XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
Os novos regimes de emprego público no contexto da reforma administrativa
Elisabete Reis de Carvalho
O fenómeno da privatização sempre esteve presente na história administrativa, mas as últimas décadas
deram-lhe um impulso inédito. Portugal foi afectado por esta vaga privatizadora global. No artigo
apresentado abordamos a introdução do New Public Management em Portugal, descrevendo o historial
da reforma administrativa na III República (desde 1974, até à actualidade), com especial incidência na
gestão de recursos humanos. Por fim, tratamos das metamorfoses que se têm vindo a verificar nos
regimes de emprego público.
Reforma Administrativa em Portugal, sob o Mote do NPM
A reforma administrativa, entendida como a concepção, implementação e avaliação de políticas
institucionais que visam mudanças deliberadas nas estruturas e processos das organizações do sector
público, com o objectivo de melhorar o seu desempenho (Pollitt e Bouckaert, 2004: 8), é um assunto
praticamente obrigatório na agenda governamental.
Tal como a gestão, também a reforma administrativa está sujeita a modas (Toonen, 2003: 466;
Rockman, 1998: 29-32; Savoie, 1998: 399), facto que poderá ser facilmente confirmado nas
semelhanças no discurso adoptado pelos governantes de diferentes países e na representação que tecem
dos problemas da Administração Pública e suas soluções. A partir da segunda metade da década de
oitenta, a moda prevalecente correspondia ao New Public Management (NPM) e, segundo a literatura,
Portugal não lhe foi imune (vide, por exemplo, OCDE, 1995: 25, 29; Rocha, 2001: 105-119; Rocha e
Araújo, 2006).
O NPM representa o triunfo, a nível global, de uma concepção gestionária da administração pública,
que se pretende sobrepor ao modelo burocrático tido como prevalecente. Há um entendimento
convergente dos males da Administração Pública (excessiva burocracia que gera incapacidade de
rápida adaptação à mudança, insensibilidade quanto às necessidades dos cidadãos e empresas e
desperdícios vários) e das soluções para os ditos, que se traduzem frequentemente na emulação de
práticas empresariais, justificando o resumo de Rockman (1998: 20): “(…) Going public is out. Going
private is in.”
A adopção tendencialmente hegemónica desta visão da Administração Pública e do modelo que a
poderá transformar, impedindo a proliferação das suas maleitas, é particularmente evidente ao nível do
discurso (Pollitt, 2002; Flynn, 2002: 59-60; Schedler e Proeller, 2002: 164; Hood, 1995: 104-110).
O discurso é um veículo da persuasão, da utilização da palavra para a obtenção da adesão e do
consentimento, e é, consequentemente, um instrumento essencial ao Poder político num regime
democrático, porque este tem por meta a produção de consensos e vive, sobretudo, da obediência pelo
consentimento (Maltez, 2000: 137). A linguagem é um elemento constituinte das políticas públicas
fundamental, porque se revela preciosa na clarificação do posicionamento dos actores face a um dado
assunto e porque, simultaneamente, ajuda-os a atrair potenciais apoiantes para a sua posição (Majone,
1989: 2; 2000: 620). Quando se elabora um Programa de Governo está-se a expor perante os
governados e perante as demais instituições públicas as metas e os meios centrais às diversas políticas a
prosseguir. O discurso utilizado, por atribuir significado às visões que quem decide tem da realidade e,
consequentemente, dos caminhos a seguir nos complexos meandros sociais, revela-se um objecto de
estudo apetecível. Esta é a razão que justifica a nossa pretensão de testar a hipótese da adopção do
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NPM em Portugal, mediante uma análise do conteúdo da componente “modernização administrativa”
expressa nos Programas de Governo, desde 1976 até 2005 (actual Governo).
Para o efeito, seleccionámos um conjunto de elementos encarados como intrínsecos ao NPM e
procurámos detectá-los nas políticas de reforma enunciadas nos referidos Programas. Considerámos os
seguintes itens:
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•
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•
•
•
•
A avaliação de desempenho em função da prossecução de objectivos (resultados), abrangendo
os serviços e os recursos humanos.
A defesa de uma maior autonomia de decisão para os dirigentes públicos e de uma crescente
flexibilidade nos instrumentos de gestão, nomeadamente na gestão financeira e na gestão de
recursos humanos.
A “agencificação” do aparelho administrativo, ou seja, a transformação de organismos da
administração directa do Estado em institutos públicos ou outras entidades com autonomia
administrativa e financeira, teoricamente mais eficazes e libertas dos condicionalismos e
pressões do poder político.
A procura da qualidade nos serviços públicos, orientando os seus processos e procedimentos
para a satisfação das necessidades dos cidadãos e agentes económicos, encarados como
“clientes”.
A eficiência, na procura de uma máquina administrativa menos dispendiosa e/ou mais
produtiva.
A eficácia, tida como a avaliação do grau de prossecução de objectivos predefinidos.
A privatização, no sentido de transferência total ou parcial de empresas ou bens públicos para
entidades privadas e a introdução de mecanismos de tipo de mercado (MTM) como, por
exemplo, a subcontratação.
A imagem de um Estado que deve tendencialmente condicionar minimamente a actividade
económica dos agentes, limitando-se, na medida do possível, a regular e a assegurar o
cumprimento das suas emanações legais.
As tecnologias da informação e comunicação encaradas como um instrumento multifacetado,
quase indispensável a um funcionamento da Administração Pública mais eficiente, eficaz e com
maior qualidade, sendo representadas como o motor da metamorfose do edifício burocrático
num ente mais amigável para a economia e cidadãos.
Atribuímos 1 valor por menção de cada um destes temas e obtivemos os resultados patentes nas tabelas
1 e 2.
Da análise feita ressalta que, embora se possa detectar uma orientação managerialista nos Programas de
Governo do II (mandato de Janeiro a Agosto de 1978) e VII Governos Constitucionais (no poder entre
Janeiro e Setembro de 1981), foi a partir do X Governo (mandato de Novembro de 1985 a Agosto de
1987) e, com maior notoriedade, do XI Governo Constitucional (mandato de Agosto de 1987 a Outubro
de 1991) que a retórica da reforma da administração pública, numa óptica gestionária, tomou assento,
marcando a reforma administrativa até à actualidade. Consequentemente, o exame do discurso presente
nos Programas de Governo confirma a hipótese da introdução do New Public Management em
Portugal.
Dado o enfoque da análise, temos que restringir esta conclusão à agenda da política pública de reforma
administrativa, não tecendo considerações em relação à implementação da referida política e seus
resultados.
