GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
SERVIÇO DE TREINAMENTO
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO
3º Versão / Revista e Ampliada
MARCO ANTONIO PRAXEDES DE MORAES FILHO
Analista Judiciário do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará - TJ/CE. Professor de Direito
Administrativo da Faculdade Católica Rainha do Sertão - FCRS. Especialista em Direito e Processo
Constitucionais pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Especialista em Direito e Processo
Administrativos pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Especialista em Direito Processual Penal pela
Universidade de Fortaleza - UNIFOR. Bacharel em Direito pela Universidade de Fortaleza - UNIFOR.
Membro e Sócio Fundador do Instituto Cearense de Direito Administrativo - ICDA.
[email protected] / www.marcopraxedes.adv.br
Outubro / 2012
1
TRABALHOS DO AUTOR
OBRAS COLETIVAS
01. Estado Brasileiro: Evolução dos Entes Políticos. São Paulo:
Verbatim, 2011.
02. Processo Administrativo: Temas Polêmicos da Lei nº 9.784/99.
São Paulo: Atlas, 2011.
03. Licitações e Contratos Administrativos: Apontamentos. Leme:
JH Mizuno, 2009.
04. Estudos em Direito e Processo Administrativos. Fortaleza:
Universidade de Fortaleza, 2006.
ARTIGOS EM REVISTAS ESPECIALIZADAS
01. Aquisição de bens e contratação de serviços em operações de paz no exterior: breves considerações sobre a nova hipótese de dispensa de
licitação advinda pela Lei 11.783/2008. Revista da Procuradoria Geral do Município de Fortaleza. Fortaleza/CE, N. 17, V. 17, Ano 17, 2009, p.
319-333.
ARTIGOS EM PERIÓDICOS
01. Prova emprestada no processo disciplinar. Jornal O Estado.
Fortaleza, 27 setembro 2012. Direito & Justiça, p. 02.
02. Progressão de regime por salto. Jornal O Estado. Fortaleza, 11
setembro 2012. Opinião, p. 02.
03. Limitação administrativa não gera indenização. Jornal O
Estado. Fortaleza, 30 agosto 2012. Direito & Justiça, p. 02.
04. Dez anos de vigência do pregão. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2012. Opinião, p. 02.
05. Consórcios Públicos. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 julho 2012.
Opinião, p. 02.
06. O julgamento da ADC 16. Jornal O Estado. Fortaleza, 17 maio
2012. Opinião, p. 02.
07. A responsabilidade na prestação dos serviços públicos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 abril 2012. Direito & Justiça, p. 02.
08. Pilares da reforma do Código Penal. Jornal O Estado. Fortaleza,
15 março 2012. Opinião, p. 02.
09. O inquérito policial e a relatividade do sigilo. Jornal O Estado.
Fortaleza, 23 fevereiro 2012. Direito & Justiça, p. 02.
10. Vagas regionalizadas em concurso público. Jornal O Estado.
Fortaleza, 09 fevereiro 2012. Opinião, p. 02.
11. A improbidade administrativa e o princípio da insignificância.
Jornal O Estado. Fortaleza, 26 janeiro 2012. Direito & Justiça,
p. 02.
12. Parecer do Conselho Penitenciário. Jornal O Estado. Fortaleza,
29 dezembro 2011. Direito & Justiça, p. 02.
13. Prescrição do crédito tributário. Jornal O Estado. Fortaleza, 09
agosto 2011. Opinião, p. 02.
14. O tribunal do júri e seus efeitos administrativos. Jornal O
Estado. Fortaleza, 26 maio 2011. Direito & Justiça, p. 02.
15. Pensões vitalícias. Jornal O Estado. Fortaleza, 31 março 2011.
Direito & Justiça, p. 02.
16. Vinte anos de proteção ao consumidor. Jornal O Estado.
Fortaleza, 25 novembro 2010. Direito & Justiça, p. 02.
17. Dispensa de licitação. Jornal O Estado. Fortaleza, 05 outubro
2010. Opinião, p. 02.
18. Vigilância indireta para condenados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 30 setembro 2010. Direito & Justiça, p. 02.
19. Dez anos de responsabilidade fiscal. Jornal O Estado.
Fortaleza, 29 julho 2010. Direito & Justiça, p. 02.
20. Carteira de motorista para emancipados. Jornal O Estado.
Fortaleza, 08 julho 2010. Opinião, p. 02.
21. A impossibilidade da criação de novos Municípios. Jornal O
Estado. Fortaleza, 24 junho 2010. Direito & Justiça, p. 02.
22. Direito fundamental à alimentação. Jornal O Estado. Fortaleza,
14 junho 2010. Opinião, p. 02.
23. Salas de aula em estabelecimentos criminais. Jornal O Estado.
Fortaleza, 10 junho 2010. Opinião, p. 02.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
Fraude em concursos públicos. Jornal O Estado. Fortaleza, 25
março 2010. Direito & Justiça, p. 02.
Efetividade do acesso à informação em processos
administrativos. Jornal O Estado. Fortaleza, 22 março 2010.
Opinião, p. 02.
Instituídos os Juizados Especiais da Fazenda Pública. Jornal O
Estado. Fortaleza, 25 fevereiro 2010. Direito & Justiça, p. 07.
Corte no fornecimento de energia elétrica em Municípios.
Jornal O Estado. Fortaleza, 14 janeiro 2010. Opinião, p. 02.
Exames psicológicos em concursos púbicos. Jornal O Estado.
Fortaleza, 17 dezembro 2009. Opinião, p. 02.
Recurso administrativo sem depósito prévio. Jornal O Estado.
Fortaleza, 12 novembro 2009. Opinião, p. 02.
Período de validade dos concursos públicos. Jornal O Estado.
Fortaleza, 29 outubro 2009. Direito & Justiça, p. 02.
Direito à nomeação. Jornal O Povo. Fortaleza, 15 setembro
2008. Opinião, p. 06.
A nova roupagem da interceptação telefônica. Jornal O Estado.
Fortaleza, 21 fevereiro 2008. Opinião, p. 02.
Intolerância religiosa. Jornal O Estado. Fortaleza, 07 fevereiro
2008. Opinião, p. 02.
Estabilidade na Administração Pública. Jornal
O
Estado. Fortaleza, 19 março 2007. Opinião, p. 02.
Deus e a Constituição. Jornal O Estado. Fortaleza, 17 janeiro
2007. Opinião, p. 02.
Cessação da atividade encefálica e espécies de morte. Jornal O
Estado. Fortaleza, 05 outubro 2006. Opinião, p. 02.
Iniciativa popular. Jornal O Estado. Fortaleza, 26 setembro
2006. Opinião, p. 02.
Superprincípios da Administração Pública. Jornal O
Estado. Fortaleza, 21 setembro 2006. Opinião, p. 02.
Funções típicas e atípicas do Estado. Jornal O
Estado. Fortaleza, 13 setembro 2006. Opinião, p. 02.
Interceptação de e-mail. Jornal O Estado. Fortaleza, 25 agosto
2006. Opinião, p. 02.
Elementos essenciais do Estado. Jornal O Estado. Fortaleza, 15
agosto 2006. Opinião, p. 02.
Prova ilícita no processo penal. Jornal O Estado. Fortaleza, 30
junho 2006. Opinião, p. 02.
Eleições indiretas para Presidente da República. Jornal O
Estado. Fortaleza, 23 junho 2006. Opinião, p. 02.
Comissões parlamentares. Jornal O Estado. Fortaleza, 19 junho
2006. Opinião, p. 02.
Unificação da delação premiada. Jornal O Estado. Fortaleza, 08
junho 2006. Opinião, p. 02.
Barreira legislativa. Jornal O Estado. Fortaleza, 22 maio 2006.
Opinião, p. 02.
2
PARTICIPAÇÃO DE ENQUETES EM PERIÓDICOS
01. Quais os ganhos que a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe à administração pública brasileira? Jornal O Povo. Fortaleza, 09 maio 2010.
Opinião, p. 06.
ARTIGOS EM SITES
01. Evolução histórica da inimputabilidade penal: uma abordagem cronológica da loucura na humanidade e seus reflexos na legislação criminal
brasileira até o Código de Piragibe. Jus Navigandi, Teresina, a. 10, n. 1017, 14 abr. 2006. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8234>.
3
Embora ninguém possa voltar atrás e fazer um novo começo,
qualquer um pode começar agora e fazer um novo fim. (Chico
Xavier - 1900 a 2004)
4
Sumário
Trabalhos do Autor
Epígrafe
I. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Origem do Direito Administrativo
2. Importância do Estudo do Direito Administrativo
3. Natureza Jurídica do Direito Administrativo
4. Conceito de Direito Administrativo
5. Ausência de Codificação do Direito Administrativo
6. Estado, Governo e Administração Pública
6.1. Estado
a) Conceito de Estado
b) Poderes do Estado
c) Elementos do Estado
6.2. Governo
6.3. Administração Pública
7. Fontes do Direito Administrativo
8. Regime Jurídico Administrativo
9. Sistemas Administrativos
9.1. Sistema do Contencioso Administrativo
9.2. Sistema da Jurisdição Una
II. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito
2. Princípios, Normas e Regras
3. Finalidades
4. Organograma dos Princípios da Administração Pública
5. Princípios Constitucionais Básicos (art. 37, caput, CF)
5.1. Princípio da Legalidade
5.2. Princípio da Impessoalidade
5.3. Princípio da Moralidade
5
5.4. Princípio da Publicidade
5.5. Princípio da Eficiência
6. Princípios Constitucionais Explícitos
6.1. Princípio do Devido Processo Legal
6.2. Princípio do Contraditório
6.3. Princípio da Ampla Defesa
6.4. Princípio da Vedação da Prova Ilícita
6.5. Princípio da Presunção de Inocência
6.6. Princípio da Razoável Duração do Processo
6.7. Princípio do Concurso Público
6.8. Princípio da Licitação
6.9. Princípio da Participação Popular
6.10. Princípio da Motivação das Decisões Administrativas
7. Princípios Constitucionais Implícitos
7.1. Princípio da Isonomia
7.2. Princípio do Duplo Grau de Jurisdição
7.3. Princípio do Interesse Público
7.4. Princípio da Hierarquia
7.5. Princípio da Presunção de Legitimidade
7.6. Princípio da Especialidade
7.7. Princípio da Autotutela
8. Princípios Infraconstitucionais Explícitos
9. Princípios Infraconstitucionais Implícitos
9.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público
9.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
III. ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Desconcentração e Descentralização
2. Teoria do Órgão
3. Administração Direta e Indireta
4. Organograma da Administração Pública
5. Autarquias
5.1. Conceito
5.2. Características
6
a) Criadas por lei ordinária específica
b) Personalidade jurídica de direito público
c) Execução de atividades típicas da Administração Pública
d) Especialização dos fins ou atividades
e) Responsabilidade objetiva
5.3. Autarquias como Agências
a) Agências Executivas
b) Agências Reguladoras
5.4. Autarquias como Conselhos Profissionais
6. Fundações
6.1. Conceito
6.2. Modalidades
6.3. Características
a) Autorizadas por lei ordinária específica
b) Personalidade jurídica de direito público ou direito privado
c) Qualificação de Agências Executivas
d) Responsabilidade objetiva
7. Empresas Estatais
7.1. Empresas Públicas
7.1.1. Conceito
7.1.2. Características
a) Autorizadas por lei ordinária específica
b) Personalidade jurídica de direito privado
c) Responsabilidade subjetiva
d) Capital público
e) Organização societária diversa
f) Possibilidade de falência
8. Sociedades de Economia Mista
8.1. Conceito
8.2. Características
a) Autorizadas por lei ordinária específica
b) Personalidade jurídica de direito privado
c) Responsabilidade subjetiva
d) Capital misto
e) Organização societária específica
7
f) Possibilidade de falência
9. Entidades Paraestatais
9.1. Serviços Sociais Autônomos (SSA)
9.2. Organização Social (OS)
9.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
IV. PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Poder Administrativo
2. Poder Vinculado
3. Poder Discricionário
4. Poder Hierárquico
5. Poder Disciplinar
6. Poder Normativo
7. Poder de Polícia
7.1. Conceito
7.2. Atributos do Poder de Polícia
V. ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
2. Regime Jurídico dos Atos Administrativos
3. Elementos do Ato Administrativo
3.1. Competência
3.2. Finalidade
3.3. Forma
3.4. Motivo
3.5. Objeto
4. Atributos do Ato Administrativo
5. Extinção do Ato Administrativo
5.1. Exaurimento dos Efeitos
5.2. Revogação
5.3. Anulação
5.4. Cassação
5.5. Caducidade
5.6. Contraposição
8
5.7. Renúncia
VI. LICITAÇÃO PÚBLICA E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (LEI Nº 8.666/93)
1. Conceito de Licitação Pública
2. Disciplina Legal
3. Modalidades de Licitação
3.1. Concorrência
3.2. Tomada de Preços
3.3. Convite
3.4. Concurso
3.5. Leilão
3.6. Pregão
4. Fases do Procedimento
5. Fases do Procedimento do Pregão
6. Contrato Administrativo
VII. AGENTES PÚBLICOS
1. Conceito de Agente Público
2. Classificação dos Agentes Públicos
2.1. Agentes Políticos
2.2. Servidores Públicos Civis
2.3. Servidores Públicos Militares
2.4. Empregados Públicos
2.5. Servidores Temporários
3. Acessibilidade
4. Concurso Público
5. Acumulações
6. Estabilidade
7. Sindicalização
8. Greve
9. Responsabilidade
VIII. SERVIÇO PÚBLICO (LEI Nº 8.987/95)
1. Conceito
9
2. Mutabilidade do Conceito de Serviço Público
3. Serviço Público x Poder de Polícia
4. Disciplina Legal
5. Princípios
5.1. Princípio da Generalidade
5.2. Princípio da Modicidade das Tarifas
5.3. Princípio do Serviço Adequado
5.4. Princípio da Atualidade
5.5. Princípio da Continuidade do Serviço Público
5.6. Princípio da Cortesia
5.7. Princípio da Eficiência
6. Concessão x Permissão
7. Responsabilidade do Concessionário
8. Serviço Público Especial
IX. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito de Controle Administrativo
2. Controle Externo x Controle Interno
3. Controle do Poder Legislativo
4. Controle do Poder Judiciário
4.1. Habeas corpus
4.2. Habeas data
4.3. Mandado de injunção
4.4. Mandado de segurança individual
4.5. Mandado de segurança coletivo
4.6. Ação popular
4.7. Ação de improbidade administrativa
5. Controle Interno
X. PROCESSO ADMINISTRATIVO (LEI Nº 9.784/99)
1. Processo em Sentido Amplo e Restrito
2. Disciplina Legal
3. Processo versus Jurisdição
4. Processo versus Coisa Julgada
10
5. Importância do Processo Administrativo
6. Aplicação Subsidiária da Lei n° 9.784/99
7. Objetivos
8. Princípios
8.1. Princípio da Legalidade
8.2. Princípio da Finalidade
8.3. Princípio da Motivação
8.4. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
8.5. Princípio da Moralidade
8.6. Princípio da Ampla Defesa e Contraditório
8.7. Princípio da Segurança Jurídica
8.8. Princípio da Eficiência
8.9. Princípio da Pluralidade de Instâncias
8.10. Princípio da Participação Popular
9. Direitos do Administrado
10. Deveres do Administrado
11. Interessados
12. Competência
13. Impedimento e Suspeição
14. Forma
15. Tempo
16. Lugar
17. Comunicação dos Atos
18. Instrução
18.1. Finalidade
18.2. Impulso Oficial
18.3. Vedação da Prova Ilícita
18.4. Instrumentos de Participação Popular
a) Consulta Pública
b) Audiência Pública
18.5. Titularidade Probatória
18.6. Dever de Cooperação Instrutória
18.7. Princípio da Ampla Defesa
18.8. Intimação
18.9. Arquivamento
11
18.10. Provas e Diligências
18.11. Pereceres Obrigatórios
18.12. Laudos Técnicos Obrigatórios
18.13. Alegações Finais Administrativa
18.14. Medidas Cautelares
18.15. Publicidade e Acesso aos Autos
18.16. Relatório
19. Dever de Decidir
20. Motivação
21. Desistência e Renúncia
22. Anulação e Revogação
23. Convalidação
23.1. Requisitos da Convalidação
23.2. Faculdade da Convalidação
24. Recursos
24.1. Princípio da Pluralidade de Instâncias
24.2. Legitimidade
24.3. Prazo
24.4. Formalização
24.5. Efeito
24.6. Prazo das Alegações do Recurso
24.7. Hipóteses de Não Reconhecimento do Recurso
24.8. Decisão do Recurso
24.9. Violação à Súmula Vinculante
24.10. Reclamação ao STF
24.11. Revisão dos Processos Administrativos Já Decididos
24.12. Contagem dos Prazos
25. Sanções
Bibliografia
12
CAPÍTULO I
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
1. Origem do Direito Administrativo
O Direito Administrativo surgiu entre o final do século XVIII e início do século XIX,
entre a decadência do Estado Absolutista e a implantação do Estado de Direito. Foi durante o
movimento denominado de Revolução Francesa, período em que se buscava a menor arbitrariedade
estatal e a maior proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, que apareceram os primeiros
alicerces desta nova ciência jurídica.
Estado Totalitário
Revolução Francesa
1789
Estado de Direito
A obra central que serviu de inspiração para a consolidação da Revolução Francesa foi o
livro “O Espírito das Leis” (L’Esprit des Lois), publicado em 1748 pelo filósofo francês CharlesLouis de Secondatt ou Barão de Montesquieu. Em decorrência do movimento, instaurou-se na
França a chamada jurisdição administrativa ou contencioso administrativo, encarregada de julgar as
causas de interesse da Administração Pública, ficando a jurisdição comum com o julgamento dos
demais litígios. Foram as decisões do Conselho de Estado francês, órgão central do contencioso
administrativo, que teriam identificado os primeiros vetores do Direito Administrativo,
influenciando todos os demais países. Logo, foram as lições da ciência jurídica francesa quem mais
contribuiu para a formação do Direito Administrativo mundial, principalmente a brasileira, embora
também haja forte influência do direito alemão.
Diante do contexto histórico, podemos afirmar que o Direito Administrativo surgiu com
um propósito bastante específico e determinado: tentar reequilibrar as prerrogativas do Poder
Público com as garantias dos administrados. Infere-se, ainda, que o Direito Administrativo nasce
atrelado ao Direito Constitucional, pois enquanto ao primeiro cabe executar as tarefas (atividade
dinâmica), ao segundo cabe determinar e planeja os trabalhos (atividade estática).
As premissas do Estado de Direito são: o princípio da legalidade, a separação de
poderes e a constitucionalização do Estado.
2. Importância do Estudo do Direito Administrativo
As transformações sociais e os desafios impostos ao Poder Público tornaram o Direito
Administrativo um influente fator de mudança da própria gestão das atividades rotineiras do Estado.
É preciso atentar à verdadeira revolução da importância do estudo desta disciplina jurídica,
fundamental para o entendimento do próprio Estado.
13
Gestão de atividades rotineiras
Licitações públicas
Contratos administrativos
Concurso público
Processo administrativo
Serviços públicos
Restrição da propriedade
Desapropriação
Tombamento
Limitações administrativas
Servidões administrativas
Requisição administrativa
Quanto maior a participação popular na condução da atividade administrativa e a
sujeição do Estado às leis, maior será a incidência de normas de direito público e a preocupação
com o estudo do Direito Administrativo. Quanto mais democrático for o ambiente institucional
vivenciado um país, mais seus cidadãos-administrados poderão exigir o exato cumprimento do
Direito Administrativo.
democrático
importância do Direito
Administrativo
Logo, podemos afirmar que há países onde o Direito Administrativo é pouco avançado e
outros países onde é muito evoluído. Quanto mais funções são dadas ao Estado, maiores serão as
atribuições do Direito Administrativo.
3. Natureza Jurídica do Direito Administrativo
Embora o direto seja uno, não podendo ser fatiado, a sua clássica divisão em direito
público e direito privado, proposta pelo jurista romano Ulpianus, ajuda a compreender melhor as
diferentes funções deste ramo da ciência social.
Há duas partes neste estudo: o direito público, que diz respeito ao estado das
coisas de Roma; e o privado, relativo à utilidade os particulares, pois certas
utilidades são públicas e outras, privadas. O direito público consiste (nas
normas relativas) às coisas sagradas, aos sacerdotes e magistrados. O direito
privado é tripartido: é, de fato, coligido de preceitos naturais, ou das gentes,
ou civis. (Ulpianus).
Para fins didáticos, a ciência jurídica comporta uma divisão em direito público e
privado. O direito público, por sua vez, sob uma ótima contemporânea e globalizada, ainda permite
uma subdivisão em direito público externo e direito público interno.
Direito público: regula as relações em que o Estado é parte, ou seja, relações entre
governantes e governados, em uma perspectiva vertical, regendo sua organização, atuando com
supremacia e visando sempre o interesse público. São considerados ramos do direito público as
14
seguintes áreas: constitucional, tributário, penal, processual, econômico, financeiro, ambiental,
urbanístico, eleitoral. Direito privado: regula as relações entre particular e particular, em uma
perspectiva horizontal, atuando com igualdade. São considerados ramos do direito privado as
seguintes áreas: civil, empresarial, trabalho. Direito público interno: aborda as atividades
administrativas tendo em vista os fins interiores do Estado. Direito público externo: regula as
relações entre países diferentes.
Portanto, tendo em vista as características apresentadas, infere-se com facilidade que o
Direito Administrativo pertence é ramo do direito público interno.
4. Conceito de Direito Administrativo
Não há uma uniformidade quanto ao conceito de Direito Administrativo. Cada autor
escolhe certos elementos que considera mais importante para edificar seu conceito próprio.
O conceito de Direito Administrativo Brasileiro, para nós, sintetiza-se no
conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e
as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. 38ª ed. São Paulo: Malheiros, 2012).
O Direito Administrativo é o ramo do direito público que disciplina a função
administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem. (MELLO, Celso
Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2012).
É o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a
consecução de seus fins, de natureza pública. (PIETRO, Maria Sylvia Zanella
Di. Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012).
Direito Administrativo é o conjunto de normas e princípios que, visando
sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e
órgãos do Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir.
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012).
O Direito Administrativo é o ramo do direito público interno que trata de
princípios e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange
órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na
consecução do interesse público. (NOHARA, Irene Patrícia. Direito
Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012).
5. Ausência de Codificação do Direito Administrativo
O Direito Administrativo não é estudado em nosso país de forma codificada, pois
inexiste no ordenamento jurídico pátrio um código tratando detalhadamente do conteúdo. Toda a
matéria relativa a este ramo do direito se encontra disciplinado em legislações especiais, abordando
de forma pontual os assuntos. Alguns doutrinadores se aventuram a mencionar a existência de
verdadeiras codificações administrativistas parciais, a exemplo da Lei nº 9.784/99, responsável pela
regulamentação do processo administrativo na seara federal.
15
Importante ainda ressaltar duas características da ausência de codificação: não guarda
relação direta com o estágio evolutivo da ciência jurídica, ou seja, não significa falta de
amadurecimento científico; não mantém relação direta com a ausência de autonomia da ciência
jurídica, ou seja, o ramo pode ser autônomo sem existir um diploma único.
Embora o ordenamento jurídico pátrio não possua um diploma único tratando sobre
temas ligados ao Direito Administrativo, grande parte dos seus princípios e regras estão previstos na
Constituição Federal, servindo de vetor interpretativo para as legislações extravagantes. No direito
comparado, podemos apontar como um exemplo bem sucedido de codificação nesta área, o Código
Administrativo Português, de 1940, atualmente em vigor na sua essência.
Diante da necessidade de melhor organizar os principais assuntos ligados ao Direito
administrativo, em 2007 foi instalada uma comissão de juristas para elaborar um anteprojeto sobre a
Lei Orgânica da Administração Pública. Trata-se da Portaria n° 426, de 6 de dezembro de 2007, do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, alterada pela Portaria n° 84, de 23 de abril de
2008. Muito embora o anteprojeto já tenha sido finalizado e entregue em definitivo ao órgão
competente, infelizmente, por vontade política, o resultado final dos estudos ainda não está sendo
discutido no Congresso Nacional. A comissão de juristas foi composta por Almiro do Couto e Silva,
Carlos Ari Sundfeld, Floriano de Azevedo Marques Neto, Paulo Eduardo Garrido Modesto, Maria
Coeli Simões Pires, Sergio de Andréa e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
6. Estado, Governo e Administração Pública
As denominações Estado, Governo e Administração Pública não são consideradas
sinônimas, possuindo cada uma delas peculiaridades que as tornam diferentes entre si.
6.1. Estado
Quando falamos em uma sociedade politicamente organizada, a primeira imagem que
nos vem à cabeça é a palavra Estado. Todavia, por de trás deste aglomerado de letras, se esconde
toda uma evolução política, social e jurídica que perdurou durante séculos, onde inúmeras tentativas
de estruturar a vida em coletividade foram testadas, até chegarmos ao modelo de hoje por nós
utilizados.
a) Conceito de Estado
Podemos conceituar Estado como sendo uma pessoa jurídica de direito público interno,
com personalidade jurídica própria, apta a ser sujeito de direitos e obrigações.
b) Poderes do Estado
Basicamente, três foram os personagens que deram sua contribuição filosófica para a
formação do Estado: Aristóteles (A política, 340 a.C.), John Locke (Segundo tratado sobre o
governo, 1690) e Barão de Montesquieu (O espírito das leis, 1748). Todos focalizavam suas utopias
em um Estado com um Poder organizado de forma descentralizada, com distribuições precípuas de
funções, independentes e harmônicos entre si. Esta moldura estatal encontra-se recepcionada pela
Constituição Federal de 1988 em seu art. 2º, onde menciona a existência dos Poderes do
Legislativo, Executivo e Judiciário.
16
Para compreendermos a estrutura do Estado atual brasileiro mister a análise do art. 2º da
Constituição Federal de 1988, onde mesmo sendo uma das primeiras lições estudadas sobre o
assunto, serve como arcabouço para uma compreensão gradativa e sistêmica sobre o equilíbrio e
organização da nossa sociedade. O texto normativo trata expressamente dos Poderes da União,
todos harmônicos e com graus de independência entre si, trazendo como pano de fundo a teoria ou
sistema norte-americano de freios e contrapesos (checks and balances).
Três são os Poderes Estatais, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, todos com suas
funções principais, típicas, inerentes a sua própria essência, e desfrutando, também, de funções
secundárias, atípicas, eleitas pelo constituinte, aquelas que se afastam do normal (porém, nem por
isso, assumindo um papel de anormalidade). Tais atributos fazem com que tal harmonia seja
realmente alcançada, gerando uma estabilidade entre eles.
