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Determinantes Políticos da Racionalização da Relação Intergovernamental e seus
Impactos na Implementação de Políticas Públicas: os casos brasileiro e argentino
Ximena Simpson
Escuela de Política y Gobierno – UnSam
Doutoranda do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – IUPERJ
[email protected]
Cristiane Batista
Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – Fiocruz/RJ
Doutora em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro
[email protected]
Versão preliminar. Não citar sem autorização das autoras
Paper apresentado no XXI IPSA Congresso Mundial de Ciência Política, em Santiago,
Chile, de 12 a 16 de julho de 2009.
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Introdução
Os processos de Reforma do Estado vividos na década de 80 e 90 pela maioria
dos países federais na América Latina apontavam para a necessidade de aumentar os
graus de descentralização, visando uma participação mais ativa e direta das instâncias
estaduais e municipais no processo decisório e na gestão e supervisão de políticas
públicas, até então exclusivas do poder central. Em outras palavras, o processo de
redemocratização, iniciado na década de 80 na maioria desses países, impulsionou o
processo de descentralização política, fiscal e administrativa e o aprofundamento dos
regimes federativos. Além disso, vários países da região experimentaram, nessa época,
um desequilíbrio fiscal que culminou em um aumento considerável da dívida pública na
década de 90. Como conseqüência, os distintos governos encontraram dificuldades para
implementar políticas de contração fiscal.
Apesar da crise econômica descrita acima ser generalizada na região e ter raízes
comuns, as experiências latino-americanas são consideravelmente diversas, em especial
no que se refere à forma como os diferentes sistemas políticos democráticos
responderam aos problemas econômicos desse período. Em particular, observa-se uma
grande variabilidade de políticas fiscais direcionadas a atenuar os efeitos da crise na
América Latina. Tal constatação deixa claro a necessidade de se realizar uma análise
comparada das características políticas dos governos democráticos e sua influência no
desenho e implementação da política econômica, em geral, e da política fiscal, em
particular.
Entretanto, mesmo que a literatura existente seja um importante começo em
direção a uma maior compreensão da influência dos sistemas políticos no desempenho
econômico, ainda deixa espaços vazios quanto às conseqüências econômicas resultantes
das singulares e diversas estruturas institucionais e padrões de governança existentes na
região (AMORIM NETO & BORSANI, 2004).
Neste sentido, o objetivo do trabalho é mostrar, por um lado, de que maneira os
distintos arranjos político-institucionais afetam a capacidade dos governos centrais de
promoverem um contexto de responsabilidade fiscal. Por outro, investigaremos se a
presença ou ausência de políticas de estabilização fiscal afeta a elaboração e condução
de políticas sociais, em especial, a política de saúde. A motivação do trabalho reside na
importância de se discutir a concepção segundo a qual políticas de estabilização fiscal
são incompatíveis com políticas de desenvolvimento social. Ou seja, de acordo com
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essa visão, seria problemático promover o equilíbrio fiscal e, ao mesmo tempo,
desenvolver políticas de bem-estar social. No caso deste estudo, as políticas sociais
referem-se às políticas de saúde, as quais dependem de investimentos públicos diretos.
Em outras palavras, buscamos refletir em como, na atual conjuntura, uma
política de estabilização fiscal pode impactar a política social. Para tal, analisaremos os
casos do Brasil e da Argentina no período que vai desde a sua redemocratização (1983
no caso Argentino e 1985 para o caso brasileiro) até o primeiro governo do Presidente
Luis Inácio Lula da Silva (2006) e o governo de Nestor Kirchner (2008).
Os casos do Brasil e da Argentina são paradigmáticos. Observa-se que enquanto
no Brasil encontramos um sistema de múltiplos partidos (8,5 partidos em 2002 na
Câmara de Deputados) com altos índices de fragmentação partidária, a Argentina possui
uma tradição bipartidária seguida de uma ampliação do número efetivo de partidos
legislativos, mas mantendo uma média dispersão de poder (ao redor de quatro partidos
efetivos no Legislativo no ano de 2003). Em relação ao sistema eleitoral, a Argentina
adota o sistema de representação proporcional (RP) de lista fechada e o Brasil a RP de
lista aberta. Entretanto, os processos políticos direcionados à redução dos desequilíbrios
fiscais das últimas duas décadas alcançaram resultados inversos ao esperado pelas
premissas correntes. Quer dizer, as instituições brasileiras, amplamente assinaladas
como fragmentárias, alcançaram índices superiores de cooperação entre as instâncias
governativas quando comparadas às do país vizinho.
No que tange os processos de implementação de políticas públicas nesses dois
países, os resultados reforçam ainda mais a perspectiva comparativa no presente estudo.
Enquanto o Brasil logrou consolidar ao longo da última década políticas de
estabilização fiscal com a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal (no ano
2000) e, no âmbito da política social, o processo de descentralização da política de
saúde se consolidou com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS) 1, na Argentina o
panorama não é o mesmo. Neste país, as relações intergovernamentais representam uma
fonte de conflitos tão acirrada que impedem a implementação não só de uma reforma
fiscal mais ampla, como de políticas fiscais de estabilização de longo prazo. No âmbito
social, durante a década de 90, a responsabilidade na provisão e administração da saúde
e educação públicas foi transferida para as subunidades da federação pela Lei 24.049.
1
A descentralização da política de saúde no Brasil foi sendo desenhada desde 1983 até ganhar feição
definitiva na Constituição de 1988, com a criação do SUS, e completada pela Lei Orgânica de Saúde em
1990, quando ocorreram transferências dos serviços de saúde para estados e municípios (Gerschman,
2004).
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Contudo, como conseqüência da precária situação fiscal da maioria das províncias, os
governos subnacionais passaram a depender fortemente das transferências federais para
equilibrar o orçamento.