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O que poderá explicar a mudança registada no paradigma da reforma e sua posterior prevalência?
Acredita-se que houve um conjunto de factores favoráveis à mudança verificada em meados da década
de oitenta, em Portugal, nas políticas de inovação administrativa e que ajudam a explicar a sua
proximidade à doutrina do NPM (Rocha e Araújo, 2006: 14, 16-17; Graham, 2001: 220; Gomes, 2001:
87-88; OCDE, 1996: 17; OCDE, 1995: 25-26):
•
Um clima de inaudita estabilidade governamental, com um Governo (o XI) apoiado por uma
maioria parlamentar.
•
Uma atenuação da crise financeira e das pressões orçamentais, sendo que a factura das medidas
de austeridade impostas pelo Fundo Monetário Internacional tinha sido assumida, em grande
parte, pelos governos precedentes.
•
A entrada de Portugal na Comunidade Económica Europeia, em 1986, revelou-se crucial, pelo
acesso aos fundos comunitários e pela necessidade de adaptar as políticas públicas a uma
cartilha favorável ao mercado, o que passou por apagar os vestígios doutrinários de tendência
socialista transpostos para o quadro legal no final da década de setenta.
•
A emergência de novos entendimentos sobre o papel do Estado na sociedade e sobre a acção do
seu aparelho administrativo, resultante das pressões económicas globais, dos desenvolvimentos
teóricos na Ciência da Administração Pública e das experiências implementadas noutros países,
amplamente divulgadas pelas organizações internacionais.
•
Uma elite ansiosa por quebrar o isolamento em que o país esteve mergulhado durante o Estado
Novo, o que a predispõe a adoptar o que é tido como boas práticas de outros países.
De acordo com o modelo do punctuated equilibrium de Baumgartner e Jones (1993), as agendas de
políticas públicas passam por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de rápida
mudança. Durante os períodos de estabilidade existe, em larga medida, um acordo em relação ao
tratamento a dar a um determinado tema na agenda, que se baseia numa imagem consensual e
necessariamente parcial de uma realidade ambígua, complexa e conflitual (a policy image), partilhada
pelas instituições ou grupos com autoridade para decidir (os policy venues). Para que haja mudança,
terá de ocorrer uma alteração substancial na policy image ou no policy venue. Sendo assim, a inflexão
detectada na agenda de reforma administrativa, a partir da segunda metade da década de oitenta espelha
esta teoria: houve uma mudança no policy venue, visível na entrada de Portugal na União Europeia e
nas suas repercussões – passa a estar sujeito a processos de “europeanisation” (Knill, 2001) – e, na
condução da governação do país por um Governo legitimado por uma eleição por maioria.
Verificam-se também modificações na policy image: ao prometer substituir um modelo burocrático tido
como ineficiente e arcaico, face aos desafios do desenvolvimento sócio-económico e da
competitividade, a retórica do NPM encontrou bom acolhimento entre as elites dirigentes, o que
favoreceu a sua adopção pelos decisores políticos. Ou seja, a nova policy image revelou-se congruente
com o sentimento geral, mereceu o apoio dos decisores relevantes e dos grupos de interesse com
capacidade para influenciar a decisão e não originou uma oposição organizada, pelo que os temas nela
tratados puderam assumir um lugar proeminente na agenda (Kingdon, 2003: 20, 146-158). Se até hoje
não se registou uma viragem significativa no percurso iniciado há vinte anos atrás, deve-se à
estabilidade da policy image reinante entre os grupos com capacidade para interferir no processo de
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formação das políticas de reforma administrativa e pelo consenso gerado em torno dessa mesma
concepção. São estas as razões que nos levam a considerar que se poderá incluir Portugal na lista de
países marcados pelo New Public Management, sendo expectável o perdurar da sua influência.
Problemas, Objectivos e Medidas da Reforma Enunciados nos Programas de Governo
A análise do conteúdo dos Programas de Governo permite levantar o véu sobre a concepção que os
diversos Governos foram tendo dos principais problemas da Administração Pública e das soluções
consideradas.
Dado o tema do presente artigo, iremos focar com particular acuidade os problemas, objectivos e
medidas relativos à gestão de recursos humanos, embora estes não estejam isolados dos demais
domínios de gestão e encontrem a sua justificação no contexto mais amplo da reforma.
A gestão de recursos humanos, que compreende o conjunto das decisões e acções de gestão que
afectam a relação entre as organizações e os seus trabalhadores (Bilhim, 2006: 29; Domingues, 2003:
222-223), é um elemento fundamental para a reforma administrativa, tendo sido focado pelos diferentes
Governos, excepção para o X que, curiosamente, ignorou o assunto no seu Programa de Governo. Nas
páginas infra descrevemos os principais temas focados, agrupando-os sob as categorias problemas,
objectivos e medidas.
Problemas
Feita a análise dos Programas de Governo, dos dezassete Governos Constitucionais, podemos observar
que nem todos os Programas apontam, com algum detalhe, quais são os problemas da Administração
Pública Portuguesa que se ambiciona sanar com as políticas de modernização administrativa. Só os
Programas dos três primeiros Governos procuraram traçar um diagnóstico cuidado da situação visada
(das 173 menções a problemas levantadas, 144 reportam a esses três documentos). Contudo, o
panorama traçado, com maior ou menor detalhe, não deixa de ser transversal aos sucessivos Governos,
podendo ser reconduzido a um retrato da Administração caracterizado pelas seguintes disfunções:
•
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Tendência para o empolamento de estruturas e proliferação de administrações paralelas.
Sobreposição e lacunas nas atribuições e competências de numerosos serviços.
Problemas de coordenação ao nível intersectorial e de cooperação interserviços.
Excessiva centralização e concentração administrativas.
Processos e procedimentos complexos.
Predomínio de um espírito formalista, gerador de lentidão na decisão e rigidez na adaptação.
Recurso a mecanismos de gestão obsoletos, centrados na conformidade a procedimentos que
têm por referência o passado, em detrimento de técnicas mais eficazes como, por exemplo, a
gestão por objectivos.
Ausência de preocupação em determinar os custos das actividades e em proceder à sua
avaliação, segundo critérios de custo-benefício.
Ao nível da gestão de recursos humanos, aponta-se o dedo à:
•
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Falta de pessoal qualificado em variados domínios, designadamente nos que exigem maiores
índices de tecnicidade.
Inexistência de dados quantitativos e qualitativos precisos sobre os recursos humanos da
Administração.
Incapacidade para controlar a dimensão da função pública.
