MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral Circular
Série A
Nº 1275
A TODOS OS DEPARTAMENTOS DO ESTADO SE COMUNICA:
ASSUNTO: Orçamento do Estado para 2001
INSTRUÇÕES: De harmonia com o despacho de hoje de Sua Excelência o
Secretário de Estado do Orçamento, transmite-se o seguinte:
1. Determinado pela procura de níveis acrescidos de eficiência na afectação dos
recursos públicos e no estrito cumprimento dos objectivos de obtenção de taxas de
variação da despesa pública primária no próximo quadriénio a níveis não superiores
ao ritmo de crescimento do Produto Interno Bruto, condição para a eliminação
gradual do défice do Sector Público Administrativo, a elaboração do Orçamento do
Estado para 2001, para cuja preparação vem a presente circular definir as
principais directrizes, será baseada na orçamentação por actividades.
A nova metodologia de organização das contas públicas pretende atribuir cada tipo
de despesa a um determinado objectivo de natureza política. Assim, a tomada de
decisões tendo subjacente factores de apreciação qualitativa permitirá,
implicitamente, o escalonamento das despesas públicas por graus de importância
política. Consequentemente, as autoridades governamentais disporão de meios que
permitam a reafectação de verbas afectas a determinadas despesas segundo
critérios de prioritarização de objectivos de política geral e a supressão de encargos
que não se demonstrem ser absolutamente necessários para a concretização das
metas definidas.
1.1. Nesse contexto, a nova forma de abordagem subjacente à elaboração do
Orçamento do Estado consubstancia o abandono da forma tradicional assente
numa base incrementalista, para uma metodologia centrada nos seguintes
vectores:
- Definição rigorosa das prioridades tendo em conta a escassez de
recursos;
- Identificação clara das actividades e das acções que concorrem para a
sua realização;
- Avaliação da relação custo/eficácia, por forma a obterem-se os
resultados pretendidos através de melhor racionalização e optimização
dos meios;
- Melhor eficiência através de uma maior responsabilização no
cumprimento das acções estabelecidas.
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral A ênfase que se pretende colocar em 2001 à orçamentação por actividades
passa pela clarificação do conceito de actividade que nos últimos anos tem
sido desvirtuado, na prática, o qual funcionará como elemento central para a
concretização dos objectivos acima mencionados.
Nesta perspectiva, o exercício de preparação orçamental terá como critério
básico a avaliação selectiva e cuidada, não só do nível quantitativo da despesa
pública, mas também da sua qualidade.
2. Com base nestes pressupostos, o Conselho de Ministros fixou plafonds às
despesas dos ministérios ou equiparados (onde se incluem as transferências para
as entidades do SPA, com exclusão das despesas cobertas por receitas
consignadas), sendo da responsabilidade das tutelas promover a sua redistribuição
por cada organismo, tendo em conta as grandes linhas de acção do ministério, a
sua relevância política e as prioridades definidas.
3. Conceitos
3.1. A actividade deve ser entendida como um conjunto agregado de acções,
bem definidas e delimitadas, com vista à concretização das missões
fundamentais dos organismos, às quais é afecto um conjunto de meios que
concorrem directamente para o produto final.
Decorre desta definição, que o conceito de actividade não deverá estar, em
regra, associado ou ser confundido com as respectivas unidades orgânicas,
devendo antes identificar, de forma genuína, as linhas de acção orientadas
para a missão do organismo.
Tendo em vista uma melhor exequibilidade do OE e, ao nível
operacional, facilitar a respectiva execução orçamental, constitui
orientação a seguir a não orçamentação de mais do que seis
actividades, por unidade orgânica, no conjunto das actividades em
curso e novas.
A orçamentação por actividades vem, paralelamente, criar a necessidade de
organização de uma contabilidade analítica, instrumento de gestão importante
para a avaliação dos resultados alcançados.
3.2. Por forma a consubstanciar os objectivos presentes à nova metodologia de
avaliação, deverão os organismos elaborar indicadores de gestão
orçamental, que permitam evidenciar o grau de realização das actividades
definidas e a sua análise em função dos meios utilizados e do resultado obtido.