Vale ressaltar que o presente artigo é um estudo exploratório que propõe uma
agenda de pesquisa. Seu objetivo principal, após uma breve análise das relações
intergovernamentais no Brasil e na Argentina e de suas políticas sociais, é indagar
acerca da melhor forma de entender as diferenças encontradas nas duas das mais
importantes federações da América Latina.
Assim, buscando
determinantes políticos e institucionais de políticas de racionalização
investigar os
2
das relações
intergovernamentais e seus impactos nos resultados de políticas sociais, especificamente
nas políticas de saúde, o texto está estruturado da seguinte maneira. A primeira parte
corresponde a uma abordagem da história fiscal recente dos países em questão. A
segunda seção apresenta uma breve resenha sobre o processo de descentralização da
política de saúde no Brasil e na Argentina. Por conta da escassez de tempo, não foi
possível desenvolver melhor a parte relativa à Argentina. Pelo fato do presente estudo
encontrar-se ainda em fase de desenvolvimento, ficamos devendo também as últimas
seções, que ofereceriam a metodologia e as conclusões preliminares.
1) Economia Política das Políticas Fiscais nas décadas de 1980 e 1990
A ampliação da descentralização, ocorrida principalmente durante a década de
80 na maioria das federações da região, se caracterizou pela significativa devolução de
poder político às subunidades. Quer dizer, a capacidade do Executivo Nacional em
implementar sua agenda passou a estar mais condicionada – principalmente no que
concerne à implementação de políticas relacionadas aos processos distributivos – a sua
habilidade em resolver problemas de ação coletiva. Quer dizer, a implementação das
políticas de reforma foi fortemente condicionada pelos resultados oriundos dos
complexos processos de barganha intergovernamental.
No caso do Brasil e da Argentina, a situação de desequilíbrio fiscal vivida por
ambos os países nas décadas de 80 e 90 levou os governos a buscar soluções mediante a
tentativa de reforma das instituições responsáveis pela redistribuição da receita pública
e a reformular a relação entre a União e as subunidades. Entretanto, estes processos
políticos alcançaram resultados significativamente diversos.
2
O conceito de “racionalização” é aqui entendido como a capacidade dos governos de manter uma
economia estabilizada e, ao mesmo tempo, atende a demandas sociais.
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Em termos da implementação de políticas de contração fiscal, a Argentina se
caracterizou pelo fracasso na tentativa de construir um regime sólido de redistribuição
dos recursos tributários, culminando com a implementação de um novo mecanismo de
distribuição que, desde o início, foi definido como provisório. No final do ano de 1987,
a Lei de Coparticipação Federal de Impostos (LCF), Lei nº. 23.548, estabeleceu um
regime transitório de distribuição de recursos tributários entre a União e as províncias, o
qual está vigente até os dias de hoje (CENTRÁNGOLO & JIMÉNEZ, 2004). Por sua vez,
observa-se a partir do ano de 2001 uma contundente elevação da dívida pública total
argentina (como % do PBI), a qual passou de 36% em 1996, para 57% em 2001
(INFORMES DEL MINISTERIO DE ECONOMIA, 2004).
Já no Brasil, a partir de 1998 verificou-se maior responsabilidade dos estados em
relação aos seus gastos públicos, o que gerou melhora fiscal primária de 0.6% do PIB
entre 1998 e 1999. Por sua vez, no ano 2000 o governo federal conseguiu aprovar e
sancionar a Lei de Responsabilidade Fiscal, cujo objetivo foi normatização das finanças
públicas nos três níveis de governo e evitar a emergência de novos desequilíbrios fiscalfinanceiros nas esferas subnacionais. É relevante ressaltar que esta tendência a uma
maior institucionalização das relações federativas não representa, no entanto, “assepsia”
das relações intergovernamentais, mas diz respeito à existência de regras claras que
sirvam de parâmetros para o jogo político (SILVA, 2002).
1.1) Política Fiscal na Argentino
No contexto político, a estrutura interna da política argentina, de acordo com
MUSTAPIC (2000), caracteriza-se por uma organização que reproduz a estrutura federal:
os maiores partidos (Partido Justicialista – PJ e Unión Cívica Radical – UCR) contam
com uma autoridade nacional, uma provincial e uma local. Essa configuração faz com
que os líderes nacionais não tenham condições de controlar plenamente o
comportamento dos seus membros, pois se baseia em um sistema de múltiplas
lealdades, onde o líder nacional se apóia em uma coalizão de líderes provinciais que,
por sua vez, se apóiam em uma coalizão de líderes locais. Este tipo de arranjo eleitoral
leva os atores em questão a enfrentar um considerável conflito interno, visto que os
legisladores do partido governante necessitam apoiar as políticas das províncias, ao
mesmo tempo em que são pressionados a seguir a linha partidária nacional, articulada
ao Presidente da República.
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MUSTAPIC (2000) aprofunda a análise e chama a atenção para o fato da
organização descentralizada dos partidos políticos e as regras de competição interna dos
mesmos (eleições diretas) e do PJ e da UCR, em particular, conspirarem contra a
capacidade dos líderes nacionais de descansar na disciplina dos legisladores. Contudo,
apesar dos “interesses híbridos” dos parlamentares, os legisladores demandam com
sucesso mudanças importantes nas propostas de políticas fiscais em resposta às suas
preocupações provinciais (EATON, 2002). Quer dizer, a legislatura argentina tem um
caráter muito mais reativo do que o sugerido. Este aspecto pode encontrar resposta nos
trabalhos de REMMER & WIBBELS (2000), JONES, SANGUINETTI e TOMMASI (1999) entre
outros, os quais demonstram que a estrutura de distribuição de recursos federais
condiciona fortemente as escolhas dos atores envolvidos no processo decisório.
