NOVOS
RECORTES
DO
TERRITÓRIO:
AGLOMERAÇÕES
URBANAS
DESENVOLVIMENTO LOCAL E REGIONAL
URBANIZAÇÃO CONTEMPORÂNEA, NOVOS RECORTES DO TERRITÓRIO
NOVO REGIONALISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
AGLOMERAÇÕES URBANAS E SISTEMAS LOCAIS DE PRODUÇÃO
AGLOMERAÇÕES URBANAS NA REGIÃO SUL DO BRASIL
AGLOMERAÇÃO URBANA DO SUL: PELOTAS - RIO GRANDE
A CONSTRUÇÃO SOCIAL DO TERRITÓRIO REGIONAL: DESAFIOS PARA A AGLOMERAÇÃO DO SUL
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
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NOVOS
RECORTES
DO
TERRITÓRIO:
AGLOMERAÇÕES
URBANAS
E
DESENVOLVIMENTO LOCAL E REGIONAL*
PAULO ROBERTO RODRIGUES SOARES**
A urbanização brasileira da primeira década do século XXI engendra um processo de reestruturação
espacial caracterizado por novas formas de concentração urbana e novos padrões espaciais. Na escala
interurbana e regional, aparecem novos processos de desconcentração e reconcentração espacial da
população, das atividades econômicas e da informação sobre o território que vão mais além das regiões
metropolitanas tradicionais. A “desconcentração concentrada” da urbanização se manifesta não somente
nas novas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, mas também em realidades espaciais que
introduzem novos conceitos no léxico de nossa urbanização: “complexo metropolitano”, “corredor
urbano”, “ocupação contínua”, “eixo articulado”, “região urbana” e “cidade-região”.
Estas novas realidades espaciais demandam a revisão dos paradigmas tradicionais de ordenação do
território, bem como a renovação das práticas tradicionais de gestão e das políticas de desenvolvimento
local e regional. As novas redes urbanas são na maior parte das vezes “espontâneas”, ou seja, organizadas
pela concertação e pela vontade real de cooperação entre os entes políticos, econômicos e sociais.
Agora precisamos pensar uma espacialidade muito mais complexa na qual se articulam diferentes escalas,
polarizações e centralidades. Esta complexidade inclui o recrudescimento das polaridades econômicas e
sociais, as quais se manifestam em dois níveis: externamente, diferenciando regiões “ganhadoras” e
“perdedoras”, quanto à sua “capacidade de adaptação” à nova conjuntura e de inserção nos circuitos
hegemônicos do movimento global de capitais; e internamente, entre setores sociais “incluídos” e
“excluídos” nas “oportunidades” vislumbradas pela nova economia globalizada.
Neste ensaio debatemos a possibilidade das Aglomerações Urbanas constituírem um “novo território
regional” no qual seja possível a concertação entre atores políticos e da sociedade civil organizada,
agentes econômicos através dos sistemas locais de produção (ou arranjos produtivos locais) e políticas de
desenvolvimento territorializadas visando a sustentabilidade social e ambiental dos espaços regionais
urbanizados.
* As discussões aqui apresentadas estão inseridas no projeto de pesquisa “Aglomeração Urbana do Sul: análise do processo de
metropolização” o qual conta com o apoio do Auxílio Recém-Doutor da FAPERGS. Participam da pesquisa os estudantes de
Geografia da FURG e bolsistas de iniciação científica Guilherme Halal (BIC/FAPERGS) e Daniel Godoy (PIBIC/CNPq).
** Doutor em Geografia Humana. Professor do Departamento de Geociências da FURG. Membro do Núcleo de Análises
Urbanas – NAU. Professor-colaborador do Programa de Pós-graduação em Geografia da UFRGS. Endereço: Avenida Itália,
Km 08, Campus Carreiros, Rio Grande (RS). CEP 96.201-900. E-mail: [email protected].
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Trata-se de discutir a possibilidade de mudança de escala da política local, adaptando as mesmas à uma
nova escala de urbanização e enfocando especialmente o planejamento regional e as políticas de
desenvolvimento territorial.
Para esta articulação, uma série de desafios políticos, econômicos e institucionais são colocados. Entre
eles, a superação das políticas localistas e de competição entre municípios e a definição de um modelo de
desenvolvimento consensuado. Em uma perspectiva comparada com outras realidades enfocaremos o
caso da Aglomeração Urbana do Sul em formação no eixo urbano dos municípios de Pelotas e Rio
Grande e inserida na problemática mais ampla do desenvolvimento da Metade Sul do Rio Grande do Sul.
Utilizando alguns dos novos referenciais sobre a construção de territorialidades locais e o
desenvolvimento regional analisaremos a possibilidade desse conjunto urbano em formação constituir-se
em um “território organizado” no qual as políticas de desenvolvimento convirjam para um modelo de
desenvolvimento democrático, concertado e participativo, bem como social e ambientalmente sustentável.
Atualmente, o conceito região metropolitana não define somente os limites político-administrativos da
metrópole e seus “satélites”, apresentando também uma conotação político-social de designação do
território regional de articulação (ou “concertação”) dos agentes econômicos e sociais na formatação de
um plano estratégico visando a competitividade regional inserida em uma situação de competição global
entre lugares.
Nosso objetivo é pensar alternativas para a gestão participativa, compartilhada, democrática e sustentável
destas novas unidades territoriais no âmbito geral das políticas de desenvolvimento regional e de
ordenação do território para que estas não estejam somente a cargo dos atores hegemônicos, incluindo
também a sociedade civil organizada e os movimentos sociais.
URBANIZAÇÃO CONTEMPORÂNEA,
NOVOS RECORTES DO TERRITÓRIO
Pensar a metropolização na contemporaneidade requer relacionar os processos de produção espacial com
a ampla reestruturação produtiva do capitalismo tardio, com a reestruturação política do Estado-nação,
bem como com a revolução tecnológica e das tecnologias da informação e das telecomunicações.
