Secretaria Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS DE ACESSIBILIDADE E PLANEJAMENTO URBANO
Seminário
revisão Plano Diretor de Macaé
Macaé, 26 de novembro de 2013
Palestra:
PLANEJAMENTO URBANO
Problemas e Soluções
os desafios do plano diretor participativo
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O processo e as lógicas
de produção das cidades brasileiras
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REALIDADE DAS CIDADES
Segregação socioespacial
Irregularidade fundiária urbana
Degradação ambiental
Desastres naturais
Carência de infraestrutura
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Antecedentes
 Urbanização rápida e Industrialização tardia;
 Reformas de Base e Golpe Militar;
 Regime Militar e Planejamento Tecnocrático;
 Redemocratização e o “Inferno astral” do Planejamento;
 Movimento pela Reforma Urbana e a Constituição Federal
de 1988.
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Processo de urbanização: características
Fonte: IBGE
1. Urbanização acelerada: em 50 anos a população urbana cresceu
mais de 150 milhões de habitantes
2. Intensificação da urbanização nas regiões metropolitanas: mais de
40% da população vive em regiões metropolitanas, que representam
8% dos municípios brasileiros
3. Expansão indiscriminada da urbanização no território brasileiro
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COMPARATIVO DA URBANIZAÇÃO
95%
90%
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
1960
Argentina
Fonte: Nation Master
Elaboração: OLIVEIRA, 2011.
1970
México
1980
Estados Unidos
1990
França
2000
Japão
África do Sul
2005
Brasil
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Produção formal das cidades
Expansão
Consolidação
Projeto Setor Noroeste, Brasília/DF
Portal do Morumbi, São Paulo/SP
Projeto loteamento em Caruaru/PE
Boa Vista/RR
Parcelamento, urbanização e
edificação inexistentes.
Atividades rurais e ocupação
espontânea, isolada e
pontual de usos com
finalidades urbanas.
Parcelamento, urbanização e
edificação em processo de
consolidação, porém não
necessariamente de modo
coordenado.
Adensamento
Av. Luiz Carlos Berrini, São Paulo/SP
Barra da Tijuca/RJ
Parcelamento , urbanização
e edificação consolidados
nas áreas centrais.
Tendência ao adensamento
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Produção das cidades à margem do
mercado e das políticas públicas
Adensamento
(cortiços)
Consolidação
(favelas)
Expansão
(áreas de grilagem)
Porto Velho/RO
Av. Santa Ifigênia, São Paulo/SP
Rocinha, Rio de Janeiro/RJ
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Quais problemas observados nestes processos de
produção das cidades estão em descompasso com
o planejamento urbano?
 Planos urbanísticos desconexos com os processos reais de
produção das cidades, especialmente em relação à produção
da habitação popular.
 Inexistência, limitação ou precariedade de políticas públicas
para o enfrentamento das carências urbanas.
 Falta de integração das políticas públicas no território.
 A fragilidade da regulação do uso do solo frente à pressão dos
interesses econômicos sobre o território.
 Prática da normatização do uso do solo voltada unicamente à
produção exercida pelo mercado.
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Conseqüências: ilegalidade e precariedade urbana
Cidade Baixa, Salvador, Bahia /BA
Subutilização de estruturas
existentes e degradação ambiental
Riberira, Natal /RN
Abandono do patrimônio permitindo ocupações
degradantes para a dignidade humana
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Conseqüências: desigualdades e carências urbanas
cidades excludentes
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Conseqüências: desigualdades socioespaciais e
degradação ambiental
cidades excludentes
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Conseqüências extremas: perda de vidas humanas
Enchentes em Pernambuco e Alagoas
Rio de Janeiro/RJ
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O PLANEJAMENTO URBANO voltado ao
enfrentamento das carências urbanas
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avanços jurídicos e institucionais
Avanços
institucionais
Intenso investimento público em
desenvolvimento urbano
Avanços jurídicos
Prazo para elaboração Plano Diretor
Implementação do Plano Diretor
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
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Constituição Federal de 1988
Título VII, Capítulo II - Política Urbana (art. 182 e 183) introduzida pela
emenda popular nº 63 de 1987, que contou com 131 mil assinaturas.