Observa-se, assim, que o Partido Justicialista durante o governo de Carlos
Menem conseguiu manter uma base sólida e heterogênea de sustentação no Congresso
Nacional, ao mesmo tempo em que conseguiu eleger seu candidato a governador em 17
das 22 províncias entre 1989 e 1991; e em 14 das 23 entre 1991 e 1995. Ademais se
somam as cinco províncias governadas por partidos locais coligados, ao nível nacional,
ao partido oficialista. Por sua vez, observa-se que as administrações subnacionais, no
segundo período mencionado, recuperaram os recursos perdidos entre os anos de 1988 e
1990, no que se refere à porcentagem de coparticipação: entre 1990 e 1995, as
transferências nacionais passaram de 7.300 milhões de dólares anuais para 15.100
milhões. A maioria desses recursos foi utilizada para ampliar a folha de funcionários,
adequando-a ao processo de descentralização dos serviços de saúde e educação. Assim,
enquanto o número de funcionários da administração nacional caiu de 870.000 para
200.000 entre 1989 e 1994, nas províncias a folha do funcionalismo passou de
1.000.000 de contratações para quase 1.500.000 (NOVARO, 2001).
O aumento do funcionalismo público provincial na década de 90 também pode
estar relacionado com a constatação de que há um melhor aproveitamento dos recursos
públicos destinados ao funcionalismo provincial como ferramenta de redistribuição
clientelar nas províncias governadas pelo PJ. Isto decorre pelo fato de o Partido
Justicialista estar mais concentrado nas regiões mais pobres e mais sobrerepresentadas
do país (CALVO & MURILLO, 2004).
No que diz respeito à distribuição de recursos, observou-se que na primeira
metade da década de 90 houve uma simplificação da estrutura dos recursos a serem
distribuídos, porém essa tendência se reverteu na segunda metade da mesma década
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como conseqüência da introdução de novos impostos. Estes impostos funcionavam
como válvulas de emergência para o enfrentamento da explosão da crise fiscal. Por sua
vez, no mesmo período, sucessivas decisões políticas simplificaram o acesso das
províncias às fontes de financiamento internas e externas, o que levou a um
considerável aumento das dívidas provinciais, chegando ao seu limite no final de 2001.
No campo político, a partir de 1998, a corrente interna de oposição ao
menemismo no PJ ganha maior nitidez e intensifica a competição interpartidária,
oferecendo aos peronistas uma alternativa de mudança. Nessa conjuntura, pode-se
argumentar que as lutas internas do PJ deixam de ser caracteristicamente
“movimentistas” para assumirem um papel mais “partidário”. Assim, observa-se que o
equilíbrio antes baseado nos partidos tradicionalmente majoritários se vê ameaçado. No
mesmo sentido, a ampla e heterogênea base de sustentação política alcançada pelo
Presidente Menem na primeira metade da década de 90, ao mesmo tempo em que lhe
permitiu chegar à presidência de seu partido, também o distanciou das tradicionais bases
peronistas. Em um contexto de crise econômica e processo de deslegitimização da
política neoliberal adotada até então, as forças oposicionistas encontram campo fértil
para seu crescimento. Tanto os dispersos grupos de esquerda como os dissidentes dos
partidos majoritários (Partido Justicialista e a Unión Cívica Radical) se fortaleceram e
convergiram formando o “Frente Grande” em 1993 e, finalmente, o “FREPASO –
Frente País Solidário” em 1994.
É relevante mencionar que este processo foi acompanhado pela elevação da
dívida pública total argentina (como % do PIB), a qual passou de 36% em 1996, para
57% em 2001 (INFORMES DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA, 2004).
Este quadro se insere em um contexto onde, mesmo existindo uma série de
medidas com o objetivo de regular o endividamento provincial, a reforma da Carta
Orgânica do Banco Central passou a proibir a obtenção de créditos, por parte das
províncias, sem a autorização do Ministério da Fazenda. A aprovação dos empréstimos
dava-se, contudo, mediante decisões ad hoc junto ao sistema financeiro.
O problema do endividamento agravou-se, em grande parte, com a aprovação do
Programa de Financiamento Ordenado (PFO) em fevereiro de 2002, pelo qual a União
passava a financiar mensalmente os déficits provinciais e os serviços de amortização da
dívida pública do ano corrente. Assim, as províncias passam a adquirir empréstimos,
dando como garantia os recursos recebidos pelas transferências federais. Na maioria dos
casos, a possibilidade de ter a mão uma garantia confiável, incentivou o endividamento
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excessivo. Posteriormente ao acordo de 2002, foi incorporada uma cláusula que
impunha o limite de 15% ao uso de recursos das transferências para pagamento de
dívidas renegociadas. O restante, porém, ficaria a cargo da União.
Desta forma, a dinâmica de endividamento utilizada pelas províncias desde o
começo da década de 90, a qual fazia uso das transferências de recursos da
coparticipação como garantia, acabou gerando dois resultados: incentivou o
endividamento provincial; e restringiu a provisão de bens e serviços sociais,
aumentando a desigualdade entre as subunidades.
JONES, SANGUINETTI & TOMMASI (2000) ressaltam, assim, a dificuldade em
alcançar uma política fiscal coordenada entre os dois níveis de governo. Em seu artigo
enfatizam o papel das instituições políticas no comportamento fiscal das províncias
argentinas e chamam a atenção para o fato de a maioria do gasto provincial ser
financiado por impostos coletados pelo governo nacional, gerando um desequilíbrio
vertical.
O alto grau de desequilíbrio vertical somado à grande fração de serviços sociais
oferecidos pelas províncias como é o caso da saúde e educação , contribui para a
emergência do chamado common pool problem, induzindo a um comportamento
irresponsável por parte dos governos subnacionais.