A reestruturação produtiva do capitalismo iniciada no final da década de 1970 baseia-se na tentativa de
desregulação total da produção, da flexibilização das relações de trabalho e da construção de um novo
modo de regulação do capitalismo (Harvey, 1992). Esta desregulação está acompanhada por uma
mudança espacial com a desconcentração e a reestruturação urbano-regional e a formação de novas
regiões industriais. As novas regiões industriais representam conjuntos e aglomerados novos,
especialmente os vinculados com as “bacias de mão-de-obra” qualificada (ou não), ou são constituídas em
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territórios nos quais os agentes econômicos, políticos e sociais foram capazes de se adaptar ao modo de
regulação da acumulação flexível (Scott, 1994; Lipietz y Benko, 1994).
A economia do capitalismo globalizado, organizada em uma grande rede mundial de empresas e cidades,
afeta fortemente os espaços metropolitanos. A nova “economia de arquipélago” introduz um estado de
concorrência mundial de “territórios em redes” versus ‘territórios em zonas”, com o declínio da economia
organizada com base na continuidade e na distância (Veltz, 1996). Todos os lugares convertem-se em
mundiais, ao mesmo tempo que todos os lugares concorrem entre si por investimentos oriundos de
capitais cada vez mais voláteis. Esta nova situação afeta principalmente as regiões metropolitanas que
abrigam ou abrigaram grandes complexos industriais fordistas, que perdem empresas, sofrem
desindustrialização, gerando grandes áreas de obsolescência no seu interior. Entretanto, ainda
permanecem a qualificação da força-de-trabalho e as infra-estruturas.
Neste sentido, os territórios metropolitanos lato sensu constituem ainda espaços privilegiados de atração e
localização do capital. Na atual conjuntura geral de desregulação, cidades e regiões com alta densidade de
infra-estruturas e capital social historicamente acumulado oferecem oportunidades estratégicas aos fluídos
investimentos internacionais. Estas são evidenciadas especialmente em lugares onde as tendências da
metropolização e da urbanização apresentam uma série de escalas e formas espaciais. Assim, em países
periféricos e industrializados como o Brasil, continuam se formando aglomerações industriais baseadas
em atividades de manufatura intensivas em tecnologias (Scott, 1994:117).
Estas novas implantações não necessariamente se encontram no interior dos espaços metropolitanos, mas
nas adjacências das regiões metropolitanas, ou ainda em regiões de nova implantação industrial
especialmente no entorno das cidades médias. As conexões da “sociedade em rede” permitem que estes
espaços estejam plenamente integrados aos “nós” da nova economia global.
Assim, consideramos que na atualidade se consubstancia uma nova configuração metropolitana e urbana,
distinta da “velha forma” das regiões metropolitanas tradicionais. Aparecem novos conceitos para
designar estas unidades territoriais extensas, descontínuas, heterogêneas e multipolarizadas que abrangem
“um conjunto de espaços onde habitantes, atividades econômicas e territórios são integrados ao
funcionamento cotidiano de uma metrópole”, constituindo uma “bacia de empregos”, de habitat e de
atividades (Ascher, 2001). Denominações como “metápole”, “metrópole policêntrica”, “região urbana”,
“cidade-região”, “cidade-região global” surgem ou ressurgem para designar estas formas espaciais.
A despeito da diversidade de conceitos e fenômenos podemos assinalar que na nova configuração urbana
brasileira emergem novas formas de concentração como expressão do processo de difusão da
modernização econômica, de homogeneização espacial e da generalização da urbanização sobre o
território. As regiões metropolitanas institucionalizadas no início da década de 1970 constituem os
núcleos de concentrações urbano-industriais bastante afetadas pelos câmbios estruturais das últimas
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décadas na economia brasileira. Por outro lado, verifica-se também um dinamismo sócio-espacial nas
aglomerações urbanas formadas no entorno de cidades médias (entre 200 mil e 1 milhão de habitantes).
Com as economias dos núcleos metropolitanos cada vez mais vinculadas às funções terciárias e de gestão,
as cidades médias emergem com o novo papel de centros industriais e de atração das migrações internas.
Esta nova configuração é verificada especialmente no Sudeste e no Sul, situadas na “região concentrada”
da formação sócio-espacial brasileira. Aqui a difusão dos sistemas técnicos e de informação se faz mais
presente no território, resultado também do processo de modernização e tecnificação da agricultura.
Metrópoles, regiões metropolitanas e aglomerações urbanas representam a concentração dos principais
problemas sociais, econômicos e ambientais brasileiros. De igual forma constituem uma pujante
concentração de forças sociais, de agentes inovadores, de reinvenção política, cultural e social, de
oportunidades e possibilidades, bem como locus principal de enfrentamento entre os distintos projetos
político-econômico-sociais em disputa pela hegemonia nos diversos níveis do aparelho do Estado e da
formação social brasileira.
Ao longo da década de 1990 a adoção das políticas neoliberais e os programas de privatização afetaram
fortemente as regiões metropolitanas que concentravam grandes complexos industriais fordistas. Muitas
corporações seguiram o mesmo caminho adotando programas de reestruturação e deslocalização
abandonando suas antigas localizações e implantando-se externamente às regiões metropolitanas,
alijando-se das deseconomias de aglomeração e dos sindicatos mais combativos e organizados. As taxas
de desemprego metropolitanas atingiram patamares elevados se comparadas com as cidades médias.
Ampliaram-se os “problemas metropolitanos” e as desigualdades sociais nas metrópoles. Chegou-se a
falar, inclusive, de “involução metropolitana” (Santos, 1993). Face a imagem das metrópoles caóticas,
“sem planejamento”, contestadoras, dominadas pela violência, caos urbano e problemas ambientais, os
meios de comunicação se empenham em apresentar as cidades médias do centro-sul, como as novas
“ilhas de prosperidade”, lugares de qualidade de vida, eficiência, tranqüilidade e trabalho.
