TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
RESOLUÇÃO Nº 1429/2004 – TCE - Pleno
1. Processo nº:
2. Classe de Assunto:
3. Entidade:
4. Responsável:
5. Relator:
6. Representante do MP:
7. Advogado:
05104/2003
III – Consulta
Secretaria de Estado da saúde
Petrônio Bezerra Lola
Conselheiro Napoleão de Souza Luz Sobrinho
Procurador-Geral de Contas Márcio Ferreira Brito
Não atuou
Ementa:
Consulta.
Conhecida.
Questionamentos sobre: fracionamento de
licitação. Emissão de Nota de Empenho.
Convênios
com
recurso
Federal
e
Contrapartida do Estado. Remessa à origem.
8. Resolução:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de nº 05104/2003, que versam sobre Consulta
formulada pelo Secretário de Estado da Saúde, Sr. Petrônio Bezerra Lola, na qual objetiva
dirimir dúvidas acerca de fracionamento de licitação, emissão de Nota de Empenho,
Convênios com recurso Federal e contrapartida do Estado e,
CONSIDERANDO que a consulta preenche os requisitos regimentais deste Tribunal;
CONSIDERANDO a Lei nº 4.320/64;
CONSIDERANDO a Lei 8666/93;
CONSIDERANDO os Acórdãos nºs 769/2003, de 18 de junho de 2003 e 374/2003 de 02 de
abril de 2003, do Plenário deste Tribunal;
CONSIDERANDO ainda, o Parecer nº 5180/2003 do Corpo Especial de Auditores;
CONSIDERANDO por fim, tudo que dos autos consta;
RESOLVEM por unanimidade de votos os Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado,
reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamentos no art.
1º, inciso XIX da Lei 1.284/2001 c/c arts. 150 e 294, XV do Regimento Interno deste
Tribunal em:
8.1. conhecer da presente consulta por atender aos requisitos previstos no Regimento Interno
deste Tribunal;
8.2. responder à consulta nos termos constantes do Voto do Conselheiro – Relator e do
Parecer nº 5180/2003 do Corpo Especial de Auditores, os quais passam a fazer parte
integrante desta decisão;
8.3. determinar a publicação desta decisão no Diário Oficial do Estado, para que surta os
efeitos necessários;
Processo nº:
05104/2003
Classe de Assunto:
III – Consulta
Origem:
Secretaria de Estado da Saúde
Responsável:
Petrônio Bezerra Lola
Relator:
Conselheiro Napoleão de Souza Luz Sobrinho
Representante do MP:
Procurador-Geral de Contas Márcio Ferreira Brito
Advogado:
Não atuou
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
8.4. determinar o encaminhamento de cópia do Parecer do Corpo Especial de Auditores e do
Relatório, Voto e Resolução ao Secretário de Estado da Saúde – TO;
8.5. determinar o encaminhamento dos autos à Diretoria de Integração e Apoio Técnico para
cadastro, e posteriormente, a Coordenadoria de Protocolo Geral para que providencie o
retorno dos mesmos à origem.
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, Sala das Sessões Plenárias, em Palmas,
Capital do Estado, aos 21 dias do mês de dezembro de 2004.
Cons. José Jamil Fernandes Martins
Presidente
Cons. Napoleão de Souza Luz Sobrinho
Relator
Cons. José Wagner Praxedes
Cons. Herbert Carvalho de Almeida
Cons. Manoel Pires dos Santos
Márcio Aluízio Moreira Gomes
Auditor Substituto de Conselheiro
Relator
Cons. Severiano José C. de Aguiar
Fui presente:
4ª Relatoria
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
Márcio Ferreira Brito
Procurador-Geral de Contas
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
Processo nº:
Classe de Assunto:
Origem:
Responsável:
Relator:
Representante do MP:
Advogado:
05104/2003
III – Consulta
Secretaria de Estado da Saúde
Petrônio Bezerra Lola
Conselheiro Napoleão de Souza Luz Sobrinho
Procurador-Geral de Contas Márcio Ferreira Brito
Não atuou
RELATÓRIO Nº 434/2004
Trata-se de Consulta formulada pelo Secretário de Estado da Saúde, Sr. Petrônio
Bezerra Lola, na qual objetiva dirimir dúvidas acerca das seguintes indagações:
“1) - Ao procedimento da emissão da nota de empenho, deverá ser prévia ou
posterior ao contrato? 2) – A manutenção em diversos veículos em dias
alternados no mesmo mês, em que o valor total da despesa supera o limite do
art. 24 item II da Lei 8.666/93 e suas alterações, caracteriza fracionamento?