Este fato é agravado pela
complexidade do sistema, o qual leva a que seja impossível para os eleitores identificar
qual é o governo que gasta ou cobra e para quais propósitos. Isto, além de diminuir a
accountability, rompe o mecanismo que aumenta a eficiência na provisão de bens
públicos e, ao mesmo tempo, magnifica o problema do common pool. Quer dizer, o
desequilíbrio resultante do tipo de redistribuição implementado, que incentiva políticas
de pork-barrel, é aprofundado pela percepção de que a capacidade de arrecadação
nacional é um bem coletivo.
Sendo assim, a ausência de mecanismos efetivos que regulem o gasto dos
governos provinciais corrobora para que as subunidades com déficits elevados recebam
“ajuda” federal, mesmo só tendo participado de uma pequena fração dos custos políticos
relacionados à arrecadação e mesmo tendo um comportamento irresponsável frente os
recursos coparticipados. É interessante mencionar que os autores acima mencionados
constataram que o gasto público é maior nas províncias mais favorecidas pela Lei de
Coparticipação Federal.
De acordo com CETRÁNGOLO & JIMÉNEZ (2004), o sistema de distribuição da
arrecadação tributária se tornou um dos mais complexos e frágeis da história argentina.
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Estas características decorrem do fato da alta concentração da arrecadação dos tributos a
serem distribuídos ter desencadeado relevantes conflitos pelo destino desses fundos e ter
alentado a busca de mecanismos que elidam a legislação. O conflito entre os diferentes
setores, nacional e provincial, por recursos foi tão acirrado que, hoje em dia, é difícil
encontrar um imposto que não esteja atrelado a uma determinada área.
No mesmo sentido, assistimos nos dias de hoje, a uma progressiva
territorialização do sistema de partidos argentino, um processo mediante o qual, o
comportamento das forças políticas dos seus líderes e de seus eleitores se torna cada vez
mais locais (CALVO & ESCOLAR, 2005).
1.2) Política Fiscal no Brasil
O contexto brasileiro da década de 1980 se caracterizou pelo início de profundas
transformações para a federação, oriundas tanto do compromisso assumido com a
redemocratização como pelo novo paradigma econômico. Neste período, estados e
municípios adquirem poder de participar mais ativa e diretamente do processo decisório
nacional, em conseqüência do processo de descentralização ocorrido principalmente a
partir do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND/1975-1979). Esse aumento da
autonomia representou tanto um aumento na demanda por maior quantidade de recursos
públicos disponíveis, como um aumento do peso político estadual no processo
decisório.
A eleição direta para governadores em 1982 permitiu que, com o respaldo das
urnas, os estados passassem a requerer maior descentralização fiscal. Os estados mais
desenvolvidos exigiam a descentralização do poder de tributar, o que lhes permitiria
explorar mais intensamente suas bases de tributação. Porém, lançando mão de sua
maioria parlamentar sedimentada no período militar, os estados menos desenvolvidos
conseguiram aprovar uma descentralização baseada na ampliação das transferências
fiscais já existentes. Neste sentido, é importante ressaltar que o presente aumento de
autonomia pela via da descentralização não foi paralelo à transferência de
responsabilidade aos estados.
Com o aparente fortalecimento do Congresso Nacional frente o Executivo
Federal, os estados aumentaram seu poder diante da União: os governos estaduais
conseguiram se articular para formar coalizões de veto às mudanças que modificassem a
estrutura de distribuição de recursos e encargos dentro da Federação, criando
dificuldades ao prosseguimento da reforma de Estado em várias áreas. Ao conquistar
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mais poder, os estados puderam adotar uma postura mais independente frente o governo
federal. Porém, em lugar de apenas fazerem valer a soberania recém conquistada, as
unidades estaduais passaram a assumir uma prática predatória no que se refere à União.
De acordo com SILVA (2002), o aumento contínuo da dívida dos estados durante
o período de 1991 a 1996 esteve diretamente relacionado ao próprio arcabouço
institucional brasileiro, mas não necessariamente a problemas na legislação pertinente.
Segundo a Constituição de 1988, é de competência do Senado Federal estabelecer os
limites do endividamento dos estados e municípios, o que, de acordo com a mesma
autora, dá um caráter político às discussões acerca do patamar dos gastos estaduais.
Essa conjuntura culminou com o colapso das finanças públicas estaduais no
começo da década de 90. Basicamente cinco fatores contribuíram para isso. Um, com
validade para todos os estados, foi a recessão iniciada no governo Collor (1990-1992).
Outro se refere ao engessamento do orçamento público estadual, resultado, sobretudo,
do crescimento exorbitante da folha salarial do funcionalismo, o que impede a
realização de investimentos de maior impacto por parte dos governos estaduais. Um
terceiro fator diz respeito à paralisação dos investimentos federais nos estados a partir
da segunda metade da década de 80. Para piorar a situação, secaram as fontes de
financiamento internacionais ou nacionais, caracterizando um quarto fator propulsor da
crise das finanças estaduais. E por fim, um fator que obrigou os governos estaduais a
rever suas estratégias de atuação no campo econômico. Trata-se da saída de empresas de
seus estados de origem, motivada por incentivos fiscais de outros estados.
Tal quadro somente pôde ser estabelecido porque os investimentos públicos
federais do II PND – em especial, na área de infra-estrutura – tinham beneficiado, em
termos da distribuição de riqueza, um conjunto considerável de estados periféricos, os
quais anteriormente não poderiam competir em igualdade de condições com as unidades
estaduais mais ricas. A partir da implementação de condições mínimas, esses estados
periféricos passaram a poder competir pela atração de novos recursos do setor privado
(ABRÚCIO & FERREIRA da COSTA, 1998).
Começava aí a chamada guerra fiscal entre os estados. Esta competição ocorre
mediante manipulação dos respectivos ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias
e Serviços) e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos
subsidiados e até participações acionárias. O principal efeito desta “guerra” tem sido a
redução da receita estadual efetivamente disponível, como um todo, e o aumento das
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pressões fiscais dessas esferas de governo sobre a União (CAVALCANTI & PRADO,
2000).
