ABORDAGEM
TERRITORIAL E PARTICIPAÇÃO:
O
CASO
DO
TERRITÓRIO ENTRE RIOS
Rosemberg Batista de Araújo 1
Sônia Barbosa Magalhães2
Resumo
Neste artigo, analisamos a ação pública no território Entre Rios - PI, considerando
dois eixos de discussão: a concepção de território, destacando as contribuições da geografia
(HAESBAERT,2010; PORTO-GONÇALVES, 2006), antropologia (LITTLE, 2002; LEITE
LOPES, 2006) e sociologia (TEISSERENC, 2010; MEDEIROS et al.,2011); e, o processo de
participação, destacando uma das formas atuais na sociedade brasileira, a formação dos
conselhos gestores. A partir dessa discussão teórica, focalizamos a ação da SDT/MDA na
constituição do colegiado, bem como nas ações: os projetos demandados e os planos definidos
por estas. Trata-se de uma pesquisa em andamento (dissertação de mestrado), baseada em
técnicas qualitativas de coleta de dados (entrevistas e observação). Os resultados preliminares
indicam conflitos sociopolíticos, que se originam na própria organização social e política
prévia à ação pública.
Introdução
Nosso debate, neste artigo, tem início com a discussão sobre o destaque que tem
sido dado à abordagem territorial nas ações públicas. Esta concepção ganhou relevo a partir
da constatação de que haveria um esgotamento teórico e prático da abordagem regional, que
tem como marco inicial a crise da capacidade de intervenção macroeconômica e macrossocial
do Estado, num processo de reestruturação do sistema capitalista e do seu impacto no mundo
rural. Emergem, assim, novos elementos que foram incorporados à ideia de desenvolvimento.
Como observam Shcneider e Tartaruga (2004, p.108). com “a ampliação da capacidade da
economia capitalista de ajustar, em escala planetária, a interdependência entre as condições de
tempo e espaço no processo global de produção de mercadorias”, o Estado deixa de ser o
agente indutor para ser o agente regulador do desenvolvimento econômico, possibilitando
uma maior participação da sociedade civil em diversas instâncias e organizações.
1
Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da UFPA e Técnico em Assuntos Educacionais
do IEMCI/UFPA.
2
Professora Doutora da Universidade Federal do Pará, Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais.
Por outro lado, autores que têm analisado a ação pública 3, observam que a questão
da territorialidade emerge associada ao processo de ambientalização. Este, de acordo com
Lopes (2006, p. 34) seria um “processo histórico de construção de novos fenômenos,
associado a um processo de interiorização pelas pessoas e pelos grupos sociais – e, no caso da
ambientalização, dar-se-ia uma interiorização das diferentes facetas da questão pública do
meio ambiente”. Segundo Acselrad (2010, apud TEISSERENC, 2010, p.157), a discussão
sobre ambientalização num viés econômico apresenta duas perspectivas: a) “contra cultural”
parte da crítica ao modelo de desenvolvimento e modo de vida consumista; e b) “utilitária”
que seria um processo de minimizar os impactos ambientais do processo de exploração
produtiva “mediante racionalização da exploração e do consumo dos recursos naturais, de
modo a garantir um desenvolvimento sustentável”. Segundo Teisserenc, esta segunda
perspectiva é predominante no mundo Amazônico. No caso do Território Entre Rios, no
contexto do Nordeste brasileiro, observamos o predomínio desta mesma perspectiva.
1. Território, debate teórico
O debate sobre território envolve diversas démarches teóricas e disciplinares,
notadamente da geografia, sociologia e economia. Na geografia, destacamos a contribuição de
Raffestin (1993, p. 143 e 160) que parte da crítica à visão de território associado
exclusivamente ao poder estatal, defendendo que o “território se forma a partir de um espaço,
é o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um programa)
em qualquer nível”. Este autor destaca as relações de poder no território, este compreendido
como múltiplo e “exercido de inúmeros pontos”. Destaca ainda, o caráter dinâmico do
território considerando a territorialidade “como um conjunto de relações que se originam num
sistema tridimensional sociedade – espaço – tempo em vias de atingir a maior autonomia
possível, compatível com os recursos do sistema”. Esta compreensão nos permite pensar os
processos de territorialização, desterritorialização ou reterritorialização, os recursos, as
relações sociais, o espaço e tempo. E, também nos permite perceber as relações de poder das
diversas instituições existentes no território, que têm como função o controle e a gestão dos
recursos dos mesmos. Como Teisserenc (2010, p. 164) destaca, “estas instituições dão uma
visibilidade ao poder, ao mesmo tempo em que dão lugar a sua invisibilidade.”
