CATS 2014 – Congresso de Arquitetura, Turismo e Sustentabilidade
A CONVERGÊNCIA DA POLÍTICA URBANA E PATRIMONIAL:
A TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL CONSTRUTIVO EM
JUIZ DE FORA – MG
Bárbara Lopes Barbosa
Arquiteta e Urbanista - Mestranda no Programa de
Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal da Bahia.
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RESUMO
O tema do trabalho se insere na convergência entre a política urbana e a política de
patrimonio cultural. Buscamos abordar aqui a intervenção na propriedade, privada ou
pública, para realização de política urbana e proteção ao patrimônio cultural edificado. O
foco a ser dado dentro desta questão geral, são os motivos da não aplicação do
instrumento da Transferência do Potencial Construtivo, enquanto convergente destas
políticas, em Juiz de Fora - MG e a falta de ações para a proteção ao patrimônio
edificado local. Deve-se assim, buscar a compreensão desta situação assumida. O
Instrumento da Transferência do Direito de Construir está presente no Estatuto da Cidade
- Lei Federal 10.257/2001, e é regulamentado em Juiz de Fora pela Lei Municipal
09327/1998. Esta discussão perpassa tanto os bens patrimoniais e naturais que cedem o
potencial construtivo, quanto as áreas que recebem este potencial. Isto porque, esta
operação pode produzir um novo espaço urbano, intervindo na paisagem cultural do
município em ambos os casos.
SÍNTESIS
El tema de la obra se encuentra en la convergencia entre la política urbana y la política
del patrimonio cultural. Buscamos abordar aquí la intervención en la propiedad, pública o
privada, para llevar a cabo la política urbana y la protección de los edificios del patrimonio
cultural. El foco está dando dentro de esta cuestión general, son las razones para no
aplicar el instrumento de transmisión del potencial de construcción, mientras que
convergen estas políticas, en Juiz de Fora - MG y la falta de medidas para proteger el
patrimonio construido. Por lo tanto uno debe buscar un entendimiento de esta situación
supone. El instrumento de transferencia de derecho a construir está presente en el
Estatuto de la Ciudad - Ley Federal 10257/2001 y está regulada en Juiz de Fora Ley
Municipal 09327/1998. Esta discusión implica tanto el patrimonio y los bienes naturales
que producen potencial constructivo, como las áreas que reciben este potencial. Esto se
debe a que esta operación puede producir un nuevo espacio urbano, la intervención en el
paisaje cultural del municipio en los dos casos.
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Palavras-chave: Transferência do Potencial Construtivo; Política urbana e patrimonial;
paisagem cultural e patrimônio edificado.
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1.
OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA E PROTEÇÃO PATRIMONIAL
NO BRASIL
O tema aqui discutido trata da realização de política urbana para proteção ao
patrimônio, com foco nas questões que envolvem o instrumento urbanístico da
Transferência do Direito de Construir – TDC. O instrumento da TDC surge através do
conceito do “solo criado”, que desvincula o direito de propriedade do direito de construir
na terra urbana.
A Transferência confere ao proprietário de bens protegidos por tombamento ou
declarados de interesse cultural/natural, a possibilidade de exercer seu potencial
construtivo em outra área. Esta ferramenta urbanística foi criada a priori como forma de
compensação aos proprietários de imóveis protegidos por tombamento, tendo como
contrapartida a conservação e restauração do imóvel em questão.
Dentro deste contexto, pretende-se discutir os conflitos que envolvem a questão
do patrimônio nas cidades e as possibilidades e dificuldades de eficácia do instrumento
da Transferência do Direito de Construir no município de Juiz de Fora – MG.
Em 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade, nome dado à Lei Federal Nº 10.257
que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que trata
da política urbana no Brasil. Ele traz, dentre suas diretrizes gerais, a “proteção,
preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural,
histórico, artístico, paisagístico e arqueológico”, reafirmando a necessidade das políticas
públicas abarcarem a questão da proteção aos diversos tipos de patrimônio.
