Consultoria Geral do Estado
Parecer n.º J-10/2003-CGE
Processo n.º 109.071/2002-PGE
Assunto: Análise da vigência e aplicabilidade do art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de
1962.
EMENTA: CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO.
SERVIDORA EFETIVA NO EXERCÍCIO DE CARGO EM
COMISSÃO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DEVIDA AO
IPE. BASE DE CÁLCULO INCIDENTE SOBRE A TOTALIDADE
DA REMUNERAÇÃO. PEDIDO DE REPETIÇÃO DO
INDÉBITO.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
A Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de 1962, que criou o
Instituto de Previdência dos Servidores do Estado (IPE), estabeleceu
o dever de todos os servidores públicos estaduais de contribuir para
a Previdência Social Estadual com a quantia mensal relativa a 8%
(oito por cento) sobre o respectivo vencimento-base, considerado a
soma paga ou devida a título remuneratório.
A Lei Estadual n.º 4.023, de 10 de dezembro de 1971, que
acrescentou o § 4º ao art. 2º, da Lei Estadual n.º 2.728/62, instituiu
uma isenção parcial aos servidores públicos estaduais titulares de
cargos efetivos, ocupantes de cargos de provimento em comissão,
representada pelo direito de contribuir para o IPE apenas sobre os
vencimentos do respectivo cargo efetivo, independentemente do
direito de opção acerca da remuneração mais vantajosa.
A Lei Estadual n.º 6.338/92, no art. 9º, determinou que a base de
cálculo da contribuição previdenciária ao IPE, devida pelos
ocupantes de cargos comissionados, indistintamente, seria
representada pelo total da respectiva remuneração. Com isso,
revogou-se a referida isenção parcial correspondente aos servidores
efetivos ocupantes de cargos em comissão no tocante à diferença
entre a totalidade da remuneração percebida e os vencimentos do
cargo efetivo.
Com a vigência da Lei Estadual n.º 6.338/92, passou a ser devido o
desconto mensal de 8% (oito por cento) sobre a integralidade da
remuneração dos servidores estaduais ocupantes de cargos em
comissão.
A partir de 1992, a contribuição previdenciária ao IPE devida pelos
Procuradores do Estado, mesmo que exercessem os cargos de
Procurador Geral do Estado, Procurador Geral do Estado Adjunto
e de Corregedor Geral, passou a ter como base de cálculo a totalidade
da respectiva remuneração, com fundamento jurídico na Lei Estadual
n.º 2.728/62, combinada com a Lei Estadual n.º 6.338/92.
A Lei Complementar Estadual n.º 216, de 13 de dezembro de 2001
estabeleceu que, de 1º de fevereiro de 2002 em diante, a base de
cálculo da contribuição previdenciária ao IPE, devida pelos
Procuradores do Estado, fosse diminuída da quantia referente à
gratificação pelo eventual exercício dos cargos de Procurador Geral
do Estado, de Procurador Geral do Estado Adjunto e de CorregedorGeral, ocasião em que passaram a não ser mais cabíveis os descontos
sobre a totalidade da respectiva remuneração.
7. Os descontos previdenciários ao IPE, efetuados no período
compreendido entre maio de 1996 e janeiro de 2002, sobre a
totalidade da remuneração percebida pela requerente, por ocasião
do exercício dos cargos de Procurador Geral do Estado Adjunto e,
em seguida, de Procurador Geral do Estado, deram-se no âmbito de
vigência temporal da Lei Estadual n.º 6.338/92, que revogara, por
incompatibilidade, a isenção parcial relativa aos servidores efetivos
ocupantes de cargos em comissão, no que tange à diferença entre a
totalidade da remuneração e os vencimentos do respectivo cargo
efetivo.
8. A requerente não titularizava o direito subjetivo de contribuir para
o IPE por uma base de cálculo minorada entre maio de 1996 e
janeiro de 2002, ou seja, excluída da quantia percebida em razão dos
cargos comissionados que ocupava. Ao contrário, era devedora
consoante a mesma base de cálculo sobre a qual recairia a contribuição
previdenciária dos demais servidores efetivos ocupantes de cargos
em comissão. Logo, consideram-se devidos e legais os descontos
realizados sobre a respectiva remuneração no período citado.
9. Parecer pela improcedência do pedido de restituição de quantia
supostamente descontada a maior, a título de contribuição
previdenciária para IPE, sob a alegação de que foi ilegal a
retenção sobre a quantia correspondente ao exercício dos
cargos comissionados.
PARECER N.º J-10/03
01.
Versam os autos do processo em epígrafe sobre o pedido de restituição de indébito, relativo a quantia
descontada a título de contribuição previdenciária ao Instituto de Previdência dos Servidores do Estado (IPE), formulado
pela servidora pública titular de cargo efetivo de Procurador do Estado, a Doutora Jaqueline Maia Rocha Bezerra.
02.
