VIII Congresso Ibérico de Urbanismo - 27 a 29 de Outubro - Covilhã
O Programa Local de Habitação de Lisboa
Um instrumento urbanístico inovador? 1
Maria Teresa Craveiro, Câmara Municipal de Lisboa, Portugal, teresa.craveiro@cm-lisboa.pt
Carlos A. Bana e Costa, Departamento de Engenharia e Gestão e Centro de Estudos de Gestão,
Instituto Superior Técnico, Portugal, carlosbana@ist.utl.pt
Ana Sofia Rocha, Câmara Municipal de Lisboa, Portugal, ana.rocha@cm-lisboa.pt
João Bana e Costa, Bana Consulting, Lda, Portugal, joao@bana-consulting.pt
Paulo Silva Santos, Câmara Municipal de Lisboa, Portugal, paulo.silva.santos@cm-lisboa.pt
Palavras-chave: Programa Local de Habitação2; Planeamento Estratégico de 2ª geração;
Desenvolvimento Sustentável.
1. PREÂMBULO
“[…] Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em
condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar[…] Para
assegurar o direito à habitação, incumbe ao Estado a) Programar e executar uma política de habitação
inserida em planos de ordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que
garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social […]” in
Constituição da República Portuguesa - Artigo 65.º referente à Habitação e urbanismo.
Em Portugal, o Ministério das Cidades, Ordenamento do Território lançou o Plano Estratégico de
Habitação (PEH) 2008/20133, instrumento de
enquadramento nacional que contemplava uma medida
de acção – o Programa Local de Habitação – a ser
realizado pelo poder local com a definição dos
objectivos para a habitação a 4-5 anos, podendo ser a
nível municipal ou intermunicipal. Pretendia-se que
explicitasse as diversas políticas e instrumentos de
habitação não só numa dimensão caracterizadora mas
também que alicerçasse a dimensão interpretativa 4 e de
prospectiva com explicitação de objectivos e medidas
de política (acções) capazes de articular a regeneração
urbana, nas suas componentes de reabilitação e/ou de
reconversão urbanística.
Uma das mais valias para os Municípios, resultante da aprovação deste instrumento, seria a possibilidade
de candidatura a financiamentos públicos, de diversos programas existentes5, tendente a obter, para os
Municípios portugueses, uma visão de longo prazo para a resolução desta problemática de habitação. Ou
seja, havia um duplo ganho para os Municípios e Administração Central (IRHU) – conhecer e concretizar
a política de habitação calendarizando os diversos programas com afectação ponderada dos recursos
financeiros.
Reside neste contexto, o desafio que a realização dos Programas Locais de Habitação se disseminem e
que haja continuidade nas respectivas políticas, ultrapassando a prática em Portugal de rupturas nas
políticas Municipais aquando das mudanças de governação (mandatos), o que implica não só perdas de
1 Este artigo foi adaptado de um artigo apresentado 54th IFHP World Congress 2010 Porto Alegre (Brasil): “Building Communities for the cities
of the futures”; e intitulado “Avaliação Multicritério na Elaboração da Matriz Estratégica do Programa Local de Habitação de Lisboa” com
Carlos António Bana e Costa; Maria Teresa Craveiro; Ana Sofia Rocha; João Bana e Costa;Paulo Silva Santos. Este artigo foi publicado nos
anais do EDIPUCRS, 2010 (30).
2 Ver comunicação de CRAVEIRO, Maria Teresa; "O programa local de habitação em Lisboa – um projeto estratégico para a cidade" in 2º
Colóquio Brasil – Portugal -Estratégias de Projeto e Intervenção nas Metrópoles Contemporâneas: Experiências e Perspectivas, São Paulo,
14/06/2010 a 17/06/2010, organizado pelos Prof. José Geraldo Simões Jr e Angélica Tanus Benatti. Este artigo dá continuidade e profunda as
reflexões sobre o PLH
3 Ver:http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ihru/estudos/plano_estrategico/documentos_plano_estrategico_habitacao.html
4 “Aproximação às Politicas Habitacionais Pós-1974” –Departamento de Sociologia do ISCTE, Instituto Nacional de Habitação, 1999
5 http://www.portaldahabitacao.pt/pt/portal/reabilitacao/apoios/menufinanciamento.html – REHABITA, SOLARH, PROHABITA, RECRIPH
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conhecimento como o defraudar das expectativas das populações e dos técnicos municipais, com o
desperdício de avultados custos financeiros e que não são contabilizadas. Não se trata de impedir as
rupturas nas políticas municipais ou alterações, mas tão só exigir “a cidadania”como inovação nas
políticas públicas que elas sejam sempre monitorizadas e justificadoras das mudanças, sempre que
possível nos primeiros seis meses de mandato, já que o planeamento municipal tem que ser delineado a
médio e longo prazo.
