GT 01 – Desenvolvimento Rural: uma década da política pública de
desenvolvimento territorial
DINAMIZAÇÃO ECONÔMICA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: o
Programa de Apoio aos Projetos de Infraestrutura e Serviços (PROINF) nos
territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN) de 2003 a 20131
Emanoel Márcio Nunes1
Fátima de Lima Torres2
Kalianne Freire Godeiro Nunes3
Jéssica Samara Soares de Lima4
Andreya Raquel Medeiros de França5
1 Economista. Doutor em Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(PGDR/UFRGS). Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio
Grande do Norte (FACEM/UERN). Pesquisador CNPq. [email protected]
2 Pedagoga, graduada pela Faculdade de Educação da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte
(FE/UERN). Bolsista EXP-1 do CNPq. [email protected]
3 Engenheira Agrônoma, graduada pela Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA). Bolsista
EXP-1 do CNPq. [email protected]
4 Economista, graduada pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do Rio
Grande do Norte (FACEM/UERN). Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e
Regionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). [email protected]
5 Gestora Ambiental, graduada pela Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do
Rio Grande do Norte (FACEM/UERN). Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ambiente,
Tecnologia e Sociedade da Universidade Federal Rural do Semiárido (PPGATS/UFERSA).
[email protected]
Resumo:
Este trabalho objetiva analisar a importância do Programa de Apoio a Projetos de
Infraestrutura em Territórios (PROINF) para as ações de inclusão produtiva e de gestão
social visando a dinamização econômica e o desenvolvimento dos Territórios da
Cidadania Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN) nos seus 10 anos de execução. Como
metodologia foram realizadas visitas nos projetos dos dois territórios e aplicados 18
questionários junto aos membros dos colegiados territoriais de seis projetos
monitorados. Como resultado percebeu-se que poucos projetos foram implantados e que
estes implantados nenhum dos implantados funcionam. Esse resultado alerta para a
necessidade urgente de ajustar o arranjo institucional nos territórios e buscar novos
caminhos para superar fragilidades existentes nas estruturas de produção econômica da
agricultura familiar nos territórios da cidadania Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN).
Palavras-chaves: Agricultura Familiar; Política Pública; Território.
1
Este trabalho é resultado de uma pesquisa desenvolvida pelo Grupo de Pesquisa Desenvolvimento
Regional: agricultura e petróleo da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Estado do
Rio Grande do Norte (FACEM/UERN) (http://facem.uern.br), financiado pelo Edital MDA/SDT/CNPq
005/2009 – Gestão de Territórios Rurais.
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1. INTRODUÇÃO
O Brasil tem como característica marcante a heterogeneidade entre suas regiões,
especialmente no seu meio rural, cada uma com suas especificidades que produzem e
reproduzem disparidades, sejam econômicas ou sociais revelando desigualdades
regionais. Visando reduzir as desigualdades e incorporar mecanismos de incentivos com
vistas proporcionar o desenvolvimento regional, nas últimas décadas têm aflorado o
debate e a ação pública do Estado na formulação e implantação de políticas territoriais.
Nesta perspectiva, em 2003 a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
Ministério do Desenvolvimento Agrário (SDT/MDA), adotou a estratégia de
territorialização dos espaços para a implantação das políticas de desenvolvimento rural,
por meio do Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT),
que iniciou em 2004 em 65 territórios. Em 2006 essa política abrangia 118, contando
atualmente com 164 territórios rurais compostos por 2,5 mil municípios. Em 2008 foi
criado o Programa Territórios da Cidadania com 120 territórios em todo o país, com
prioridade nas regiões com maiores índice de pobreza e menor acesso às políticas.
A diversidade de atores envolvidos nos processos de tomada de decisão
possibilita tanto a geração de oportunidades quanto a de conflitos. Percebe-se que os
conflitos entre os membros dos colegiados territoriais têm como um dos seus principais
motivos o debate coletivo acerca da destinação dos recursos, com foco central nos
projetos de custeio e investimentos geridos e financiados pela SDT, denominados de
Apoio aos Projetos de Infraestrutura e Serviços nos Territórios Rurais (PROINF). O
PROINF é uma ação orçamentária do PRONAT, cuja finalidade é financiar projetos
para o desenvolvimento territorial, definidos pelos Colegiados Territoriais em seus
Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). O PROINF tem
como prioridade a dinamização econômica com a inclusão produtiva, as quais exigem
uma gestão social para integrar as políticas públicas nos Territórios da Cidadania.