Assim, alguns instrumentos da lei foram pensados com o intuito de promover políticas
voltadas para esta proteção, indo além da proteção por tombamento, já comumente
utilizada no país. Um importante instrumento que realiza esta função é a Transferência do
Direito de Construir (TDC) ou Transferência do potencial Construtivo (TPC), que é um
dos instrumentos inseridos no Estatuto da Cidade de 2001, que no entanto, já vinha
sendo utilizado em alguns municípios brasileiros desde a década de 1970, com algumas
variações de nomenclatura.
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1.1
A ORIGEM DO INSTRUMENTO TDC: O SOLO CRIADO
Segundo REZENDE et al. (2009) e RIBEIRO e CARDOSO (1992), o “Solo Criado”
surge como um novo instrumento de política urbana com efeitos de regulação pública do
uso do solo, no início dos anos 1970. Sua origem está associada à constatação das
limitações que o zoneamento urbano tinha sobre o controle da elevação do preço da
terra, e, principalmente, na busca pela reversão da segregação urbana. Estas reflexões
se iniciaram na França e na Itália, que, neste sentido, desvincularam o direito de posse
do direito de construir na lógica da ocupação da terra urbana.
Nos Estados Unidos, a discussão do solo criado também surgia, porém, tratava-se
de criar uma ferramenta que promovesse a adaptação do zoneamento e das regulações
do solo à lógica do mercado imobiliário. Tinham, portanto, objetivos diferenciados,
segundo REZENDE et al. (2009).
Surge assim, o conceito que faz a separação legal entre o direito de propriedade e
o direito de construção, onde são determinados tetos de densidades. Para ultrapassar
este teto, paga-se pelo potencial extra que é revertido em benefícios sociais.
Ainda no princípio da década de 1970, o solo criado vinha sendo discutido no
Brasil, concomitantemente às experiências norte-americanas e europeias. O primeiro
documento brasileiro que trata do Solo Criado é a Carta do Embu, publicada em 1976.
Surgem deste conceito diversos instrumentos de política urbana, dentre eles, a
Transferência do Direito de Construir (TDC), inserida no Estatuto da Cidade em 2001.
A TDC confere ao proprietário de bens protegidos por tombamento ou declarados
de interesse cultural/natural dentro da lei de tombamento do município, a possibilidade de
exercer seu potencial construtivo em outra área. O potencial construtivo que poderá ser
transferido é calculado através da área do terreno e de seu coeficiente de aproveitamento
segundo a Lei de Uso e Ocupação do Solo. A transferência é geralmente analisada e
fiscalizada pelo setor técnico cultural e, em outros casos, pelo setor de planejamento
municipal e, em regra, só pode ser feita para zonas com o mesmo índice urbanístico
onde se encontra o imóvel protegido.
Os instrumentos relacionados ao solo criado têm gerado muitas dúvidas em suas
implementações, desde a previsão dentro dos planos diretores municipais, passando
pelas leis urbanas que os regulamentam nos municípios e chegando até seu
gerenciamento e na aplicação em si.
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2.
OS CONFLITOS QUE ENVOLVEM MEMÓRIA E PATRIMÔNIO NA CIDADE.
Huyssen (2000) defende que há uma valorização do passado das cidades é uma
característica recente das sociedades mundiais. As referências neste “passado presente”
vêm compensar a homogeneização trazida pela globalização econômica e cultural
dilatada no século XXI. Ele esclarece que há uma tendência à musealização de cidades,
através da proteção e comercialização da história das cidades e de seus marcos
espaciais e temporais, como os monumentos.
