25f
EL PAPEL DE LA AUDITORÍA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: ESTUDIO DE
CASO EN PORTUGAL
Ana Margarida de Matos Rodrigues
Mestre em auditoria empresarial e pública pelo ISCAC
Georgina Tamborino Morais
Professora de auditoria y control interno del departamento de Contabilidad y Auditoria
do ISCAC
Área temática: F) Sector Público
Palabras clave: auditoría, el gobierno local, el Tribunal de Cuentas y IGF
Palavras-chave: auditoria, administração autárquica, Tribunal Contas e IGF
EL PAPEL DE LA AUDITORÍA EN LOS GOBIERNOS LOCALES: ESTUDIO DE
CASO EN PORTUGAL
Resumen
La búsqueda de una nueva gestión municipal, destinado a la prestación de servicios a
los ciudadanos con la calidad, eficiencia y eficacia, ha sido una meta a ser alcanzada
por las entidades del gobierno local. La auditoría y la función de supervisión es uno de
los interlocutores de esta nueva gestión. El objetivo de este trabajo es explicar qué
diferencia la auditoría en el gobierno local y cuál es su valor añadido, a través del
estudio de caso del Tribunal de Cuentas y la Inspección General de Finanzas. Por lo
tanto, se realizó un análisis exploratorio de los contenidos, confiando en varios
indicadores que figuran en los informes y la información disponible de esas
instituciones. Aunque no fue posible llegar a conclusiones determinantes, se demostró
que el valor añadido de la auditoría en el gobierno local es evidente en las cifras, lo
que resultó en el valor de los ahorros logrados y mejora de la gestión y el uso de los
recursos.
Palabras clave: auditoría, el gobierno local, el Tribunal de Cuentas y IGF
O CONTRIBUTO DA AUDITORIA NA ADMINISTRAÇÃO AUTÁRQUICA: ESTUDO
DE CASO EM PORTUGAL
Resumo
A procura de uma nova gestão autárquica, que vise prestar serviços aos
munícipes com qualidade, eficácia e eficiência, tem sido um objetivo a alcançar pelas
entidades da Administração Autárquica. A auditoria como função de supervisão é um
dos interlocutores desta nova gestão. O objetivo deste trabalho é explicar qual o
contributo da auditoria na administração autárquica e qual o seu valor acrescentado,
através do estudo caso do Tribunal de Contas e Inspeção Geral de Finanças. Assim,
foi efetuada uma análise exploratória de conteúdos, apoiando-se em diversos
indicadores e informação constantes nos relatórios disponíveis daquelas instituições.
Embora não fosse possível chegar a conclusões determinantes, demonstrou-se
que o valor acrescentado da auditoria na administração autárquica está evidenciado
em números, sendo traduzido em valor de poupança alcançado e numa melhor gestão
e utilização dos recursos.
Palavras-chave: auditoria, administração autárquica, Tribunal Contas e IGF
2
Introdução
No atual contexto de crise económica à escala global e de restrição
orçamental, impõe-se como desafio para as organizações a procura de maior
economia, eficácia e eficiência, levando-as a reformularem as suas estruturas de
administração e mecanismos de fiscalização em função das boas práticas de bom
governo societário (Corporate Governance). A auditoria como função de supervisão é
um dos interlocutores desta nova gestão e bom governo.
1 - Enquadramento e caraterização geral dos municípios portugueses
Pode-se entender por setor público todas as entidades controladas pelo poder
político. Neste caso tem-se uma definição abrangente que inclui não só a totalidade da
administração pública, como a totalidade do setor empresarial de capitais total ou
maioritariamente públicos. Assim, para além dos subsetores das administrações
públicas (central, regional, local e segurança social) inclui-se, entre outras, o setor
público empresarial, que integra as empresas públicas, as empresas municipais, as
sociedades anónimas de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos (Pereira,
2002, p.359), conforme ilustração um.
Ilustração 1 - Estrutura do setor público Português
Fonte: Adaptado de Carvalho, et al (2011), p.13
A Administração Pública é, em sentido orgânico ou subjetivo, o conjunto de
órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas
públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação de necessidades
coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura e o bem-estar das populações.
(http://www.portugal.gov.pt/).
A Administração Pública Central, no seu setor público, engloba a produção de
bens e serviços, que posteriormente são colocados à disposição dos cidadãos a título
quase gratuito, ou em alguns casos, totalmente gratuito.
O Setor Público Administrativo é constituído pelo conjunto de entidades e
serviços da Administração Central, Local e Regional e ainda pela Segurança Social.
Desenvolve a sua atividade com base em critérios sociais e não empresariais, sem ter
por objetivo o lucro. As atividades tradicionais do Estado são a gestão administrativa
(ministérios e demais departamentos públicos), a segurança, a defesa, a
administração da justiça pelos tribunais, o desenvolvimento das infra-estruturas e todo
3
o conjunto de serviços suscetíveis de satisfazer as necessidades da sociedade,
nomeadamente a saúde e a educação.
A Administração Central inclui os ministérios e entidades que se encontram sob
a sua tutela; A Administração Local compreende os Municípios e as Freguesias; a
Administração Regional abrange as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
O Setor Empresarial do Estado é constituído pelo conjunto das unidades
produtivas do Estado, organizadas e geridas de forma empresarial, integrando as
empresas públicas e as empresas participadas.
Relativamente à Segurança Social, saliente-se que a mesma tem sido dotada
de autonomia crescente, dispondo de um regime e fundos próprios, integrando-se
porém na Lei do Orçamento do Estado.
As Parcerias Público-Privadas1 constituem modalidades de envolvimento,
através de contrato, de entidades privadas em projetos de investimento de interesse
público. Da parte do setor público, os parceiros podem ser o próprio Estado, os
Serviços e Fundos Autónomos, os Municípios, e os Governos Regionais e as
entidades públicas empresariais. As PPP distinguem-se pela longa duração da relação
entre os parceiros, o papel a desempenhar pelos parceiros na definição, conceção,
realização, exploração, financiamento e a partilha de riscos entre os parceiros.
(Carvalho et al, 2011)
O princípio da autonomia do poder local está consagrado no artigo 6.º da
Constituição da República Portuguesa, desenvolvendo-se as coordenadas em que
aquele se materializa na parte respeitante à organização do poder político e sob a
epígrafe “Poder Local”. Assim, “a organização democrática do Estado compreende a
existência de autarquias locais” (artigo 235º), definindo-as como “pessoas coletivas
territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses
próprios das populações respetivas” (artigo 236º), especificando ainda que “no
continente, as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões
administrativas”, enquanto “as regiões autónomas compreendem freguesias e
municípios”
Nos Municípios portugueses existe um Órgão Executivo e um Órgão
Deliberativo. O primeiro é composto pelo Presidente da Câmara Municipal e pelos
Vereadores (juntos integram o “Executivo Municipal”), os quais são eleitos por sufrágio
direto e universal. Os seus mandatos são por quatro anos, podendo ser reeleitos. O
Órgão Deliberativo é composto pela Assembleia Municipal; Como não existe um
Órgão de Fiscalização específico,2 a Assembleia Municipal desempenha também esta
função.
A informação disponível no Portal Autárquico (www.portalautarquico.pt) indica
que atualmente em Portugal existem 308 municípios3 e 4259 freguesias.
