POLÍTICA SOCIAL NO NORDESTE BRASILEIRO: O USO DOS
PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA COM ÊNFASE AO
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA (PBF)
Márcia Ribeiro de Albuquerque1
Ana Carolina Alves Gomes2
A questão das desigualdades espaciais e sociais consiste em um problema de ordem
estrutural na região nordeste do Brasil. Os programas de transferência de renda atuam
em um sistema de proteção social e têm como objetivos, diminuir pobreza; reduzir
desigualdades regionais; garantir a alocação intertemporal de consumo; e funcionar
como seguro social. O artigo tem como objetivo apresentar de maneira descritiva, a
utilização dos programas de transferência de renda na região Nordeste do Brasil, dando
ênfase ao Programa Bolsa Família como política pública social. O trabalho
desenvolvido consiste em uma combinação harmônica de pesquisa empírica e teórica.
Os resultados obtidos, indicam a contribuição dos programas de transferência de renda
no que se refere à redução da pobreza e enfrentamento de desigualdades, constatando-se
a curto prazo, transformações locais, oriundas da elevação do nível de renda.
Palavras-chave: Política Social; Programas de Transferência de Renda; Programa Bolsa
Família; Região Nordeste; Brasil.
1. Introdução
Cada vez mais, países que se encontram em estágio de desenvolvimento, vêm
apresentando um aumento significativo de suas ações no que tange as políticas de cunho
social. Em especial no Brasil, isto se dá após a década de noventa, onde a pobreza passa
a ser vista como um problema a ser enfrentado pela sociedade em geral e em particular
pelo Estado, desta forma a temática pobreza torna-se pauta dos debates governamentais
e as ações voltadas especificamente à redução das desigualdades sociais passaram a ser
implementadas. A política social ganhou destaque, principalmente as políticas
1
Mestranda em Desenvolvimento Regional e Agronegócio na UNIOESTE – Universidade Estadual do
Oeste do Paraná/ Brasil. E-mail: [email protected]
2
Mestranda em Desenvolvimento Regional e Agronegócio na UNIOESTE – Universidade Estadual do
Oeste do Paraná/ Brasil. E-mail: [email protected]
focalizadas que visam beneficiar as populações em situação de extrema vulnerabilidade
social.
A criação de programas de transferência de renda, por parte do governo federal,
foi uma das mais importantes novidades ocorridas na política social brasileira, segundo
nota técnica do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) divulgada em 2006.
No Brasil mais da metade da população que se encontra vivendo em situação de
extrema pobreza localiza-se na região nordeste, conforme estimativa do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS, 2011) brasileiro.
Com o intuito de apresentar de maneira descritiva, a utilização dos programas de
transferência de renda no Nordeste Brasileiro, dando ênfase ao Programa Bolsa Família
como política pública social, o artigo foi organizado em cinco seções, iniciando com
esta primeira seção introdutória. A segunda seção se propõe a apresentar de forma breve
um dos principais programas de transferência de renda brasileiro, o Bolsa Família. A
terceira seção traça de maneira resumida, e não menos significativa, o perfil da pobreza
e extrema pobreza no Nordeste do Brasil. A quarta seção destina-se a apresentar a
evolução do Programa Bolsa Família (PBF) no nordeste brasileiro. O trabalho finalizase na quinta seção, ao realizar uma inserção acerca da hipótese de que as políticas de
transferências de renda implementadas no Brasil, e em especial na região nordeste,
contribuem para a redução da pobreza e enfrentamento de desigualdades, constatandose a curto prazo transformações locais, oriundas da elevação da renda.
2. Transferências de Renda no Brasil: O Programa Bolsa Família
Implementado pelo governo federal brasileiro em outubro de 2003, o programa
unificou quatro outros programas de transferência de renda condicionada já existentes,
Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação, e ademais incorporou o ValeGás, uma transferência sem contrapartida. Criado com o intuito de combater a pobreza e
garantir as famílias pobres ou extremamente pobres o direito delas à alimentação.