Alguns Destaques:
Poder Público Municipal – responsável pela política de
desenvolvimento urbano;
Função Social da Cidade e da Propriedade – a propriedade cumpre
sua função social quando atende às exigências expressas no Plano
Diretor;
Plano Diretor – instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
Instrumentos: Parcelamento , Edificação ou Utilização Compulsórios,
IPTU progressivo no tempo, Desapropriação com Títulos da Dívida,
Usucapião especial de imóvel urbano
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Estatuto da Cidade (lei 10.257/01)
Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de
1988.
Alguns Destaques:
Acesso à terra urbanizada (ZEIS, IPTU progressivo, edificação
compulsória, outorga onerosa, etc);
Direito à cidade e à moradia;
Combate à especulação imobiliária;
Justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo
de urbanização;
Gestão democrática, por meio da participação popular.
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Plano Diretor
Características
instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana.
 O Plano Diretor é uma lei que deve ser revista no máximo a
cada 10 anos, destinada a todo o território municipal e não
somente para a sede urbana.
 Pode-se dizer que a legitimidade do Plano Diretor está na
construção de um pacto pelo futuro da cidade conforme
os pressupostos da participação social previstos no Estatuto da
Cidade.
 Neste processo, deve-se atentar que o Plano Diretor não é uma
mera carta de intenções, mas um plano territorial com
diversos instrumentos que ajudam a viabilizar o direito à cidade.
 Deve conter um sistema de acompanhamento e controle e a
previsão e demarcação de instrumentos urbanísticos, jurídicos e
tributários.
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Desafios a serem vencidos na elaboração
e implementação dos Planos Diretores
Plano Diretor sem foco físico-territorial, contemplando
diretrizes de diversas políticas públicas, muitas vezes sem vínculo
com território.
A fragilidade de regulação do uso do solo frente à pressão dos
interesses econômicos sobre o território.
Desarticulação entre zoneamento e Plano Diretor e entre
orçamento municipal e Plano Diretor.
Inadequação da regulamentação de instrumentos do Estatuto
da Cidade nos Planos Diretores, o que dificulta sua autoaplicação.
Reduzida capacidade técnica e institucional dos municípios
para o exercício do planejamento urbano.
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Função social da propriedade: o que faço no “meu
terreno” é parte da cidade, portanto o que construo no “meu
terreno” será definido pelo Plano Diretor por meio de seus
instrumentos e de forma amplamente democrática.
O Estatuto não define um conceito absoluto e universal de função
social da propriedade, e delega isso ao Plano Diretor.
Direito à cidade: as políticas públicas e os investimentos
em desenvolvimento urbano devem reconhecer os direitos
sociais.
Governança democrática: deve ser institucionalizada
e existir na prática das decisões sobre planos, projetos e
investimentos em desenvolvimento urbano.
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O planejamento urbano e a gestão territorial cabe
aos municípios, mas, deve ser pactuado com a sociedade
civil, contando com o apoio dos estados e da União.
Nesse sentido coube aos planos diretores
participativos, e aos instrumentos urbanísticos neles
previstos, garantir o direito pleno à cidade por meio de
sua ocupação democrática, reduzindo as desigualdades
sociais e promovendo a diversidade funcional e social, a
vitalidade econômica e a preservação do patrimônio histórico,
cultural e ambiental.
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Ampliação do acesso a terra urbanizada
a todos os segmentos sociais
como isso é possível?
Os investimentos públicos devem contemplar ações de
regularização fundiária, urbanização de assentamentos
precários e construção de habitação de interesse social, e
reabilitação de áreas urbanas ;
A regulação do uso do solo precisa combater a
especulação imobiliária, controlar a expansão urbana,
proteger áreas de interesse ambiental e cultural e reservar
áreas para a habitação de interesse social em bairros
urbanizados com empregos e serviços urbanos.
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X
Terras servidas de investimentos públicos e privados devem ser
resguardadas pelo poder público municipal, de modo que a
habitação plena seja acessível à famílias de baixa renda, evitando
assim, que as desigualdades sociais se acentuem no território.
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Deve ser assegurada a dignidade da pessoa humana
X
O Poder Público municipal deve
reconhecer os direitos sociais e prever
ações voltadas à moradia digna:
•resguardar a população da exposição a riscos
•propor a regularização fundiária sustentável
•promover a urbanização integrada de assentamentos precários
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X
O planejamento deve priorizar a urbanização compacta e a
reabilitação edilícia que promova melhor aproveitamento da
infraestrutura disponível, com diversidade de usos, em
detrimento da expansão urbana desordenada e excludente.