Ao Poder Legislativo cabem duas funções precípuas: (i) inovação da ordem jurídica, ou
seja, elaboração de leis lato sensu, abstratas e de ordem geral (art. 59); (ii) fiscalização, que pode
ser de caráter político-administrativo, exercido pelas comissões, por exemplo, Comissão
Parlamentar de Inquérito – CPI e Comissão de Constituição e Justiça – CCJ (art. 58), ou de caráter
econômico-financeiro, auxiliado pelo Tribunal de Contas (art. 70). Pode também julgar e
administrar-se internamente, são suas funções atípicas. A princípio pode parecer estranho o
Legislativo julgando, papel tradicionalmente direcionado ao Judiciário, mas a Carta Constitucional
permite tal situação, é o caso do Senado Federal processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente
da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I).
Ao Poder Executivo podemos afirmar que sua função essencial é de aplicar a lei ao
caso concreto, administrando a coisa pública. Desta forma, suas ações são diretas, concretas,
individuais e revisáveis. A função atípica deste Poder se faz também por meio de julgamentos, por
exemplo, os contenciosos administrativos e tributários, e a elaboração normativa, como a
famigerada Medida Provisória em caso de relevância e urgência (art. 62) e a elaboração das Leis
Delegadas (art. 68).
Ao Poder Judiciário cabe por natureza a aplicação da lei ao caso concreto, substituindo
a vontade das partes resolvendo o conflito de interesses com força coercitiva. Assim sendo, seus
atos são indiretos, concretos e individuais. Cabe ainda ao Judiciário, como funções atípicas, sua
própria administração interna (art. 99) e a elaboração normativa, por exemplo, disciplinando a cerca
de seu regimento interno (art. 96, I, “a”).
Diante desta construção, utilizada claramente para evitar a hipertrofia de um destes
Poderes em detrimento dos demais, é de fácil percepção a harmonia entre os mesmos, pois todos
exercem as três funções estatais concomitantemente, residindo a diferença tão somente no grau de
importância e prevalência que uns possuem em função dos outros.
A vontade estatal, portanto, é manifestada por meio do exercício de seus três Poderes,
todos harmônicos e independentes entre si.
CURIOSIDADE
Para Celso Antônio Bandeira de Mello há ainda uma quarta função estatal, a Função Política do Estado. Tal função
estaria localizada acima dos três Poderes já citados e só teria utilidade para questões importantes, tais como estado de
defesa e estado de sítio.
17
c) Elementos do Estado
Para a existência do Estado inspirado por estes pensadores, faz-se necessário quatro
elementos essenciais sem os quais não podemos deixá-los de lado, pois organizam a espinha dorsal
deste sistema, são o povo, território, poder soberano e objetivos (finalidades definidas). Faltando
um deles, é impossível configurar a existência do mencionado mecanismo social.
Elementos
do Estado
Povo
Território
Poder Soberano
Objetivos
Povo é componente humano. É impossível se pensar em um Estado sem pessoas que lá
habitem, exercendo suas tarefas diárias. Todavia não devemos confundi-lo com população e
habitantes, pois ambos são conceitos meramente geográficos.
Território é o elemento espacial. As pessoas não podem ficar espalhadas ao vento,
devem fazer parte de algum espaço físico e delimitado, com o fim de demarcar a área as quais
pertencem. Esta é a justificativa dos palestinos não terem um Estado, pois apesar de possuírem os
demais elementos, não desfrutam oficialmente de um pedaço de terra.
Não devemos interpretar território em sentido literal, ou seja, apenas ao solo
propriamente dito, o termo abrange também o subsolo, espaço aéreo, mar territorial e plataforma
continental (art. 22, V e VI, Constituição Federal de 1988). Podemos considerar ainda como
território, em uma ficção jurídica, as aeronaves e embarcações públicas brasileiras onde quer que se
encontrem (art. 5º, Código Penal).
Poder soberano é o elemento subjetivo. De nada adianta ter um povo, sob um território,
e ser administrado por uma pessoa que não consegue impor suas vontades, que na verdade é a
vontade do Estado. Logo, este força deve ser soberana, superior as demais, delimitadas,
logicamente, pelas normas impostas por ele mesmo.
Objetivos são as metas e finalidades a serem desempenhadas. A utilização deste quarto
elemento para caracterizar o Estado é uma posição da doutrina mais moderna.
CURIOSIDADE
Existe uma teoria denominada de teoria da dupla personalidade, onde seus adeptos sustentam que o Estado na
verdade possui duas caras, duas personalidades, uma de direito público e outra de direito privado. Não é a corrente
adotada na sistemática estatal brasileira, pois ela encontra-se totalmente superada. O entendimento atual segue na
direção do Estado possuir somente uma face, a de direito público.
6.2. Governo
É o comando, a gestão, a direção da pessoa jurídica, logo, são as decisões políticas. Essa
vontade estatal é manifestada pelo exercício de seus três Poderes, cada qual com suas atividades
funcionais.
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6.3. Administração Pública
A terminologia Administração Pública admite dois significados diversos, podendo ser
utilizada no sentido subjetivo e no sentido material.
O critério formal, orgânico ou subjetivo representa tanto o aparelhamento, a estrutura,
os órgãos, quanto os agentes, as pessoas jurídicas, ou seja, é toda a máquina administrativa
(conjunto de órgãos e pessoas) disponível. Geralmente é escrito com letras maiúsculas:
Administração Pública.
O critério material ou objetivo representa a atividade de administrar, ou seja, é a função
administrativa desempenhada pelo Estado com prerrogativas necessárias para atingir o interesse
público. Geralmente é grafada com letras minúsculas: administração pública.
Subjetivo: órgãos/pessoas
Administração Pública
Objetivo: função/atividade
ATENÇÃO
A administração enquanto aparelho é o instrumento de que dispõe o Estado para por em prática as decisões do
governo. Enquanto o governo constitui uma atividade política discricionária, a administração constitui atividade
vinculada.
A expressão Administração Pública pode, ainda, se apresentar em dois sentidos
distintos, podendo ser utilizada no sentido amplo e no sentido restrito.
O sentido amplo representa tanto a direção e o comando dos órgãos governamentais e a
execução dos planos traçados (aspecto subjetivo), quanto o exercício da função política (sentido
objetivo).
O sentido restrito representa tão somente os órgãos administrativos no desempenho da
função administrativa.
7. Fontes do Direito Administrativo
São várias as fontes do Direito Administrativo, todas elas dando sua contribuição em
especial para a construção desta ramificação da ciência jurídica. Diante da ausência de uma
codificação específica, as fontes no Direito Administrativo possuem uma importância muito grande,
servindo de paradigma para interpretação e solução dos problemas envolvidos.
As fontes podem ser: (i) primárias – são as principais, onde nasce o direito, bebedouro
imediato de fundamento da norma; (ii) secundárias – são as acessórias, funcionando de auxílio com
relação às primárias, estando subordinadas àquelas.
Fonte Primária
Lei
19
Jurisprudência
Doutrina
Costumes
Princípios Gerais do Direito
Fonte Secundária
▪ Lei: a fonte primária do Direito Administrativo consiste nas leis em sentido amplo (lato sensu), ou
seja, qualquer das espécies normativas previstas no art. 59 da Constituição Federal de 1988.
▪ Jurisprudência: são os julgamentos reiterados dos nossos tribunais na mesma direção, no mesmo
sentido, servindo apenas como uma orientação decisória. Tanto a jurisprudência quanto as súmulas
editadas pelos tribunais superiores são consideradas apenas como fontes secundárias. Porém, com o
advento da Emenda Constitucional nº 45/04, foi inserido no art. 103-A da CF/88 a súmula com
efeitos vinculantes. Devido à sua força cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas, a
doutrina mais abalizada vem entendendo tratar-se de uma nova fonte primária diante do
ordenamento jurídico pátrio.
▪ Doutrina: é o resultado dos trabalhos dos estudiosos da ciência jurídica, retratados em livros,
artigos, pareceres, dentre outros.
▪ Costumes: é a prática habitual, corriqueira e generalizada de determinadas condutas humanas,
acreditando serem elas obrigatórias. Costuma-se distinguir dois elementos da fonte consuetudinária:
o primeiro é o aspecto psicológico, que consiste em praticar determinado ato pensando de forma
convicta que é o correto; o segundo é o aspecto físico, que consiste na ação humana de praticá-lo
reiteradamente.
▪ Princípios Gerais do Direito: são as balizas, os alicerces do ordenamento jurídico; podem ser
expressos ou implícitos.
8. Regime Jurídico Administrativo
A expressão regime jurídico-administrativo consagra tanto a união dos princípios
peculiares ao Direito Administrativo, que conservam entre si não apenas união, mas relação de
interdependência, como também as prerrogativas e sujeições, visando a satisfação do interesse
público limitando restringindo a sua autonomia de vontade.
Prerrogativas
Presunção de legitimidade, autoexecutoriedade, autotutela, etc.
Restrições
Concurso público, licitação, legalidade administrativa, etc.
9. Sistemas Administrativos
A introdução de sistemas administrativos significa de que forma será efetivado o
mecanismo controle dos atos dos administradores. Podemos indicar a existência de dois sistemas
administrativos: o sistema do contencioso administrativo e o sistema da jurisdição una.
Sistema do
Contencioso
Administrativo
Sistema da
Jurisdição Una
20
9.1. Sistema do Contencioso Administrativo
O sistema do contencioso administrativo, também denominado de sistema francês,
consiste em afirmar que os atos praticados pela Administração Pública devem ser reapreciados por
ela própria, sendo desnecessária a interferência do Poder Judiciário. Significa atestar que a função
jurisdicional também é exercida pela Administração Pública, não sendo exclusiva daqueles que
pertencem aos quadros do Poder Judiciário.
Neste sistema, há uma divisão quanto a prática da função jurisdicional: o Poder
Judiciário a exerce sobre as causas comuns de sua competência, e a Administração Pública também
a exerce referente às causas que envolva a seara estatal de sua competência. Somente em hipóteses
excepcionais, desde que previamente determinadas, é que certas demandas apreciadas originalmente
no âmbito da Administração Pública podem ser reanalisadas pelo Poder Judiciário. Por exemplo,
atividade pública de caráter privado, ação ligada ao Estado e capacidade das pessoas, propriedade
privada e repressão penal.
Em suma, é como se existisse ao lado do Poder Judiciário um foro especial, encarregado
de julgar, em caráter definitivo, apenas causas envolvendo interesses da própria Administração
Pública. Podemos afirmar que nos países onde vigora o sistema do contencioso administrativo há
uma dualidade de jurisdição, ou seja, a coexistência de uma justiça de caráter administrativo e uma
justiça com feições judiciárias.
É o sistema adotado na França e na Grécia.
CURIOSIDADE
A Emenda Constitucional nº 7 de 1977, referente à Constituição Federal de 1967, tentou introduzir o contencioso
administrativo no Brasil, mas foi inoperante, não saiu do papel.
9.2. Sistema da Jurisdição Una
O sistema da jurisdição una, também denominado de sistema inglês, consiste em
afirmar que somente o Poder Judiciário possui a competência de julgar com ânimo definitivo as
lides propostas, detendo o monopólio da jurisdição. Mesmo as causas apreciadas e decididas na
esfera da Administração Pública podem ser revistas pelo Poder Judiciário, tendo em vista o
princípio constitucional da inafastabilidade da função jurisdicional (art. 5º, XXXV da CF/88).
Neste sistema, a última palavra é sempre do Poder Judiciário, somente ele decide com
trânsito em julgado, tornando irreversível o entendimento exposto na sentença, sendo o único
detentor da denominada função jurisdicional. Mesmo assim, ainda é possível falar em coisa julgada
administrativa, para aquelas situações onde não cabe mais recurso na seara administrativa, podendo,
todavia, sempre recorrer às vias jurisdicionais para ter reapreciado a causa.
Em suma, mesmo existindo uma esfera julgadora administrativa em paralelo com a
estrutura jurisdicional, somente esta última tem o poder para decidir com força definitiva. Como
regra, não há necessidade do exaurimento da via administrativa para se provocar a esfera
jurisdicional, sendo as únicas exceções o art. 217, § 1º da CF/88 (justiça desportiva) e a Súmula nº
02 do STJ (habeas data).
21
É o sistema adotado no Brasil.
CURIOSIDADE
Seria juridicamente possível implementar o sistema do contencioso administrativo em nosso ordenamento jurídico
pátrio? A resposta é negativa. O art. 60, § 4º da CF/88 prevê como uma de suas cláusulas pétreas a separação de
poderes. Como a Carta de 88 foi edificada sob o pilar do sistema da jurisdição una, inserindo expressamente como um
de seus princípios fundamentais a inafastabilidade do poder judiciário, entende-se majoritariamente que é impossível a
troca de sistemas administrativos. A previsão do sistema inglês teria um caráter permanente e inafastável, proibindo em
definitivo a adoção do contencioso administrativo.
22
CAPÍTULO II
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito
Podemos conceituar princípio como sendo um conjunto normas jurídicas informadoras
dotadas de valor normativo.
Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fundamentais, típicas
que condicionam todas as estruturações subsequentes. Princípios, neste
sentido, são os alicerces, os fundamentos da ciência. (José Cretella Júnior.
Filosofia do Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999).
2. Princípios, Normas e Regras
Na visão da doutrina moderna, as normas jurídicas são gênero, das quais princípios e
regras são espécies.
Princípios
alto grau de abstração
pouca densidade normativa
precisa de norma concretizadora
em caso de conflito: critério do peso
Regras
pouco grau de abstração
alta densidade normativa
aplicação direta
em caso de conflito: critério da validade
3. Finalidade
Os princípios da Administração Pública possuem três grandes importantes funções
dentro do regime jurídico-administrativo: função fundamentadora, função interpretativa e função
integrativa.
A função fundamentadora está atrelada à ideia de vetores informativos de todo o
sistema jurídico-administrativo. Em clássica passagem, Celso Antônio Bandeira de Mello nos
ensina que violar um princípio é muito mais grave do que violar uma regra específica, devido ao
caráter de diretriz que norteia os princípios.
A função interpretativa está atrelada à ideia de dúvida sobre a aplicabilidade de uma
determinada regra. Havendo ambiguidade normativa, o aplicador do direito deve se socorrer dos
princípios do Direito Administrativo a fim de alcançar a melhor interpretação do dispositivo em
análise.
A função integrativa está vinculada à ideia de lacuna de regra específica para a solução
de determinado caso em concreto. Aqui podemos apontar o art. 4º da Lei nº 12.376/10 (Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), afirmando que na omissão da lei, o juiz
decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.
4. Organograma dos Princípios da Administração Pública
23
Básicos (art. 37, caput, CF)
Explícitos
Implícitos
Princípios Constitucionais
Princípios da
Administração
Pública
Explícitos
Princípios Infraconstitucionais
Implícitos
5. Princípios Constitucionais Básicos (art. 37, caput, CF)
São cinco os princípios constitucionais básicos da Administração Pública: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Princípios
Constitucionais
Básicos
Princípio da Legalidade
Princípio da Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
CF/88
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
5.1. Princípio da Legalidade
É o princípio basilar do Estado de Direito. É a atuação da Administração Pública
(órgãos/agentes) dentro dos parâmetros definidos em lei, sendo vedada sua atuação sem prévia e
expressa permissão legislativa.
▪ OBS.1. Não se deve confundir legalidade privada com legalidade pública.
Legalidade Privada
Ao particular é permitido fazer
tudo o que a legislação não proíba
Legalidade Pública
X
Ao administrador somente é
permitido fazer o que estiver
previsto em lei
▪ OBS.2. Não se deve confundir o princípio da legalidade com o princípio da reserva de lei.
P. Legalidade
É a submissão da Administração
Pública (órgãos/agentes) aos
impérios da legislação
P. Reserva de Lei
X
É a limitação à forma de
regulamentação de determinadas
matérias cuja natureza é indicada
pela legislação (ex. 37, XIX, CF)
24
CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
atuação;
5.2. Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade admite ser analisado sob três óticas diferentes:
finalidade, imputação e isonomia.
Impessoalidade
Finalidade
Imputação
Isonomia
Sob a ótica da finalidade, é a atuação impessoal e genérica da Administração Pública,
visando a satisfação do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do interesse exclusivo
do administrado.
CF/88
Art. 37. (...)
§ 1°. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos
órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Se aproveitar da publicidade governamental, custeado pelo erário público, para fazer
promoção pessoal é ato de improbidade administrativa, pois viola o princípio da impessoalidade
(Lei nº 8.429/92). Os símbolos que são utilizados durante o período de campanha eleitoral não
podem ser empregados durante o governo, pois serve de promover a figura individualizada do
gestor, e não a instituição pública.
Sob a ótica da imputação, o ato praticado é atribuído ao órgão (pessoa jurídica) e não ao
agente público (pessoa física). Desta forma, a responsabilidade civil recairá sob a entidade no qual o
agente público emprega sua força de trabalho. Porém, o direito de regresso oferece a possibilidade
de a pessoa jurídica agir contra o responsável pelo dano.
CF/88
Art. 37. (...)
§ 6°. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviço público responderão pelos danos que seus agentes,
nesta qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Sob a ótica da isonomia, é o tratamento igualitário dispensado a todos os administrados,
independentemente de qualquer interesse político.
5.3. Princípio da Moralidade
25
É a atuação administrativa baseada na boa fé, em consonância com a moral, os
princípios éticos e a lealdade, não podendo contrariar os bons costumes, a honestidade e os deveres
de boa administração.
O princípio da moralidade não se refere a moral comum, mas aquela moral tirada da
conduta interna da Administração Pública. A moralidade comum é o certo e o errado, o correto e o
incorreto, é o senso comum; já a moralidade administrativa é mais rigorosa, é a boa-fé da
administração, é a melhor escolha possível, é uma administração eficiente. Logo, a moral
relacionada ao princípio não é a moral subjetiva, mas a moral jurídica, ligada a outros princípios da
própria Administração como também aos princípios gerais do direito.
Quando a doutrina administrativista menciona a imoralidade administrativa na forma
qualificada ela está se referindo ao ato imoral configurado como ato de improbidade (art. 37, § 4°,
CF; Lei n° 8.429/92). Todo ato imoral é também ato de improbidade, porém nem todo ato de
improbidade é um ato imoral (art. 11, Lei n° 8.429/92).
CF/88
Art. 37. (...)
§ 4°. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Lei n° 8.429/92
Art. 4°. Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a
velar pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes são afetos.
O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa também pode
ocorrer via promoção da ação popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrário à
moralidade (art. 5°, LXXIII, CF; Lei n° 4.717/65).
CF/88
Art. 5°. (...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência.
O princípio da impessoalidade está ligado ao princípio da isonomia, já o princípio da
moralidade está ligado ao princípio da lealdade e da boa-fé.
Vale lembrar que o princípio da moralidade rege o comportamento não só dos agentes
públicos, mas de todos aqueles que de qualquer forma se relacionam com a Administração Pública.
Desta forma, os particulares também deverão agir com boa fé e honestidade, podendo também
responder por ato que violem tal preceito.
5.4. Princípio da Publicidade
É a atuação transparente dos atos da Administração Pública, facilitando seu controle. O
princípio constitucional oferece a oportunidade das pessoas de obterem informações, certidões e
26
atestados da Administração Pública, além de apresentarem petição sem o pagamento de taxas. Tais
informações deverão se prestadas dentro do prazo estipulado sob pena de responsabilidade.
CF/88
Art. 5°. (...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e
esclarecimento de situações de interesse pessoal;
O princípio da publicidade também determina que todos os julgamentos realizados pelo
Poder Judiciário sejam públicos.
CF/88
Art. 93. (...)
IX - todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e
fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presença, em determinados atos, às próprias partes e a seus advogados, ou
somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade do
interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação;
É possível a impetração de mandado de segurança para ter acesso a informação de
caráter coletivo ou geral (Lei nº 12.016/09). Porém, se tais informações forem de caráter pessoal a
ação correta a ser impetrada será o habeas data (Lei nº 9.507/97). Logo, o remédio constitucional
para o abuso do direito à informação de caráter particular é o habeas data (art. 5°, LXXII, CF).
CF/88
Art. 5°. (...)
LXXII - conceder-se-á "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
Embora a publicidade seja a regra, existem algumas informações que, mesmo possuindo
um caráter coletivo, não podem ser prestadas à população em geral. Tais situações podem ser
consideradas como verdadeiras exceções ao princípio da publicidade, permitindo a manutenção do
sigilo. São alguns exemplos: em nome da segurança da sociedade e do estado, poderá ser negada a
publicidade (art. 5º, XXXIII, CF); atos processuais correm em sigilo na forma da lei, logo, o
processo administrativo também pode ser sigiloso (art. 5º, LX, CF).
Recentemente foi publicada a Lei nº 12.527/11 responsável pela regulamentação do
acesso aos documentos públicos de interesse particular ou coletivo, possibilitando a sua restrição
em razão da segurança pública.
Lei n° 12.527/11
Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso
27
II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei
nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de
2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras
providências.
5.5. Princípio da Eficiência
Muito embora o Princípio da Eficiência tenha sido oficialmente inserido no texto
constitucional pela EC 19/98, denominada de reforma administrativa, os gestores públicos já
utilizavam sua premissa como vetor na condução do interesse público. Oportuno lembrar que o art.
2º da Lei nº 9.784/99, responsável pela regulamentação do processo administrativo na seara federal,
também traz a previsão da eficiência como princípio a ser necessariamente observado.
Sob a ótica do agente público, significa afirmar que deve buscar a consecução do
melhor resultado possível.
Sob a ótica da forma de organização, significa afirmar que deve a Administração
Pública atentar para os padrões modernos de gestão ou administração, vencendo o peso burocrático,
atualizando-se e modernizando-se.
6. Princípios Constitucionais Explícitos
Ao longo do texto constitucional também podem ser encontrados diversos princípios
explícitos ligados a Administração Pública, auxiliando na boa condução da res coletiva.
Princípios
Constitucionais
Explícitos
Princípio do Devido Processo Legal
Princípio do Contraditório
Princípio da Ampla Defesa
Princípio da Vedação da Prova Ilícita
Princípio da Presunção de Inocência
Princípio da Razoável Duração do Processo
Princípio do Concurso Público
Princípio da Licitação
Princípio da Participação Popular
Princípio da Motivação das Decisões Administrativas
6.1. Princípio do Devido Processo Legal (art. 5º, LIV, CF)
O devido processo legal ou due process of law é aquele estabelecido em lei,
configurando uma verdadeira garantia para ambas as partes, onde visualizam um processo
administrativo tipificado e determinado, sem supressão de atos essenciais.
CF/88
Art. 5° (...)
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal;
6.2. Princípio do Contraditório
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Contraditório é a ciência, é a bilateralidade, é o conhecimento de todos os atos
praticados no processo administrativo. Deve ser dada a possibilidade das partes influírem no
convencimento do magistrado (binômio: ciência e participação).
Para toda alegação fática ou apresentação de prova, feito no processo por uma das
partes, gera para o adversário o direito de se manifestar, ocasionando um equilíbrio entre a força
imperativa do Estado e a manutenção do estado de inocência.
CF/88
Art. 5° (...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
Lei n° 9.784/99
Art. 2° A Administração Pública obedecerá dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
6.3. Princípio da Ampla Defesa
Ampla defesa é dar a chance, a oportunidade para a outra parte envolvida no litígio se
defender das alegações realizadas. Deve ser assegurada a ampla possibilidade de defesa, lançandose mão dos meios e recursos disponíveis.
CF/88
Art. 5° (...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
Lei n° 9.784/99
Art. 2° A Administração Pública obedecerá dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
A doutrina mais abalizada costuma fazer uma divisão didática do assunto: determina a
ampla defesa como o gênero, e nomeia a defesa técnica e autotutela como espécies.
→ Defesa técnica: realizada por profissional habilitado
Ampla defesa
→ Autodefesa: realizada pelo próprio imputado
▪ OBS. Com relação à temática da ampla defesa há um choque de entendimento sumular entre os
dois principais tribunais superiores do país. A Súmula 343 do STJ menciona que “é obrigatória a
presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar”. Por sua vez, a
Súmula Vinculante 5 do STF nos ensina que “a falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição”. Muito embora a súmula com efeitos
vinculantes tenha força cogente nos termos do art. 103-A da CF e parcela significativa da doutrina
administrativista se incline neste sentido, entendo que pela obrigatoriedade da presença do
29
advogado em processos administrativos disciplinares. Em artigo intitulado “Sumula vinculante nº 5
do Supremo Tribunal Federal e o sistema processual administrativo punitivo”, publicado no livro
“Processo Administrativo: Temas Polêmicos da Lei nº 9.784/99”, pela Editora Atlas, apresento um
estudo detalhado sobre o caso, concluindo que a decisão tomada pela Corte Suprema teve mais um
fundo político do que jurídico.
6.4. Princípio da Vedação da Prova Ilícita
Assim como na esfera jurisdicional, a produção probatória na área administrativa
também deve ser obtida de forma lícita, seguindo as normas previamente estabelecidas.
CF/88
Art. 5° (...)
LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos;
Lei nº 9.784/99
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por
meios ilícitos.
▪ OBS. No julgamento do MS 14405/DF, o STJ entendeu que apesar dos sigilos de correspondência
e dados telefônicos só poderem ser quebrados nos casos de investigação criminal ou instrução de
processos penais, tais provas podem ser emprestadas para Processo Administrativo Disciplinar
(PAD).
6.5. Princípio da Presunção de Inocência
Na esfera administrativa também somos todos presumivelmente inocentes até o trânsito
em julgado da decisão final acusatória. Vale ressaltar que, mesmo exaurido a via administrativa,
após o trânsito em julgado da decisão, ainda é possível invocar a esfera jurisdicional, nos termos do
princípio da inafastabilidade desta esfera.
CF/88
Art. 5° (...)
LVII - ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de
sentença penal condenatória;
A presunção de inocência não significa afirmar intangibilidade dos investigados e
cerceamento de medidas acautelatórias. Certos atos administrativos podem ser tomados a fim de
melhor conduzir o processo investigativo no intuito de alcançar um julgamento mais justo.
Lei nº 8.112/90
Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor não venha a influir
na apuração da irregularidade, a autoridade instauradora do processo
disciplinar poderá determinar o seu afastamento do exercício do cargo, pelo
prazo de até 60 (sessenta) dias, sem prejuízo da remuneração.
Parágrafo único. O afastamento poderá ser prorrogado por igual prazo,
findo o qual cessarão os seus efeitos, ainda que não concluído o processo.
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR
PÚBLICO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98. EXONERAÇÃO.