Alegou a requerente que, até a edição da Lei Complementar Estadual n.º 216, de 13 de dezembro
de 2001, a incidência da contribuição previdenciária ao IPE sobre a quantia percebida por servidor estadual
efetivo, em razão de eventual exercício de cargo comissionado, dependeria necessariamente de manifesta
opção por parte do mesmo. Sua ausência tornaria o gravame ilegal e indevido, tendo em vista o disposto
no art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de 1962, alterada pela Lei Estadual n.º 4.023, de 10 de
dezembro de 1971.
03.
Conforme demonstrado nos autos, no período compreendido entre maio de 1996 e janeiro de 2002, a
requerente exerceu os cargos de Procurador Geral do Estado Adjunto e, em seguida, de Procurador Geral do
Estado, no qual incidiu contribuição previdenciária mensal ao IPE equivalente a 8% (oito por cento) sobre o
valor total da sua remuneração. Saliente-se que foi incluída na base de cálculo da contribuição previdenciária
a gratificação relativa ao exercício do cargo em comissão, além dos vencimentos correspondentes ao exercício
do cargo efetivo, sem que para tanto tivesse havido opção por parte da contribuinte.
04.
Em razão disso, considera a requerente que o desconto da contribuição previdenciária no período
acima delimitado, incidente sobre a diferença entre totalidade de sua remuneração e o vencimento referente ao
cargo efetivo, não encontra fundamento legal, motivo pelo qual demanda a restituição da quantia retida a
maior, atualizada com os devidos acréscimos legais.
05.
O pleito foi submetido aos órgãos de assessoramento jurídico competentes. Na ocasião, embora o
processo administrativo de repetição de indébito tenha obtido êxito no âmbito da Procuradoria Geral do
Estado (PGE), o IPE demonstrou que a legislação invocada, e tida por aplicável ao caso, conforme o Parecer
às fls. 91 a 98, já não seria mais vigente no intervalo de tempo em que se deram os descontos.
06.
Consoante a manifestação do IPE, diametralmente oposta da sustentada pela PGE, a contribuição
previdenciária exigida dos servidores efetivos que ocupavam cargos de provimento em comissão teria deixado
de resultar de opção por parte do servidor, passando a incidir sobre a respectiva integralidade da remuneração,
graças à entrada em vigor não somente da Constituição Estadual de 1989, mas também da Lei Estadual n.º
6.338, de 25 de setembro de 1992, e da Lei Complementar Estadual n.º 122, de 30 de junho de 1994. Por essas
razões, a Procuradoria Jurídica da autarquia estadual manifestou-se contrária ao pedido de restituição da
quantia demandada.
07.
Como se vê, a controvérsia envolve a determinação da vigência e aplicabilidade dos comandos
normativos relativos aos servidores efetivos ocupantes de cargos de provimento em comissão, sobretudo no
que tange ao dever de contribuir para o IPE e ao referido direito de opção.
08.
Nessa esteira, cumpre averiguar se havia permissão legal para o desconto da contribuição
previdenciária ao IPE, efetuado entre maio de 1996 e janeiro de 2002, sobre o total da remuneração da
requerente, ou seja, realizado não apenas sobre os vencimentos relativos ao exercício do cargo efetivo que
titulariza, como também sobre a quantia percebida em razão do exercício de cargo em comissão que ocupava,
sem que para tanto tivesse havido manifesta opção.
09.
Em suma, cumpre à CGE investigar:
(i)
qual era a legislação vigente à época dos descontos previdenciários devidos ao IPE,
realizados sobre o total da remuneração da requerente;
(ii)
se havia permissão legal para a realização dos descontos previdenciários ao IPE sobre a
gratificação auferida em razão do exercício dos cargos em comissão de Procurador Geral do
Estado Adjunto e de Procurador Geral do Estado, ocupados pela requerente;
(iii)
a procedência ou não do pedido de restituição de indébito formulado pela requerente.
10.
Diante da ausência de outros aspectos relevantes a serem relatados, passa-se a opinar.
I – COMPETÊNCIA DA CONSULTORIA GERAL DO ESTADO (CGE) PARA EMITIR PARECER SOBRE
A MATÉRIA.
11.
O art. 68, da Constituição Estadual de 1989, conferiu à Consultoria-Geral do Estado (CGE), órgão
diretamente subordinado ao Chefe do Poder Executivo, as seguintes atribuições: (i) assessorar o Governador
em assuntos de natureza jurídica, de interesse da Administração Estadual; (ii) pronunciar-se, em caráter final,
sobre as matérias de ordem legal que lhes forem submetidas pelo Governador; (iii) orientar os trabalhos
afetos aos demais órgãos jurídicos do Poder Executivo, com o fim de uniformizar a jurisprudência
administrativa; e, (iv) elaborar e rever projetos de lei, decretos e outros provimentos regulamentares, bem
como minutar mensagens e vetos governamentais.
12.