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X
O Planejamento deve Promover o melhor aproveitamento de
vazios urbanos em áreas consolidadas, com oferta de serviços
e empregos, de modo a combater a especulação imobiliária e
evitar o crescimento urbano desordenado em áreas mais
frágeis da cidades.
Isso é atribuição do Plano Diretor
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INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS voltados ao
enfrentamento das carências urbanas
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instrumentos urbanísticos gerais
planejamento e desenvolvimento do território municipal
instrumentos de acesso a terra urbanizada e
regularização fundiária sustentável
inclusão territorial que assegure a posse as populações marginalizadas
da cidade formal
instrumentos de combate à especulação
imobiliária garantia do cumprimento da função social da propriedade
instrumentos de gestão social da valorização da
terra justa distribuição dos custos e benefícios do desenvolvimento
urbano para toda coletividade
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Macrozoneamento
 Divide o território em grandes
compartimentos, por critérios
físicos, geomorfológicos,
antrópicos, ambientais, etc.
Fonte: Proposta de revisão do Plano Diretor de Aracaju
 Instrumentos como a Carta
geotécnica de aptidão à
urbanização será importante
para definir as áreas propícias
à consolidação da ocupação
urbana, áreas de expansão
urbana e as áreas de
preservação ambiental e
áreas inaptas à urbanização
(suscetíveis à desastres) .
Monitoramento da Ocupação Urbana
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Zoneamento, parcelamento,
uso e ocupação do solo
 A divisão de cada zona com a
definição de quais usos são mais
pertinentes para cada território se
relaciona ao desenho da paisagem
urbana, envolvendo a dinâmica das
atividades econômicas e a
configuração, o dimensionamento e a
ocupação dos lotes.
 Deve ser considerada a capacidade
de suporte do território (redes de
infraestrutura) para o
estabelecimento de uma ocupação
compacta compatível com essa
capacidade, especialmente os
sistemas viário e de saneamento.
Zoneamento Plano Diretor São Paulo
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Plano de Expansão Urbana
Imagens: Operação Urbana Nuevo Usme, Bogotá, Colômbia.
O ordenamento territorial da expansão urbana deve prever a
delimitação de diretrizes para infra-estrutura urbana e
equipamentos, previsão de áreas para HIS, delimitação de áreas
para proteção, e implantação de mecanismos para justa distribuição
dos benefícios e da valorização da terra.
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Zonas Especiais de
Interesse Social em
áreas ocupadas
Zonas Especiais de
Interesse Social em
áreas vazias
Garantia de posse das
famílias para futura
ação de urbanização e
regularização fundiária
Reserva de áreas para
futura provisão de
habitação de interesse
social (MCMV)
ZEIS: instrumento estratégico para garantir solo urbanizado para
habitação de interesse social por meio da regulação prévia pelo poder
público.
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Usucapião especial de imóvel urbano: Art. 183 da Constituição Federal
de 1988. O
Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001 em seus art 9º a 14 reconhece a usucapião na forma
coletiva.
CUEM - Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia:
Medida provisória Nº 2.220 de 04 de setembro de 2001.
Direito de superfície O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001 em seus art 21º a 24
estabelece formas de aplicação do instrumento em imóveis particulares
CDRU - Concessão de Direito Real de Uso: Decreto Lei nº 271 de 1967
Demarcação urbanística para fins de regularização fundiária e
legitimação da posse; (usucapião administrativa)
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Parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios, IPTU Progressivo do tempo e
desapropriação com pagamento em títulos
Imóveis localizados em
áreas dotadas de
infraestrutura devem
cumprir sua função social.
No caso de imóveis vazios,
caso o proprietário não
venda ou edifique num
prazo determinado, o
Poder Público pode
aumentar o IPTU de forma
a induzir que este imóvel
seja edificado e ao mesmo
tempo coibir a especulação
imobiliária.
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A manutenção de terrenos vazios ou
ociosos, inseridos na área urbanizada, à
espera de uma valorização futura que
beneficia apenas seus proprietários,
diminui os espaços disponíveis na cidade
para a moradia e as atividades
econômicas necessárias para o
desenvolvimento de toda a sociedade,
especialmente para os grupos
economicamente vulneráveis
O Censo Demográfico 2010 encontrou 6,1 milhões
(9,0%) de domicílios vagos no país.