Em Portugal, a primeira experiência de elaboração de um Programa Local de Habitação foi desenvolvida
pelo Município de Lisboa, e foi elaborado com uma metodologia em três fases distintas, a saber: 1.ª fase “Conhecer”, 2.ª fase – “Escolher” e 3.ª fase – “Concretizar”. Neste momento está em desenvolvimento a
operacionalização desta última fase e a respectiva monitorização.
FIGURA 1: Síntese das 3 fases do PLH. Fonte: PLH (2009).
Para a elaboração deste instrumento, foi criada uma Unidade de Projecto da responsabilidade do
Departamento de Planeamento Estratégico do município de Lisboa6, ora baseada numa estratégica com
recurso à estrutura interna do município, de carácter temporário e com um prazo de elaboração curto e
que foi agora transformada em equipa de projecto do PLH. 7
Optou-se por ultrapassar um mero plano sectorial convertendo este desafio num Plano Estratégico de 2ª
geração, com a recurso a diversas ferramentas de participação - participação focalizada e a avaliação
multicritério - procurando que a hierarquização das necessidades e a identificação dos eixos de
intervenção do PLH de Lisboa respondessem ao maior desafio da gestão da cidade: implementar, de uma
forma incrementalista, o paradigma do Desenvolvimento Sustentável.8
Estas são questões que nos levam a pensar estar face a um novo instrumento urbanístico com um grande
potencial de inovação, permitindo um grau de liberdade para a adaptação à especificidade/problemática
de cada Município e que poderá contribuir para a construção de consensos cívicos, “constituídos num
projecto de comunicação e mobilização cívica e de promoção interna e externa da urbe.” 9
É ainda de realçar que durante as diversas fases da elaboração do PLH houve a preocupação de efectuar
sessões de trabalho com as Comissões especializadas do órgão legislativo (Assembleia Municipal), a fim
de garantir, pelo seu acompanhamento e fiscalização a preparação das políticas para a tomada de decisão.
6 Proposta n.º 914-A/2008, de 18 de Novembro
7 Proposta nº 253/2011, de 18 de Maio
8 CRAVEIRO, Maria Teresa. A retoma do planeamento estratégico 2001-2005 na cidade de Lisboa - Breve Síntese. GeoInova, n.º 10, 2005 (221239).
9 BORJA, Jordi; “Reflexões sobre planeamento estratégico urbano”; Caderno Urbanístico n.º1; edição: CML (1998)
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FIGURA 2: PLH segundo o Plano Estratégico de Habitação (PEH) 2008/2013.
2. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PROGRAMA LOCAL DE HABITAÇÃO
O desenvolvimento do Programa Local de Habitação, Lisboa, veio colocar aos técnicos municipais, a
exigência de inovar a conceptualização com novas metodologias e acções para responder não só aos
problemas inerentes à temática da habitação em Lisboa, mas também à qualidade de vida e coesão
territorial dos diversos bairros da cidade.
Este Programa parte do paradoxo de que Lisboa, nas últimas décadas, perdeu população e em simultâneo
foi construindo novos fogos à medida que ia também crescendo o nº de fogos devolutos, em especial no
“casco histórico”, no qual se está a desenvolver um programa de intervenção de reabilitação e
requalificação10 que será alargado com as potencialidades do recente Diploma da Reabilitação Urbana11
agora em revisão.
FIGURA 3: Nº de Alojamentos em Lisboa entre 1960 e 2001 e variação da população residente. Fonte: PLH (2009)
O Município de Lisboa enfrentou e enfrenta o desafio de encontrar políticas habitacionais de 2.ª geração
capazes de responder a problemas como o de ter 4 665 edifícios total ou parcialmente devolutos (dos
quais 3240 são municipais), segundo o levantamento realizado em 2007.
A reabilitação e produção da habitação em Lisboa, deverá englobar diversos segmentos de habitação que
sirvam diversos segmentos populacionais, adequando a oferta à procura não podendo ser isolada da
qualidade de vida e do tecido urbano onde está inserida, com a produção de fogos 12 a custos controlados
pelos particulares e o arrendamento convencionado das fracções municipais devolutas.13
Para Lisboa, o Programa Local de Habitação não se tratou, apenas, de um programa sectorial de
habitação, este instrumento foi desenvolvido segundo o conceito de habitação no seu sentido mais lato,
10 PIPARU: Programa de Investimento Prioritário em Acções de Reabilitação Urbana – Empréstimo contraído pelo Município de Lisboa ao
Banco Europeu de Investimento no valor de 120 milhões de euros a aplicar em Reabilitação Urbana, Arrendamento, Espaço Público,
Equipamentos.