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Objectivos
Os primeiros quinze anos da III República caracterizam-se por uma preocupação com a
desburocratização, a qualidade (englobando esta a melhoria da prestação de informação aos cidadãos,
nomeadamente no tocante aos seus direitos e garantias, e a melhoria do atendimento), a transformação
da Administração Pública num agente de desenvolvimento económico-social e a procura de um
aparelho administrativo sujeito à moralidade administrativa. A partir do X Governo Constitucional,
embora a qualidade e a desburocratização continuem a ocupar um lugar proeminente entre as metas da
reforma, registaram-se algumas variações: aumenta a preocupação com a eficiência e a eficácia e
emerge o tema da transparência, assim como a ideia de um Estado menos interventor e mais regulador.
No que respeita a gestão de recursos humanos, o fim a prosseguir, ao longo dos trinta anos em análise,
parece ser a “dignificação da função pública”. Esta é uma expressão utilizada frequentemente nos
Programas de Governo, sem que se precise o seu significado. Assume-se que implica, em geral, o
enobrecimento dos funcionários públicos, ou seja, a criação de condições conducentes à melhoria do
seu status. Surge como um termo “guarda-chuva”, sob o qual se poderão abrigar diferentes aspirações e
decisões: seria difícil acreditar que o XVI Governo gostaria de dignificar a função pública
prosseguindo medidas semelhantes ao IX Governo, por exemplo.
Medidas
A partir da análise dos Programas de Governo em matéria de reforma no domínio da gestão de recursos
humanos, chegámos a várias constatações:
•
O planeamento de recursos humanos figurou quase sempre nos Programas de Governo. Ao
nível do planeamento menciona-se, com alguma frequência, a importância do registo dos
indivíduos que trabalham na Administração Pública, denotando quanto o diagnóstico da função
pública parece ser uma operação espinhosa. Qual é a possibilidade de se formular políticas de
gestão da função pública racionais se se desconhece, com precisão, quem trabalha na
Administração e em que condições? O relatório da Comissão de Revisão do Sistema de
Carreiras e Remunerações reflecte este problema (2006: 16): “(...) apesar de o controle de
efectivos ter constituído uma preocupação comum a diversos Governos, a informação estatística
disponível continua até hoje a sofrer de importantes lacunas. Uma realidade tão elementar como
o próprio número total desses efectivos carece de dados fidedignos.” Note-se ainda, em matéria
de planeamento, que vários foram os Governos que expressaram o desejo de controlar, estagnar
ou reverter o crescimento da função pública, anunciando medidas restritivas a novas admissões.
Independentes do discurso e das intenções ficam os factos que demonstram que o número de
funcionários públicos foi crescendo ao longo dos anos.
Um estudo da autoria de Pessoa de Amorim (1997) revela a seguinte evolução para o número de
efectivos civil (não incluindo as Forças Armadas e de Segurança), na Administração Pública
(central e local): 1968 – 196.755; 1979 – 372.086; 1983 – 420.304; 1988 – 485.368; 1991 –
509.732; 1996 – 534.704. Incluindo as forças de segurança e militares, o 1º Recenseamento
Geral da Função Pública, de 1996, aponta para 638.674 trabalhadores; o 2º Recenseamento
(1999) indica 708.159 indivíduos e 716.418 empregos e dados divulgados pelo Governo,
datados de Dezembro de 2005, revelam um novo aumento: 737.774 indivíduos e 745.578
empregos. Note-se que a fiabilidade dos números apresentados não está garantida, dada a
dificuldade em controlar a qualidade da informação estatística. Embora não existam explicações
validadas cientificamente para o crescimento registado no número de trabalhadores da
Administração Pública (Sá, 2000: 58-59), há quem advogue que a dimensão da função pública
reflecte o modo como a Administração Pública tem sido encarada, ao longo da história. Para
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Mozzicafreddo, as características da Administração Pública Portuguesa resultam de processos
históricos e sociais que criaram uma Administração que (2001: 16) “funcionou, e ainda
funciona, como almofada de desemprego, como base social de sustentação do regime anterior e
das clientelas partidárias do nosso regime democrático, bem como compensação social das
baixas remunerações (...)”, pelo que caberá questionar se não existe uma cultura política e
administrativa que favorece o referido crescimento, contribuindo para a ineficiência estrutural
do sistema.
•
O recrutamento e selecção constituiu igualmente um tema sob atenção governamental,
observando-se que os Governos evidenciaram a necessidade de se criar e clarificar as regras que
o estruturam (até ao Programa do IX Governo) e de atrair pessoal jovem e qualificado (a partir
do XI), deixando transparecer algumas dúvidas quanto à eficácia dos mecanismos instituídos,
nomeadamente no seu contributo para a adequação do perfil de um indivíduo às características
da função a desempenhar.
•
Dos Governos que propuseram medidas de gestão de recursos humanos para a Administração
Pública nos seus Programas, não houve um que não tenha abordado a questão da formação
profissional, o que nos leva a perguntar se o enunciar deste tipo de medidas não consistirá numa
espécie de prova de que os Governos acreditam que a chave da mudança reside nas pessoas,
sendo apenas necessário transmitir-lhes conhecimentos e desenvolver competências para que
muitos dos problemas do aparelho administrativo desapareçam.
•
As questões relativas à segurança social dos funcionários públicos fizeram parte dos Programas
dos primeiros quatro Governos Constitucionais (cobrindo um período compreendido entre Julho
de 1976 e Julho de 1979), só voltando a ser retomadas no Programa do XVII Governo, para
abordar a necessidade de uma convergência entre os sistemas de aposentação do sector público
e do sector privado.
•
A melhoria das condições de trabalho da função pública é frequentemente mencionada até ao
VIII Governo. O XVII, e actual, Governo faz ressurgir a questão mas numa perspectiva
diferente: a tónica passa a residir na flexibilização: “(...) Favorecer a mobilidade dos
funcionários e a flexibilização das condições de trabalho, nomeadamente através do regime de
tempo parcial, da partilha de postos de trabalho e do teletrabalho.”
•
Após o restabelecimento da democracia, em Portugal, a preocupação central dos Governos
residiu na (re)construção das fundações legais do aparelho administrativo, com destaque para os
direitos e deveres individuais e colectivos da função pública, matéria presente nos primeiros
anos da III República (actual regime democrático, surgido do golpe de Estado de 25 de Abril de
1974), mas que deixou de figurar explicitamente nos Programas de Governo a partir do VI
Governo Constitucional.
•
Só o I, VII e VIII Governos preconizam expressamente medidas de motivação da função
pública.