A indústria cultural, discutida por ARANTES (2000), reflete acerca da inserção da
cultura na lógica de mercado destas redes globais de cidades. Assim, a valorização de
certos monumentos e símbolos passa a estar conectada a uma valorização
mercadológica, que começa a ser vista como uma fórmula para recuperação do
patrimônio histórico de muitas cidades. Nesta lógica, existe uma tentativa de criar uma
memória nacional a ser preservada, cunhada a partir de memórias coletivas, utilizando
neste ponto o conceito desenvolvido por Halbwachs em 1950.
Memória coletiva é o processo social de reconstrução do passado vivido
e experimentado por um determinado grupo, comunidade ou sociedade.
Este passado vivido é distinto da história, a qual se refere mais a fatos e
eventos registrados, como dados e feitos, independentemente destes
terem sido sentidos e experimentados por alguém. (Tradução livre,
HALBWACHS, 1950).
Na
definição
do
autor,
a memória coletiva
possui
marcos temporais,
representados por datas e períodos socialmente significativos, e marcos espaciais,
através de Lugares de memória, que são as referências de memória coletiva que mantém
a lembrança viva por mais tempo. Halbwachs (1950) vê a memória como reforço na
coesão social, pela adesão afetiva, ou comunidade afetiva, que cria assim a memória
nacional e memória coletiva.
Porém, diferente desta perspectiva, na reflexão de Pollak (1989), há uma
abordagem que acentua o caráter destruidor, uniformizador e opressor da memória
coletiva, já que o patrimônio edificado e as relações culturais representam diferentes
momentos de dominação econômica ou cultural, sendo a identidade local carregada de
símbolos de poder, da mesma forma que a não preservação do patrimônio na atualidade
é também uma prova de poder.
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Nesta ótica, da mesma forma que o patrimônio resguardado hoje tem em sua
maioria traços de uma sociedade elitista do passado, ainda hoje, somente o patrimônio
que representa potencial mercadológico é preservado, seguindo a lógica da indústria
cultural. A manutenção e recuperação do patrimônio, neste sentido, estão mais ligadas
ao potencial construtivo gerado pelo bem.
A proteção do patrimônio faz parte de uma escala maior que o edifício em si,
interferindo na ocupação e organização territorial urbana, se tornando um elemento
definidor do espaço e da paisagem cultural de uma cidade. A memória tem grande
importância para a definição de identidades locais, porém como há várias identidades em
disputa, a memória encontra-se em disputa.
3.
A DINÂMICA URBANA E A PROTEÇÃO PATRIMONIAL
LEFEBVRE (1999) coloca que a memória da cidade está vinculada aos processos
e fases de ascensão e declínio. As sociedades urbanas são identificadas pelas diferentes
culturas e contextos históricos. Ao ser produzido, o espaço intervém na produção em si,
na organização do trabalho, transporte, no fluxo de materiais e na rede de distribuição
dos produtos. As cidades são assim uma materialização de processos que as
diferenciam. O autor coloca que “A cidade tem uma história: ela é a obra de uma história,
isto é, de pessoas e de grupos bem determinados que realizam essa obra nas condições
históricas.”(LEFEBVRE, 1991. pag.47)
O edifício enquanto patrimônio histórico possui certo valor de usoi, caracterizado
pelo que representa na memória coletiva. Porém com os constantes processos de
mudança da produção do espaço transformado em mercadoria, e a localização entre
outros quesitos, faz o valor desta mercadoria variar. Assim, o espaço ocupado pelo
patrimônio na cidade, enquanto mercadoria tem seu valor de uso suprimido por seu valor
de troca, principalmente em áreas de maior valorização da terra.
Considerando esta mercantilização da terra, o autor RIBEIRO (1996), traz a
reflexão de que o mercado de terras é o principal gerador de conflitos urbanos. O autor
coloca que a intervenção do Estado é necessária para que seja feita a justiça social, já
que este valor dado a terra, varia de acordo com critérios como localização e oferta de
infraestrutura e sendo a terra um produto não produzido, mas que tem um preço.