11 Regime Jurídico da Reabilitação Urbana – Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro
12 Lei dos Solos: Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro
13 Proposta 412/2010 – Proposta de programa de intervenção estratégica no património habitacional municipal e nos devolutos municipais metodologia
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isto é, que integra 3 pilares fundamentais: a habitação, os equipamentos/espaço público e a mobilidade, na
perspectiva da qualidade de vida dos cidadãos.14
FIGURA 4: As 3 áreas temáticas de interesse do PLH – Triângulo da qualidade de vida. Fonte: PLH (2009).
“O reforço da rede de equipamentos de proximidade constitui hoje uma linha de desenvolvimento
estratégico da cidade de Lisboa, tendo em vista atrair a população e tornar a cidade coerente socialmente,
ou seja, dando-lhe equidade de oportunidades ao seu território e à sua população residente. Com efeito,
“equipar para morar” constitui um desígnio estratégico aparentemente paradoxal numa cidade que tem
vindo a perder população, mas que ao longo dos anos, acumulou défices de equipamentos públicos de
várias valências, tornando-se o solo municipal um “bem escasso”.
Esta metodologia veio a conseguir com êxito, que as Cartas de Equipamentos Públicos fossem sendo
aprovadas, constituindo hoje um importante quantitativo das políticas urbanas do Município
contempladas no seu Plano de Actividades 2010/2014 para os próximos 4 anos.” 15 O objectivo é o de
avaliar as carências actuais em equipamentos de cada um dos sectores e segmentos da população, definir
uma rede de equipamentos e criar condições para a sua execução, nomeadamente através da reserva de
terrenos ou edifícios para a futura instalação dos equipamentos em falta.
Foi um trabalho de processo incrementalista e contínuo, com recurso à participação activa dos múltiplos
agentes da sociedade civil e institucionais, que operam na área da habitação. Desta forma, obteve-se uma
maior eficácia de resultados, baseada na intensa troca de informação qualitativa e quantitativa, e no
tratamento de informação dispersa dos diversos serviços e empresas municipais do Município de Lisboa.
O PLH corresponde assim a um trabalho em equipa que tentou sistematizar o trabalho dos diversos
Pelouros desta área temática, numa abordagem holística e integradora, realizando um percurso no espaço
e no tempo de diversas Políticas Municipais e Acções Territoriais na cidade de Lisboa.
No contexto do planeamento estratégico foram identificados os agentes da cidade e efectuado o
diagnóstico com os problemas que surgiam das diversas situações concretas do território e do parque
habitacional lisboeta, tendo-se recorrido a diversas técnicas de participação focalizada e a um quadro
referencial de actuações na gestão municipal, através da metodologia Multicritério16, que permitiu vir a
identificar para actuar nas problemáticas e áreas de gestão territoriais da cidade.
2.1 1.ª Fase: conhecer
A primeira fase do PLH, intitulada “Conhecer”, que se prolongou pelo primeiro trimestre de 2009,
iniciou-se com a realização de diversos fóruns e workshops, no sentido de auscultar e recolher informação
14 CRAVEIRO, Maria Teresa “O reforço dos equipamentos de proximidade para a sustentabilidade das cidades - O caso de Lisboa” in Seminário
internacional academia de escolas de arquitectura e urbanismo de língua portuguesa 1ª., 2010. “Uma utopia sustentável. Arquitectura e
Urbanismo no Espaço Lusófono que futuro?”; Lisboa, Faculdade de Arquitectura da Universidade Técnica de Lisboa, 2010
15 Ver site PLH/Equipamentos de Proximidade: http://habitacao.cm-lisboa.pt/?no=405000100498,010
16 C.A. Bana e Costa and J.C. Vansnick. “The MACBETH approach: Basic ideas, software and an application”. In N. Meskens and M. Roubens
(eds), Advances in Decision Analysis, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1999.
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entre os vários parceiros da Câmara Municipal de Lisboa (CML), como é o caso dos autarcas das
freguesias, serviços e empresas municipais, e organizações da sociedade civil (inquilinos e senhorios),
empresas e entidades da Administração Central e promotoras de habitação, e ainda, Serviços da CML.
No caso de Lisboa, utilizou-se um Modelo Misto de Participação através da aplicação de várias técnicas:
numa 1.ª fase recorreu-se a técnicas metodológicas de facilitação em Workshops através de métodos de
moderação, preparação e facilitação de processos de participação no contexto dos eventos “Fórum das
Juntas”, “Fórum dos Colaboradores da CML e Empresas Municipais” e Workshop “Habitação como um
direito” para auscultar e recolher informação sobre o tema17. Numa segunda fase, aproveitando o
resultado destas sessões de participação, fez-se uma adaptação ao Modelo Multicritério.