A concentração de questões em torno aos espaços metropolitanos exige um novo esforço de pesquisa e
reflexão e impõe uma série de desafios para os grupos políticos, o Estado, a academia e os movimentos
sociais. A definição e a caracterização destas novas configurações espaciais tem preocupado
pesquisadores em diferentes países que se dedicam a analisar o fenômeno da dispersão urbana e das novas
redes de cidades, em especial das regiões metropolitanas, das aglomerações urbanas e das conurbações.
As discussões sobre a governabilidade e a governança das novas concentrações urbanas está permitindo a
adoção de novos paradigmas de reflexão para as políticas de desenvolvimento sócio-espacial.
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NOVO REGIONALISMO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Um desses paradigmas constitui-se o chamado “Novo Regionalismo”, conceito alcunhado para designar
as novas políticas regionais “inovadoras” e “progressistas”, diferenciando-se assim do velho regionalismo
conservador política e economicamente. O Novo Regionalismo está vinculado à “respostas políticas
localizadas” (em nível de região, cidade ou região metropolitana) frente as “novas formas de polarização
e desenvolvimento geograficamente desigual que estão se cristalizando sob as atuais condições da
urbanização pós-fordista e de reestruturação neoliberal do Estado” (Brenner, 2002:04).
Três reestruturações simultâneas (a econômica global, a política neoliberal e a da forma urbana) afetaram
a economia política metropolitana abrindo caminho para o surgimento do Novo Regionalismo. A
“reestruturação espacial da forma urbana” provocou a desconcentração e a reconcentração dos espaços de
assentamento e dos complexos de produção, transformando regiões metropolitanas e cidades-regiões em
aglomerações estendidas, multinodais e multicêntricas. A “reestruturação econômica global” intensificou
os processos de desindustrialização e reindustrialização, bem como os processos de competição e
mobilidade do capital nos quais países, regiões e cidades concorrem globalmente por investimentos. A
“reestruturação política neoliberal” produziu o enfraquecimento – quando não o desmonte – das políticas
estatais de regulação e desenvolvimento, incluindo aqui as políticas de desenvolvimento regional, abrindo
brecha para que governos locais lato sensu assumissem o papel de coordenação em diversos campos da
vida política, econômica e social (Brenner, 2002).
O Novo Regionalismo pode constituir-se em uma estratégia de governança das cidades mundiais visando
a adaptação do espaço urbano ao estágio de concorrência global e de “guerra de lugares”. Criam-se assim
estratégias de qualificação do espaço urbano (em termos de infra-estruturas urbanas, ambiente de
negócios, estruturas de telecomunicações e conexões com a rede de metrópoles mundiais) e de city
marketing com o objetivo de fazer a cidade competitiva, receptiva e atrativa para os investimentos
transnacionais. Esta estratégia prevê também a “concertação” entre atores políticos, econômicos e sociais,
a definição de parcerias público-privadas e a criação de um “consenso urbano” vinculado à uma imagem
urbana pluralista, tolerante, solidária, inovadora e de qualidade (Klink, 2001).
O Novo Regionalismo aparece também como perspectiva de “re-territorialização do desenvolvimento” no
âmbito da nova economia capitalista globalizada. Por essa visão, as regiões (incluindo regiões urbanas e
“cidades-regiões”) oferecem determinadas condições políticas, econômicas, sociais e culturais
concentradas, as quais propiciam especificidades locais que dificilmente poderão ser “clonadas” em
outros lugares configurando-se como fatores de atração e fixação de capitais no território. Esta corrente
vincula-se às discussões sobre regiões “ganhadoras”, “perdedoras”, “inteligentes” ou “que aprendem” e à
ampla literatura que enfoca a questão da formação dos sistemas ou arranjos produtivos locais, dos
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distritos industriais aos modelos de desenvolvimento baseados na “flexibilidade ofensiva” (Klink, 2001;
Leborgne y Lipietz, 1994).
Assim, frente aos “desafios regionais da globalização”, algumas regiões conseguem desenvolver suas
potencialidades constituindo uma dinâmica própria, enquanto outras somente aproveitam as
oportunidades da dinâmica global (Becker, 2003:39). Esta última visão associa-se também a idéia de que
a globalização abre campo para um “novo cenário estratégico para o desenvolvimento regional” no qual
regiões podem atuar tanto como “quase-Estados” – uma vez que o enfraquecimento do Estado-nação
permite que as mesmas assumam as rédeas das políticas de desenvolvimento – como “quase-empresas”,
no sentido que esta atuação pode ocorrer a partir da definição de um plano estratégico inovador que
permita a região enfrentar a concorrência global (Boisier, 1999).
As regiões podem igualmente se configurar como “territórios organizados”, entendidos como aqueles
territórios ocupados por comunidades ou sociedades estáveis (um município pode ser considerado um
território organizado), com princípios de organização e estruturas sociais, tecnológicas e econômicas. Da
definição de território organizado derivam-se os conceitos de “região pivotal” e “região associativa”; o
primeiro referindo-se ao menor território organizado capaz de gerar atributos de cultura e identidade; o
segundo referindo-se à associação voluntária de diferentes territórios organizados seguindo objetivos
estratégicos comuns e o princípio de contigüidade geográfica (Boisier, 1999:41).
A partir de territórios organizados e regiões associativas podem ser traçadas políticas de desenvolvimento
local, territorial ou regional. O conceito de Desenvolvimento Local, embora esteja bastante de moda nos
dias atuais apresenta algumas lacunas vis-à-vis as próprias dificuldades de delimitação do território local.