Diante disso, o objetivo deste trabalho é demonstrar a eficiência e os limites da
implantação das ações do PROINF em dois Territórios da Cidadania do Rio Grande do
Norte, os territórios Açu-Mossoró e o Sertão do Apodi, tendo como elementos de
análise os resultados alcançados no período de 10 anos, por meio da avaliação do
PROINF e do seu acompanhamento e monitoramento na fase de implantação. Assim, a
questão central é: o processo de dinamização econômica dos territórios nos últimos dez
anos via PROINF tem ocorrido de forma satisfatória? A hipótese é a de que as maiores
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dificuldades do PROINF ocorreram na sua implantação, reflexo da frágil gestão social e
da articulação institucional para pactuar acordos via Colegiado, assim como do
cumprimento dos pactos para a inclusão produtiva via projetos de infraestrutura.
2. DINAMIZAÇÃO ECONÔMICA: inclusão produtiva, gestão social e território
A afirmação da agricultura familiar passa pela busca de uma relativa autonomia
através do seu distanciamento gradual2 de mercados monopolistas, distanciamento este
colocado por Saccomandi (1998) na perspectiva institucional como necessário para um
funcionamento mais adequado visando o alcance da dinamização econômica no nível
micro. Para Nunes et al (2014), a dinamização enfatiza e exige a existência e/ou
construção de uma estrutura de produção econômica que possibilite a agregação de
valor considerando a diversificação produtos locais, além de estimular a organização
coletiva e a inovação tecnológica e gerencial para alcançar eficiência e competitividade
no âmbito territorial. O processo de dinamização econômica dos territórios ocorre
quando os atores no nível micro se articulam em redes de cooperação, a concepção de
cadeias e de arranjos produtivos, todos necessários à construção de uma visão integrada
de desenvolvimento produtivo. Nesse sentido, é importante a promoção de iniciativas
que busquem desenvolver tecnologias e sistemas de gestão que se adeqüem à utilização
sustentável dos recursos locais, do território, e ao seu estágio de desenvolvimento.
Para Ploeg (2008), em sua obra The New Pensantries..., nas formas de utilização
dos recursos os movimentos de aproximação com os mercados tendem a variar na
mesma proporção dos graus diferenciados de produção econômica. Considerando os
territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi, é de considerar nesses movimentos de
aproximação ou distanciamento o papel da intensificação do trabalho familiar.
Essa intensificação, o que Ploeg (2008) define labour-driven intensification,
implica em um constante acréscimo na produção, devido a um maior rendimento por
objeto de trabalho. Do ponto de vista técnico, esse rendimento aumenta com o uso
crescente de insumos e fatores de produção por objeto de trabalho, ou eficiência técnica
melhorada. Uma característica da agricultura familiar é o seu fortalecimento ocorrer
com inclusão produtiva a partir desta estratégia que Ploeg (2008) define labour-driven
2
Em sua obra Agricultural market economics..., de 1998, Vitto Saccomandi aponta que na agricultura
familiar surgem experiências que constroem trajetórias na perspectiva do crescimento com elevado uso de
recursos externos e forte aproximação do mercado monopolista; e outras engendram trajetórias a partir do
desenvolvimento endógeno e com certo distanciamento do mercado monopolista. Assim, as primeiras
tendem a levar os agricultores familiares a um grau maior de dependência, e as segundas buscam uma
relativa autonomia através do distanciamento gradual dos mercados nocivos, ou seja, os monopólios.
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intensification, esta partindo de práticas e ações no nível micro baseadas na organização
coletiva, na agregação de valor e no acesso a bons mercados de produtos e serviços.
Essa estratégia tem como finalidade criar oportunidades de inclusão produtiva
para cada vez mais pessoas, e, para Ploeg et al. (2004) se encaixa no ambiente da
agricultura familiar, especialmente por esta se colocar como fértil para o surgimento de
novidades (novelty) e de inovações (innovation). Esse é um approach que se apresenta
adequado para a dinamização nos territórios via ações do PROINF, uma vez que a
construção da estrutura de produção econômica tende a fazer aflorar empreendimentos e
técnicas novas de produção, os quais podem se tornar naquilo que Ploeg et al. (2004)
definem seeds of transition, ou como destacam França et al (2011), na mudança de uma
dinâmica rural para outra. Segundo Ploeg et al. (2004), as novidades e as inovações
possuem trajetórias diferentes, pois enquanto as inovações seriam exógenas e definidas
como padrão, externas e globalizadas, as novidades seriam endógenas, diversificadas e
se caracterizariam pela contextualização, pela internalização e pela territorialização.
(OOSTINDIE & BROEKHUIZEN, 2008; PLOEG et al. 2004; BRUNORI, 2009).
A contextualização diz respeito às condições como os agricultores adquirem o
conhecimento para gerar as novidades no âmbito econômico, social e institucional em
que estão inseridos e enraizados. Na maioria das vezes as novidades e as inovações são
o resultado da “fusão de horizontes” entre o mundo dos agricultores, onde predomina o
contato com a natureza e o uso do conhecimento natural, com “mundos” de cientistas,
ambientalistas, consumidores, etc., em que predomina o conhecimento científico
(STUIVER et al,, 2004). A internalização refere-se à dinâmica endógena desenvolvida a
partir da base de recursos que sustenta a produção das novidades 3, e onde predomina o
uso de recursos internos, dinâmica que acontece numa região ou unidade de produção.