Segundo cartilha elaborada pelo Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS) do Brasil, o principal objetivo do programa é contribuir para a
superação da pobreza, especialmente no grau mais extremo. Ainda de acordo com o
MDS são três os eixos principais de atuação do PBF:
• Diminuição imediata da pobreza, por meio da transferência direta de renda às
famílias;
• Reforço do direito de acesso das famílias aos serviços básicos nas áreas de
saúde, educação e assistência social, por meio das condicionalidades, o que contribui
para as famílias romperem o ciclo da pobreza entre gerações;
• Integração com outras ações e programas dos governos, nas suas três esferas, e
da sociedade para apoiar as famílias a superarem a situação de vulnerabilidade e
pobreza.
De acordo com informações do Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), a gestão do Bolsa família é descentralizada e compartilhada
por União, estados, Distrito Federal e municípios. Os entes federados trabalham em
conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução do Programa. A lista de
beneficiários é pública e pode ser acessada por qualquer cidadão. (Brasil, MDS, 2012).
O Bolsa Família possui três eixos principais focados na transferência de renda,
condicionalidades, ações e programas complementares. A transferência de renda
promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades reforçam o acesso a
direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Já as ações e
programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os
beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade. (Brasil, MDS, 2012).
Acerca das condicionalidades, estas para o Ministério de Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS), são os compromissos assumidos tanto pelas famílias
beneficiárias quanto pelo poder público para ampliar o acesso dessas famílias a seus
direitos sociais básicos. Por um lado, as famílias devem assumir e cumprir esses
compromissos para continuar recebendo o benefício. Por outro, o poder público se
responsabiliza pela oferta dos serviços públicos de saúde, educação e assistência social.
(Brasil, MDS, 2012).
A Caixa Econômica Federal (CEF), é o órgão responsável por receber
informações levantadas pelos municípios compostas no Cadastro Único (CadÚnico),
processá-las e por fim pagar o benefício mensalmente as famílias. Em seu site 3 elenca as
condições necessárias para o recebimento de tal benefício, que segue:
-Inclusão da família, pela prefeitura, no Cadastro Único dos Programas Sociais
do Governo Federal. Porém o cadastramento não implica a entrada imediata das
famílias no Programa e o recebimento do benefício.
-Seleção pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
-No caso de existência de gestantes, o comparecimento às consultas de pré-natal,
conforme calendário preconizado pelo Ministério da Saúde (MS).
-Participação em atividades educativas ofertadas pelo MS sobre aleitamento
materno e alimentação saudável, no caso de inclusão de nutrizes.
-Manter em dia o cartão de vacinação das crianças de 0 a 6 anos.
-Garantir frequência mínima de 85% na escola, para crianças e adolescentes de 6
a 15 anos.
-Garantir frequência mínima de 75% na escola, para adolescentes de 16 e 17
anos.
-Participar, quando for o caso, de programas de alfabetização de adultos.
Realizada esta breve exposição sobre o Programa Bolsa Família, a próxima
seção destina-se a evidenciar as características inerentes a situação de pobreza na região
nordeste do Brasil.
3. Perfil da Pobreza e Extrema Pobreza no Nordeste Brasileiro
3
Disponível em : http://www.caixa.gov.br/Voce/Social/Transferencia/bolsa_familia/saiba_mais.asp
Esta seção se propõe a realizar uma breve análise do perfil da pobreza e da
extrema pobreza no nordeste brasileiro, a partir da base de dados da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios (PNAD, 2006) com elaborações próprias do Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) brasileiro.
Definir pobreza de uma maneira singular é evidentemente inviável, entretanto
pode-se afirmar que pobreza refere-se à insuficiência de recursos destinados ao
suprimento de condições mínimas de sobrevivência de um indivíduo, dentro de um
determinado contexto social em um dado período histórico.
Através da análise da insuficiência de renda, a pobreza em termos absolutos
pode ser mensurada, e a noção de linha de pobreza consiste na descrição das condições
de vida de um indivíduo ou família em uma sociedade.
A linha de pobreza em última instância pode ser utilizada como parâmetro em
uma dada sociedade, aonde os indivíduos e famílias que se encontrem abaixo da mesma
podem ser considerados pobres, e abaixo da linha de indigência, extremamente pobres.
A renda per capita domiciliar é calculada a partir da soma das rendas totais dos
membros do domicílio (excetuando o valor da transferência do Bolsa Família) e
dividida pelo número de membros do domicílio.