•
Itens centrais à gestão de recursos humanos no seio do New Public Management, como sejam a
avaliação de desempenho dos funcionários e a introdução do contrato de trabalho, aparecem nos
Programas de Governo a partir do XII e XV Governos, respectivamente.
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•
A autonomia de decisão é introduzida na agenda da reforma com o XI Governo Constitucional,
estando direccionada para os dirigentes da Administração Pública e não para o funcionalismo
público, em geral.
O estudo realizado demonstra que embora não tenham ocorrido grandes variações na representação dos
problemas da Administração Pública e da função pública, plasmando-se o retrato delineado num
conjunto de disfunções burocráticas que maldizem o sistema no seu todo, houve alterações ao nível dos
objectivos e das medidas propostas que são condicentes com uma perspectiva gestionária da
Administração que, gradualmente, se tem vindo a consolidar. Como se poderá perceber na exposição
seguinte, os diferentes Governos da era NPM (do XI em diante) têm bebido inspiração em fontes
semelhantes.
Gestão de Recursos Humanos na Trilha do NPM
Embora se pudesse pensar que a transição para a democracia ofereceria uma oportunidade para uma
descontinuidade na política de gestão pública prosseguida, tal nunca aconteceu. A instabilidade
governamental, traduzida em Governos com médias de duração de cerca de dois anos, impossibilitava o
prosseguir de um curso firme em matéria de reforma administrativa (Sousa, 1999: 42; Rocha, 2001: 9798, 151; Araújo, 2002: 15; 79-80). Além disso, os Governos estavam mais preocupados com o
desenvolvimento do Estado de Social (Tavares e Alves, 2006: 391) do que em garantir o seu
funcionamento em moldes gestionários e minimalistas. Era mais importante construir o edifício legal
em que se basearia a Administração Pública 1 , assegurando que esta serviria a democracia e o Estado
Social que se queria cimentar. E é difícil saber qual foi o impacte prático de tais medidas legais porque
era frequente, na primeira década do novo regime, os Governos centrarem a sua atenção na reforma
apenas dentro dos limites do domínio das intenções e do discurso, descurando a sua posterior
implementação e acompanhamento (Graham, 2001: 216; Araújo, 2002: 55).
Foram os Governos chefiados por Aníbal Cavaco Silva (o X, XI e XII, o que perfaz um período
temporal de cerca de dez anos) a conceder um papel central à reforma administrativa e a arvorar a sua
importância para o desenvolvimento e competitividade do País, defendendo uma filosofia próxima da
ideia “menos Estado, melhor Estado” e focando, como tema fulcral, a gestão de recursos humanos, a
par da desburocratização e qualidade.
Foram aprovados numerosos diplomas relativos à gestão de recursos humanos 2 , com destaque para o
denominado Novo Sistema Retributivo da Função Pública (Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho). De
acordo com o Ministro das Finanças da altura, Miguel Cadilhe, esta alteração revelar-se-ia desastrosa
1
Ao nível da gestão de recursos humanos, é de salientar os pacotes legislativos de 1979 (Decretos-lei nºs. 191-A/79, 191B/79, 191-C/79, 191-D/79, 181-E/79, 191-F/79, de 25 de Junho) e de 1982 (Decretos-lei nºs 163/82, 164/82, 165/82,
166/82, 166/82, 167/82, 168/82 e 171/82, de 10 de Maio), da responsabilidade do IV e VIII Governos Constitucionais,
respectivamente. Para além destes diplomas, gostaríamos ainda de chamar a atenção para o Decreto-Regulamentar 57/80, de
10 de Outubro e para o Decreto Regulamentar nº 44-A/83, de 1 de Junho (classificação de serviços), para os Decretos-Lei nº
41/84 e 44/84, de 3 de Fevereiro (o primeiro congela as admissões na AP, o segundo estabelece os princípios a que deve
obedecer o recrutamento e selecção de pessoal) e, finalmente, para o Decreto-Lei nº 248/85, de 15 de Julho (sistema de
carreiras na função pública – este diploma revoga o Decreto-Lei nº 191-C/79). Para maior desenvolvimento, consulte-se
Rocha (2005: 35-38) e Carmo (1987: 251-255).
2
Entre estes mencionam-se: Decreto-Lei nº 187/88, de 27 de Maio (revisão do regime jurídico da duração e horário de
trabalho); Decreto-Lei nº 497/88, de 30 de Dezembro (regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes
administrativos); Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro (novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal);
Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho e Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro (novo sistema retributivo da Função
Pública); Decreto-Lei nº 323/89, de 26 de Setembro (revê o estatuto do pessoal dirigente) e o Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de
Dezembro (define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego).
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para a eficiência do sistema administrativo, ao conduzir a um aumento das despesas de pessoal, não
acompanhado por ganhos de produtividade (Cadilhe, 2005: 56): “o [Novo Sistema Retributivo] foi uma
demonstração de como uma importante e justa reforma pode ficar a meio do caminho, derrapar e virarse contra o reformador. No meio do caminho andado, conseguiram os burocratas e os sindicalistas
atingir os seus fins (tabelas salariais, promoções e progressões de carreira). No meio caminho por
andar, não conseguiram os políticos fazer da motivação remuneratória uma cabal função dos ganhos de
eficiência.” O descontrole de despesa com o pessoal justifica a preocupação do XII Governo em conter
os referidos gastos, mediante uma actualização moderada das tabelas salariais e uma agilização dos
mecanismos de mobilidade da função pública, através da chamada Lei dos Disponíveis (Decreto-Lei nº
247/92, de 7 de Novembro), um diploma polémico e muito contestado (vide Rocha, 2001: 109).
Em 1995, o Partido Socialista chega ao Poder, em resultado de um processo eleitoral que não conferiu
uma maioria parlamentar ao partido vencedor. Ocuparia o lugar cimeiro da Administração Pública até
2002 (XIII e XIV Governos Constitucionais) e daria continuidade ao percurso iniciado pelos Governos
social-democratas anteriores, ainda que com algumas diferenças no estilo (Rocha, 2001a: 119). Nota-se
a atribuição de um maior peso à gestão de recursos humanos e enceta-se um processo negocial com os
sindicatos que procurou responder a reivindicações e descontentamentos acumulados.
Nas Grandes Opções do Plano para 1996 (Lei nº 10-A/96, de 23 de Março), o XIII Governo dá
destaque a vários aspectos da gestão previsional (informação estatística fiável sobre a quantidade e
qualidade dos funcionários públicos e sua distribuição pelos serviços, quadros de pessoal, mobilidade,
polivalência, etc.), gestão de carreiras, sistema de compensação e formação profissional.