Isso faz com que as novidades sejam mais eficientes, pois através de rearranjos no uso
dos recursos conseguem aumentar a produção e baixar os custos da atividade agrícola. E
a territorialização envolve a ideia de que as novidades nascem de dentro em um local ou
de um território, e o seu surgimento depende do tempo, do processo de aprendizado, do
meio ambiente e da cultura em que o trabalho na agricultura está inserido. Atualmente,
3
Uma das novidades e/ou inovações que podem surgir no ambiente da agricultura familiar dizem respeito
à legalização de produtos agrícolas processados. Como exemplo, podem ser destacados os Sistemas de
Inspeção Federal, Estadual e Municipal (SIF, SIE e SIM), e a legislação para a produção da polpa de
frutas, como a Lei n° 8.918/95 que dispõe sobre a padronização, a classificação, o registro, a inspeção, a
produção e a fiscalização de bebidas, e que autoriza a criação da Comissão Intersetorial de Bebidas.
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segundo PERICO (2009, p. 24), os governos buscam empreender trajetórias bem
sucedidas com o intuito de melhorar a qualidade do gasto público e realizar ações de
inclusão produtiva, onde o PROINF passa a se configurar em um dos mais importantes
instrumentos da política territorial para o desenvolvimento rural.
O PROINF é de responsabilidade da SDT/MDA e ação de inclusão produtiva do
Programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária
aprovado no Plano Plurianual 2012-2015. Tem como finalidade financiar projetos para
o desenvolvimento territorial definidos nos PTDRS e priorizados pelos territórios.
Apoia com recursos do Orçamento Geral da União (OGU) iniciativas de municípios,
estados e União na forma de investimentos para agricultores familiares de territórios
rurais, a partir das demandas priorizadas via Colegiado. (PROINF, 2012).
No entanto, como constatam Nunes et al (2014), uma deficiente articulação
institucional e um frágil processo de gestão social nos territórios Açu-Mossoró e Sertão
do Apodi nos dez anos têm gerado dificuldades na implantação e descontinuidades, o
que levou a SDT monitorar e avaliar4 os projetos financiados e definir critérios. A partir
de 2010, os projetos para construção, ampliação ou recuperação de obras físicas foram
condicionados aos seguintes requisitos, segundo PROINF (2012): a) todos os contratos
de obras na área do território, firmados com a SDT/MDA até o exercício de 2010, no
âmbito do PROINF, devem estar concluídas ou em execução; b) as obras já concluídas
devem estar em funcionamento; e c) a proposta a ser apresentada tem que contemplar a
totalidade da obra para o seu funcionamento, bem como das máquinas e equipamentos.
Os recursos de capital são aplicados para a estruturação de entidades privadas, e
os projetos poderão ainda ser de transferência voluntária ou obrigatória, conforme art.
25 da Lei Complementar n°101, de 04 de maio de 2000. A Lei 12.249, de 11 de junho
de 2010, permite aos órgãos do governo federal operar os recursos na modalidade de
transferências obrigatórias para os municípios com menos de 50 mil habitantes que
integram o Programa Territórios da Cidadania, por intermédio de termos de
compromisso, conforme artigos 104 a 106 da referida Lei, mediante regulamentação
anual através de decreto presidencial (PROINF, 2012).
4
Com as células de acompanhamento e informação (CAIs), as equipes das universidades numa parceria
com a SDT/MDA/CNPq realizam trabalhos de coleta, registro e análise de informações sobre os
territórios rurais, além de apoiar a gestão dos colegiados territoriais em 27 projetos de pesquisa e extensão
que atendem 37 territórios rurais espalhados em 607 municípios de todo o País. Os trabalhos começaram
em agosto de 2010 e se estenderam até agosto de 2013.
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Cabe ainda ressaltar as seguintes normas: Lei 4.320, de 17 de março de 1964;
Lei Complementar n°101/2000; e Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de cada
exercício orçamentário, que regula a execução dos recursos previstos anualmente no
Orçamento Geral da União, além da Portaria Interministerial 507/2011. Com base no
manual do PROINF (2012), para que um projeto seja aprovado pelo Colegiado e
financiado pela SDT devem ser atendidos o seguinte: a) se caracterizar de interesse
público; b) ter sua aplicação em patrimônio público, ou seja, o investimento deve ser
feito em área pública; c) a posse, manutenção e conservação dos bens devem ser de
responsabilidade do proponente; d) pode ser considerada a implantação de infraestrutura
para apoio à prestação de serviços para a agricultura familiar pelo proponente; e e) a
proponente pode realizar a gestão compartilhada com os beneficiários do projeto,
definindo conjuntamente as obrigações e o funcionamento das estruturas na forma da
Lei, em especial, obedecendo ao Art. 63 da Portaria Interministerial 507/2011.
