RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA n° 05/2013
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por
meio de seu órgão de execução, no exercício de suas atribuições na 1a Promotoria
de Justiça da Comarca de Guaíra, com fundamento nos artigos 129, incisos III e IX,
da Constituição da República de 1988; artigo 27, parágrafo único, inciso IV, e artigo
80, ambos da Lei Federal 8.625/93; e artigo 6º, inciso XX, da Lei Complementar
Federal 75/93, e:
CONSIDERANDO:
1. que incumbe ao Ministério Público a defesa da ordem
jurídica, do patrimônio público, da moralidade, da legalidade e da eficiência
administrativa, nos termos dos artigos 127, caput, e 129, III, da Constituição da
República de 1988 (CR/88); artigo 114, caput, da Constituição do Estado do
Paraná; artigo 25, IV, “a”, da Lei Federal n.º 8.625/93;
2. que são princípios norteadores da Administração Pública,
dentre outros, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a eficiência,
expressamente elencados no artigo 37, caput, da CR/88 e os princípios da
razoabilidade e economicidade, previsto no artigo 27, caput, da Constituição do
Estado do Paraná;
3. que no Município de Guaíra existe problema histórico de
abuso na concessão e pagamento de diárias a servidores públicos municipais,
vereadores e prefeitos (“Farra das diárias”), conforme fazem prova as reportagens
em anexo;
1
4. que, mais recentemente, o problema se agravou, tendo em
vista que vários vereadores e ex-vereadores receberam vultuosas quantias a título
de pagamento de diárias, sem, no entanto, comprovar a realização da viagem ou
apresentar os comprovantes de despesas, a fim de prestar contas do uso do
dinheiro público;
5. que o problema não se limita ao Poder Legislativo
Municipal, mas afeta também o Poder Executivo, tendo em vista que no mandato
de prefeito dos anos de 2008 a 2012, o Sr. Manuel Kuba, passou vários dias
viajando, como ocorreu, a título de exemplo, no mês de março de 2012, em que ele
esteve fora por 15 (quinze) dias, resultando numa despesa de R$ 18.382,00
(dezoito mil trezentos e oitenta e dois reais ), superior ao seu subsídio na época, o
que demonstra a intenção do gestor municipal de apenas receber a verba
indenizatória, como forma de complementar sua renda, violando seu caráter
indenizatório, eventual e extraordinário;
6. que a grande parcela dos vereadores do Município de
Guaíra está se inscrevendo, mensalmente, em cursos de qualidade e finalidade
duvidosas, sempre fora do Município de Guaíra, a fim de justificar o recebimento de
diárias, como forma de aumentar os seus ganhos mensais;
7. que, devido à natureza indenizatória e eventual das diárias,
elas não podem ser convertidas, de modo expresso ou implícito, em remuneração
indireta, conforme lições da doutrina especializada:
“Indenizações – São previstas em lei e destinam-se a indenizar o
servidor por gastos em razão da função. Seus valores podem ser
fixados em lei ou em decreto, se aquela permitir. Tendo natureza
jurídica indenizatória, não incorporam a remuneração, não
repercutem no calculo dos benefícios previdenciários e não estão
sujeitas ao imposto de renda. Normalmente, recebem as seguintes
denominações: ajuda de custo – destina-se a compensar as
despesas de instalação em nova sede de serviço, pressupondo
mudança de domicílio em caráter permanente; diárias – indenizam
2
as despesas com passagem e/ou estadia em razão de
prestação de serviços em outra sede e em caráter eventual;
auxílio-transporte – destina-se ao custeio total ou parcial das
despesas realizadas pelo servidor com transporte coletivo nos
deslocamentos de sua residência para o trabalho e vice-versa.
Outras podem ser previstas pela lei, desde que tenham natureza
indenizatória. Seus valores não podem ultrapassar os limites
ditados por essa finalidade, não podem se converter em
remuneração indireta. Há de imperar, como sempre, a
razoabilidade.” (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo
Brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 460).