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TDC - transferência de direito de construir
Áreas que receberam potencial
áreas que negociaram o direito de
construir, que foi por sua vez, revertido
investimentos de reabilitação.
•Definição de áreas passíveis à
preservação e conservação do
patrimônio cultural e ambiental.
•Definição de áreas que
comportam adensamento.
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OODC – outorga onerosa do direito de construir
Ações públicas e coletivas proporcionam
a valorização dos imóveis
$
Propriedade
isolada
É legítimo que o Poder Público
Municipal recupere esta
valorização à coletividade
Gestão social da valorização da terra
$
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Plano Diretor define normas de
quanto se pode construir numa
determinada zona
Plano Diretor também pode estabelecer
um excedente de potencial construtivo
desde que seja paga uma contrapartida
pelo empreendedor
Os recursos das
contrapartidas são
destinados a um fundo
Municipal voltado ao
desenvolvimento urbano
Investimento em melhoria de espaços
públicos e provisão de habitação de
interesse social
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Operação Urbana Consorciada
TRECHO IMPLEMENTADO ANTES DA LEI)
Operação Urbana Faria Lima:
investimentos públicos em
sistema viário
TRECHO IMPLEMENTADO ANTES DA LEI
Fonte: SEHAB/Resolo, 2000 e Emurb
se relaciona a promoção
de projetos urbanos por
meio da parceria entre
poder público, capital
privado e sociedade civil,
com o objetivo de
transformações que
garantam a qualidade do
ambiente urbano e
promovam melhorias
sociais
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Observações importantes
para o processo de revisão do PD
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SOBRE O PROCESSO
1. deve ser garantida a ampla participação da
comunidade
2. Ver orientações constantes das resoluções do
ConCidades:
Resolução n° 25 de 18 de Março de 2005: orientações e
recomendações para a elaboração do Plano Diretor
Resolução n° 34 de 01 de Julho de 2005: orientações e
recomendações ao conteúdo mínimo do Plano Diretor, tendo
por base o Estatuto das Cidades.
Resolução Recomendada nº 83 de 08 Dezembro de 2009:
orientações com relação à revisão ou alteração de Planos
Diretores
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SOBRE O PROCESSO
3. Promover participação social não é fácil... A
comunidade precisa entender o que vai discutir
– capacitação é essencial!
4. As disputas são naturais e certamente vão
ocorrer. O importante não é atender a todas as
demandas, mas buscar o diálogo e o equilíbrio,
com transparência e colocando o interesse
público em primeiro lugar.
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SOBRE O CONTEÚDO
1. Definição clara dos objetivos a serem
perseguidos pelo desenvolvimento urbano
(que rumos a cidade deverá tomar nos próximos 10 anos)
2. Plano Diretor não é carta de boas intenções...
É um INSTRUMENTO ORIENTADOR
(para a população, para os técnicos da prefeitura, para o setor
imobiliário)
3. Possui dimensão política, operacional e
técnica: define o que deve ser feito, mas
também como deve ser feito.
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SOBRE O CONTEÚDO
4. É impossível fazer planejamento territorial
sem o conhecimento do território... Plano
Diretor sem mapas é inconcebível!
5. O zoneamento deve refletir a situação atual,
mas também as intenções de
desenvolvimento.
6. Para regular o uso do solo é necessário
conhecer a dinâmica imobiliária da cidade.
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SOBRE O CONTEÚDO
7. Os instrumentos do Estatuto são meios...
antes de pensar em que instrumento usar,
deve-se definir qual é o resultado pretendido
8. O desenvolvimento urbano só se concretiza
com investimentos - planejar sem dialogo
com o orçamento é ineficaz
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DICAS/ OPORTUNIDADES
1. Se a cidade ainda não tem Conselho
Municipal das Cidades, ele deve ser criado.
2. É melhor ter um Conselho das Cidades do
que vários conselhos setoriais
3. Atores/setores importantes para a dinâmica
produtiva e para a economia da cidade
devem ser convidados a participar.
4. O Plano de Mobilidade é obrigatório e deve
ser feito até 2015. Por que não incorporá-lo ao
PD?
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Obrigada!
Carolina Baima Cavalcanti
Gerente de Projeto
Departamento de Políticas de Acessibilidade e Planejamento Urbano – DEAP/SNAPU
contatos:
tel: (61) 2108-1478
e-mail: [email protected]
site: www.cidades.gov.br