Cabe destacar que apesar desse marco legal não foram construídas estruturas de
governança capazes de possibilitar uma eficiente gestão social, o que, de acordo com
Nunes et al (2014), faz questionar o papel de espaço de concertação institucional do
Colegiado Territorial nas ações de inclusão produtiva, visando a dinamização
econômica dos territórios por meio da implantação dos projetos do PROINF. Tal
afirmativa se justifica ao ser revelada a situação da estrutura econômica construída de
2003 até 2013 que jamais funcionou, como veremos no item 4.
3. METODOLOGIA
O presente trabalho é fruto de uma ação do Grupo de Pesquisa Desenvolvimento
Regional: agricultura e petróleo, da Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade
do Estado do Rio Grande do Norte (FACEM/UERN), através do projeto, Inovação e
Diversidade e Sustentabilidade na Gestão de Territórios Rurais: monitoramento e
avaliação do desenvolvimento dos territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN),
financiado pelo MDA/SDT/CNPq, edital 05/2009-Gestão de Territórios Rurais.
Para situar o ambiente do estudo, como mostra a figura 1, este foi o dos dois
territórios onde, de acordo com o PTDRS (2010), o Território Açu-Mossoró abrange
uma área de 7.974 km², sendo composto por 14 municípios, a saber: Alto do Rodrigues,
Areia Branca, Assú, Baraúna, Carnaubais, Grossos, Ipanguaçu, Itajá, Mossoró,
Pendências, Porto do Mangue, São Rafael, Serra do Mel e Tibau. Já o Território Sertão
do Apodi abrange uma área de 8.280,20 km², sendo composto por 17 municípios:
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Apodi, Campo Grande, Itaú, Janduís, Rodolfo Fernandes, Umarizal, Caraúbas, Felipe
Guerra, Governador Dix-Sept Rosado, Messias Targino, Olho-d’água do Borges, Paraú,
Patu, Rafael Godeiro, Severiano Melo, Triunfo Potiguar e Upanema.
Figura 1: Mapas dos territórios da cidadania Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN)
FONTE: Brasil, 2010.
Como procedimento metodológico foi realizado coleta de dados primários com a
aplicação de questionários a um representante de cada instituição proponente dos
projetos PROINF e um membro, por território, do colegiado territorial. Como estratégia
de coletas de dados foram realizadas visitas in loco as construções e obras já iniciadas,
em andamento ou paralisadas, com objetivo de obter informações acerca dos projetos de
infraestruturas definidos nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável
(PTDRS) e priorizados pelos territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi.
As visitas se realizaram de outubro a dezembro de 2012, e de outubro a
dezembro de 2013, tendo aplicado 18 questionários com representantes das instituições
proponentes de projetos PROINF, membros do Colegiado e com beneficiários dos
projetos. A pesquisa teve como foco os projetos que se se encontram concluídos e/ou
com obras paralisadas. No território Açu-Mossoró foram aplicados 3 questionários com
representantes de instituições proponentes, 3 com membros do Colegiado e 3 com
beneficiários distribuídos nos municípios de Alto do Rodrigo, Mossoró, Ipanguaçu, Açu
e Serra do Mel. No Território Sertão do Apodi, foram aplicados 3 questionários com
representantes das instituições proponentes dos projetos PROINF, 3 questionários com
membros do Colegiado e 3 com beneficiários, distribuídos nos municípios de Umarizal,
Upanema, Apodi e Janduís. Os questionários aplicados foram elaborados por critérios
previamente definidos pela equipe técnica da SDT/MDA, e a metodologia foi
desenvolvida para ser aplicada em todos os territórios da cidadania do país.
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4. RESULTADOS E DISCUSSÃO: os Projetos de Infraestrutura territorial
(PROINF) nos Territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi (RN).
O Rio Grande do Norte encontra-se dividido em dez territórios de identidade
denominado pela SDT/MDA como Territórios Rurais e da Cidadania, sendo que no
período deste estudo três destes territórios estão inseridos na política como Territórios
da Cidadania, são eles: Sertão do Apodi, Açu-Mossoró e Mato Grande. Os demais ainda
configuravam como territórios rurais (PTDRS, 2010). Com o crescimento de algumas
atividades agropecuárias, a exemplo da bovinocultura, fruticultura, cajucultura e da
apicultura, algumas organizações coletivas da agricultura familiar têm demandado
estruturas de produção econômica para a agregação de valor, buscando engendrar uma
lógica de desenvolvimento endógeno nos territórios. Para tanto, essa categoria tem
contado com a participação ativa nas discussões do PRONAT, oportunizada via acento
nos Colegiados Territoriais. No Rio Grande do Norte o PROINF, especificamente nos
territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi, nos últimos dez anos de investimentos via
MDA/SDT, tem os seguintes resultados obtidos por meio desta pesquisa.