O caso sob exame cuida da controvérsia jurídica instaurada entre a Procuradoria Geral do Estado (PGE) e o
Instituto de Previdência dos Servidores do Estado (IPE), acerca da vigência e aplicabilidade da legislação estadual
atinente à contribuição previdenciária dos servidores públicos efetivos ocupantes de cargos de provimento em comissão,
como questão prejudicial à decisão administrativa acerca do pedido de restituição da quantia descontada sobre o total
remuneratório da requerente.
13.
Como se vê, a CGE reveste-se de legitimidade para se pronunciar sobre a matéria, uma vez que compete a este
órgão dirimir a divergência interpretativa a propósito da legislação potiguar questionada, uniformizando a jurisprudência
administrativa no âmbito da Administração Pública Estadual, com fundamento no art. 68, III, da Constituição Estadual
de 1989, bem como no art. 19, III, da Lei Complementar Estadual n.º 163, de 5 fevereiro de 1999.
II – CONSIDERAÇÕES SOBRE O REGIME PREVIDENCIÁRIO PRÓPRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
ESTADUAIS NO RIO GRANDE DO NORTE.
14.
Preambularmente, importa salientar que os conflitos de normas jurídicas no tempo podem ser solucionados
mediante a aplicação de determinadas regras jurídicas, tal como prescrito na Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro
(Decreto-Lei n.º 4.657, de 4 de setembro de 1942)1(Footnotes)
1
Por sua vez, Maria Helena
DINIZ
propugna pela existência de três critérios juridicamente hábeis para solucionar conflitos de normas no tempo, a partir
da interpretação da citada Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro, quais sejam: . Vejamos:
“Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a
modifique ou revogue.
§1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja
com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei
anterior.
(...)”
15.
O deslinde do caso em tela, que envolve pretensão de repetição de indébito de quantia descontada da
remuneração de servidora pública estadual a título de contribuição previdenciária ao IPE, impõe a perquirição do regime
previdenciário próprio dos servidores públicos estaduais, previsto pela Constituição Estadual de 1989, e exige a análise
de diplomas legais expedidos, sobretudo, entre 1962 e 2001, no que pertine ao seu conteúdo e alcance, bem como à
respectiva vigência e aplicabilidade.
16.
No Rio Grande do Norte, a Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de 1962, instituiu a autarquia IPE, e conferiulhe a competência para gerir determinados benefícios previdenciários. Com efeito, a lei estadual em apreço estabeleceu
que seria dever de todos os servidores públicos2 contribuir para a Previdência Social Estadual com a quantia mensal
relativa a 8% (oito por cento)33 “
Art. 28. A receita do IPE será constituída:
I – de uma contribuição mensal dos segurados igual a 8% (oito por cento) sobre o vencimento-base do segurado;
sobre o respectivo vencimento-base4.
17.
Todavia, entre as alterações promovidas pela Lei Estadual n.º 4.023, de 10 de dezembro de 1971, acrescentouse o § 4º ao art. 2º, da Lei Estadual n.º 2.728/62, cuja vigência e aplicabilidade é questionada pela PGE e pelo IPE. Vejase seu exato teor:
“Art. 2º (...)
§ 4º Os ocupantes de cargos comissionados que forem servidores efetivos estaduais
civis ou militares contribuirão para o IPE sobre os vencimentos do respectivo cargo
efetivo, ressalvado o direito de opção.”
18.
Cumpre admitir que o direito de opção então ressalvado refere-se à possibilidade de eleição entre a remuneração
relativa a um ou outro cargo, decorrente da proibição de acumulação de remunerações, conforme instituído no art. 125,
I, da Lei Estadual n.º 920, de 24 de novembro de 1953 (antigo Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado)5. Em
outras palavras, o que a Lei Estadual n.º 4.023/71 buscou salvaguardar, ao modificar a Lei Estadual n.º 2.728/62, foi o
direito de optar pela remuneração que pareça mais vantajosa ao servidor, e não o direito de escolher a base de cálculo da
contribuição previdenciária devida.
19.
Assim, a mensagem normativa introduzida pela Lei Estadual n.º 4.023/71 determinou o seguinte: os servidores
efetivos ocupantes de cargos em comissão deveriam contribuir para o IPE sobre os vencimentos do cargo efetivo,
ainda que exercessem o direito de opção pela retribuição correspondente ao cargo em comissão. Dessa forma, cuidouse de instituir isenção parcial para aqueles contribuintes, no que tange à diferença resultante entre totalidade da
respectiva remuneração e os vencimentos do cargo efetivo.
20.
Com a promulgação da Constituição Estadual de 1989, vários princípios jurídicos em matéria previdenciária
foram instituídos, o que não somente limitou a veiculação de leis posteriores no ordenamento potiguar, como também
revogou determinados dispositivos a ela anteriores. Entretanto, não se pode afirmar que a Lei Maior, por si só, tenha
tido o condão de instaurar a obrigação dos servidores estaduais efetivos, ocupantes de cargos em comissão, de recolher
contribuição previdenciária ao IPE sobre a totalidade da sua remuneração, ou melhor, não é válido sustentar que a base
de cálculo da contribuição previdenciária devida pelos mesmos tenha sido infalivelmente alterada.