As freguesias são as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam
a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição
paroquial (Amaral, 2006).
2 - Caraterização geral setor empresarial local (SEL)
1
O enquadramento das PPP encontra-se consagrado no artigo 2.º do Decreto-lei n.º 86/2003, de 26 de Abril, com a
redação dada pelo Decreto-lei n.º 141/2006, de 27 de Julho, diploma que estabelece também as normas gerais
aplicáveis à intervenção do Estado nas PPP.
2
Não está previsto na sua estrutura jurídica um Órgão de Fiscalização específico (Fiscal Único ou Conselho Fiscal). O
Revisor Oficial de Contas (ROC) / Sociedade de Revisores Oficiais de Contas (SROC) nomeado desempenha apenas
funções de “Auditor Externo”.
3
Foi um Decreto-lei de 11 de Julho de 1822 que criou em Portugal 785 municípios e 4086 juntas de paróquia, mais
tarde chamadas juntas de freguesia, mas as novas estruturas só se impuseram após a reforma de 1832 por Mouzinho
da Silveira. Em 1836, num Decreto-Lei de Passos Manuel, fixou os municípios em 351.
4
Segundo Carvalho et al (2011), a Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro, veio
estabelecer o Regime Jurídico do Setor Empresarial Local o qual integra todas as
entidades empresariais constituídas ao abrigo das normas aplicáveis às associações
de municípios e às áreas metropolitanas de Lisboa e Porto para a exploração de
atividades de interesse geral, a promoção do desenvolvimento regional e local e a
gestão de concessões, revogando a Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto.
Estas entidades, de âmbito municipal, intermunicipal e metropolitana regem-se
pela citada Lei, pelos respetivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do setor
empresarial do Estado (Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, com as alterações
introduzidas pelo Decreto-lei n.º 300/2007, de 23 de Agosto) e, ainda, pelas normas
das sociedades comerciais.
O Setor Empresarial Local integra empresas que assumem a forma de
sociedades comerciais, pessoas coletivas de direito privado, ou de entidades
empresariais locais, pessoas coletivas de direito público. A denominação destas
entidades deve integrar a indicação da natureza municipal, intermunicipal ou
metropolitana.
As sociedades comerciais controladas conjuntamente por diversas entidades
públicas integram-se no setor empresarial da entidade que, no conjunto das
participações do setor público, seja titular da maior participação. O caráter municipal,
intermunicipal ou metropolitano da empresa, possibilita à entidade participante atribuirlhe a prossecução de tarefas públicas, ou, a delegação de poderes de autoridade.
A tutela económica e financeira das entidades empresariais locais é exercida
pelas câmaras municipais, pelos conselhos diretivos das associações de municípios e
pelas juntas metropolitanas, consoante os casos, sem prejuízo do respetivo poder de
superintendência. A sua capacidade jurídica abrange todos os direitos e obrigações
necessários ou convenientes à prossecução do seu objeto. Têm autonomia
administrativa, financeira e patrimonial e estão sujeitas ao registo comercial nos
termos gerais, com as necessárias adaptações.
O objeto social das empresas é obrigatoriamente reportado à exploração de
atividades de interesse geral, à promoção do desenvolvimento local e regional e à
gestão de concessões, sendo expressamente proibida a criação de empresas tendo
em vista o desenvolvimento de atividades de natureza exclusivamente administrativa,
ou de cariz predominantemente mercantil ou cujo objeto social não se compreendam
no âmbito das atribuições da autarquia ou da associação de municípios.
Tendo por objetivo transmitir uma imagem real e adequada da situação
financeira do município prevê-se a consolidação financeira dos resultados das
operações do conjunto de empresas do setor empresarial do município. Nos termos do
nº 1 e nº2 do artigo 31, da Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro: “As empresas
devem apresentar resultados anuais equilibrados…no caso de o resultado de
exploração anual operacional acrescido dos encargos financeiros se apresentar
negativo, é obrigatória a realização de uma transferência financeira a cargo dos
sócios, na proporção respetiva da participação social com vista a equilibrar os
resultados de exploração operacional do exercício em causa.”.
As entidades empresariais locais devem ser extintas quando a autarquia ou
associação responsável pela sua constituição, tiver de cumprir obrigações assumidas
pelos órgãos da entidade empresarial local para as quais o respetivo património se
revele insuficiente.
Nos termos do artigo 38.º do RJSEL, a estas entidades aplicam-se as normas
de fiscalização, segundo as modalidades das sociedades anónimas, o que implica um
parecer de um Revisor Oficial de Contas ou Sociedade de Revisores Oficiais de
Contas, que vai emitir a sua opinião acerca da imagem das demonstrações
financeiras.
3 - Auditoria na Administração Autárquica
5
Dos diversos conceitos de auditoria existentes, pode salientar-se o que está
mais direcionado para o controlo das finanças públicas (INTOSAI, 1999), que é o
seguinte: “Auditoria é o exame das operações, atividades e sistemas de determinada
entidade, com vista a verificar se são executados ou funcionam em conformidade com
determinados objetivos, orçamentos, regras e normas”. No entanto os trabalhos de
auditoria devem ser coordenados de forma a assegurar uma cobertura adequada,
minimizar a duplicação de esforços e alcançar a máxima eficácia da auditoria,
efetuados por profissionais competentes e especializados nas técnicas de auditoria.
Tanto o auditor externo, como o auditor interno, devem estabelecer uma comunicação
profissional, franca e isenta, incluindo métodos e ferramentas apropriados, de modo a
otimizar os recursos que lhes permitam aumentar a utilidade do seu trabalho face à
entidade (Morais e Martins, 2007).
A função de Auditoria Interna trata-se de uma função de grande importância
estratégica, que contribui diretamente para o fortalecimento da gestão organizacional,
na medida em que atua como adjuvante da gestão de topo e do órgão de
administração, na execução eficaz e eficiente das suas responsabilidades. A
existência de Comissão de Auditoria é considerada uma boa prática de modelo de
governo, que permite à função de Auditoria Interna efetuar o seu trabalho com total
independência.
Das atribuições dos trabalhos de auditoria interna, salientam-se as seguintes,
de acordo com Morais e Matins (2007), pag. 90:
ü Examinar a aplicação dos controlos contabilísticos, financeiros,
operacionais, processos, promovendo um controlo eficaz a um custo
razoável, com base na avaliação do risco;
ü Verificar até que ponto os ativos da entidades estão justificados e livres de
ónus e se os processos de Governance são adequados;
ü Avaliar a qualidade e eficácia do trabalho desenvolvido pelos trabalhadores;
ü Recomendar melhorias no sistema.
Com o propósito de atingir os seguintes objetivos (Morais, 2010)
ü Acrescentar valor;
ü Melhora o funcionamento da entidade;
ü Ajudar a entidade a atingir os seus objetivos;
ü Executar uma abordagem sistemática e disciplinada; e
ü Avaliar e melhorar a eficácia dos processos de gestão de risco, controlo e
governance.
Os contributos da auditoria interna, encontram-se esquematizados na
ilustração seguinte (dois), para criar valor acrescentado e confiança aos interessados:
Ilustração 2 - Contributos da auditoria interna
6
Fonte: Morais (2010)
A auditoria pode complementarmente realizar-se externamente.
A Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, aprova a nova Lei das Finanças Locais e
revoga a anterior instituída pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto. Contempla pela primeira
vez a obrigatoriedade de auditoria externa no seu art.º 48º, às contas anuais dos
Municípios e Associações de Municípios que detenham capital em fundações ou em
entidades do setor empresarial local. As competências do auditor externo (ROC ou
SROC) estão previstas no nº 3 do art.º 48º da nova Lei das Finanças Locais. De certa
forma, as competências descritas assemelham-se às que se encontram previstas no
art.º 420º do Código das Sociedades Comerciais e no Estatutos dos Revisores Oficiais
de Contas, com as seguintes particularidades:
ü Dever de participar aos órgãos municipais competentes as irregularidades, bem
como os fatos que considere reveladores de graves dificuldades na
prossecução do Plano Plurianual de Investimentos do Município;
ü Obrigação de remeter semestralmente ao Órgão Deliberativo (Assembleia
Municipal) informação sobre a respetiva situação económica e financeira do
Município;
ü Emitir Parecer sobre as contas do exercício (nomeadamente sobre a execução
orçamental, o balanço e demonstração de resultados consolidados e anexos
exigidos por lei ou determinados pela Assembleia Municipal).
A Constituição da República Portuguesa (CRP) no seu art.º 214º, apresenta o Tribunal
de Contas (TdC) como o órgão supremo da fiscalização da legalidade das despesas
públicas e de julgamento das contas das contas que a lei mandar submeter-lhe. A Lei
n.º 98/97, de 26 de Agosto – Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
refere (art.º 57º) que o TdC pode, para além das auditorias necessárias à verificação
externa das contas, realizar, a qualquer momento, auditorias de qualquer tipo ou
natureza a determinados atos, procedimentos ou aspetos da gestão financeira de uma
ou mais entidades sujeitas à sua jurisdição.
A Inspeção Geral de Finanças, é um serviço integrado no Ministério das
Finanças cuja função é controlar a Administração Financeira do Estado e apoiar
tecnicamente aquele ministério, funcionando na direta dependência do Ministro. A Lei
Orgânica da IGF consta do Decreto-lei n.º 249/98, de 11 de Agosto. As suas funções
consistem no exercício do controlo nos domínios orçamental, económico, financeiro e
patrimonial, de acordo com os princípios da legalidade, da regularidade e da boa
gestão financeira do setor público, visando contribuir para que a gestão pública e a
gestão dos fundos comunitários se faça de acordo com as regras da economia,
eficiência e eficácia.
À semelhança do Tribunal de Contas, também fazem auditorias a determinados
Municípios, conforme entendam necessário e de acordo com um planeamento anual
7
de atividades. Emitem Relatórios de Auditoria, nos quais incluem diversas
recomendações aos Municípios.
O envolvimento e ação da IGF, especialmente no domínio do controlo interno
da administração financeira do Estado, foram reforçados mediante a publicação do
Decreto-lei n.º 166/98, de 25 de Junho, o qual visa estruturar o Sistema Nacional de
Controlo Interno (SNCI) da administração financeira do Estado, e atribui à IGF, em
conjunto com o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), o
exercício do controlo estratégico, de caráter horizontal, de toda a administração
financeira do Estado. O diploma consagrou um modelo articulado, integrado e
coerente, estruturado em três níveis de controlo, conforme ilustração três, que foram
definidos em razão da natureza e âmbito de intervenção dos serviços que o integram
(art.º 4º):
Ilustração 3 - Níveis de controlo do Sistema de Controlo da Administração
Financeira do Estado
Fonte: Elaboração própria - adaptado do Decreto-lei n.º 166/98, de 25 de Junho
4 - Apresentação e análise dos resultados
O estudo de caso do Tribunal de Contas e da Inspeção-Geral de Finanças
centra-se na análise exploratória dos conteúdos contidos nos Relatórios de Atividades
das duas entidades e ainda em Relatórios de Auditorias de Fiscalização
Concomitantes de oito Câmaras Municipais, explorando diversos indicadores,
procurando responder à questão: qual o contributo da auditoria na administração
autárquica?
Com o intento de saber de que modo a auditoria coadjuvou no melhor
desempenho das instituições pertencentes ao universo autárquico, recolheu-se a
informação, processou-se e sintetizou-se, com propósito de conseguir responder à
questão inicial e apontar conclusões.
O objetivo de pesquisa qualitativa foi seguinte:
- A auditoria acrescenta valor às instituições onde esta é efetuada?
8
Através da análise de diversos indicadores, pretende-se verificar o contributo
da auditoria na administração autárquica Portuguesa, são eles:
ü Recusas de Visto por parte do TdC;
ü Valor das irregularidades detetadas nas auditorias realizadas à
administração autárquica;
ü Grau de acatamento das recomendações efetuadas;
ü Comunicações ao Ministério Público; e
ü Relação custo/benefício do valor despendido da atividade de auditoria.
O principal objetivo prende-se em saber de que modo a auditoria contribuiu
para o melhor desempenho das instituições visadas, tendo em conta os recursos
utilizados e quais as consequências eventuais para as mesmas.
Através do quadro seguinte (um), pretende-se relacionar algumas atribuições
da auditoria, com os indicadores em análise.
Quadro 1 – Caracterização da população do estudo
ATRIBUIÇÕES DA AUDITORIA
(TdC, IGF e autores)
INDICADORES
# Confirmar a conformidade legal
? Recusas de Visto por parte do TdC
# Função de controlo financeiro
? Valor das irregularidades detetadas
# Recomendar melhorias no sistema e follow-up
? Grau de acatamento das recomendações
# Divulgação das conclusões do trabalho efetuado
? Comunicações ao Ministério Público
# Avaliar a qualidade e eficácia dos trabalhos
desenvolvidos
? Relação custo/benefício do valor
dispendido da atividade de auditoria
Fonte: Elaboração própria
Como fontes de obtenção de dados, foram recolhidos os Relatórios de
Atividades e Contas do Tribunal de Contas (TdC) desde o ano de 2005 até ao último
relatório disponível, o que se refere ao ano de 2010; foram também recolhidos os
relatórios de auditoria de Ação de Fiscalização Concomitante, finalizados e divulgados
em 2011, efetuados aos municípios selecionados pelo TdC, no âmbito de empreitadas
efetuadas; neste caso perfazem oito relatórios; e ainda, os Relatórios de Atividades da
Inspeção-Geral de Finanças também desde 2005, até ao último relatório divulgado,
referente ao ano de 2010.
A recolha da informação foi realizada através dos relatórios publicados nas
respetivas páginas da internet, considerando-se que são as entidades que mais
relevância têm como Instituições Superiores de Controlo, suscetível de extrair
informação qualitativamente relevante e passível de comparação entre si.
Dos mencionados Relatórios de Atividades (TdC e IGF) foram analisados os
elementos respeitantes às autarquias locais e SEL.
Dos Relatórios de Auditoria de Fiscalização Concomitante efetuada às
Câmaras Municipais abaixo mencionas no quadro dois, são analisadas as conclusões
e decisões, verificando ainda se as recomendações efetuadas nas fiscalizações
prévias, foram adotadas.