8. que a prática reiterada dos vereadores do Município de
Guaíra de viajarem para participarem de cursos tem sinalizado o completo
desvirtuamento da natureza jurídica da diária, de modo que ela tem se tornado
parte do subsídio dos parlamentares, em alguns casos, representando até 75%
(setenta e cinco por cento) da remuneração total recebida durante todo o mandato
de vereador;
9. que a realização de muitas viagens para a participação de
cursos
para
aperfeiçoamento
intelectual
para
recebimento
de
diárias
superfaturadas, como acontece em Guaíra/PR, já foi considerado prática abusiva
por parte da jurisprudência, como se pode observar dos seguintes julgados:
“DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
EX-VEREADORES DO
MUNICÍPIO DE ELDORADO DO SUL. RECEBIMENTO DE
DIÁRIAS SUPERFATURADAS SOB ALEGAÇÃO DE REALIZAÇÃO
DE INVESTIMENTO EM CURSOS E APRIMORAMENTO
CULTURAL NO PERÍODO ENTRE O ANO DE 2001 A 2004.
VERIFICAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
RELATIVAMENTE A ALGUMAS DIÁRIAS. GASTO SUPERIOR AO
DESPEDIDO PELO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE, CAPITAL
ESTADUAL, NO PERÍODO. RESOLUÇÃO-ELDORADO DO SUL
Nº 055/2001 QUE REGULAVA O VALOR DAS DIÁRIAS
RECEBIDAS PELOS EDIS. FONTE DE REMUNERAÇÃO
OBLÍQUA PARA OBTENÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL.
AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, MORALIDADE E
FINALIDADE ADMINISTRATIVA. DIVULGAÇÃO NA IMPRENSA
DA ASSIM CHAMADA "FARRA DAS DIÁRIAS". REVOGAÇÃO DA
RESOLUÇÃO ANTERIOR E EDIÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº
082/2004 REDUZINDO EM 50% O VALOR DAS DIÁRIAS.
3
SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA QUE QUANTO AO
MÉRITO VAI MANTIDA E REFORMADA EM PARTE QUANTO ÀS
CUSTAS
PROCESSUAIS.
PRELIMINARES
REJEITADAS.
AGRAVO RETIDO IMPROVIDO. [...]. 6. Na hipótese dos autos
restou comprovada a prática de atos de improbidade pelos
réus enquanto exerciam o mandato de Vereadores do
Município de Eldorado do Sul entre os anos de 2001 e 2004,
consubstanciados na sua conduta de receber diárias
superfaturadas e não prestar contas de gastos realizados.
Argumentação de que necessitavam das diárias para
investimento intelectual em seminários e congressos que não
se justifica diante do gasto excessivo em município que não
possui orçamento de vulto. Gastos que somaram valor
superior ao despendido com diárias na capital estadual no
mesmo período. 7. Sentença de parcial procedência que vai
mantida quanto ao mérito diante da acertada condenação dos
réus ao ressarcimento ao erário dos valores recebidos a título
de diárias em violação aos princípios da administração
pública. 8. Condenação em custas reformada em reexame
necessário que vai conhecido. Merece ser conhecido o reexame
necessário da sentença que julgou parcialmente procedente a ação
civil pública condenando o Estado do Rio Grande do Sul ao
pagamento de custas processuais, tendo em vista a orientação
adotada pelo eg. Superior Tribunal de Justiça quando do
julgamento do REsp nº 1.101.727-PR. Obrigatoriedade de reexame
da sentença ilíquida proferida contra a Fazenda Pública. Mudança
de posicionamento em homenagem ao princípio da celeridade
insculpido no artigo 5º, LXXVIII, da CF-88. [...].”. (TJRS. Apelação
Cível Nº 70037324639, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Nelson Antônio Monteiro Pacheco, Julgado em
22/11/2012). – destacou-se.
“IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Cerceamento de defesa Inocorrência - Produção de provas que não eram necessárias ao
esclarecimento dos fatos - Ocorrência de incontrovérsia atinente ao
recebimento de "diárias" - Questão que se cingia em saber se as
práticas havidas tipificavam, ou não, atos de improbidade Desnecessidade de se ouvir testemunhas para demonstrar o
caráter, a probidade, a honestidade, a cultura, a capacidade e
carreira política de qualquer dos réus Legitimidade do Ministério
Público para propor ação visando a apuração de atos de
improbidade administrativa, ainda que através de ação civil pública
- Interpretação e aplicação do artigo 129, inciso III, da Constituição
da República de 1988 e artigo 17 da Lei n° 8.429, d e 1992 Precedentes - Preliminares afastadas - Condutas censuráveis sob o
prisma da moralidade pública, conquanto aparentemente
amparadas em lei municipal - Pagamento de despesas a
Vereadores para participação em congressos, inclusive no exterior Vereadores que participaram ao mesmo tempo de "Congressos" e
das sessões da Câmara - Despesas que superaram o razoável e
sugerem violação ao principio da economicidade - Despesas
4
desacompanhadas da necessária prestação de contas Obrigação dos agentes públicos de qualquer nível ou
hierarquia de velar pela estrita observância dos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato
dos assuntos que lhes são afetos - Aplicação do artigo 4o da
lei 8.429/92 - Existência de um principio maior, que os réus
estavam obrigados a respeitar - Recebimento de valores, a
título de diárias, a pretexto de participações em congressos e
eventos similares, inclusive no exterior, que ferem o senso
comum e indicam, por si, no caso, abuso e gasto indevido do
dinheiro público - Violação a princípio previsto na Carta Maior,
que está reproduzido em normas infraconstitucionais Violação ao principio da moralidade, que é proposição básica,
alicerce do sistema jurídico administrativo. - Princípios que
deixaram de ser meros complementos das regras, e que devem
ser considerados como forma de expressão da própria norma Norma impositiva de otimização - Ação de procedência
mantida -Afastamento das sanções de perda da função pública e
suspensão de direitos políticos impostas a espólio - Redução da
suspensão dos direitos políticos ao patamar mínimo a dois dos
requeridos e a período menor aos demais - Cumulação de sanções
- Possibilidade - Agravos retidos desprovidos - Apelações
parcialmente
providas.”
(TJSP.
Apelação
n.
921019772.2003.8.26.0000. Relator: Desembargador Samuel Júnior.
Publicado em: 20/10/2008). – destacou-se.
10. que a raiz do problema no pagamento de diárias no
Município de Guaíra está, não só nas práticas de más gestão do dinheiro público
por parte dos servidores, vereadores e prefeitos, mas na própria legislação
municipal que fixou o valor das diárias (Leis Municipais ns. 838/1989 e
1.785/2012 e Resolução n. 01/1998), desvirtuando sua natureza indenizatória;
11. que de acordo com as leis e resoluções acima
mencionadas, o valor da diária no Município de Guaíra é calculado com base no
resultado da divisão do subsídio pelo número 30 (trinta), multiplicado por 03
(três), para aqueles que recebem subsídio equivalente até 03 (três) salários
mínimos nacionais, ou multiplicado por 02 (dois), para aqueles que recebem
subsídio superior a 03 (três) salários mínimos;
5
12. que com base na inconstitucional e ilegal multiplicação do
valor da divisão do subsídio por trinta, o valor atual da diária do prefeito é de R$
1.200,00 (mil e duzentos reais) e dos vereadores é de R$ 600,00 (seiscentos
reais), o que fere as diretrizes dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade,
legalidade, economicidade, eficiência, impessoalidade e moralidade (artigo 37,
caput, da Constituição da República de 1988, e artigo 27, caput, da Constituição do
Estado do Paraná);
13. que, de acordo com levantamento realizado pelo jornal
“Gazeta do Povo”,1 em reportagem publicada em 22/01/2012 (documento em
anexo), a Câmara Municipal de Guaíra foi a 7º (sétima) Câmara do Estado do
Paraná que mais realizou gastos com o pagamento de diárias no período de
janeiro a agosto de 2011, mais uma circunstância indicativa dos abusos praticados
neste Município;
14. que, consoante decisão proferida pelo Tribunal de Contas
do Estado do Paraná, “as diárias são estabelecidas para ressarcir gastos
efetuados em interesse da Administração Pública, não podem ser utilizadas
de forma a compor, de maneira disfarçada, a remuneração” (TCE/PR. Tribunal
Pleno. Acórdão n. 1.637/2006. Publicado em: 01/12/2006).