Criou-se, ainda, uma “Rede de Contactos” com o objectivo de facilitar a comunicação entre os vários
intervenientes e agilizar a realização de reuniões periódicas para efectuar o levantamento de dados e
avaliar o progresso do trabalho, entre a Unidade de Projecto do PLH e as entidades da Administração
Central, Serviços da CML, empresas municipais e outras. A sua constituição transversal (equipa
pluridisciplinar) foi um factor de relevância para o desenvolvimento deste Programa, considerado até
inovador, uma vez que potencia os recursos técnicos e valoriza o conhecimento existente na fragmentada
estrutura organizacional do município (múltiplas direcções).
Tratou-se de uma fase de Diagnóstico e de articulação de decisões o que implicou um conjunto de debates
para conhecer as diferentes percepções sobre esta temática.
FIGURA 5 e 6: Metodologia aplicada no PLH – Abordagem Centrada nos Valores e Rede de “Pontos de Contacto”
do PLH. Fonte: PLH (2009).
A primeira fase culminou com a elaboração do Relatório da 1ª fase do Programa Local de Habitação, que
é uma síntese das diversas políticas de habitação no município de Lisboa, ao nível do realojamento de
barracas e da reabilitação do património edificado18 com o fomento de Cooperativas de Habitação.
Salienta-se, ainda, a elaboração do Atlas do Programa Local de Habitação, caracterizado por conter um
estudo de caracterização, análise e ensaio urbanístico, no qual estão cartografados, em base georeferenciada, dados sobre o parque habitacional, a população e alguns indicadores económicos e fiscais
relevantes.
Paralelamente, a Marktest19 elaborou um estudo que levasse a compreender a "fuga" dos habitantes da
capital e algumas soluções para inverter a situação, ou seja, conhecer a opinião dos residentes e dos não
residentes sobre a problemática da habitação na região.
Segundo dados recentes do Censos de 2011, a cidade de Lisboa, registou um forte abrandamento de perda
de população apontando para uma tendência de manutenção ou mesmo de recuperação da sua população
residente, com valores muito próximos dos anos de2001.
17 Processo foi coordenado pelo Prof. João Farinha e pela Prof.ª Lia Vasconcelos da Faculdade de Ciência e Tecnologia da Universidade Nova
de Lisboa (FCT/UNL). Ver http://civitas.dcea.fct.unl.pt/lvasconcelos.php
18 Em 1980, existiam 20.000 barracas em Lisboa, sendo que foram construídos 16.000 fogos ao abrigo do Programa Especial de Realojamento
PER). O actual património municipal de alojamento é constituído por 16.000 fogos PER, 3.000 fogos dispersos e 8.000 antigos bairros sociais,
isto representa 1/5 da população de Lisboa depende de alojamento camarário.
19 Empresa de market research e medição de audiências de media - www.marktest.com
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Revele-se que este trabalho teve como consequência, no actual mandato, o desenvolvimento de políticas
de equipamentos de proximidade - “Equipar para morar” - e melhorar as questões de mobilidade, com
realce para os estacionamento nos bairros para fixar ou atrair população.
Salienta-se que a Câmara Municipal de Lisboa dispõe já de quatro documentos nos sectores do ensino, da
saúde, da acção social para a infância e do desporto:
A Carta Educativa de Lisboa foi aprovada pela Assembleia Municipal em 29 de Abril de 2008,
correspondendo a uma primeira fase de detecção de carências e apresentando um Programa de
Intervenções Prioritárias em instalações escolares do ensino básico e secundário, mencionando ainda
alguns terrenos que se encontram reservados para a construção de novos equipamentos.
A Carta de Equipamentos de Saúde foi aprovada pela Assembleia Municipal em 2 de Junho de 2009 e
identifica as carências e as necessidades decorrentes do desenvolvimento das principais zonas em
transformação, quer no que concerne os Cuidados Primários de Saúde (Centros de Saúde, USF…), quer
aos Cuidados Continuados Integrados de Saúde, tendo criado as condições para a construção de 10 novas
Unidades de Cuidados Primários de Saúde de na cidade de Lisboa, na sequência de um ContratoPrograma entre a CML e o Ministério da Saúde, assinado logo após a sua aprovação em 21 de Julho de
2009.
As Orientações Estratégicas: Equipamentos Sociais - Infância, Rede Pública de Creches é um documento
aprovado pela CML em 31 de Julho de 2009 e que apresenta o quadro global das carências actuais,
quantificadas e especializadas, em matéria de Rede Pública de Creches, indicando a maior parte das
soluções a adoptar para a sua resolução, incluindo alguns terrenos a afectar à construção de equipamentos
em falta.
A Carta do Desporto foi aprovada em 2 de Março de 2010 pela Assembleia Municipal, identificando
carências e definindo prioridades de intervenção.
Entretanto, outros dois documentos poderão vir a ser aprovados: a Rede Municipal de Bibliotecas da
Lisboa – Programa Biblioteca XXI e as Orientações Estratégicas: Equipamentos Sociais – Idosos.