Quadro 2 - População em estudo
9
Fonte: Elaboração própria
O Tribunal de Contas, dispõe de competências de fiscalização prévia4,
concomitante,5 sucessiva6 e de efetivação de responsabilidades financeiras, dispondo
ainda, acessoriamente, de competência regulamentar e consultiva.
A fiscalização do TdC exerce-se através do visto ou da declaração de
conformidade, da realização de auditorias, quer no decurso da gerência, quer após o
encerramento do exercício, da verificação das contas das entidades sujeitas à sua
prestação e do parecer sobre a Conta Geral do Estado e as contas das Regiões
Autónomas.
A sua jurisdição implica a sujeição ao controlo do TdC de todas as entidades
que administram ou utilizam dinheiros públicos, em especial, os serviços e organismos
que integram a Administração Pública, incluindo as empresas públicas, bem como as
entidades de direito privado que gerem dinheiros públicos.
A sua jurisdição implica a sujeição ao controlo do TdC de todas as entidades
que administram ou utilizam dinheiros públicos, em especial, os serviços e organismos
que integram a Administração Pública, incluindo as empresas públicas, bem como as
entidades de direito privado que gerem dinheiros públicos.
Relativamente aos dados extraídos dos Relatórios de Atividade e Contas do
Tribunal de Contas, analisou-se a informação respeitante aos processos de visto,
inicialmente verificando a proveniência e sua posicionamento no setor público
Português, o número de recusas de visto e a origem desses mesmos processos.
Através da apreciação do gráfico seguinte (um), verifica-se que existe uma
tendência de diminuição do número dos processos de visto7, objeto de controlo,
remetidos por entidades da administração autárquica, desde o ano de 2005 até 2010,
no entanto pelas percentagens apresentadas, verifica-se esta ainda é bastante
significativa, superior a metade, tendo em consideração que os restantes processos
são remetidos, pela Administração Central, pela Administração Regional e pelo Setor
Público Empresarial, demonstrando assim o peso efetivo das entidades da
Administração Autárquica, no setor público Português.
Gráfico 1 - Percentagem de processos de visto, objeto de controlo.
4
Estão sujeitos a fiscalização prévia por parte do Tribunal de Contas as Autarquias Locais, atos geradores de despesa
e que representem encargos e responsabilidades diretos ou indiretos; A fiscalização incide sobre a legalidade
financeira dos atos, a instrução dos processos é feita nos termos da Resolução n.º 14/2011, de 16 de Agosto, do
Tribunal de Contas.
5
A fiscalização concomitante vem no seguimento da fiscalização prévia e consiste no acompanhamento do ato sujeito
a esta, verificando se todos os pressupostos e recomendações eventuais, estão a ser cumpridos.
6
Tribunal de Contas verifica as contas das entidades, avalia os respetivos sistemas de controlo interno, aprecia a
legalidade, economia, eficiência e eficácia da sua gestão financeira e assegura a fiscalização da comparticipação
nacional nos recursos próprios comunitários e da aplicação dos recursos financeiros oriundos da União Europeia.
7
Os processos de visto, estão inseridos no controlo financeiro prévio o qual é exercido mediante a concessão ou
recusa de Visto aos atos e contratos, nos termos da lei. Consiste no exame da legalidade financeira dos atos, contratos
e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras (diretas ou indiretas)
tipificados na lei.
10
Fonte: Elaboração própria
O gráfico dois evidência a tendência generalizada de descida dos processos
remetidos; significa também que sendo estas entidades as que mais remetem
processos, serão também estas entidades que estão mais controladas pela
fiscalização do Tribunal de Contas. Dos processos de visto que são remetidos ao TdC,
existe eventualmente a fiscalização prévia dos contratos sujeitos ao visto, e
posteriormente a fiscalização concomitante.
Gráfico 2 - Tendência dos processos de visto, objeto de controlo.
Fonte: Elaboração própria
Em termos numéricos e de valores expressos em milhões de euros, o quadro
oito explicita o número de atos e contratos aos quais foi recusado o visto. Assim a
auditoria destes contribuiu para o impedimento da realização de despesa pública em
desconformidade com as leis em vigor, sem cabimento orçamental ou ultrapassando
os limites legais de endividamento. Esta ação do TdC tem ainda um efeito dissuasor
de se cometerem semelhantes ilegalidades em futuros atos e contratos; É um
indicador do trabalho executado pelo TdC, cumprindo os objetivos “ajudar o Estado e a
sociedade a gastar melhor”. O contributo traduziu-se, desde o ano de 2005 até ao ano
de 2010 no montante de € 4.539,5 milhões de euros. Existe uma maior transparência
contratual que, nalguns casos, foi acompanhada de uma redução dos encargos
assumidos pelas respetivas entidades, em resultado da devolução, pelo TdC, dos
respetivos contratos para complemento de instrução e/ou esclarecimento de dúvidas.
O primeiro indicador, inserido dentro das atribuições da auditoria, de verificar a
conformidade legal, confirma que a auditoria exerceu a sua função e
consequentemente o seu contributo positivo, isto é, acrescentou valor.
Quadro 3 - Processos cujo visto foi recusado
Ano
Recusa de visto (nº processos)
Valor (milhões de euros)
2005
2006
2007
n/a
89
46
116
91
106,7
Fonte: Elaboração própria
2008
68
631,5
2009
57
3463,2
2010
53
131,1
O quadro três mostra que a maioria dos processos submetidos ao visto do
TdC, pelas entidades da administração autárquica, provêm de contratos de
empreitada, sendo que a tendência de diminuição também se verifica, à exceção do
ano de 2008 e 2009, justificado talvez utilização de dinheiro proveniente da União
Europeia, relativo ao último quadro comunitário de apoio (2007-2013), mas que só a
partir de 2008 se tornou disponível.
Para maior profundidade do estudo, foram ainda analisados os oito relatórios
de auditoria, efetuados no seguimento de diversas empreitadas de Câmaras
Municipais, atendendo ao número total de contratos de empreitada sujeitos a visto,
remetidos desde 2005 até 2010, (5643) cerca de 63% do total de (8998),
ultrapassando a metade dos processos enviados, evidenciando um peso substancial
11
no tipo de processos submetidos a visto, verificando-se que a ação do TdC incide
fortemente nestes.
Os contratos de natureza financeira (por ex. empréstimos, locações
financeiras) são os que apresentam maior peso de 27,57 % a seguir aos contratos de
empreitada, sendo que no período em análise, ascenderam a 2031, mas com
tendência de diminuição, à exceção do ano de 2009, que contrariou a tendência em
todos os tipos de processos submetidos a visto.
O número médio de processos apresenta o valor menor em 2010, são em
média 169 os processos remetidos, face ao valor mais alto verificado no ano de 2005
(418).
Quadro 4 - Origem dos processos submetidos a visto pela administração autárquica.