15. que o fator multiplicador do valor das diárias inserido na
Legislação do Município de Guaíra também viola o artigo 29, incisos V e VI, artigo
29-A, § 1º, e artigo 37, inciso XI, todos da Constituição da República de 1988, uma
vez que, ao se desvirtuar o caráter indenizatório da diária, com sua multiplicação
por dois ou três, instituiu-se, de forma indireta, verdadeiro subsídio complementar,
alheio aos limites constitucionais de despesas desta natureza, ensejando o
ajuizamento de ações de improbidade administrativa:
1
http://www.gazetadopovo.com.br/vidapublica/vereadores/conteudo.phtml?id=1215410&tit=A-farra-dasdiarias. Acesso em: 27 de maio de 2013.
6
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VEREADORES. MUNICIPIO DE MONTE
SIÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E ATIVA.
CARÊNCIA DE AÇÃO. RECLAMAÇÃO Nº 2.138 DO STF.
AGENTES POLÍTICOS. PRELIMINAR REJEITADA. PAGAMENTO
DE DIÁRIAS E DESPESAS DE TRANSPORTES. PAGAMENTO
EFETUADO SEGUNDO RESOLUÇÃO. ART. 34 DA LEI
ORGANICA DO MUNICIPIO. PREVISÃO LEGAL. VALORES QUE
ULTRAPASSAM
O
SUBSÍDIO
DOS
VEREADORES.
CONDENAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PÚBLICO
ACRESCIDA DE JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. PERDA
DE FUNÇÃO PÚBLICA E SUSPENSÃO DOS DIREITOS
POLÍTICOS. PROIBIÇÃO DE CONTRATAÇÃO COM O PODER
PÚBLICO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. (TJMG.
Apelação Cível 1.0434.07.008501-5/002, Rel. Des.(a) Brandão
Teixeira, 2ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 01/06/2010,
publicação da súmula em 23/06/2010). – destacou-se.
16. que, apenas a título de exemplo e para demonstrar a
ilegalidade e a desproporcionalidade das diárias pagas no Município de Guaíra,
mencione-se que, no Supremo Tribunal Federal, o valor da diária para viagens
nacionais de um Ministro daquela Corte, o qual serve de parâmetro para todo o
Poder Judiciário, de acordo com a Resolução n. 73, de 28 de abril de 2009, do
Conselho Nacional de Justiça – CNJ, foi fixada em R$ 614,00 (seiscentos e
quatorze reais), pela Resolução n. 439, de 21 de setembro de 2010, da Presidência
do STF (documento em anexo), tendo em vista que o valor da diária deve
equivaler, no máximo, ao valor do subsídio do respectivo beneficiário, dividido por
30 (trinta);
17. que, ainda à guisa de exemplo e comparação, o valor das
diárias pago aos membros do Ministério Público do Estado do Paraná, para
deslocamentos dentro do Estado do Paraná, com pernoite, é de R$ 402,00
(quatrocentos e dois reais), de acordo com a “Tabela I” da Resolução n. 2.776, de
21 de outubro de 2011, da Procuradoria-Geral de Justiça (documento em anexo).
18. que, se aplicado o critério da divisão do valor do subsídios
dos vereadores (R$ 5.200,00) e do prefeito (R$ 18.000,00) por 30 (trinta), os
valores das diárias deveriam ser, no máximo, de R$ 173,33 (cento e setenta e três
reais) e R$ 600,00 (seiscentos reais), respectivamente, o que, mais uma vez,
7
demonstra a falta de proporcionalidade e razoabilidade das quantias pagas
atualmente;
19. que a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 838, de 28
de junho de 1989, que instituiu os fatores multiplicadores das diárias poderá ser
declarada de modo incidental e/ou por meio de ação direta;
20. que declarada a inconstitucionalidade da referida Lei
Municipal, os efeitos da decisão retroagem ao tempo em que a lei foi publicada:
“[...] a questão da inconstitucionalidade das leis situa-se no plano
da validade dos atos jurídicos: a lei inconstitucional é lei nula.