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O valor de uso deste espaço produzido trata das relações sociais ali
desenvolvidas. Quando o espaço se torna mercadoria, seu valor de uso raramente traz
valor econômico a ele, reduzindo seu diferencial enquanto representante da história e
memória local, ao valor atribuído pelo mercado..
No tocante à proteção por tombamento, é possível perceber nos pontos
levantados por CASTRIOTA (2009), que há outras possibilidades que envolvem a
proteção ao patrimônio, especificamente no Brasil, que vão além do tombamento e
registro de bens, sendo citada entre outros instrumentos facilitadores da gestão, a
Transferência do Direito de Construir.
Ao refletir sobre a necessidade de se pensar a cidade e sua memória como um
conjunto de aspectos, diferente da preservação de bens isolados, a Transferência do
Direito de Construir surge como forma de mediar interesses privados e a função social do
patrimônio e paisagem cultural de uma cidade.
Porém, no histórico de utilização da TDC e de outras ferramentas, garantidas pela
legislação brasileira, que possuem potencial de contribuir para maior garantia da função
social da propriedade, são muitas vezes cooptadas pelos interesses de mercado,
corrompidas ou mal utilizadas, sem o devido controle do poder público, seja por
ineficiência ou por anuência.
4.
A PROTEÇÃO PATRIMONIAL E A GESTÃO URBANA EM JUIZ DE FORA - MG
Dentro dos conceitos e conflitos apresentados, é inserida aqui a situação do
município de Juiz de Fora, como estudo de caso de implementação do instrumento da
Transferência do Direito de Construir em sua legislação e de sua não aplicação após 16
anos de sua aprovação.
A origem do município está em 1853, quando a Vila de Santo Antônio do
Paraibuna, que surgiu em função de hospedarias e armazéns ao longo do Caminho Novo
é elevada à categoria de cidade e, em 1865, ganha o nome de cidade do Juiz de Fora.
A área da unidade territorial é de 1.435,664 km², com densidade demográfica de
359,59 (hab/km²). (Fonte: IBGE, Censo 2010).
Segundo o PDDU 2004, a ocupação do município que teve sua população
estimada para o ano de 2013 em 545.942, tendo o último senso, em 2010, contabilizado
516.247 habitantes, se iniciou às margens do Rio Paraibuna, o que mostra que a sua
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forma foi originalmente linear, sendo resultado da topografia natural e depois pelos meios
de transporte, tanto as estradas que faziam ligação com outros locais, como a linha férrea
Dom Pedro II e posteriormente com a linha férrea Leopoldina. Esta linha traçada pelo
eixo de transportes original veio posteriormente a sofrer um processo de espraiamento,
induzido
pelos
vários
caminhos
de
penetração
com
muitos
corredores
de
desenvolvimento que se estendem em um formato que se aproxima de uma estrela,
modelados pelo relevo acidentado da região.
A cidade ficou conhecida como "Manchester Mineira" devido ao seu pioneirismo
na industrialização por volta de 1850 a 1930, que a fez naquela época o principal centro
industrial do estado de Minas Gerais. Possui hoje um grande acervo de patrimônio
industrial, além das edificações, com diversas outras funções, que vieram como
consequência deste momento de prosperidade na cidade.
Juiz de Fora possui atualmente, sob proteção por tombamento municipal, 172
bens culturais, cinco acervos documentais relativos às atividades da Câmara Municipal,
do Fórum, do Cartório Maninho Farias e do Acervo Cinematográfico de João Gonçalves
Carriço, além de sete registros de bens imateriais também municipais. A região central é
onde estão concentrados os principais edifícios protegidos por tombamento do município,
tendo sido instituído um perímetro denominado centro histórico.
O tema preservação patrimonial na administração municipal de Juiz de Fora só
passou a fazer parte de um programa de governo a partir de 1977, na gestão do Prefeito
Mello Reis, através do antigo Instituto de Pesquisa e Planejamento - IPPLAN/JF.