Ano
Empreitadas
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTAL
%
1885
1135
548
679
931
465
5643
62,71%
Aquisição
Fornecimen Natureza Prestação
de
tos
Financeira Serviços
Imóveis
77
42
61
56
65
44
345
3,83%
49
41
49
42
47
48
276
3,07%
425
328
353
280
434
211
2031
22,57%
0
48
47
40
44
77
256
2,85%
Outros
TOTAL
Média
71
19
41
63
83
170
447
4,97%
2507
1613
1099
1160
1604
1015
8998
418
269
183
193
267
169
1500
Fonte: Elaboração própria
A recusa de visto, segundo dados contidos nos Relatórios de Atividades e
Contas do Tribunal de Contas é reduzida, sendo que em 2010, foi recusado o visto a
seis contratos por não terem sido acatadas as recomendações. No entanto, também é
mencionado que se verifica um elevado grau de acatamento das recomendações
efetuadas por parte do TdC na maioria do processos submetidos a visto.
No quadro seguinte (cinco) apresenta-se o número de auditorias e verificações
externas de contas concluídas ao Setor Público Administrativo e ao Setor Público
Empresarial da Administração Autárquica, de assinalar a uniformidade mantida ao
longo dos seis anos em análise, com apenas uma ligeira descida no ano de 2010. De
referir ainda que estas auditorias têm um peso médio no universo das auditorias
efetuadas de 15%.
Quadro 5 - Número de auditorias concluídas e verificações externas de contas
Ano
SPA - Autarquias
Locais
SPE - Autarquias
Locais
Universo
%
2005
12
5
109
15,60%
2006
12
2
87
16,09%
2007
10
2
99
12,12%
2008
12
3
83
18,07%
2009
11
7
96
18,75%
2010
5
4
93
9,68%
Fonte: Elaboração própria
Das auditorias efetuadas, conforme o quadro abaixo (seis) descreve, as
irregularidades detetadas, num total de 518,20 milhões de euros desde o ano que se
dispõe informação, 2006 até ao ano de 2010, revelam uma tendência de aumento,
com a exceção do ano de 2006, que apresenta o valor mais elevado de todos os anos.
O valor percentual as irregularidades detetadas na administração autárquica, é maior
no ano de 2006 (25,14 €% do total), no entanto é sucedido pelo ano de 2009
(10,13%). Assim, embora os valores nominais apresentem uma tendência de aumento
a partir de 2007, nos valores percentuais, não verificamos esta tendência; não se
verifica uniformidade nos valores percentuais, em tendências. A média de valor de
12
irregularidades detetadas nos cinco anos de que se dispõe de informação é de 103,63
milhões de euros.
O valor das irregularidades detetadas é bastante significativo, contribuindo para
o valor acrescentado pelo TdC, originando uma poupança, ou melhor aplicação, do
dinheiro do erário público. Encontra-se nestes valores, mais um indicador do trabalho
levado a cabo pelo TdC, ao nível da sua função de controlo financeiro.
Quadro 6 - Valor das irregularidades detetadas na Administração Autárquica
Ano
Milhões de
euros
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
n/a
176,00
33,00
47,70
101,70
159,80
518,20
Total
detetado
(M/€)
n/a
700,00
800,00
1288,00
1003,50
2845,50
6637,00
% do
Total
n/a
25,14%
4,13%
3,70%
10,13%
5,62%
Fonte: Elaboração própria
O gráfico seguinte (três) demonstra a curva do montante dessas
irregularidades, sendo que em 2007 e 2008 foram os anos que apresentaram valores
mais baixos, justificado talvez e uma vez mais, pela utilização de dinheiro proveniente
da União Europeia, relativo ao último quadro comunitário de apoio (2007-2013), mas
que só a partir de 2008 se tornou disponível, revelando uma diminuição de dinheiro
disponível no mercado. No entanto, com a entrada em vigor da Lei n.º 2/2007 (Lei das
Finanças Locais), que obriga à certificação das contas das entidades autárquicas por
parte de um ROC, ou SROC, seria de esperar que o valor de infrações tivesse
tendência de diminuição, pelo apoio prestado por estes, quer contabilístico, fiscal,
jurídico e de consultoria.
Gráfico 3 - Valor das irregularidades detetadas na administração autárquica
Fonte: Elaboração própria
Da apreciação do quadro seguinte (sete), relativo ao número de
recomendações efetuadas pelo Tribunal de Contas, em todos os setores de atuação,
de referir que apenas existem dados disponíveis para os anos de 2008, 2009 e 2010,
no entanto verifica-se que em 2010 o número de recomendações aumentou, face a
uma diminuição que se tinha verificado em 2009; por outro lado em 2008 o número de
recomendações tinha sido também bastante elevado, ainda assim ligeiramente inferior
ao número verificado em 2010. Um dado interessante verifica-se ao analisar que o
número de processos sujeitos a visto pelo TC em 2009 foi muito mais elevado do que
em 2008 e em 2010 e deu origem a menos recomendações.
Quadro 7 - Número de recomendações efetuadas pelo TdC
Ano
Sede
SRA
SRM
Total
2008
918
242
69
1229
2009
760
220
90
1070
2010
997
237
98
1332
Fonte: Elaboração própria
As recomendações visam, fundamentalmente, suprir deficiências, evitar futuras
ilegalidades, melhorar a prestação de contas e contribuir para uma melhor gestão
pública – mais eficiente, económica e eficaz, sendo a finalidade última contribuir para
uma melhor utilização dos dinheiros públicos. O gráfico seguinte (quatro), mostra que
foi identificado pelo TdC, em sede de verificação da execução das recomendações
formuladas, poupanças dos montantes expostos. Expõe-se assim mais um indicador
13
do valor acrescentado pela auditoria, uma vez mais ao nível da função de controlo
financeiro do TdC. Importa referir que os montantes abaixo mencionados dizem
respeito à totalidade da atividade desenvolvida pelo TdC, incluindo as entidades da
administração autárquica. De salientar ainda que existe uma tendência clara de
diminuição o valor de poupança, no seguimento das recomendações efetuadas pelo
TdC, expondo o efeito dissuasor que o TdC tem junto das instituições visadas.
Gráfico 4 - Poupanças no seguimento de recomendações efetuadas.
Fonte: Elaboração própria
O quadro seguinte (oito), mostra os dados provenientes das verificações
internas efetuadas pelo Tribunal de Contas à administração autárquica, podendo
inferir-se que continuam a existir recusas de homologação de contas por parte do TdC,
originadas por diversos motivos expostos nos relatórios ora analisados, traduzindo
assim também irregularidades detetadas pelas verificações internas de contas. O
número de recomendações tem aumentado, pelo menos nos anos que se dispõe de
informação.
O volume financeiro sujeito à referida verificação interna de contas tem baixado
tendencialmente do ano de 2005 para 2010; o ano de 2006 teve um volume financeiro
extremamente superior aos demais em análise, uma vez que nesse ano 75% das
verificações internas efetuadas diziam respeito à administração local.
Quadro 8 - Resultados da verificação interna de contas do Tribunal de Contas
2006
Contas
homologadas
Das quais c/
recomendações
Recusa
homologação
Entidades a que
respeitam as
contas
Volume financeiro
(milhares de euros)
2005
98
2
86
201.606.054
2006
357
6
252
600.961.517
2007
214
6
209
5.886.067
2008
122
77
5
143
4.485.669
2009
148
85
3
123
4.958.846
2010
207
105
5
173
5.736.559
Fonte: Elaboração própria
É de salientar, por efeito da aprovação da Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto,
(quarta alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada
pela Lei n. o 98/97, de 26 de Agosto) verificou-se uma preocupação acrescida por
parte das entidades auditadas no sentido de informarem o TdC sobre o seguimento
dado às suas recomendações, pois o não cumprimento destas, implica o pagamento
de multas.