A pesquisa oportunizou uma análise dos projetos priorizados e elaborados via
colegiados territoriais. Quando se analisa a política de infraestrutura territorial
financiada via MDA demonstra-se uma preocupação, pois nos 10 anos de execução do
PROINF os territórios analisados não apresentaram mudanças quanto às infraestruturas
e ao surgimento de novidades (novelty) ou de inovação (innovation) para a agregação de
valor e legalidade sanitária dos produtos da agricultura familiar. No Território AçuMossoró destaca-se o projeto da usina de beneficiamento de leite como um dos projetos
emblemáticos. Apesar da necessidade dos agricultores que produzem leite na região, a
cooperativa que deveria ser responsável pela gestão e pelo envolvimento dos gestores
municipais ainda se encontra sem funcionar. A pesquisa sugere que a falta de técnicos
em agroindústria na elaboração, a falta de dialogo com o Ministério da Agricultura e
Pecuária (MAPA), e a falta de empresas na região que forneça os equipamentos foram
os principais problemas no decorrer dos anos, pois antes de concluir a construção, esta
já passava por reformas e os equipamentos por ajustes, além de ainda não ter até o
momento recebido a liberação do MAPA para funcionar.
Nestes dez anos, o Território Açu-Mossoró aprovou 18 projetos do PROINF,
onde 13 estão concentrados nos municípios do Vale do Açu: Açu, Alto do Rodrigues,
Carnaubais, Ipanguaçu, São Rafael e Pendências; já na área de influência de Mossoró
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constam de 5 projetos nos municípios de Serra do Mel e Mossoró. Entre 2005 a 2013 os
investimentos no Território Açu-Mossoró totalizam R$ 3.084.093,18 (ver quadro 1).
Quadro 1: Projetos de infraestrutura no território Açu/Mossoró de 2003 a 2013.
PROPONENTE
Prefeitura de Alto
do Rodrigues/RN
ANO
2005
2006
2007
2008
2006
Prefeitura de
Mossoró/RN
2007
2009
Prefeitura de
Ipanguaçu/RN
Prefeitura de
Assu/RN
Prefeitura de
Pendências/RN
Prefeitura de
Carnaubais/RN
Secretaria
Estadual da
Agricultura
SAPE/RN
EMATER/RN
Secretaria
Estadual da
Agricultura
SAPE/RN
2008
2009
2009
2010
2009
2010
DESCRIÇÃO
1 Mini Usina de beneficiamento de leite.
1 Veículo utilitário com baú isotérmico.
Fortalecimento da cadeia produtiva do leite.
1 Auditório na Mini Usina com móveis,
equipamentos e utensílios Alto do
Rodrigues.
Construção e equipamento para grupos de
Assentamento de Reforma Agrária.
1 Central de Comercialização da Agricultura
Familiar de Mossoró (RN).
Ampliação da Central de Comercialização
da Agricultura Familiar de Mossoró (RN).
1 Mini Usina para beneficiamento de
produtos da Carnaubeira de Ipanguaçu (RN).
1 Unidade didática de processamento de
carne.
1 Parque de exposição de Animais da
agricultura familiar do vale do Assu.
Ampliação do parque de exposição de
Animais no município de Assu.
1 Usina de beneficiamento de pescados de
Pendências.
1 Centro de Comercialização de animais de
pequeno porte.
SITUAÇÃO
Atrasada
Concluída
Concluída
R$ MDA
187.550,00
132.020,43
188.000,00
Não Iniciada
99.000,00
Paralisada
127.000,00
Não Iniciada
150.000,00
Não Iniciada
374.924,75
Atrasada
99.750,00
Não Iniciada
363.971,07
Não Iniciada
195.000,00
Não Iniciada
200.000,00
Não Iniciada
126.750,00
Não Iniciada
100.000,00
2008
Complementação da Mini Usina de
beneficiamento de leite de Alto do
Rodrigues.
Não Iniciada
175.112,00
2010
Máquinas e equipamentos para entreposto de
mel de Serra do Mel.
Não Iniciada
409.536,00
2011
Prefeitura de Ipanguaçu.
2012
Ipanguaçu: Equipamentos.
2013
Ipanguaçu e Pendências: Apoio a central de
beneficiamento da palha da carnaúba
(Ipanguaçu), Caminhão baú (Pendências).
TOTAL GERAL
Não
Contratada
Não
Contratada
Não
Contratada
189.000,00
259.000,00
259.000,00
3.084.093,18
Fonte: Banco de dados FACEM/UERN. Pesquisa de campo, 2013.