Outro geógrafo importante é Haesbaert (2010). Este faz um quadro extenso sobre
3
Utilizamos o conceito de ação pública que, segundo Lascoumes e Galès (2010), complexifica a interpretação,
introduzindo na análise da ação do Estado (Governo) as múltiplas relações e a diversidade de atores envolvidos.
os diversos conceitos de território, classificando-os em quatro perspectivas: materialista,
idealista, integradora e relacional. Na perspectiva materialista, a concepção naturalista pensa a
noção de território com base nas relações entre sociedade e natureza, com destaque para os
componentes biológicos deste processo; a concepção de base econômica que pensa a noção de
território a partir de processos de controle e uso dos recursos; e a concepção jurídico-política
que pensa a noção de território como espaço controlado por um determinado poder, com
destaque para o poder estatal. Na perspectiva idealista, o território é tratado como um produto
da apropriação simbólica das coletividades, ou seja, território como construção simbólicocultural e identitária. Na perspectiva integradora o território é tratado de forma a incorporar as
dimensões econômica, política, simbólica e relação da sociedade com a natureza. E por fim,
na perspectiva relacional o território é pensado a partir do espaço, nas relações, movimentos,
interconexões.
No
livro
O
mito
da desterritorialização:
do
“fim dos territórios” a
multiterritorialidade, Haesbaert considera que não há um processo de desterritorialização,
mas, a intensificação da territorialização no sentido de uma multiterritorialidade. Isto é, um
processo constante de construções, desconstruções e reconstruções territoriais em diversas
modalidades “territórios zona” ou “territórios rede”, em múltiplas escalas e com novas formas
de articulação.
O mundo “moderno” das territorialidades contínuas/contíguas regidas pelos
princípios da exclusividade (...) estaria cedendo lugar hoje as mundo das múltiplas
territorialidades ativadas de acordo com os interesses, o momento e o lugar em que
nos encontramos (HAESBAERT, 2010, p. 337).
Haesbaert considera que, ao tratar sobre o ordenamento territorial, em foco neste
estudo, devemos considerar duas questões territoriais: a primeira, o caráter político, as
relações de poder entre as macros e micros institucionalidades e as institucionalidades
simbólicas construídas e vividas pelas populações; e a segunda, o caráter integrador, o Estado
como agente gestor interventor e os grupos sociais locais e suas vivências em múltiplas
dimensões (HAESBAERT, 2010).
Na Geografia, ainda destacamos a contribuição de Santos (2006, p. 15 e 17). Este
destaca que “é o uso do território, e não o território em si mesmo, que faz dele objeto de
analise social” e ainda defende que o território é histórico, mutável “o que ele tem de
permanente é ser nosso quadro de vida”. Percebe-se que os processos, as influências globais
não são vividos por todos da mesma forma “Mesmo nos lugares onde os valores da
mundialização são mais operantes e eficazes, o território habitado cria novas sinergias e acaba
por impor ao mundo uma revanche”. Mas deve-se analisar como a ciência, a tecnologia e a
informação influenciam nas vivências territoriais, com destaque, para a informação
considerada como o “instrumento de união entre as diversas partes do território.”.
Numa abordagem instrumental o referido autor considera:
Devemos ter em mente, ao pensar na construção de novas horizontalidades que
permitirão, a partir da base da sociedade territorial, encontrar um caminho que nos
libere da maldição da globalização perversa que estamos vivenciando e nos
aproxime da possibilidade de construir uma outra globalização, capaz de restaurar o
homem na sua dignidade (SANTOS, 2006, p. 20).
Em resumo o viés geográfico destaca o papel do Estado e das relações de poder
num determinado espaço, desta forma, ressalta a intervenção governamental. Mas,
percebendo ações dos diversos agentes sociais que compõem este espaço delimitado, bem
como o processo sócio histórico e as relações que antecedem a ação governamental,
considerando que já houve outros processos de territorialização, bem como, há
territorializações diferenciadas, ou seja, multiterritorialidades.
Na sociologia, destacamos a contribuição de Teisserenc (2010, p. 162-163). Este
assinala que a territorialidade comporta três dimensões interdependentes. A primeira é ser
referência para as relações, permitindo a um indivíduo ou grupo influenciar ou mesmo
controlar as pessoas por meio de “relações que são simultaneamente de ordem, de poder e de
comunicação ou troca”. A segunda dimensão é ser rede, pois, a territorialidade fundamenta
“as mediações cognitivas e práticas que facilitam a realização das ações a partir da
materialidade dos lugares”. Por fim, a dimensão simbólica, com destaque para a identidade,
“valores de referência que contribuem para a distinção cultural do território”. Formas de fazer
e agir dos atores sociais nas relações cotidianas sejam de âmbito restrito, familiar ou coletivo
ou conjunto de grupos sociais. Estas relações constroem e são construídos pelo território.
O referido autor destaca a dinamicidade da territorialidade, principalmente na
perspectiva de que os agentes sociais possuem vários espaços de referências, ou seja, possuem
uma multiterritorialidade num processo de territorialização constante que é “antes de tudo, um
processo que envolve atores, ações nas quais eles se engajam, relações múltiplas e cotidianas
na forma de jogos de alianças ou de redes, práticas objetivas e subjetivas em referência a
escalas espaciais diferentes” (TEISSERENC, 2010, p. 163)4.