Neste âmbito, a CML lançou o programa B.A.BÁ, que consiste em garantir que as creches da rede
pública de Lisboa cobrem 50 por cento das necessidades da população que vive e trabalha na cidade. Para
tanto, irão ser criadas "76 unidades de creche", algumas com capacidade para 33 crianças e outras para
66. E ainda o Programa Escola Nova, no qual está previsto a modernização de toda a rede pública do PréEscolar e 1º Ciclo do Ensino Básico da cidade até 2011, envolve a construção de sete novas escolas e
obras de requalificação em 80 estabelecimentos de ensino do universo total de 87.
FIGURA 7: Principais vantagens em residir em Lisboa. Fonte: Marktest (2009) e FIGURA 8: Motivos que o
levariam a residir em Lisboa. Fonte: Marktest (2009).
Para uma população de jovens adultos verificou-se ainda que as saídas de Lisboa foram provocadas por
questões ambientais como a poluição, a qualidade do espaço público, o que implicaria, necessariamente, a
introdução de melhorias ambientais na cidade.
Dada a importância crescente com as preocupações ambientais, durante a fase “Conhecer” analisou-se,
ainda, a Estratégia Energético-Ambiental para a cidade de Lisboa” com o objectivo de incorporar medidas
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e metas de cariz ambiental estabelecidas para Lisboa, que são condicionadas pelo cumprimento dos
objectivos fixados a nível da UE para 2020 e pelo governo português para 2015.
Este documento foi aprovado em Dezembro de 2008 e enquadra-se na “Estratégia 20, 20, 20”, da
Comissão das Comunidades Europeias que propõe, para 2020, 20% de redução mínima das emissões de
gases com efeito de estufa (GEE), 20% de quota de Energias Renováveis no consumo total de energia na
União Europeia (EU) e 20% de aumento da eficiência energética.
Por outro lado, em Fevereiro de 2009, foi assinado o Pacto dos Autarcas (Convenant of Mayors) apoiado
pela Comissão Europeia, em que os subscritores de comprometem a ultrapassar as metas propostas pela
União Europeia e pela Carta de Leipzig sobre as cidades europeias sustentáveis. O Pacto, a que aderiram
mais de 350 autarquias europeias, pretende reduzir, até 2020, em 20% a emissão de GEE produzidos
pelos municípios signatários, no âmbito do Plano Europeu de Acção para Eficiência Energética (20012012).
2.1.2. 2.ª Fase: Escolher
Etapas do processo multicritério
A fase de “Escolher” (de Abril a Junho de 2009) partiu das conclusões da fase de “Conhecer”,
apresentadas e discutidas, com uma grande diversidade de agentes e especialistas, na Conferência “ReHabitar Lisboa”.20 Identificados os principais problemas e a necessidade de estruturar as políticas de
habitação em Lisboa e avaliar os seus impactos, optou-se por desenvolver uma Avaliação Multicritério,
recorrendo à abordagem MACBETH. Deu-se, assim, na linha do planeamento estratégico de segunda
geração (GÜELL, 2006), um passo adiante relativamente a utilizar apenas instrumentos de análise e
síntese (FERREIRA, 2005). Tal como noutros casos complexos – (BANA E COSTA et al., 2002),
(PUERTO RICO 2025, 2004), (BANA E COSTA et al., 2010) – o processo multicritério desenvolveu-se
numa série (14 no total) de “conferências de decisão” (PHILLIPS E BANA E COSTA, 2007) com a
participação de um grupo de actores políticos e técnicos (14 membros da equipa do PLH e do DPE): 21
• Etapa de Estruturação: Primeiro, clarificaram, estruturaram e priorizaram os objectivos
fundamentais do PLH e os programas de acção para os alcançar,
• Etapa de Avaliação: De seguida, avaliaram a atractividade dos programas em cada objectivo, o
seu benefício global (aplicando o modelo multicritério) e a sua exequibilidade. Desse trabalho,
resultou a construção de uma Matriz Estratégica (Figura 3) de classificação dos programas em:
Pérolas – os que melhor cumprem os objectivos e que são mais fáceis de implementar; Ostras –
que cumpririam bem os objectivos mas são mais difíceis de concretizar; Pães com Manteiga – de
menor benefício mas fáceis de alcançar e Elefantes Brancos – de menor benefício e
exequibilidade (MATHESON e MATHESON, 1998).
• Etapa de Recomendação: O resultado final foi a construção da Proposta Estratégica do PHL de
Lisboa.
FIGURA 9: Matriz Estratégica de classificação dos Programas.
