passageiros, no âmbito da Área de Controle Terminal São Paulo (TMASP), depois do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos. E também
observamos que Viracopos se destaca em relação ao seu movimento anual de carga
aérea, como podemos constatar nos dados operacionais indicados na tabela 13.
201
Tabela 13: Movimento operacional dos principais aeroportos da Área de Controle Terminal São
Paulo (TMA-SP) de janeiro a dezembro de 2010
Unidade
Aeroporto Internacional de
São Paulo / Guarulhos
Aeroporto Internacional de
Congonhas / São Paulo
Aeroporto Internacional de
Viracopos / Campinas
Aeroporto Campo de
Marte
Aeroporto de São José
dos Campos
Aeronaves (unid.)
Passageiros (unid.)
Carga Aérea (kg)
250.493
26.849.185
384.586.989
204.943
15.499.462
24.039.116
74.472
5.387.577
263.784.010
123.009
361.984
-
15.296
84.176
83.400
Fonte: <http://www.infraero.gov.br/images/stories/Estatistica/2010/dez.pdf> Acessado em:
janeiro de 2011. A tabela original desenvolvida pela Superintendência de Planejamento
Aeroportuário e de Operações da INFRAERO foi editada.
O Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas elaborado,
em 2007, pela INFRAERO e Planway Engenharia e Consultoria S/C Ltda., e do qual eu
colaborei no seu desenvolvimento no período em que atuei como arquiteto na área de
planejamento aeroportuário da Gerência de Engenharia da Superintendência Regional
do Sudeste da INFRAERO, descreve que o aeródromo de Viracopos, localizado a 14
km do centro da cidade de Campinas, foi fundado na década de 1930, e o Aeroporto
Internacional Viracopos foi homologado oficialmente em 1960. Ainda, segundo o Plano
Diretor (2007), a origem desse aeroporto é atribuída à construção de uma pista de
pouso e decolagem rudimentar, utilizada pelos paulistas na Revolução de 1932 para
operações aéreas, principalmente com destino a Minas Gerais.
Em 1946 a pista de pouso e decolagem foi melhorada e ampliada para 1.500
metros. O primeiro hangar surgiu em 1948 e, uma estação de passageiros, em 1950.
Em nossa pesquisa constatamos que no período compreendido entre a década de 1930
a meados da década de 1950, o Aeroporto de Viracopos possuía instalações muito
202
rudimentares, cenário que só foi alterado no final da década de 1950. Pois, a partir de
1957 foram executadas muitas obras e instalações de equipamentos para elevar sua
infra-estrutura à condição de um aeroporto internacional.
O Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos (2007), observa que, a
partir de 1958, a aviação civil fazia a utilização cada vez maior, de aeronaves
quadrimotores a jato de primeira geração, tais como Comet, VC-10, DC-8, Convair 880,
990 e Boeing 707. O Aeroporto do Galeão no Rio de Janeiro era, na época, o único
aeroporto com pistas adequadas para a operação das aeronaves a jato de grande
porte. A necessidade de receber com segurança esse segmento de tráfego aéreo, além
da exigência de se prever uma alternativa para o Aeroporto do Galeão, fez com que,
após muitas intervenções para a melhoria de suas instalações, o Aeroporto de
Viracopos fosse elevado à categoria de Aeroporto Internacional através da Portaria
Ministerial n o 756, em 19 de outubro de 1960.
Até 1985 os vôos intercontinentais com destino a São Paulo operavam em
Viracopos, que era o sinônimo de viagens de longo curso. O Plano Diretor (2007)
descreve que, Viracopos era base de operação de aeronaves como os B-707, Douglas
DC-8 e, até dos mais recentes Jumbos (B-747). E na época que antecedeu a
construção do Aeroporto de Guarulhos, Viracopos era o aeroporto com o maior número
de vôos internacionais no Estado de São Paulo. Entretanto, a grande distância entre
Viracopos e a capital paulista deu origem a um tipo de serviço que tirou parte do seu
tráfego intercontinental: os vôos de conexão em code-share, operados por aeronaves
brasileiras arrendadas por operadoras estrangeiras. A primeira empresa a realizar
203
esses vôos foi a Sadia nos seus Dart Herald, transportando os passageiros da Braniff
entre Congonhas e Viracopos.
Em 25 de janeiro de 1985, com a entrada em operação do Aeroporto
Internacional de São Paulo / Guarulhos, se inicia um lento e inexorável esvaziamento
de do Aeroporto Internacional de Viracopos. Empresas como a Ibéria, British Airways,
TAP, Air France e SAS foram as primeiras a mudar a operação para o novo aeroporto.
Outras, como a KLM, Alitalia, Swissair e Lufthansa, resistiram até o início dos anos 90,
quando também se renderam ao novo aeroporto. O Aeroporto Internacional de
Viracopos, com todos os seus predicados operacionais, foi sendo cada vez menos
utilizado por aeronaves de passageiros, convertendo-se num aeroporto voltado a
operação aérea cargueira.
Segundo informações do Plano Diretor (2007), somente em meados dos anos
90, Viracopos começou a receber outro tipo de tráfego: as ligações regionais.
Inicialmente a TAM trouxe seus Fokkers 100 e, em seguida, a Rio-Sul os B737-500.
Assim as ligações de tráfego regional começaram a dar alguma variedade ao
movimento. As operações das empresas de entregas expressas tornaram-se cada vez
mais freqüentes bem como os vôos cargueiros sul-americanos.
Em 1994, ocorreu uma mudança significativa na operacionalidade do Aeroporto
de Viracopos, pois, com a implementação do Plano Real, época em que as importações
aumentaram e o Aeroporto passou a canalizar a maior parte do tráfego cargueiro do
país, ávido por novidades estrangeiras. O Plano Diretor (2007) descreve que, com o
204
real forte, atrelado ao dólar, aumentou muito a demanda por transporte aéreo utilizando
aeronaves cargueiras. Houve um longo período, enquanto estava sendo construído o
novo TECA - Terminal de Carga Aérea, em que grande quantidade da carga acabava
amontoada e deixada, pela INFRAERO, sob tendas de lona construídas às pressas nos
pátios de aeronaves.
Entre 1994 e 1998, período deste crescimento de carga aérea, Viracopos voltou
a receber grande número e variedade de operadores que disputavam espaço nos três
pátios de estacionamento de aeronaves desse aeroporto. E segundo o Plano Diretor
(2007), esse cenário de aquecimento na carga aérea foi alterado quando o nível de
movimentação desse aeroporto e de muitas outras unidades aeroportuárias começou a
declinar a partir de 1999, em conseqüência da variação do dólar frente ao real, inibindo
acentuadamente as importações e viagens internacionais.