4
Questão também destacada por Haesbart (2010), citado no texto.
Teisserenc ainda contribui com o debate, destacando a importância da ação local
para as construções territoriais, pois considera que a ação local se inicia no território, mesmo
considerando que há interferências externas, nacionais ou internacionais. Gohn (2004),
igualmente, ressalta a importância desta questão, ponderando que mesmo a participação micro
não sendo suficiente para a mudança social é a partir dela que a mudança se inicia.
Desta forma, Teisserenc trabalha com o conceito de território da ação pública,
destacando a dinamicidade, a flexibilidade, os conflitos, a diversidade de atores sociais:
públicos e privados presentes no território. Bem como, a diversidade de estratégias, de
propostas, de interesses, identidades e de instituições. Por meio de todos estes elementos,
temos ações diversificadas que tenta organizar o poder local. (GOHN, 2004, 2011). Desta
forma, temos os territórios em constante construção; “Essa relações de poder que produzem
os territórios estão em movimento, de modo que os territórios são fluídos, podendo ser
temporários ou relativamente permanentes” (ZANETTI, CANDIOTTO, SANTOS, 2009, p.
320).
Na economia, Abramovay (2002), além de destacar que território é uma relação
entre realidade social e espaços naturais, pela qual se organizam diversas sociedades com
formas políticas, sociais e culturais próprias, pensa o território como um conceito instrumental
que poderá contribuir para o desenvolvimento do meio rural, dinamizando a economia por
meio do incremento das potencialidades locais de forma multissetorial.
Podemos perceber que todos os autores destacam o território como uma construção
social, com múltiplas relações sociais, culturais, políticas e econômicas sem desconsiderar o
espaço físico. No entanto, alguns autores dão destaque a uma das dimensões do território, não
percebendo ou tratando de forma marginal as relações entre as dimensões.
2. Participação no desenvolvimento territorial
A noção de participação está estreitamente vinculada ao conceito de território,
mesmo se considerarmos as variadas abordagens. Esta se explicita, particularmente, no debate
ou nas proposições sobre o desenvolvimento territorial rural, para o qual a participação dos
atores locais é considerada fundamental. Neste sentido, Iglesias chama atenção para as
questões sócio-culturais que podem contribuir ou limitar as intervenções públicas:
Há múltiplos aspectos na cultura de cada povo que podem favorecer seu
desenvolvimento econômico e social; é preciso descobri-los, potencializa-los e
apoiar-se neles, e fazer isto com seriedade significa rever a agenda do
desenvolvimento de um modo que resulte, posteriormente, mais eficaz, porque
tomará em conta potencialidades da realidade que são de sua essência e que, até
agora, foram geralmente ignorados. (1997, apud KLIKSBERG, 2001, p. 107).
Aprofundando a discussão sobre participação, Dagnino (2004, p. 95-96) destaca
que a participação no Brasil contemporâneo está pautada em duas versões concorrentes, no
que a autora chama de “confluência perversa”, pois, considera que são duas lógicas
antagônicas, mas, que tem em comum a ideia de uma sociedade civil ativa e participativa. A
primeira versão considera a participação como “um processo de alargamento da democracia,
que se expressa na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil
nos processos de discussão e de tomada de decisão relacionados com as questões e políticas
públicas”. A segunda considera a “emergência de um projeto de Estado mínimo que se isenta
progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, através do encolhimento de suas
responsabilidades sociais e sua transferência para a sociedade civil”. Este processo pode ser
percebido por meio da transformação de muitos movimentos em Organizações não
governamentais (ONGs) e pela criação de grande número de Organizações da Sociedade Civil
de Interesse Público (OSCIPs), que passaram a realizar convênios com o Estado para a
execução de projetos. Como estes projetos possuem uma série de prazos, ações e públicos
definidos, os movimentos ficaram restritos à mobilização das pessoas para a execução destes.
“O militante foi se transformando no ativista organizador das clientelas usuárias dos serviços
sociais” (GOHN, 2004, p. 26).
Também refletindo sobre a as formas de participação da sociedade, Machado
(1987) destaca dois tipos: a esporádica e formal; e a globalizante. A primeira se desenvolve
dentro de uma ação programada, com a predominância dos conhecimentos técnicos; e a
segunda, envolve a população no planejamento em todas as etapas, inclusive, modificando o
planejamento mediante consultas feitas a ela. Neste caso, o papel dos técnicos é estimular
uma melhor percepção, criar condições para a ação organizativa e apoiar com seu
conhecimento científico, a programação, execução, e avaliação dos projetos. Nesta
perspectiva, são necessárias mudanças institucionais e aprofundamento democrático para que
esta forma de planejamento tenha efetividade nos programas governamentais (MACHADO,
1987).