Dessa premissa teórica resultam duas consequências práticas
importantes. A primeira: a decisão que reconhece a
inconstitucionalidade limita-se a constatar uma situação
preexistente, estabelecendo acerca dela uma certeza jurídica. Sua
natureza, portanto, é declaratória. A segunda: sendo o vício de
inconstitucionalidade, como regra, congênito à lei, os efeitos
da decisão que o pronuncia retroagem ao momento de seu
ingresso no mundo jurídico, isto é, são ex tunc [...]”.2
21. que com a retroação dos efeitos da declaração de
inconstitucionalidade, os recursos pagos pelo Município a título de diária para
prefeitos, servidores e vereadores deverão ser restituídos de modo espontâneo ou
coercitivo, mediante ajuizamento de ações de indenização pelo Ministério Público e
pelo próprio Município de Guaíra, tendo em vista que a pretensão de natureza
reparatória do patrimônio público é imprescritível (artigo 37, § 5º, da CR/1988).
2
BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no Direito brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva,
2009, p. 208.
8
RESOLVE RECOMENDAR
a todos os vereadores do Município de Guaíra, que, no prazo
improrrogável de 30 (trinta) dias, contado a partir do recebimento da presente
Recomendação Administrativa, apresentem projeto de lei que regulamente o
pagamento de diárias para os servidores do Poder Legislativo Municipal e seus
membros, respeitando a natureza indenizatória da diária, que deve ser calculada,
no máximo, com base no valor do subsídio do beneficiário, dividido por 30 (trinta),
sem qualquer fator de multiplicação ou outro critério artificial de cálculo.
A Presidente da Câmara Municipal deverá comprovar perante
a 1a Promotoria de Justiça da Comarca de Guaíra, no prazo de 05 (cinco) dias, a
partir do recebimento da presente, que foi dada ciência para todos os vereadores
do Município de Guaíra, bem como aos assessores e procuradores jurídicos da
Câmara Municipal, sobre o teor desta Recomendação Administrativa, mediante
assinatura deles na segunda via que segue em anexo, sob pena de responder pelo
seu descumprimento.
O descumprimento desta Recomendação Administrativa pelos
vereadores do Município de Guaíra resultará:
(i) na responsabilização pela prática de ato de improbidade
administrativa (artigo 11, caput e incisos II e VI, da Lei n.º
8.429/92),
(ii) no ajuizamento de ações civis públicas, com preceitos
cominatórios3, buscando a cessação das práticas abusivas de
pagamento de diárias de natureza remuneratória, e não
indenizatória, por parte da Câmara Municipal e Prefeitura de
3
http://g1.globo.com/minas-gerais/noticia/2011/09/justica-suspende-pagamento-de-diarias-para-vereadoresem-minas.html
9
Guaíra e declaração incidental de inconstitucionalidade da
Lei Municipal n. 838/1989 e, por arrastamento4, da Resolução
n. 01/1998, por contrariarem os preceitos e princípios acima
mencionados;
(iii) na remessa de ofício para o Procurador-Geral de Justiça
para, analisado os fatos aqui narrados e a seu critério, ajuizar
ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de
Justiça do Paraná;
(iv) no ajuizamento de ações de indenização contra cada
membro do Poder Legislativo, prefeito e servidor público
municipal, buscando a reparação do dano provocado ao
patrimônio público, desde 1989, com cobrança de juros de
mora de 1% (um por cento) ao mês e correção monetária; e,
(v) no oferecimento de denúncia, pela prática, em tese, de
eventuais crimes que vierem a ser apurados no curso das
investigações do pagamento das diárias superfaturadas
(artigo 1º, incisos I, V e XIV, do Decreto-lei n. 201/1967 e
artigo 312 do Código Peal).
Remeta-se cópia da presente Recomendação Administrativa
para o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, para que adote as providências
que entender cabíveis ao caso.
Guaíra, 27 de maio de 2013.
Hugo Evo Magro Corrêa Urbano
Promotor de Justiça
4
STF. ADI n. 2.158/PR. Relator: Ministro Dias Toffoli. Publicado em: 16/12/2010.
10