20 Ver http://habitacao.cm-lisboa.pt/?no=401000100217,000.
21 Ver http://habitacao.cm-lisboa.pt/documentos/1248428795N5xFY6fy5Ru18FM9.pdf.
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Etapa de estruturação
A primeira tarefa da estruturação foi definir o objectivo de Topo do PLH de Lisboa, “(Re)Habitar
Lisboa”, que tem um duplo sentido: por um lado, atrair população nova e população que a cidade foi
perdendo ao longo destes últimos 30 anos (cerca de 330 mil habitantes), por outro lado oferecer um
“Habitar” que não se restrinja ao alojamento, mas a estenda a todo um “Habitat” (CRAVEIRO, 2009).
Para “(Re)Habitar Lisboa”, importa, assim ir ao encontre de três grandes Objectivos Gerais: (1)
“Melhorar a Cidade”, (2) “Atrair Nova População” e (3) “Passar da Crise à Oportunidade”, prosseguindo
oito Objectivos Fundamentais (Figura 4): (1) “Melhorar a qualidade do parque habitacional”, “Melhorar a
qualidade da vida urbana e a coesão territorial” e “Promover a coesão territorial”; (2) “Adequar a oferta à
procura de habitação” e “Poupar recursos”; (3) “Dar prioridade à Reabilitação” (FERREIRA e
CRAVEIRO, 1999), “Garantir os solos necessários para Re-Habitar Lisboa” e “Promover a
Administração Aberta”. Estes objectivos foram validados numa consulta pública à população, utilizando
uma escala de resposta com cinco níveis qualitativos, de concordância/discordância, do tipo Likert.22 23
FIGURA 10: Folheto do inquérito realizado no processo de consulta pública do PLH.
Uma vez validados os objectivos, o grupo foi convidado a reflectir sobre o panorama actual da habitação
na cidade de Lisboa, concluindo que existe uma grande diversidade de problemáticas no espaço e no
tempo, traduzidas em níveis diferenciados do status quo actual (SQ) nos oito objectivos, requerendo
medidas de acção específicas. Com base no trabalho realizado na 1ª Fase, elencaram-se e discutiram-se
123 medidas para melhorar o SQ, classificadas pelo objectivo a que visavam dar resposta mais
directamente. Depois, formaram-se “cachos” inter-objectivos, isto é, conjuntos de medidas tendentes a
absorver e potenciar as interdependências e as sinergias existentes entre elas, para operacionalizar, de
uma forma eficaz, estratégias de intervenção (os “Programas de Acção”). Inicialmente, formaram-se 12
cachos. Depois, algumas medidas foram decompostas e outras reestruturadas. Além disso, atendendo ao
SQ de disfuncionalidade organizativa interna e de desarticulação entre entidades aos vários níveis da
administração pública em Portugal, criou-se um novo cacho, transversal a todos os outros, reunindo as
medidas relativas a “Governança”. Por último, face à dimensão exagerada deste cacho e do cacho de
“Requalificação dos Bairros”, criaram-se três sub-cachos em cada um deles.
Refira-se, ainda, que no âmbito da consulta pública, foram realizados cinco sessões, por agrupamentos de
freguesias, cobrindo a área geográfica da cidade, para a avaliação pública dos objectivos do PLH.
Essencialmente, a população presente nestas sessões levantou questões relacionadas, na sua maioria, com
poluição sonora, qualidade de espaço público, dificuldade de acesso à habitação e equipamento públicos,
22 Ver http://habitacao.cm-lisboa.pt/documentos/1248429038Y8oUG1tx7Hc27RZ3.pdf.
23 Ver http://www.icbl.hw.ac.uk/ltdi/cookbook/info_likert_scale/index.html.
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o que mostra preocupações ambientais que levaram a que fosse ampliado o conceito de “Habitat” na
óptica do desenvolvimento sustentável. Além disso, obtiveram-se 1110 respostas ao questionário sobre os
objectivos (Figura 4) e 310 comentários escritos (número muito superior ao que normalmente se verifica
nas sessões de participação dos Planos Municipais de Ordenamento do Território).
Da consulta pública resultaram, assim, novos ensinamentos, recomendações e ideias que levaram à
reestruturação de alguns dos cachos. Em resumo, foram definidos 13 Programas de Acção, 6 SubProgramas e 132 Medidas (Figura 5).
FIGURA 11- Quadro-síntese dos objectivos e programas do PLH de Lisboa.
Etapa de avaliação
Uma vez definidos os objectivos e os programas de acção, importava avaliar a contribuição de cada um
deles para melhorar o SQ do panorama habitacional da cidade de Lisboa em cada um dos oito objectivos.