Machado (1987) diz que de fato não podemos desconsiderar a ideologia do Estado
e nem as associações, os movimentos, sindicatos ou outras organizações populares no
planejamento participativo. Temos que observar a complementação destes elementos,
principalmente, nos dias atuais, quando a participação tem sua prática legitimada pela
constituição federal de 1988. Destaca ainda, a necessidade de fortalecer e fazer avançar as
organizações populares para que a participação não fique centrada nas necessidades locais,
sem articular tais necessidades às determinações mais gerais da sociedade. Neste sentido,
tem-se um grande desafio para discussões e construções territoriais as quais necessitam
avançar para além do município e do território numa perspectiva de integração das ações dos
entes governamentais em articulação com a sociedade civil organizada.
Nesta direção, conselhos gestores, orçamentos participativos e outras formas
institucionalizadas são formas de aprofundamento da democracia. Mesmo considerando os
limites, como as interferências das elites políticas em realidades com uma forte presença de
práticas clientelistas, como é o caso do Piauí, são experiências importantes na vivência
democrática (BONFIM, 2002). Cabe destacar que o sentido da participação da sociedade civil
nestes espaços não é substituir o Estado, mas lutar para que este cumpra seu dever na oferta
de serviços públicos de qualidades para todos (GOHN, 2004; 2011).
Na perspectiva de Avritzer (2008, p. 45), há uma diversidade de formas e desenhos
de participação, ou seja, diversidade de instituições participativas, entendida como “formas
diferenciadas de incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação
sobre políticas públicas”. Para este autor há três formas de incorporação da sociedade civil no
tomada de decisão do poder público. A primeira denominada por ele de “participação de
baixo pra cima”, que tem como exemplo os orçamentos participativos. A segunda forma é
construída por processos de partilha de poder, onde não há a incorporação de grande número
de atores e é regulamentada por lei, cabendo sanções no caso de sua não execução, como
exemplo, os conselhos gestores. A última forma é um processo que mesmo a sociedade não
participando de sua elaboração é chamada para referendar publicamente, como exemplo, as
audiências públicas para aprovação dos planos diretores municipais.
Pensar participação requer considerar, de fato, diferentes tipos de envolvimento dos
participantes no processo de decisão política. A participação, para ser efetiva, vai depender
das construções históricas e organizativas da sociedade civil e do poder público, associados a
outros elementos socioculturais e políticos dos territórios. Mas, ao mesmo tempo, esta
participação é um tomar parte nos processos socioculturais que constituem e modificam a
sociedade, ou seja, tomar parte na história, na qual os agentes são tidos como sujeitos do
processo das mudanças estruturais (TEXEIRA, 2001).
Neste sentido, Cornwall, Romano e Shankland (2007), analisando a literatura sobre
instituições participativas, destacam três fatores importantes para o sucesso e fracasso destas.
O primeiro é a vontade política dos governantes, pois este pode propor instituições, ações,
mobilizar ou desmobilizar os diversos atores sociais. O segundo é a organização da sociedade
civil, sua capacidade de mobilização e de ocupar os espaços propostos ou mesmo propor a
criação ou mudança nas instituições participativas. Neste ponto, cabe destacar a diversidade
da sociedade civil e a possibilidade dos diversos segmentos construírem agendas comuns ou
outro tipo de aliança que permita uma ação em conjunto. E por último temos o marco legal,
como garantia de manutenção das instituições participativas. Cabe destacar que este três
fatores devem ser analisados em conjunto na compreensão do sucesso ou fracasso da ação
participativa, bem como devemos buscar outros fatores que também condicionam esta ação.
Considerando o Colegiado Territorial do Entre Rios importa-nos considerar o
contexto histórico de construção das instituições participativas e dentro deste processo como
vão se construindo as relações entre os atores a partir da cultura política presente nestas
realidades, compreendendo-a de forma dinâmica e complexa. Ainda, como os cidadãos
comuns participam destes novos espaços ditos democráticos e participativos (CORNWALL,
ROMANO, SHANKLAND, 2007). Neste sentido, é importante perceber como uma
construção política histórica, ligada a práticas clientelistas e de orientação patrimonialista na
utilização dos recursos públicos pode exercer influência na execução de ações participativas,
como é o caso do Piauí (BONFIM e SILVA, 2003).
Cornwall, Romano e Shankland (2007) também destacam implicações negativas a
partir da constituição de instituições participativas. Um primeiro ponto é que a partir da
oficialização de uma forma de participação são excluídas outras formas, ou seja, é
considerada válida uma única forma de acesso à discussão política e proposição de ações
como demandas para as ações públicas. O segundo ponto são as capacitações; estas se
concentram mais em repassar as normas de participação nestes espaços do que formar uma
visão crítica do processo, construir conhecimento em conjunto. Por fim, a centralização do
debate em atores considerados mais experientes o que pode provocar uma lacuna quando da
ausência destes. Reforçando esta questão, Gohn (2004, 2011) diz que a participação não pode
ficar restrita aos espaços dos conselhos ou outros criados na esfera pública, no sentido de que
esta participação deve advir dos movimentos, organizações da sociedade civil autônomas, que
possibilite uma discussão qualificada de forma intersetorial e complexa sobre as demandas
dos grupos nesses diversos espaços de discussão.