Porém, desde 1995, a INFRAERO seguindo as projeções de demanda para esse
aeroporto, implantou progressivamente uma série obras de infra-estrutura no sentido de
melhorar as instalações de Viracopos. E as principais obras concluídas no período de
1995 a 2010 foram, construção dos Terminais de Carga Aérea de Exportação e
Importação (TECAS), Edifício Anexo de Serviços (anexo aos TECAS), Terminal
Courrier (TECO), sistema viário interno, nova Torre de Controle (TWR), e Edifício
Administrativo; ampliação e modernização dos pátios de estacionamento de aeronaves,
do Terminal de Passageiros (TPS), e do estacionamento de veículos; recuperação do
pavimento da pista de pouso e decolagem; e instalação de novos equipamentos de
auxílio à navegação aérea.
205
Em relação à sua inserção urbana, o Aeroporto Internacional de Viracopos está
localizado na região meridional do Município de Campinas a uma distância de 14 km de
seu centro. Campinas, cidade que abriga o Aeroporto Internacional de Viracopos
também é o centro da Região Metropolitana de Campinas que foi criada pela Lei
Estadual Complementar nº 870, de 19 de junho de 2000 (figura 50). Essa região
metropolitana é composta por dezenove municípios, conforme indicado na figura 50,
onde reside uma população de 2.832.297 habitantes 29, e representa 7,83% do Produto
Interno Bruto (PIB)30 do Estado de São Paulo.
Atualmente alguns órgãos públicos como EMPLASA e SEADE, e autores como
Lencioni (2004), reconhecem a Região Metropolitana de Campinas como parte
integrante da denominada “Macrometrópole de São Paulo”. E conforme abordamos no
sub-capítulo 2.4, essa “macrometrópole” é composta por 153 cidades que estão
situadas num raio de aproximadamente até 200 km de distância da capital paulista.
Essa região ocupa apenas 16% do território do Estado de São Paulo, porém, concentra
72% da sua população e detém 82% do seu PIB.
29
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, dados estimados para 2011.
206
Figura 50: Mapa sem escala da Região Metropolitana de Campinas. Base original (autor: Daniel
Lomba Nicastro) editada para inserção do Aeroporto Internacional de Viracopos (em vermelho).
Fonte: <http://www.stm.sp.gov.br/index.php/rmas-de-sao-paulo/rm-de-campinas> Acessado em:
outubro de 2010.
Sobre a área patrimonial do Aeroporto Internacional de Viracopos, podemos
observar na figura 51, que o seu perímetro é delimitado a leste pela Rodovia Santos
Dumont (SP-075) e por loteamentos residenciais consolidados; ao sul por loteamentos
residenciais com ocupação muito rarefeita; a oeste pelo leito da antiga Rede Ferroviária
30
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Produto Interno Bruto dos Municípios do Estado de São
Paulo, 2004-2008.
207
S.A e por zona rural; e ao norte pelo distrito industrial e por loteamentos residenciais
consolidados.
Figura 51: Mapa sem escala da situação patrimonial atual do Aeroporto Internacional de
Viracopos / Campinas. Base editada com a indicação da área urbana densamente povoada de
forma irregular (assinalado em vermelho) nas últimas três décadas do século XX.
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 27).
Em função dos decretos de desapropriação existentes para a área de entorno
de Viracopos, em 2006, a INFRAERO contratou um estudo31 de diagnóstico
socioeconômico das comunidades localizadas nessas áreas. Os dados levantados junto
31
Relatório Analítico – Programa de Atendimento às Famílias do Entorno de Viracopos – Consórcio
Diagonal/GAB, nov./2005.
208
a população local permitiram traçar o perfil socioeconômico da população residente e
caracterizar a situação física e da infra-estrutura local.
O estudo de diagnóstico socioeconômico das comunidades localizadas nas
áreas limítrofes do Aeroporto Internacional de Viracopos, concluiu um cadastro de
16.016 habitantes, 4.565 famílias e 6.245 imóveis, sendo que 4.362 imóveis eram de
uso residencial. Outros dados que também merecem destaque são, a renda familiar da
população local mais predominante situou-se entre 1,5 a 2 salários mínimos e, até
23,7% das famílias viviam com até 1 salário mínimo. Grande parte dessa população
tinha, naquela época, empregos informais e viviam de trabalhos autônomos. O nível de
escolaridade de 62,4% da população era o ensino fundamental. Os domicílios eram em
geral em alvenaria e 50,2% deles possuíam até 4 cômodos. 56,7% dos chefes de
família não tinham documentos de posse dos lotes, o que caracterizou essa região
como uma área urbana irregular. As ligações de energia elétrica eram clandestinas em
60,8% dos imóveis, 38,2% desses imóveis tinham água encanada e as ligações de
esgoto eram realizadas em fossas negras e sépticas.
Foi constatado que a região urbanizada limítrofe ao Aeroporto Internacional de
Viracopos, apresentava uma carência geral de infra-estrutura e serviços, tais como,
pavimentação adequada nas ruas, postos de saúde, abastecimento de água e energia,
etc. Esse cenário era um reflexo da falta de investimentos públicos na região, desde
1979, quando a mesma foi declara de utilidade pública para fins de desapropriação
para a futura ampliação do Aeroporto Internacional de Viracopos.
209
Ao longo da sua história o Aeroporto Internacional de Viracopos teve a sua
situação patrimonial alterada por quatro vezes. Conforme descrição do Plano Diretor
(2007). Em 1932 a área do campo de pouso era de 268.919,23 m². Em 1956, através
da Lei Estadual nº 4.578 de 03/01/1958 a área patrimonial do Aeroporto de Viracopos
passou a ter 5.158.219,23 m²; em 1979, o Decreto estadual nº 14.031 de 27/09/1979,
ampliou a área patrimonial de Viracopos para aproximadamente 20 km²; Em 1982, o
Decreto Estadual nº. 18.985 de 09/06/1982 alterou para 12,77 km² a área a ser
desapropriada para a ampliação do aeroporto descrita no Decreto nº. 14.031 de
27/09/1979.