O valor de multas aplicadas e pagas voluntariamente, bem como o valor das
reposições ordenadas pelo TdC está explanado no quadro seguinte (nove):
Quadro 9 - Valor das reposições efetuadas e multas pagas
Ano
Multas
2005
2006
20.260,00 € 40.372,00 €
Reposições 361.891,00 € 441.410,00 €
Total
2007
2008
373.000,00 € 180.246,00 €
2009
2010
288.438,00 € 347.205,00 €
57.500,00 € 60.485,00 €
382.151,00 € 481.782,00 € 373.000,00 € 180.246,00 € 345.938,00 € 407.690,00 €
Fonte: Elaboração própria
Os valores referentes a 2007 e a 2008, nos respetivos relatórios, encontravamse num só. Os valores apresentados referem-se à totalidade da atividade do TdC,
incluindo as entidades da administração autárquica.
14
São responsáveis pelos valores apurados no âmbito das responsabilidades
financeiras, os responsáveis das respetivas entidades, no caso das autarquias locais,
é o executivo municipal.
Através da verificação interna de contas, verificou-se a conformidade legal e
em simultâneo desenvolveu-se a função de controlo financeiro da auditoria.
Outro indicador a analisar é as comunicações ao Ministério Público, dentro das
competências de divulgação das conclusões do trabalho efetuado. Também os
elementos que se dispõe são referentes a todas as áreas de atuação do TdC, no
entanto os elementos são indicativos da mais-valia que a atividade de auditoria
desenvolvida pelo TdC representa. Conforme quadro dez, que indica o número de
processos em que o Ministério Público requereu julgamento, verifica-se que foi no ano
de 2009, que o número de processos foi mais elevado.
Quadro 10 - Número de processos em que o Ministério Público requereu julgamento.
Ano
2005
2006
Número
33
21
2007
2008
2009
2010
n/a
52
58
24
Fonte: Elaboração própria
A existência do TdC, com a sua função de fiscalização da utilização dos
dinheiros públicos, acautelando que os mesmos sejam aplicados exclusivamente na
prossecução do interesse público, é já por si um elemento dissuasor de se cometerem
ilegalidades e irregularidades. No entanto verifica-se uma vez mais, pelos montantes
expostos que seria importante que a atividade do TdC tivesse um âmbito mais
alargado e efetuasse ainda mais controlo, a mais atos contratos e outras operações,
carecendo provavelmente de mais meios humanos.
Em relação aos relatórios auditoria de ação de fiscalização concomitantes às
Câmaras Municipais, importa relembrar funcionamento das auditorias por parte do
TdC. Estas ações de fiscalização concomitantes, têm como objetivo o
acompanhamento dos atos, contratos, orçamentos, programas e projetos, verificando
se as eventuais recomendações efetuadas pelo TdC, estão a ser cumpridas. Nos
relatórios ora analisados, são auditadas empreitadas efetuadas pelas Câmaras
Municipais em estudo.
A informação constante no gráfico dois, que indica uma tendência de
diminuição dos processos de visto, sujeitos à aprovação do TdC, conjugada com a
informação do quadro três, que refere o número de recusa de vistos à administração
autárquica, do ano de 2006 até ao ano de 2010, também com uma tendência de
diminuição (dentro das competências conferidas pela Lei n.º 98/97 de 26 de Agosto –
Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), republicada em
anexo à Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto) no entanto de acordo com o quadro
seguinte (onze) que resume os valores não aceites pelo TdC como “trabalhos a mais”,
nas empreitadas, porquanto para tal seria necessário que decorressem de
“circunstâncias imprevistas”, e reunissem os demais requisitos previstos no artigo 26.º,
n.º 1, do Regime Jurídico de Empreitadas e Obras Públicas (RJEOP), inferimos que
mesmo após as etapas anteriores de controlo por parte do TdC, em todas as
autarquias que foram sujeitas a auditoria, foram detetadas irregularidades nos
procedimentos e realização das empreitadas, quer em parte, quer na totalidade da
empreitada.
Quadro 11 - Valores não aceites pelo TdC como “trabalhos a mais” nas empreitadas
Câmara Municipal
Adicional empreitada não aceite como
"trabalhos a mais"
Peso da Régua
82.985,00 €
Loulé
87.881,08 €
Alcobaça
75.812,14 €
Póvoa do Varzim
198.518,60 €
Cantanhede
401.319,22 €
15
Matosinhos
a)
Vila Nova de Famalicão
120.473,50 €
Lisboa
b)
Fonte: Elaboração própria
Nos oito relatórios analisados, foram detetados em seis, “trabalhos a mais” nas
respetivas empreitadas, tendo o TdC efetuado como principais recomendações às
entidades visadas as seguintes:
ü Rigor na elaboração e controlo dos projetos de execução de obras públicas,
conforme impõe o n.º 1 do art.º 43.º do Código dos Contratos Públicos
(CCP), aprovado pelo Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, atendendo,
particularmente ao disposto nos n.ºs 4 e 5 do mesmo art.º 43.º, conjugado
com o disposto na Portaria n.º 710-H/2008, de 29 de Julho;
ü Cumprimento dos condicionalismos legais, designadamente no que respeita
à admissibilidade de trabalho a mais no quadro legislativo vigente – art.º
370.º e seguintes do CCP;
Em relação à Câmara Municipal de Matosinhos (a)), foi considerado ilegal o
“ajuste direto” da empreitada, efetuado pela CM, uma vez que não estavam verificados
os pressupostos de aplicação do disposto no artigo 24º, nº 1, alínea e), do CCP; esta
infração é sancionável com multa, conforme Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas, num montante a fixar pelo TdC, a aplicar aos membros do
executivo camarário que, tendo estado presentes na reunião ordinária da Câmara
Municipal de Matosinhos votaram favoravelmente a proposta de adjudicação.
Em relação à Câmara Municipal de Lisboa o relatório do TdC comunica que o
controlo e gestão financeira da empreitada, exercido pela CM de Lisboa careceu de
rigor — como se conclui da aprovação de alterações ao projeto da obra sem prévia
determinação do volume financeiro (para mais e para menos) global resultante dessas
alterações e da não ponderação, no cômputo do saldo da empreitada, das
importâncias relativas a trabalhos não contratuais ou “a mais” executados em
desconformidade com uma gestão orçamental eficiente, eficaz e económica exigida no
POCAL, arrasando por completo a gestão efetuada pelos responsáveis. As distorções
detetadas são de tal modo numerosas, que o número de recomendações efetuadas
ascende a dezassete, no referido relatório, no âmbito da empreitada do “Tunel do
Marquês”.
Dos dados analisados os municípios auditados não cumpriram com o
estipulado no Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprova o Código dos
Contratos Públicos (CCP), que estabelece a disciplina aplicável à Contratação Pública,
e identifica na al. c) do nº 1 do art.º 2º as autarquias locais como entidades
adjudicantes, e portanto não acataram com obrigações previstas neste diploma. O
TdC verificou que a conformidade legal não foi cumprida nas oito Câmaras Municipais.