Nas Grandes Opções do Plano para 1998 (Lei nº 127-A/97, de 20 de Dezembro), o Governo elege
como grande objectivo da reforma da Administração Pública “reforçar a cidadania” e sustenta que este
será alcançado por intervenções nos domínios da desburocratização e do estatuto jurídico laboral da
função pública. Reconhece que a reformulação do referido estatuto não contribui directamente para a
melhoria das relações da Administração com os cidadãos, mas considera que a “qualificação e
dignificação dos funcionários públicos cria as condições necessárias e adequadas para a melhoria dos
produtos oferecidos aos cidadãos.” E assim justifica que a primeira preocupação da reforma
administrativa, desde o início da legislatura, tenha sido “criar um clima de diálogo e de concertação que
rompesse com a prática anterior, estabelecendo um ambiente de confiança”. Afirma-se que “foi esse
caminho que conduziu ao estabelecimento de um acordo com as três organizações sindicais da Função
Pública, contemplando a revisão de quase todas as matérias que integram o regime de trabalho da
função pública, desde as carreiras às férias, incluindo o horário de trabalho, a formação profissional, e a
avaliação de desempenho, sem esquecer os próprios mecanismos de negociação sindical na função
pública”. O acordo citado gerou ainda duas consequências que merecem ser assinaladas: o
recenseamento geral da Função Pública – tendo-se criado com este fito o Instituto de Gestão de Base de
Dados dos Recursos Humanos da Administração Pública – e a entrada de cerca de quarenta mil
indivíduos para os quadros da Administração Pública 3 (resultantes da “regularização de situações de
trabalho precário”).
Publicam-se assim um conjunto de diplomas que procuram reformular o quadro legal da função
pública, sem, no entanto, questionar a sua natureza estatutária, como, por exemplo, o Decreto-Lei nº
131/96, de 13 de Agosto (realização de auditorias de recursos humanos e de modernização
administrativa), o Decreto-Lei No. 190/96, de 9 de Outubro (elaboração do balanço social), o Decreto3
De acordo com Moura (2004: 375) este número parece pecar por defeito, uma vez que entre Outubro de 1996 e 31 de
Dezembro de 1999, o número de funcionários com nomeação definitiva passou de 458.589 para 578.250.
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Lei No. 231/97, de 3 de Setembro (regulamenta o concurso de recrutamento para os cargos de director
de serviços e chefe de divisão, dando continuidade ao estabelecido na Lei 13/97, de 23 de Maio), o
Decreto-Lei No. 47/98, de 7 de Março (cria a base de dados dos recursos humanos), o Decreto-Lei No.
50/98, de 11 de Março (reformula o regime jurídico da formação profissional), o Decreto-Lei No.
175/98, de 2 de Julho (regula a mobilidade entre os funcionários da administração local e da
administração central), o Decreto-Lei No. 204/98, de 11 de Julho (regula o concurso como forma de
recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública), o Decreto-Lei No.
259/98, de 18 de Agosto (estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de
trabalho), o Decreto-Lei No. 404-A/98, de 18 de Dezembro (estabelece regras sobre o regime geral de
estruturação de carreiras), o Decreto-Lei No. 84/99, de 19 de Março (assegura a liberdade sindical dos
trabalhadores da Administração Pública e regula o seu exercício), o Decreto-Lei No. 100/99, de 31 de
Março (regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional
e local) e o Decreto-Lei No. 190/99, de 5 de Junho (regime geral de atribuição de incentivos à
mobilidade dos recursos humanos) 4 .
Estes diplomas plasmam uma política de gestão de recursos humanos que, segundo Rocha (2001a: 136137), não se articula com as políticas de modernização que visam uma maior eficiência nos serviços.
Era como se o Governo evita-se o confronto com os sindicatos e contorna-se as políticas que poderiam
ser vistas pelos funcionários como uma ameaça às suas carreiras e estabilidade de emprego. O autor
afirma, inclusive, que (2005: 42), “(...) por pressão dos sindicatos, se assistiu a algum retrocesso na
managerialização da função pública (...)”.
A partir de Abril de 2002, Portugal passa a ser governado por uma coligação constituída pelo Partido
Social Democrata e pelo Partido Popular, tendo como Primeiro-Ministro o actual presidente da
Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso. O cumprimento do Pacto de Estabilidade e
Crescimento ocupa um lugar proeminente na agenda e irá moldar a política de reforma administrativa.
Enfatiza-se a necessidade de reduzir o “peso excessivo da Administração Pública”, de racionalizar as
estruturas, extinguindo as que se revelarem redundantes ou que não acrescentem valor, de identificar as
áreas funcionais cujos custos superem os benefícios, de parar a tendência de crescimento do número de
funcionários públicos 5 , de dinamizar a prática da gestão por objectivos, de introduzir o regime do
contrato individual de trabalho, de incentivar a mobilidade na função pública, constituindo uma Bolsa
de Mobilidade, de atribuir autonomia administrativa e financeira apenas aos organismos que respeitem
as condições previstas na Lei de Bases de Contabilidade Pública (para que haja autonomia financeira,
os organismos terão de possuir receitas próprias que cubram, no mínimo, dois terços das despesas
totais 6 ), etc.
Nas Grandes Opções do Plano para 2004 (Lei nº 107-A/2003, de 31 de Dezembro), o XV Governo
precisa as “ideias nucleares da reforma”: a definição das funções essenciais do Estado (que são, no seu
entendimento, as funções reguladoras e fiscalizadoras), a criação de um modelo de organização dos
4
Durante o mandato do XIII Governo Constitucional, a Assembleia da República aprovou algumas leis relevantes, em
matéria de gestão de recursos humanos, como a Lei n.º 13/97, de 23 de Maio (revê o estatuto do pessoal dirigente) e a Lei
n.º 49/99, de 22 de Junho (estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do
Estado e da administração regional). Em alguns casos, aprovou diplomas que alteravam as disposições estabelecidas por
Decretos-Lei recentemente aprovados (exemplo, Lei nº 44/99, de 11 de Junho e Lei nº 117/99, de 11 de Agosto).
5
Uma das primeiras medidas do Governo foi tentar controlar as admissões na Administração Pública (RCM nº 97/2002, de
18 de Maio), uma intenção partilhada pelo seu antecessor, embora com um carácter menos restritivo (vide RCM nº 12/2001,
de 8 de Fevereiro e RCM nº 16/2002, de 28 de Janeiro).
6
Trata-se de um regime de excepção, cada vez menos excepcional, que também poderá ser atribuído, segundo a Lei de
Bases de Contabilidade Pública, a entidades que gerem fundos comunitários (art. 6, nº 4, da Lei 8/90, de 20 de Fevereiro).