No período de 1982 a 1984, parte da área declarada de utilidade pública pelo
Decreto nº. 18.985 de 09/06/1982 foi desapropriada pelo Estado de São Paulo, e assim
a área total do aeroporto passou a ter 8.348.943,09 m². No período de 1990 a 2005,
foram sancionados diversos Decretos Estaduais que convalidaram os Decretos nº
14.031 de 27/09/1979 3 e nº 18.895 de 09/06/1982.
Em período mais recente, já em 2006, a Prefeitura do Município de Campinas
através do Decreto nº 15.378 de 06/02/2006 declarou de utilidade pública para fins de
desapropriação uma área de 9.589.665,58 m² para permitir a ampliação do aeroporto. E
ainda em 2006, o Governo do Estado de São Paulo, através do Decreto nº 50.767 de
05/05/2006, revogou o Decreto nº. 49.763 de 05/07/2005 que convalidava a disposição
do Decreto nº. 14.031 de 27/09/1979, do Decreto nº. 18.985 de 09/06/1982, do Decreto
nº. 31.910 de 19/07/1990, do Decreto nº. 40.196 de 17/07/1995 e do Decreto nº. 45.058
de 11/07/2000 que declaravam de utilidade pública para fins de desapropriação,
210
imóveis situados nos municípios de Campinas e Indaiatuba, considerados necessários
para a ampliação do Aeroporto Internacional de Viracopos. E finalmente e também, em
2006, o Decreto da Prefeitura do Município de Campinas nº 15.503 de 08/06/2006
declarou de utilidade pública para fins de desapropriação áreas do Município de
Campinas consideradas necessárias para a ampliação o Aeroporto Internacional de
Viracopos envolvendo uma área de 2.773.475,04 m². Essa área correspondia a parte
da área prevista nos Decretos Estaduais revogados pelo Decreto nº. 50.767 de
09/05/2006 e que ainda seria necessária manter, para a ampliação de Viracopos.
Hoje, a área patrimonial do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas é
de 8.348.943,09 m² (não legalizada). E a área declarada de utilidade pública para a
ampliação desse aeroporto, em vigor, corresponde à soma das áreas previstas nos
Decretos da Prefeitura do Município de Campinas nº. 15.378 de 06/02/2006 e o Decreto
nº. 15.503 de 08/06/2006 envolvendo uma área total de 12.363.140,62m². Portanto, a
área disponível para a implantação do Aeroporto Internacional de Viracopos é de
20.712.083,71 m². Na figura 52 podemos observar a evolução da área patrimonial do
Aeroporto Internacional de Viracopos ao longo de sua história. E se compararmos as
figuras 55 e 56 constatamos que ocorreu uma mudança no vetor de expansão do
Aeroporto Internacional de Viracopos, ou seja, do sudeste para o noroeste, em razão do
adensamento urbano irregular ocorrido em seu entorno no decorrer das três últimas
décadas do século XX.
211
Figura 52: Desenhos sem escala indicando a evolução histórica da área patrimonial do
Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas. Base editada com a indicação da área
urbana densamente povoada de forma irregular (assinalado em vermelho) nas últimas três
décadas do século XX, e da mudança do vetor de expansão do aeroporto (setas azuis).
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 26).
A problemática da ocupação urbana irregular de áreas impróprias para o uso
residencial situadas nos limites do Aeroporto Internacional de Viracopos, e a qual
alterou o vetor de expansão desse sítio aeroportuário, não é um fenômeno exclusivo de
Viracopos, pois, como vimos ao longo do capítulo 2, o Aeroporto Internacional de São
Paulo também enfrenta situação similar. Porém, a diferença está no fato de que no
entorno de Viracopos ainda existem grandes propriedades rurais e muito pouco
adensadas, cenário favorável que possibilitou, através de dois novos decretos
212
municipais de utilidade pública para fins de desapropriações, a mudança do
mencionado vetor de expansão desse aeroporto.
Em Guarulhos o cenário é totalmente diferente, pois, o entorno do aeroporto é
extremamente adensado e não existem, como no caso de Viracopos, grandes
propriedades rurais. Este fato comprometeu a ampliação do Aeroporto Internacional de
São Paulo, e os recursos financeiros previstos para a construção de sua terceira pista
de pouso e decolagem, após o cancelamento dessa obra pelo Governo Federal em
razão do alto custo social por causa da necessidade de reassentamento de milhares de
famílias, foram redirecionados para Viracopos, que se beneficiou com o problema
ocorrido em Guarulhos, reafirmando-o como uma alternativa estratégica, e também por
suas qualidades como, sua proximidade com a capital paulista, clima, modernos
acessos rodoviários, e principalmente o tamanho de seu sítio aeroportuário, que
possibilita a implementação de um grande aeroporto.
Até aqui descrevemos o histórico do desenvolvimento da infra-estrutura
aeroportuária de Viracopos, sua inserção urbana em relação ao município que o abriga,
a Região Metropolitana de Campinas, e a “Macrometrópole de São Paulo”, bem como a
evolução da área patrimonial desse aeroporto. Esse breve panorama é essencial para
que possamos a seguir, descrever o papel do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas na Área de Controle Terminal São Paulo (TMA-SP).
Atualmente, segundo o seu Plano Diretor (2007) a função primária do Aeroporto
Internacional de Viracopos é atender ao tráfego aéreo de carga, nacional e
213
internacional e o tráfego doméstico regular de passageiros. De forma secundária,
porém sem restrições, esse aeroporto tem o objetivo de também atender ao tráfego
aéreo nacional e internacional regular de passageiros, destinado à Área de Controle
Terminal São Paulo (TMA-SP). E além de suas funções designadas em forma de
prioridades pela autoridade aeronáutica, Viracopos também é a alternativa para
operações destinadas ao Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos, no caso
deste estar fechado temporariamente ao tráfego aéreo.
Também é função do Aeroporto Internacional de Viracopos atender à demanda
da Região Metropolitana de Campinas, que conta com várias indústrias instaladas e
uma população de quase três milhões de habitantes.
O Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos (2007) observa que
grande número de indústrias da região importa e exporta insumos e de produtos
acabados por via marítima através do Porto de Santos. Entretanto, diversas indústrias
da região são de alta tecnologia, como por exemplo, a produção de equipamentos
eletro-eletrônicos. Para a montagem e fabricação de seus produtos essas empresas
requerem mão de obra especializada e insumos provenientes de diversas partes do
país e do mundo. Considerando seu elevado valor agregado, muitos componentes e
produtos acabados dessas linhas de produção são obrigatoriamente transportados por
via aérea. Essa condicionante faz com que o Aeroporto de Viracopos assuma uma
excepcional importância na cadeia de produção da região metropolitana de Campinas.