Outro ponto a ser destacado é o da política de rolagem das dívidas pelos estados
desde os anos 80. Tal política consistiu na transferência do ônus da crise fiscal, por
parte das esferas subnacionais, para o governo federal, ônus decorrente também da
relação dos estados com seus bancos estaduais. Este processo funcionava da seguinte
forma: como resultado da reforma tributária de 1966, os estados foram autorizados a
contrair empréstimos junto a seus bancos comerciais, dos quais eram sócios
majoritários.
A partir de então, os estados usaram seus bancos como uma das principais fontes
de recursos, em geral, tomando empréstimos, que não eram pagos, e, mais do que isso,
recorrendo a subsídios que os próprios bancos não disponibilizavam, o que obrigava o
Banco Central a cobrir o déficit, lançando mais moeda no mercado e gerando mais
inflação e aumento exponencial das dívidas estaduais. Tal situação fez com que os
estados passassem a dever a seus bancos estaduais US$ 22,8 bilhões, dos quais US$ 18
bilhões pertenciam ao estado de São Paulo.
Desse contexto de insolvência resultou que o governo federal passou a sofrer
constantes pressões direcionadas à suspensão do pagamento das dívidas estaduais por
parte dos governos, forçando-o a aprovar um programa de ajuste em agosto de 1996.
Este previa, dentre outras medidas, a privatização dos bancos estaduais com
financiamento de 100% ou de 50% do custo do saneamento financeiro do banco, caso o
estado decidisse permanecer com o controle acionário. A utilização dos recursos obtidos
com a privatização para pagar empréstimos feitos junto ao governo federal foi tomada
como garantia do pagamento das receitas do estado e sua quota no Fundo de
Participação dos Estados – FPE.
Quer dizer, a Constituição de 1988 previa um sistema de transferências
intergovernamentais fundamentado por critérios compensatórios ou em acordo com a
lógica de repartição. As disparidades regionais no Brasil exigiam um mecanismo para
contrabalançar, em alguma medida, as limitações impostas pela base de tributação aos
governos estaduais. Como contrapartida ao ICMS, então, o FPE é alocado, obedecendo
a determinados critérios como o inverso do PBI per capita. O Fundo de Participação é
formado por 44% da receita do Imposto de Renda e do IPI (Imposto sobre Produtos
Industrializados) e distribuído entre estados (21,5%) e municípios (22,5%).
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Segundo ABRÚCIO & FERREIRA COSTA (1998), a grave crise fiscal que atingiu os
estados proporcionou incentivos para que os governos subnacionais aceitassem
mudanças nos mecanismos que regulam as relações intergovernamentais. Assim, os
acordos de refinanciamento patrocinados pelas leis 7.977/89; 8.727/93 e 9.496/97
podem ser entendidos como parte de um processo de consolidação das dívidas estaduais
e institucionalização das relações federativas. Faz-se relevante repetir o fato da
institucionalização das relações federativas não representar “assepsia” das relações
intergovernamentais, mas a implementação de regras claras que sirvam de parâmetros
para o jogo político (SILVA, 2002).
Mesmo que nem todos os estados tenham aderido ao sistema de refinanciamento
de suas dívidas, as negociações individuais continuaram. Desta forma, houve um
arcabouço geral estruturado em quatro pontos:
ü quitação de dívidas via privatizações das estatais;
ü cumprimento de cláusulas mais rígidas de desempenho fiscal;
ü penalidades bem definidas àqueles que não cumprirem regularmente com
os pagamentos;
ü assunção pela União, através de títulos públicos federais, de dívida que
dificilmente seria refinanciada e pagaria preços muito altos no mercado.
Como resultado, a partir de 1998 verificou-se maior responsabilidade dos
estados em relação aos seus gastos públicos, o que gerou melhora fiscal primária de
0.6% do PIB entre 1998 e 1999. Posteriormente, foi sancionada a Lei de
Responsabilidade Fiscal (2000) tendo como objetivo a normatização das finanças
públicas nos três níveis de governo e evitar a emergência de novos desequilíbrios fiscalfinanceiros nas esferas subnacionais.
Para tanto, entre outras medidas, proíbe o
refinanciamento pela União de dívidas subnacionais como estratégia de controle ao
endividamento e, mediante a Lei Complementar 101, retirou do Senado a prerrogativa
sobre as decisões de gasto estadual, o que visava eliminar o componente político do
processo decisório em torno ao endividamento.
Vale lembrar também, a propósito, que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua
origem na Lei Camata (Lei Complementar nº. 82), a qual propôs normas rígidas e
mecanismos de controle dos gastos permanentes. Gastos permanentes são aqueles que
passam de um exercício fiscal para o outro, principalmente os relacionados com a
contratação de pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal não altera o limite imposto
pela Lei Camata, que é de 60% da receita corrente líquida.
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13
Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal ao contribuir para a institucionalização
das relações federais, fortaleceu a autonomia dos governos subnacionais. Entretanto,
esta maior autonomia foi, paradoxalmente, reforçada por um processo de centralização.
No mesmo sentido, é interessante notar que o sistema partidário brasileiro vai
adquirindo uma maior previsibilidade. Apesar da alta dispersão de poder, o Congresso
passa a organizar-se ao redor de mais ou menos oito partidos, mostrando ao longo do
tempo, que os mecanismos de competição exerciam um efeito regulador sobre o sistema
de partidos e das coalizões formadoras de governo. Este fato foi acompanhado do
aumento significativo da disciplina partidária no Brasil, observado durante o período de
1989-1994, quando os principais partidos (PT, PDT, PFL, PDS, PMDB, PSDB e PTB),
mostraram um índice de Rice entre 85,4 e 98 (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1995).