Na contemporaneidade o local sofre inúmeras interferências: as tendências de homogeneização impostas
pelo processo de globalização provocam a equalização dos lugares, que perdem sua especificidade; a
compressão espaço-tempo amplia a escala do que pode ser considerado local, fazendo da localidade um
conjunto cada vez mais complexo e heterogêneo social e espacialmente; as fragmentações do poder
econômico e político fazem do local um território atravessado por múltiplas escalas de intervenção e
análise, dificultando ainda mais sua definição. Neste sentido, concordamos com Alain Bourdin, para
quem o ponto de partida para a solução deste teorema está em considerar o local e a localidade como
espaços escolhidos ou construídos política e socialmente e não como algo imposto natural ou
culturalmente (Bourdin, 2001:50-51).
O conceito de Desenvolvimento Territorial é bastante abrangente referindo-se ao processo de
desenvolvimento que abarca todo um território, independente de escala, seja este um município, uma
região ou um país. Já o conceito de Desenvolvimento Regional ao referir-se à região delimita o âmbito de
análise do processo de desenvolvimento considerando este como
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um processo de mudança estrutural localizado que se associa ao permanente progresso da
região, da comunidade ou sociedade que a habita e de seus habitantes como pessoas,
incluindo uma dimensão espacial, social e individual. O progresso da região é uma
transformação sistemática do território regional em sujeito coletivo, de fortalecimento da
sociedade civil e a remoção de toda classe de barreiras que impedem que cada membro da
sociedade regional alcance sua plena realização como pessoa humana” (Boisier,
2001:37).
Entendendo o desenvolvimento como um processo contínuo de aplicação de excedentes em novos
investimentos que resultam na expansão de uma “unidade produtiva” (desde uma empresa, até uma
cidade, uma região ou uma sociedade inteira) é comum nestes tempos de globalização e capitais voláteis
considerar como desenvolvimento endógeno aquele realizado com capitais locais derivados dos Sistemas
Locais de Produção.
A discussão dos Sistemas Locais de Produção (SLPs) ou Arranjos Produtivos Locais (APLs) vem já
algum tempo dominando os debates da nova geografia econômica e as políticas de desenvolvimento
regional, especialmente pelas análises do êxito da chamada “Terceira Itália”. Em alguns casos a reificação
dos exemplos é tamanha que G. Benko e A. Lipietz alertaram sobre o risco dos distritos industriais se
converterem na “nova ortodoxia econômica dos anos 90” (Benko y Lipietz, 1994:19).
A partir de diferentes definições, sinteticamente podemos caracterizar os Sistemas Locais de Produção
pela proximidade e/ou concentração geográficas, especialização setorial, predominância de pequenas e
médias empresas, cooperação interfirmas, competição interfirmas determinada pela inovação, intercâmbio
de informações, organizações de apoio ativas na oferta de serviços e parceria estreita com o setor público
local ou regional (Santos, Crocco e Lemos, 2002:151-152). Estas relações são baseadas em esquemas de
solidariedade e confiança socialmente construídos por empresários, trabalhadores e atores políticos,
podendo incluir também (o que é bastante freqüente) outros atores sociais, como universidades,
instituições de pesquisa, movimentos sociais, organizações não-governamentais, enfim, o que se
denomina genericamente de “capital social” regional.
No caso brasileiro, nos últimos anos verifica-se uma verdadeira “explosão” dos estudos de caso e
caracterizações de aglomerados industriais, sistemas locais de produção, clusters e arranjos produtivos
locais, tanto por parte de universidades como também de organismos empresariais e governos locais e
estaduais, quase todos vinculados à estudos e projetos de desenvolvimento local, regional e (as vezes)
sustentável. As experiências estão difusas por todo o território nacional, entretanto é especialmente na
Região Sul do Brasil que são identificados um número maior de APLs ou SLPs, relacionando-se esta
situação com o processo histórico de desenvolvimento econômico e social (onde destaca-se o papel
central da propriedade familiar de origem imigrante na formação da região) e o lugar deste conjunto
regional na divisão territorial e inter-regional do trabalho da formação sócio-espacial brasileira.
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AGLOMERAÇÕES URBANAS E SISTEMAS LOCAIS DE PRODUÇÃO
Em nossa visão, as Aglomerações Urbanas constituem territórios propícios para o desenvolvimento de
Sistemas Locais de Produção e Arranjos Produtivos Locais. Conformadas, segundo Davidovich e Lima
(1975) a partir de três tipos de processos (expansão da cidade central com relações de
dominância/dependência; expansão simultânea de cidades de porte equivalente com tendências à
conurbação e cidades geminadas) que afetam especialmente as cidades médias e intermediárias do interior
da região concentrada, as aglomerações urbanas constituem espaços privilegiados tanto para o
desenvolvimento de capitais endógenos, como para a territorialização dos grandes capitais provenientes
de investimentos de corporações transnacionais.
As Aglomerações Urbanas são territórios propícios para o desenvolvimento de SLPs e APLs porque
devido a sua tendência à policentralidade estas formas espaciais estão mais de acordo com os sistemas
flexíveis de produção. As aglomerações urbanas podem se caracterizar tanto como nós de uma rede
urbana mais ampla (realizando, por exemplo, a conexão entre a rede local e a rede global), como também
por constituírem um sistema ou uma “região urbana” (alguns autores preferem o termo “cidade-região”).
Do conceito hierárquico e fechado de rede urbana que caracterizou a literatura desde Christaller, hoje em
dia transitamos para a concepção de rede urbana como um conceito não-hierárquico e aberto. Assim, as
novas definições de rede urbana consideram estruturas nas quais os nós são cidades conectadas por
vínculos sócio-econômicos através dos quais são intercambiáveis fluxos de distinta natureza. As
principais características destas aglomerações são a possibilidade de coexistência de estruturas
hierárquicas e não-hierárquicas, a cooperação entre cidades e a geração de vantagens associadas à
organização da estrutura urbana e à interação entre seus nós (Boix Domènech, 2003:17).