ESTÁGIO PROBATÓRIO. SENTENÇA PENAL CONDENATÓRIA
SEM TRÂNSITO EM JULGADO. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE
INOCÊNCIA. VIOLAÇÃO. OCORRÊNCIA. 1. Os presentes autos
30
documentam que, em 22.3.2004, o recorrente compareceu à DP-1, a fim de
tomar posse no cargo de agente de fiscalização financeira, ocasião em que
declarou responder ação criminal, em trâmite perante a Justiça Federal. Os
trâmites referentes ao estágio probatório que vinha sendo cumprido pelo
recorrente se seguiram, cumprindo-se as formalidades obrigatórias, e a
Comissão Especial de Avaliação de Desempenho, em decorrência sessão
realizada em 13 de maio de 2008, foi notificado para que apresentasse, em 5
dias, provas que eventualmente dispusesse em abono de sua permanência nos
quadros do Tribunal de Contas, devendo contar com representação processual
por advogado (fls. 72/73). 2. A aludida Comissão, por sua vez, concluiu que a
condenação em processo criminal "abala o conceito de idoneidade moral que
o servidor deve ter íntegro em sua vida funcional", tonando a conduta
supostamente perpetrada pelo recorrente incompatível no desempenho das
funções de controle externo exercido pelo Tribunal de Contas. Tais
conclusões levaram à exoneração ex officio do recorrente. Submetidos, os
autos, ao Plenário do Tribunal de Contas, manteve o ato de exoneração. 3.
Dessume-se dos autos que a exoneração do recorrente se deu unicamente em
razão da condenação em ação penal, pela prática dos delitos insertos nos
artigos 334, caput, combinado com os arts. 327 e 29, bem como no artigo
317, § 1º, todos do Código Penal. 4. Contudo, em decisão proferida no
habeas corpus 109.699/SP, com julgamento em 14.4.2009 e trânsito em
julgado na data de 10.9.2009, o Ministro Og Fernandes, integrante da Sexta
Turma desta Corte, concedeu a ordem pleiteada, ao fundamento de que teria
havido cerceamento na defesa do recorrente, devendo os autos retornarem à
origem para que fosse realizado novo julgamento da apelação. 5. Assim,
sendo o único fundamento utilizado pela Administração, para exonerar o
recorrente, o suposto trânsito em julgado da sentença penal condenatória e
tendo o Superior Tribunal de Justiça anulado o julgamento proferido pela
Corte de origem, não há como sustentar a legalidade da exoneração do
recorrente. 6. Prospera, portanto, a assertiva de que foi violado o princípio da
presunção de inocência no caso e de que não haveria justa causa para sua
reprovação no estágio probatório, tendo em vista que a exoneração do
servidor se baseou, exclusivamente, na existência de ação penal em curso, já
que o servidor foi muito bem avaliado em todas as fases do estágio
probatório, conforme se verificam dos documento carreados aos autos. 7.
Recurso ordinário provido para anular o ato de exoneração, com a
determinação de reintegração do recorrente ao cargo público, com efeitos
patrimoniais contados da data da publicação do ato de exoneração ilegal.
(STJ, RMS 32257/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 16/05/2011).
6.6. Princípio da Razoável Duração do Processo
O princípio da razoável duração do processo, também denominado de princípio da
celeridade processual, foi introduzido pela EC 45/04. A agilidade e a desburocratização do processo
devem caminhar sempre juntas com a manutenção das garantias fundamentais do cidadão.
CF/88
Art. 5° (...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitação.
▪ OBS: O preceito já fazia parte do ordenamento jurídico pátrio (Convenção Americana sobre
Direitos Humanos / Pacto São José da Costa Rica, Decreto n° 678/92).
6.7. Princípio do Concurso Público
31
O princípio do concurso público tem por escopo preservar a moralidade pública, pois
através do sistema de mérito, com critérios objetivos e técnicos, seleciona aqueles candidatos mais
preparados para melhor desempenhar a função administrativa.
CF/88
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia
em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
▪ OBS: Todas as características que cercam o instituto do concurso público serão aprofundadas na
Unidade 6 - Agentes Públicos.
6.8. Princípio da Licitação
A licitação pública tem conteúdo principiológico na medida em que, através da escolha
da proposta mais vantajosa para a administração, assegurando oportunidades iguais a todos os
interessados, garante a observância da isonomia constitucional.
CF/88
Art. 37. (...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações.
Lei nº 8.666/93
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
6.9. Princípio da Participação Popular
O princípio da participação popular é inerente ao próprio Estado Democrático de
Direito, pois através de inúmeras ferramentas colocadas à disposição da sociedade, o administrado
exerce um maior controle sobre a condução do interesse público. Dentre eles estão o direito de
denunciar irregularidades às ouvidorias e corregedorias junto aos órgãos públicos, o acesso às
informações sobre atos do governo, a representação contra atos irregulares doas agentes públicos.
CF/88
Art. 37. (...)
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral,
asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
32
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre
atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou função na administração pública.
Também é possível encontrar esse diálogo entre governantes e governados através das
chamadas audiências públicas ou consultas públicas.
Lei nº 9.784/99
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o
órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de
consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido,
se não houver prejuízo para a parte interessada.
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da
relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates
sobre a matéria do processo.
Lei Complementar nº 101/00
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,
durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos;
Lei nº 10.257/01
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da
população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade;
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
(...)
II – debates, audiências e consultas públicas;
6.10. Princípio da Motivação das Decisões Administrativas
Os atos administrativos devem ser motivados. Como as decisões exaradas na seara
administrativa nada mais são do que atos administrativos dotados de caráter resolutivo, também
necessitam ser motivados.
CF/88
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal,
disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:
(...)
X - as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus
33
membros;
Lei n° 9.784/99
Art. 2° A Administração Pública obedecerá dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
decisão;
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
Súmula 684, STF
É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato em
concurso público.
▪ OBS.1. Não devemos confundir motivação com fundamentação: enquanto a primeira consiste na
exposição dos pressupostos de fato e de direito utilizados pelo administrado, a segunda consiste na
mera indicação da norma legal que embasou a decisão.
▪ OBS.2. Segundo a teoria dos motivos determinantes, o motivo que determina a prática do ato
administrativo fica umbilicalmente atrelado ao próprio ato. A teoria existe para que o Poder
Judiciário possa exercer um controle efetivo sobre os limites legais da discricionariedade
administrativa. Desta forma, para aqueles que não concordam com a prática do ato, se conseguir
demostrar que o ato possui motivo falso, ou possui motivo inexistente, ou que o motivo é
juridicamente inadequado para a produção do ato, é possível anular todo o ato.
7. Princípios Constitucionais Implícitos
Além dos princípios explícitos, ao longo do texto constitucional também podem ser
encontrados diversos princípios implícitos da Administração Pública, ajudando, igualmente, na boa
condução do interesse público.
Princípios
Constitucionais
Implícitos
Princípio da Isonomia
Princípio do Duplo Grau de Jurisdição
Princípio do Interesse Público
Princípio da Hierarquia
Princípio da Presunção de Legitimidade
Princípio da Especialidade
Princípio da Autotutela
7.1. Princípio da Isonomia
O princípio da isonomia encontra seu fundamento geral no art. 5º, caput da Constituição
Federal de 1988. Na esfera administrativa, significa afirmar a existência de um dever geral de
prestar tratamento uniforme para todos aqueles que se encontrem em uma situação de igualdade e
equivalência. Podemos encontrar a incidência do princípio da isonomia servindo de fundamento
valorativo para diversos institutos administrativos, tais como o concurso público e a licitação
34
pública.
CF/88
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
Todavia, seguindo as premissas aristotélicas, há inúmeras situações onde o princípio da
isonomia recomenda um tratamento diferenciado entre certos administrados, dependendo das
condições pessoais destes. Por exemplo, reserva de vagas para portadores de deficiência em
concursos públicos, tempo de aposentadoria diferenciado para mulheres, preferência no tratamento
processual para idosos, dentre outros.
A verdadeira igualdade consiste em tratar-se igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais na medida em que se desigualem. (Aristóteles).
Igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais. (Rui Barbosa).
No que tange a temática dos concursos públicos existem diversos verbetes publicados
onde são firmados os entendimentos já pacificados dos tribunais superiores trazendo como pano de
fundo o princípio da isonomia.
Súmula 683, STF
O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face
do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza
das atribuições do cargo a ser preenchido.
Súmula 685, STF
Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato
em cargo público.
▪ OBS.1. A idade mínima em concurso público é possível, devendo ser compatível com o exercício
do cargo ofertado. Todavia, a idade máxima não é bem vista por grande parcela dos
administrativistas, sendo muito criticado. Atualmente se entende que não é o edital dos concursos
públicos quem devem trazer as exigências de idade, altura, peso, mas sim as leis dos respectivos
cargos. Caso determinadas exigências não venham expressas no edital, não podem ser cobradas
durante a realização do certame, sendo passível de controle jurisdicional.
▪ OBS.2. Fator discriminatório: primeiro se olha para o fator discriminação, somente em um
segundo momento se verifica se esta discriminação é compatível com o objetivo da norma. Por
exemplo, em concurso público de salva vidas é vedada a participação de deficientes físicos, (1º fator
de discriminação): os deficientes físicos estão excluídos, (2º fator de discriminação): é compatível,
pois não há como um deficiente físico exercer o cargo de salva vidas, é um tratamento
legitimamente isonômico.
7.2. Princípio do Duplo Grau de Jurisdição
Assegura a possibilidade de revisão das decisões judiciais, através do sistema recursal,
onde as decisões do Juízo a quo podem ser reapreciadas pelo juízo ad quem. É o direito que possui
a parte de buscar o reexame da causa por órgão jurisdicional de instância superior.
35
▪ OBS.1. Há forte divergência na doutrina quanto ao fato do princípio do duplo grau de jurisdição
possuir natureza constitucional. Para o advogado Nestor Távora, trata-se de um princípio que não
está contemplado expressamente na Constituição Federal, decorrendo da estrutura orgânica e
finalística do Poder Judiciário. Para o magistrado Guilherme de Souza Nucci, trata-se de um
princípio consagrado na Constituição Federal na medida em que o Poder Judiciário está estruturado
em instâncias.
▪ OBS.2. Há disposição expressa do princípio do duplo grau de jurisdição na Convenção Americana
de Direitos Humanos / Pacto São José da Costa Rica (Decreto n° 678/92).
7.3. Princípio do Interesse Público
A principal finalidade da lei é a satisfação do interesse público. Cada norma tem por
escopo a satisfação de um determinado interesse público. Podemos conceituar interesse público
como sendo aquele resultante do conjunto de interesses dos indivíduos que compõe determinada
sociedade.
A doutrina mais abalizada e jurisprudência dos tribunais superiores costuma fazer uma
distinção entre interesse público primário e interesse público secundário. Enquanto o primeiro
representa o interesse da coletividade, o segundo reproduz o interesse da pessoa jurídica. O ideal é
que os interesses primários e secundários coincidam, andem sempre juntos, fazendo com que as
pretensões da população sejam de fato materializadas pelo gestor público.
Primário
Interesse da coletividade
Secundário
Interesse da pessoa jurídica
Interesse Público
7.4. Princípio da Hierarquia
Os órgãos da Administração Pública estão organizados com atribuições definidas em lei,
gerando entre eles uma relação de coordenação e subordinação. Como consequência, surge a
possibilidade de revisão dos atos subordinados, delegação e avocação de atribuições, aplicação de
penalidades administrativas, dentre outros. Essa relação de hierarquia é encontrada apenas na seara
administrativa, não havendo sua incidência nas esferas legislativas e jurisdicionais quando exercidas
suas funções típicas.
7.5. Princípio da Presunção de Legitimidade
Os atos administrativos gozam de uma presunção de legitimidade, ou seja, de que foram
praticados em conformidade com o ordenamento jurídico. A fundamentação reside no fato de que os
atos da seara administrativa existem para aplicar a lei, dar materialidade e concretude à norma em
abstrato. Desta forma, tendo em vista seu caráter exclusivamente de execução, tais atos são dotados
do benefício democrático da legitimidade.
▪ OBS. Tal presunção possui natureza relativa (iuris tantum), sendo considerados válidos até prova
em contrário, cabendo ao particular o ônus do questionamento sobre a ilegalidade.
36
7.6. Princípio da Especialidade
Com a evolução das sociedades modernas e a complexidade das relações verticalizadas,
o Estado vem se desobrigando de uma série de obrigações, repassando tais incumbências para
órgãos públicos especializados ou para a iniciativa privada. O princípio da especialidade pode ser
facilmente detectado no art. 37, XIX da Constituição Federal de 1988 com a criação das autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação;
7.7. Princípio da Autotutela
Também denominado de princípio da sindicabilidade, significa afirmar que a
Administração Pública tem o poder de regular e verificar seus próprios atos sem a necessidade da
provocação jurisdicional. Esta possibilidade conferida ao Estado de rever e corrigir seus próprios
atos administrativos pode ocorrer mediante um controle de legalidade, ocasionando a anulação do
ato, ou um controle de mérito, ocasionando uma revogação do ato.
Porém, entende-se que não se trata de uma simples faculdade, mas de uma obrigação,
tendo em vista ao interesse público em análise. Desta forma, o princípio da autotutela contém, na
verdade, um poder-dever de verificar e rever seus próprios atos.
Súmula 346, STF
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473, STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
8. Princípios Infraconstitucionais Explícitos
O ordenamento jurídico administrativo revela inúmeros princípios explícitos, servindo
para regulamentar aquela temática em especial, como também funciona de vetor interpretativo para
a Administração Pública.
Princípios
Infraconstitucionais
Explícitos
Art. 4°, Lei n° 8.429/92 (Improbidade Administrativa)
Art. 3°, Lei n° 8.666/93 (Licitações e Contratos)
Art. 6°, § 1°, Lei n° 8.987/95 (Serviços Públicos)
Art. 2°, Lei n° 9.784/99 (Processo Administrativo)
Lei n° 8.429/92
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a
37
velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
Lei n° 8.666/93
Art. 3° A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será
processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
Lei n° 8.987/95
Art. 6° (...)
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestação e modicidade das tarifas.
Lei n° 9.784/99
Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
9. Princípios Infraconstitucionais Implícitos
O ordenamento jurídico administrativo também revela inúmeros princípios implícitos,
servindo para regulamentar aquele assunto em especial, como também funciona de vetor
interpretativo para a Administração Pública. Dentre eles podemos citar dois em especial, o princípio
da supremacia do interesse público e o princípio da indisponibilidade do interesse público, pois
mesmo sendo implícitos funcionam de referência para todos os demais.
Princípios
Infraconstitucionais
Implícitos
Princípio da Supremacia do Interesse Público
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
9.1. Princípio da Supremacia do Interesse Público
O princípio da supremacia do interesse público retrata que os interesses da coletividade
possuem uma carga de importância maior do que os interesses dos particulares. Esta superioridade
do interesse estatal em face dos interesses privados é plenamente justificável em decorrência da
função coletiva das ações dos agentes públicos.
A fim de legitimar a desigualdade jurídica entre o exercício da função estatal e a esfera
privada, o ordenamento jurídico prevê uma série de prerrogativas inerentes ao Poder Público, tais
como a presunção de legitimidade dos atos administrativos, a desapropriação, a requisição de bens,
os prazos processuais diferenciados, as cláusulas exorbitantes em contratos administrativos, dentre
outros.
Há uma necessidade existencial da inafastabilidade desta supremacia para a convivência
38
harmônica em sociedade. Um dos elementos que compõe a formação do Estado é o poder soberano,
ou seja, não basta o mero poder formal, ele precisa se alocar em uma posição diferenciada para
fazer valer sua vontade. Desta forma, a existência de uma força superior conduzindo a vontade
coletiva é inerente à própria estrutura originária do estado.
O exercício do poder de polícia é uma das mais claras manifestações da supremacia da
vontade do Estado e do interesse coletivo.
9.2. Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público
O princípio da indisponibilidade do interesse público retrata que o interesse da coletividade
não pode ser afastado em decorrência do interesse dos gestores estatais. O interesse público é
indisponível, é obrigado a ser seguido, não podendo ser dispensado em face do proveito alheio. No
exercício da função pública os agentes públicos agem não em nome próprio, mas em nome da
coletividade, fazendo valer o interesse coletivo. Por exemplo, não pode deixar de realizar concurso
quando necessário, não pode deixar de licitar quando necessário, dentre outros.
OBS.1. Para o administrativista Celso Antônio Bandeira de Mello os postulados em estudos podem
ser denominados de superprincípios ou supraprincípios.
OBS.2. Vale lembrar que os princípios alhures tutelam apenas a supremacia e a indisponibilidade do
interesse da coletividade (interesse público primário) e não o interesse dos administradores
(interesse público secundário).
OBS.3. Ambos os princípios possuem conotação relativa (juris tantum), e não absolutas (juris et de
jure). Desta forma, não existe supremacia absoluta do interesse público sobre o privado, nem
indisponibilidade absoluta do interesse público. Exemplos: art. 10, parágrafo único, Lei nº
10.259/01 (Juizados Especiais Federais); art. 23-A, Lei n° 8.987/95 (Concessão de Serviços
Públicos).
39
CAPÍTULO III
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Desconcentração e Descentralização
Tanto a desconcentração quanto a descentralização são diferentes técnicas utilizadas
para racionalizar a prestação dos serviços públicos.
A desconcentração é a repartição de funções entre vários órgãos despersonalizados de
uma mesma administração, sem quebra da hierarquia, ou seja, é a distribuição de atribuições entre
órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. Na
desconcentração não há a criação de outras pessoas jurídicas, mas a atribuição de determinadas
competências que serão distribuídas dentro de uma única pessoa jurídica. Exemplos: Ministérios da
União, Secretarias de Governos Estaduais e Municipais, Subprefeituras Municipais, dentre outros.
A descentralização é a transferência de competências de uma pessoa para outra pessoa,
física ou jurídica, ou seja, é a divisão de competência entre duas ou mais pessoas. Na
descentralização as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas autônomas,
criadas para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Desconcentração
Descentralização
2. Teoria do Órgão
Várias construções teóricas foram edificadas para tentar explicar como se atribui às
pessoas jurídicas de direito público os atos de pessoas físicas que agissem em seu nome. As
principais foram a teoria do mandato, a teoria da representação e a teoria do órgão.
A teoria do mandato foi a primeira formulação a surgir. Segundo esta teoria os agentes
públicos seriam verdadeiros mandatários e legítimos delegados dos poderes do Estado, podendo
agir em nome e interesse deste, conforme suas próprias convicções. Essa teoria, inspirada no direito
privado, restou prejudicada tendo em vista a ausência de vontade própria do Estado, não podendo
outorgar mandato.
A teoria da representação defendia a tese de que os agentes públicos, em virtude de lei,
seriam autênticos representantes do Estado, havendo uma coincidência de vontades, assim como
ocorre na tutela ou na curatela com relação aos incapazes. Essa teoria também restou prejudicada
40
em face da equiparação do ente estatal a um incapaz, pois não sendo o incapaz legítimo detentor de
capacidade plena, não poderia outorgar validamente sua própria representação.
A teoria do órgão, cuja elaboração é atribuída ao jurista alemão Otto Friedrich Gierke,
defende a tese de que a manifestação de vontade das pessoas jurídicas ocorre através de seus
órgãos, que, por sua vez, são titularizados pelos agentes públicos. Os órgãos públicos são centros
abstratos e hierarquizados de competências do Estado, instituídos para o desempenho de funções
estatais, através de seus agentes. Desta forma, de acordo com o princípio da imputação volitiva, a
vontade do agente público é imputada ao órgão. Porém, como o órgão não tem personalidade
jurídica própria, a imputação é atribuída não ao agente público (pessoa física), mas ao próprio ente
estatal (pessoa jurídica) ao qual aquele órgão se encontra integrado.
3. Administração Direta e Indireta
Pelo modo como a Administração Pública se encontra disposta no texto constitucional e
nas legislações extravagantes, podemos afirmar inicialmente que ela se bifurca em duas: direta e
indireta.
A denominada Administração Pública Direta ou Centralizada é o centro originário da
Administração Pública, compreendendo as pessoas jurídicas políticas centrais dotadas de função
administrativa: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A denominada Administração Pública Descentralizada é o deslocamento da atividade
administrativa do núcleo, compreendendo determinadas pessoas jurídicas de direito público ou
privado, agindo de forma específica para o qual foram criadas. Com o passar nos anos e o aumento
da complexidade da vida em sociedade, o Poder Público, valendo-se do princípio da especialidade,
começou a transferir responsabilidades suas para parceiros a fim de melhorar a prestação do serviço
público.
Na forma descentralizada ocorre, ainda, uma subdivisão em Administração Indireta e
Administração por Serviços Públicos. A Administração Pública Indireta compreende as autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. A Administração Pública
por Serviços Públicos compreende as empresas concessionárias e permissionárias prestadoras de
serviços públicos.
Ainda podemos mencionar as Entidades Paraestatais, pessoas jurídicas de direito
privado, que muito embora não integrem a Administração Pública, mantêm com ela um vínculo de
parceria, agindo paralelamente, atuando em comunhão com o Poder Público. Integram o chamado
terceiro setor: Serviços Sociais Autônomos (SSA), Organizações Sociais (OS) e Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).
1° Setor: Estado
2° Setor: Mercado
3° Setor: Entidades Paraestatais
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▪ OBS. Pegando emprestada uma classificação das ciências econômicas, podemos afirmar que o
primeiro setor é representado pelas atividades governamentais (Estado), o segundo setor é
representado pelas atividades econômicas e empresariais (Mercado), e o terceiro setor é
representado pelas pessoas jurídicas de direito privado que exercem atividade de interesse público
(Entidades Paraestatais).
4. Organograma da Administração Pública
Com base nos elementos que compõe a Administração Pública é possível esquematizar
um organograma a fim de melhor visualizar a estrutura contemporânea estatal.
ESTADO
Administração Direta /
Centralizada
↗ União
↗ Estados
↗ Distrito Federal
↗ Municípios
Administração
Descentralizada
↗ Autarquias
↗ Concessionárias
↗ Fundações
↗ Permissionárias
↗ Emp. Públicas
↗ Soc. Economia Mista
Entidades Paraestatais
5. Autarquias
5.1. Conceito
O conceito de autarquia, ainda que de forma incompleta, pode ser encontrado
expressamente positivado no art. 5º, I do Decreto-lei nº 200/67. Também é possível se depara com
referências manifestas à autarquia no art. 37, XIX da Constituição Federal de 1988.
Decreto-lei nº 200/67
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
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gestão administrativa e financeira descentralizada.
CF/88
Art. 37. (...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação;
Exemplos de autarquias: Instituto Nacional da Seguridade Social (INSS), Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), Banco Central do
Brasil, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), etc.
5.2. Características
Diante da análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inúmeras características das autarquias: (a) criadas por lei ordinária específica, (b)
personalidade jurídica de direito público, (c) execução de atividades típicas da Administração
Púbica, (d) especialização dos fins ou atividades, (e) responsabilidade objetiva.
a) Criadas por lei ordinária específica: o instrumento adequado para a instituição das autarquias
no mundo jurídico é a lei ordinária; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a menção de que as
autarquias deverão ser criadas pela aludida espécie normativa.
▪ OBS. Importante ressaltar que a lei ordinária instituidora precisa ser específica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parâmetros atinentes à criação da autarquia, não devendo abordar assuntos
estranhos a essa matéria.
b) Personalidade jurídica de direito público: a autarquia possui natureza jurídica de direito
público devido à execução de atividades típicas da Administração Pública.
c) Execução de atividades típicas da Administração Pública: o legislador resolveu escolher a
autarquia como sendo o ente descentralizado que trataria das questões características à
Administração Pública.
d) Especialização dos fins ou atividades: as autarquias são criadas exclusivamente para exercer os
fins expressamente previstos em lei, sendo-lhes vedado desempenhar atividades diversas daquelas
para as quais foram instituídas.
e) Responsabilidade objetiva: as autarquias, na qualidade de pessoas jurídicas de direito público,
respondem de forma objetiva pelos atos que seus agentes nesta qualidade causarem a terceiros,
sendo assegurada ação regressiva contra os responsáveis nos casos de dolo ou culpa (art. 37, 6º,
CF/88). A responsabilidade objetiva das autarquias não afasta a responsabilidade subsidiária do
Estado. Nossos tribunais superiores tem se posicionado no sentido de que, em um primeiro
momento, a ação de responsabilidade deve ser movida contra a própria autarquia; somente em um
segundo momento, esgotada a possibilidade indenizatória pela autarquia, admite-se acionar
subsidiariamente o este público.
ADMINISTRATIVO. ACIDENTE DE TRÂNSITO. RESPONSABILIDADE
SUBSIDIÁRIA DO ESTADO. 1. O especial foi interposto nos autos de ação
indenizatória ajuizada pelos recorridos contra o Estado do Rio Grande do Sul
43
em razão de acidente de trânsito. 2. O Tribunal de origem não apreciou a
questão à luz dos §§ 2º e 3º do artigo 219 do Código de Processo Civil, que
tratam, respectivamente, do ônus da parte em promover a citação e do prazo
que o magistrado pode estender para que seja realizado esse ato processual. A
ausência de prequestionamento impõe a aplicação do disposto na Súmula 211
desta Corte, in verbis: "Inadmissível recurso especial quanto à questão que, a
despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo
tribunal a quo." 3. Não é possível conhecer do apelo quanto às alegações de
ofensa aos artigos 43 e 186 do Código Civil de 2002 – ausência de nexo de
causalidade na atuação estatal –, porque a pretensão esbarra no impedimento
da Súmula 7/STJ. O Tribunal sulista foi enfático ao asseverar que "a omissão
estatal teve relevância direta na causação do acidente" (e-STJ fl. 599). 4.
Malgrado a autarquia seja responsável pela conservação das rodovias e
pelos danos causados a terceiros em decorrência da má conservação,
mantém-se a responsabilidade subsidiária do Estado, não havendo que se
falar em extinção do processo sem resolução de mérito em face da
alegada ilegitimidade passiva (AgRg no REsp 875.604/ES, Rel. Min.
Humberto Martins, DJe de 25.6.09). 5. Recurso especial conhecido em
parte e não provido. (STJ, REsp 1137950/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,
DJe 30/03/2010). (destaque nosso)
▪ OBS.1. As autarquias possuem prazos processuais diferenciados, em quadruplo para contestar e
em dobro para recorrer (art. 188, CPC).
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. INTEMPESTIVIDADE.
AGRAVO DESPROVIDO. I - É intempestivo o recurso especial interposto
após escoado o prazo para sua interposição, que é de 15 (quinze) dias, nos
termos dos artigos 188 e 508, ambos do Código de Processo Civil e 26 da Lei
8.038/90. Ressalta-se que o prazo será contado de acordo com o artigo
188 do Código de Processo Civil para interposição de recurso pela
Autarquia. II - Agravo interno desprovido. (STJ, AgRg no REsp
1186584/MS, Rel. Min. GILSON DIPP, DJe 21/02/2011). (destaque nosso)
▪ OBS.2. As autarquias estão sujeitas a realização do procedimento de licitação para aquisição de
bens e contratação de serviços (art. 1º, Parágrafo Único, Lei nº 8.666/93).