Nesse contexto, o trabalho de FIGUEIREDO (2005) mostra que o atual sistema
partidário brasileiro tem uma estrutura de votação consistente entre os três níveis de
representação. Quer dizer, o sistema partidário está se consolidando com bases políticoeleitorais nítidas e se estruturando com base em votações para o Legislativo com nexo
partidário entre os três níveis de representação.
2) Descentralização das Políticas de Saúde no Brasil e na Argentina
Durante a década de 80, a América Latina vivenciou um aumento em número e
intensidade na demanda por serviços sociais, dando destaque às políticas destas áreas
nos orçamentos públicos. Esse aumento não foi conseqüência apenas do advento da
democracia e do processo de inclusão política, mas também do efeito de freqüentes
crises econômicas. Mas, se por um lado, a crise pressionou os governos a aumentar os
gastos públicos, por outro, o desequilíbrio fiscal por ela gerado os obrigava a conter os
gastos sociais, situando-os em um contexto de compressão de despesas. O paradoxo
encontra-se no fato de que, nos momentos de maior necessidade, houve um aumento
nas restrições dos gastos públicos.
No primeiro qüinqüênio dos anos 90, aqueles países latino-americanos que se
dispuseram a realizar políticas de redução da pobreza o fizeram preocupados em
conciliar crescimento econômico com redução da inflação e do desemprego. Entretanto,
esses países enfrentaram dificuldades em manter o avanço simultâneo das três frentes
(crescimento econômico, emprego e estabilidade fiscal) 3. Neste período, o Brasil, por
3
As observações referentes à década de 90 foram baseadas na publicação anual da Cepal, “Panorama
Social da América Latina” (2000-2001).
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14
exemplo, oscilava entre fases de crescimento e recessão sem conseguir êxito nas suas
contas macroeconômicas, de um modo geral, nem no controle da inflação, em
particular. A Argentina, já com a inflação controlada pelo Plano de Convertibilidade,
alcançou índices de crescimento econômico acompanhados, porém, pelo aumento do
desemprego.
As dificuldades enfrentadas pelos países da região que buscavam ao mesmo
tempo promover avanços nas políticas sociais e equilibrar as contas fiscais em uma
nova conjuntura política e econômica, suscitaram grandes debates relacionados ao tema
da reorganização do Estado e à redefinição de suas funções. Na década de 90, os
processos de reforma dos sistemas de saúde, por exemplo, foram intensificados na
região. O objetivo, em geral, era atingir a universalização da cobertura, mais eqüidade e
melhor qualidade dos sistemas e serviços, impulsionar a descentralização, modificar a
relação entre financiamento e prestação de serviços, implementar novas formas de
remuneração no setor, assim como políticas inovadoras de inversão setorial. Para
alcançar a meta de elevar o nível da saúde de toda a população, recorreu-se à
focalização do gasto público nos setores mais desprotegidos.
A redemocratização, iniciada na década de 80 na América Latina, impulsionou o
processo de descentralização política, fiscal e administrativa e da “restauração” do
federalismo, juntamente com o compromisso de melhorar os serviços públicos e de
promover a distribuição de renda. Vejamos como se deu tal processo nos países em
estudo.
O Caso Brasileiro
No Brasil, a Federação como instituição e, no terreno próprio das políticas
sociais, o gasto social como política pública, passaram por profundas transformações
trazidas tanto pelo compromisso assumido com a redemocratização como pelo novo
paradigma econômico. A proposta descentralizadora brotou da crítica ao padrão de
proteção
social
construído
pelos
governos
autoritários:
hipercentralizado,
institucionalmente fragmentado e iníquo do ponto de vista dos serviços e benefícios
distribuídos. O objetivo era a correção das distorções do sistema de proteção social, de
forma a torná-lo um instrumento de redução das desigualdades sociais. A
descentralização foi vista como instrumento de universalização do acesso e do aumento
do controle dos beneficiários sobre os serviços sociais. À exceção da área de
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15
previdência, nas demais áreas da política social brasileira, como educação fundamental,
assistência social, saúde, saneamento e habitação popular, foram implantados programas
que objetivavam transferir paulatinamente um conjunto significativo de atribuições de
gestão federal aos níveis estadual e municipal de governo.
Trabalhos evidenciam que, embora devagar e de forma inconstante, as esferas
subnacionais substituíram o governo federal em certas áreas no decorrer das décadas de
1980 e 1990. 4 O aumento do papel dos governos subnacionais na provisão de serviços
sociais pode ser visto na Tabela 1.
Tabela I – Despesa social por nível de governo
Gasto Social
Federal
Estadual
Municipal
1980
1985
1992
1994
1995
1996
100
66
24
11
100
62
25
13
100
57
26
16
100
60
23
16
100
59
24
17
100
57
23
19
Média
94/96
100
59
24
18
Fonte: Oliveira (1999). 5
Apesar de o governo federal permanecer como o principal investidor, 65% dos
seus recursos para a área social são gastos com o sistema previdenciário, 17% com
saúde e 8,5% com educação. Os estados investem a metade dos recursos da área social
em educação e os municípios em habitação e urbanismo, seguido de transporte e
saneamento.
6
Dados das contas subnacionais entre 1986 e 1995 mostram que, antes
mesmo da Constituição de 1988, as capitais estaduais vêm priorizando gastos na área
social. No entanto, o papel do governo municipal tem aumentado, não só devido ao
maior volume de recursos investidos, mas também devido à redução relativa dos gastos
federais. Esses dados também mostram que as capitais estaduais estão desenvolvendo
maiores esforços do que os estados para manter seus investimentos na área social e que
existe uma grande tensão entre despesas com serviços sociais e pagamento de juros da
dívida. 7
Vejamos agora a dinâmica da carga fiscal das três esferas de governo antes da
descentralização:
4
Afonso, 1994; Rezende, 1997; Almeida, 1996.