Podemos perceber que a participação dos atores sociais vai depender de vários
fatores, e como estamos trabalhando no contexto de uma participação programada, com uma
série de ações previstas, precisamos analisar os limites e possibilidades dessa participação.
Analisar as diversas estratégias dos atores sociais nas discussões, na proposição de agendas,
de pautas, na ocupação dos espaços no colegiado e núcleo diretivo do território.
3. Entre Rios, um breve contexto
O Território Entre Rios tem sido alvo de ações públicas diferenciadas. No período
compreendido entre 2003 e 2008 há duas ações de territorialização: uma federal e outra
estadual.
Em nível federal, a partir de 2003 o Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA) criou os Territórios Rurais de Identidade. E, a partir de 2008, a Casa Civil criou os
Territórios da Cidadania – uma ação de âmbito nacional.
Em nível estadual, em 2007, a Secretaria Estadual de Planejamento criou os
Territórios de Desenvolvimento, (Lei Complementar no. 84 de 22 de agosto de 2007)
resultado de um processo de discussão que também tem o MDA como um dos atores. Estes
territórios foram efetivados em 2008.
Nosso foco de análise será a ação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT), inserida no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que começou a funcionar
em janeiro de 2003, mas, só foi criada oficialmente em cinco de abril de 2004 pelo Decreto no
5.033/2004 (BRASIL, 2004). Esta Secretaria tem como principal ação o Programa Nacional
de Desenvolvimentos dos Territórios Rurais – PRONAT, que possui como proposta central a
ação em territórios, deliberada por um Colegiado Territorial.
A ação da Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT do Ministério de
Desenvolvimento Agrário – MDA, no Piauí, tem inicio em 2003 em parceria com a Secretaria
Estadual de Desenvolvimento Rural – SDR, que inicialmente pretendia atuar em cinco
territórios: Grande Teresina (14 municípios), São Miguel do Tapuio (08 municípios), Araripe
(24 municípios), Baixões do Cerrado (23 municípios) e São João do Piauí (15 municípios).
Figura 1 – MAPA com os territórios inseridos na ação pública do MDA/SDT –
Piauí – 2012.
Com as discussões no Estado e uma proposta de divisão por territórios diferente da
proposta inicial pensada na SDR para a ação da SDT/MDA no Estado, foram definidos os
seguintes territórios: Entre Rios, Carnaúbas, Alto Parnaíba, Vale do Guaribas e Serra da
Capivara. Esta nova definição baseou-se em acordos políticos e nos critérios de presença de
agricultores familiares, de comunidades negras quilombolas, indígenas, ribeirinhos, baixos
IDH e IDEB. No ano de 2008, foram incorporados os territórios: Vale do Canindé, Sambito e
Cocais. Destes, quando foi lançado o Programa Territórios da Cidadania, em 2008, foram
considerados apenas os territórios: Entre Rios, Vale do Guaribas, Serra da Capivara e
Carnaúbas . Em 2009, a estes foram acrescidos os territórios Vale do Canindé e Cocais (cf.
figura 1).
O território Entre Rios é composto de 31(trinta e um) municípios e 3 (três)
aglomerados, conforme figura 2. O território totaliza uma área de 17. 141 km2. Possui como
IDH 0,717 (PNUD, 2000). A população residente no Território totaliza 1.035.333 habitantes,
o que equivale a 36,41 da população total do Estado do Piauí. Os municípios de Teresina
(815.000) e Altos (36,130) são os de maior população residente; e os municípios de Miguel
Leão (1.370) e Santo Antonio dos Milagres (1.876) os de menor população residente. (IBGE,
2010).
Figura 2 – Mapa do Território Entre Rios.
No Entre Rios, a ação começa a ser implementada em 2005, a partir do Programa
Nacional de Desenvolvimentos dos Territórios Rurais (PRONAT).
As ações do PRONAT são pensadas em torno de três processos de gestão: o de
planejamento para apoiar o processo de tomada de decisões coletivas; da organização, para
fortalecer as redes, arranjos institucionais e parcerias, para perseguir os resultados e objetivos
concertados, pactuados e materializados nos planos e projetos e do controle social para criar,
no território, um ambiente que estimule a renovação dos processos de gestão, evitando
práticas tradicionais que em nada contribuem para a autonomia e para a participação dos
atores sociais locais, valorizando os comportamentos éticos e o comprometimento com os
interesses coletivos.