Evidências da inter-relação entre redes dos sistemas locais de produção e redes urbanas já foram
abordadas por diversos autores (Campos Venuti, 1985; Camagni, 1992; Batten, 1995; Veltz, 1999).
Roberto Camagni por exemplo, distingue três tipos de redes urbanas que se sobrepõem às redes
empresariais: redes de complementaridade, redes de sinergia e redes de cooperação orientadas para a
inovação (Camagni, 1992 y 1994, apud Veltz, 1999). David Batten (1995) apresenta uma evolução
espacial das redes de cidades e aglomerações que passam do estágio monocêntrico (fortemente
polarizadas por um núcleo), ao estágio de “corredor urbano” (com o desenvolvimento de mais de um
centro), chegando até a formação de uma “cidade em rede”. As “cidades em rede” (network cities)
envolvem centros urbanos previamente independentes e complementares em termos de funções urbanas e
que se esforçam em cooperar e atingir economias de escala significativas auxiliadas por importantes
corredores de infra-estruturas e telecomunicações. Suas características principais são a nodalidade, a
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horizontalidade, a tendência à flexibilidade e complementaridade, a oferta heterogênea de bens e serviços
e o intercâmbio de fluxos. As “cidades em rede” desenvolvem-se pela premissa de que a partir de um
padrão urbano de proximidade é possível beneficiar-se das sinergias dinâmicas do crescimento interativo
via reciprocidade, intercâmbio de informações e inovações (Batten, 1995:325).
As aglomerações que se incorporam com êxito nas redes globais seguem um caminho de
desenvolvimento bem mais independente que os de territórios à margem dos fluxos globais. Estas podem
ainda buscar a associação com outras aglomerações inseridas nas redes globais formando novas “regiões
virtuais” (como designa Boisier, 1999) e afastando-se tanto de regiões contíguas não-conectadas às redes,
como de entidades administrativas ou âmbito territorial mais amplo (província, estado e até mesmo do
Estado-nação) ao qual estão vinculadas institucional e formalmente (Dematteis, 2002:166).
Esta situação pode, como havíamos frisado anteriormente, ampliar as polaridades no interior das
aglomerações, uma vez que aumenta a diferenciação entre indivíduos, coletivos sociais e empresas
integrados e os não-integrados.
Como resposta é possível a construção de Sistemas Territoriais Locais (STLs), conceito integrador de
aglomeração urbana e sistemas locais de produção. Os STLs são entidades territoriais na escala microregional dotadas de capacidade de desenvolvimento autônomo e que podem ser reconhecidas como nós
de interconexão entre territórios locais/regionais e redes globais. Não necessariamente correspondem a
um nível institucional-formal estabelecido, mas especialmente a “articulações locais de sujeitos sociais
com capacidade de organização e operação como atores coletivos para pensar e realizar projetos de
desenvolvimento” (Dematteis, 2002:167).
Os casos mais conhecidos de Sistemas Territoriais Locais são as aglomerações e sistemas urbanos
policêntricos, na medida em que as cidades são favorecidas pela pluralidade de sujeitos sociais ativos,
presença de infra-estruturas, recursos culturais, instituições, formando um milieu aberto à inovação, como
também o são os próprios Sistemas Locais de Produção. Assim espera-se que nas aglomerações urbanas
se realizem conexões sinergéticas semelhantes aos APLs prevalecendo a cooperação, o intercâmbio de
informações e as parcerias entre os diferentes atores.
Todavia, um Sistema Territorial Local não é dado pela natureza, pela cultura, pelos limites físicogeográficos ou administrativos, pela história. Trata-se de um projeto construído politicamente, estando em
questão quais os sujeitos sociais devem contar para esta construção. Nem todos os agentes sociais
atuantes na aglomeração podem estar dispostos a cooperar, inovar, participar e estabelecer políticas de
gestão participativa. Assim que determinados grupos ou sujeitos sociais devem disputar politicamente o
poder na região para a construção de uma nova hegemonia e aí sim construir o novo território local.
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Este processo exige a mudança dos tradicionais esquemas políticos, sendo necessário transpor o âmbito
municipal para pensar a política em outras escalas, especialmente as escalas global e regional. É
imprescindível o movimento das “políticas localizadas para as políticas em rede” o que não é tarefa fácil
para atores sociais que habitualmente arraigados ao localismo e às escalas de ação impostas pelo Estado.
A nova política territorial e de desenvolvimento deve ser interativa, contratual, capaz de integrar atores e
sujeitos pertencentes à “redes” diferentes, para a realização de projetos comuns em uma escala territorial
nova (Dematteis, 1998:32). Conforme aponta Alberto Magnaghi (2000:230) “fazer o projeto local” é um
processo lento e cheio de contradições.
AGLOMERAÇÕES URBANAS NA REGIÃO SUL DO BRASIL
Uma das características do processo de globalização é a seleção dos lugares por parte dos capitais
comerciais e industriais, que cada vez mais desfrutam de maior autonomia de mobilidade por todo o
planeta. Neste contexto, os espaços metropolizados (regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
regiões urbanizadas) constituem espaços privilegiados para a territorialização das corporações
econômicas já que, segundo Pierre Veltz (1999), no atual contexto os tecidos metropolitanos contam com
diversas vantagens acumuladas para o estabelecimento das empresas: mercados de trabalho e de serviços
mais amplos e completos, mercado consumidor mais numeroso e diverso, concentração de infraestruturas de transportes e comunicações.