Ver tabela em Souza, 2001: 21.
6
Draibe, 1999.
7
Ministério da Fazenda, 1997.
5
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16
Tabela II – Distribuição percentual da carga fiscal total entre as três
esferas de governo: 1967-1985
Anos
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
União
36,9
40,6
45,8
45,7
47,7
49,7
49,1
50,2
50,3
51,4
50,2
47,3
47,5
49,3
49,2
48,0
48,4
46,8
44,9
Estados
45,2
42,6
39,8
39,6
38,3
36,5
37,1
36,2
36,0
34,4
34,8
36,7
36,3
35,5
34,9
35,7
35,2
36,5
37,5
Municípios
17,9
16,9
14,4
14,7
13,9
13,8
13,7
13,6
13,7
14,3
15,0
16,0
16,2
15,2
15,9
16,3
16,4
16,7
17,6
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: PAULA, T. B. de, “Estrutura e Evolução das Contas Fiscais”, Ed.
FUNDAP, SP, junho de 1988, p. 137.
Podemos observar que a União chegou a concentrar mais da metade da carga
fiscal brasileira no período 1974-1977, enquanto que em 1967 detinha participação
inferior a 37%. No entanto, a partir de 1978, tal participação começa a ceder espaço
para um crescimento do percentual da carga fiscal sob responsabilidade dos municípios.
Com a Nova Constituição, os estados e municípios passam a receber efetivamente mais
recursos, embora tal movimento não tenha sido correspondido por uma efetiva
transferência de encargos. Estima-se que a partir de 1988 os estados tenham se
apropriado de 0,5% do PIB, em termos de recursos adicionais, e os municípios tenham
recebido 1,0% do PIB de novos recursos. 8
A tabela abaixo mostra a evolução dos gastos federais ao longo do período 19801993. O final do modelo centralizado corresponde ao início da crise econômica dos anos
80. Naquele momento, observa-se que o gasto absoluto com saúde apresenta uma ligeira
queda, embora permaneça constante enquanto proporção do PIB.
8
Médici, 1996.
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17
Tabela III – Evolução dos Gastos Federais com Saúde: 1980-1993
(Em US$ milhões de 1992)
Anos
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Gasto Federal
7 356,3
6 846,3
7 148,3
5 715,6
5 956,6
6 857,3
7 340,9
10 624,4
10 030,2
11 320,3
9 451,6
7 847,0
6 571,2
8 307,6
Índice 1980 = 100
100,0
93,1
97,2
77,7
81,0
93,2
99,8
144,4
136,3
153,9
128,5
106,7
89,3
112,9
% do PIB
2,01
1,96
2,03
1,68
1,66
1,77
1,76
2,45
2,33
2,55
2,09
1,82
1,54
1,85
Fonte: Balanços Gerais da União.
A fase que corresponde ao modelo de transição reflete, no âmbito da economia
brasileira, o momento mais drástico da crise econômica do início dos anos 80, seguido
das estratégias heterodoxas de ajuste. Nesse período, observa-se uma queda no gasto
federal absoluto com saúde, seguido de uma recuperação, a qual nada mais é do que o
reflexo do retorno ao crescimento da economia e da arrecadação governamental em
1985 e 1986. No entanto, verifica-se que o gasto em saúde como proporção do PIB
atinge os valores mais baixos da década. Com a implantação do modelo descentralizado,
os gastos federais com saúde atingem seus níveis mais elevados, tanto em termos
absolutos como em termos de proporção do PIB; o dispêndio ultrapassa a casa dos 2,5%
da renda nacional. O advento do governo Collor marcou a passagem para o modelo de
descentralização tutelada, caracterizando uma acentuada queda nos níveis de gasto
federal com saúde, tanto ao nível absoluto como em termos de percentual do PIB,
atingindo esses níveis inferiores aos obtidos no início da década de 80. 9
Concomitantemente à descentralização da receita dos estados e municípios, cresceu
também a parcela das despesas realizadas pelas entidades federativas. Porém, o governo
central continuava a desempenhar um papel importante nos gastos locais. Basicamente, a
União prevaleceu nas áreas de administração, planejamento e segurança pública, enquanto
os estados atuavam com maior intensidade na área de educação, e os municípios, nas áreas
de saúde, habitação, urbanismo e também de ensino. Na prática, porém, o governo central
9
Idem.
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18
ainda despendia com programas que cabiam, via de regra, aos governos locais, como
programas de educação e saúde. Veja a composição da despesa funcional nas áreas de
educação e saúde por nível de governo nos gráficos abaixo.
Gráfico I – Composição da Despesa Funcional em Saúde e Saneamento por Nível de
Governo (1995)
SAÚDE E SANEAMENTO
(IBGE)
Municípios
30%
União 45%
Estados 25%
A partir do gráfico I, observamos o desempenho significativo da União nos gastos
sociais, sobretudo na área de saúde, na qual sua participação chega, em 1995, a quase
metade do total da despesa. Na educação sua participação é menor, mas chega a atingir ¼
do total. Proporção inversa é verificada na participação dos estados na despesa em cada
área: ¼ em educação e quase 50%, em saúde.
No Brasil, o processo de descentralização deve ser entendido em dois momentos.
O primeiro, de 1967 a 1976, foi marcado pela estratégia de gestão centralizada dos
serviços de assistência médica da Previdência Social, em concomitância com o
esvaziamento técnico, administrativo e financeiro dos serviços locais de saúde. O
segundo momento, que teve início em 1976 e segue até os dias atuais, tem sido marcado
pela discussão sobre a necessidade de políticas de descentralização dos serviços de
saúde incorporadas às práticas governamentais. Os primeiros diagnósticos feitos sobre o
assunto, ainda em finais dos anos setenta, mostram grandes desigualdades regionais de
cobertura dos sistemas de saúde, especialmente entre o Nordeste e o Sul/Sudeste. 10
Embora houvesse uma inclinação generalizada pela descentralização, não
existiu, porém, uma verdadeira política nesse sentido que orientasse a reforma das
diferentes políticas sociais. Ao contrário, lógicas particulares presidiram a redistribuição
de competências e atribuições – ou a ausência delas – nas diferentes áreas. Das quatro
10
Idem.