Como segunda fonte de obtenção de dados e com objetivo de dar mais um
passo para conseguir dar resposta à questão formulada, passam a analisar-se os seis
Relatórios de Atividades da Inspeção-Geral de Finanças, do ano de 2005 ao ano de
2010, extraindo os elementos disponíveis nos referidos relatórios, e passíveis de
contribuírem com mais elementos que se direcionem ao inicialmente proposto.
É importante referir que os relatórios não são totalmente passíveis de
comparação entre si, no entanto existem elementos neles contidos, que não suscitam
dúvidas quanto à sua utilidade para o presente trabalho de dissertação, bem como da
atividade desenvolvida pela IGF, nomeadamente os valores que constam nos
relatórios de 2005, 2006, 2007 e 2010, sintetizando a atividade desenvolvida pela
entidade, globalmente em todas as suas áreas de atuação, conforme quadro (doze)
abaixo:
Quadro 12 - Resultados chave da atividade de 2005 a 2007 e 2010
16
Ano
2005
2006
2007
2010
Cada euro
Valor detetado
aplicado do
Valor detetado
de despesa
orçamento da imposto em falta
pública irregular
IGF
1,00 €
4,00 €
20,00 €
1,00 €
3,00 €
20,00 €
1,00 €
4,52 €
24,29 €
1,00 €
9,52 €
24,34 €
Total
24,00 €
23,00 €
28,81 €
33,86 €
Fonte: Elaboração própria
Por cada euro do seu orçamento, aplicado nas auditorias/ações de fiscalização
efetuadas, foram detetados aproximadamente vinte e cinco euros de irregularidades,
dos anos de 2005 a 2007, sendo mais um indicador (relação custo/benefício do valor
dispendido da atividade de auditoria) do valor acrescentado pela atividade de auditoria
desenvolvida pela IGF e que se insere dentro das atribuições em estudo (avaliar a
qualidade e eficácia dos trabalhos desenvolvidos). Salientar ainda que o valor
apresentado para o ano de 2010 é substancialmente superior, atingindo os trinta e três
euros e oitenta e seis cêntimos, demonstrando e eficácia e eficiência do meios e
recursos utilizados, para o desenvolvimento da atividade.
Pela análise do gráfico cinco, podemos verificar que existe uma tendência de
aumento dos valores das irregularidades detetadas pela IGF.
Gráfico 5 - Evolução da atividade de 2005 a 2007 e 2010
Fonte: Elaboração própria
Com referência ao Relatório de Atividades do ano de 2005, da síntese efetuada
no referido relatório, em relação à Administração Local foram divulgados os seguintes
pontos:
ü Existência de elevados montantes ao nível da dívida global dos municípios
auditados, quer financeira, quer administrativa, bem como divergências
materialmente muito significativas entre os registos contabilísticos
expressos nas demonstrações financeiras e a situação real;
ü Diversos municípios não contribuíram para a concretização das metas do
Governo, em sede de controlo do défice público, materializado no aumento
dos níveis do endividamento líquido, no triénio 2002-2004;
ü Reflexão crítica sobre o modelo de financiamento da urbanização
municipal, tendo sido apresentados as fragilidades legais, os riscos
associados e propostas concretas de alteração legislativa;
ü Riscos associados ao modelo legal da regulação, bem como riscos para a
gestão dos recursos públicos.
Com referência ao Relatório de Atividades do ano de 2006, do resumo
efetuado no referido relatório, em relação à Administração Local foram difundidos os
seguintes pontos, resultantes das atividades desenvolvidas:
ü Elevado montante da dívida global dos municípios auditados, quer de
natureza financeira, quer administrativa;
17
ü
Divergências materialmente muito significativas entre os registos
contabilísticos expressos nas demonstrações financeiras e a situação real;
ü Aumento dos níveis do endividamento líquido dos municípios auditados;
ü Incumprimento dos normativos legais em matéria de controlo das despesas
com pessoal;
ü Discrepâncias significativas ao nível da comparação da situação financeira
dos municípios e das entidades que integram o respetivo perímetro de
consolidação da holding municipal;
ü Ausência/insuficiências de políticas estruturadas ao nível da atribuição de
subsídios pelos municípios;
ü Insuficiente aplicação das medidas de tutela de legalidade urbanística
(embargos e demolições) e da efetivação das respetivas sanções
(contraordenações);
ü Ineficácia do sistema de controlo interno das autarquias em matéria de
fiscalização de obras particulares.
Já no que diz respeito ao SEL:
ü Existência de 374,3 milhões de euros de fluxos financeiros estabelecidos
entre as autarquias locais e as empresas municipais de regularidade
questionável;
ü Destacam-se 113,3 milhões de euros de capital social realizado com
entradas em espécie sem liquidação de imposto;
ü Existência de bens imóveis de domínio público que serviram de
contrapartida à realização de capital das empresas municipais, avaliados
em cerca de 98,3 milhões de euros.
Assim, verifica-se que muito há ainda para fazer para melhorar o
funcionamento da administração autárquica, pois são muitos os pontos onde são
detetadas irregularidades.
Mencionar ainda que um dos propósitos da IGF é criar valor para os seus
clientes, concluído este organismo que foram superados ambos os objetivos, o rácio
(Recomendações Aceites / Recomendações Propostas) situou-se em níveis
excelentes e houve um número elevado de novos pedidos satisfeitos. Assim o follow
up revela-se positivo para a IGF, e consequentemente para toda a sociedade.
Em relação ao Relatório de Atividades de 2008, e no que se refere ao universo
SEL (314 empresas), o qual constituiu o referencial de análise para a caraterização
económico-financeira do mencionado universo, referente ao exercício de 2007, no qual
se conclui pela existência de:
ü 152 Empresas que não cumpriam o princípio do equilíbrio económico
(Resultados Operacionais negativos);
ü M€ 106,8 devidos em 2007, a título de compensações financeiras da
responsabilidade dos sócios (Municípios) para reequilíbrio financeiro das
empresas;
ü 76 Empresas que se encontravam em situação de falência técnica, 44 das
quais com Capitais Próprios negativos;
ü Capitais alheios no montante global de M€ 4.024,8 correspondendo a
87,2% do Ativo Líquido Total;
ü 109 Empresas que apresentavam um grau de endividamento superior a
86,9%.
Essencialmente foram detetadas irregularidades de não cumprimento da
conformidade legal por parte das entidades da administração local. Já no que diz
respeito ao SEL, foram detetadas irregularidades relacionadas com o controlo
financeiro e também de não cumprimento da conformidade legal, nomeadamente
verificando que as disposições contidas no RJSEL, não estão a ser acatadas, sendo
assim difícil o enquadramento no espírito da lei, considerando a ênfase colocada pelo
legislador na sustentabilidade económico-financeira destas entidades.
18
5 – Conclusão
Os indicadores analisados de um modo geral e pela direção em que apontam,
levam a reflectir que de fato a auditoria acrescenta valor nas instituições onde é
desenvolvida, no caso em apreço, na sua vertente externa, a efetuada pelas ISC, com
competência para tal. Verificou-se que a auditoria nesta sua vertente, determinou o
aperfeiçoamento e ajuste dos procedimentos efetivados pela administração
autárquica; acrescentou mais transparência e mais alguma confiança aos utilizadores
da informação validada por esta.