O estudo Caracterização e Tendências da Rede Urbana do Brasil realizou uma ampla análise da atual
configuração da rede urbana brasileira, estabelecendo os centros polarizadores que atuam como os nós da
nova hierarquia urbana do território nacional. No caso da Região Sul foram identificadas diferentes
categorias de concentração na escala da rede urbana: as aglomerações metropolitanas de Porto Alegre e
Curitiba, a aglomeração pré-metropolitana de Florianópolis e os centros e aglomerações nãometropolitanas (IPEA, NESUR-IE/Unicamp, IBGE, 2000). Estas últimas, situadas no entorno das
principais cidades médias da região (Londrina, Maringá, Joinville, Blumenau, Caxias do Sul e PelotasRio Grande) se distinguem por configurar manchas com características de ocupação contínua ou por
combinar proximidade geográfica com descontinuidade do tecido urbano, ainda que com forte articulação
na mesma dinâmica econômica e funcional.
Estas aglomerações em sua maioria compõem as principais concentrações urbano-industriais do Brasil.
As cidades núcleo das aglomerações urbanas da Região Sul situam-se entre os municípios de maior
Produto Interno Bruto do Brasil (IBGE, 2005): Caxias do Sul (31º lugar), Joinville (32º lugar), Londrina
(57º lugar), Blumenau (65º lugar), Maringá (78º lugar), Rio Grande (84º lugar ) e Pelotas (100º lugar).
Entre todas as aglomerações, apenas a Aglomeração Urbana Pelotas-Rio Grande apresenta dois pólos
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indiscutíveis, o que constitui uma característica diferencial da mesma com relação às demais. A Tabela 1
demonstra os dados gerais destas aglomerações a modo de comparação.
No estado do Rio Grande do Sul (RS) as aglomerações urbanas são definidas e institucionalizadas a partir
de concentrações urbanas situadas no entorno de cidades médias, ou em áreas urbanizadas com
continuidade e/ou contigüidade do tecido urbano. O estudo “Caracterização e Tendências” definiu para o
RS as aglomerações urbanas de Porto Alegre (centro metropolitano), Caxias do Sul (centro nãometropolitano de 1a ordem) e Pelotas-Rio Grande (centro não-metropolitano de 2a ordem).
Também podem ser citadas outras formas urbanas que representam “embriões” de novas concentrações (a
Aglomeração Urbana do Litoral Norte, a conurbação Lajeado-Estrela e a concentração urbana Santa Cruz
do Sul-Vera Cruz), pois evidenciam um processo difuso e concentrado de redistribuição da população e
das atividades urbano-industriais por uma vasta parcela do território gaúcho.
A Aglomeração Urbana de Caxias do Sul é o segundo conjunto urbano do Rio Grande do Sul com mais
de 600 mil habitantes no entorno da cidade de Caxias do Sul (396 mil habitantes), configurando-se
também como uma das mais dinâmicas aglomerações industriais do Brasil. Pólo da industria metalmecânica, concentra cerca de 1,5% do produto industrial brasileiro e um 15,6% do PIB industrial e 11%
do produto interno bruto total do Rio Grande do Sul. Caxias do Sul, é o 31° PIB municipal brasileiro (29º
PIB Industrial ) e o 4° da Região Sul (IBGE, 2005).
A cidade de Caxias do Sul polariza toda a aglomeração. Atualmente concentra além da indústria um
importante setor de serviços, destacando-se o ensino universitário. Com relação a estrutura urbana já
existe uma forte tendência à conurbação entre Caxias do Sul e Farroupilha. Por outra parte, verifica-se a
formação de uma mancha urbana única entre Bento Gonçalves, Garibaldi e Carlos Barbosa. A “espinha
dorsal”, o eixo urbano-industrial estruturador da aglomeração, conecta Caxias do Sul, Farroupilha e Bento
Gonçalves que concentram mais de 80% do PIB da aglomeração. As três cidades articuladas e os núcleos
agregados já apontam para a conformação de uma região urbana difusa e policêntrica..
Por sua parte a aglomeração urbana apresenta forte tendência à formação de um eixo urbano industrial
com a Região Metropolitana de Porto Alegre uma vez que Caxias do Sul situa-se à 120 Km da capital.
Sua indústria metal-mecânica possui fortes vínculos com a industria automobilística e eletroeletrônica do
Sudeste (especialmente São Paulo), do qual é um dos centros produtores e compradores de peças e
componentes. No setor industrial destacam-se também as industrias de móveis (o principal pólo de
produção do Brasil está situado em Bento Gonçalves), bebidas (90% da produção de vinhos nacionais) e
têxtil, além de uma forte presença do setor turístico (turismo interno). A Tabela 2 demonstra os números
dos municípios que compõem a Aglomeração Urbana de Caxias do Sul.
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Na estrutura territorial do Rio Grande do Sul, o contraponto da concentração urbana polarizada por Porto
Alegre e Caxias do Sul é o desenvolvimento de um terceiro eixo urbano-industrial no estado. Neste caso
estaríamos nos referindo a aglomeração em gestação do sul do estado, na qual analisaremos a seguir.
AGLOMERAÇÃO URBANA DO SUL: PELOTAS - RIO GRANDE
A Aglomeração Urbana Pelotas-Rio Grande ou Aglomeração Urbana do Sul (AUSUL) constitui um
conjunto urbano de características especiais. Localizada na “Mesorregião Sudeste Riograndense”, é
constituída por dois núcleos polarizadores, Pelotas (338 mil habitantes) e Rio Grande (196 mil
habitantes), distantes 50 quilômetros, com fortes ligações históricas que todavia não constituem uma
típica conurbação. Nas últimas décadas as duas cidades suportam um contínuo processo de perda de
dinamismo industrial que amplifica a distância com os centros mais dinâmicos da economia do estado.
A aglomeração, formada por Pelotas, Rio Grande e um conjunto de pequenos centros urbanos no entorno
dessas duas cidades, concentra quase 600 mil habitantes, com uma densidade demográfica próxima aos
100 hab/km2. Suas taxas de crescimento populacional são comparativamente mais baixas que as outras
concentrações urbanas do estado.