21.
Registre-se que o constituinte estadual cuidou de transferir ao legislador estadual o mister de delinear o regime
previdenciário próprio dos servidores públicos, obedecidos os limites impostos no seu texto, entre os quais figuram o
princípio da legalidade, da contributividade dos planos estaduais de previdência social (art. 130, caput), da contrapartida
(124, § 3º), bem como o da integralidade da pensão por morte (art. 130, IV).
22.
Com efeito, a prescrição do art. 130, caput, do Texto Maior norte-rio-grandense6, de que os planos estaduais
de previdência social – mediante contribuição – devem atender, nos termos da lei, aos preceitos relacionados nos
respectivos incisos, não acarretou necessariamente a obrigatoriedade de que a contribuição por parte dos servidores
tenha por base de cálculo a totalidade da sua remuneração. O que se exige é que haja efetivamente alguma contribuição
por parte dos mesmos.
23.
Já o princípio da contrapartida, previsto no art. 124, § 3º, da Constituição Estadual7, segundo o qual a criação
de novo benefício previdenciário, assim como a eventual majoração ou extensão de benefício previdenciário já instituído
devem ser acompanhadas de fonte de custeio total, tampouco implicou a obrigatoriedade da alteração da base de cálculo
de contribuição previdenciária preexistente. De fato, a manutenção de uma isenção parcial da contribuição previdenciária
que custeia benefícios preexistentes não configura criação, majoração nem extensão de benefício previdenciário. Fora
isso, não se pode afirmar que o produto da arrecadação desses gravames configure a única fonte de custeio da Previdência
Social estadual.
24.
Por último, a determinação contida no art. 130, IV, da Carta Estadual de 19898, de que as pensões por morte
do segurado devem ser integrais, tampouco importou a necessidade da contribuição sobre a integralidade da remuneração,
uma vez que não se pode deduzir da redação original do Texto Maior que tenha sido adotado como princípio constitucional
o equilíbrio financeiro-atuarial, tal como acolhido em âmbito nacional a partir da Emenda Constitucional n.º 20, de 15 de
dezembro de 1998.
25.
Em outros termos, antes da introdução das inovações carreadas pela E.C. n.º 20/98, o nexo causal entre a
obrigatoriedade da integralidade da pensão (prescrita na Constituição Estadual) e a obrigatoriedade da contribuição
sobre a totalidade da remuneração, (deduzida pelo IPE) não é empiricamente verificável no ordenamento jurídico
potiguar. Portanto, não cabe alegar que a novidade da necessidade da integralidade dos proventos determinaria
automaticamente a obrigatoriedade da contribuição sobre a integralidade da remuneração, haja vista a não adoção
expressa do referido princípio jurídico na esfera estadual antes de 1998.
26.
Importa ainda salientar que no art. 3º, § 3º do texto da própria E.C. n.º 20/98 exige-se que aqueles servidores
contratados antes da sua publicação continuem sujeitos aos direitos e garantias previstos no regime previdenciário
anteriormente vigente. Portanto, não haveria de se falar em retroatividade do princípio constitucional do equilíbrio
financeiro-atuarial em matéria de previdência pública.9
27.
Por conseguinte, ao contrário do que defende o IPE, não se pode afirmar que, com o advento da Constituição
Estadual de 1989, tenha sido revogado o comando normativo que conferiu ao servidor efetivo, ocupante de cargo em
comissão, o direito subjetivo de somente contribuir para o IPE sobre a base de cálculo representada pelos vencimentos
do cargo efetivo. Continuou vigente, portanto, o § 4º, do art. 2º, da Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de 1962, alterada
pela Lei Estadual n.º 4.023, de 10 de dezembro de 1971, mesmo após editada a Lei Maior Estadual.
28.
Por sua vez, com a edição da Lei Estadual n.º 6.338, de 25 de setembro de 1992, sustentou o IPE que seu art.
9º haveria retirado do ordenamento jurídico potiguar a regra jurídica que minorava a base de cálculo da contribuição
previdenciária devida pelos servidores efetivos ocupantes de cargos em comissão, uma vez que os equiparou aos
servidores exclusivamente ocupantes de cargos em comissão. Transcreva-se seu teor:
“Art. 9º A contribuição dos ocupantes de cargos comissionados para o Instituto de
Previdência dos Servidores do Estado tem por base a remuneração respectiva.”
29.
A dicção normativa fixou a base de cálculo sobre a qual recairia a contribuição previdenciária
mensal ao IPE devida pelos ocupantes de cargos comissionados, como sendo a “respectiva
remuneração”, ou seja, a soma correspondente ao vencimento e às vantagens pessoais10.
30.
De fato, diante da generalidade da redação do dispositivo transcrito, deve-se entender que o legislador
estadual pretendeu alcançar não apenas os servidores sem vínculo com a Administração Estadual, mas também aqueles
servidores efetivos que eventualmente exercessem cargos comissionados, caso contrário haveria menção expressa.