Para efetivação desta política, a Secretaria Nacional de Desenvolvimento Territorial
– SDT oferece instrumentos de apoio, de ordem financeira, metodológica, e de informações,
visando à formação de novas institucionalidades para a gestão social dos territórios. No caso
Entre Rios, as instituições que fizeram o contrato para o repasse de recursos foram a Escola de
Formação Paulo de Tarso (de 2005 a 2008) e a Associação das Escolas Família Agrícola do
Piauí– AEFAPI (partir de 2009). Além de outras instituições que desenvolvem ações pontuais
de formação voltada para segmentos específicos e outras definidas pelo colegiado ou pelo
MDA.
Como fio condutor do ciclo de sensibilização, mobilização e capacitação dos atores
sociais locais encontram-se as reuniões municipais, as oficinas de nivelamento conceitual, a
oficina de planejamento e gestão e uma oficina territorial de construção da visão de futuro do
território.
No ano de 2005, foram realizadas reuniões municipais em cada um dos municípios
do território para escolha dos representantes no Colegiado de Desenvolvimento Territorial:
dois representantes da sociedade civil entre as organizações existentes no município e dois
representantes do poder público - um representando a prefeitura municipal e outro a câmara
de vereadores. A partir da mobilização dos atores sociais locais para participação no
colegiado foram realizadas as oficinas de nivelamento conceitual, uma em cada aglomerado e
uma territorial. Nestas oficinas são apresentadas as propostas, diretrizes e conceitos do
Programa. E outras oficinas territoriais: planejamento e gestão ocasião em que são definidas
as composições do colegiado territorial e seu núcleo diretivo, e uma perspectiva futura para o
território por meio da construção da visão de futuro, que consiste em pensar a situação
econômica, social e política do território 20 (vinte) anos à frente.
As oficinas de aglomerado e territorial tinham como proposta consolidar e integrar
os agentes sociais locais, consultor estadual do MDA/SDT, facilitadora (da Rede Nacional de
Colaboradores), articuladora, ONG e instituições de governo, além de permitirem a discussão
e o aprofundamento das bases conceituais de desenvolvimento territorial rural sustentável, a
consolidação do colegiado territorial, bem como do seu núcleo diretivo.
Embora a SDT recomende que a partir da primeira oficina territorial se definam as
Comissão de Implantação das Ações Territoriais ou Colegiados Territoriais – CIATS, com
quatro representações dos municípios que compõem cada território, respeitada a paridade
numérica entre poder público e sociedade civil, chama a atenção o fato de que a mesma
instituição aponte para uma perspectiva de formação de novas institucionalidades com uma
composição que represente as “forças vivas do território”. Neste sentido, e havendo a
necessidade de mobilizar um número maior de atores sociais locais, o processo de
consolidação das representações municipais para composição do colegiado territorial, bem
como seu núcleo diretivo no território Entre Rios deu-se apenas após a realização das oficinas
de aglomerado, durante a segunda oficina territorial.
No ano de 2006, foi definido o Colegiado do Território Entre Rios, com quatro
membros por município, dois do poder público e dois da sociedade civil. E ainda foi definido
o Núcleo Diretivo do Território. Depois de um processo de discussão ficou definido que este
seria estruturado em coordenações: coordenação político institucional, coordenação de
comunicação e coordenação de secretaria, buscando garantir a interação social entre os
membros, a divisão compartilhada de informações e responsabilidades além de romper com as
estruturas hierarquizadas de divisão de poder, visto haver, no âmbito territorial representações
de interesses diversificados e divergentes, tanto do poder público quanto da sociedade civil.
Em termos de composição ficou definido que cada aglomerado definiria seis membros para o
ND, sendo três da sociedade e três do poder público, totalizando 18 pessoas.
Com o PRONAT a aplicação dos recursos do PRONAF Infraestrutura passou a ser
definido pelos Colegiados Territoriais, que além de disponibilizar recursos para
investimentos, possibilita à definição de recursos de custeio, que seria usado para a realização
das atividades do Colegiado, em parceria com ONG´s. A definição dos projetos deveria
privilegiar ações de caráter territorial de forma a reforçar a identidade territorial, pensando
sempre na dinamização econômica, nas potencialidades locais e problemas existentes.
Podemos dizer que os projetos definidos pelo Colegiado com recursos do PROINF
foi um fator desmobilizador desta ação territorial, pois a maioria dos projetos não foi
executada pelos agentes públicos responsáveis. Com relação aos recursos de custeio, as
ONG´s demoraram na prestação de contas entre uma parcela e outra do convênio, havendo,
desta forma, um longo período sem recursos para a realização das atividades e manutenção da
assessoria territorial, portanto, uma descontinuidade das ações.