A discussão sobre este conjunto urbano não é recente. Em 1975, Davidovich e Lima classificaram Pelotas
e Rio Grande como “uma concentração urbana sem espaço urbanizado contínuo (grifo nosso), onde a
integração se realiza pela complementaridade de funções”. Já o estudo “Caracterização e Tendências”, no
capítulo da “Síntese da morfologia da rede urbana”, caracterizou a “Aglomeração Pelotas-Rio Grande”
por “configurar uma aglomeração urbana que involucra, em uma mancha continua de ocupação das
cidades de Pelotas, Rio Grande e Capão do Leão” (1999:174). Reconhecendo estas polêmicas, o Projeto
de Lei Complementar nº 271/2002 incluiu os municípios de Pelotas, Rio Grande, Capão do Leão, São
José do Norte e Arroio do Padre no conjunto urbano denominado “Aglomeração Urbana do Sul”.
Pelotas, pólo comercial e de serviços da aglomeração, possui mais de 338 mil habitantes (estimativa do
IBGE para 2004). Exerce uma forte centralidade em todo o sul do estado. Rio Grande é a mais importante
cidade portuária do estado e importante pólo industrial (petroquímica, fertilizantes, alimentos). A
participação da Aglomeração no valor adicionado do estado é de 4,7%, com mais de 90% proveniente de
Rio Grande e Pelotas (ver Tabela 3). O parque industrial regional está concentrado principalmente nestas
duas cidades, embora a aglomeração tenha sofrido forte desindustrialização ao longo dos últimos anos.
Nos dois municípios localizam-se importantes unidades universitárias, o que reforça a polarização da
aglomeração.
Nos últimos anos Rio Grande vem apresentando os melhores indicadores em termos de crescimento
econômico configurando como o maior PIB da Aglomeração. O PIB do município, é o sétimo do estado,
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alcançando os 2,4 bilhões de reais, contra 1,9 bilhões do município de Pelotas (9º no estado). O PIB
industrial de Rio Grande (1,267 bilhão de reais) é o 75º do país e maior que o de Pelotas (IBGE, 2005).
Esta posição relaciona-se com a dinamização das atividades portuárias, uma vez que o “Super-porto” de
Rio Grande configura-se como um dos principais nós de exportação e importação do Brasil e do
Mercosul.
Pelotas apresenta uma rede urbana tributária de hierarquia vertical, polarizando mais de vinte municípios
do sul do estado. Apesar da perda de dinamismo econômico procedente das indústrias vinculadas ao setor
agroindustrial, a cidade sustenta suas taxas de crescimento no setor comercial e de serviços. Seu PIB de
serviços é de 1,121 bilhão de reais, o 73º do país, segundo o IBGE (2005).
Os demais núcleos urbanos apresentam funções de comércio e serviço locais. No caso de Capão do Leão,
a maior parte de sua área urbana está formada por bairros surgidos do parcelamento do solo periférico da
cidade de Pelotas, configurando-se autênticos “bairros-dormitórios” desta cidade. Processo semelhante se
verifica nas relações de Rio Grande com São José do Norte, com forte dependência deste último com
relação ao primeiro. Arroio do Padre foi incluído na aglomeração por sua inserção territorial no município
de Pelotas, apresentando muito mais características de vila rural que de núcleo urbano. Outros municípios
como Turuçú e Morro Redondo não estão incluídos oficialmente na Aglomeração, mas estão fortemente
integrados ao município de Pelotas, do qual faziam parte como antigos distritos. Sua integração
institucional à Aglomeração é um dos desafios para o futuro desta região urbana.
A CONSTRUÇÃO SOCIAL DO TERRITÓRIO REGIONAL: DESAFIOS PARA A AGLOMERAÇÃO DO SUL
Dadas as particularidades de sua formação e institucionalização, a gestão e o planejamento do futuro da
Aglomeração Urbana do Sul coloca uma série de desafios para suas elites políticas, econômicas e
acadêmicas, bem como para os órgãos de planejamento estaduais. Para fins analíticos, estes podem ser
divididos em duas categorias principais: políticos-institucionais e econômicos e sócio-ambientais.
O principal desafio político-institucional será proporcionar e garantir a participação dos distintos atores
sociais dos diferentes municípios na governança e nas discussões sobre a construção e o futuro da
Aglomeração. A sociedade civil local necessitará de um elevado grau de organização e mobilização para
romper barreiras e participar ativamente da gestão a Aglomeração, vislumbrando inclusive a possibilidade
de sua ampliação com a integração de outros municípios. De acordo com as atuais tendências de
ordenação espacial, a metropolização pode designar tanto a mobilização dos sujeitos sociais em relação a
um projeto de desenvolvimento territorial, como um processo de difusão regional da dinâmica
metropolitana (Paris, 2004). Assim, a governança da Aglomeração Urbana está relacionada a uma
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conjunção favorável entre a existência de uma rede de agentes sociais em seu âmbito territorial e a
mobilização voluntária destes agentes em torno a um projeto de desenvolvimento concertado.
Por apresentar uma estrutura territorial diferenciada, mais próxima de um “corredor urbano”, ou de uma
aglomeração “bipolar” ou “policêntrica”, a Aglomeração Urbana do Sul apresenta possibilidades maiores
rumo à complementaridade e à solidariedade entre centros urbanos, de especialização distinta, mas
interdependentes em termos de mercado consumidor e de trabalho, de maneira que a divisão de funções
assegure uma área de influência suficientemente grande para a aglomeração. Em conseqüência, a
economia da aglomeração pode atingir uma escala que cada cidade não alcançaria individualmente.
Neste caso, as potencialidades de cada cidade poderiam ser trabalhadas de modo que as sinergias geradas
beneficiem todo o conjunto. Rio Grande, centro industrial, Pelotas, pólo comercial e de serviços e os
demais municípios fortalecendo seus sistemas locais de produção, cooperando com indústrias e centros de
pesquisa da região. A especialização não significaria a exclusão de outras atividades e sim o uso eficiente
das potencialidades locais.