Quanto ao Território Sertão do Apodi, o PROINF ocorreu via cooperação com a
Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e da Pesca (SAPE/RN) e com prefeituras
municipais, o qual teve seu planejamento efetuado no âmbito do Colegiado Territorial,
que definiu as instituições proponentes no processo de execução dos projetos. Este
território aprovou ao longo do período de 2003 a 2013, 17 projetos com um montante de
R$ 5.795.982,57, distribuídos entre as áreas de recursos hídricos, como construção de
barragens sucessivas ao longo dos Rios Umari e Upanema; cadeias produtivas, com
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destaque para a apicultura (construção do entreposto de mel); bovinocultura (construção
de 1 unidade de beneficiamento de leite e tanques de resfriamento); e apoio a
comercialização com a proposição dos centros de comercialização (ver quadro 2).
Quadro 2: Projetos de infraestrutura no território Sertão do Apodi de 2003 a 2013.
PROPONENTE
ANO
2003
Secretaria
Estadual da
Agricultura
SAPE/RN
2006
2007
Prefeitura de
Janduís
2008
2008
Prefeitura de
Apodi
Prefeitura de
Umarizal
Secretaria
Estadual da
Agricultura
SAPE/RN
2009
2009
2009
2010
Secretaria
Estadual da
Agricultura
SAPE/RN
COOPAPI
2011
DESCRIÇÃO
Território: Construção de 7 Barragens
sucessivas no Rio Umari no trecho
Umarizal/Apodi
Construção de Barragens a partir do Rio
Upanema
Território: Equipamentos para as feiras
agroecológicas da Rede Xique Xique nos
Territórios Sertão do Apodi,
Apodi (RN): Construção de 1 Entreposto do
Mel e Equipamentos.
Janduís (RN): Construção de 1 Central de
Comercialização;
Janduís (RN): Equipamentos e Posto de
Resfriamento de Leite.
Apodi (RN): Construção de 1 Central de
Comercialização.
Apodi (RN): Compra de 3 veículos;
Apodi (RN): Compra de 3 Data show para
estruturação das Bases de Serviço de Apoio
a Comercialização.
Umarizal (RN): Construção de 1 Unidade
de Beneficiamento de Leite
Janduís (RN): Construção de 1 Central de
Comercialização;
Janduís (RN): Equipamentos e Posto de
Resfriamento de Leite.
Apodi (RN): Construção de 1 Central de
Comercialização.
Território: Implantação de Tanques de
resfriamento de leite.
Apodi (RN): Conclusão do Entreposto de
Mel
2012
Apodi (RN): Equipamento apícola
2013
Território: Apoio a suporte forrageiro
TOTAL GERAL
Fonte: Banco de dados FACEM/UERN. Pesquisa de campo, 2013.
SITUAÇÃO
R$ MDA
2
construídas
2.819.170,00
385.000,00
Não Iniciada
90.275,00
Concluída
424.783,00
Atrasada
Atrasada
101.322,00
Atrasada
5.054,30
Não Iniciada
Concluída
107.100,00
Concluída
621.096,00
Atrasada
Não Iniciada
193.277,27
Não
Contratada
Não
Contratada
Não
Contratada
250.000,00
250.000,00
250.000,00
5.795.982,57
Dos 17 projetos, 10 tiveram como proponente a SAPE/RN, e os 7 restantes
foram apresentados através das prefeituras de Apodi, Janduís e Umarizal.
Destes,
apenas duas barragens sucessivas, a aquisição dos veículos de apoio à comercialização e
os equipamentos para as feiras agroecológicas da Rede Xique Xique foram implantados.
Já o entreposto de mel encontra-se em implantação e os demais não concluídos. A
pesquisa revelou que uma das principais causas para a não implantação ou conclusão
nos prazos contratuais foi a falta de celeridade dos tramites burocráticos para a
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conclusão dos contratos com os proponentes. Além disso, a falta de sensibilização dos
gestores quanto à importância e priorização dos projetos também contribuiu para a sua
paralisação devido à falta da contrapartida, notas técnicas, licenciamento ambiental, etc.
Ressalta-se que o Território Sertão do Apodi e o Açu-Mossoró tem iniciado uma
significativa organização social e produtiva a partir de suas cadeias produtivas. Todavia,
uma das dificuldades para a dinamização econômica encontra-se na insuficiência de
infraestrutura de produção econômica, especialmente a destinada à agregação de valor e
a agroindustrialização que atenda os padrões exigidos pelos órgãos de controle e de
regulação. Além disso, os projetos de infraestrutura são conveniados por meio do poder
público e tem o custeio executado pela sociedade civil dos territórios.
No entanto, pode-se perceber que a maioria dos projetos de infraestrutura dos
dois territórios estudados não conseguiram ser contratados ou estarem com suas obras
paralisadas. Um dos fatores que levam a esses resultados está na fragilidade do arranjo
institucional e na não familiaridade das instituições proponentes com os projetos
propostos e deliberados pelos Colegiados Territoriais, conforme mostra o gráfico 1.