A lei de TDC ou TPC - Transferência do Potencial Construtivo - lei 9327, como ela
é nomeada em Juiz de Fora, foi criada e aprovada em 1998, ou seja, aproximadamente
21 anos após as primeiras iniciativas de proteção por tombamento no município. Apesar
de o instrumento ter sido criado anteriormente ao Estatuto da Cidade (LF 10. De 2001), a
lei municipal apresenta os mesmos critérios colocados pela lei federal.
Juiz de Fora é uma cidade compacta na região central e na porção leste e
esparsa nas demais regiões. Apesar de se notar uma baixa na densidade de moradias na
região central, esta se encontra saturada, principalmente na infraestrutura de mobilidade.
Seu trânsito já apresentava, na época de elaboração do plano diretor, por volta do ano
2000, sinais de ineficiência e saturação, o que vem piorando com o passar dos anos.
Apesar de um pouco defasada, esta é uma importante analise que deve ser considerada
ao se trabalhar com a TDC, já que a dinâmica de transferência dos potenciais
construtivos interferem em toda a paisagem urbana.
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A ferramenta Transferência do Potencial Construtivo - TPC foi criada em 1998 em
Juiz de Fora, com o intuito de controlar a especulação imobiliária sobre os bens imóveis
tombados no município e incentivar sua proteção e restauro, através dos recursos
advindos desta operação. No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano foi aprovada a
regulamentação da Transferência do Potencial Construtivo, seguindo as determinações
do Estatuto da Cidade e com os mesmos princípios da lei já existente, porém com
diferenças na nomenclatura.
A Lei municipal define que o potencial construtivo de bens tombados ou
declarados de interesse cultural dentro da lei de tombamento do município, poderá ser
transferido por seus proprietários. O potencial construtivo que poderá ser transferido é
calculado através da área do terreno e de seu coeficiente de aproveitamento estabelecido
pela a Lei de Uso e Ocupação do Solo para o setor onde se localiza.
A transferência, segundo a lei, seria analisada e fiscalizada pela Comissão
Permanente Técnico Cultural, sendo assessorada pelo Instituto de Pesquisa e
Planejamento Municipal – IPPLAN. Estes órgãos foram extintos, e atualmente substituem
suas funções: a Fundação Cultural Alfredo Ferreira Lage - FUNALFA, responsável pela
política cultural do município, que gerencia as atividades do Conselho Municipal de
Cultura – CONCULT e do Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Cultural –
COMPPAC, e como assessoria nas questões urbanas, introduz-se a Secretaria de
Planejamento e Gestão. Entretanto, não há uma clareza nos encargos de cada órgão
neste processo.
Algumas
áreas,
determinadas
pela
lei
que
regulamenta
o
TPC,
são
impossibilitadas de receber transferência do potencial construtivo através deste
instrumento por serem consideradas suficientemente adensadas.
O instrumento da TPC até o momento não teve nenhuma aplicação efetiva no
município. Contudo, em 2011, houve uma primeira tentativa de realizar a transferência do
potencial construtivo do edifício denominado Colégio Nossa Senhora do Carmo tombado
pelo decreto municipal 6890/2000, de propriedade da Congregação das Irmãs Carmelitas
da divina Providência. O processo não foi finalizado, por desistência dos proprietários,
após um longo processo com alguns problemas burocráticos.
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4.1
QUAIS OS POSSÍVEIS MOTIVOS DA NÃO APLICAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA
DO DIREITO DE CONSTRUIR EM JUIZ DE FORA?
O patrimônio histórico construído de Juiz de Fora é formado por marcos
importantes do desenvolvimento da indústria mineira e brasileira, construídos em meio às
mudanças dos meios de produção do século XIX, edifícios ligados às estradas férreas
que cortavam a região, casas e palacetes para a monarquia, por sua proximidade ao Rio
de Janeiro que já fora capital do reino, arquitetura dos imigrantes alemães, casarões em
diferentes estilos, o campus da Universidade Federal de Juiz de Fora – UFJF e muitos
edifícios ligados ao movimento moderno, fazendo parte da identidade local. Parte deste
patrimônio se encontra em péssimo estado de conservação, mas principalmente sob
ameaça de demolição, por interesses de mercado.