31.
Destarte, é válido afirmar que houve um retorno legislativo ao regime jurídico implementado pela Lei Estadual
n.º 2.728/62, segundo o qual a base de cálculo da contribuição devida ao IPE pelos servidores estaduais, constitui-se da
soma paga ou devida a título remuneratório, tais como: subsídios, vencimento propriamente dito; gratificação de
função, de presença, de risco de vida ou insalubridade; adicionais ou acréscimos por tempo de serviço, percentagens ou
cotas e proventos de aposentadoria, excluídas apenas as gratificações eventuais ou por serviços extraordinários, e os
pagamentos de natureza indenizatória (art. 12, caput e § 1º).
32.
Conseqüentemente, revogou-se, por incompatível com a legislação posterior, o art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n.º
2.728/62, acrescido pela Lei Estadual n.º 4.023/71, que concedia isenção parcial, acerca da contribuição previdenciária
ao IPE, no que tange à diferença entre a totalidade da remuneração percebida pelo servidor efetivo ocupante de cargo
comissionado e os vencimentos do respectivo cargo efetivo, independentemente de qual tivesse sido a remuneração
eleita pelo servidor.
33.
Logo, todos os servidores efetivos ocupantes de cargos em comissão, a partir da edição da Lei Estadual n.º
6.338/92, ficaram obrigados a contribuir para o IPE sobre a soma paga ou devida a título remuneratório, excluídas
somente as gratificações eventuais ou por serviços extraordinários e os pagamentos de natureza indenizatória já
apontados, segundo uma alíquota de 8% (oito por cento), conforme resulta da interpretação sistemática dos arts. 12,
caput e § 1º, 28, I, da Lei Estadual n.º 2.728/62, combinados com o art. 9º, da Lei Estadual n.º 6.338/92.
34.
De seu turno, a edição da Lei Complementar Estadual n.º 122, de 30 de junho de 1994, disciplinando o Regime
Jurídico Único dos Servidores do Estado (RJU), estabeleceu que o plano de seguridade social do servidor público
estadual deverá ser custeado com o produto da arrecadação de contribuições obrigatórias dos servidores dos Três
Poderes e das autarquias a fundações públicas estaduais. Veja-se o teor do art. 229, caput:
“Art. 229. O Plano de Seguridade Social do servidor será custeado com o produto das
contribuições sociais obrigatórias dos servidores dos três Poderes e das autarquias e
fundações públicas estaduais, bem como do Estado e dessas entidades, na forma
estabelecida em lei.”
35.
Em face dessa determinação, rompeu-se com o regime previdenciário que convivia com a existência de
segurados obrigatórios e facultativos. O dispositivo foi genérico, não discriminou entre aqueles que ocupem
exclusivamente cargo em comissão, ou aqueles que, já sendo servidores efetivos, assumam provisoriamente determinado
cargo comissionado, ou mesmo aqueles que exerçam exclusivamente cargos efetivos. Assim, os servidores que, em razão
de leis anteriores ao RJU, porventura se encontravam na condição de segurados facultativos deveriam passar a contribuir
necessariamente para o plano de seguridade social estadual.
36.
Contudo, percebe-se que a Lei Complementar Estadual n.º 122/94 remeteu à lei (ordinária) o mister de
estabelecer a forma em que se consubstanciaria a contribuição previdenciária devida por todos os servidores estaduais,
a partir de então considerados contribuintes obrigatórios.
37.
Como não houve lei estadual posterior ao RJU, que fixasse nova forma de custeio do plano de seguridade
social do Estado, é certo que a antiga Lei Estadual n.º 2.728/62, com as respectivas alterações, sobretudo a introduzida
pelo art. 9º, da Lei Estadual n.º 6.338/92, mantém-se vigente naquilo em que não houver incompatibilidade com o novo
regime previdenciário e é, portanto, a que estipula a regra-matriz de incidência11 da contribuição previdenciária devida
pelos servidores públicos estaduais pertencentes aos três Poderes, às autarquias e às fundações públicas estaduais.
III – ISENÇÃO PREVIDENCIÁRIA INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.º 216, DE 13
DE DEZEMBRO DE 2001, PARA OS SERVIDORES QUE OCUPAM OS CARGOS DE PROCURADOR
GERAL DO ESTADO, DE PROCURADOR GERAL DO ESTADO ADJUNTO E DE CORREGEDOR
GERAL DO ESTADO.
38.
A Lei Complementar n.º 216, de 13 de dezembro de 2001, promoveu alterações no regime jurídico imposto
pela Lei Estadual n.º 2.728/62, combinada com a Lei Estadual n.º 6.338/92, especificamente no tocante ao desconto
previdenciário realizado sobre a remuneração percebida pelos ocupantes dos cargos de Procurador Geral do Estado, de
Procurador Geral do Estado Adjunto e de Corregedor-Geral.