O cenário no Território Açu-Mossoró é o de que 56% dos projetos aprovados via
Colegiado para infraestrutura sequer saíram do papel, enquanto que no Território Sertão
do Apodi 27% das obras de infraestrutura não iniciaram. As obras não contratadas
16,66% e 20%, respectivamente, e as com execução atrasadas representam 11,11% no
Açu/Mossoró e 37% no Sertão do Apodi, concluindo-se que todos os projetos
executados são os de aquisição de equipamentos, quites móveis (feiras) e veículos.
Gráfico 1 – Situação dos Projetos de Infraestrutura nos Territórios, 2013.
Fonte: Pesquisa de campo, 2013.
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Os dados mostram a fragilidade da política territorial no que se refere à
implantação de projetos de infraestrutura dos territórios por meio do PROINF. Essa
situação se reflete nas limitações mostradas por pesquisas desenvolvidas nos dois
territórios no âmbito das cadeias produtivas, com destaque para a falta de estrutura para
a produção de polpa de frutas, ausência da legalização para o mel, para a castanha de
caju, da cadeia do leite e derivados, entre outros produtos da agricultura familiar. Esta
situação vem limitando o processo de agregação de valor e o acesso aos mercados.
Gráfico 2 - Caso o empreendimento não esteja concluído, quais os motivos?
Fonte: Pesquisa de campo, 2012.
Conforme mostra o gráfico 2, a serem verificados os motivos da não conclusão
dos empreendimentos financiados pelo PROINF no Território Sertão do Apodi a
pesquisa mostrou que metade dos entrevistados acredita que a falta de compromisso dos
gestores é o principal deles. A outra metade divide-se em má gestão da execução do
empreendimento (25%) e incapacidade técnica do proponente (25%), sugerindo que os
membros do Colegiado, gestores e beneficiários acreditam que os projetos não foram
concluídos por problemas de gestão das entidades proponentes.
No tocante ao Território Açu-Mossoró, a pesquisa revela que o principal motivo
reside na má gestão da execução do empreendimento (33%), na falta de compromisso
dos gestores (11%) e na incapacidade técnica das instituições proponentes (11%).
Todavia, impressiona o percentual de entrevistados que não soube responder ao
questionamento, revelando assim falta de conhecimento dos processos desenvolvidos no
Território Açu-Mossoró, que pode indicar pouca divulgação ou ausência de
transparência das ações implantadas pelas instituições e pelo Colegiado Territorial.
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Desta forma, transcorridos dez anos das ações do PROINF nos dois territórios, a
pesquisa revela que não existem agroindústrias em operação que tenham sido
financiadas por meio desta política que visa a inclusão produtiva e a dinamização
econômica territorial, o que vem corroborando com a desmotivação dos membros dos
Colegiados e a descrença dos agricultores familiares. A análise e avaliação da política
de desenvolvimento territorial são fundamentais para continuidade do PROINF por
parte dos governos, realizada continuamente com vistas a perceber seus avanços e seus
limites considerando aspectos sociais, econômicos, de eficiência e gestão. No entanto,
analisar políticas públicas, por vezes, significa estudar o governo em ação, ou melhor, o
governo em questão. E igualmente aos governos as políticas públicas são dinâmicas,
portanto, os procedimentos metodológicos e seus pressupostos devem ser capazes de
perceber tais peculiaridades e respeitar as diversidades inerentes a cada processo.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Compreendendo o território como um espaço dinâmico, onde ocorre o conflito e
o diálogo entre os atores que possibilita maior proximidade com suas potencialidades e
limites, a pesquisa constatou que por um lado tem havido nos dois territórios esforços
no sentido de valorizar a agricultura familiar e o beneficiamento dos seus produtos. Da
mesma forma, tem-se elaborado estratégias para superar entraves no acesso e na gestão
das políticas, bem como na produção e na comercialização. Vale ressaltar que nos dois
territórios os pactos ou contratos não foram devidamente cumpridos, o que vem
fragilizando o desenvolvimento territorial, haja vista que esses territórios dispõem de
significativa produção e organização por parte dos agricultores. Entretanto, é evidente a
deficiência de estrutura legalizada para o beneficiamento dos produtos da agricultura
familiar, apesar desses territórios serem responsáveis por 90% da produção de mel, mais
de 80% da produção de castanha, 100% da produção de arroz vermelho, além do grande
potencial para pesca, polpa de frutas, caprinocultura, bovinocultura e artesanato.