214
O Plano Diretor de Viracopos (2007) considera que, as excepcionais
características de localização, de integração à malha logística de transportes, das
excelentes condições meteorológicas locais e da possibilidade de ampliação, farão
desse o maior aeroporto em relação ao movimento de aeronaves e passageiros, da
Área de Controle Terminal São Paulo (TMA-SP) e o principal centro cargueiro da
América Latina. Essa consideração otimista é baseada não só nas qualidades já
descritas desse aeroporto, mas nas expectativas da própria INFRAERO, ao constatar
um elevado aumento na demanda por transporte aéreo no país, resultante do
significativo desenvolvimento econômico ocorrido no Brasil ao longo da última década.
O Plano Diretor de Viracopos (2007) estabeleceu para o horizonte final de
planejamento uma capacidade máxima anual da ordem de 61 milhões de passageiros,
conforme indicado na tabela a seguir:
Tabela 14: Capacidade máxima prevista para os três horizontes de planejamento
Demanda Anual por Transporte Aéreo
Ano
Passageiros
Aeronaves
2015
9.136.902
105.351
Carga Aérea
(t)
745.244
2020
24.418.509
266.359
1.777.979
2025
61.021.364
586.017
3.380.938
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 180).
Na proposta de implantação final de um plano diretor aeroportuário, de todos os
componentes que fazem parte dela, sem dúvida, os mais importantes são, o sistema de
pistas e a área terminal do aeroporto. A seguir iremos descrever resumidamente esses
215
dois componentes previstos pelo Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos
(2007), e os quais também poderão ser observados desmembrados nas figuras 53 e
54, e sobrepostos na figura 56.
O Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos (2007), prevê um
sistema de pistas com quatro pistas de pouso e decolagem (figura 53), sendo: Duas
pistas de pouso e decolagem paralelas, decaladas e independentes com 3.240 x 60 m
e 3.600 x 60 m, em pavimento flexível, distantes 2.900 m (distância entre eixos). As
designações são 15L-33R e 14L-32R, respectivamente. Uma pista paralela à pista 15L33R e distante desta 380 m, com 2.200 x 45 m, em pavimento flexível. Sua designação
é 15R-33L. Uma pista paralela à pista 14L-32R e distante desta 600 m, com 2.600 x 60
m, em pavimento flexível. Sua designação é 14R-32L. Pistas de rolamento de ligação
dos pátios às pistas de pouso/decolagem, saídas rápidas e “taxilanes” de interligação
das pistas de pouso/decolagem independentes. Segundo o Plano Diretor (2007) esse
sistema de pistas possui uma capacidade teórica para 675 mil operações anuais. Essa
capacidade foi considerada a referência para o pré-dimensionamento dos demais
elementos constituintes do Aeroporto, tendo em vista o seu desenvolvimento de forma
balanceada.
216
Figura 53: Desenho Sem escala do sistema de pistas do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas.
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 110).
Já a área terminal de Viracopos (figura 54), foi desenvolvida como um sistema
centralizado de processamento de passageiros e bagagens, e o qual que está em
consonância com o conceito de “cidade aeroporto” de Güller (2002), e os aeroportos
mais modernos do mundo atualmente, como os novos terminais de passageiros dos
Aeroportos Internacionais de Madri (Barajas) e de Londres (Heatrow). O Plano Diretor
(2007) descreve que o conceito do Sistema Terminal de Passageiros foi definido com
base não apenas nas demandas projetadas para o movimento de passageiros, mas
217
também em premissas de utilização da unidade aeroportuária como um futuro centro de
distribuição de tráfego.
Figura 54: Desenho se escala da área terminal do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas.
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 117).
Assim, a proposição de desenvolvimento de um sistema composto de um
terminal centralizado e concourses traduz facilidades para esse tipo de tráfego, além de
promover uma excelente otimização de espaços para o estacionamento e circulação de
aeronaves. Outro fator de importância primária que foi observado e definido juntamente
com as todas as necessidades projetadas para o cenário da Implantação Final foi o
sistema de acesso, incluindo os modal rodoviário e também o ferroviário. Este último
218
previsto a partir de um ramal da linha programada entre a cidade de São Paulo e
Campinas.
A seguir podemos observar respectivamente nas figuras 54 e 55, os desenhos
das implantações finais dos Planos Diretores do Aeroporto Internacional de Viracopos,
elaborados em 1997 e 2007. E ao compará-los conseguimos identificar a mudança no
vetor de expansão do sítio aeroportuário, pois, conforme já foi descrito anteriormente,
essa alteração no planejamento macro do aeroporto se deu em razão do adensamento
urbano irregular no entorno desse aeródromo.
Figura 55: Desenho sem escala da Implantação Final do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas. Base editada com a indicação (em vermelho) do desvio do traçado original da
Rodovia Santos Dumont (SP-075).
Fonte: INFRAERO. Desenho anexo do Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas, elaborado em 1997.
219
Figura 56: Desenho sem escala da Implantação Final do Aeroporto Internacional de Viracopos /
Campinas. Base editada com a indicação (em vermelho) da manutenção do traçado da Rodovia
Santos Dumont (SP-075).
Fonte: INFRAERO. Plano Diretor do Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas,
elaborado em 2007 (página 139).
Grandes aeroportos como os Internacionais de São Paulo e de Viracopos /
Campinas, no entendimento de Augé (1992, p.36) são “não-lugares”, ou seja, o oposto
da noção sociológica de lugar, que é associada a aquela de cultura localizada no tempo
e no espaço. Augé (1992, p.36) também observa que:
“Os não-lugares são tanto as instalações necessárias à circulação
acelerada das pessoas e bens (vias expressas, trevos rodoviários,
aeroportos) quanto os próprios meios de transporte ou os grandes
centros comerciais, ou ainda os campos de trânsito prolongado onde
são alojados os refugiados do planeta. [...]”
220
Em seu argumento de defesa da construção do conceito de “não-lugares” Augé
(1992, p.37) faz uma provocação interessante ao afirmar que: “O mundo da
supermodernidade não tem as dimensões exatas daquele no qual pensamos viver, pois
vivemos num mundo que ainda não aprendemos a olhar. Temos que reaprender a
pensar o espaço.”