39.
O comando normativo veiculado pelo art. 3º, § 1º, combinado com o art. 8º, determinou que, a partir de 1º de
fevereiro de 2002, os Procuradores do Estado que exercessem os cargos mencionados teriam excluída da base de cálculo
da contribuição previdenciária devida ao IPE a quantia referente à respectiva gratificação. Veja-se seu teor:
“Art. 3º Na Procuradoria Geral do Estado farão jus à Gratificação de Função, pela
representação do cargo, o Procurador Geral do Estado, o Procurador Geral do Estado
Adjunto e o Corregedor-Geral.
§ 1º A gratificação de que trata este artigo é de R$ 3.300,00 (três mil e trezentos reais)
para o Procurador Geral, de R$ 2.200,00 (dois mil e duzentos reais) para o Procurador
Geral Adjunto e de R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais) para o Corregedor-Geral,
não podendo ser incorporada à remuneração dos Procuradores, em nenhuma hipótese,
e não incidindo sobre a mesma o desconto relativo ao IPE.
(...).
Art. 8º A presente Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação,
produzindo-se efeitos financeiros previstos nos artigos 2º e 3º, a partir de 1º de fevereiro
de 2002.” (Sem grifos no original)
40.
Logo, instituiu-se uma isenção parcial da contribuição previdenciária ao IPE devida pelos Procuradores do
Estado que ocuparem os cargos de Procurador Geral, Procurador Geral Adjunto e Corregedor-Geral, referente à parcela
remuneratória representada pela gratificação a eles correspondente. Assim, qualquer desconto que tenha incidido
daquela data em diante, sobre a quantia isenta deve ser considerado ilegal e passível de invalidação e restituição.
IV – CONSIDERAÇÕES SOBRE O PEDIDO FORMULADO PELA REQUERENTE.
41.
O caso concreto trazido à análise refere-se ao pedido de restituição da quantia descontada a maior, a título de
contribuição previdenciária ao IPE, sobre a totalidade da remuneração de titular de cargo de Procuradora do Estado, no
período compreendido entre maio de 1996 e janeiro de 2002, interstício em que a requerente ocupou os cargos de
Procurador Geral do Estado Adjunto e, em seguida, de Procurador Geral do Estado. Como visto alhures, foi alegado que
a retenção deveria ter recaído apenas sobre os vencimentos do cargo efetivo, tal como estipulado pelo art. 2º, § 4º, da Lei
Estadual n.º 2.728/62, alterada pela Lei Estadual n.º 4.023/71.
42.
Com efeito, importa reconhecer que os descontos previdenciários foram efetuados no âmbito de vigência
temporal da Lei Estadual n.º 6.338/92, que revogara a isenção parcial relativa aos servidores efetivos ocupantes de
cargos em comissão, no tocante à diferença entre a totalidade da respectiva remuneração e os vencimentos do respectivo
cargo efetivo. Logo, durante o intervalo em que se realizaram os descontos sobre a remuneração da requerente, esta não
titularizava o direito de contribuir para o IPE sobre uma base de cálculo minorada, ou melhor, excluída da quantia
percebida em razão dos cargos comissionados que ocupou.
43.
Ao contrário, a requerente deveria contribuir para o IPE sobre a base de cálculo discriminada no art. 12, caput
e § 1º, da Lei Estadual n.º 2.728/62, representada pela soma paga ou devida a título remuneratório, tais como: subsídios,
vencimento propriamente dito; gratificação de função, de presença, de risco de vida ou insalubridade; adicionais ou
acréscimos por tempo de serviço, percentagens ou cotas e proventos de aposentadoria, excluídas apenas as gratificações
eventuais ou por serviços extraordinários, e os pagamentos de natureza indenizatória.
44.
Em suma, consideram-se devidos e legais os descontos previdenciários ao IPE realizados sobre a totalidade da
remuneração da requerente, ocorridos no período compreendido entre maio de 1996 e janeiro de 2002. Não encontra,
pois, amparo legal o pedido de restituição da contribuição calculada em 8% (oito por cento) sobre a diferença entre a
soma paga ou devida a título remuneratório e os vencimentos do cargo efetivo, conforme se depreende do firmado nos
arts. 12, caput e § 1º, 28, I, da Lei Estadual n.º 2.728/62, combinados com o art. 9º, da Lei Estadual n.º 6.338/92.
V – CONCLUSÕES.
45.
Com base nas considerações aqui expendidas, este órgão de assessoramento técnico-jurídico apresenta as
seguintes conclusões:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
(viii)
(ix)
46.