Outro momento importante do Colegiado são as reuniões para a construção do
Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável – PTDRS. Na elaboração do PTDRS
foram utilizados os dados construídos para elaboração do PLANAP, como fonte sistematizada
de dados secundários sobre o território. Nas reuniões, estes dados foram validados pelo
colegiado e ainda foi feita a priorização das ações para o território. O PTDRS objetivava ser a
diretriz para a intervenção pública no território, buscando unificar a atuação das esferas
municipal, estadual e federal. O primeiro PTDRS foi elaborado em 2007 e atualmente esta
passando por uma rediscussão .
A partir de 2008, o território Entre Rios passa a fazer parte de outro Programa
Federal: “Territórios da Cidadania”, que pretendia unificar a atuação dos ministérios nos
territórios, montando uma matriz única de atuação. A inclusão neste programa demanda mais
discussão sobre a ação territorial e uma reorganização do colegiado de forma a incorporar
representações do Governo Federal e Estadual e outras organizações da sociedade civil. Este
processo ocorreu durante o ano de 2009.
Cabe destacar que no território há duas institucionalidades de caráter territorial.
Uma mobilizada pela SEPLAN o Conselho de Desenvolvimento Territorial Sustentável –
CDTS, que foi definido em 2008, depois da aprovação da Lei Complementar no: 87 de 22 de
Agosto de 2007, conforme já citado acima. E a outra mobilizada pela SDT/MDA o Colegiado
de Desenvolvimento Territorial, criado em 2005 e que tem como marco regulador as
Resoluções do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CONDRAF) N. 48
de 16 de setembro de 2004 e a de n. 52 do de 16 de fevereiro de 2005. Nossa analise será
centrada nesta última.
Ao longo dos anos de 2008 a 2010 houve uma serie de ações de formação, de
intercâmbios entre os territórios, definição e acompanhamento das ações e ainda o processo
de atualização do plano de desenvolvimento territorial, numa perspectiva de incorporar as
duas institucionalidades territoriais citadas.
3.1 – O PTDRS Entre Rios
O Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável foi elaborado entre 2005
e 2007 e se define como tendo adotado uma metodologia participativa para sua construção,
considerando que houve a participação dos membros do Colegiado no processo e igualmente
adota a concepção de desenvolvimento territorial sustentável.
O plano faz uma descrição do território, os municípios que fazem parte, os
aglomerados, as características físicas e geográficas, extensão territorial, dados construídos
pelo IBGE sobre a população, outros dados secundários como IDH, IDEB, alguns traços
culturais, políticos institucionais (uma descrição das instituições governamentais e não
governamentais presentes no território) e econômicos.
O PTDRS apresenta as potencialidades e problemas do território de forma geral, e
utiliza dados do PLANAP no diagnóstico das atividades econômicas. Mas, propõe ações pra
enfrentar os principais problemas, considerados no plano, do território. Assim, indica como
projetos produtivos estratégicos a fruticultura, horticultura, apicultura e a ovinocaprinocultura.
Destacando atividades e resultados esperados para cada uma destas atividades produtivas.
Podemos perceber que economicamente o plano tem um caráter setorial,
concentrando-se nas atividades agrícolas e não constroem uma proposta de desenvolvimento
territorial, consistente com o referencial utilizado. Ademais, trabalham com um diagnóstico
geral e simplificado sobre o território, centrado em dados secundários construídos por
instituições oficiais, com pouco aprofundamento sobre as relações socioculturais tanto no
sentido de perceber as semelhanças quanto a diversidade. No contexto político organizacional,
simplesmente, cita as organizações da sociedade civil, alguns movimentos e sindicatos, sem
estabelecer as relações entre estes e ao mesmo tempo sem destacar as diversas forças políticas
presentes no território.
3.2 Projetos propostos pelo colegiado territorial
Uma das funções do colegiado territorial é a discussão e definição sobre a aplicação
dos recursos do Pronaf infraestrutura ou PROINF disponibilizados para o território. Estes são
um dos principais recursos de investimento do MDA/SDT, e está inserido na estratégia de
desenvolvimento territorial via PRONAT. Segundo as orientações da SDT/MDA, os recursos
do PROINF devem ser aplicados em projetos de investimentos (75% - considerando a
definição de projetos de comercialização, apoio a grupos prioritários – mulheres, quilombolas,
indígenas) e de custeio (25%). Inicialmente, o colegiado territorial definia a aplicação de R$:
600.000,00 (seiscentos mil reais) passando a partir de 2008 para R$:1.200.000,00 (Um milhão
e duzentos mil reais). No ano de 2011, o recurso foi reduzido para R$: 300.000,00 (Trezentos
mil reais).
Em eventos de avaliação sobre a execução do PROINF foram destacados como
principais problemas e dificuldades:
• Limitações técnicas na elaboração dos projetos de investimentos;
• Dificuldade de Apresentação dos documentos de titularidades das áreas a serem
implantados os projetos;
• Colegiados Territoriais em sua maioria tem pouco conhecimento ou assessoria
técnica frágil para orientá-los no processo de tomada de decisão em relação à
definição de projetos de investimentos.