9
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
serviços próximo da “filosofia do modelo empresarial” e a implementação da gestão por objectivos (é
com vista à concretização desta última ideia que se irá defender o novo Sistema Integrado de Avaliação
de Desempenho – SIADAP).
A reforma traduziu-se em medidas como a aplicação do contrato de trabalho na Administração Pública
(Lei No. 23/2004, de 22 de Junho), novos mecanismos de mobilidade (Decreto-Lei No. 193/2002, de
25 de Setembro, Decreto-Lei No. 78/2003, de 23 de Abril e Decreto-Lei No. 101/2003, de 23 de Maio),
a revisão do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública (Lei No. 2/2004, de 15 de Janeiro)
e a aprovação de um sistema integrado de avaliação do desempenho que, teoricamente, abrangeria os
serviços e organismos, os funcionários e os dirigentes (Lei No. 10/2004, de 22 de Março 7 ).
Estamos em pleno esplendor do discurso do New Public Management, ao se defender um Estado
mínimo, reduzido a funções de regulação e fiscalização, prosseguidas por organismos estruturados e
geridos em moldes “empresariais”. Rocha faz a seguinte avaliação da política de modernização
administrativa do XV Governo Constitucional (2005: 44):
“A fazer fé nas declarações dos responsáveis governamentais, nas recentes leis e ainda nas propostas
legislativas, tudo indica que se retoma o modelo managerial, ao mesmo tempo que se pretende
emagrecer o Estado, bem ao modo da Sra. Thatcher dos finais dos anos setenta e começo dos anos
oitenta. Assim, pretende-se menor e melhor Estado, adopção do contrato individual de trabalho,
avaliação de desempenho, mas nomeação política para todos os cargos dirigentes (...).”
Ou seja, defende-se um Estado mínimo, mas não se acautelam devidamente os fenómenos de
patrimonialismo, clientelismo e partidarização do sistema.
A saída do Primeiro-Ministro, Durão Barroso, para presidir à Comissão Europeia, leva à formação de
um novo Governo Constitucional, o XVI, que teve um mandato curto e acidentado, pouco propício a
deixar contributos para a história da reforma administrativa, pelo que passaremos directamente para as
políticas de gestão de recursos humanos do actual Governo, o XVII.
Se o XV Governo assumiu indiscutivelmente o discurso e as ideias do New Public Management, o
XVII Governo parece desejar prossegui-las, aprovando os instrumentos legislativos que possibilitem a
sua implementação.
A modernização da Administração Pública responde, mais uma vez, ao desafio da competitividade e do
desenvolvimento económico. O XVII Governo elege, como “preocupações maiores” da sua actuação, a
desburocratização e simplificação de processos, a modernização da gestão e a flexibilização dos modos
de funcionamento 8 . A consolidação das finanças públicas e o enaltecimento do valor “eficiência”
continuam a ser elementos centrais à política de inovação administrativa, até porque permanece o risco
de incumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Trata-se de um Governo que teve o mérito de agregar um conjunto de iniciativas de modernização
administrativa, até então dispersas, sob uma determinada denominação, um rótulo (por exemplo,
7
Ver ainda o Decreto Regulamentar No. 19-A/2004 e a Portaria No. 509-A/2004, ambos de 14 de Maio.
Rocha e Araújo procedem a uma leitura alternativa destas “preocupações maiores”. Para os autores, a principal
preocupação do Ministro das Finanças e da Administração Pública reduz-se a uma questão quantitativa (2006: 23): “(...)
attempt to reduce to the lowest figure possible the number of services and public servants – fewer structures and fewer
positions”.
8
10
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
SIMPLEX 9 ou PRACE 10 ), divulgado junto da função pública e da opinião pública, em geral,
facilitando a percepção de que existe uma real determinação em mudar a máquina administrativa,
traduzida em actos concretos.
A análise da política de reforma do XVII Governo revela preocupações com a desburocratização e a
qualidade (tal como tinha acontecido com todos os Governos Constitucionais, porém com especial
destaque, na era managerial, para o XI, XII, XIII e XIV), com a gestão de recursos humanos (na senda
do XIII Governo na atenção dedicada à função pública, mas com uma filosofia próxima da dos XV e
XVI Governos) e com o governo electrónico (como vinha a suceder desde o XIII Governo).
De acordo com as Grandes Opções do Plano para 2005-2009 (Lei nº 52/2005, de 31 de Agosto), o
Governo desenvolverá processos de modernização administrativa que visam atingir os seguintes
objectivos:
•
•
•
facilitar a vida aos cidadãos e às empresas;
qualificar os recursos humanos e as condições de trabalho;
adequar a Administração aos objectivos de crescimento.
Estes objectivos, ao serem alcançados, permitirão, argumenta-se, o redesenho da Administração
Pública, tornando-a “mais eficiente e ajustada aos recursos do País”, menos produtora e mais
“reguladora e fiscalizadora” e ainda “mais próxima dos cidadãos”.
Os meios seleccionados para a prossecução de tais objectivos, no tocante aos recursos humanos,
englobam o estabelecimento de regimes e sistemas de gestão de recursos humanos não diferenciados
face aos demais trabalhadores (com excepção das carreiras que implicam o exercício de funções de
soberania e prerrogativas de autoridade), o que justifica, por exemplo, a aproximação do regime
jurídico do exercício de funções públicas ao regime do contrato individual de trabalho, a revisão e
implementação de um novo sistema de carreiras e remunerações na Administração Pública, o
desenvolvimento de um novo regime de protecção social, bem como a alteração do regime de
aposentação dos trabalhadores da Administração Pública, no sentido da convergência com o regime
geral de segurança social. Procura-se ainda responsabilizar os diferentes intervenientes da actividade
administrativa, o que passa pela reformulação e implementação do sistema integrado de avaliação de
desempenho.
O conjunto de medidas aprovadas 11 ou em fase de aprovação no decorrer da actual legislatura
9
Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa.
Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado.