O art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n.º 2.728/62, alterada pela Lei Estadual n.º 4.023/71,
conferiu aos servidores efetivos ocupantes de cargos em comissão o direito de contribuir
para o IPE apenas sobre os vencimentos do respectivo cargo efetivo, independentemente
do direito de opção acerca da remuneração mais vantajosa;
A isenção parcial da contribuição previdenciária devida pelos servidores efetivos
ocupantes dos cargos em comissão, no tocante à diferença entre a totalidade da sua
remuneração e os vencimentos do respectivo cargo efetivo, vigorou entre 1971 e 1992,
período no qual o desconto previdenciário cuja base de cálculo abrangesse a remuneração
percebida a título de cargo comissionado considerava-se ilegal e indevida;
A edição da Lei Estadual n.º 6.338/92, por força do disposto no art. 9º, acarretou a
revogação da referida isenção parcial relativa à diferença entre a totalidade da remuneração
percebida e os vencimentos do cargo efetivo, uma vez que a base de cálculo da contribuição
previdenciária ao IPE, devida pelos ocupantes de cargos comissionados, indistintamente,
passou a constituir o total da respectiva remuneração;
Com a vigência da Lei Estadual n.º 6.338/92, considera-se legal e devido o desconto
mensal de 8% (oito por cento) sobre a integralidade da remuneração dos servidores
estaduais ocupantes de cargos em comissão;
A partir de 1992, a contribuição previdenciária ao IPE devida pelos Procuradores do
Estado, mesmo que exercessem os cargos de Procurador Geral do Estado, Procurador
Geral do Estado Adjunto e de Corregedor Geral, passou a ter como base de cálculo a
totalidade da respectiva remuneração, com fundamento jurídico na Lei Estadual n.º
2.728/62, combinada com a Lei Estadual n.º 6.338/92.
De 1º de fevereiro de 2002 em diante, em razão da Lei Complementar Estadual n.º 216/
2001, a base de cálculo da contribuição previdenciária ao IPE, devida pelos Procuradores
do Estado, restou diminuída da quantia referente à gratificação pelo eventual exercício
dos cargos de Procurador Geral do Estado, de Procurador Geral do Estado Adjunto e de
Corregedor-Geral, ocasião em que passaram a não ser mais cabíveis os descontos sobre
a totalidade da respectiva remuneração;
Os descontos previdenciários ao IPE, efetuados no período compreendido entre maio
de 1996 e janeiro de 2002, sobre a totalidade da remuneração percebida pela requerente,
por ocasião do exercício dos cargos de Procurador Geral do Estado Adjunto e, em
seguida, de Procurador Geral do Estado, deram-se no âmbito de vigência temporal da Lei
Estadual n.º 6.338/92, que revogara, por incompatibilidade, a isenção parcial relativa
aos servidores efetivos ocupantes de cargos em comissão, no tocante à diferença entre
a totalidade da remuneração e os vencimentos do respectivo cargo efetivo;
A requerente não titularizava o direito subjetivo de contribuir para o IPE por uma base
de cálculo minorada entre 1996 e 2002, ou melhor, excluída da quantia percebida em
razão dos cargos comissionados que ocupou. Ao contrário, considerava-se devedora
pela mesma base de cálculo sobre a qual recairia a contribuição previdenciária dos
demais servidores efetivos ocupantes de cargos em comissão. Assim, consideram-se
devidos e legais os descontos realizados sobre a respectiva remuneração no período
citado;
O presente pedido de restituição de quantia supostamente descontada a maior, a título
de contribuição previdenciária para IPE, sob a alegação de que foi ilegal a retenção sobre
a quantia correspondente ao exercício dos cargos comissionados, não encontra
fundamento legal, devendo, portanto, ser considerado improcedente.
É o parecer. Submeto-o à aprovação da Excelentíssima Senhora Governadora do Estado.
Consultoria Geral do Estado, Natal/RN, 24 de julho de 2003.
Tatiana Mendes Cunha
CONSULTORA-GERAL DO ESTADO
RIO GRANDE DO NORTE
DESPACHO
Aprovo o PARECER J-10/2003-CGE subscrito pela douta Consultora-Geral do Estado, cujo objeto versa
sobre a análise da vigência e aplicabilidade do art. 2º, § 4º, da Lei Estadual n.º 2.728, de 1º de maio de 1962, que
fundamentou pedido de restituição de contribuição previdenciária ao Instituto de Previdência dos Servidores do Estado
(IPE).
Considerando o disposto no art. 68, III, da Constituição Estadual de 1989 e o efeito
normativo previsto no art. 19, § 3º, da Lei Complementar Estadual n.º 02, de 2 de maio de 1973 (Lei Orgânica da
Consultoria Geral do Estado), determino ao Senhor Diretor Presidente do IPE, que:
(i)
reúna os processos administrativos em tramitação, com pedidos semelhantes,
a fim de que sejam decididos consoante a interpretação jurídica uniformizada;
(ii)
reexamine os processos similares já concluídos, com o escopo de averiguar e
invalidar eventuais concessões ilegais de restituição de contribuição
previdenciária, observado o devido processo legal, prescrito no art. 5º, LIV e
LV, da Constituição Federal de 1988.
Determino, por fim, que o presente parecer seja publicado no Diário Oficial do Estado
(D.O.E.).