▪ OBS.3. As autarquias possuem imunidade tributária no que se refere ao patrimônio, à renda e aos
serviços vinculados a suas finalidades essenciais e às dela decorrentes (art. 150, § 2º, CF).
5.3. Autarquias como Agências
A agência, de origem norte-americana, é termo introduzido no direito administrativo
pátrio em decorrência do fenômeno da globalização. As autarquias podem ganhar feições próprias
de agências. No regime jurídico administrativo brasileiro existem duas modalidades de agências:
agências executivas e agências reguladoras.
Executivas
Agências
Reguladoras
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a) Agências Executivas
É uma qualificação jurídica concedida para aquelas autarquias que celebrarem contrato
de gestão com a Administração Pública Direta a fim de melhorar a eficiência e reduzir custos (art.
37, § 8°, CF/88). O escopo desta qualificação, atribuída por decreto específico, é a busca de uma
maior autonomia gerencial, operacional ou orçamentária. A atribuição da qualidade de agência
executiva atinge as autarquias já existentes, não implicando na instituição de uma nova entidade,
nem abrange qualquer alteração nas relações de trabalho dos funcionários das instituições
beneficiadas. A grande maioria das agências executivas se encontra na seara da Administração
Pública federal.
Exemplo: INMETRO (foi a primeira agência executiva em nosso país).
▪ OBS.1. Segundo a Lei nº 9.649/98, duas são as condições são necessárias para uma autarquia ser
qualificada como agência executiva: (i) estar passando ou já ter concluído um processo de
reestruturação estratégica, (ii) celebrar um contrato de gestão com o poder público. O contrato de
gestão, que possui prazo determinado, tem por fundamento atingir metas mais ambiciosas do que o
normal.
▪ OBS.2. As fundações públicas também podem se qualificar como agências executivas.
▪ OBS.3. Aprovado o plano de restruturação, há a celebração de um contrato de gestão com o
Ministério responsável pelo controle administrativo sobre a entidade. Se o plano estratégico de
desenvolvimento não for cumprido, ela perde a qualificação de agência executiva.
▪ OBS.4. O art. 24, Parágrafo Único, da Lei nº 8.666/93, estabelece um benefício maior de limites
para dispensa de licitação para autarquias e fundações qualificadas como agências executivas.
b) Agências Reguladoras
São autarquias qualificadas com regime especial definido em lei, responsáveis pela
regulação e fiscalização de assuntos atinentes às respectivas esferas de atuação.
Exemplos: Lei n° 9.472/96 (ANATEL), Lei nº 9.478/99 (ANP), Lei n° 9.984/00 (ANA), Lei nº
9.782/99 (ANVISA), Lei n° 9.961/00 (ANS), Lei nº 10.233/01 (ANTT/ANTAQ), Lei nº 11.182/05
(ANCINE), etc.
▪ OBS.1. As agências reguladoras possuem função normativa, tendo atribuições de fixar regras para
prestação dos serviços, celebrar contratos, controlar a aplicação das sanções, rescindir ou alterar
unilateralmente o contrato, etc.
▪ OBS.2. Embora a grande maioria das delegações normativas seja feita através da própria lei
instituidora da agência reguladora, em dois casos a delegação ocorreu pelo próprio texto
constitucional (art. 21, XI, CF/88 - ANATEL; art. 177, § 2º, CF/88 - ANP).
5.4. Autarquias como Conselhos Profissionais
As Autarquias também podem funcionar como Conselhos Profissionais ou Conselhos de
Classe. São autarquias em regime especial, denominadas de Autarquias-Corporativas, pois
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apresentam função específica de fiscalização das profissões.
Exemplos: Conselho de Medicina (Lei n° 3.268/57), Conselho de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia (Lei n° 5.194/66), Conselho de Psicologia (Lei n° 5.766/71), etc.
▪ OBS.1. Os conselhos profissionais também possuem prazos processuais diferenciados, em
quadruplo para contestar e em dobro para recorrer (art. 188, CPC).
PROCESSUAL CIVIL. CONSELHO REGIONAL. INTERPOSIÇÃO DE
RECURSO VIA FAX. APRESENTAÇÃO FORA DO PRAZO LEGAL.
INTEMPESTIVIDADE. 1. Não se conhece de Agravo Regimental interposto
fora do período de cinco dias estabelecido no art. 557, § 1º, do CPC e no art.
258 do RI/STJ. 2. O STJ orienta-se no sentido de que os Conselhos de
Fiscalização Profissional detêm natureza jurídica de autarquias e, dessa
forma, possuem o privilégio a elas conferido pelo art. 188 do CPC. 3.
Hipótese em que a decisão recorrida foi publicada em 14.3.2011 (quintafeira), e, portanto, o decurso do decênio legal - ante a contagem de prazo em
dobro - teve início em 15.4.2011 (sexta-feira) e expirou em 25.4.2011
(segunda-feira), sendo intempestivo o fax protocolizado no dia 4.5.2011. 4.
Agravo Regimental não conhecido. (STJ, AgRg no Ag 1388776/RJ, Rel. Min.
HERMAN BENJAMIN, DJe 15/06/2011). (destaque nosso)
▪ OBS.2. ADI 3.026/DF - STF: Este julgamento rotulou a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
como uma espécie de autarquia especial. O que a difere dos demais conselhos profissionais é que
além das finalidades corporativas, possui indispensável participação na administração da justiça
(art. 133, CF).
6. Fundações
6.1. Conceito
É um conjunto de bens/patrimônios afetados visando atender um determinado fim. Dáse personalidade jurídica ao conglomerado para que possa existir por si mesmo.
▪ OBS. Há divergência na doutrina quanto à natureza jurídica das fundações. Há autores afirmando
que a fundação não poderia se trajar de caráter público, pois sua existência no mundo jurídico
estaria restrita apenas à seara privada. Porém, a grande maioria da doutrina admite a possibilidade
da subsistência das fundações tanto na esfera privada quanto na seara pública.
6.2. Modalidades
As fundações se apresentam no ordenamento jurídico pátrio sob duas grandes
modalidades: as fundações de direito privado e as fundações de direito público. As primeiras,
também denominadas de fundações privadas, são aquelas instituídas pelos particulares e regidas
pelas regras privatistas (Código Civil). As segundas, também denominadas de fundações públicas,
estatais ou governamentais, são aquelas instituídas pelo poder público e regidas pelas regras
publicitas (CF/88, Decreto-Lei nº 200/67). Nestas, o poder público ainda tem a faculdade de criar
duas subespécies de fundações: a de direito público, também denominada de autarquia fundacional,
e a de direito privado.
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de direito privado
(fundações privadas)
de direito público
(autarquia fundacional)
Fundação
de direito público
(fundações públicas, estatais ou
governamentais)
de direito privado
▪ OBS. Apenas as fundações de direto público (fundações públicas, estatais ou governamentais)
integram a Administração Pública.
ATENÇÃO
Após o estudo dicotômico das fundações, a leitura do art. 37, XIX da CF/88 deve ser feita da seguinte forma: “somente
por lei específica poderá ser criada autarquia (e a fundação estatal de direito público) e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação (estatal de direito privado), cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
6.3. Características
Diante da análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inúmeras características das fundações: (a) autorizadas por lei ordinária específica, (b)
personalidade jurídica de direito público ou direito privado, (c) qualificação de agências executivas,
(d) responsabilidade objetiva.
a) Autorizadas por lei ordinária específica: o instrumento adequado para a instituição das
fundações no mundo jurídico é a lei ordinária; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a menção de que
as fundações deverão ser autorizadas pela aludida espécie normativa.
▪ OBS.1. Importante ressaltar que a lei ordinária instituidora precisa ser específica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parâmetros atinentes à autorização da fundação, não devendo abordar assuntos
estranhos a essa matéria.
▪ OBS.2. Diante da dicotomia das fundações estatais, podemos concluir que apenas as fundações de
direito privado serão autorizadas por lei, já as fundações autárquicas serão na verdade criadas por
lei, procedimento assemelhado às autarquias.
▪ OBS.3. No final do art. 37, XIX da CF/88 ainda há a exigência de que compete apenas à lei
complementar definir as áreas de atuação das fundações, pois a expressão “neste último caso” deve
ser entendida apenas com relação às fundações. Deve-se ter atenção, também de que a lei
complementar deverá definir o alcance apenas das fundações estatais de direito privado, já o objeto
das fundações autárquicas deverá ser definido por lei ordinária.
47
▪ OBS.4. A ausência de lei complementar não impede a instituição das fundações estatais de direito
privado para o desempenho de atividades socialmente relevantes, devendo o dispositivo
constitucional ser interpretado com uma norma de eficácia contida.
b) Personalidade jurídica de direito público ou direito privado: há forte divergência doutrinária
no tocante à natureza jurídica das fundações públicas. Podemos encontrar três correntes sobre o
assunto: (i) personalidade jurídica de direito público (Celso Antônio Bandeira de Mello, Alexandre
Mazza), (ii) personalidade jurídica de direito privado (Marcos Juruena Villela Souto, Rafael
Carvalho Rezende Oliveira), (iii) personalidade jurídica de direito público ou direito privado
(Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Irene Patrícia Nohara). Na jurisprudência tem prevalecido o
entendimento de que as fundações públicas possuem natureza jurídica de direito público ou direito
privado, conforme dispuser a legislação.
▪ OBS. Embora o art. 5º, II do Decreto-Lei nº 200/67 tenha afirmado que a fundação pública é
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, a maioria da doutrina entende que tal
dispositivo não foi recepcionado pela CF/88.
ATENÇÃO
Alguns administrativistas como Alexandre Mazza, diante da semelhança entre os entes desconcentrados da autarquia e
fundação estatal, chegam a afirmar em suas obras que as fundações públicas seriam espécies de autarquias. Muito
cuidado! Esse posicionamento reflete o entendimento do autor paulista, seguindo as lições de Celso Antônio Bandeira
de Mello, de que as fundações públicas seriam revestidas apenas de personalidade jurídica de direito público.
c) Qualificação de Agências Executivas: as fundações autárquicas também podem receber a
qualificação de agências executivas, desde que formalizem um contrato de gestão com o Poder
Público.
d) Responsabilidade objetiva: a natureza da responsabilidade civil das duas espécies de fundações
estatais é idêntica, ambas respondendo de forma objetiva, com fundamento no art. 37, § 6º da
Constituição Federal de 1988. Nas pessoas jurídicas de direito público estão inseridas as fundações
estatais de direito público, e nas pessoas jurídicas privadas prestadoras de serviço público estão
inseridas as fundações estatais de direito privado.
Exemplos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Fundação Nacional do
Índio (FUNAI), Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), Fundação Biblioteca Nacional, etc.
7. Empresas Estatais
Por empresa estatal podemos entender toda sociedade, civil ou comercial, da qual o
Estado tenha o controle acionário. São pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei ordinária
específica para desempenhar atividade econômica em sentido estrito ou prestar serviços públicos. O
conceito abrange a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras empresas que tenham
necessariamente tal natureza.
48
Empresas Públicas
Empresas Estatais
Sociedades de Economia Mista
▪ OBS.1. A Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista realizam suas funções na
Administração Pública sob dois grandes nortes, ambas previstas constitucionalmente: (i) prestação
de serviços públicos (art. 175), (ii) exploração de atividade econômica (art. 173). Quando tais
empresas estatais funcionam na atividade mercantil não há de se falar em administração indireta,
pois tal denominação é exclusiva para a prestação de serviço público. O argumento para esta
afirmativa se deve pelo fato de que a exploração de atividade econômica é tratada fora do Título III
(Da Organização do Estado), encontrando-se disciplinado no Título VII (Da Ordem Econômica e
Financeira), o que não ocorre com a prestação de serviço público, encravado, dentre outros, no art.
37, § 6º da CF/88.
ATENÇÃO
Poderia surgir uma indagação a respeito da autarquia como exploradora de atividade econômica. Tal situação não é
admitida por dois motivos: (1º) entendem boa parte da doutrina que há uma vedação implícita no art. 173, § 1º da
CF/88, quanto a participação da autarquia, pois o dispositivo normativo só fez referência a Empresa Pública e a
Sociedade de Economia Mista; (2º) pela própria natureza jurídica da autarquia, visto que ela só assume funções típicas
do Estado, e a função de exploração econômica não faz parte da essência do mesmo. A autarquia, portanto, só atua na
prestação de serviço público.
▪ OBS.2. Pelo corpo do art. 173 da CF e principalmente pela própria essência da atividade, concluise que a exploração da economia não é função precípua do Estado, tal atividade é dada
preferencialmente ao particular. A regra é a prestação de serviço público, sendo, portanto, a busca
pela atividade mercantil uma exceção. Daí não falarmos em delegação de atividade econômica do
Estado para o particular, pois já é da sua natureza tal atividade, o estranho aqui é o Estado.
CF/88
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1°. A lei estabelecerá o estatuto da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre:
7.1. Empresas Públicas
7.1.1. Conceito
49
São pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei ordinária específica, para a
prestação de serviços público ou exploração de atividade econômica. Podemos encontrar o conceito
de Empresa Pública devidamente positivada no art. 5º, II do Decreto-Lei n° 200/67.
Decreto-Lei nº 200/67
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei
para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a
exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo
Decreto-Lei nº 900, de 1969)
7.1.2. Características
Diante da análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
apontar inúmeras características das fundações: (a) autorizadas por lei ordinária específica, (b)
personalidade jurídica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital público, (e)
organização societária diversa, (f) possibilidade de falência.
a) Autorizadas por lei ordinária específica: o instrumento adequado para a instituição das
empresas públicas no mundo jurídico é a lei ordinária; o art. 37, XIX da CF/88 faz ainda a menção
de que as empresas públicas deverão ser autorizadas pela aludida espécie normativa.
▪ OBS. Importante ressaltar que a lei ordinária instituidora precisa ser específica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parâmetros atinentes à autorização da empresa pública, não devendo abordar
assuntos estranhos a essa matéria.
b) Personalidade jurídica de direito privado: a empresa pública possui natureza jurídica de
direito privado devido à possibilidade de execução de atividades atípicas da Administração Pública.
Outro motivo das empresas estatais serem pessoas jurídicas de direito privado é devido à aprovação
do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartório. Tal inscrição é que origina o caráter
privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta ainda que tal personalidade é
apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condições de eficiência, pois sendo colocados
em pé de igualdade com os particulares, suas ações e reações ficariam um pouco mais livres,
acompanhando as constantes e ágeis transformações do mundo do mercado.
▪ OBS. Com competência em todo o Estado do Ceará, tal registro se dá na Junta Comercial do
Estado do Ceará (JUCEC), uma autarquia do Governo Estadual, localizado na Rua 25 de Março,
300, Centro, Fortaleza/CE, com Escritórios Regionais instalados em Sobral, Iguatu, Juazeiro do
Norte, Crato, Russas, Tianguá e Crateús.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das empresas públicas é subjetiva, devendo,
portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previsão está no art. 37, § 6º da Constituição Federal de
1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visível ausência no texto
constitucional às pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade econômicas, deduzse que há responsabilidade subjetiva.
▪ OBS. Poder-se-ia questionar sobre a possibilidade de ingresso de ação regressiva por partes destes
50
entes aos seus agentes públicos causadores do prejuízo a terceiros, já que tal responsabilidade
subjetiva se aplica devido a omissão do texto da Lei Maior. Pelo texto do art. 37, § 5º da CF/88 tal
ação regressiva é imprescritível, sempre poderá ser cobrada pelo Estado.
CF/88
Art. 37. (...)
§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por
qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas
as respectivas ações de ressarcimento.
d) Capital público: para a Empresa Pública a composição do patrimônio é exclusivamente público,
sem exceções, não podendo o particular participar desta constituição. Todavia, tal publicidade não
se limita a uma só entidade, podendo pertencer ao quadro também outras entidades públicas, por
exemplo, determinada Empresa Pública é constituída de capital da União e determinado Estadomembro, mesmo sendo duas entidades diferentes, ambas são públicas.
e) Organização societária diversa: a Empresa Pública pode ser organizada sob qualquer das
formas de sociedade já existentes em direito, podendo ainda no âmbito federal ser criada uma nova
forma, o que não ocorre na esfera estadual. A parte final do art. 5°, II do Decreto-lei nº 200/67 trás
expressamente tal permissivo extensivo.
f) Possibilidade de falência: a via normal para a extinção de empresas estatais é por meio de lei.
Entende-se, contudo, que as Empresas Públicas exploradoras de atividade econômica são passíveis
de sofrerem falência, sendo uma forma excepcional de término de suas atividades. Podendo ainda
seu patrimônio – bens e rendas – ser arrecadado para pagamento dos credores, penhoráveis e
executáveis, portanto, não respondendo o Estado em caráter subsidiário. Não se aplicando o
disposto no art. 242 da Lei das Sociedades Anônimas, onde afirma justamente o contrário.
Exemplos: Caixa Econômica Federal (CEF), Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT), etc.
8. Sociedades de Economia Mista
8.1. Conceito
São pessoas jurídicas de direito privado, autorizadas por lei ordinária específica, para a
prestação de serviços público ou exploração de atividade econômica. Podemos encontrar o conceito
de Sociedade de Economia Mista devidamente positivada no art. 5º, III do Decreto-Lei n° 200/67.
Decreto-Lei nº 200/67
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:
(...)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a
voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração
Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
8.2. Características
Diante da análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais, podemos
51
apontar inúmeras características das fundações: (a) autorizadas por lei ordinária específica, (b)
personalidade jurídica de direito privado, (c) responsabilidade subjetiva, (d) capital mista, (e)
organização societária específica, (f) possibilidade de falência.
a) Autorizadas por lei ordinária específica: o instrumento adequado para a instituição das
sociedades de economia mista no mundo jurídico é a lei ordinária; o art. 37, XIX da CF/88 faz
ainda a menção de que as sociedades de economia mista deverão ser autorizadas pela aludida
espécie normativa.
▪ OBS. Importante ressaltar que a lei ordinária instituidora precisa ser específica, ou seja, tratar
exclusivamente dos parâmetros atinentes à autorização das sociedades de economia mista, não
devendo abordar assuntos estranhos a essa matéria.
b) Personalidade jurídica de direito privado: a sociedade de economia mista também possui
natureza jurídica de direito privado devido à possibilidade de execução de atividades atípicas da
Administração Pública. Outro motivo das sociedades de economia mista serem pessoas jurídicas de
direito privado é devido à aprovação do ato constitutivo e seu respectivo registro em cartório. Tal
inscrição é que origina o caráter privado das empresas. O saudoso Hely Lopes Meirelles comenta
ainda que tal personalidade é apenas a forma adotada para lhes assegurar melhores condições de
eficiência, pois sendo colocados em pé de igualdade com os particulares, suas ações e reações
ficariam um pouco mais livres, acompanhando as constantes e ágeis transformações do mundo do
mercado.
c) Responsabilidade subjetiva: a responsabilidade das sociedades de economia mista é subjetiva,
devendo, portanto, ser provado o dolo ou a culpa. Tal previsão está no art. 37, § 6º da Constituição
Federal de 1988, pois tal artigo refere-se a responsabilidade objetiva do Estado. Pela visível
ausência no texto constitucional às pessoas jurídicas de direito privado exploradoras de atividade
econômicas, deduz-se que há responsabilidade subjetiva.
d) Capital misto: para as sociedades de economia mista o patrimônio é híbrido, de natureza pública
e privada, o que não poderia ser diferente, pois o termo “economia mista” já deixa bastante
sugestivo a intenção do legislador. Esta reunião de recursos ocorre devido ao fato de que nem
sempre o Estado conterá recursos suficientes para investir em determinada atividade, daí a
colaboração entre a esfera pública e a privada. Todavia, deverá sempre o capital público ter o
controle majoritário, mais da metade das ações com direito a voto, pois cabe a este definir o objeto a
ser cumprido. Se não tivesse tal maioria, impossível seria ter o controle da sociedade, podendo o
destino da empresa ser alterado.
▪ OBS.1. Interessante lembrar, também, que assim como o capital da Empresa Pública pode ser de
várias entidades, o patrimônio público da Sociedade de Economia Mista também pode ser fruto da
associação de entidades diferentes, desde que públicos, por exemplo, a parte do capital público
pertencente a uma Sociedade de Economia Mista se dá a partir resultado da União e Município.
▪ OBS.2. Importante observação fez Hely Lopes Meirelles ao questionar se tal participação do
particular deveria ser necessariamente na esfera financeira. Para o saudoso magistrado, tal
entendimento não deve ser entendido restritivamente, podendo a contribuição privada se fazer
também no campo técnico, administrativo, científico ou cultural.
52
e) Organização societária específica: na Sociedade de Economia Mista somente é admitida uma
forma de composição societária, a sociedade anônima (S/A). O art. 5°, II do Decreto-lei nº 200/67
trás expressamente tal exigência.
▪ OBS. Todavia, lembremo-nos que tal Decreto-Lei regulamenta somente as empresas estatais
federais, não existindo necessariamente as mesmas exigências para as estaduais, distritais e
municipais. Conclui-se: na falta de lei local tratando do assunto, querendo um ente estatal criar uma
Sociedade de Economia Mista, poderá ser feita sob qualquer forma societária, não precisando ser
somente revestida de sociedade anônima.
f) Possibilidade de falência: a via normal para a extinção de empresas estatais é por meio de lei.
Entende-se, contudo, que as Sociedades de Economia Mista exploradoras de atividade econômica
são passíveis de sofrerem falência, sendo uma forma excepcional de término de tais empresas.
Podendo ainda seu patrimônio – bens e rendas – ser arrecadado para pagamento dos credores,
penhoráveis e executáveis, portanto, não respondendo o Estado em caráter subsidiário. Não se
aplicando o disposto no art. 242 da Lei das Sociedades Anônimas, onde afirma justamente o
contrário.
Exemplos: Banco do Brasil S/A (BB), Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras), etc.
QUADRO COMPARATIVO
Empresas Públicas
autorizadas por lei ordinária específica
personalidade jurídica de direito privado
responsabilidade subjetiva
capital público
organização societária diversa
possibilidade de falência
Sociedades de Economia Mista
autorizadas por lei ordinária específica
personalidade jurídica de direito privado
responsabilidade subjetiva
capital misto
organização societária específica
possibilidade de falência
9. Entidades Paraestatais
Em tempos pretéritos, a exemplo do Decreto-Lei nº 200/67, a expressão “entidades
paraestatais” era utilizada para designar de modo indiscriminado todos os integrantes da
Administração Indireta. Contemporaneamente, entende-se que tais entidades são pessoas jurídicas
de direito privado que desempenham atividades não lucrativas de interesse público, atuando em
paralelo ao Estado, não fazendo parte da estrutura estatal.
As entidades paraestatais integram o chamado terceiro setor. O fato de não possuírem
fins lucrativos, lhes permite receber incentivos por meio da atividade estatal de fomento. Seus
administradores são escolhidos segundo processos eleitorais próprios.
Embora o assunto desperte imensa controvérsia, a grande maioria da doutrina aponta
como exemplos de entidades paraestatais os serviços sociais autônomos, as organizações sociais e
as organizações da sociedade civil de interesse público.
53
Entidades
Paraestatais
Serviços Sociais Autônomos (SSA)
Organização Social (OS)
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
9.1. Serviços Sociais Autônomos (SSA)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, criadas mediante
autorização legislativa, com a finalidade de prestar assistência a certas categorias sociais ou grupo
de profissionais, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais.
Colaboram com o Estado, desempenhando atividades às quais o Poder Público dispensa proteção
especial, colocando ao seu serviço manifestações de seu poder de império.
Exemplos: O chamado “Sistema S”: Serviço Social do Comércio (SESC), Serviço
Social da Indústria (SESI), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço
Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE), Serviço Social do Transporte (SERT), Serviço Nacional de Aprendizagem do
Transporte (SENAT), Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), etc.
▪ OBS.1. Alguns serviços sociais foram recentemente criados sem observar a tradicional
nomenclatura do “Sistema S”. Podemos citar, como exemplo, a Lei n° 10.668/03 responsável pela
criação da Agência de Promoção de Exportações do Brasil (APEX-BRASIL) e a Lei nº 11.080/04
responsável pela criação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI). Alguns
renomados administrativistas, como José dos Santos Carvalho Filho, em posição minoritária,
entendem que tais entidades sociais possuem uma natureza jurídica de autarquias, sob a forma de
agências executivas. O posicionamento tem por fundamento algumas características especiais destes
recém-criados serviços sociais em comparação com as tradicionais, tais como a nomeação do
presidente diretamente pelo Presidente da República, a celebração do contrato de gestão, dentre
outros.
▪ OBS.2. Sujeitam-se à jurisdição estadual, conforme estabelece a Súmula nº 516 do Supremo
Tribunal Federal.
Súmula 516, STF
O Serviço Social da Indústria (SESI) está sujeito à jurisdição da justiça
estadual.
9.2. Organização Social (OS)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma
qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de
interesse público, tais como o ensino, a pesquisa científica, o desenvolvimento tecnológico, a
proteção e preservação do meio ambiente, a cultura e a saúde.
As organizações sociais foram criadas pela Lei n° 9.637/98, espécie normativa
responsável pela regulamentado das condições necessárias para obterem a qualificação. A outorga
da qualificação é um ato discricionário, devendo estar enquadrada dentro da conveniência e
54
oportunidade da Administração Pública (art. 2º). Infere-se que as partes habilitadas à obtenção da
qualificação possuirão apenas expectativa de direito, nunca direito adquirido.
O vínculo das organizações sociais com a Administração Pública é formalizado através
do contrato de gestão. Se descumpridas as metas previstas na avença o Poder Executivo poderá,
através de processo administrativo, proceder a desqualificação da entidade como organização
social.
Exemplos: Casas de Misericórdia, Santas Casas, etc.
9.3. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem uma
qualificação especial outorgada pelo governo federal tendo em vista o desempenho de atividades de
interesse público, não exclusivos do Estado com incentivo e fiscalização pelo Poder Público.
As organizações da sociedade civil de interesse público foram criadas pela Lei n°
9.790/99, espécie normativa responsável pela regulamentado das condições necessárias para
obterem a qualificação. A outorga da qualificação é um ato vinculado, alheio a conveniência e
oportunidade da Administração Pública. Infere-se que as partes habilitadas à obtenção da
qualificação possuirão direito adquirido, nunca expectativa de direito.
O vínculo das organizações da sociedade civil de interesse público com a Administração
Pública é formalizado através do termo de parceria. Se descumpridas as metas previstas na avença
o Poder Executivo poderá, através de processo administrativo, proceder a desqualificação da
entidade como organização da sociedade civil de interesse público.