• Governo do Estado através da Secretaria do Desenvolvimento Rural e Emater
apresentam limitações gerenciais de recursos humanos para acompanharem a
execução dos projetos.
• Prefeituras municipais não apresentam corpo técnico qualificado para realizar a
elaboração e acompanhamento de projetos. (ARIDAS, 2009).
Com relação aos projetos definidos pelo colegiado a serem executados com recursos
do PROINF, a maioria não foi executada devido a problemas técnicos, com destaque para o
ano de 2005, no qual nenhum dos projetos foi contratado. Em 2011, apenas um projeto foi
contrato, de um total de três, o que demonstra que persiste a dificuldade para execução dos
projetos do PROINF.
Ao analisarmos os projetos executados, como mostra a tabela abaixo, observamos
que muitos projetos estão parados por problemas de gestão 5, por inadequação técnica
(localização inadequada e insuficiência de produção). Por outro lado, não há evidências de
que a aquisição de veículos e equipamentos esteja beneficiando diretamente os agricultores
familiares.
Projetos executados, mas parados no Território Entre Rios – 2012
PROJETO – MUNICIPIO
SITUAÇÃO
/
MOTIVOS
DA
NÃO
UTILIZAÇÃO
Entreposto de Mel – Monsenhor Gil
Local do empreendimento inapropriado, discutir
como utilizar o prédio que já está construído.
Fábrica de Cajuína – Pau D’arco
Local do empreendimento inapropriado (tinha sido
proposto inicialmente pra ser realizado no
assentamento), adaptar para a fabricação de doces
também.
Unidade de beneficiamento de farinha – José de
Empreendimento parado, falta equipamentos e
Freitas
matéria prima para mantê-la funcionando.
Unidade de beneficiamento de laticínios – São
Empreendimento parado, falta grupo que assuma a
Gonçalo
gestão, bem como, organização da cadeia leiteira
para manter o funcionamento.
Campos de produção de alerícola – Teresina,
Alguns campos parados, os que estão funcionando
Nazária e Lagoa Alegre
o fazem de forma precária, problemas nos poços e
questão da comercialização.
Galpão para comercialização de produtos da
Galpão atualmente ocupado pelos denominados
agricultura familiar na Central de Abastecimento
serrados – atravessadores.
do Piauí (CEAPI) -– Teresina
Unidade de beneficiamento de farinha – São
Empreendimento parado, problema de gestão
Gonçalo
Matadouro público
Empreendimento parado, problema de gestão
3.2.1. Recursos de custeio
A cada ano, o Colegiado pode definir parte dos recursos do Pronaf Infraestrutura
para ações de capacitação, gestão dos projetos e manutenção do colegiado. Estes recursos, em
5
Os atores sociais consideram problemas de gestão a falta de pessoas, grupos que assumam os empreendimentos,
a falta de produção suficiente ou articulação e organização dos produtores. Está é uma questão que necessita de
aprofundamento empírico para sua compreensão.
geral, têm sido definidos em parceria com ONG’s ou outras organizações da sociedade civil.
Estas ficam responsáveis pela administração dos recursos, mediante contrato de parceria entre
o MDA/SDT, a Caixa Econômica Federal e as instituições. Em geral, estes projetos são
definidos para serem executados em um ano. No entanto, demoram mais que o previsto
devido a problemas com a prestação de contas, em geral. Não há instituições preparadas para
atender à legislação das contas públicas, gerando descontinuidade das ações por falta de
recursos entre uma liberação e outra.
4. Entre Rios, considerações finais
Podemos perceber que a ação pública foi constituída a partir de uma discussão
teórica sobre o desenvolvimento e a questão da territorialidade. Houve centralização das
discussões nos órgãos públicos na definição e constituição dos territórios, mas, por outro lado
buscou-se o envolvimento de diversos setores na constituição da instancia participativa, o
Colegiado Territorial.
O colegiado está constituído desde 2005 e tem avançado em algumas discussões, ao
mesmo tempo que passa por oscilações na participação e envolvimentos dos atores devido a
fatores políticos e à incapacidade de gestão dos recursos de custeio. Observam-se
envolvimentos diferenciados dos diversos segmentos, bem como apropriações sobre a ação
pública em andamento.
Um dos fatores de desmobilização tem sido a não execução e a inadequação técnica
dos projetos definidos pelo colegiado territorial. A atuação das ONG’s que fizeram convênio
com a SDT/MDA para execução dos recursos/projetos limita-se à execução, muitas vezes
com temor de questionar os problemas percebidos nas ações deste órgão federal. Assim, ao
analisar a atuação do Colegiado Territorial, observamos a “confluência perversa” salientada
por Dagnino (2004).
A concepção territorial que inspira ou inspirou esta ação não parece ter sido
suficientemente apropriada pelos atores ou não parece ter sido capaz de se sobrepor à tomada
de decisão e à gestão dos recursos com a proeminência de outros interesses – não públicos.
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