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19
áreas, educação, saúde, assistência social e habitação, a da saúde foi a única cuja
reforma resultou de uma política deliberada e radical de descentralização, definida no
âmbito federal, envolvendo Executivo e Legislativo. A descentralização da política de
saúde foi sendo desenhada desde 1983 até ganhar feição definitiva em 1988, com a
criação do Sistema Único de Saúde – SUS –, completada pela Lei Orgânica de Saúde
em 1990. A criação do SUS é geralmente entendida como a mais bem-sucedida reforma
da área social empreendida sob o novo regime democrático. Ainda que a implantação do
novo sistema esteja longe de se completar, e muitos sejam seus impasses, no estágio
atual já significa uma transformação profunda do sistema público de saúde.
O Caso Argentino
Na Argentina, a reforma do setor de saúde parte de um sistema fragmentado,
organizado por setor de atividade, e, consequentemente, o acesso a um determinado
subsistema de saúde ocorre a partir da permanência em relação ao mercado formal de
trabalho, segundo o setor de atividade (e ao seu respectivo sindicato). 11
Nos anos 90, surgiram várias propostas de reestruturação do sistema de saúde na
Argentina, apresentadas por diferentes setores da sociedade (sindicatos de trabalhadores
e empresarial) e pelo Banco Mundial. Todas convergiam nos seguintes temas: a) a
promoção de fusões entre Obras Sociales, de forma a promover grupos maiores de
segurados, nos quais fosse possível um maior compartilhamento de risco, que lhes
dessem maior viabilidade econômica; b) a criação do Programa Médico Obrigatório; c)
a regulação e o fortalecimento institucional, através da constituição de um marco
regulatório que atuasse sobre as Obras Sociales.
A reforma do setor de saúde no país foi institucionalizada em 1992, com a
criação da Organización Solidaria de Atención Médica (OSAM), que introduziu um
subsídio à demanda pelas Obras Sociales, acoplado à instituição da livre-escolha. Em
1993 foi instituída a livre-escolha por parte dos beneficiários de Obras Sociales, quando
foi adotado o Programa Médico Obrigatório. 12
De acordo com Santos e Ugá (2007), a livre-escolha tende a levar os
assalariados de maior renda a migrarem para os planos que tenham maiores ofertas de
serviços, o que tende à segmentação dos subsistemas de saúde segundo o nível de renda.
Para contrabalançar essa tendência, foi criado o Programa Médico Obrigatório, no qual,
11
12
Santos e Ugá, 2007.
Idem.
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20
como já referido anteriormente, o Estado subsidia o acesso no caso de a cotização
mensal de cada trabalhador ser inferior ao equivalente a US$ 40,00. De todo modo,
subsistem ainda importantes diferenças no acesso aos serviços de saúde, no campo do
seguro social e no atualmente robusto setor privado (de seguro e de serviços de saúde).
INSERIR TABELA 1 COM OS DADOS
No que tange à descentralização da reforma sanitária, pode-se dizer que, ainda
que o Ministério da Saúde seja a autoridade máxima, as províncias argentinas possuem
autonomia para formular e implementar políticas de saúde pública, bem como são as
responsáveis pela provisão de serviços. Nesse sistema, cabe aos municípios a execução
de programas e serviços de sua competência, mas se deve recordar que a autonomia e a
responsabilidade municipal são definidas por cada província. Nessas condições, a
reforma dos anos 90 incidiu fundamentalmente sobre o sistema de seguridade social e
saúde e não alterou muito o sistema federativo no que diz respeito às relações
intergovernamentais.
Cetrángolo e Devoto (1998) chamam a atenção para o fato da peculiar
organização adotada pela seguridade social argentina no que tange às políticas de saúde.
De acordo com os autores, é difícil entender os problemas relativos ao setor saúde sem
levar em contas as organizações sindicais. Grande parte dos problemas da saúde pública
argentina das últimas três décadas (desde 1970, quando se concedeu aos sindicatos a
afiliação obrigatória de seus afiliados à obra social – plano de saúde – administrado por
cada setor) está relacionada com problemas de corrupção e restrições institucionais
provenientes da organização sindical. Um exemplo disso são os subsídios outorgados
pelo Fundo de Redistribuição, que não se dirigiram, necessariamente, a obras sociais
dos mais pobres, mas sim aos “mais poderosos”.
O resultado da política de afiliação obrigatória ao sindicado da atividade
correspondente e a tradição do sindicato único aumentou o poder político e econômico
dos sindicatos, através da contribuição de uma “população cativa”. Ao longo de seu
desenvolvimento, a seguridade social conseguiu praticamente substituir o setor privado,
alcançando uma ampla cobertura. Entretanto, a ausência de mecanismos de controle e a
deficiência própria de seu desenho, geraram não só, sérias desigualdades entre seus
usuários como uma deficiente aplicação de recursos, o que impossibilitou uma
articulação entre os diversos prestadores e demais integrantes do sistema de seguridade
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21
social, públicos e privados. Por sua vez, as dificuldades da situação macro-econômica e
do mercado de trabalho da época geraram problemas adicionais de financiamento.
As falências observadas, hoje em dia, na saúde pública da Argentina se devem
ao defeituoso processo de transferência de serviços às subunidades. De acordo com
Cetrángolo e Devoto (1998), a descentralização do gasto social naquele país foi o
resultado da forte pressão exercida pelo governo central para modificar, em seu favor, a
relação fiscal com as subunidades.
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