E sendo os “não-lugares” um entendimento oposto a noção sociológica de lugar,
conforme já mencionado, o mesmo também não se aproxima do conceito de “lugar
antropológico”, que segundo Augé (1992, p.51), se refere “aquela construção concreta
e simbólica do espaço que não poderá dar conta, somente por ela, das vicissitudes e
contradições da vida social, mas a qual todos aqueles a quem ela designa um lugar, por
mais humilde e modesto que seja. [...]
Como já foi apontado, em 2010, o Aeroporto Internacional de São Paulo teve um
movimento de pouco mais de 26 milhões de passageiros, os quais desembarcaram e
embarcaram para diferentes destinos, incluindo-se nesse montante os passageiros que
realizaram conexões, ou seja, desembarcaram nesse aeroporto e embarcaram em
outras aeronaves para diferentes localidades, sem sequer terem tido algum contato
com o ambiente urbano da Cidade de Guarulhos. E quase que a totalidade desse
volume significativo de passageiros que passaram pelos portões de embarque e
desembarque desse aeroporto não tiveram outro objetivo senão o de circular
rapidamente por ele e se dirigirem aos seus destinos finais. E a Cidade de Guarulhos
segundo dados da INFRAERO, não é o principal pólo gerador de tráfego aéreo de do
Aeroporto Internacional de São Paulo, mas sim a metrópole paulistana.
Vimos que no entendimento de Augé (1992) um aeroporto não é um “lugar
antropológico”,
justamente
porque
é
um
local
de
passagem.
Os
“lugares
221
antropológicos”, segundo Augé (1992, p.52), “têm pelo menos três características
comuns, eles se pretendem (pretendem-nos) identitários, relacionais e históricos.” E um
grande aeroporto contemporâneo, como é o caso do Aeroporto Internacional de São
Paulo, não possui essas características em razão da função para a qual essa infraestrutura de transporte aéreo foi projetada.
“Se um lugar pode se definir como identitário, relacional e histórico, um
espaço que não pode se definir nem como identitário, nem como
relacional, nem como histórico definirá um não lugar. A hipótese aqui
defendida é a de que a supermodernidade é produtora de não-lugares,
isto é, de espaços que não são em si lugares antropológicos e que,
contrariamente à modernidade baudelairiana, não integram os lugares
antigos: estes, repertoriados, classificados e promovidos a “lugares de
memória”, ocupam aí um lugar circunscrito e específico. [...]” (AUGÉ,
1992, P.73)
Portanto, podemos concluir que um grande aeroporto contemporâneo como os
Aeroportos Internacionais de São Paulo e de Viracopos / Campinas, se enquadram no
conceito de “cidade genérica” de Koolhaas (1997), na medida em que essa infraestrutura aeroportuária é um elemento característico da mesma; e uma vez que, do
ponto de vista espacial e funcional esses grandes e altamente especializados
equipamentos de transportes aéreos são sempre iguais. Esses aeroportos, também
possuem algumas características do que se entende como “cidade aeroporto” de Güller
(2002), por conta da sua autonomia em relação à cidade que o abriga e por ter uma
característica de conjunto mais ou menos denso de atividades relacionadas à operação
aeroportuária, assim como, de outras atividades comerciais e de serviços estarem
222
localizadas em seu entorno. E finalmente podemos estender o conceito de “nãolugares” de Augé (1992) aos Aeroportos Internacionais de São Paulo e de Viracopos /
Campinas, em razão dos mesmos não serem lugares do ponto de vista antropológico,
conforme foi descrito por Augé (1992). Um grande aeroporto, como os citados, apesar
de suas importâncias e da magnitude de suas operações, ainda assim, são um lugar
que não são identitário, relacional e histórico.
Pelo que foi descrito, podemos concluir que ao longo da história do Aeroporto
Internacional de Viracopos / Campinas, o mesmo já foi o aeródromo com o maior
movimento de aeronaves e passageiros internacionais do Estado de São Paulo, e que
após a inauguração do Aeroporto Internacional de São Paulo / Guarulhos, Viracopos
teve todos os vôos internacionais de passageiros transferidos para o novo aeroporto,
porém, nunca deixou de ser importante para a rede de aeroportos que formam a Área
de Controle Terminal São Paulo. Na década de 1990, o Aeroporto Internacional de
Viracopos assumiu uma vocação cargueira, e em 2008, após o cancelamento da
construção da terceira pista de pouso e decolagem em Guarulhos, Viracopos passou a
receber esses investimentos, tornando-se mais uma vez a principal alternativa de
implementação e consolidação, no futuro, do principal aeroporto internacional do
Estado de São Paulo e um dos maiores do país.
3.5 Conclusões parciais
Neste capítulo abordamos o macro planejamento aeroportuário, e descrevemos
o papel da FAA no Estados Unidos da América, que apesar de ser encarregada apenas
de homologar, planejar e regular a aviação civil norte-americana, as suas decisões têm
223
um impacto direto na operação aeroviária internacional, uma vez que o conjunto dos
aeroportos dos Estados Unidos detém o maior movimento de aeronaves e passageiros
em relação ao resto do mundo. Segundo a FAA, em 2009, dos trinta aeroportos com o
maior movimento de passageiros no mundo, quatorze deles se localizavam nos Estados
Unidos
E também abordamos o papel da AESA junto as nações que compõe a União
Européia, que em meio a tantos órgãos e empresas administrando e planejando redes
de aeroportos com características físicas e operacionais tão diferentes em cada um dos
Estados Membros da União Européia torna o cenário da aviação civil local muito
complexo, em razão das diferentes estratégias e interesses comerciais de cada nação.
Mas, os órgãos e empresas administradoras de aeroportos na União Européia seguem
as normas, as instruções e as recomendações da Agência Européia para a Segurança
da Aviação – AESA.
No Brasil, a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária, fundada em
1971, administra atualmente os principais aeroportos internacionais do país, e é
responsável pelos investimentos de ampliações e reformas de suas unidades. Os
recursos financeiros investidos nas obras de seus aeroportos são oriundos das receitas
comerciais próprias e das tarifas aeroportuárias diversas. Constatamos que na última
década, apesar dos consideráveis esforços em investimentos realizados no processo
de modernização dos principais aeroportos internacionais de sua rede, ainda assim, os
mesmos não foram suficientes para impedir o denominado “apagão aéreo”, e muitos
projetos e obras prioritárias estão com os seus cronogramas de execução atrasados.