Para o crescimento sustentável destas cadeias, as agroindústrias tem fundamental
importância, sobretudo por surgirem como sementes de uma transição e se tornarem
ambientes adequados para oportunidades numa estratégia labor-driven intensification e
para o surgimento de novidades (novelty), da inovação (innovation) e do acesso a
mercados. Entretanto, a pesquisa revelou que as deficiências da gestão social quanto à
operacionalização das ações de inclusão produtiva do PROINF contribuem para que a
dinamização econômica não tenha acontecido de forma satisfatória. Como resultado
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constata-se depois desses dez anos o ambiente dos territórios desestruturado tanto, o
econômico como o institucional, onde, além dos empreendimentos econômicos não
funcionarem, grande parte do Colegiado encontre-se desacreditada e os agricultores
familiares descrentes quanto à ação desta política. Experiências anteriores que os
membros do colegiado pertencentes à sociedade civil vivenciaram (como o PRONAF
Global) tiveram mais êxito, mesmo sendo executados sem a participação dos
beneficiários5, onde os projetos eram executados com mais agilidade. Todavia, com o
PROINF verificou-se que, mesmo com o esforço coletivo e participação na elaboração
da proposta via Colegiado Territorial, seus membros não obtiveram êxito quanto à
governança do arranjo institucional previsto entre poder público e sociedade civil.
As principais decisões ou ações de desenvolvimento rural continuam sob a
responsabilidade dos gestores públicos (estaduais ou municipais) que, com exceção de
alguns, denotam desinteresse nas ações de desenvolvimento territorial. A pesquisa
constatou a necessidade de criar estratégias de envolvimento dos gestores públicos, que
possam resultar na maior eficiência das ações de inclusão produtiva e de gestão social e,
consequentemente, na dinamização econômica. É impar a necessidade de dotar de
qualidade os projetos e de estudos de viabilidade nos municípios a serem implantados,
bem como priorizar projetos em andamento, considerando a continuidade. Deve-se ter
cuidado com as decisões da escolha dos municípios para a implantação dos projetos,
para que estes não sejam elaborados sem que as comunidades sequer possuam as
matérias-primas adequadas. A consideração a estas variáveis pode contribuir para
minimizar as fragilidades encontradas nos territórios Açu-Mossoró e Sertão do Apodi.
Por fim, acredita-se na necessidade de unir esforços para melhorar o arranjo
institucional e político do Colegiado quanto às ações de acesso às políticas públicas
territoriais, a exemplo dos projetos de infraestrutura. Sugere-se, portanto, a necessidade
de buscar outras oportunidades para a dinamização econômica dos territórios, a exemplo
dos investimentos via Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP6), que podem ser
construídos e viabilizados arranjos a partir das Universidades para o desenvolvimento
de projetos estruturantes a partir das cadeias produtivas existentes nos territórios.
5
PRONAF Global, investimento em infraestrutura implantado sem a participação da sociedade civil,
onde quem decidia qual projeto e onde implantar era os prefeitos e vereadores.
6
É uma empresa pública vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Seu estatuto foi
aprovado pelo Decreto 1.808 de 7 de fevereiro de 1996, alterado pelo Decreto nº 2.209, de 18 de abril de
1997 e pelo Decreto nº 2.471, de 26 de janeiro de 1998, pelo Decreto n° 3.987, de 29 de outubro de
2001,e pelo Decreto nº 7.322, de 30/09/2010.
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6. REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 11.326, de 24 de Julho de 2006. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm Acesso em:
02 de fevereiro de 2012.
CENCI, Alexander. Análise do perfil das agroindústrias familiares situadas na
região do CONDESUS. Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de PosGraduação em Extensão Rural, Santa Maria, 2007.
FRANÇA, Andreya Raquel Medeiros de et al. A Dinâmica da Agricultura Familiar e a
Economia Solidária: a experiência de inserção em mercados e a diversificação da Rede
Xique Xique (RN). In: Anais do I Circuito de Debates Acadêmicos – CODE 2011,
Brasília, IPEA, 2011, p. 6.
NUNES, Emanoel Márcio; GONDIM, M. F. R.; GODEIRO, Kalianne
Freire; OLIVEIRA, I. A. de; GOIS, B. V. O Índice de Capacidades Institucionais (ICI)
como mecanismo da Gestão Social e da Governança nos Territórios Rurais.
Planejamento e Politicas Publicas, v. 42, p. 301-330, 2014.
OOSTINDIE, H. and BROEKHUIZEN, R. von. The dinamic of novelty production. In:
PLOEG, J. D. van der and MARSDEN, T. (Eds.) Unfolding Webs: The dynamics of
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PERICO; R. E. Identidade e território no Brasil. Brasília/DF: IICA, p.209, 2009.
Disponível em: <http://www.iica.org.br/Docs/Editais/SolicitCotacoes_IICA_00552009_Anexo.pdf> Acesso em: 20 de Março de 2014.
PLOEG, J. D. van der. The New Pensantries: struggles for autonomy and sustainability
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