Este projeto deve ainda levar em conta os aspectos sociais e ambientais do desenvolvimento. Sem um
programa de inclusão social, de combate às desigualdades e de sustentabilidade ambiental-urbana a
cooperação não se realiza. Sem a participação democrática de todos os setores da sociedade o
planejamento estratégico carece de repercussão e comprometimento cidadãos. A possibilidade de planejar
em conjunto deve seguir os princípios da gestão democrática. Planejamento urbano conjunto, gestão
urbana integrada, não significam o fim da autonomia ou a subordinação de um poder municipal a outro.
Do contrário, quem se fortalece é o poder local, reconhecido como o principal responsável pela melhoria
da qualidade de vida nas cidades nos últimos anos.
Atualmente alguns grandes projetos de investimento são anunciados para os municípios da Aglomeração.
Coincidem aqui as teorias que assinalam a importância das cidades e regiões com importante densidade
de capital humano e infra-estruturas para o capital. Em Rio Grande, a implantação de dois grandes
estaleiros anuncia a possibilidade de constituição de um pólo de indústria naval. Para Pelotas, a cidade
começa a centralizar a gestão de um projeto de produção de celulose em toda a Metade Sul do Rio Grande
do Sul, o qual já incluí a operação de um viveiro de mudas em Capão do Leão e a possibilidade de uma
futura planta processadora de celulose entre os municípios de Pelotas e Rio Grande.
O desafio que se coloca frente a estes dois projetos é a possibilidade de constituição de um distrito
industrial do tipo “marshalliano” no eixo urbano Pelotas-Rio Grande, o qual permita a difusão do
desenvolvimento para outros setores da economia e para parcelas mais amplas da população regional. Ou
seja, a Aglomeração mostrar a capacidade de ser uma “região que aprende”.
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A superação dos desafios sociais e ambientais será derivada da definição do modelo econômico. No
campo social, existem profundas desigualdades a serem reduzidas na Aglomeração Urbana, tanto
desigualdades intra-urbanas nas cidades que a compõem (especialmente em Pelotas e Rio Grande), como
desigualdades interurbanas, entre os diferentes municípios. Citamos especialmente as desigualdades nos
binômios Pelotas- Capão do Leão e Rio Grande-São José do Norte: os municípios menores tendem a se
constituírem em “mera” periferia dos núcleos polarizadores da aglomeração, concentrando os piores
indicadores sociais.
A questão da sustentabilidade ambiental do território da Aglomeração, situada no Estuário da Lagoa dos
Patos e circundada por zonas ecologicamente sensíveis, está relacionada com o modelo de
desenvolvimento econômico que será proposto, bem como com a diminuição das desigualdades sociais,
igualmente danosas à sustentabilidade do ambiente. Vincula-se também à ordenação territorial da
Aglomeração que deve dispensar especial atenção tanto à coesão do modelo urbano como à componente
ambiental em um sistema integrado de planejamento com sólidos canais de participação popular e de
democracia direta.
Todos estes desafios relacionam a definição de um modelo de desenvolvimento sócio-econômico para a
Aglomeração com a construção de um Sistema Territorial Local, com a convergência das políticas locais
dos municípios que a compõem. Pelotas e Rio Grande historicamente basearam seu desenvolvimento nos
grandes empreendimentos, com forte participação (direta ou indireta) do financiamento estatal, um
modelo já superado pela reestruturação econômica do capitalismo tardio.
A definição da Aglomeração Urbana do Sul abre novas possibilidades para a gestão territorial, de
construção da região urbana como um território organizado, um Sistema Territorial Local emergente das
vontades e da concertação dos agentes políticos, econômicos e sociais da sociedade local. Pelotas, Rio
Grande e as cidades que compõem a AUSUL podem no futuro próximo adentrar em uma nova fase de
desenvolvimento sócio-espacial sustentável. Entretanto, isto dependerá do grau de conscientização e
mobilização dos sujeitos sociais.
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18
Tabela 1: Aglomerações Urbanas da Região Sul – Dados Gerais
PIB
População
Aglomeração
(1000 R$)
(Habs.)
Renda Per Capita
(R$)
Londrina
5.136.256
697.487
7.364
Maringá
3.610.535
521.728
6.920
Joinville
5.356.465
468.231
11.440
Blumenau
4.858.938
440.704
11.025
Caxias do Sul
9.706.627
662.999
14.640
Pelotas-Rio Grande
4.558.046
585.958
7.779
Fonte: IBGE (2005). Organização:Guilherme Halal.
Tabela 2: Aglomeração Urbana de Caxias do Sul – Dados Gerais
PIB
População
Municipio
(1000 R$)
(Habs.)
Bento Gonçalves
1.500.202
100.467
Carlos Barbosa
400.054
22.664
Caxias do Sul
5.562.852
396.261
Farroupilha
850.475
60.624
Flores da Cunha
421.430
26.813
Garibaldi
614.860
28.714
Monte Belo do Sul
43.842
2.859
Nova Pádua
65.701
2.444
Santa Tereza
31.606
1.604
São Marcos
215.605
20.549
TOTAL
9.706.627
662.999
Renda Per Capita
(R$)
14.932
17.652
14.038
14.029
15.717
21.413
15.335
26.883
19.704
10.492
14.640
Fonte: IBGE (2005). Organização:Guilherme Halal.
Tabela 3: Aglomeração Urbana Pelotas Rio Grande – Dados Gerais
PIB
População
Município
(1000 R$)
(Habs.)
Arroio do Padre
13.113
2.781
Capão do Leão
175.402
26.163
Pelotas
1.897.411
388.544
Rio Grande
2.386.709
193.789
São Jose do Norte
85.411
24.681
TOTAL
4.558.046
635.958
Renda Per Capita
(R$)
4.715
6.704
4.883
12.316
3.461
7.167
Fonte: IBGE (2005). Organização:Guilherme Halal.
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