11
Vejamos alguns dos diplomas aprovados durante a presente legislatura: RCM nº 109/2005, de 30 de Junho (estabelece um
conjunto de parâmetros que irão pautar a política governamental relativa à função pública); RCM nº 110/2005, de 30 de
Junho, Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro, Decreto-Lei nº 117/2006, de 20 de Junho, Lei nº 52/2007, de 31 de Agosto
(convergência entre o sistema de pensões da Caixa Geral de Aposentações e o regime geral da segurança social); Lei nº
43/2005, de 29 de Agosto, RCM nº 38/2006, de 18 de Abril, Decreto-Lei nº 169/2006, de 17 de Agosto (conjunto de
medidas conducentes a uma diminuição das despesas com o pessoal); Lei nº 51/2005, de 30 de Agosto (modificações nos
procedimentos de nomeação e cessação de funções do pessoal dirigente da Administração Pública); RCM nº 199/2005, de
29 de Dezembro (garantir a aplicação e bom funcionamento do SIADAP); Lei nº 53/2006, de 7 de Dezembro (mobilidade
da função pública); Decreto-Lei nº 71/2007, de 27 de Março (novo estatuto do gestor público); Decreto-Lei nº 122/2007, de
27 de Abril (regime de acção social complementar); e Decreto-Lei nº 181/2007, de 9 de Maio (justificação das faltas por
doença e respectivos meios de prova), Lei nº 66-B/2007, de 28 de Dezembro (estabelece o sistema integrado de gestão e
avaliação do desempenho na administração pública), Lei nº 11/2008, de 20 de Fevereiro (torna extensivo o regime de
mobilidade especial aos trabalhadores com contrato individual de trabalho, procede a alterações ao Estatuto da Aposentação
10
11
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
consolidam a opção pela privatização da função pública e reiteram no plano dos recursos humanos a
óptica gestionária inerente ao NPM.
Privatização da Função Pública
A gestão de recursos humanos é um elemento incontornável das políticas de reforma administrativa,
quer quando se procura consolidar uma função pública que represente e defenda um ideal de serviço
público neutro e imparcial, que tem por fim principal a defesa do interesse geral, quer quando esta
visão tradicional é questionada, defendendo-se uma aproximação do regime funcionalista ao regime
privado em nome da eficiência, eficácia e flexibilidade.
A função pública é também um elemento particularmente susceptível a exercícios de inovação. Nas
palavras de Rouban (2004: 6): “Sujeita a opróbrio ou indiferença por parte dos liberais, vitrina de
promoção social ou terreno de experimentação para os socialistas, motivo de chacota ou de escândalo
nas múltiplas versões do populismo, a função pública dá a impressão de ser a parte mais maleável,
reformável e, como tal, acessível do sistema político. (...) Mudar o sistema da função pública parece ser
o meio mais simples de transformar as regras do jogo político sem mexer em demasia no equilíbrio dos
interesses sociais.”
A má imagem da Administração Pública e de quem nela trabalha facilita o consentimento geral em
relação às políticas que procuram transformar o sistema. O novo zeitgeist que equipara o que é privado
a algo bom e o que é público a algo mau estimula a privatização da função pública.
A referida privatização confirma a fuga para o Direito Privado registada nas últimas décadas, numa
tentativa de escape aos espartilhos do Direito Administrativo e também reflecte a crise de identidade,
de legitimação e de motivação dos funcionários públicos (Moura, 2004: 333-334):
•
•
Crise de identidade e de legitimação: o alargamento das áreas de actuação do Estado posterior à
II Guerra Mundial levou a um aumento do número de trabalhadores da Administração Pública
que desempenhavam funções que não se distinguiam de actividades semelhantes às exercidas
por trabalhadores no sector privado; além disso, deu-se uma equiparação entre os direitos e
deveres dos trabalhadores da função pública e do sector privado. Face a esta aproximação, o
funcionário público viu-se perante uma crise de identidade sobre a razão de ser da sua
existência e sobre o seu papel na sociedade e perante uma crise de legitimação, dada a
renitência da comunidade em aceitar diferenciações estatutárias, vistas como privilégios a
suportar, sem justificação, por todos, para benefício de alguns.
Crise de motivação: a sujeição a um regime estatutário que acaba por premiar a antiguidade e
não o mérito, causando profundos problemas de iniquidade, gera uma crise de motivação, a que
não é alheia a própria representação que os políticos e a sociedade fazem do funcionalismo
público.
Em Portugal, a fuga ao estatuto da função pública tem-se processado por três vias (Moura, 2004: 374380):
•
Pelo sistemático recurso a vínculos precários para assegurar o exercício de funções próprias e
permanentes dos serviços: O recurso a formas precárias e irregulares de emprego, regidas pelo
direito laboral, para assegurar o exercício de funções próprias e permanentes dos serviços
e cria a protecção no desemprego de trabalhadores da Administração Pública) e Lei No. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro
(altera os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas).
12
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
públicos é uma prática endémica e desviante do sistema administrativo português, constituindo
um mecanismo de contorno às restrições à admissão de pessoal que se tem tentado impor. Para
Neves (2001: 170), este recurso e o seu “cíclico branqueamento pelo legislador”, transformouse numa forma ínvia de acesso à função pública.
•
Através da privatização da forma de organização jurídica das entidades públicas: nos últimos
anos tem-se assistido, em Portugal a uma “verdadeira explosão” (Moura, 2004: 376) da
denominada Administração Pública sob a forma privada (exemplo: as sociedades comerciais de
capitais exclusivamente ou maioritariamente públicos), o que trouxe modificações na
configuração jurídica das relações de trabalho, que passam a ser conformadas e reguladas por
uma disciplina jus-privatística.
•
Pela adopção de formas de actuação jurídico-privadas por parte dos entes públicos: mesmo
dentro das fronteiras orgânicas tradicionais da Administração Pública tem-se assistido à
progressiva substituição do estatuto da função pública pelo contrato individual de contrato
enquanto fonte reguladora das relações de emprego público, pelo que se escreve actualmente,
nos termos de Moura (2004: 380), “a crónica da morte anunciada dos funcionários e agentes”.
Esta fuga tem estado a transformar um sistema de emprego público baseado num modelo de carreira
temperado pelo modelo de emprego (Neves, 2001: 177), num modelo de emprego com ilhas de
sobrevivência do modelo de carreira.
Os Decretos-Lei No. 184/89, de 2 de Junho e No. 427/89, de 7 de Dezembro, estabeleceram como
modalidades de emprego a nomeação (por tempo indeterminado e em comissão de serviço) e o contrato
(que poderia plasmar-se num contrato administrativo de provimento ou num contrato de trabalho a
termo certo). Através da Lei No. 25/98, de 25 de Maio, acrescentou-se ao DL No. 184/89 um artigo 11A, que admitia a aplicação do contrato individual de trabalho ao pessoal auxiliar. A nomeação e
acessoriamente o contrato administrativo de provimento constituíam as pedras basilares da relação
jurídica de emprego público na Administração Directa do Estado, na Administração Regional
Autónoma e na Administração Local. Contudo, na Administração Indirecta do Estado (institutos
públicos e empresas públicas) esta modalidade coexistia com um número crescente de relações de
trabalho conformadas pelo contrato individual de trabalho. A fuga para a privatização culminou com a
aprovação da Lei No. 23/2004, de 22 de Junho, que procurou generalizar a aplicação do contrato
individual de trabalho na Administração Pública, exceptuando as funções que impliquem o exercício
directo de poderes de autoridade. Longe de resultar numa opção unívoca pelo contrato individual de
trabalho e numa definição dos seus limites, este diploma contribuiu para a opacidade e confusão dos
regimes de emprego público em Portugal (vide Comissão de Revisão do Sistema de Carreiras e
Remunerações, 2006: 38-39).