Palácio de Despacho de Lagoa Nova, em Natal, 25 de julho de 2003, 115º da República.
Wilma Maria de Faria
GOVERNADORA
a)
Hierárquico (“
lex superior derogat legi inferiori
“
), segundo o qual num conflito entre normas de diferentes níveis, a de nível mais elevado, qualquer
que seja a ordem cronológica, terá preferência em relação à de nível mais baixo;
b)
Cronológico (“
lex posterior derogat legi priori
“)
, conforme o qual de duas normas do mesmo nível hierárquico ou escalão, a mais recente prevalece
sobre a anterior, ou seja, a nova norma vem modificar ou regular, de forma diferente, a matéria
versada pela anterior, no todo (ab-rogação) ou em parte (derrogação);
c)
Especialidade (“
lex specialis derogat legi generali
“)
, que faz prevalecer a lei especial sobre a genérica, para poder tratar desigualmente o desigual,
fazendo as diferenciações exigidas fática e axiologicamente. In:
Conflito de normas
, São Paulo: Saraiva, 1999, pp. 34-40.
"
Art. 2º São beneficiários todos os servidores, civis e militares, dos três Poderes e das Autarquias Estaduais que
exerçam atividades remuneradas.
2
(...)”.
(...)”.
4
“
Art. 12. Para os efeitos desta Lei, considera-se vencimento-base a soma paga ou devida a título remuneratório, como:
subsídios, vencimento propriamente dito; gratificação de função, de presença, de risco de vida ou insalubridade;
adicionais ou acréscimos por tempo de serviço, percentagens ou cotas e proventos de aposentadoria.
§ 1º Não se incluem no vencimento base as gratificações eventuais ou por serviços extraordinários, nem os pagamentos
de natureza indenizatória, como diárias de viagem, ajuda de custo e representação
.
(...)”.
“
Art. 125. Perderá o vencimento ou remuneração do cargo efetivo o funcionário:
5
I
– nomeado para cargo em comissão, salvo o direito de optar;
(...)”.
6
“
Art. 130. Os planos estaduais de previdência social, mediante contribuição, atendem, nos termos da lei, a: (...)”.
7
“
Art. 124. (...)
(...)
§ 3º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social pode ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente
fonte de custeio total.”
8
“
Art. 130. (...)
IV
– pensão integral por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o
disposto no art. 201, § 5º, da Constituição Federal, independentemente da “causa mortis”.
(...)”.
9
Segundo pontifica Maria Sylvia Zanella
DI PIETRO
, “os servidores que foram admitidos, a qualquer título, antes da Emenda Constitucional n.º 20 (ressalvados os
celetistas, que já eram vinculados ao regime previdenciário geral), tinham a sua aposentadoria regida pelos dispositivos
constitucionais relativos aos servidores públicos. O artigo 40 da Constituição não fazia qualquer distinção quanto ao
tipo de servidor, fosse ele ocupante de cargo ou função; apenas remetia para a legislação a disciplina legal sobre a
aposentadoria em cargos ou empregos temporári
os. Fora essas duas hipóteses, todos os demais servidores faziam jus às modalidades de aposentadoria previstas no art.
40 e continuam sujeitos a esse dispositivo, já que tiveram os seus direitos preservados pela regra do artigo 3º, § 3º, da
Emenda nº 20. Esse dispositivo manteve, expressamente, “
todos os direitos e garantias asseguradas nas disposições constitucionais vigentes à data da publicação desta Emenda
aos servidores e militares, inativos e pensionistas, aos anistiados e aos ex-combatentes, assim como àqueles que já
cumpriram, até aquela data aos requisitos para usufruírem tais direitos, observado o artigo 37, XI, da Constituição
Federal.
“ In:
Direito Administrativo.
13ª. São Paulo: Atlas, 2001, pp. 457-458.
10
Cf. Hely Lopes MEIRELLES,
Direito administrativo brasileiro
, 26ª ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 440 e Maria Sylvia Zanella DI PIETRO,
Direito Administrativo
, 13ª ed., São Paulo: Atlas, 2000, p. 481.
11
Segundo pontifica Paulo de
BARROS
CARVALHO, o tributo, ou regra-matriz de incidência tributária, como qualquer norma jurídica, apresenta a estrutura
lógica própria dos juízos hipotético-condicionais, cuja hipótese, descritiva de um fato (hipótese tributária), conjuga-se,
por imputação deôntica, a uma conseqüência, prescritiva de uma relação jurídica de cunho patrimonial (obrigação
tributária), que se vai estabelecer por ocasião da sua positivação. No descritor, identifica-se um comportamento
humano (critério material), condicionado no tempo
(critério temporal) e no espaço (critério espacial). Já no prescritor, quedarão o critério pessoal (sujeitos ativo e
passivo) e o critério quantitativo (base de cálculo e alíquota), imprescindíveis à instauração da relação jurídica tributária.
In:
Curso de direito tributário
. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 236.