Um exemplo desse atraso é a construção do terceiro terminal do Aeroporto
224
Internacional de São Paulo, num momento que antecede a Copa do Mundo da FIFA no
Brasil, e num cenário de crescimento econômico onde a demanda por transporte aéreo
no país se mantém em evolução. Vimos que, em 2011, o Governo Federal,
identificando essa problemática, anunciou a privatização dos Aeroportos Internacionais
de São Paulo, Viracopos e Brasília, no sentido de agilizar a ampliação desses
importantes aeródromos.
E em relação ao Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo, observamos
que, a exemplo da INFRAERO e como qualquer outro administrador aeroportuário
brasileiro, também é obrigado a desenvolver Planos Diretores Aeroportuários para cada
um dos aeroportos que compõem a sua rede. E os investimentos destinados a infraestrutura aeroportuária promovidos pelo DAESP estão atrelados a política de
desenvolvimento do Governo do Estado de São Paulo, no âmbito do transporte
aeroviário. A rede de aeroportos DAESP é composta por pequenos aeroportos
regionais e outros de médio porte que apresentam movimento de passageiros
significativo, como é o caso do Aeroporto de Ribeirão Preto.
Também apontamos que, a problemática da ocupação urbana irregular de
áreas impróprias para o uso residencial situadas nos limites do Aeroporto Internacional
de Viracopos, e a qual alterou o vetor de expansão desse sítio aeroportuário, não é um
fenômeno exclusivo de Viracopos, pois, como vimos ao longo do capítulo 2, o Aeroporto
Internacional de São Paulo também enfrenta situação similar. Porém, a diferença está
no fato de que no entorno de Viracopos ainda existem grandes propriedades rurais e
muito pouco adensadas, cenário favorável que possibilitou, através de dois novos
225
decretos municipais de utilidade pública para fins de desapropriações, a mudança do
mencionado vetor de expansão desse aeroporto.
Em Guarulhos o cenário é totalmente diferente, pois, o entorno do aeroporto é
extremamente adensado e não existem, como no caso de Viracopos, grandes
propriedades rurais. Este fato comprometeu a ampliação do Aeroporto Internacional de
São Paulo, e os recursos financeiros previstos para a construção de sua terceira pista
de pouso e decolagem, após o cancelamento dessa obra pelo Governo Federal em
razão do alto custo social por causa da necessidade de reassentamento de milhares de
famílias, foram redirecionados para Viracopos, que se beneficiou com o problema
ocorrido em Guarulhos, reafirmando-o como uma alternativa estratégica, e também por
suas qualidades como, sua proximidade com a capital paulista, clima, modernos
acessos rodoviários, e principalmente o tamanho de seu sítio aeroportuário, que
possibilita a implementação de um grande aeroporto.
226
CONCLUSÃO
Entendemos que o aeroporto contemporâneo na era da “globalização” é
estratégico, pois, conecta um país ao planeta. Defendemos a tese de que, tanto os
Planos Diretores do Aeroporto Internacional de São Paulo como os Planos Diretores da
Cidade de Guarulhos foram implementados de formas independentes, porque não
foram articulados entre si, o que tornou esse aeroporto num enclave regional quase
autônomo dentro do Município de Guarulhos, e por outro lado, em razão dos milhares
de empregos gerados pela sua atividade aeroportuária, o mesmo contribuiu com o
adensamento populacional de regiões limítrofes a sua área patrimonial impróprias para
a ocupação urbana residencial.
Vimos no primeiro capítulo que desde a conclusão do “Estudo de viabilidade
técnico econômico do principal aeroporto internacional do Brasil” elaborado em, 1969,
pelo Consórcio Hidroservise, Acres e Parkins, o qual definiu uma área localizada em
Cumbica como a melhor alternativa para a implantação do novo aeroporto internacional,
em razão da rejeição da população de Cumbica, decorreram dez anos até a tomada da
decisão definitiva sobre a construção desse aeroporto em Guarulhos. Ao longo dessa
década, como foi descrito, o Ministério da Aeronáutica envolveu o Governo do Estado
de São Paulo no sentido localizar a melhor área para construção do aeroporto, porém,
a sua ação não se efetivou e em meio à morosidade na tomada de uma decisão
definitiva sobre o local de construção do novo aeroporto, teve início na região localizada
no entorno da Base Aérea em Cumbica, um aumento da ocupação urbana
predominantemente formada por loteamentos clandestinos e irregulares. Em 1979, o
227
Ministério da Aeronáutica tomou uma decisão arbitrária e definiu que Guarulhos
abrigaria o novo aeroporto. A questão fundiária, apesar de determinante na decisão
sobre a localização do Aeroporto Internacional de São Paulo, não entrou no escopo
desta pesquisa.
Em 1979, a COPASP, criada pelo Ministério da Aeronáutica para desenvolver e
implantar o projeto do Aeroporto Internacional de São Paulo, comunicou oficialmente a
Prefeitura Municipal de Guarulhos sobre a construção do novo aeroporto em seu
território, dando início ao processo de desapropriação de uma grande área declarada
de utilidade pública pelo Governo do Estado de São Paulo, e que se localizava junto à
Base Aérea de São Paulo. E simultaneamente também iniciou a elaboração do Plano
Diretor Aeroportuário, este concluído em 1981. Observamos que as premissas de
planejamento estabelecidas para esse aeroporto, projetado inicialmente para uma
capacidade anual máxima de 28,5 milhões de passageiros em seu último horizonte de
planejamento, foram alteradas pouco depois da sua inauguração, ocorrida em 1985.
Pois, em pouco tempo o Aeroporto Internacional de São Paulo se tornou o maior
aeroporto internacional brasileiro em número de passageiros embarcados e
desembarcados.
Desde a sua inauguração o Aeroporto Internacional de São Paulo registrou um
crescimento constante em seu movimento operacional de aeronaves, passageiros e
carga aérea, fruto do desenvolvimento econômico do país. E a partir da primeira
década do século XXI, com o notável crescimento econômico brasileiro a infra-estrutura
aeroportuária brasileira foi exigida cada vez mais, e a INFRAERO após constatar o
aumento significativo na demanda por transporte aéreo tomou a decisão de revisar o
instrumento de planejamento do Aeroporto Internacional de São Paulo. Assim, em
228
2004, foi concluído o Plano de Desenvolvimento Aeroportuário, que elevou a
capacidade anual máxima para 40 milhões de passageiros em seu último horizonte de
planejamento, e indicou a área necessária para a ampliação do sítio aeroportuário para
a construção da futura terceira pista de pouso e decolagem, e a qual foi declarada de
utilidade pública para fins de desapropriação pelo Governo do Estado. Todavia, em
21/01/2008, após a constatação do alto custo ambiental, econômico e social, em razão
da remoção e do reassentamento de quase 5.000 famílias, o Governo Federal, através
do Ministro da Defesa Nelson Jobim, declarou a desistência da construção dessa nova
pista de pouso e decolagem. E posteriormente em 28/04/2008, durante um evento do
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC em Guarulhos, o Presidente Luiz
Inácio Lula da Silva também anunciou que seu governo não iria fazer a terceira pista no
Aeroporto Internacional de São Paulo.