São relevantes, para este efeito, os indicadores de meios e de realização,
entendendo-se que:
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral 3.2.1. Os indicadores de meios são medidas não monetárias que
servem para conhecer a natureza e volume dos factores (humanos,
materiais ou outros) utilizados directamente na concretização da
actividade.
Exemplos:
de meios humanos:
Dirigentes: 1 Director de Serviços/mês/12 meses
Técnicos
2 Assessores/mês/12 meses
Superiores:
6 Técnicos Superiores de 1ª e
Principal/mês/12 meses
Investigadores: 2 Investigadores Principais/mês/9 meses
Apoio: 1 Assistente Administrativo/mês/12 meses
1 Operador de Sistemas Principal/mês/6
meses
Nota: Quando um serviço tiver de orçamentar despesas com
pessoal (ex.: quadros únicos) que não desempenha funções nesse
serviço, tais despesas devem ser inscritas na coluna "Despesas
Comuns", da ficha II anexa . Neste caso, o serviço que inscreve as
dotações deve fazer a respectiva justificação quantitativa, mas não
qualitativa, na ficha acima referida e indicar em nota de pé de
página os montantes globais dos organismos onde o pessoal
desempenha funções. Estes organismos devem imputar as
correspondentes dotações de pessoal às respectivas actividades.
de meios de equipamento:
2 computadores
pessoais:
1 PC ... /mês/12 meses
1 PC ... /mês/6 meses
1 impressora laser/mês/12 meses
1 fotocopiadora/mês/12 meses
3.2.2. Os indicadores de realização servem para quantificar as acções
desenvolvidas na concretização da actividade de modo a permitir a sua
avaliação (volume de produção ou de desempenho)
Exemplos:
Actividade
Sistema de incentivos
Indicador de realização
- n.º candidaturas analisadas
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral - n.º de projectos aprovados
Fiscalização tributária
- n.º de acções de fiscalização
- n.º de correcções à matéria colectável
Acção social escolar
- n.º de beneficiários
- n.º de bolsas atribuídas
Cooperação
- n.º de projectos e/ou protocolos
- n.º de acções de formação
Internamentos hospitalares
- n.º utentes/cama/dia
Serviço de urgências
- n.º de atendimentos/dia
- n.º atendimentos/médico
4. Procedimentos para a elaboração dos projectos de orçamento
4.1. Na elaboração dos projectos de orçamento para 2001 deverão ser
mantidos os actuais códigos de classificação económica das receitas e das
despesas públicas que constam, respectivamente, do Decreto-Lei n.º 450/88,
de 12 de Dezembro, e do Decreto-Lei n.º 112/88, de 2 de Abril, pese embora a
publicação do Decreto-Lei n.º 562/99, de 21 de Dezembro.
4.2. As remunerações certas e permanentes a orçamentar deverão respeitar,
no mínimo, a realidade apresentada no Anexo I da presente Circular, cujo
preenchimento deverá ter como referência os valores das escalas indiciárias em
vigor a 31 de Julho de 2000.
Deverá ainda ter-se em atenção, relativamente ao Anexo 1, as orientações
transmitidas na Circular Série A n.º 1268 respeitante à preparação do
Orçamento de 2000.
No Anexo 1, para além do pessoal dos quadros, terão os organismos de
incluir, também, em destacado e a totalizar separadamente daquele, mas dele
fazendo parte integrante, todo o restante pessoal.
O Anexo 2 da presente circular, que acompanhará, igualmente, o projecto de
orçamento do organismo, deverá ser preenchido de acordo com as respectivas
anotações. Quaisquer dúvidas que surjam no seu preenchimento serão
dirigidas à Direcção-Geral da Administração Pública.
4.3. Os instrumentos de notação orçamental constam em anexo à
presente circular (fichas I, II e III).