Para termos de uma clara exposição, a pobreza neste trabalho é considerada em
uma visão simplificada, de insuficiência de renda, ou seja, a existência da pobreza se dá
com a existência de famílias vivendo com renda familiar per capita inferior ao nível
mínimo necessário para que possam satisfazer suas necessidades mais básicas. Quão
maior é o número de indivíduos vivendo em famílias que possuem renda per capita
abaixo da estipulada pela linha de pobreza, assim como a distância da renda per capita
de cada família pobre da linha de pobreza, maior é o grau de pobreza que determinada
região apresenta em um período de tempo.
A mais recente linha de pobreza criada, entre outros objetivos, com vistas a
identificar quais grupos da população se encontram abaixo da mesma, servindo então
como uma espécie de referencial, ao estabelecer parâmetros para a concessão dos
benefícios oriundos dos programas federais de transferência de renda, e em especial o
Bolsa Família, foi estabelecida em 2011 pelo Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate è Fome (MDS) brasileiro, com base em dados fornecidos pelo último Censo
Demográfico realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em
2010.
A linha de extrema pobreza foi estabelecida em R$ 70,00 per capita
considerando o rendimento nominal mensal de cada domicílio, e a linha de pobreza foi
estipulada no valor de R$ 140,00. Desta maneira, qualquer indivíduo residente em
domicílios com rendimento menor ou igual a esses valores é considerado extremamente
pobre, e pobre, respectivamente.
Ao construir o mapa da extrema pobreza no Brasil e em suas regiões, o
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome brasileiro (MDS, 2011)
identificou que 8,5% do total da população do país vive em extrema pobreza, algo
correspondente a 16,27 milhões de pessoas. A região Nordeste do Brasil é a região que
abrange o maior número de miseráveis, 9,61 milhões (59,1%) dos 16,27 milhões. A
Tabela 1 apresenta tais números.
Total
Urbano
Rural
%Total
%Urba
%Rural
no
16.267.1
8.673.84
7.593.35
97
5
2
2.658.45
1.158.50
1.499.95
2
1
1
9.609.80
4.560.48
5.049.31
3
6
2.725.53
2.144.62
2
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
100,0
53,3
46,7
100,0
43,6
56,4
7
100,0
47,5
52,5
4
580.908
100,0
78,7
21,3
715.961
437.346
278.615
100,0
61,1
38,9
557.449
372.888
184.561
100,0
66,9
33,1
Tabela 1 - Distribuição da população em extrema pobreza segundo Grandes
Regiões e situação do domicílio
Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010. Elaboração própria.
O gráfico 1 apresenta a evolução do contingente populacional no Brasil que
possui renda domiciliar per capita de 0 a R$ 140,00, no período de 2001 à 2009.
Gráfico 1 - População com renda domiciliar per capita de 0 a 140,00 reais em
termos percentuais (Brasil).
Fonte: PNAD-IBGE. Elaboração: MDS
O gráfico 2 apresenta a evolução do contingente populacional no Nordeste
brasileiro que possui renda domiciliar per capita de 0 a R$ 140,00, no período de 2001
à 2009.
Gráfico 2 - População com renda domiciliar per capita de 0 a 140,00 reais em
termos percentuais (Nordeste).
Fonte: PNAD-IBGE. Elaboração: MDS
De acordo com os gráficos 1 e 2, observa-se no período apresentado que houve
uma queda do percentual populacional que se encontra na faixa de renda situada abaixo
da linha de pobreza, tanto no Brasil, quanto na região nordeste brasileira, com
permanente queda à partir de 2004, podendo-se assim dividir a análise da queda de
pobreza tanto brasileira quanto nordestina, em dois períodos, de 2001 à 2003, período
anterior a criação do Programa Bolsa Família (PBF) e de 2004 à 2009, posterior a
criação deste programa social.
Não se pode deixar de lembrar o significativo papel que o período de expansão
econômica vivenciado no Brasil na última década, em conjunto com o aumento do
poder de compra ocasionado em grande parte pelos sucessivos ganhos reais do salário
mínimo ocorridos no período que compreende o governo Lula, dentre outros pontos
positivos, desempenhou, ao viabilizar a expansão e melhorias de ações na política
social.