Descrevemos que, desde 1996, o projeto do terceiro terminal de passageiros,
infra-estrutura necessária para ampliar a capacidade do aeroporto, teve três projetos
realizados, porém, nenhum deles ainda executado.
Ainda em relação ao terceiro
terminal de passageiros, as constantes mudanças no seu projeto básico, ao longo de
15 anos, evidencia uma falta de entendimento entre os técnicos da INFRAERO sobre a
capacidade máxima pretendida para o mesmo, e talvez esse seja um dos motivos que
contribuem para o atraso no início de sua construção.
Em meio aos atrasos constantes nas obras de ampliação desse importante
aeroporto, e o país prestes a sediar a Copa do Mundo da FIFA e as Olimpíadas na
Cidade do Rio de Janeiro, o Governo Federal anunciou em, 01/06/2011, a privatização
dos Aeroportos Internacionais de São Paulo, Campinas e Brasília. E a INFRAERO, no
sentido de evitar o caos aéreo no Aeroporto Internacional de São Paulo, contratou uma
229
obra emergencial para converter os antigos terminais de carga aérea das extintas
companhias aéreas VASP e TRANSBRASIL, em um terminal de passageiros remoto
provisório, que deverá operar até a inauguração do terceiro terminal de passageiros.
Porém, em 02/12/2011, parte da estrutura da sua cobertura desabou, comprometendo a
sua inauguração prevista para, 20/12/2011.
Como vimos no segundo capítulo ao menos três importantes fatos impulsionaram
a evolução urbana de Guarulhos. O primeiro deles foi a inauguração, em 1600, da
Estrada da Conceição que ligava essa cidade ao Bairro da Penha. E ainda nesse
mesmo século, precisamente em 1690, ocorreu à descoberta de lavras de ouro em seu
território. O segundo fato importante foi a construção da extensão do Ramal Ferroviário
da Cantareira até Guarulhos, inaugurada em 1915, e que reorganizou o crescimento
urbano no entorno das estações ferroviárias e se estendeu ao longo dessa linha
ferroviária. O terceiro fato foi à inauguração, em 1951, da Rodovia Presidente Dutra,
que impulsionou o desenvolvimento urbano de Guarulhos, atraindo empresas
transnacionais de grande porte que implantaram suas fábricas as suas margens,
consolidando-a com um poderoso eixo rodoviário e industrial. E simultaneamente a
essa consolidação industrial ao longo da rodovia, loteamentos regulares e irregulares
voltados à classe operária foram construídos nessa região.
A análise das legislações de Uso e Ocupação do Solo do Município de
Guarulhos aprovadas 1980, 1990, 1996 e 2007, e suas interfaces com a região do
entorno do Aeroporto Internacional de São Paulo, levou-nos a constatar que a Lei
Municipal de 1980 foi permissiva em relação ao uso residencial, uma vez que a
classificou como Zona de Uso Diversificado, portanto, incentivando o adensamento
populacional em uma região imprópria ao uso residencial por causa da atividade
230
aeroportuária. E apontamos que já era de conhecimento da Prefeitura Municipal, desde
1979, através de um comunicado da COPASP, de que o principal aeroporto
metropolitano seria construído nessa cidade.
A Lei Municipal de 1990, por sua vez incorporou o Plano Básico de Zoneamento
de Ruído, ou seja, dez anos depois o poder público municipal através dessa lei
transformou as Zonas de Uso Diversificado em Zonas de Uso Aeroportuário,
restringindo a ocupação residencial dessas regiões situadas ao redor do aeroporto e
até mesmo proibindo esse uso nas regiões próximas das cabeceiras das pistas de
pouso e decolagem existentes, num momento em que os loteamentos clandestinos e
irregulares já eram um cenário consolidado nessas áreas.
Após a aprovação do Plano Específico de Zoneamento de Ruído, em 1992, uma
nova Lei Municipal foi aprovada em 1996. Essa curva específica de ruído ordenou o
zoneamento de uso e ocupação do solo dentro do seu perímetro. A forma geométrica
dessa curva de ruído era longa no sentido longitudinal e atingia a divisa de Guarulhos
com Arujá, impactando extensa área do território guarulhense.
Em 2007, uma nova Lei Municipal de Uso e Ocupação do Solo foi aprovada com
a incorporação de uma nova curva de ruído. A nova curva de ruído foi gerada pela
COPPE a pedido da INFRAERO e repassada a Prefeitura Municipal de Guarulhos.
Vimos que essa curva é menor no sentido longitudinal do que a curva específica de
ruído aprovada em 1992, e que foi incorporada pela Lei Municipal de 1996. Porém,
essa nova curva de ruído não foi regulamentada através de uma portaria ministerial, o
que a torna inválida do ponto de vista legal, uma vez que a Portaria Ministerial n.º
479/DGAC de 07/12/92 ainda não foi revogada, fazendo com que o município tenha
231
uma Lei de Uso e Ocupação do Solo vigente que adota uma curva de ruído menos
impactante, que a da Portaria Ministerial de 1992 que ainda não foi revogada.
Em relação ao problema da ocupação urbana clandestina e irregular no entorno
do Aeroporto Internacional de São Paulo, em 06 de maio de 2007, Helena Sena, na
época, Secretária de Habitação da Prefeitura Municipal de Guarulhos, declarou ao
Jornal Folha de São Paulo, “não houve atenção do poder público com fiscalização, e a
ocupação chegou nesse limite que está hoje”, e a ex Secretária ainda prosseguiu, “o
preço baixo e a oferta de terrenos na região, pólo industrial da Grande São Paulo,
atraíram moradores na década de 1980, época da construção e inauguração do
aeroporto.” Esta declaração da então Secretária de Habitação Helena Sena, indica que,
naquele momento, a Prefeitura reconheceu que, gestões anteriores não fiscalizaram
adequadamente a ocupação urbana desenfreada ocorrida nas regiões limítrofes ao sítio
patrimonial desse aeroporto.