3) – Aos recursos financeiros do Tesouro do Estado a título de contrapartida
na celebração de convênios com a União. Para tanto, devemos cumprir o que
consta no item II do Acórdão nº 374, de 02/04/2003 do TCE, ou o Art. 1º da
Instrução Normativa nº 04 de 19/06/2002 do TCE?”
O pedido encontra-se instruído às fls. 22/24, com o Parecer nº 001/04, onde a
Assessora Jurídica da Secretaria da Saúde assevera que: “(...) A nota de empenho é a
materialização deste último, na qual constará o nome do credor, a apresentação e a
importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art.
61). O artigo 60 da Lei 4.320/64, em seu Parágrafo 1º diz que ‘em casos especiais
previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho’. Não se
podendo desta forma confundir nota de empenho com empenho prévio, inclusive há
despesas que, por sua natureza, dispensam a emissão de nota de empenho (...) O não
fracionamento é diretriz importante na legislação licitatória, a sua prática constitui
gestão imprevidente das necessidades da administração, podendo incidir inclusive em
crime. Quanto à última indagação sobre possível conflito de normas, o Acórdão 374 se
refere a processos que versem sobre recursos exclusivamente da União, portanto quando
há contrapartida do Estado prevalecerá a Instrução Normativa 004/02 do TCE/TO.”
A matéria foi examinada pela Assessoria Técnico Jurídica deste Tribunal, onde
via Parecer nº 240/2003, fls. 11/13, manifesta-se nos seguintes termos: “... Assim, a Lei é
clara e suscita não deixando dúvidas de que o empenho deve ser prévio ao contrato . (...)
Conclui-se assim, após a exposição acima transcrita que a indagação proferida pela
Secretaria da Saúde nos moldes efetuados, caracteriza fracionamento, podendo incidir
inclusive em crime (...) Assim, sendo, não sendo os recursos exclusivamente da União
deve prevalecer a Instrução Normativa nº 04, de 19.06.2002, deste Tribunal de Contas.”
(grifei)
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
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4ª Relatoria
O Corpo Especial de Auditores emitiu o Parecer nº 2531/2004, fls. 27, ratificando
o Parecer nº 5180/2003, fls. 14 a 16. Valendo destacar, da fundamentação deste, o seguinte:
“Desta maneira, é imperativo a edição prévia da Nota de Empenho para formalização
do contrato administrativo. (...) Desta maneira, despesas com manutenção de veículos
realizados na forma consultada incorre em fracionamento de despesas públicas previsto
na Lei 8666/1993 e para evita-las a Administração poderá previamente nos moldes
previsto no § 2º do Art. 60 da Lei 4320/64 (...) O encaminhamento dos atos praticados
pelos jurisdicionados do Estado ao Tribunal de Contas, como editais de licitação cujas
despesas não sejam exclusivamente da União, mediante o cumprimento desta Resolução,
far-se-ão: Art. 1º. Para os fins do disposto na Lei Orgânica do Tribunal de Contas e no
art. 113, § 2º, da Lei Federal nº 8.666/93, os órgãos ou entidades da Administração
Direta do Estado, bem como os da Administração Indireta e Fundacional,
compreendendo Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo Estado, como também os
fundos especiais, os dirigentes dos demais Poderes e do Ministério Público,
encaminharão, por cópia, ao Tribunal de Contas, na forma definida nesta Instrução
Normativa, os editais de licitação por tomada de preços e concorrência pública para
compras, serviços, obras e serviços, obras e serviços de engenharia”. (grifei).
Instado a manifestar-se, o Ministério Público Especial junto a esta Corte de
Contas, emitiu Parecer nº 6219/2004, fls. 28/32, da seguinte forma, no essencial: “Pelo
exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Tocantins, nos termos do
art. 145, V da Lei 1.284/2001, opina pelo CONHECIMENTO da presente consulta,
respondendo-a nos termos da fundamentação acima. (original sem destaques).
É o relatório.
VOTO
Antes
da análise do mérito verifiquei os pressupostos regimentais para
admissibilidade da consulta, eis que legitimada a autoridade consulente e pertinente à questão,
sempre lembrando a regra do § 5º do artigo 1º da Lei nº 1284/2001, alterado pela Lei nº
1.497/04.
O tema abrange o exame das normativas fixadas pela Lei 4.320, de 17 de março
de 1964; Lei 8.666, de 21 de junho de 1993; Instrução Normativa nº 04, de 19 de junho de
2002 e Acórdão nº 374/2003, de 02 de abril de 2003 e relaciona-se aos seguintes
questionamentos:
1) “AO PROCEDIMENTO DA EMISSÃO DA NOTA DE EMPENHO,
DEVERÁ SER PRÉVIA OU POSTERIOR AO CONTRATO?”