55
CAPÍTULO IV
PODERES ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Poder Administrativo
Os poderes administrativos ou poderes da administração são prerrogativas que a
Administração Pública dispõe, a partir de competências estabelecidas pela Constituição Federal,
sobrepondo o interesse público ao privado. São obrigações estatais, um poder-dever (poder é uma
competência que a Administração Pública recebe da Constituição Federal; dever é a impossibilidade
de usar a prestação).
Poderes
Administrativos
Poder Vinculado
Poder Discricionário
Poder Hierárquico
Poder Disciplinar
Poder Regulamentar
Poder de Polícia
2. Poder Vinculado
A atuação da Administração Pública deverá estar pautada na legalidade. Logo, a
atividade administrativa será vinculada se o regramento legal impuser as exigências para sua
atuação.
3. Poder Discricionário
Há determinadas situações em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o
administrador, concedendo-lhe uma ligeira discricionariedade. Desta forma, podemos afirmar que
existe uma discricionariedade regrada, mas nunca uma discricionariedade absoluta.
O principal fundamento para apontado para a existência do poder discricionário é a
impossibilidade do legislador de positivar todas as condutas possíveis dos agentes públicos.
O Poder Judiciário, exercendo o controle externo dos atos administrativos, não poderá
adentrar na seara da discricionariedade administrativa, limitando-se ao campo legal.
4. Poder Hierárquico
A organização administrativa é estruturada por regras de coordenação e subordinação
entre órgãos e agentes. O vínculo de autoridade entre os órgãos de escalonamento superior com os
de escalonamento inferior denomina-se hierarquia.
Decorrências da Hierarquia
Poder de ordenar atividades, poder de controlar e fiscalizar, poder de rever as decisões inferiores, poder de
anular os atos ilegais, poder de revogar os atos, inconvenientes e inoportunos, poder de punir, poder de
avocar atribuições, poder de delegar atribuições.
56
ATENÇÃO: O Poder Hierárquico, sob a ótica de coordenação e subordinação de atividades, é um
poder exclusivo da função administrativa, não se admitindo a sua incidência no âmbito legislativo
ou jurisdicional.
5. Poder Disciplinar
É o poder que compete à Administração Pública para apurar infrações funcionais e
aplicar penalidades aos seus servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços.
Condescendência Criminosa (art. 320, CP)
Obrigatoriedade do exercício
do Poder Disciplinar
Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/92)
6. Poder Normativo
É o poder em função do qual a Administração Pública edita atos com efeitos gerais e
abstratos. O Poder Regulamentar é o que cabe aos Chefes do Poder Executivo, com a finalidade de
expedir normas gerais complementares à lei.
CF/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execução;
Regra geral, os decretos não podem inovar na ordem jurídica, devendo se limitar a regulamentar o
disposta na legislação, nos limites nela determinados.
Inovação da ordem jurídica
Todavia, com o advento da EC 32/01, passou a existir a possibilidade do Chefe do Executivo editar
regulamentos autônomos e independentes, podendo inovar na ordem jurídica.
CF/88
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
7. Poder de Polícia
7.1. Conceito
57
Consiste na atividade do Estado de condicionar e restringir o exercício de direitos
individuais, tais como a propriedade e a liberdade, em benefício do interesse público.
O Código Tributário Nacional (CTN) oferece um conceito normativo de poder de
polícia.
CTN
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública
que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes
de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
7.2. Atributos do Poder de Polícia
Discricionariedade: É a escolha do melhor momento para agir, o meio de sua atuação e a sanção
mais se enquadra na situação concreta.
Autoexecutoriedade: É a prerrogativa que detém a Administração Pública de praticar atos e de
executar suas próprias decisões, sem precisar socorrer-se previamente a outros poderes.
Coercibilidade: É a imposição coativa das decisões adotadas pela Administração Pública,
admitindo o emprego da força pública.
58
CAPÍTULO V
ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito
É o resultado do desempenho da função administrativa, ou seja, é a manifestação de
vontade desenvolvida com prerrogativas e restrições próprias do Poder Público, submissa ao regime
jurídico administrativo.
Poder Legislativo
Atos Legislativos
Poder Executivo
Atos Administrativos
Poder Judiciário
Atos Jurisdicionais
2. Regime Jurídico dos Atos Administrativos
O Estado é regido por normas especiais, diferentemente das normas que regem a vida
dos particulares em geral. Tais normas oferecem ao Estado poderes especiais, de direito público,
pois o Poder Público não se relaciona com as pessoas em patamar de igualdade, o Estado age em
nome da coletividade, em nome da sociedade, logo, o Estado está investido em Poderes da
sociedade. Por isso que tais atos são poderosos.
Quem concede ao Estado tais poderes é o próprio regime jurídico, ou seja, as regras do
direito, as normas do direito que se aplica ao caso concreto.
3. Elementos do Ato Administrativo
A doutrina administrativista costuma se utilizar do art. 2° da Lei da Ação Popular (Lei
n° 4.717/65) para definir os cinco os elementos do ato administrativo.
Competência
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto
Elementos do
Ato Administrativo
3.1. Competência
Diz respeito ao conjunto de atribuições inerentes ao cargo do agente público ou ao
órgão público previamente fixadas por lei. É a competência do agente estatal ou do órgão público
para a prática de determinado ato administrativo.
REGRA
→
EXCEÇÃO →
A competência é IRRENUNCIÁVEL
Salvo nos casos de AVOCAÇÃO e DELEGAÇÃO
59
Lei n° 9.784/99
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como próprias, salvo os casos de
delegação e avocação legalmente admitidos.
3.2. Finalidade
É o objetivo final que a Administração Pública quer alcançar com a prática do ato
administrativo. Podemos visualizar a existência de duas espécies de finalidade: a lato sensu e a
stricto sensu.
Finalidade lato sensu
É o interesse público, presente em todos os atos administrativos.
Finalidade stricto sensu
É a finalidade extraída da lei para o caso em concreto.
3.3. Forma
É o modo de exteriorização do ato administrativo, devendo ser obedecido as exigências
determinadas pela legislação.
Em regra os atos administrativos são produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e
o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável (art. 22, § 1°, Lei n° 9.784/99).
Todavia, admite-se a edição tanto de atos verbais, como também através de símbolos, gestos ou
sinais.
REGRA
→
EXCEÇÃO →
Não depende de forma determinada
Salvo quando a lei exigir forma específica
3.4. Motivo
É o pressuposto de fato e de direito que autoriza a Administração a praticar um
determinado ato. Deve-se entender por pressupostos de fato o conjunto de circunstâncias e
acontecimentos que levam a Administração a praticá-lo, e por pressupostos de direito a orientação
normativa que dão ensejo ao ato.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
(pressuposto de fato)
Multa de Trânsito
Previsão legal como conduta irregular
(pressuposto de direito)
60
3.5. Objeto
É o efeito jurídico esperado pela prática do ato administrativo. É o resultado pretendido
pela conduta administrativa.
Ex.
Estacionar em lugar proibido
Multa de Trânsito
(objeto)
Previsão legal como conduta irregular
ATENÇÃO
Elementos do Ato Administrativo
Competência
Finalidade
Forma
Motivo
Objeto
Vinculado/Discricionário
Vinculado
Vinculado
Vinculado
Discricionário
Discricionário
4. Atributos do Ato Administrativo
Todo ato administrativo é dotado de atributos que lhe são peculiares, os distinguindo
dos atos de direito privado.
Presunção de Legitimidade
É a presunção de que os atos praticados pela Administração Pública são validos diante do Direito
tendo em vista a submissão á lei.
Autoexecutoriedade
É a capacidade da Administração de executar suas próprias decisões sem se submeter previamente a
outros Poderes.
Imperatividade
É a imposição do ato administrativo ao particular, independentemente de sua concordância.
5. Extinção do Ato Administrativo
Embora haja divergência doutrinária, podemos apontar sete formas de extinção do ato
administrativo.
Extinção do
Ato Administrativo
Exaurimento dos Efeitos
Revogação
Anulação
Cassação
Caducidade
Contraposição
• Renúncia
61
5.1. Exaurimento dos Efeitos
É a via normal de extinção dos atos administrativos. Ocorre pelo cumprimento dos
efeitos almejados pelo agente público.
Ex.
Necessidade de realizar
concurso público
Realização de
concurso público
Fim do certame
5.2. Revogação
É a extinção do ato administrativo motivada pela apuração da conveniência e
oportunidade do gestor estatal, não sendo mais aquele assunto de interesse para a Administração
Pública.
Súmula 473, STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciação judicial.
Lei n° 9.784/99
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
5.3. Anulação
A anulação do ato administrativo deriva da constatação de ilegalidade praticada.
Súmula 346, STF
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473, STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvados, em todos os casos, a apreciação judicial.
Lei n° 9.784/99
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência e
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Efeitos
Revogação: ex nunc (não retroage)
Anulação: ex tunc (retroage)
5.4. Cassação
62
A cassação pressupõe o descumprimento de obrigações fixadas no ato por seu
destinatário ou beneficiário direto.
Ex.
Obtém licença
de funcionamento
Descumprem
obrigação legal
Licença
cassada
5.5. Caducidade
É consequencia da nova legislação cujos efeitos sejam contrários aos decorrentes do ato
administrativo já exarado.
5.6. Contraposição
É quando a extinção do ato administrativo é ordenada por novo ato cujos efeitos são
contrapostos ao primeiro.
Ex.
Ato de nomeação
de servidor
Ato de exoneração
de servidor
5.7. Renúncia
É quando a extinção do ato administrativo decorre da manifestação de vontade do
próprio beneficiário do ato.
63
CAPÍTULO VI
LICITAÇÃO PÚBLICA E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Conceito de Licitação Pública
É um procedimento administrativo mediante o qual um ente, no exercício da função
administrativa, seleciona a proposta mais vantajosa entre as oferecidas para a celebração de contrato
de seu interesse.
REGRA
Licitação + Contratação
EXCEÇÕES
Não haver Licitação + Contratação (art. 23, dispensa; art. 24, inexigibilidade)
Licitação + Não haver Contratação
2. Disciplina Legal
O disciplinamento legal da licitação e dos contratos administrativos pode ser encontrado
tanto na Constituição Federal, quanto na legislação extravagante.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 22, XXVII (competência para legislar é da União)
Art. 37, XXI (norma básica da licitação)
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n° 8.666/93 (Lei Geral)
Lei n° 10.520/02 (Pregão)
Decreto n° 3.555/02 (Pregão)
Decreto n° 5.450/05 (Pregão na forma eletrônica)
Decreto n° 5.504/05 (Exigência na utilização do Pregão)
Decreto 7.174/10 (Informática)
3. Modalidades de Licitação
Analisando o sistema normativo das licitações podemos afirma que existem seis
modalidades diferentes (art. 22, Lei n° 8.666/93; art. 1°, Lei n° 10.520/02).
Modalidades
Concorrência
Tomada de Preços
Convite
Concurso
Leilão
Pregão
64
3.1. Concorrência
É a modalidade de licitação mais burocrática, pois é a responsável por contratos de
grande expressão econômica (art. 22, § 1°).
• Obras e serviços de engenharia
$ 1.5000.000,00
• Compras e serviços em geral
R$ 650.000,00
Concorrência
(art. 23, I e II)
3.2. Tomada de Preços
É a modalidade de licitação menos burocrática que a Concorrência, pois envolve
contratos de valores intermediários, exigindo-se o prévio cadastramento daquelas pessoas
interessadas na participação do procedimento (art. 22, § 2°).
• Obras e serviços de engenharia
Tomada de Preços
(art. 23, I e II)
R$ 1.5000.000,00
R$ 150.000,00
• Compras e serviços em geral
R$ 650.000,00
R$ 80.000,00
3.3. Convite
Destina-se a contratações de pequeno valor (art. 22, § 3°). É realizada no mínimo com
três interessados no ramo pertinente, cadastrados ou não. Esta modalidade não exige publicação de
edital, pois a comunicação é feita por escrito em forma de carta-convite.
• Obras e serviços de engenharia
$ 650.000,00
• Compras e serviços em geral
R$ 80.000,00
Convite
(art. 23, I e II)
3.4. Concurso
Modalidade de licitação para a escolha de trabalhos técnicos, científicos ou artísticos,
mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores (art. 22, § 4°). Há a necessidade
da publicação na imprensa oficial de edital prévio trazendo todas as regras daquela seleção, com
65
uma antecedência mínima de 45 dias.
OBS. Esta modalidade de licitação não tem nenhuma relação com o certame administrativo que
envolve a seleção de pessoal para o Poder Público denominado concurso público.
3.5. Leilão
É modalidade de licitação realizada entre quaisquer interessados que não está atrelada a
valores fixos, mas à atividade de alienação de bens por parte da Administração Pública (art. 22, §
5°).
• venda de bens imóveis inservíveis para a Administração
• venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados
• alienação de bens de bens imóveis adquiridos em procedimento judicial ou
em dação em pagamento, a quem possa oferecer maior lance, igual ou
superior ao da avaliação.
Leilão
3.6. Pregão
É a modalidade de licitação mais recente, recaindo apenas sobre a aquisição de bens e
serviços comuns, sob a forma presencial ou eletrônica, independentemente do valor do bem ou
serviço adquirido (art. 22, § 8°, Lei n° 8.666/93; art. 1°, Lei n° 10.520/02).
É popularmente denominado de “leilão às avessas”, pois enquanto nesta modalidade de
licitação a Administração vende pelo maior preço ofertado, no pregão ele adquire bens/serviços pelo
menor valor apresentado.
Venda
Compra
Leilão
Pregão
Maior preço
Menor preço
4. Fases do Procedimento
EDITAL
HABILITAÇÃO
CLASSIFICAÇÃO
(art. 40. requisitos
obrigatórios)
(art. 27.
documentação)
(art. 43.
procedimentos de
julgamento)
ADJUDICAÇÃO
HOMOLOGAÇÃO
atribui ao vencedor o
objeto da licitação
é a aprovação do
procedimento como
um todo
66
5. Fases do Procedimento do Pregão
EDITAL
CLASSIFICAÇÃO
HABILITAÇÃO
(art. 40. requisitos
obrigatórios)
(art. 43.
procedimentos de
julgamento)
(art. 27.
documentação)
ADJUDICAÇÃO
HOMOLOGAÇÃO
atribui ao vencedor o
objeto da licitação
é a aprovação do
procedimento como
um todo
6. Contrato Administrativo
A licitação é finalizada com a formalização da avença através de um contrato
tipicamente administrativo, regida por cláusulas exorbitantes típicas do direito público, colocando a
Administração em posição de supremacia.
Cláusulas
Exorbitantes
• Alteração unilateral do contrato
• Rescisão unilateral do contrato
• Fiscalizar a execução do contrato
• Aplicar sanções
• Ocupar provisoriamente as instalações
67
CAPÍTULO VII
AGENTES PÚBLICOS
1. Conceito de Agente Público
Agente Público é uma terminologia genérica que representa a existência de um vínculo
jurídico-profissional entre qualquer pessoa física e o Poder Público. Desta forma, toda pessoa física
que, a qualquer título, exerça funções públicas é considerada agente público.
FUNÇÃO PÚBLICA = AGENTE PÚBLICO
2. Classificação dos Agentes Públicos
Embora haja bastante divergência no tocante ao assunto, segundo a melhor doutrina
podemos classificar agentes públicos em cinco diferentes espécies: agentes políticos, servidores
públicos civis, servidores públicos militares, empregados públicos e servidores temporários.
Agentes Públicos
Agentes Políticos
Servidores Públicos Civis
Servidores Públicos Militares
Empregados Públicos
Servidores Temporários
2.1. Agentes Políticos
São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos de cargos,
funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício
das atribuições constitucionais.
Agentes Políticos
São eles:
• Chefes do Executivo (Presidente da República, Governador dos Estados e Distrito Federal e
Prefeitos Municipais), seus auxiliares diretos (Ministros de Estado, Secretários de Estado e
Secretários Municipais);
• Membros do Poder Legislativo (Senadores da República, Deputados Federais, Deputados
68
Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores);
• Membros do Poder Judiciário (Magistrados);
• Membros do Ministério Público (Procuradores da República, Procuradores de Justiça e
Promotores de Justiça);
• Membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros);
• Representantes Diplomáticos.
2.2. Servidores Públicos Civis
São aqueles incumbidos do exercício da função administrativa civil (não militar),
regidos pelas normas do art. 39 da Constituição Federal, sujeitos ao regime estatutário.
2.3. Servidores Públicos Militares
São aqueles que integram as carreiras militares dos Estados, do Distrito Federal e
Territórios e das Forças Armadas (art. 42, CF; art. 142, § 3°, CF).
Estados / DFT
Forças Armadas
Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar
Exército, Marinha e Aeronáutica
ATENÇÃO
E os integrantes da Polícia Civil? E os integrantes da Polícia Federal? São Servidores Públicos Civis.
2.4. Empregados Públicos
São aqueles ocupantes de emprego público, remunerados por salários e sujeitos às
regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Em regra, são os vinculados às Empresas
Estatais (Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista).
2.5. Servidores Temporários
São aqueles contratados para atender a situações transitórias e excepcionais (art. 37, IX,
CF).
CF/88
Art. 37. (...)
IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para
atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
Lei n° 8.745/93
Dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público.
3. Acessibilidade
Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros na forma da lei (art. 37, I, CF).
69
CARGOS PRIVATIVOS DE BRASILEIROS NATOS
• Art. 12, § 3°, CF/88
Presidente e Vice-Presidente da República; Presidente da Câmara dos Deputados; Presidente do Senado
Federal; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Carreira Diplomática; Oficial das Forças Armadas;
Ministro de Estado da Defesa.
• Art. 89, VII, CF/88
Integrantes do Conselho da República.
OBS. Somente a Constituição Federal pode estabelecer diferenças entre brasileiros.
4. Concurso Público
A investidura em cargos ou empregos públicos depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego. Excepcionalmente, as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração, não exige aprovação em concurso público (art. 37, II, CF, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
CF/88
Art. 37. (...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia
em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
REGRA
Concurso Público
EXCEÇÃO
Cargos em Comissão (art. 37, II, CF)
Cargos Eletivos
Função de Confiança (art. 37, V, CF)
Serviços Temporários (art. 37, IX, CF)
Agentes Comunitários (art. 198, § 4°, CF)
O prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogáveis uma vez,
por igual período (art. 37, III, CF). A prorrogação da validade do concurso é um ato discricionário
da Administração Pública.
CF/88
Art. 37. (...)
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos,
prorrogável uma vez, por igual período;
As nomeações observarão a ordem de classificação (art. 37, IV, CF).
CF/88
Art. 37. (...)
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele
aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será
convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou
70
emprego, na carreira;
Regra geral, o aprovado em concurso público tem apenas expectativa de direito quanto
a investidura no cargo, ficando a critério da Administração Pública realizar as nomeações. Porém,
há diversos julgamentos do STF relatando certas situações ocorridas no mundo dos fatos
concedendo direito adquirido aos aprovados em concurso público. Ex. aprovado dentro do número
de vagas.
A necessidade da realização de exame psicotécnico em concursos públicos precisa estar
previamente estabelecida e lei e deverá ser pautada e critérios objetivos.
Súmula 686, STF
Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a
cargo público.
A lei deverá reservar percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas
portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão (art. 37, VIII, CF). Ex. O art. 5° da
Lei n° 8.112/90 reserva em até 20% das vagas para portadores de deficiência.
5. Acumulações
É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos (art. 37, XVI, CF).
REGRA
Acumulação Proibida
EXCEÇÃO
Exigências
Compatibilidade de horários
Nos casos permitidos em lei
Dentro do teto remuneratório
Hipóteses
2 cargos de professor
1 cargo de professor + 1 cargo técnico/científico
2 cargos/empregos privativos de profissionais da saúde, com profissões
regulamentadas
1 cargo público + 1 Vereador (art. 38, III)
6. Estabilidade
Para os agentes públicos em geral, são estáveis após três anos de efetivo exercício os
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público (art. 41,
caput, CF).
Todavia, para os Magistrados e Membros do Ministério Público a estabilidade recebe o
nome especial de vitaliciedade, sendo adquirida após dois anos de exercício (art. 95, I, CF; art. 128,
§ 1°, I, CF).
3 anos
71
Estabilidade
2 anos
7. Sindicalização
É garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical (art. 37, VI,
CF).
O agente público não poderá ser dispensado do serviço público se estiver inscrito para
eleição de cargo de direção ou representação sindical, durante o mandato e no período de um ano
após o seu término, salvo se vier a cometer falta grave, na forma em que dispuser a lei, ou se for
ocupante de cargo de provimento em comissão, quando poderá, a qualquer tempo, ser dispensado
(art. 8°, VIII, CF; RE 183.884-SP, STF).
8. Greve
É garantido ao servidor público civil o direito de greve, que deverá ser exercido dentro
nos termos e nos limites definidos em lei específica (art. 37, VII, CF). A redação foi dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Portanto, a Carta Magna reconhece expressamente a
constitucionalidade do direito de greve dos agentes públicos.
CF/88
Art. 37. (...)
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em
lei específica;
Todavia, por se tratar de uma norma constitucional de eficácia limitada, tal direito está
condicionado à edição de uma legislação específica sobre o assunto, responsável pela
regulamentação do tema.
Durante muitos anos a sociedade aguardou ansiosamente pela edificação da famigerada
lei de greve no serviço público, porém, até a presente data, a legislação mencionada ainda não foi
editada. Em decorrência da ausência desta lei especial, inúmeros julgados consideraram ilegal o
movimento paredista, aplicando sanções estatutárias aos agentes envolvidos.
Cansados desta inércia legislativa, em 25 de outubro de 2007 o Pleno do Supremo
Tribunal Federal considerou aplicável aos servidores públicos a Lei n° 7.783/89, que regulamenta o
direito de greve para a iniciativa privada enquanto não editada a norma específica sobre o tema (MI
670-ES, 708-DF e 712-PA).
Portanto, atualmente, com base no entendimento jurisprudencial da Suprema Corte, a
Lei nº 7.783/89 é a espécie normativa aplicável ao exercício do direito de greve dos servidores
públicos, até que a lei especial seja elaborada e sancionada.
MI 670-ES
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO
DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS
72
PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA
JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA
PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA
OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS,
FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA
FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
21.9.1990, o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injunção os seguintes
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injunção
apresentam-se como direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a
existência de uma omissão inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder legiferante,
insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total
do legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida em sede do controle abstrato de normas
acerca da existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta diferença
significativa em relação a atos decisórios proferidos no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui
competência constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a suspensão de processos
administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado
por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de outras medidas que garantam a posição do
impetrante até a oportuna expedição de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanços proporcionados por
essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A
partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir soluções “normativas” para a decisão
judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5 o, XXXV). Precedentes:
MI no 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.3.1992; MI nº 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992;
MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003. 2. O MANDADO DE INJUNÇÃO E O
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NA JURISPRUDÊNCIA DO STF. 2.1. O
tema da existência, ou não, de omissão legislativa quanto à definição das possibilidades, condições e limites
para o exercício do direito de greve por servidores públicos civis já foi, por diversas vezes, apreciado pelo
STF. Em todas as oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto do mandado de injunção
cingir-se-ia à declaração da existência, ou não, de mora legislativa para a edição de norma regulamentadora
específica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min.
Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 23.8.2002. 2.2. Em alguns
precedentes(em especial, no voto do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI n o 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade de aplicação aos servidores públicos civis da
lei que disciplina os movimentos grevistas no âmbito do setor privado (Lei no 7.783/1989). 3. DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. HIPÓTESE DE OMISSÃO LEGISLATIVA
INCONSTITUCIONAL. MORA JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO
PLENÁRIO DO STF. RISCOS DE CONSOLIDAÇÃO DE TÍPICA OMISSÃO JUDICIAL QUANTO À
MATÉRIA. A EXPERIÊNCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE ADOÇÃO DE
ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAÇÃO DA SITUAÇÃO DE
OMISSÃO. 3.1. A permanência da situação de não-regulamentação do direito de greve dos servidores
públicos civis contribui para a ampliação da regularidade das instituições de um Estado democrático de
Direito (CF, art. 1o). Além de o tema envolver uma série de questões estratégicas e orçamentárias
diretamente relacionadas aos serviços públicos, a ausência de parâmetros jurídicos de controle dos abusos
73
cometidos na deflagração desse tipo específico de movimento grevista tem favorecido que o legítimo
exercício de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira “lei da selva”. 3.2. Apesar das
modificações implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto à modificação da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinária específica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores públicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatório
para garantir o exercício dessa prerrogativa em consonância com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurídico-políticas que demandam a concretização do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF não pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, é possível que a Corte Constitucional atue também nos casos de inatividade
ou omissão do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questão já foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanência dessa situação de ausência de
regulamentação do direito de greve dos servidores públicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidação de uma típica omissão judicial. 3.5. Na experiência do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itália), admite-se que o Poder Judiciário adote medidas normativas como alternativa
legítima de superação de omissões inconstitucionais, sem que a proteção judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separação de poderes (CF, art. 2 o). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. REGULAMENTAÇÃO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAÇÃO DE PARÂMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto às
“atividades essenciais”, é especificamente delineada nos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Na hipótese de
aplicação dessa legislação geral ao caso específico do direito de greve dos servidores públicos, antes de
tudo, afigura-se inegável o conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação para o exercício
do direito de greve dos servidores públicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a serviços públicos adequados e prestados de forma contínua a todos os cidadãos (CF, art. 9 o, §1o), de
outro. Evidentemente, não se outorgaria ao legislador qualquer poder discricionário quanto à edição, ou
não, da lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rígido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no âmbito do serviço público, mas não poderia deixar de
reconhecer direito previamente definido pelo texto da Constituição. Considerada a evolução jurisprudencial
do tema perante o STF, em sede do mandado de injunção, não se pode atribuir amplamente ao legislador a
última palavra acerca da concessão, ou não, do direito de greve dos servidores públicos civis, sob pena de
se esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo, não impede que, futuramente, o
legislador infraconstitucional confira novos contornos acerca da adequada configuração da disciplina desse
direito constitucional. 4.2 Considerada a omissão legislativa alegada na espécie, seria o caso de se acolher a
pretensão, tão-somente no sentido de que se aplique a Lei no 7.783/1989 enquanto a omissão não for
devidamente regulamentada por lei específica para os servidores públicos civis (CF, art. 37, VII). 4.3 Em
razão dos imperativos da continuidade dos serviços públicos, contudo, não se pode afastar que, de acordo
com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja
facultado ao tribunal competente impor a observância a regime de greve mais severo em razão de tratar-se
de “serviços ou atividades essenciais”, nos termos do regime fixado pelos arts. 9 o a 11 da Lei no
7.783/1989. Isso ocorre porque não se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
que a regulação dos serviços públicos que tenham características afins a esses “serviços ou atividades
essenciais” seja menos severa que a disciplina dispensada aos serviços privados ditos “essenciais”. 4.4. O
sistema de judicialização do direito de greve dos servidores públicos civis está aberto para que outras
atividades sejam submetidas a idêntico regime. Pela complexidade e variedade dos serviços públicos e
atividades estratégicas típicas do Estado, há outros serviços públicos, cuja essencialidade não está
contemplada pelo rol dos arts. 9 o a 11 da Lei no 7.783/1989. Para os fins desta decisão, a enunciação do
regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 é apenas exemplificativa (numerus apertus). 5. O
PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSÍDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETÊNCIAS E
ATRIBUIÇÕES APLICÁVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS
74
DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI No 7.783/1989. A APLICAÇÃO COMPLEMENTAR DA LEI N o
7.701/1988 VISA À JUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES
PÚBLICOS CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
NECESSIDADES INADIÁVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NÃO ATENDIDAS, COLOQUEM “EM
PERIGO IMINENTE A SOBREVIVÊNCIA, A SAÚDE OU A SEGURANÇA DA POPULAÇÃO” (LEI
No 7.783/1989, PARÁGRAFO ÚNICO, ART. 11). 5.1. Pendência do julgamento de mérito da ADI no
3.395/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competência constitucional para a apreciação das
“ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração
pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (CF, art. 114, I, na
redação conferida pela EC no 45/2004). 5.2. Diante da singularidade do debate constitucional do direito de
greve dos servidores públicos civis, sob pena de injustificada e inadmissível negativa de prestação
jurisdicional nos âmbitos federal, estadual e municipal, devem-se fixar também os parâmetros institucionais
e constitucionais de definição de competência, provisória e ampliativa, para a apreciação de dissídios de
greve instaurados entre o Poder Público e os servidores públicos civis. 5.3. No plano procedimental,
afigura-se recomendável aplicar ao caso concreto a disciplina da Lei n o 7.701/1988 (que versa sobre
especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos), no que tange à competência
para apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores públicos que sejam
suscitados até o momento de colmatação legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
inciso VII do art. 37 da CF. 5.4. A adequação e a necessidade da definição dessas questões de organização e
procedimento dizem respeito a elementos de fixação de competência constitucional de modo a assegurar, a
um só tempo, a possibilidade e, sobretudo, os limites ao exercício do direito constitucional de greve dos
servidores públicos, e a continuidade na prestação dos serviços públicos. Ao adotar essa medida, este
Tribunal passa a assegurar o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII, da Constituição
Federal, sem desconsiderar a garantia da continuidade de prestação de serviços públicos – um elemento
fundamental para a preservação do interesse público em áreas que são extremamente demandadas pela
sociedade. 6. DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA
APRECIAÇÃO DO TEMA NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A
EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF.
FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis da Lei no
7.783/1989, sem prejuízo de que, diante do caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão
legítimo, seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de greve mais severo, em razão de
tratarem de “serviços ou atividades essenciais” (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11). 6.2. Nessa extensão do
deferimento do mandado de injunção, aplicação da Lei no 7.701/1988, no que tange à competência para
apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores públicos que sejam suscitados
até o momento de colmatação legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do inciso VII do
art. 37 da CF. 6.3. Até a devida disciplina legislativa, devem-se definir as situações provisórias de
competência constitucional para a apreciação desses dissídios no contexto nacional, regional, estadual e
municipal. Assim, nas condições acima especificadas, se a paralisação for de âmbito nacional, ou abranger
mais de uma região da justiça federal, ou ainda, compreender mais de uma unidade da federação, a
competência para o dissídio de greve será do Superior Tribunal de Justiça (por aplicação analógica do art.
2o, I, “a”, da Lei no 7.701/1988). Ainda no âmbito federal, se a controvérsia estiver adstrita a uma única
região da justiça federal, a competência será dos Tribunais Regionais Federais (aplicação analógica do art.
6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdição no contexto estadual ou municipal, se a controvérsia
estiver adstrita a uma unidade da federação, a competência será do respectivo Tribunal de Justiça (também
por aplicação analógica do art. 6 o da Lei no 7.701/1988). As greves de âmbito local ou municipal serão
dirimidas pelo Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal com jurisdição sobre o local da paralisação,
conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou federais. 6.4. Considerados os parâmetros
acima delineados, a par da competência para o dissídio de greve em si, no qual se discuta a abusividade, ou
não, da greve, os referidos tribunais, nos âmbitos de sua jurisdição, serão competentes para decidir acerca
75
do mérito do pagamento, ou não, dos dias de paralisação em consonância com a excepcionalidade de que
esse juízo se reveste. Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a deflagração da greve,
em princípio, corresponde à suspensão do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salários dos
dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente
por atraso no pagamento aos servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais que justifiquem
o afastamento da premissa da suspensão do contrato de trabalho (art. 7 o da Lei no 7.783/1989, in fine). 6.5.
Os tribunais mencionados também serão competentes para apreciar e julgar medidas cautelares
eventualmente incidentes relacionadas ao exercício do direito de greve dos servidores públicos civis, tais
como: i) aquelas nas quais se postule a preservação do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual
mínimo de servidores públicos que deve continuar trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a
proibição de qualquer tipo de paralisação; ii) os interditos possessórios para a desocupação de dependências
dos órgãos públicos eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas cautelares que
apresentem conexão direta com o dissídio coletivo de greve. 6.6. Em razão da evolução jurisprudencial
sobre o tema da interpretação da omissão legislativa do direito de greve dos servidores públicos civis e em
respeito aos ditames de segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso
Nacional legisle sobre a matéria. 6.7. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos
termos acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às
ações judiciais que envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis.
MI 708-DF
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI).
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO
DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). DEFINIÇÃO DOS
PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA
JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA
PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA
SEGURANÇA JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA INTERPRETAÇÃO DA
OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS,
FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA
FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL (STF). 1.1. No julgamento do MI no 107/DF, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
21.9.1990, o Plenário do STF consolidou entendimento que conferiu ao mandado de injunção os seguintes
elementos operacionais: i) os direitos constitucionalmente garantidos por meio de mandado de injunção
apresentam-se como direitos à expedição de um ato normativo, os quais, via de regra, não poderiam ser
diretamente satisfeitos por meio de provimento jurisdicional do STF; ii) a decisão judicial que declara a
existência de uma omissão inconstitucional constata, igualmente, a mora do órgão ou poder legiferante,
insta-o a editar a norma requerida; iii) a omissão inconstitucional tanto pode referir-se a uma omissão total
do legislador quanto a uma omissão parcial; iv) a decisão proferida em sede do controle abstrato de normas
acerca da existência, ou não, de omissão é dotada de eficácia erga omnes, e não apresenta diferença
significativa em relação a atos decisórios proferidos no contexto de mandado de injunção; iv) o STF possui
competência constitucional para, na ação de mandado de injunção, determinar a suspensão de processos
administrativos ou judiciais, com o intuito de assegurar ao interessado a possibilidade de ser contemplado
por norma mais benéfica, ou que lhe assegure o direito constitucional invocado; v) por fim, esse plexo de
poderes institucionais legitima que o STF determine a edição de outras medidas que garantam a posição do
impetrante até a oportuna expedição de normas pelo legislador. 1.2. Apesar dos avanços proporcionados por
essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente
fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A
76
partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir soluções “normativas” para a decisão
judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5o, XXXV). Precedentes:
MI no 283, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 14.11.1991; MI no 232/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
27.3.1992; MI nº 284, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o acórdão Min. Celso de Mello, DJ 26.6.1992;
MI no 543/DF, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 24.5.2002; MI no 679/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ
17.12.2002; e MI no 562/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 20.6.2003. 2. O MANDADO DE INJUNÇÃO E O
DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS NA JURISPRUDÊNCIA DO STF. 2.1. O
tema da existência, ou não, de omissão legislativa quanto à definição das possibilidades, condições e limites
para o exercício do direito de greve por servidores públicos civis já foi, por diversas vezes, apreciado pelo
STF. Em todas as oportunidades, esta Corte firmou o entendimento de que o objeto do mandado de injunção
cingir-se-ia à declaração da existência, ou não, de mora legislativa para a edição de norma regulamentadora
específica. Precedentes: MI no 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22.11.1996; MI no 585/TO, Rel. Min.
Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002; e MI no 485/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 23.8.2002. 2.2. Em alguns
precedentes(em especial, no voto do Min. Carlos Velloso, proferido no julgamento do MI n o 631/MS, Rel.
Min. Ilmar Galvão, DJ 2.8.2002), aventou-se a possibilidade de aplicação aos servidores públicos civis da
lei que disciplina os movimentos grevistas no âmbito do setor privado (Lei no 7.783/1989). 3. DIREITO
DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. HIPÓTESE DE OMISSÃO LEGISLATIVA
INCONSTITUCIONAL. MORA JUDICIAL, POR DIVERSAS VEZES, DECLARADA PELO
PLENÁRIO DO STF. RISCOS DE CONSOLIDAÇÃO DE TÍPICA OMISSÃO JUDICIAL QUANTO À
MATÉRIA. A EXPERIÊNCIA DO DIREITO COMPARADO. LEGITIMIDADE DE ADOÇÃO DE
ALTERNATIVAS NORMATIVAS E INSTITUCIONAIS DE SUPERAÇÃO DA SITUAÇÃO DE
OMISSÃO. 3.1. A permanência da situação de não-regulamentação do direito de greve dos servidores
públicos civis contribui para a ampliação da regularidade das instituições de um Estado democrático de
Direito (CF, art. 1o). Além de o tema envolver uma série de questões estratégicas e orçamentárias
diretamente relacionadas aos serviços públicos, a ausência de parâmetros jurídicos de controle dos abusos
cometidos na deflagração desse tipo específico de movimento grevista tem favorecido que o legítimo
exercício de direitos constitucionais seja afastado por uma verdadeira “lei da selva”. 3.2. Apesar das
modificações implementadas pela Emenda Constitucional no 19/1998 quanto à modificação da reserva
legal de lei complementar para a de lei ordinária específica (CF, art. 37, VII), observa-se que o direito de
greve dos servidores públicos civis continua sem receber tratamento legislativo minimamente satisfatório
para garantir o exercício dessa prerrogativa em consonância com imperativos constitucionais. 3.3. Tendo
em vista as imperiosas balizas jurídico-políticas que demandam a concretização do direito de greve a todos
os trabalhadores, o STF não pode se abster de reconhecer que, assim como o controle judicial deve incidir
sobre a atividade do legislador, é possível que a Corte Constitucional atue também nos casos de inatividade
ou omissão do Legislativo. 3.4. A mora legislativa em questão já foi, por diversas vezes, declarada na
ordem constitucional brasileira. Por esse motivo, a permanência dessa situação de ausência de
regulamentação do direito de greve dos servidores públicos civis passa a invocar, para si, os riscos de
consolidação de uma típica omissão judicial. 3.5. Na experiência do direito comparado (em especial, na
Alemanha e na Itália), admite-se que o Poder Judiciário adote medidas normativas como alternativa
legítima de superação de omissões inconstitucionais, sem que a proteção judicial efetiva a direitos
fundamentais se configure como ofensa ao modelo de separação de poderes (CF, art. 2°). 4. DIREITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. REGULAMENTAÇÃO DA LEI DE GREVE DOS
TRABALHADORES EM GERAL (LEI No 7.783/1989). FIXAÇÃO DE PARÂMETROS DE
CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELO LEGISLADOR
INFRACONSTITUCIONAL. 4.1. A disciplina do direito de greve para os trabalhadores em geral, quanto às
“atividades essenciais”, é especificamente delineada nos arts. 9° a 11 da Lei nº 7.783/1989. Na hipótese de
aplicação dessa legislação geral ao caso específico do direito de greve dos servidores públicos, antes de
tudo, afigura-se inegável o conflito existente entre as necessidades mínimas de legislação para o exercício
do direito de greve dos servidores públicos civis (CF, art. 9 o, caput, c/c art. 37, VII), de um lado, e o direito
a serviços públicos adequados e prestados de forma contínua a todos os cidadãos (CF, art. 9 o, §1o), de
77
outro. Evidentemente, não se outorgaria ao legislador qualquer poder discricionário quanto à edição, ou
não, da lei disciplinadora do direito de greve. O legislador poderia adotar um modelo mais ou menos rígido,
mais ou menos restritivo do direito de greve no âmbito do serviço público, mas não poderia deixar de
reconhecer direito previamente definido pelo texto da Constituição. Considerada a evolução jurisprudencial
do tema perante o STF, em sede do mandado de injunção, não se pode atribuir amplamente ao legislador a
última palavra acerca da concessão, ou não, do direito de greve dos servidores públicos civis, sob pena de
se esvaziar direito fundamental positivado. Tal premissa, contudo, não impede que, futuramente, o
legislador infraconstitucional confira novos contornos acerca da adequada configuração da disciplina desse
direito constitucional. 4.2 Considerada a omissão legislativa alegada na espécie, seria o caso de se acolher a
pretensão, tão-somente no sentido de que se aplique a Lei no 7.783/1989 enquanto a omissão não for
devidamente regulamentada por lei específica para os servidores públicos civis (CF, art. 37, VII). 4.3 Em
razão dos imperativos da continuidade dos serviços públicos, contudo, não se pode afastar que, de acordo
com as peculiaridades de cada caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja
facultado ao tribunal competente impor a observância a regime de greve mais severo em razão de tratar-se
de “serviços ou atividades essenciais”, nos termos do regime fixado pelos arts. 9 o a 11 da Lei no
7.783/1989. Isso ocorre porque não se pode deixar de cogitar dos riscos decorrentes das possibilidades de
que a regulação dos serviços públicos que tenham características afins a esses “serviços ou atividades
essenciais” seja menos severa que a disciplina dispensada aos serviços privados ditos “essenciais”. 4.4. O
sistema de judicialização do direito de greve dos servidores públicos civis está aberto para que outras
atividades sejam submetidas a idêntico regime. Pela complexidade e variedade dos serviços públicos e
atividades estratégicas típicas do Estado, há outros serviços públicos, cuja essencialidade não está
contemplada pelo rol dos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989. Para os fins desta decisão, a enunciação do
regime fixado pelos arts. 9o a 11 da Lei no 7.783/1989 é apenas exemplificativa (numerus apertus). 5. O
PROCESSAMENTO E O JULGAMENTO DE EVENTUAIS DISSÍDIOS DE GREVE QUE ENVOLVAM
SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DEVEM OBEDECER AO MODELO DE COMPETÊNCIAS E
ATRIBUIÇÕES APLICÁVEL AOS TRABALHADORES EM GERAL (CELETISTAS), NOS TERMOS
DA REGULAMENTAÇÃO DA LEI No 7.783/1989. A APLICAÇÃO COMPLEMENTAR DA LEI N o
7.701/1988 VISA À JUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS QUE ENVOLVAM OS SERVIDORES
PÚBLICOS CIVIS NO CONTEXTO DO ATENDIMENTO DE ATIVIDADES RELACIONADAS A
NECESSIDADES INADIÁVEIS DA COMUNIDADE QUE, SE NÃO ATENDIDAS, COLOQUEM “EM
PERIGO IMINENTE A SOBREVIVÊNCIA, A SAÚDE OU A SEGURANÇA DA POPULAÇÃO” (LEI
No 7.783/1989, PARÁGRAFO ÚNICO, ART. 11). 5.1. Pendência do julgamento de mérito da ADI no
3.395/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, na qual se discute a competência constitucional para a apreciação das
“ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração
pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (CF, art. 114, I, na
redação conferida pela EC no 45/2004). 5.2. Diante da singularidade do debate constitucional do direito de
greve dos servidores públicos civis, sob pena de injustificada e inadmissível negativa de prestação
jurisdicional nos âmbitos federal, estadual e municipal, devem-se fixar também os parâmetros institucionais
e constitucionais de definição de competência, provisória e ampliativa, para a apreciação de dissídios de
greve instaurados entre o Poder Público e os servidores públicos civis. 5.3. No plano procedimental,
afigura-se recomendável aplicar ao caso concreto a disciplina da Lei n o 7.701/1988 (que versa sobre
especialização das turmas dos Tribunais do Trabalho em processos coletivos), no que tange à competência
para apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores públicos que sejam
suscitados até o momento de colmatação legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do
inciso VII do art. 37 da CF. 5.4. A adequação e a necessidade da definição dessas questões de organização e
procedimento dizem respeito a elementos de fixação de competência constitucional de modo a assegurar, a
um só tempo, a possibilidade e, sobretudo, os limites ao exercício do direito constitucional de greve dos
servidores públicos, e a continuidade na prestação dos serviços públicos. Ao adotar essa medida, este
Tribunal passa a assegurar o direito de greve constitucionalmente garantido no art. 37, VII, da Constituição
Federal, sem desconsiderar a garantia da continuidade de prestação de serviços públicos – um elemento
fundamental para a preservação do interesse público em áreas que são extremamente demandadas pela
78
sociedade. 6. DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL PARA
APRECIAÇÃO DO TEMA NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A
EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF.
FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE
SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO
DAS LEIS Nos 7.701/1988 E 7.783/1989. 6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis da Lei no
7.783/1989, sem prejuízo de que, diante do caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão
legítimo, seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de greve mais severo, em razão de
tratarem de “serviços ou atividades essenciais” (Lei no 7.783/1989, arts. 9o a 11). 6.2. Nessa extensão do
deferimento do mandado de injunção, aplicação da Lei no 7.701/1988, no que tange à competência para
apreciar e julgar eventuais conflitos judiciais referentes à greve de servidores públicos que sejam suscitados
até o momento de colmatação legislativa específica da lacuna ora declarada, nos termos do inciso VII do
art. 37 da CF. 6.3. Até a devida disciplina legislativa, devem-se definir as situações provisórias de
competência constitucional para a apreciação desses dissídios no contexto nacional, regional, estadual e
municipal. Assim, nas condições acima especificadas, se a paralisação for de âmbito nacional, ou abranger
mais de uma região da justiça federal, ou ainda, compreender mais de uma unidade da federação, a
competência para o dissídio de greve será do Superior Tribunal de Justiça (por aplicação analógica do art.
2o, I, “a”, da Lei no 7.701/1988). Ainda no âmbito federal, se a controvérsia estiver adstrita a uma única
região da justiça federal, a competência será dos Tribunais Regionais Federais (aplicação analógica do art.
6o da Lei no 7.701/1988). Para o caso da jurisdição no contexto estadual ou municipal, se a controvérsia
estiver adstrita a uma unidade da federação, a competência será do respectivo Tribunal de Justiça (também
por aplicação analógica do art. 6 o da Lei no 7.701/1988). As greves de âmbito local ou municipal serão
dirimidas pelo Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal com jurisdição sobre o local da paralisação,
conforme se trate de greve de servidores municipais, estaduais ou federais. 6.4. Considerados os parâmetros
acima delineados, a par da competência para o dissídio de greve em si, no qual se discuta a abusividade, ou
não, da greve, os referidos tribunais, nos âmbitos de sua jurisdição, serão competentes para decidir acerca
do mérito do pagamento, ou não, dos dias de paralisação em consonância com a excepcionalidade de que
esse juízo se reveste. Nesse contexto, nos termos do art. 7o da Lei no 7.783/1989, a deflagração da greve,
em princípio, corresponde à suspensão do contrato de trabalho. Como regra geral, portanto, os salários dos
dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente
por atraso no pagamento aos servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais que justifiquem
o afastamento da premissa da suspensão do contrato de trabalho (art. 7 o da Lei no 7.783/1989, in fine). 6.5.
Os tribunais mencionados também serão competentes para apreciar e julgar medidas cautelares
eventualmente incidentes relacionadas ao exercício do direito de greve dos servidores públicos civis, tais
como: i) aquelas nas quais se postule a preservação do objeto da querela judicial, qual seja, o percentual
mínimo de servidores públicos que deve continuar trabalhando durante o movimento paredista, ou mesmo a
proibição de qualquer tipo de paralisação; ii) os interditos possessórios para a desocupação de dependências
dos órgãos públicos eventualmente tomados por grevistas; e iii) as demais medidas cautelares que
apresentem conexão direta com o dissídio coletivo de greve. 6.6. Em razão da evolução jurisprudencial
sobre o tema da interpretação da omissão legislativa do direito de greve dos servidores públicos civis e em
respeito aos ditames de segurança jurídica, fixa-se o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Congresso
Nacional legisle sobre a matéria. 6.7. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos
termos acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às
ações judiciais que envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis.
MI 712-PA
EMENTA : MANDADO DE INJ UNÇÃO. ART. 5º , LXXI DA CONSTITU IÇÃO DO
BRASIL. CONCESSÃO DE EFETIV ID ADE À NORMA VEICUL ADA PELO ARTIGO
37, INCISO VII, DA CONSTITU IÇÃO DO BRASIL. LEGITIM ID ADE ATIVA DE
79
ENTID ADE SIND ICAL. GREVE DOS TR ABALHADORES EM GERAL [ ART. 9º DA
CONSTITU IÇÃO DO BRASIL]. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À
GREVE
NO
SERVIÇO
PÚBLICO
ATÉ
QUE
SOBREVENHA
LEI
REGULAMENTADORA. PARÂMETROS CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO
DIRE ITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS DEFIN IDOS POR ESTA
CORTE. CONTINU IDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO.
ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUAN TO À SUBSTÂNCIA DO
MANDADO
DE
INJ UNÇÃO.
PREVALÊNCIA
DO
INTERESSE
SOCIAL.
IN SUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR -SE - IA OFENSA À
INDEPENDÊNCIA E HARM ONIA ENTRE OS PODERE S [ART. 2 O DA
CONSTITU IÇÃO DO BRAS IL] E À SEPARAÇÃO DO S PODERES [art. 60, § 4 o , III,
DA CONSTITU IÇÃO DO BRASIL] . INCUMBE AO PODER J UDICIÁR IO PRODUZIR A
NORMA SUFIC IENTE PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIRE ITO DE
GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, D A
CONSTITU IÇÃO DO BRASIL. 1. O ace sso de entidades de clas se à via do mandado de
inj unção coleti vo é processualmente admissí vel, desde que legalme nte constit uídas e em
f uncionam ento há pelo menos um ano. 2 . A Constitui ção do Brasil re conhe ce
expressam ent e possam os servidores públicos civis exe rc er o direito de gr eve --- arti go
37, inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos
trabal hadores em geral, af irmado pelo arti go 9º da Constitui ção do Brasil. Ato
normati vo de iní cio inaplicável aos ser vidores públicos ci vi s. 3 . O prece ito vei culado
pelo arti go 37, inciso V II, da CB/88 exige a ediç ão de ato norma tivo que integre sua
ef icácia. Reclam a -s e, para f ins de plena i ncidê nc ia do preceito, atua ção legi sla tiva que
dê concreção ao comando positivado no texto da Constitui ção. 4 . Reconhecime nto, por
est a Corte, em divers a s oportunida des, de omissão do Congres so Nacional no que
respei ta ao dever, que lhe incumb e, de dar concreção ao preceito c onstit ucional.
Precedentes. 5. Diante de mora legis l ativa, cumpre ao Supremo Tribunal Federal de cidir
no sentido de suprir omissão de ssa ordem. Esta Corte não se presta, quando se trate da
apreci ação de mandados de injunção , a emitir dec isões des nutrida s de e f icáci a. 6 . A
greve, poder de fato, é a arma mais ef icaz de que dispõem os trabalhadores visa ndo à
conquist a de melhores condi ções de vida. Sua a uto -apli cabilidade é i nquestionável;
trat a-s e de direito f undamental de carát er instr umental. 7 . A Constituiç ão, ao dispor
sobre os trabalhadores em geral, não prevê l imitação do direito de greve: a eles compete
decidir sobre a oportunidade de exer c ê-lo e sobre os i nt ere ss es que devam por meio dela
def ender. Por isso a lei não pode restringi - lo, senão protegê - lo, sendo
consti tucionalmente admiss íveis todos os tipos de greve. 8 . Na relação e stat ut ári a do
emprego público não se manif esta t ensão ent re tr abalho e capi tal, ta l como se re ali za no
campo da exploração da ati vidade e c onômica pelos parti cular es. Ne ste, o exercí cio do
poder de f ato, a greve, coloca em ri sco os inter es se s egoís ticos do suje it o detentor de
capital --- i ndivíduo ou empres a --- que, em f ace dela, suporta, em te se, potencial ou
ef etivamente redução de sua capacid ade de acumula ção de capital. Verif ica - se, ent ão,
oposição direta entr e os interes ses dos trabalhadores e os int ere ss es dos capita lis tas.
Como a greve pode conduzir à diminuição de ganhos do titula r de capital, os
trabal hadores podem em tese vir a obter, ef etiva ou potencia lmente, algum as va nta ge ns
mercê do seu exercício. O mesmo não se dá na relaç ão estat utá ria, no âmbito da qual,
em tes e, aos i nt eresses dos trab alhado res não corre spondem, anta gonic amente,
interesses i ndividuais, senão o int ere sse soci al. A gr eve no s er viço público não
compromete, diretament e, int er ess es egoísti cos do detentor de capital, mas sim os
interesses dos cidadãos que necessi t am da prest ação do ser viço público. 9 . A norma
vei cul ada pelo artigo 37, VII, da Consti tuição do Brasil rec lama re gul am ent ação, a f im
de que seja adequadamente as segurada a coesão soc ial. 1 0 . A r egul ament aç ão do
exercí cio do direito de greve pelos ser vidores públicos há de s er pec ulia r, mesmo
porque "ser viços ou ati vidades ess enciai s" e "nec ess idades i nadiá vei s da coleti vidade"
80
não se s uperpõem a "s er viços públicos"; e vic e - ver sa. 11. Daí porque não deve s er
aplicado ao exercício do direito de gre ve no âmbito da Administr açã o t ão -soment e o
disposto na Lei n. 7.783/89. A esta Corte impõe -se tra çar os parâme tros a t ine nte s a es se
exercí cio. 12. O que deve ser regul ado, na hipótes e dos autos, é a coe r ênc ia ent re o
exercí cio do direito de greve pelo s e rvidor público e as condiçõe s nece ss ária s à coesão
e interdependênci a social, que a presta ção continuada dos ser viços públicos ass egura.
13. O argumento de que a Corte est ari a então a legisl ar --- o que se af igur ari a
inconcebível, por f erir a independênc ia e harmoni a entr e os poderes [art. 2 o da
Constituição do Brasil] e a s eparação dos poderes [a rt. 60, § 4 o , III] - -- é ins ubsis tente.