A Lei No. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de
remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, trouxe uma outra figura, a do contrato
de trabalho em funções públicas. Este diploma procura diminuir a complexidade de regimes e clarificar
as relações de emprego público, reduzindo-as a quatro modalidades (Moura e Arrimar, 2008: 26-27,
219-223):
•
•
A nomeação.
O contrato de trabalho em funções públicas, que pode assumir a natureza de contrato a tempo
indeterminado ou contrato a termo resolutivo, certo ou incerto.
13
XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
•
•
A comissão de serviço.
O contrato individual de trabalho, previsto na Lei No. 23/2004, a aplicar às relações jurídicas de
emprego público constituídas a partir de 1 de Março de 2008 que não envolvam o exercício de
funções de autoridade (aplicando-se, ao invés, a nomeação) ou que não correspondam a cargos
dirigentes (aplicando-se a comissão de serviço), até à entrada em vigor do Regime do Contrato
de Trabalho em Funções Públicas 12 .
Na evolução traçada nestas breves linhas fica demonstrado que se estão a preparar as fundações para a
substituição da nomeação, enquanto meio normal de constituição das relações de trabalho na
Administração Pública, pelo contrato, não restando dúvidas sobre o destino final: a privatização da
função pública. A ausência de dúvidas quanto ao destino, não implica que não se questione o impacte
da política prosseguida, nomeadamente ao nível do saneamento dos problemas que aperreiam a
Administração. De acordo com Neves (2001: 177), “(...) a hipótese privatizadora das relações de
trabalho na Administração Pública está a ser colocada e a materializar-se sem um precedente e
adequado diagnóstico das suas disfunções e sem prévios estudos de Ciência da Administração que
esclareçam as alterações legislativas. É nossa convicção que, sem este diagnóstico e sem estes estudos,
os problemas subsistirão à mudança das formas jurídicas.”
Conclusão
Em Portugal, tal como em tantos outros países, as políticas de reforma administrativa foram
influenciadas pela mundivisão patente no New Public Management. A análise dos Programas de
Governo apresentados ao longo dos trinta anos da III República (regime democrático, instaurado a
partir de Abril de 1974) revela-nos isso mesmo. O padrão da reforma durante a segunda metade da
década de setenta e primeira de oitenta confina-se ao modelo tradicional da Administração Pública,
numa tentativa de impor a burocracia e a inerente autoridade racional/legal a práticas instituídas de
autoridade tradicional e carismática, subversivas do Estado de Direito. Porém, a partir de,
sensivelmente, 1987, um conjunto de condições propícias, de que se destacam a estabilidade
governamental e a integração europeia, sustentaram a mudança no ideal que se possuía do papel,
organização e funcionamento da Administração Pública. A cartilha gestionária triunfou e introduziramse paulatinamente um conjunto de medidas que estão gradualmente a transformar a Administração
Pública Portuguesa. Resta saber se as metamorfoses do sistema irão apagar as suas disfunções ou, no
pior cenário, aumentá-las quantitativa e qualitativamente. Dada a relevância da Administração Pública
para o país, estamos expectantes e moderadamente optimistas a observar e a aguardar.
Biografia
Elisabete de Carvalho é docente e investigadora no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, da
Universidade Técnica de Lisboa (ISCSP-UTL) desde 1996. Tem centrado as suas actividades
académicas nos domínios da Ciência da Administração, com especial ênfase nas matérias relativas à
Reforma Administrativa, numa perspectiva comparada. É licenciada e mestre em Gestão em
Administração Pública, pelo ISCSP-UTL. Tem um doutoramento em Ciências Sociais, na
especialidade de Administração Pública, concedido pela referida instituição. Poderá ser contactada
através dos seguintes elementos: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas. Rua Almerindo
Lessa, Pólo Universitário do Alto da Ajuda, 1300-633 Lisboa, Portugal. Tel. +351 213619430. Mails:
[email protected] e [email protected]
12
No momento em que o presente artigo está a ser redigido, o Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas
(RCTFP) encontra-se em processo de aprovação na Assembleia da República (Proposta de Lei 209/X). Na exposição de
motivos, expressa-se, desde logo, que o RCTFP segue “(...) de muito perto o regime fixado no Código do Trabalho, (...) o
que decorre do objectivo de aproximação do regime de trabalho na Administração Pública ao regime laboral comum.”
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Tabelas
Tabela 1 - NPM e Agenda da Reforma Administrativa (do I ao IX Governo)
Governos Constitucionais
Ideias do NPM
Av. de
desempenho
Autonomia de
gestão
“Agencificação”
Qualidade
Eficiência
Eficácia
Privatização
Estado regulador
TI como
inovação
Total
VII
(1981)
IX
(198385)
l
-
1
-
-
2
-
-
1
-
-
1
1
-
-
1
1
-
1
1
-
1
1
-
1
1
-
0
5
6
1
1
0
-
1
-
-
1
-
-
2
0
2
0
2
5
2
2
18
III
(1978)
V
(197980)
VI
(198081)
1
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
1
1
-
-
-
-
0
5
II
(1978)
-
Tota
VIII
(198183)
IV
(197879)
I
(197678)
Tabela 2 – NPM e Agenda da Reforma Administrativa (do X ao XVII Governo)
Governos Constitucionais
Ideias do NPM
Av. de
desempenho
Autonomia de
gestão
Agencificação
Qualidade
Eficiência
Eficácia
Privatização
Estado regulador
TI como
inovação
Total
X
(198587)
XI
(198791)
XII
(199195)
XIII
(199599)
XIV
(199902)
XV
(200204)
XVI
(200405)
XVII
(2005…)
Total
-
1
1
1
-
1
1
1
6
-
1
-
1
1
-
1
1
5
1
1
1
1
1
1
1
-
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
8
8
8
4
7
1
1
1
1
1
1
1
1
8
5
6
7
7
8
7
8
7
55
17