Para tal, o grupo formulou juízos de valor qualitativos utilizando a escala de categorias MACBETH
(diferença de contribuição extrema, muito forte, forte, moderada, fraca, muito fraca ou nula), a partir dos
quais se obteve uma pontuação de benefício esperado de cada programa em cada objectivo, utilizando o
software M-MACBETH.24 Por exemplo, a figura 6 resume os juízos formulados pelo grupo no objectivo
“Melhorar a qualidade do parque habitacional”. Na coluna “Contribuição” é apresentada a contribuição
de cada cacho (em linha) para melhorar o SQ no objectivo, enquanto na coluna ”diferenças” é
apresentado o juízo de diferença de contribuição entre os dois cachos apresentados nas linhas
imediatamente acima e abaixo. O termómetro à direita na Figura 6 mostra as pontuações MACBETH
respectivas, que foram validados pelo grupo. Identicamente, os programas foram pontuados nos restantes
sete objectivos.
O benefício global de cada programa depende da sua contribuição para cada objectivo, expressa pelas
pontuações anteriores, mas também da importância relativa dessas contribuições. Foi pois necessário
ponderar os vários objectivos, a dois níveis: entre os três Objectivos Gerais 1, 2 e 3 e entre os Objectivos
Fundamentais dentro de cada um deles. Por exemplo, para ponderar os Objectivos Fundamentais A, B e C
(do Objectivo Geral 1), foi pedido ao grupo que considerasse três cachos, cada um deles dando uma
contribuição extrema para melhorar o SQ num desses objectivos. Depois, o grupo julgou a importância
relativa dessas contribuições extremas e as respectivas diferenças de importância, utilizando a escala
MACBETH (Figura 7). Aplicando o software a estes juízos de importância, obtiveram-se os pesos do
histograma à direita na Figura 7, que foram validados pelo grupo.
24 Disponível em http://www.m-macbeth.com.
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FIGURA 12 - Avaliação MACBETH dos programas no objectivo “Melhorar a qualidade do parque habitacional”.
FIGURA 13 - Ponderação dos objectivos A, B e C entre si.
Por fim, calculou-se a pontuação que mede o benefício global de cada Programa, isto é, a sua
contribuição esperada para “(Re)habitar Lisboa”, por soma ponderada das suas pontuações nos oito
objectivos.
De seguida, em outra conferência de decisão, o grupo avaliou, também com o MACBETH, o grau de
exequibilidade de cada programa, isto é, a maior ou menor facilidade em levar à prática as medidas que o
compõem, independentemente da sua contribuição.
Finalmente, foi possível construir a Matriz Estratégica de classificação dos Programas da Figura 3, com
as recomendações resultantes do processo multicritério. Note-se que, para além das quatro classificações
indicadas na figura (“Pérolas”, “Ostras”, “Pães com manteiga” e “Elefantes brancos”) foi criada uma
nova classificação para os Programas 2 e 3, que foram denominados por “Tiros ao alvo”, porque as
respectivas medidas incidem primordialmente em um só objectivo fundamental.
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3. CONCLUSÃO
O Programa Local de Habitação, em Lisboa, constituiu um instrumento estratégico capaz de se constituir
numa “plataforma de concertação” com os diversos Pelouros, actores e entidades da cidade e está
consubstanciado no PDM em revisão25, assim como nas respectivas acções de que se salienta os Bairros
ou Zonas de Intervenção Prioritária (BIP/ZIP), contemplado no Regulamento Plano Director Municipal
nos artigo Art.º 86º, n.º 3 - Política Municipal de Habitação.
Simultaneamente, diversas medidas foram sendo incorporadas no Plano de Actividades e Orçamento e no
Plano Pluri-anual de Investimento da CML, e, actualmente, encontra-se em fase de monitorização com a
avaliação da sua taxa de execução, sendo que as medidas, a “título exemplificativo”, irão sendo ajustadas
à realidade local e à conjuntura sócio-económica que se vive na cidade. É de realçar que à 1.ª fase das
políticas municipais de realojamento (PER) 26 na década de 90, assiste-se agora ao desafio da 2.ª geração
de políticas habitacionais27, com realce para as políticas municipais de reabilitação e reutilização dos
fogos devolutos que se deverão estender não só aos núcleos históricos, mas também à cidade consolidada,
desde o Séc. XIX. É esta a proposta contida na “Estratégia para a Reabilitação Urbana (ERUL) 2011 –
2024”28, elaborada com base no Dec.-Lei n.º 307/2009, de 23 de Outubro, estando o relatório da consulta
pública, em conclusão, para posterior envio à Assembleia Municipal.
Como faz notar GÜELL (2006)29, “a implementação é a etapa mais decisiva de um plano estratégico”. Por
isso, será de todo importante que, na 3ª fase do PLH de Lisboa, se estabeleça a sua monitorização não só
aquando da aplicação das medidas propostas, mas também no decorrer de todo o processo.30
Os objectivos do seu desenvolvimento estratégico exigem a adopção de critérios de sustentabilidade e a
disponibilização de meios disponíveis para realizar as acções propostas, sendo urgente implementar o
sistema de incentivos para os privados que queiram recuperar os seus imóveis, criar novas medidas para o
arrendamento e rever a Lei dos Solos, pilar fundamental para a eficácia e robustez de estratégias para a
requalificação dos centros históricos em Portugal, invertendo o ciclo económico das cidades e
incorporando as preocupações da Declaração de Toledo sobre regeneração urbana.