14. O Poder J udiciário está vi ncula do pelo dever -poder de, no mandado de injunção,
f ormular supl eti vamente a norma regulam ent adora de que car ec e o orden amento
jurídi co. 15. No mandado de injunçã o o Poder J udiciário não def ine norma de decisão,
mas enunci a o texto normati vo que f alta va pa ra, no c aso, torna r vi ável o exercí cio do
direito de gr eve dos servidores públicos. 1 6 . Mandado de injunç ão jul gad o proc edente,
para remover o obstáculo decorr ente da omissão legi sl ati va e, s uplet iva mente, tor nar
viável o exercício do direito consagra do no artigo 37, VII, da Constit ui ção do Brasil.
9. Responsabilidade
A prática de ato ilícito pelo agente público no exercício de suas funções pode ensejar a
responsabilidade civil, criminal e administrativa.
Resp. Civil + Resp. Criminal
Resp. Administrativa
Poder Judiciário
Administração Pública
A regra é a independência/autonomia entre as três esferas. Todavia, se o agente público
for absolvido criminalmente por duas situações especiais também deverá ser absolvido nas demais
esferas.
CRIMINAL
• negação da
existência do fato
ou
• negação da
autoria do fato
CIVEL
ADMINISTRATIVA
81
CAPÍTULO VIII
SERVIÇO PÚBLICO
1. Conceito
A noção de serviço público é variável em função do espaço e do tempo. É o
ordenamento que outorga a determinada categoria de atividade a qualificação jurídica de serviço
público, submetendo-a total ou parcialmente ao regime jurídico administrativo.
Serviço público é a atividade material que a lei atribui ao Estado para que
exerça diretamente ou por meio de delegados, com o objetivo de satisfazer
concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou
parcialmente público. (Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito
Administrativo. 22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009)
Serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,
basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade. (José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas,,
2012)
Serviço público é toda atividade material ampliativa, definida pela lei ou pela
Constituição como dever estatal, consistente no oferecimento de utilidades e
comodidades ensejadoras de benefícios particularizados a cada usuário,
sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida
predominantemente aos princípios e normas de direito público. (Alexandre
Mazza. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2012)
2. Mutabilidade do Conceito de Serviço Público
A noção de serviço público alterou-se muito ao longo do tempo. Variou de acordo com
as diferentes expectativas políticas, econômicas, sociais e culturais de cada comunidade.
A mutação dos anseios da coletividade e do papel reservado ao Estado ao
procurar satisfazê-los acarreta modificações no conceito de serviço público a
altera o seu substrato material. Novas demandas sociais exigem novos meios
de prestação de serviços públicos. Estes se alteram de modo a assegurar que
os anseios da sociedade sejam atendidos. (Marcelo Harger. Consórcios
Públicos na Lei n° 11.107/05. Belo Horizonte: Fórum, 2007)
3. Serviço Público x Poder de Polícia
O administrativista Celso Antonio Bandeira de Mello faz uma impecável comparação
sobre a diferença entre Serviço Público e Poder de Polícia.
Enquanto o serviço público visa a ofertar ao administrado uma utilidade,
ampliando, assim, o seu desfrute de comodidades, mediante prestações feitas
em prol de cada qual, o poder de polícia, inversamente (conquanto para a
proteção do interesse de todos), visa restringir, limitar, condicionar, as
possibilidades de sua atuação livre. (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso
de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009)
82
4. Disciplina Legal
A prestação de serviços públicos está disciplinada tanto na Constituição Federal, quanto
na Legislação Extravagante.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão e
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n° 8.987/95 (Dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos).
5. Princípios
Constituem princípios que devem orientar a prestação dos serviços públicos.
Princípios
• Princípio da Generalidade
• Princípio da Modicidade das Tarifas
• Princípio do Serviço Adequado
• Princípio da Atualidade
• Princípio da Continuidade do Serviço Público
• Princípio da Cortesia
• Princípio da Eficiência
5.1. Princípio da Generalidade
Também chamado de princípio da impessoalidade. Os serviços públicos devem
beneficiar o maior número possível de indivíduos sem discriminação dos usuários, isto é, a
prestação deve ser feita de forma igual e impessoal, indistintamente à totalidade dos usuários que
deles necessitem, em busca da universalidade (art. 6°, § 1°).
5.2. Princípio da Modicidade das Tarifas
Os serviços públicos devem ser remunerados a preços módicos, que atendam à realidade
econômica da população, pois, se forem pagos com valores elevados, muitos usuários serão alijados
do universo de beneficiários (art. 6°, § 1°).
5.3. Princípio do Serviço Adequado
Toda concessão ou permissão de serviço público pressupõe a prestação de um serviço
adequado ao pleno atendimento dos usuários (art. 6°, § 1°).
5.4. Princípio da Atualidade
Também chamado de princípio da atualização ou adaptatividade. A atualidade na
prestação do serviço público compreende a modernidade das técnicas utilizadas, a modernidade dos
equipamentos disponíveis, a modernidade das instalações e a sua respectiva conservação. Abrange,
ainda, a constante melhoria e expansão do serviço público (Art. 6º, § 1º e 2º).
83
• Modernidade das técnicas
• Modernidade dos equipamentos
• Modernidade das instalações
• Conservação das instalações
• Melhoria do serviço
• Expansão do serviço
Atualidade
5.5. Princípio da Continuidade do Serviço Público
As atividades qualificadas como serviço público não podem ser interrompidas, devendo
ser eternamente contínuas e ininterruptas a sua prestação (art. 6º, § 1°).
Todavia, o princípio não proíbe a interrupção do fornecimento do serviço público. A
legislação elencou três possibilidades de paralisação do serviço sem que este interrupção fosse
considerada uma descontinuidade (art. 6°, § 3°).
• Sem aviso
Possibilidade de
Interrupção
situações de Emergência
• razões de ordem técnica/segurança
• Com prévio aviso
• inadimplemento do usuário
OBS. A temática da interrupção da prestação do serviço público por inadimplemento do usuário é
bastante polêmico. Há muitos julgamentos no sentido de que, se aquela atividade for considerada
essencial não haverá a possibilidade de paralisação, devendo a concessionária buscar as vias
judiciais para reaver os valores não pagos. Ex. Hospitais.
Regra
Exceção
Para atividades gerais há a possibilidade de interrupção.
Para atividades essenciais, não há possibilidade de interrupção.
5.6. Princípio da Cortesia
O serviço público deve ser prestado de forma cortes, respeitosa e educada pelos seus
agentes públicos. Para isso deve a Administração Pública realizar frequentemente cursos de
treinamento e reciclagem de seus integrantes a fim de que seja cumprido o dispositivo legal (art. 6º,
§ 1º).
5.7. Princípio da Eficiência
O serviço público deve ser prestado de forma a atender as necessidades do indivíduo, da
comunidade e do próprio Estado (art. 6º, § 1º).
6. Concessão x Permissão
84
Há quatro diferenças básicas entre concessão e permissão de serviços públicos (art. 2°,
II; art. 2°, IV).
Concessão
Licitação na modalidade concorrência
Pessoa jurídica ou consórcio de empresas
Ato não precário
Para ser extinta deverá seguir os trâmites legais e
contratuais
Permissão
Licitação
Pessoa física ou jurídica
Ato precário
Pode ser revogado a qualquer tempo
7. Responsabilidade do Concessionário
O concessionário atua em seu nome, por sua conta e risco, incidindo a regra da
responsabilidade objetiva (art. 37, § 6°, CF; art. 25, Lei n° 8.987/95).
ATENÇÃO
O Estado pode ser responsabilizado? Sim, desde que exauridas as possibilidades de reparação dos
prejuízos causados pelo concessionário. Logo, a responsabilidade do Poder Público é subsidiária.
8. Serviço Público Especial
Com o advento da Lei nº 11.079/04, que instituiu as Parcerias Público-Privada (PPP),
foram criadas duas novas formas de prestação de serviços públicos, denominadas de patrocinada e
administrativa. Desta forma, estas se tonaram formas especiais da prestação de serviços públicos,
enquanto as permissões e concessões, regidas pela Lei nº 8.987/95, ficaram sendo formas comuns
da prestação de serviços públicos.
85
CAPÍTULO IX
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1. Conceito de Controle Administrativo
É o conjunto de mecanismos que permitem a vigilância, a orientação e a correção da
atuação administrativa quando ela se distancia das regras e dos princípio dos ordenamento jurídico
administrativo.
2. Controle Externo x Controle Interno
O controle da Administração Pública compreende tanto o controle externo, como o
controle interno.
• Poder Legislativo
• Externo
• Poder Judiciário
Controle
• Interno
3. Controle do Poder Legislativo
O Poder Legislativo tem por atribuição típica, além de inovar na ordem jurídica, a
fiscalização do Poder Executivo.
O controle do Legislativo sobre o Executivo somente é efetivado na forma e nos limites
permitidos pela Constituição Federal.
• Político
ex. CPI (art. 58, § 3°); possibilidade do CN de sustar atos
normativos do Executivo (art. 49, V); convocação de Ministros
(art. 50).
• Financeiro
ex. controle sob aspectos contábeis, financeiros e
orçamentários com auxílio do Tribunal de Contas (art. 70).
Controle
4. Controle do Poder Judiciário
Existem inúmeros instrumentos jurídicos que podem ser utilizados pelo administrado
resultando no controle da atuação administrativa: Habeas corpus (art. 5°, LXVIII), Habeas data
(art. 5°, LXXII), Mandado de injunção (art. 5°, LXXI, CF; Lei n° 9.507/97), Mandado de segurança
individual (art. 5°, LXIX, CF; Lei n° 12.016/09), Mandado de segurança coletivo (art. 5°, LXX, CF;
Lei n° 12.016/09), Ação popular (art. 5°, LXXIII, CF; Lei n° 4.717/65), Ação civil pública (art. 129,
86
III, CF; Lei n° 7.347/85), Ação de improbidade administrativa (art. 37, § 4°, CF; Lei n° 8.429/92).
4.1. Habeas corpus
CF/88
Art. 5° (...)
LXVIII - conceder-se-á "habeas-corpus" sempre que alguém sofrer ou se
achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de
locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;
Ex. Asilo que proíbe a saída dos idosos.
4.2. Habeas data
CF/88
Art. 5° (...)
LXXII - conceder-se-á "habeas-data":
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
Lei n° 9.507/97
Disciplina o habeas data
Ex. Comissão de licitação não fornece vista dos autos do procedimento administrativo a uma das
partes interessadas.
4.3. Mandado de injunção
CF/88
Art. 5° (...)
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma
regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania;
4.4. Mandado de segurança individual
CF/88
Art. 5° (...)
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
Lei n° 12.016/09
Disciplina o mandado de segurança individual e coletivo.
Ex. Edital de concurso público exige já na fase da inscrição a comprovação da qualificação para o
cargo.
4.5. Mandado de segurança coletivo
87
CF/88
Art. 5° (...)
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente
constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
Lei n° 12.016/09
Disciplina o mandado de segurança individual e coletivo.
4.6. Ação popular
CF/88
Art. 5° (...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;
Lei n° 4.717/65
Regulamenta a Ação Popular
4.7. Ação de improbidade administrativa
CF/88
Art. 37. (...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo
da ação penal cabível.
Lei n° 8.429/92
Lei da Improbidade Administrativa
Ex. Agente público que percebe vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de
verba pública de qualquer natureza (art. 9°, IX).
5. Controle Interno
É aquele efetuado pela própria Administração Pública.
• fiscalização
• de ofício
• revisão
Controle
• petições
• provocado
• recursos administrativos
88
CAPÍTULO X
PROCESSO ADMINISTRATIVO
1. Processo em Sentido Amplo e Restrito
Pode-se falar em processo em sentido amplo de modo a abranger os instrumentos de
que se utilizam os três Poderes do Estado para a consecução de seus fins. Pode-se falar, também, em
processo em sentido restrito de modo a compreender apenas a função jurisdicional como forma de
composição de conflitos de interesse.
Poder Legislativo
Poder Executivo
Poder Judiciário
Processo Legislativo
Função Legislativa
Processo Administrativo
Função Administrativa
Processo Jurisdicional
Função Jurisdicional
Quem determina a legitimação do processo no âmbito do legislativo é o art. 59 da
Constituição Federal de 1988.
CF/88
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.
Já o processo administrativo, além de ganhar legitimação também de âmbito
constitucional, foi agraciado com o status de direitos e deveres individuais e coletivos. Podemos
encontrar a previsão do processo administrativo no rol do art. 5° da Constituição Federal de 1988.
Tal fenômeno é conhecido pela doutrina como a constitucionalização do processo administrativo.
CF/88
Art. 5°. (...)
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados
em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes;
LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a
razoável duração do processo e os meios que garantem a celeridade de sua
tramitação.
A importante conclusão que podemos chegar é que o ordenamento jurídico pátrio utiliza
o termo processo desvinculado do exercício da função jurisdicional. Antigamente tinha-se uma ideia
de que o termo processo somente poderia ser empregado na seara jurisdicional. Modernamente,
com respaldo nos ensinamentos constitucionais, é perfeitamente aceitável o uso técnico do processo
em todos os âmbitos da função estatal.
89
2. Disciplina Legal
O disciplinamento do processo administrativo pode ser encontrado tanto na
Constituição Federal, quanto na legislação extravagante.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Art. 5°, LV (contraditório e ampla defesa)
Art. 5°, LXXVIII (razoável duração do processo)
LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL
Lei n° 9.784/99 (processo administrativo federal)
3. Processo versus Jurisdição
Sabemos que o processo exercendo a função jurisdicional produz jurisdição. Indaga-se:
o processo exercendo a função administrativa produz jurisdição? A resposta é negativa. A jurisdição
é exclusiva do Poder Judiciário. Não existe jurisdição fora do Poder Judiciário.
No Brasil vigora o modelo denominado de jurisdição una ou sistema inglês. Este
modelo tem a premissa básica de que a jurisdição é exclusiva do Poder Judiciário. Já em outros
países, a exemplo da França, vigora o modelo denominado contencioso administrativo ou sistema
francês. Este modelo tem por base a ideia de que a jurisdição não é exclusiva do Poder Judiciário,
podendo, também, o Poder Executivo desempenhar o papel jurisdicional.
4. Processo versus Coisa Julgada
A ausência de jurisdição da seara administrativa não afasta a existência da coisa julgada
no âmbito administrativo. Todavia, a coisa julgada na seara administrativa atinge somente as
decisões da própria Administração Pública, sendo sempre possível a busca pela tutela jurisdicional
no âmbito do judiciário.
5. Importância do Processo Administrativo
O professor Celso Antonio Bandeira de Mello faz uma criativa referência ao processo
administrativo a fim de retratar sua importância.
Enquanto o ato administrativo corresponde a uma perspectiva fotográfica, o
processo administrativo implica uma visão cinematográfica da atuação
administrativa. (Prefácio da obra Processo Administrativo de Egon
Bockmann Moreira)
O professor Adilson Abreu Dallari também escreveu sobre a importância do processo
administrativo.
O processo administrativo rompe com a exclusividade da direção do Estado
no exercício da atividade administrativa e representa a contenção do poder
pessoal das autoridades administrativas. (Adilson Abreu Dallari. Processo
Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007)
A professora Irene Patrícia Nohara resume em quatro itens a importância do processo
administrativo.
90
Em sua, pode-se dizer que a processualização das atividades administrativas
ganha importância pois contempla diversas vantagens, garantindo:
transparência, controle, democratização e dignidade. (Irene Patrícia Nohara.
Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2012)
6. Aplicação Subsidiária da Lei n° 9.784/99
A lei de processo administrativo aplica-se
administrativos específicos.
subsidiariamente aos processos
Lei n° 9.784/99
Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por
lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Ex.
Lei n° 8.666/93
Lei n° 8.112/90
Lei n° 9.784/99
Lei n° 9.784/99
7. Objetivos
São objetivos do processo administrativo: (a) a proteção dos direitos dos administrados;
(b) o melhor cumprimento dos fins da Administração.
8. Princípios
O processo administrativo deve observar uma série de princípios, dentre eles o
contraditório, ampla defesa, publicidade, economia processual, pluralidade de instâncias e
participação popular.
O art. 2° dispõe acerca dos princípios ao qual a Administração Pública está submetida.
Por um lado houve a repetição dos princípios já expressos na Constituição Federal, por outro inovou
ao positivar princípios até então tratados apenas pela doutrina e jurisprudência.
Lei n° 9.784/99
Art. 2° A Administração Pública obedecerá dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
8.1. Princípio da Legalidade
É o princípio basilar do Estado de Direito. É a atuação da Administração Pública
(órgãos/agentes) dentro dos parâmetros definidos em lei, sendo vedada sua atuação sem prévia e
expressa permissão legislativa.
Legalidade Privada
Legalidade Pública
91
Ao particular é permitido fazer tudo o que a
legislação não proíba
Ao administrador somente é permitido fazer o que
estiver previsto em lei
Também não devemos confundir o princípio da legalidade com o princípio da reserva de
lei.
Princípio da Legalidade
É a submissão da Administração Pública
(órgãos/agentes) aos impérios da legislação
Princípio da Reserva de Lei
É a limitação à forma de regulamentação de
determinadas matérias cuja natureza é indicada pela
legislação (ex. 37, XIX, CF)
CF/88
Art. 37. (...)
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
atuação;
8.2. Princípio da Finalidade
O princípio da finalidade visa alcançar o interesse público, isto é, pretende fazer valer o
interesse da comunidade, sendo vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competência, salvo
autorização em lei.
Interesse Público Primário
Interesse da coletividade
Interesse Público Secundário
Interesse da pessoa jurídica
8.3. Princípio da Motivação
O princípio da motivação objetiva a exteriorização formal das razões de decidir, como
forma de conferir transparência à Administração Pública, assim como permitir ao particular o
devido exercício do seu direito de defesa.
CF/88
Art. 93. (...)
X – as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus
membros;
Lei n° 9.784/99
Art. 2° (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
decisão;
O professor Juarez Freitas traça a relação entre a motivação das decisões administrativas
e a controle de juridicidade.
A motivação permitirá que se exerça um controle da licitude, em sentido
amplo, de forma a confrontar o ato com toda a gama de princípios que se
deve observar, permitindo que se detecte o “demérito” do ato, quando este
não se conformar com a ordem jurídica. (Juarez Freitas. Discricionariedade
92
administrativa e o direito fundamental à boa administração. São Paulo:
Malheiros, 2007)
Com relação à motivação ser a regra ou exceção, embora haja divergência doutrinária
entre dois dos mais importantes administrativistas pátrios – Celso Antonio Bandeira de Mello
entende que é regra, todavia José dos Santos Carvalho Filho entende que é exceção –, prevalece a
ideia de ser a motivação a regra.
8.4. Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
O princípio da razoabilidade implica dizer que as atitudes da Administração Pública hão
de ser pautadas pelo bom senso, pelo que não poderão ser bizarras, imprudentes ou incoerentes. O
princípio da razoabilidade exige que a atuação do administrador esteja assentada no bom senso, no
equilíbrio, na ponderação entre os fatos e as finalidades.
Em outras palavras, o princípio da razoabilidade representa uma limitação ao poder
discricionário da Administração Pública, sendo aplicável somente para os atos administrativos
discricionários, não sendo aplicável aos atos administrativos.
Art. 2° (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
VIII – adequação entre os meios e fins, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público;
Adota os critérios da adequação (aptidão do ato para a concretização de uma dada
finalidade) e necessidade (utilização do meio menos gravoso em relação ao administrado).
Possui largo amparo na jurisprudência do STF em face do princípio do devido processo
legal e especialmente nas decisões sobre o controle de constitucionalidade das leis, como uma
espécie de limite à atividade legislativa.
O princípio da razoabilidade exige a adoção de medidas compatíveis com o interesse
público, sem, mo entanto, impor ao administrado, sanções ou gravames “além da marca”. É uma
ideia de dosimetria, de graduação, dentro de um rol de possibilidades. Estabelece que o agente
público terá que dosar, dentro dos limites legais, a intensidade das sanções aplicadas ao caso
concreto.
O STF tem aceitado, com base nos referidos princípios, certas discriminações que
estabelecem limites em concursos públicos (idade, altura, nível de escolaridade, etc.)
Há autores que afirmam que os princípios de confundem, pois um ato desproporcional é
indiscutivelmente desprovido de razoabilidade. Todavia, percebe-se que o ato proporcional é na
verdade uma espécie de ato razoável, estando o primeiro embutido no segundo.
8.5. Princípio da Moralidade
É a atuação administrativa baseada na boa fé, em consonância com a moral, os
princípios éticos e a lealdade, não podendo contrariar os bons costumes, a honestidade e os deveres
93
de boa administração.
O princípio da moralidade não se refere a moral comum, mas aquela moral tirada da
conduta interna da Administração Pública. Logo, a moral relacionada ao princípio não é a moral
subjetiva, mas a moral jurídica, ligada a outros princípios da própria Administração como também
aos princípios gerais do direito.
Quando a doutrina administrativista menciona a imoralidade administrativa na forma
qualificada ela está se referindo ao ato imoral configurado como ato de improbidade (art. 37, § 4°,
CF; Lei n° 8.429/92).
CF/88
Art. 37. (...)
§ 4°. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Lei n° 8.429/92
Art. 4°. Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a
velar pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes são afetos.
O controle jurisdicional dos atos que violem a moralidade administrativa também pode
ocorrer via promoção da ação popular com a finalidade de invalidar o ato lesivo ou contrário à
moralidade (art. 5°, LXXIII, CF; Lei n° 4.717/65).
CF/88
Art. 5°. (...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência.
Vale lembrar que o princípio da moralidade rege o comportamento não só dos agentes
públicos, mas de todos aqueles que de qualquer forma se relacionam com a Administração Pública.
Desta forma, os particulares também deverão agir com boa fé e honestidade, podendo também
responder por ato que violem tal preceito.
8.6. Princípio da Ampla Defesa e Contraditório
O legislador constituinte cuidou de estender ao processo administrativo as mesmas
garantias que até então eram deferidas apena aos processos jurisdicionais.
A ampla defesa é o direito de exercer da forma mais ampla possível a sua defesa. O
contraditório é permitir ao litigante acessar os autos do processo administrativo, permitindo-lhe
contrapor as razões antes deduzidas, defendendo-se devidamente.
Súmula 343, STJ
Súmula Vinculante 5, STF
94
É obrigatória a presença de advogado em todas as fases
do processo administrativo disciplinar.
A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
8.7. Princípio da Segurança Jurídica
A segurança jurídica é o sustentáculo do próprio Estado de Direito, tendo em vista a
estabilidade das relações jurídicas e administrativas. Objetiva-se a proteção de situações já
consolidadas pelo transcurso do tempo e a manutenção da estabilidade.
Art. 2° (...)
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação;
8.8. Princípio da Eficiência
O Princípio da Eficiência foi inserido no texto constitucional pela EC 19/98,
denominada de reforma administrativa. Sob a ótica do agente público, significa que deve ele buscar
a consecução do melhor resultado possível. Sob a ótica da forma de organização, significa que deve
a Administração Pública atentar para os padrões modernos de gestão ou administração, vencendo o
peso burocrático, atualizando-se e modernizando-se.
8.9. Princípio da Pluralidade de Instâncias
O art. 57 prevê que o recurso administrativo poderá tramitar por, no máximo, três
instâncias, salvo disposição legal expressa em sentido contrário. Celso Antonio Bandeira de Mello
denomina este dispositivo normativo de Princípio da Revisibilidade.
3ª Instância
2ª Instância
1ª Instância
8.10. Princípio da Participação Popular
A participação popular na gestão e no controle da Administração Pública é decorrência
do modelo de Estado Democrático de Direito, adotado pela Constituição Federal de 1988.
Exemplos: audiências públicas (art. 32), consultas públicas (art. 31), ouvidoria (art. 33) e disquedenúncia (art. 33).
9. Direitos do Administrado
95
O art. 3° da Lei n° 9.784/99 elenca o rol dos direitos dos administrados perante a
própria Administração Pública.
Desta relação de direitos podemos tirar algumas características iniciais:
• rol meramente exemplificativo;
• caráter democrático da lei (posição topográfica, antes mesmo de a lei estabelecer os deveres
dos administrados ela arrolou os direitos dos administrados);
• ratifica um dos objetivos do processo administrativo: a proteção dos direitos dos
administrados (art. 1°).
Art. 3° (...)
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão
facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
O respeito por autoridades e servidores é o tratamento cortês. Uma forma de se alcançar
este tratamento cortês é através de investimentos em qualificação e formação de agentes públicos.
CF/88
Art. 39 (...)
§ 2°. A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo
para formação e o aperfeiçoamento dos servidores púbicos, constituindo-se a
participação nos cursos um dos requisitos para promoção na carreira,
facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes
federados. (redação dada pela EC 19/98)
Já a facilitação no exercício dos direitos e cumprimento das obrigações é o correto
auxílio do agente público ao administrado, ou seja, um comportamento ativo do agente público e a
simplificação das exigências estatais.
Art. 6° (...)
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de
recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o interessado
quanto ao suprimento de eventuais falhas.
Art. 3° (...)
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos
neles contidos e conhecer as decisões proferidas;
A ciência da tramitação dos processos em que seja interessado é o direito ao
contraditório, podendo exercitar a ampla defesa, como também o direito a intimação pessoal do
interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem
para o interessado em imposição deveres, ônus, sanções ou restrição ao
exercício de direitos a atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
Já a vista dos autos e cópia dos documentos nele contidos é o direito de ter acesso à
informação de interesse particular ou coletivo.
CF/88
96
Art. 5° (...)
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Lei 12.527/2011
Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º.
Por fim, conhecer as decisões proferidas também está ligado ao exercício do direito ao
contraditório, podendo exercitar a ampla defesa.
Art. 3° (...)
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais
serão objeto de consideração pelo órgão competente;
Formular alegações e apresentar documentos antes da decisão é o exercício da ampla
defesa.
Art. 38 O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da
decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem
como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.
Art. 3° (...)
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando
obrigatória a representação, por força de lei.
Na assistência facultativa de advogado a lei faculta ao administrado o direito de fazer-se
assistir por um defensor inscrito no quadro da OAB, sendo obrigatória a defesa técnica apenas
quando houver exigência legal neste sentido.
Súmula 343, STJ
É obrigatória a presença de advogado em todas as fases
do processo administrativo disciplinar.
Súmula Vinculante 5, STF
A falta de defesa técnica por advogado no processo
administrativo disciplinar não ofende a Constituição.
10. Deveres do Administrado
O art. 4° da Lei n° 9.784/99 elenca o rol dos deveres dos administrados perante a
própria Administração Pública. O rol também é meramente exemplificativo.
Art. 4º (...)
I - expor os fatos conforme a verdade;
O dever de o administrador expor os fatos conforme a verdade deve conviver
harmonicamente com o direito ao silêncio, que inclui o direito de o acusado não se autoincriminar.
CF/88
Art. 5° (...)
LXIII – o preso será informado de seus direitos, entre os quais o de
permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistência da família e de
advogado.