Nenhuma despesa poderá ser realizada sem o competente empenho prévio, é o
que estabelece o Artigo 60 da Lei 4.320/64. Verbis: “É vedada a realização de despesa sem
prévio empenho”. E complementando o art. 61 reza que: “Para cada empenho será
extraído um documento denominado Nota de Empenho, que indicará o nome do credor,
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
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a especificação e a importância da despesa, bem como a redução desta do saldo da
dotação própria”.
4ª Relatoria
A propósito esclarece os eminentes doutrinadores Teixeira Machado Jr. e Heraldo
da Costa Reis, em “A Lei 4320 Comentada”, 28ª edição, pág. 119:
“O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de
controlar a execução do orçamento. É através dele que o Legislativo se
certifica de que os créditos concedidos ao Executivo estão sendo obedecidos”.
O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo
racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos
assumidos e das dotações ainda disponíveis. (...) O conceito de empenho
pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante. Daí o receio de ter uma
definição legal de empenho meramente formal. (...) Pelo conceito da Lei
4.320, não há empenho a posteriori”. (original sem destaques)
2) “A MANUTENÇÃO EM DIVERSOS VEÍCULOS EM DIAS
ALTERNADOS NO MESMO MÊS, EM QUE O VALOR TOTAL DA DESPESA
SUPERA O LIMITE DO ART. 24, ITEM II DA LEI 8.666/93 E SUAS ALTERAÇÕES,
CARACTERIZA FRACIONAMENTO”?
Tomando por base os artigos 23 e 24 da Lei 8666/93, temos a indicação de que, se
as despesas forem previsíveis, mas ocorrer planejamento inadequado, ou seja, a
Administração tiver condições de prever a quantidade do objeto a ser utilizado no exercício
financeiro, mas não o faz, será reputada ilegal, caracterizando fracionamento de despesa.
O fracionamento de despesas ocorre quando não há controle do processo. É
necessário que exista um setor para centralizar as compras, serviços e licitações, de modo que
sejam monitoradas, para que o somatório de todas as aquisições, durante o exercício, não
extrapole os limites.
Fracionamento de objeto para burlar a modalidade de licitação adequada para a
realização do objeto é apontado como irregularidade insanável, maculando a norma contida
no inciso XXI, do artigo 37 da Constituição Federal.
Neste eito vale transcrever o ensinamento de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, em
sua obra “Contratação Direta sem Licitação, 5ª edição, pág 149:
“Continua, porém, vedado o chamado ‘fracionamento da despesa’, como tal
entendida a conduta do administrador que, pretendendo definir a
modalidade de licitação inferior à devida ou deixa de realizar a licitação –
com fundamento no art. 24, I e II, reduz o objeto para alcançar o valor
inferior e realiza várias licitações ou dispensa do mesmo objeto.
Enquanto parcelar o objeto é a regra, o fracionamento pode caracterizar
crime – ver arts. 89 e 93 da Lei 8.666/93 -, pois, ao adotar modalidade
inferior, restringe-se a competição, ou, no caso da contratação direta, esta
deixa de existir.
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
As várias decisões citadas ao longo deste item revelam que os Tribunais de
Contas buscam coibir o fracionamento”. (grifei)
4ª Relatoria
3) “AOS RECURSOS FINANCEIROS DO TESOURO DO ESTADO A
TÍTULO DE CONTRAPARTIDA NA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS COM A
UNIÃO. PARA TANTO, DEVEMOS CUMPRIR O QUE CONSTA NO ITEM II DO
ACÓRDÃO Nº 374, DE 02/04/2003 DO TCE, OU O ART. 1º DA INSTRUÇÃO
NORMATIVA Nº 04 DE 19/06/2002 DO TCE”?
Com relação a este item, anuo integralmente à manifestação do Douto Órgão
Ministerial, que diz, verbis:
“Quanto ao item “3” da Consulta, podemos afirmar que se os recursos forem
totalmente federais, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins é incompetente
para analisá-lo. Por outro lado, havendo contrapartida do Tesouro Estadual ou
Municipal nos instrumentos de convênios, contratos e outros convênios, o
Tribunal de Contas do Estado do Tocantins é competente para analisá-la.