A análise da evolução do Programa Bolsa Família na região Nordeste do Brasil é
objeto da próxima seção deste artigo.
4. Evolução do Programa Bolsa Família no Nordeste Brasileiro
Com o intuito de apresentar evolução do Programa Bolsa Família no Nordeste
Brasileiro, esta seção procura evidenciar o número de famílias beneficiárias de tal
programa social a partir do ano de 2004, ano no qual se inicia a vigência do mesmo na
forma como atualmente é conhecido.
Tabela 2 - Estimativa da população e famílias pobres, segundo grandes regiões no
Brasil em 2009
Fonte: MDS, 2010.
Medidas de combate à pobreza demonstram neste período em análise,
importante atuação no país e em especial na região nordeste do Brasil, a partir de
políticas sociais focalizadas aos mais necessitados
Nº de famílias beneficiadas com o Bolsa
Família em milhões
Número de famílias benefeciadas com o Bolsa Família na
Região Nordeste do Brasil, de 2004 à 2012 (Milhões)
8000000
7000000
5.573.605
6000000
5000000
4000000
6.894.689
6.454.764 6.825.997
6.207.633
5.442.567
5.445.428
2006
2008
4.245.574
3.320.446
3000000
2000000
1000000
2004
2005
2007
2009
2010
2011
2012
0
Gráfico 3 - Número de famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Família no NE
Fonte: Elaboração própria com base em dados fornecidos pelo IBGE e MDS.
O Nordeste que, em 2004, tinha 3.320.446 milhões de famílias beneficiadas no
PBF, alcançou em 2009 um total de 6.207.633 milhões de famílias assistidas e em 2012,
um total de 6.894.689 milhões, indicando que pouco mais da metade, aproximadamente
52% das famílias beneficiadas com o PBF no Brasil, e por conseguinte consideradas
pobres, localiza-se no Nordeste.
Em outras palavras, de cada dez famílias assistidas com esse programa, cinco
encontram-se nesta região. Essa distribuição, conforme aponta a Tabela 1 apresentada
na seção 3, justifica-se em função do Nordeste concentrar aproximadamente 59,1% das
pessoas extremamente pobres do Brasil.
5. Considerações Finais
O objetivo dos programas condicionados de transferência de renda, é o de
diminuir a incidência da pobreza como insuficiência de renda. Sendo assim as
transferências atuariam de forma a mitigar esta insuficiência em que famílias pobres
incorrem.
Pode-se afirmar que diante do alto grau de focalização que o Programa Bolsa
Família (PBF) alcança entre os mais pobres, e em especial na região nordeste brasileira,
caracterizada anteriormente como a região do país que possui o maior número de
pessoas vivendo em extrema pobreza, este objetivo parece estar sendo razoavelmente
alcançado.
Os programas transferência de renda vêm se consolidando como uma ferramenta
auxiliar e efetiva no combate e redução da pobreza, em contraposição as críticas de
alguns setores da sociedade. O Brasil avançou em suas políticas de ações sociais, fato
este que se confirma no aumento progressivo da cobertura de benefícios sociais as
famílias que se encontram em situação de vulnerabilidade, tornando-as assim públicosalvo das políticas sociais, confirmando a premissa de que o programa efetivamente
chega aos mais pobres, àqueles que atendem aos critérios definidos em lei e têm direito
à transferência de renda.
De acordo com o estudo intitulado Miséria em Queda, realizado pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, 2010), houve um declínio da pobreza e da
desigualdade social no Brasil principalmente no período compreendido entre 2004 a
2009, credita-se esta situação à estabilização econômico-monetária, à recente
diminuição das taxas de desemprego e aos Programas de Transferência de Renda, pela
expansão da cobertura dos benefícios e pelo alcance de maior grau de focalização na
população pobre.
Indo além, os recursos proporcionados de forma direta pelos programas de
transferência de renda, são importantes para dinamizar a economia dos municípios mais
pobres, com impactos importantes no desenvolvimento local.
Para o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS, 2011)
brasileiro, o PBF também contribuiu para que o Brasil cumprisse, com dez anos de
antecedência, o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milênio: reduzir a extrema
pobreza à metade.
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