97
Decreto Lei n° 678/92
Convenção Americana sobre Direitos Humanos
Pacto São José da Costa Rica
Art. 8° (...)
g) Direito de não ser obrigado a depor contra si mesma, nem declarar-se
culpada;
CPP
Art. 186. (...)
Parágrafo único. O silêncio, que não importará em confissão, não poderá ser
interpretado em prejuízo da defesa.
Art. 4º (...)
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
O dever de o administrador agir com lealdade, urbanidade e boa-fé é lastrear sua
conduta com honestidade, urbanidade, respeitando as boas maneiras, com boa-intenção.
Art. 4º (...)
III - não agir de modo temerário;
A vedação da ação temerária é a vedação do administrado em agir de forma ousada,
com despropósito ou fundamento; significa agir com prudência sem utilização de meios
fraudulentos, dilatórios ou maliciosos.
Art. 4º (...)
IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o
esclarecimento dos fatos.
Por último, prestar informações e colaborar é o dever de contribuir para o
esclarecimento dos fatos.
Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação
de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para
esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento.
11. Interessados
O art. 9° da Lei n° 9.784/9 estabelece quem serão os legitimados como interessados nos
processos administrativos.
Art. 9º São legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
• pessoa física ou jurídica;
• direitos ou interesses individuais: legitimação ordinária
• exercício do direito de representação: legitimação extraordinária
Art. 9º (...)
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
98
• o terceiro interessado atua como assistente nos autos do processo administrativo.
CPC
Art. 50. Pendendo uma causa entre duas ou mais pessoas, o terceiro, que
tiver interesse jurídico em que a sentença lhe seja favorável a uma delas,
poderá intervir no processo para assisti-la.
Art. 9º (...)
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
• organizações e associações representativas;
• direitos e interesses coletivos.
CC
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito provado:
I – as associações;
As organizações previstas no art. 9°, III da LPA devem ser interpretadas de forma
ampla, englobando além das entidades religiosas, outras pessoas jurídicas de direito privado, tais
como os partidos políticos, as fundações, etc.
Art. 9º (...)
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou
interesses difusos.
• pessoas ou associações legalmente constituídas;
• direitos e interesses difusos.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
• maiores de 18 anos (capacidade civil);
• ressalvada previsão especial: emancipação advinda do casamento, etc.
12. Competência
O art. 11 da Lei n° 9.784/99 aborda a competência.
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação
e avocação legalmente admitidos.
Regra
Exceção
Irrenunciável
Casos de delegação e avocação
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou
titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
99
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio
oficial.
§ 1° O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o
recurso cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
§ 3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente
esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a
órgão hierarquicamente inferior.
13. Impedimento e Suspeição
A alegação de impedimento ou suspeição visa garantir a imparcialidade na condução do
processo administrativo, alcançando uma decisão justa, trazendo o conformismo social.
Súmula 346, STF
A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos.
Súmula 473, STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
No impedimento as hipóteses estão diretamente relacionadas com aspectos internos do
processo. Já na suspeição as hipóteses estão diretamente relacionadas a aspectos externos do
processo.
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro
ou parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve
comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui
falta grave, para efeitos disciplinares.
• dever de comunicação do impedimento;
• abstenção de atuar.
Omissão do dever de comunicar o impedimento
Falta grave
100
Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha
amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os
respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.
• amizade íntima;
• inimizade notória.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de
recurso, sem efeito suspensivo.
• recurso;
• sem efeito suspensivo.
14. Forma
No que se refere forma dos atos do processo administrativo, a Lei n° 9.784/99 adotou o
princípio da liberdade das formas, isto é, a forma é livre, podendo ser formalizados de qualquer
modo.
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
Regra
Exceção
forma livre
forma específica quando a lei expressamente exigir
A liberdade da forma dos atos do processo administrativo, contudo, deve obedecer
alguns requisitos mínimos.
Art. 22. (...)
§ 1° Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo,
com a data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade
responsável.
§ 2° Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido
quando houver dúvida de autenticidade.
• o dispositivo prestigia a boa-fé; sendo necessário o reconhecimento de firma apenas
em caso de dúvida quanto a autenticidade do documento.
Art. 22. (...)
§ 3° A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo
órgão administrativo.
• a administração tem o poder de conceder autenticidade a documentos, bastando a
apresentação dos originais.
Art. 22. (...)
§ 4° O processo deverá ter suas páginas numeradas sequencialmente e
rubricadas.
15. Tempo
101
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário
normal de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo.
• dias úteis;
• horário normal de funcionamento
Pode realizar no sábado? Sim, desde que haja expediente na repartição.
Art. 23. (...)
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já
iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou
cause dano ao interessado ou à Administração.
início do
expediente
fim do
expediente
atos do
processo
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade
responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser
praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Regra
Exceção
Obs. da Exceção
disposição específica
na omissão, os atos deverão se praticados em 5 dias
sendo impossível a prática do ato em 5 dias, aplica-se o Par. Único
Art. 24. (...)
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro,
mediante comprovada justificação.
• a dilatação do prazo será de até 10 dias;
• a dilação do prazo é faculdade da administração pública, tendo em vista a justificativa
apresentada.
16. Lugar
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do
órgão, cientificando-se o interessado se outro for o local de realização.
Caso o interessado não seja cientificado da alteração do local de realização
do processo, poderá suscitar a nulidade do ato e requerer a sua repetição.
Entretanto, se o interessado não se manifestar, há que se entender que se
conformou com o ato praticado fora da sede. (José dos Santos Carvalho
Filho. Processo administrativo federal. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005, p. 153).
17. Comunicação dos Atos
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo
determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a
efetivação de diligências.
• é o direito ao contraditório, podendo exercitar a ampla defesa;
• decisão final e decisão interlocutória;
102
CPC
Art. 234. Intimação é o ato pelo qual se dá ciência a alguém dos atos e
termos do processo, para que se faça ou deixe de fazer alguma coisa.
O art. 26 da LPA estabelece o conteúdo da intimação.
Art. 26. (...)
§ 1° A intimação deverá conter:
I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;
II - finalidade da intimação;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
V - informação da continuidade do processo independentemente do seu
comparecimento;
VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
Art. 26. (...)
§ 2° A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à
data de comparecimento.
Ex. 1.
intimado
segunda-feira
comparecimento
quinta-feira
Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial,
excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
Ex. 2.
intimado
quinta-feira
comparecimento
terça-feira
Os sábados e domingos não entram na contagem do prazo, pois o art. 26, § 2° da LPA é
expresso em afirmar que apenas os dias úteis serão levados em consideração.
Art. 26. (...)
§ 3° A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a
certeza da ciência do interessado.
• via postal, com aviso de recebimento;
• telegrama;
• outro meio.
Art. 26. (...)
§ 4° No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com
domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação
oficial.
• indeterminados;
103
• desconhecidos;
• domicílio indefinido.
Art. 26. (...)
§ 5° As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições
legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou
irregularidade.
Vícios nas intimações
Comparecimento
NULIDADE (cerceamento de defesa)
supre a falta/irregularidade
Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da
verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.
Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de
ampla defesa ao interessado.
CPC
Art. 319. Se o réu não contestar a ação, reputar-se-ão verdadeiros os fatos
afirmados pelo autor.
CONCLUSÃO
No processo administrativo não há revelia
No âmbito do processo administrativo, predomina o princípio da busca da
verdade material ou real. (...) O processo administrativo aproxima-se mais do
processo penal, em que o julgador não se contenta única e exclusivamente
com a versão apresentada pelas partes. (Irene Patrícia Nohara).
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem
para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao
exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
• é a intimação lato sensu;
• é a comunicação ampla dos atos do processo administrativo ao administrado;
• é a materialização do contraditório.
18. Instrução
18.1. Finalidade
A fase instrutória tem fundamental importância na formação da convicção do
administrador público para a devida tomada de decisão.
18.2. Impulso Oficial
Ao contrário do processo judicial, no processo administrativo é cabível que a
administração pública inicie de ofício o processo e o impulsione.
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os
dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante
impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos
104
interessados de propor atuações probatórias.
• iniciativa da administração pública
• iniciativa dos interessados
18.3. Vedação da Prova Ilícita
Somente é permitida a demonstração do fato por meios admitidos no ordenamento
jurídico pátrio.
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por
meios ilícitos.
CF/88
Art. 5° (...)
LVI – são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos;
18.4. Instrumentos de Participação Popular
Os arts. 31 e 32 trazem dois institutos de participação popular nos casos de processos
administrativos que envolvam matérias de interesse coletivo.
a) Consulta Pública
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o
órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de
consulta pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido,
se não houver prejuízo para a parte interessada.
Art. 31. (...)
§ 1° A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios
oficiais, a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos,
fixando-se prazo para oferecimento de alegações escritas.
• divulgação por meios oficiais;
• divulgação do período de consulta dos autos do processo administrativo e
apresentação das alegações escritas.
ATENÇÃO
Na consulta pública não há sessão pública nem debates orais.
Art. 31. (...)
§ 2° O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de
interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração
resposta fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações
substancialmente iguais.
• direito de obter respostas fundamentadas às questões formuladas;
• o resultado da consulta pública deverá compor a instrução do processo administrativo.
b) Audiência Pública
105
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da
relevância da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates
sobre a matéria do processo.
Quadro Comparativo
Consulta Pública
Art. 31
Alegações escritas
Não há sessão pública
Audiência Pública
Art. 32
Manifestações orais
Há sessão pública
A audiência pública é o instrumento de participação popular na
Administração Pública, de caráter não vinculante, consultivo ou meramente
opinativo, inserido na fase instrutória do processo decisório. (Marcos
Augusto Perez. A administração pública democrática. Belo Horizonte:
Fórum, 2004, p. 168).
OBS.1: Outros Meios de Participação
Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante,
poderão estabelecer outros meios de participação de administrados,
diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente
reconhecidas.
• outros meios de participação popular;
• consulta e audiência pública são apenas exemplos.
OBS.2. Resultado da Consulta e Audiência Pública
Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de
participação de administrados deverão ser apresentados com a indicação do
procedimento adotado.
• é o dever de apresentação dos resultados;
• é o dever de apresentação do procedimento, tornando-se possível o controle de
legalidade.
OBS.3. Audiência Pública Conjunta
Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência de outros
órgãos ou entidades administrativas poderá ser realizada em reunião
conjunta, com a participação de titulares ou representantes dos órgãos
competentes, lavrando-se a respectiva ata, a ser juntada aos autos.
• é a audiência pública realizada de forma conjunta.
18.5. Titularidade Probatória
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem
prejuízo do dever atribuído ao órgão competente para a instrução e do
disposto no art. 37 desta Lei.
106
• cabe ao titular a prova dos fatos por ele alegados.
18.6. Dever de Cooperação Instrutória
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados
em documentos existentes na própria Administração responsável pelo
processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a
instrução proverá, de ofício, à obtenção dos documentos ou das respectivas
cópias.
18.7. Princípio da Ampla Defesa
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da
decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem
como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.
§ 1° Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do
relatório e da decisão.
§ 2° Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as
provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes,
desnecessárias ou protelatórias.
18.8. Intimação
Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação
de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para
esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento.
Parágrafo único. Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão
competente, se entender relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, não
se eximindo de proferir a decisão.
18.9. Arquivamento
Art. 40. Quando dados, atuações ou documentos solicitados ao interessado
forem necessários à apreciação de pedido formulado, o não atendimento no
prazo fixado pela Administração para a respectiva apresentação implicará
arquivamento do processo.
• a inércia do particular leva ao arquivamento do processo administrativo.
18.10. Provas e Diligências
Art. 41. Os interessados serão intimados de prova ou diligência ordenada,
com antecedência mínima de três dias úteis, mencionando-se data, hora e
local de realização.
• 03 (três) dias de antecedência.
18.11. Pereceres Obrigatórios
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o
parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma
especial ou comprovada necessidade de maior prazo.
• Regra: pareceres não obrigatórios
107
• Exceção: pareceres obrigatórios (até 15 dias)
Art. 42. (...)
§ 1° Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo
fixado, o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação,
responsabilizando-se quem der causa ao atraso.
§ 2° Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no
prazo fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua
dispensa, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no
atendimento.
Vinculante: processo para + responsabilidade
Parecer
Obrigatório
Não Vinculante: processo segue + responsabilidade
18.12. Laudos Técnicos Obrigatórios
Art. 43. Quando por disposição de ato normativo devam ser previamente
obtidos laudos técnicos de órgãos administrativos e estes não cumprirem o
encargo no prazo assinalado, o órgão responsável pela instrução deverá
solicitar laudo técnico de outro órgão dotado de qualificação e capacidade
técnica equivalentes.
18.13. Alegações Finais Administrativa
Art. 44. Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se
no prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
• instituto normativo semelhante às alegações finais da seara criminal.
• Regra: 10 (dez) dias
• Exceção: quando outro prazo estiver previsto em lei especial
18.14. Medidas Cautelares
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá
motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação
do interessado.
• é a possibilidade da utilização do procedimento cautelar, caso a situação possa gerar
lesão grave e de difícil reparação;
• instituto assemelhado ao poder geral de cautela do magistrado, previsto no art. 789 do
CPC.
18.15. Publicidade e Acesso aos Autos
Art. 46. Os interessados têm direito à vista do processo e a obter certidões ou
cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os
dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à
privacidade, à honra e à imagem.
108
• Regra: publicidade e acesso aos autos
• Exceção: sigilo, privacidade, honra e imagem
18.16. Relatório
Art. 47. O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão
final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do
procedimento e formulará proposta de decisão, objetivamente justificada,
encaminhando o processo à autoridade competente.
19. Dever de Decidir
A Administração Pública tem o dever de emitir decisão expressa nos processos
administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência (art. 48).
O princípio da eficiência fixa o dever de por fim ao processo administrativo com a
emissão de um posicionamento final.
O dever de decisão é corolário do direito de petição.
CF/88
Art. 5º (...)
XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra
ilegalidade ou abuso de poder;
Aliás, o respeito ao direito de petição e de resposta do administrado é
inerente a qualquer Estado que se pretende caracterizar-se como Estado
Democrático de Direito. (Cristiana Fortini. O silêncio administrativo. Fórum
Administrativo - Direito Público, 2006)
As autoridades públicas são obrigadas ao exame de seu conteúdo e devem
responder em prazo razoável, sob pena de violação de direito líquido e certo
do peticionário, sanável por mandado de segurança. (Alexandre de Moraes.
Direito Constitucional. 22. ed. São Paulo: Atlas, 2008)
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração
tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual
período expressamente motivada.
• Fim da instrução: até 30 dias ou até 60 dias.
A ausência de manifestação do poder público, quando tinha o dever de fazê-lo,
caracteriza o chamado silêncio administrativo.
E se for ultrapassado este período e a administração nada decidir? E se a administração
restar silente e nada decidir?
• Prima pela solução administrativa
109
Existem duas correntes
• Prima pela solução jurisdicional
1ª Corrente:
Assim, defendemos, em prol do interesse do particular, que não pode se
aniquilado pelo interesse público, que a falta de resposta seja compreendida
como silêncio positivo. A inação deve ser entendida como recepção ao pleito,
de maneira a tornar desnecessária a interferência judicial. (Cristiana Fortini.
O silêncio administrativo. Fórum Administrativo - Direito Público, 2006).
2ª Corrente
Diante de um ato vinculado, a que o titular preencha objetivamente os
requisitos legais, pode-se pleitear em juízo que seja suprimida a omissão
administrativa. (Celso Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008).
20. Motivação
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público
e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a
decisão;
• o dever de motivação não está restrito apenas aos atos administrativos arrolados no art.
50 da LPA (rol exemplificativo);
• o dever de motivação se estende tanto ao ato vinculado quanto ao ato discricionário.
A motivação é fundamental numa democracia, em que o titular do poder
exercido pelo Estado é, em essência, o povo. É por meio da justificação que
se presta contas da atividade do Estado. Quanto mais transparentes forem as
medidas estatais, do ponto de vista de suas justificações, menos autoritárias
serão. (Irene Patrícia Nohara. Processo Administrativo. 2ª ed. São Paulo:
Atlas, 2012)
Art. 50. (...)
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
• previsão bastante genérica, pois quaisquer efeitos desfavoráveis obrigam a motivação
da decisão.
Art. 50. (...)
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
110
• expressões também bastante genéricas;
• a motivação fornece subsídios para o particular manifestar sua defesa de forma ampla;
Art. 50. (...)
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
• concursos públicos e seleções públicas;
Art. 50. (...)
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
Lei n° 8.666/93
Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição,
em especial:
(...)
Art. 50. (...)
V - decidam recursos administrativos;
• não basta afirmar se mantêm ou altera a decisão anterior, deve expor os motivos da
decisão do recurso;
Art. 50. (...)
VI - decorram de reexame de ofício;
• é a reapreciação pela autoridade superior do ato já decidido pelo subordinado;
Art. 50. (...)
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
• jurisprudência não gera cumprimento obrigatório, logo, pode ser exarada decisão em
sentido contrário;
Art. 50. (...)
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
Art. 50. (...)
§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do
ato.
• a linguagem utilizada na motivação deve ser acessível, termos técnicos devem ser
empregados na medida do imprescindível;
• efetivação da ampla defesa.
Art. 50. (...)
§ 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado
meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não
111
prejudique direito ou garantia dos interessados.
• repetição mecânica de fundamentos (respostas padronizadas);
• reflexo da sociedade de massa;
• incentiva a celeridade processual e valoriza a economia processual;
• em harmonia com o princípio da eficiência.
Criticando esse modelo padronizando das decisões, se inclinando para uma produção
artesanal, está Eros Roberto Grau.
Inexistem soluções previamente estruturadas, como produtos semiindustrializados em uma linha de montagem, para problemas jurídicos. O
trabalho jurídico de construção da norma aplicável é trabalho artesanal. Cada
solução jurídica para cada será sempre, renovadamente, uma nova solução.
(Eros Roberto Grau. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do
direito. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2005)
Art. 50. (...)
§ 3° A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de
decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
21. Desistência e Renúncia
Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou
parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.
• Desistência (total ou parcial): pedido
• Renúncia: direitos disponíveis
Desistência
Pedido
Não impede a deflagração de novo procedimento em um
momento posterior
Renúncia
Direitos
Elimina a possibilidade de reabertura do processo em
torno do mesmo litígio
CONCLUSÃO: é sempre melhor o particular solicitar a desistência do pedido com relação ao
processo administrativo em trâmite, ao invés de requerer a renúncia do direito.
Art. 51. (...)
§ 1° Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente
quem a tenha formulado.
§ 2° A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica
o prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse
público assim o exige.
A renúncia e a desistência são instrumentos próprios do direito privado, que
decorem da autonomia da vontade do titular de um direito. Todavia, pelo
princípio da supremacia do interesse público, essas figuras próprias do direito
privado são afastadas caso haja interesse público no prosseguimento do feito.
(José dos Santos Carvalho Filho. Processo Administrativo Federal. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2007)
Art. 52. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando
exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou
prejudicado por fato superveniente.
112
22. Anulação e Revogação
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Súmula 346, STF
A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos.
Súmula 473, STF
A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
• Anulação: vícios de legalidade
• Revogação: conveniência e oportunidade
Anulação
“ex tunc”
dever
Revogação
“ex nunc”
faculdade
Para nós, a Administração tem, em regra, o dever de anular os atos ilegais,
sob pena de cair por terra o princípio da legalidade. No entanto, poderá
deixar de fazê-lo, em circunstâncias determinadas, quando o prejuízo
resultante da anulação puder ser maior do que o decorrente da manutenção do
ato ilegal; nesse caso, é o interesse público que norteará a decisão. (Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo. 22ª ed. São Paulo: Atlas,
2009)
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
• Revogação: não há prazo
• Anulação: 5 anos
• OBS: imprescritível (má-fé)
Art. 54. (...)
§ 1° No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contarse-á da percepção do primeiro pagamento.
• efeitos patrimoniais contínuos: é beneficiado frequentemente com a prática do ato
administrativo.
23. Convalidação
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.
• a convalidação equivale ao conserto do ato administrativo, quando este está acometido
de algum vício de menor gravidade;
113
• convalida-se o ato administrativo quando presente uma mácula que, todavia, não
represente ofensa substancial e gravosa a ordem jurídica;
• preservam-se os efeitos já produzidos pelo ato, sem causar distúrbios nas relações
jurídicas existentes.
23.1. Requisitos da Convalidação
Ausência de lesão
ao interesse
público
Ausência de
prejuízo a
terceiros
Defeitos sanáveis
23.2. Faculdade da Convalidação
Embora a LPA tenha se utilizado da terminologia “poderá” com relação a convalidação,
dando-se a entender que se trata de um ato discricionário da administração pública, a doutrina mais
abalizada entende ser um ato vinculado.
• Presentes os requisitos: ato vinculado
• o raciocínio está em sintonia com o princípio da segurança jurídica.
24. Recursos
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de
legalidade e de mérito.
• possibilidade de revisão da matéria decidida, aumentando o grau de certeza da decisão
exarada, aumentando o conformismo e a pacificação social.
• princípio da ampla defesa, princípio do duplo grau de jurisdição e princípio do devido
processo legal.
STJ
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DEVIDO
PROCESSO LEGAL. DIREITO, NO CAMPO DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO, QUE AS INSTÂNCIAS RECURSAIS SEJAM
GARANTIDAS. LEI Nº 9.131/95. RECURSO PARA O PLENO DO
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAÇÃO. 1. A Administração Pública, no
aplicar as regras impostas para a tramitação dos processos administrativos,
está, também, obrigada a obedecer ao devido processo legal. 2. No âmbito
dessa garantia está o direito das partes utilizarem-se de recursos para todas as
instâncias administrativas, assegurando-se-lhes, assim, ampla defesa,
contraditório e segurança do julgamento. 3. Hely Lopes Meirelles, em sua
obra Direito Administrativo Brasileiro, 14ª ed., pg. 571, preleciona que os
recursos administrativos "são um corolário do Estado de Direito e uma
prerrogativa de todo administrado ou servidor atingido por qualquer ato
administrativo. Inconcebível é a decisão administrativa única e irrecorrível,
porque isto contrária a índole democrática de todo julgamento que possa ferir
114
direitos individuais, e afronta o princípio constitucional da ampla defesa que
pressupõe mais de um grau de jurisdição. Decisão única e irrecorrível é a
consagração do arbítrio, intolerado pelo nosso direito". (STJ, MS 7225/DF,
Min. Rel. José Delgado, DJ 25/06/2001, p. 98).
No recurso podem ser arguidas questões envolvendo a legalidade e o mérito.
Comparando a fase recursal administrativa e jurisdicional, infere-se que a primeira é
mais ampla, pois não limita as razões do recurso.
O recurso administrativo é guiado pelo princípio da verdade real, e, por isso
mesmo, admite a apresentação de novas provas e a arguição de outras razões
em grau de recurso que não constaram do requerimento apresentado em
primeira instância. (Cristiana Fortini. Processo Administrativo. Belo
Horizonte: Fórum, 2008)
Art. 56. (...)
§ 1° O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se
não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade
superior.
• o recurso será sempre dirigido à mesma autoridade que dele conheceu originariamente,
podendo exercer o juízo de retratação no prazo de 05 (cinco) dias.
Art. 56. (...)
§ 2° Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo
independe de caução.
• independe de caução.
ATENÇÃO
Mesmo que haja disposição normativa exigindo caução para a interposição de recurso, a jurisprudência mais
recente entende que esta norma estará contaminada pela inconstitucionalidade.
STF
RECURSO ADMINISTRATIVO – DEPÓSITO - § 2º DO ARTIGO 33 DO
DECRETO Nº 70.235/72 – INCONSTITUCIONALIDADE. A garantia
constitucional da ampla defesa afasta a exigência do depósito como
pressuposto de admissibilidade de recurso administrativo. (RE 388359/PE,
Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 22/06/2007)
Art. 56. (...)
§ 3° Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado
da súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se
não a reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade
superior, as razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme
o caso.
24.1. Princípio da Pluralidade de Instâncias
Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias
administrativas, salvo disposição legal diversa.
115
OBS. Celso Antonio Bandeira de Mello denomina este dispositivo de Princípio da Revisibilidade.
24.2. Legitimidade
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela
decisão recorrida;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
24.3. Prazo
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para
interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou
divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1° Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá
ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos
autos pelo órgão competente.
§ 2° O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por
igual período, ante justificativa explícita.
24.4. Formalização
Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o recorrente
deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os
documentos que julgar convenientes.
• apresentação da petição de recurso;
• fundamentos do pedido de reexame;
• tem a faculdade de juntar novos documentos;
• busca do princípio da verdade real.
24.5. Efeito
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito
suspensivo.
• Regra: efeito devolutivo
• Exceção: efeito devolutivo e suspensivo (disposição legal)
Art. 61. (...)
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente
superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.
• justo receio de prejuízo de difícil reparação ou incerta reparação;
• autoridade recorrida ou imediatamente superior;
• de ofício ou a pedido.
24.6. Prazo das Alegações do Recurso
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Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá
intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias úteis,
apresentem alegações.
24.7. Hipóteses de Não Reconhecimento do Recurso
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
Art. 63. (...)
§ 1° Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade
competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
• indicação da autoridade competente;
• devolve-se o prazo de 10 dias para a parte apresentar novamente o recurso (art. 59);
24.8. Decisão do Recurso
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar,
modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a
matéria for de sua competência.
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer
gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que
formule suas alegações antes da decisão.
24.9. Violação à Súmula Vinculante
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula
vinculante, o órgão competente para decidir o recurso explicitará as razões da
aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. (incluído pela
Lei 11.417/06)
24.10. Reclamação ao STF
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada
em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade
prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão
adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena
de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.
(incluído pela Lei 11.417/06)
CF/88
Art. 103-A. (...)
§ 3°. Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula
aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo
Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou
cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida
com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
24.11. Revisão dos Processos Administrativos Já Decididos
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Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser
revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos
novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da
sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento
da sanção.
24.12. Contagem dos Prazos
Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial,
excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
Os prazos processuais são contados excluindo-se o dia do começo e incluindo-se o dia
do vencimento.
Ex.
Fato hoje
(exclui-se)
Dia Seguinte
(início da contagem)
Dia Vencimento
(fim da contagem)
Art. 66. (...)
§ 1° Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o
vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado
antes da hora normal.
§ 2° Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.
§ 3° Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no
mês do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo,
tem-se como termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos
processuais não se suspendem.
• os prazos correm de forma contínua.
25. Sanções
Art. 68. As sanções, a serem aplicadas por autoridade competente, terão
natureza pecuniária ou consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer,
assegurado sempre o direito de defesa.
• a aplicação das sanções no âmbito da LPA não afasta outras sanções, de caráter penal,
civil e administrativo.
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