Ressalte-se que a competência para análise e apreciação, apenas e tão somente
quanto à contrapartida do Tesouro Estadual e Municipal, é do Tribunal de
Contas do Tocantins, segundo o entendimento exposto no Acórdão nº 769/2003
deste TCE, cuja ementa esclarece:
‘EMENTA: TOMADA DE CONTAS. CONVÊNIO. RECURSOS FEDERAIS,
ESTADUAIS E MUNICIPAIS. CONTAS IRREGULARES. Incompetência do
TCE/TO em analisar processos com recursos: a) totalmente federais; b) total ou
parcialmente provenientes do FNAS, independentemente da existência de
contrapartida; c) totalmente do FNDE – PNAE e PDDE. Competência do
TCE/TO em analisar as contrapartidas do Tesouro Estadual e Municipais.
Julgamento irregular das contas na prestação. Imputação de débito e aplicação
de multa ao ex-Prefeito.
(.....................................................................................................................)
V – Determinar, até que se efetive norma própria, que os processos em
tramitação nesta casa com recursos federais e contrapartidas continuem sendo
analisados pelos setores adequados e das conclusões a que chegarem, o
Plenário deverá tomar conhecimento para:
a) Em caso de irregularidades não sanadas representar ao TCU e demais
órgãos fiscalizadores pertinentes e remeter cópia do acórdão ao setor
competente para anexar ao processo de Contas Anuais Consolidadas e dos
Ordenadores a título de subsídio;
b) Em caso de regularidade, remeter cópia da resolução/acórdão ao setor
competente para anexar ao processo de Contas anuais Consolidadas e dos
Ordenadores a título de subsídio. (TCE/TO, Proc. Nº 15.360, 18 de junho de
1999, unânime, rel. Conselheira Doris Coutinho.)”
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
Diante do posicionamento desta Corte de Contas, declarando-se incompetente
para analisar instrumentos de convênio, contratos e outros congêneres financiados com
recursos exclusivamente da União, ficam os responsáveis pela aplicação destes recursos,
sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da União, a quem compete, para assegurar a
eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, efetuar a fiscalização dos atos que
resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis, por força do art. 71, VI da
Constituição Federal; arts. 4º e 5º, VII e 41, VI da Lei 8.443, de 16.07.92 e art. 199 do
Regimento Interno do Tribunal de Contas da União.
Assim sendo e embasado no entendimento deste Tribunal de Contas e com fulcro
nas Leis 4.320/64; 8.666/93 e Instrução Normativa nº 004/2002-TCE/TO, concluo que:
¾ A nota de empenho é um mecanismo utilizado pelo Poder Público para
informar sobre a materialização da garantia de pagamento assegurada pela relação
contratual entre o Estado e terceiros, ou ainda, para cumprimento de obrigações
de pagamentos oriundos de mandamentos constitucionais e de Leis Ordinárias,
devendo ser prévia, conforme art. 60 da Lei 4.320/64.
¾ Despesa com manutenção de veículos realizada na forma consultada
incorre em fracionamento de despesas públicas, conduta vedada, podendo
inclusive, caracterizar crime previsto na 8.666/93.
¾ Não sendo os recursos exclusivamente da União deve prevalecer a
Instrução Normativa nº 004/2002, de 19 de junho de 2002, deste Tribunal.
Ante o exposto e considerando tudo o mais que dos autos consta, VOTO no
sentido de que este Tribunal acate as providências abaixo mencionadas, adotando a decisão,
sob a forma de Resolução, que ora submeto a deliberação deste Colendo Pleno:
a) conheça da presente consulta por atender aos requisitos previstos no Regimento
Interno deste Tribunal;
b) responda à consulta nos termos constantes do Voto do Conselheiro – Relator e
do Parecer nº 5180/2003 do Corpo Especial de Auditores, os quais passam a fazer
parte integrante da decisão;
c) determine a publicação da decisão no Diário Oficial do Estado, para que surta
os efeitos necessários;
d) determine o encaminhamento de cópia do Parecer nº 5180/2003 do Corpo
Especial de Auditores e do Relatório, Voto e Resolução ao Secretário de Estado
da Saúde – TO;
e) determine o encaminhamento dos autos à Diretoria de Integração e Apoio
Técnico para cadastro e posteriormente, a Coordenadoria de Protocolo Geral para
que providencie o retorno dos mesmos à origem.
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
SALA DAS SESSÕES, em Palmas, Capital do Estado do Tocantins, aos 21 dias
do mês de dezembro de 2004.
Conselheiro NAPOLEÃO DE SOUZA LUZ SOBRINHO
Relator
A:\Resolução n. 1429 - 21.12.2004.doc