Apesar dos resultados alcançados se considerarem pertinentes, estes ficam
algo aquém do desejável; a análise exploratória realizada ficaria mais completa se
fosse possível analisar relatórios de eventuais auditorias de follow up efetuadas pelo
Tribunal de Contas, em número suficiente para fazer um estudo mais aprofundado,
permitindo verificar se as recomendações feitas, foram de fato acatadas.
Para continuar e aprofundar o presente tema em análise, propõe-se numa
futura investigação de campo, através de deslocação pessoal a cada um dos
Municípios visados pelas auditorias concomitantes, realizar o follow up das
recomendações efetuadas nos relatórios de auditoria, aferindo o grau de acatamento
das mesmas, verificando nesse momento o valor que a auditoria representa para uma
das instituições e se de fato lhes acrescentou valor de algum modo.
6 – Bibliografia
o AMARAL, D.F. (2006) “Curso de Direito Administrativo, volume I”, 3.ª
edição, ISBN 9789724028057.
o CARVALHO, et al. (2011) Anuário do Setor Empresarial do Estado 2010.
[Em linha]. Lisboa. OTOC. Atual. Set. 2011. [Consult. 21 Out. 2011]. Disponível
em WWW: <URL: http://www.otoc.pt/fotos/editor2/ASEE_2010.pdf>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2005. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 11 Mai. 2006. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2006. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 4 Out. 2007. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2007. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 2008. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW:
<URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2008. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 2009. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW:
<URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2009. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 2010. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW:
<URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o INSPEÇÃO-GERAL DE FINANÇAS - Relatório de Atividades IGF 2010. [Em
linha]. Lisboa: IGF, atual. 20. Jun. 2011. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.igf.min-financas.pt/>.
o MORAIS, G. e Martins, I. (2007), “Auditoria Interna - Função e Processo”,
Áreas Editora, 3ª Edição, Outubro: pp. 49-55; 90,123.
o MORAIS, Maria Georgina da Costa Tamborino Morais – Diapositivos para
Auditoria Interna. [2010]. 180 diapositivos. Trabalho efetuado na âmbito da
cadeira de Auditoria Interna, ano letivo 2009/2010, 3º trimestre. Acessível no
Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Coimbra. Coimbra.
Portugal.
19
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2005. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. 2006. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2006. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. 2007. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2007. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. 2008. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2008. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. Mai.2009. [Consult. 14 Out. 2011].
Disponível em WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2009. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. Mai. 2010. [Consult. 14 Out. 2011].
Disponível em WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante ao Município
de Lisboa no âmbito da empreitada do “Túnel do Marquês. Relatório n.º
12/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa. Tribunal de Contas, atual. 8 Mar. 2011.
[Consult.
14
Out.
2011].
Disponível
em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/index.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Relatório de Atividades e Contas 2010. [Em linha].
Lisboa: Tribunal de Contas, atual. Mai. 2011. [Consult. 14 Out. 2011].
Disponível em WWW: <URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_anuais.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS- Conclusões e Recomendações do VIII Congresso
da EUROSAI. [Em linha]. Lisboa: Tribunal de Contas, atual. 2 Jun. 2011.
[Consult.
17
Jun
2011].
Disponível
em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/pt/imprensa/CR-Final_PT.pdf>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante à Câmara
Municipal de Loulé no âmbito da empreitada de execução do “Centro
Social Autárquico”. Relatório n.º 4/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa.
Tribunal de Contas. atual. 15 Jun. 2011. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante:
Acompanhamento da execução do contrato da empreitada de “Parque da
Cidade – 2.ª Fase: Execução da obra – Zona Nascente”, celebrado entre a
Câmara Municipal da Póvoa de Varzim e o Consórcio Monte Adriano –
Engenharia & Construção, SA. e Joaquim Ângelo da Silva, SA. Relatório
n.º 6/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa. Tribunal de Contas. atual. 15 Jun.
2011. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW: <URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante à Câmara
Municipal de Peso da Régua, no âmbito da empreitada de “reabilitação de
edifícios do Bairro das Alagoas - Godim. Relatório n.º 2/2011, 1ª Seção. [Em
linha]. Lisboa. Tribunal de Contas. atual. 12 Jul. 2011. [Consult. 14 Out. 2011].
Disponível
em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante à Câmara
Municipal de Alcobaça - Acompanhamento da empreitada de
conceção/construção das piscinas municipais de Pataias. Relatório n.º
5/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa. Tribunal de Contas. atual. 14 Jul. 2011.
[Consult.
14
Out.
2011].
Disponível
em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
o TRIBUNAL DE CONTAS - Ação
de fiscalização
concomitante
à Câmara Municipal de Cantahede no âmbito do 1.º contrato adicional ao
20
o
o
o
o
contrato de empreitada relativo ao “Parque Desportivo de Cantanhede”.
Relatório n.º 7/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa. Tribunal de Contas. atual. 27
Jul. 2011. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW: <URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
TRIBUNAL DE CONTAS - Ação de fiscalização concomitante à Câmara
Municipal de Vila Nova de Famalicão, no âmbito da empreitada de
execução “Urbanização das Bétulas – Construção de 30 fogos a custos
controlados. Relatório n.º 1/2011, 1ª Seção. [Em linha]. Lisboa. Tribunal de
Contas. atual. 6 Set. 2011. [Consult. 14 Out. 2011]. Disponível em WWW:
<URL: http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
TRIBUNAL DE CONTAS - Câmara Municipal de Matosinhos -Contrato de
Fornecimento de “Painéis de Praia Integrantes do Plano de Comunicação
da Orla Costeira de Matosinhos. Relatório n.º 8/2011, 1ª Seção. [Em linha].
Lisboa. Tribunal de Contas. atual. 9 Set. 2011. [Consult. 14 Out. 2011].
Disponível
em
WWW:
<URL:
http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2011/audit2011.shtm>.
PEREIRA, P. T. - O setor público em Portugal: âmbito, estrutura e contas.
Texto de apoio à disciplina de Finanças Públicas do Instituto Superior de
Economia e Gestão. [Em linha]. Lisboa. ed. AEISEG, Lisboa. Atual. 2002.
[Consult.
21
Out.
2011].
Acessível
em
WWW:
<URL:
http://pascal.iseg.utl.pt/~ppereira/finpub/main/Cap11_EFP.pdf>.
PORTUGAL (2005) Constituição da República Portuguesa, VII Revisão
Constitucional.
o http://www.portugal.gov.pt
o PORTUGAL (1997) Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto
o PORTUGAL (1998) Decreto-lei n.º 166/98, de 25 de Junho
o PORTUGAL (1999) Decreto-lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro.
o
o
o
o
PORTUGAL (2006) Lei n.º 48/2006, de 29 de Agosto.
PORTUGAL (2006) Lei n.º 53-F/2006, de 29 de Dezembro.
PORTUGAL (2007) Decreto-lei n.º 300/2007, de 23 de Agosto.
PORTUGAL (2007) Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro.
o PORTUGAL (2008) Portaria 710-H/2008, de 29 de Julho
o PORTUGAL (2008) Decreto-lei n.º 18/2008, de 29 de Agosto. CCP
21