Por último, mas não menos importante, é de realçar, que não obstante os PDMs de 2.ª geração
estabelecerem pelo artigo 84.º do Dec.-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, “[…] a estratégia de
desenvolvimento territorial, a política municipal de ordenamento do território e do urbanismo e as demais
políticas urbanas […]”. Não se esgota a necessidade da aplicação, a nível municipal, dum planeamento
estratégico também de 2.ª geração31, cujas metodologias específicas se deverão retomar e interpenetrar no
planeamento urbanístico enquanto “processo”, exigindo uma grande capacidade de inovação com novas
ferramentas que deverão ser integradas, monitorizando os impactos das diversas soluções alternativas.
Com efeito, os instrumentos de monitorização em Portugal deverão ser incrementados, e deverão avaliar
os impactos das diversas soluções propostas.
É de realçar, que apesar da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo32
(LBPOTU; 1998) sistematizar a realização de diversos instrumentos, este continuam a falhar no
Observatório do Ordenamento do Território e do Urbanismo (OOTU); Relatório Nacional sobre o Estado
do Ordenamento do Território (REOT), enviado ao Parlamento, sendo ainda poucos os Municípios que
efectuaram o Relatório do Estado do Ordenamento. 33
De referir, ainda, que o “Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana” do Instituto da Habitação e
Reabilitação Urbana” (IHRU), não tem disponível no sítio da internet, qualquer desenvolvimento do
25 Ver site: http://pdm.cm-lisboa.pt/rev.html
26 Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio
27 Ver site: http://ulisses.cm-lisboa.pt/data/001/0055/index.php?ml=1&x=erul20112014.xml
28 Ver Declaração de Toledo no site: http://www.fomento.gob.es/NR/rdonlyres/211586B9-8D05-49A1-B575070C2B6764C2/95943/Decla_Toledo_aproba.pdf
29 GÜELL, José Miguel Fernández. Planificación Estratégica de Ciudades: Nuevos Instrumentos y Procesos (Nueva edición revisada e
aumentada). Barcelona: Editorial Reverté, 2006.
30 CRAVEIRO, Maria Teresa. “O Plano-Processo no Planeamento Estratégico”. Revista Sociedade e Território, n.º 12, 1990 (67-71).
31 FERREIRA, António Fonseca. Gestão Estratégica de Cidades e Regiões. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2005.
32 Jornal de Arquitecturas nº 54 de Jun/Jul de 2010
33 Ver site: http://habitacao.cm-lisboa.pt/?no=405000100221,010
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trabalho desenvolvido, somente define os objectivos a que se propõe, contrariando as propostas contidas
no “Plano Estratégico da Habitação 2008 – 2013”.
Salientam-se, por último, como inovação a pesquisar os Planos Locais da Habitação de Interesse Social
(PLHIS)34, elaborados no Brasil, com realce para o exemplo de Canelas, onde se aplica uma interessante
ferramenta denominada CityZoom.35
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Criteria: Essays in Honour of Bernard Roy, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 2002 (429-456).
BANA E COSTA, Carlos A., LOURENÇO, João C., BANA E COSTA, João. “A socio-technical approach
for group decision support in public strategic planning: The Pernambuco PPA case”, working paper
CEG-IST nº2/2010, Lisboa: Centro de Estudos de Gestão do Instituto Superior Técnico.
BANA E COSTA, Carlos A., VANSNICK, Jean-Claude. “The MACBETH approach: Basic ideas, software
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CML. Plano Estratégico de Lisboa. Lisboa: CML, Direcção Municipal de Planeamento Estratégico de
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CML. A Estratégia e a Prática do Planeamento Urbanístico em Lisboa, 1990-1995. Lisboa: CML,
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CRAVEIRO, Maria Teresa. “O processo de Planejamento Estratégico em Lisboa: Dilemas, desafios e
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FERREIRA, Victor Matias, CRAVEIRO, Maria Teresa. “Reabilitar ou requalificar a cidade?”. Revista
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KEENEY, Ralph L.. Value-Focused Thinking: A Path to Creative Decisionmaking. Cambridge, MA:
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PUERTO RICO 2025. Stakeholders' plan for achieving the puerto rico 2025 vision. San Juan: A.T.
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RODRIGUES, Walter. Cidade em Transição: Nobilitação Urbana. Estilos de Vida e Reurbanização em
Lisboa. Lisboa: Edições Celta, 2010.
34 Ver http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/site/plano-local-de-habitacao-de-interesse-social.
35 Ver site: www.cityzoom.net
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Artigo: Teresa Craveiro, Bana e Costa, Ana Sofia Rocha