Como reflexão é possível levantar aqui um pouco do potencial positivo existente
na aplicação deste instrumento, assim como, apontar algumas hipóteses que justifiquem
seu não funcionamento até o momento atual.
A princípio, percebe-se a possibilidade de utilização deste instrumento por parte
do poder público, como mediação entre os interesses do mercado imobiliário e a defesa
da função social da propriedade, do patrimônio e da paisagem urbana. A Transferência
do Potencial Construtivo, em tese, seria uma possibilidade de financiamento para a
requalificação e restauração de imóveis protegidos e compensação para a movimentação
do mercado imobiliário sem detrimento ao edifício protegido por tombamento.
No entanto, algumas questões podem estar inibindo a utilização desta ferramenta.
Em alguns casos por questões de elaboração e adaptação do marco legislativo à
realidade local, em outros casos por ineficiência do poder público, ou ainda por falta de
adaptação do mercado imobiliário à dinâmica proposta pelo instrumento.
A falta de organização e informação na administração municipal acerca dos
responsáveis por encaminharem os projetos e controlarem sua aplicação, além do
desconhecimento da lei pelos proprietários de imóveis de valor cultural, histórico e
arquitetônico, sobre como usar este incentivo em benefício do seu imóvel podem estar
dificultando o uso do instrumento.
Aliado à falta de conhecimento acerca da função social do patrimônio edificado
para a história local, ou pela falta de informação acerca das possíveis finalidades do uso
deste instrumento, há a possibilidade de temor, por parte dos proprietários, de terem seus
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imóveis desvalorizados ao alienarem o potencial construtivo, já que a possibilidade de
transação é única.
Tomando por base que este instrumento necessita de uma certa dinâmica urbana
e de mercado imobiliário para ser útil, cabe ao Estado, nos aspectos relativos ao
Planejamento Urbano, direcionar o potencial transferido para áreas de expansão urbana,
aptas à receber o adensamento referente a estas transações, e ao mesmo tempo, cuidar
para que áreas já adensadas e sem infraestrutura não recebam estes potenciais, para
que não fiquem sobrecarregadas.
Entretanto, cabe ressaltar que sem a dinâmica urbana e de mercado imobiliário
que movimente e crie interesse para transferência de potencial construtivo, este
instrumento não terá função e aplicabilidade. Se há em um município oferta de terras em
áreas valorizadas, a transferência de potencial torna-se obsoleta. Se este é o caso de
Juiz de Fora, cabe ainda uma pesquisa aprofundada, entretanto, esta é uma questão que
faz refletir a aplicabilidade deste instrumento não só em Juiz de Fora, enquanto cidade de
médio porte, mas em outras cidades onde o mercado de terras encontra-se em equilíbrio
de oferta e demanda.
O patrimônio cultural, expressa a identidade de um povo, que, ainda que em conflito,
revela o modo de ser de uma sociedade, é a história materializada ou reproduzida que
justifica os acontecimentos do presente. Assim, o patrimônio não é estático, está em
constante transformação assim como a sociedade e os conflitos fazem parte desta
dinâmica. É necessário que estes instrumentos que colaboram com a gestão urbana e
patrimonial sejam discutidos e mais aproximados das realidades locais das cidades
brasileiras. São muitas as especificidades, portanto é impossível haver uma solução
singular.
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5.
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i
Os conceitos aqui utilizados, “Valor de uso” e “Valor de troca”, partem da teoria criada por Marx em seu livro “O
capital” e são trabalhados por Lefebvre no livro “O direito à cidade” que é um importante referencial teórico para este
estudo.
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