A afirmação da ex Secretária de Habitação Helena Sena pode ser corroborada
com o que constatamos em nossa pesquisa, pois, a ocupação urbana clandestina e
irregular ao redor da Base Aérea de São Paulo, em Cumbica, teve início ainda no final
da
década
de
1960.
Vimos
que
Guarulhos
apresentava
um
significativo
desenvolvimento industrial ao longo da Rodovia Presidente Dutra e um baixo valor
imobiliário se comparado a capital, e por essa razão a cidade atraiu a classe operária
em busca de novas oportunidades de empregos e terrenos baratos para construção da
casa própria, o que indica a falta de uma política habitacional municipal e estadual
adequada à demanda. E mesmo após a inauguração do aeroporto, em 1985, a região
232
ainda continuou a atrair novos moradores, situação confirmada pela INFRAERO, em
2002, no Levantamento Cadastral das edificações e famílias atingidas pelo Decreto
Estadual nº 46.499, o qual declarou de utilidade pública, para o fim de desapropriação,
imóveis situados no Município de Guarulhos, necessários à ampliação do Aeroporto
Internacional de São Paulo. Esse Levantamento Cadastral apontou que uma parte
considerável dos moradores dessa região trabalhava diretamente para empresas
prestadoras de serviços aeroportuários localizadas no aeroporto ou em suas
imediações.
Apontamos também que, hoje, Guarulhos faz parte da “macrometrópole de São
Paulo”, e que os seus Planos Diretores, de 1971 e 2004 (este ainda vigente) se diferem
quanto à área definida para o Aeroporto Internacional de São Paulo. No Plano de
Wilheim (1971) a delimitação desta área foi baseada na conclusão do Estudo do
Consórcio Hidroservice, Acres & Parkin (1969), e é consideravelmente maior do que a
área patrimonial atual desse aeroporto, fato que também contribuiu para o
comprometimento da expansão futura desse aeródromo, em razão das suas limitações
territoriais e da alta densidade populacional existente em seu entorno
Em um terceiro momento deste trabalho, mostramos que os outros países
planejam diferentemente do Brasil os seus aeroportos. Apontamos também o papel do
Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas dentro da Área de Controle Terminal
São Paulo, e concluímos que o mesmo poderá ser uma alternativa ao Aeroporto
Internacional de São Paulo.
No caso americano a Federal Aviation Administration – FAA é o órgão
governamental norte-americano responsável pelo planejamento e regulamentação dos
233
aeroportos e de toda atividade aeroviária civil no território dos Estados Unidos da
América. Já a Agência Européia para a Segurança da Aviação – AESA tem um
reconhecido papel estratégico no conjunto dos Estados Membros da União Européia,
no sentido de padronização as operações dos serviços da aviação civil prestado por
todas as empresas e órgãos que atuam no setor da aviação civil em cada uma das
nações abrangidas pela área de influência da AESA, porém, o planejamento dos
aeroportos em cada um desses países é realizados por órgãos governamentais ou
empresas estatais e privadas que seguem as estratégias de cada uma dessas nações.
No Brasil, destacamos o papel da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura
Aeroportuária – INFRAERO, empresa estatal federal que administra os principais
aeroportos internacionais brasileiros, e dentre eles, o Aeroporto Internacional de São
Paulo; e também descrevemos a função do Departamento Aeroviário do Estado de São
Paulo – DAESP, órgão da Secretaria de Transportes do Governo do Estado de São
Paulo, o qual administra a maior parte dos aeroportos localizados no interior do Estado.
Em relação ao Aeroporto Internacional de Viracopos / Campinas, hoje, esse
aeroporto é a principal alternativa ao saturado Aeroporto Internacional de São Paulo,
principalmente em razão de suas boas condições climáticas e sua extensa área
patrimonial que permite a implementação gradativa da infra-estrutura prevista no seu
Plano Diretor Aeroportuário. Além disso, interesses fundiários pressionam pela sua
utilização e se for resolvida a questão da ligação ferroviária entre Campinas e São
Paulo, principal pólo gerador de tráfego aéreo, que tem a sua economia cada vez mais
baseada na “economia cognitiva”, descrita por Ascher (2001), e a qual necessita da boa
hiper-mobilidade formada pelas redes de transportes rápidos (aéreos e terrestres) e de
234
telecomunicações, entendimento este, compartilhado por outros autores como
Koolhaas (1997), Güller (2002), Kasarda (2010), Lencioni (2008) e Sassen (2010).
Concluímos que a Prefeitura Municipal de Guarulhos, em razão da falta de uma
política habitacional que atendesse a demanda local, não foi cuidadosa ao aprovar, em
1980, uma Lei de Uso e Ocupação do Solo permissiva em relação à ocupação da área
localizada no entorno do futuro aeroporto, pois, já era do seu conhecimento, desde
1979, através de comunicado oficial da COPASP, que a cidade definitivamente
abrigaria esse aeródromo na região de Cumbica. E ao mesmo tempo o poder público
municipal também foi conivente ao não interromper o aumento da ocupação urbana
formada por loteamentos clandestinos e irregulares nessa região entre as décadas de
1980 e 2000, contribuindo, portanto, com a inviabilização da expansão futura do
aeroporto. Já a Infraero apesar de criticar, no Plano de Desenvolvimento Aeroportuário,
a inércia da prefeitura em relação ao problema apontado, demonstra dúvida e falta de
entendimento entre sua equipe técnica acerca da capacidade do terceiro terminal,
fundamental para elevar a capacidade atual de 17 milhões de passageiros anuais dos
dois terminais existentes.
De um lado fica exposta a falta de cuidado e a conivência da prefeitura
municipal, em razão da falta de uma política habitacional adequada à demanda, e do
outro a incapacidade da empresa estatal na tomada de uma decisão firme acerca do
que pretende para o Aeroporto Internacional de São Paulo no futuro. Entendemos que a
articulação entre todos os atores interessados na atividade aeroportuária e
responsáveis pela preservação das condições necessárias que permitam manter a
235
operação do Aeroporto Internacional de São Paulo é imprescindível e urgente, para o
desenvolvimento econômico da “macrometrópole de São Paulo” e do Brasil.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Janeiro: José Olympio Editora, 1953. 437 p.
236
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