Nas fichas I e II as rubricas de "remunerações certas e permanentes"
poderão ser orçamentadas por montantes superiores aos incluídos no Anexo I,
desde que esta inscrição não implique ultrapassagem do "plafond" atribuído.
A ficha III integra a justificação quantitativa por actividade e rubrica
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral orçamental, bem como a justificação qualitativa por actividade identificada na
própria ficha. Embora o seu preenchimento se efectue por actividade, o
organismo deverá manter disponível a informação ao nível das acções
desenvolvidas e que concorrem para a realização da actividade, por forma a
que possam ser, eventualmente, verificados no decurso da execução
orçamental. Neste contexto, o processo de acompanhamento a adoptar será
seleccionado por uma equipa que integrará elementos do organismo e da
Direcção-Geral do Orçamento.
Trata-se de um exercício selectivo dirigido com particular atenção às
actividades que envolvam maior peso na despesa pública.
5. Despesas com compensação em receita
5.1. Os organismos cujos orçamentos de funcionamento incluam despesas com
compensação em receita deverão inscrevê-las em subdivisão própria, de
acordo com as instruções emitidas em circulares de anos anteriores.
5.2. Quanto às receitas que servirão de contrapartida à realização daquelas
despesas, deverão os organismos indicar às respectivas Delegações da
Direcção Geral do Orçamento o(s) capítulo(s) e grupo(s) do classificador
económico em que serão inscritas, bem como os montantes correspondentes.
5.3. Se algumas dessas receitas se referirem a transferências de outros
subsectores do Sector Público Administrativo, deverão ser confirmadas pela
entidade dadora que tais importâncias constam do seu orçamento de despesa.
6. Transferências para outros subsectores do Sector Público Administrativo
6.1. Os organismos cujos orçamentos incluam transferências para outros
subsectores do Sector Público Administrativo deverão certificar-se junto da
entidade recebedora que esta inscreveu as mesmas importâncias no seu
orçamento de receita.
6.2. Os organismos cujos orçamentos incluem transferências para outros
subsectores do SPA não deverão inscrever verbas globais a desagregar
posteriormente.
6.3. Exceptuam-se do disposto nos pontos anteriores as transferências
destinadas a projectos relativamente aos quais os organismos recebedores se
irão candidatar, devendo no entanto o organismo que procede à atribuição
contactar previamente os tradicionais ou possíveis candidatos, a fim de que
possa ser efectuada a consolidação dos respectivos fluxos financeiros.
7. Data de recepção das propostas de orçamento
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral Até 1 de Setembro os organismos enviarão à respectiva Delegação da
Direcção Geral do Orçamento as suas propostas de orçamento, as quais
deverão ser previamente submetidas à expressa aprovação da Tutela, de
forma a garantir a não ultrapassagem do "plafond" atribuído ao respectivo
Ministério.
As propostas que não se apresentem instruídas naqueles termos serão
devolvidas aos organismos para imediata correcção.
SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS
8. Na elaboração do OE/2001, os serviços e fundos autónomos ficam igualmente
obrigados à orçamentação por actividades e ao preenchimento dos instrumentos de
notação orçamental que constam em anexo à presente circular (fichas I, II e III).
9. A despesa efectiva (excluindo activos e passivos financeiros) orçamentada para
2001, pelos fundos e serviços autónomos, não poderá apresentar uma taxa de
crescimento superior a 2,5%, face à correspondente despesa prevista no
orçamento inicial de 2000.
10. No que concerne à orçamentação de remunerações certas e permanentes
deverão dar cumprimento ao exigido no item 4.2. e à apresentação dos respectivos
anexos.
11. No que se refere aos efectivos do Serviço Nacional de Saúde, o
Departamento de Gestão Financeira dos Serviços de Saúde deverá enviar mapas
globais dos efectivos, embora cada estabelecimento dependente deva elaborar os
respectivos Anexos.
12. Os organismos que disponham de contabilidade digráfica e que utilizem um
plano de contas que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade (POC) e/ou já
utilizem o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) deverão enviar, para além
do orçamento tradicionalmente apresentado em termos de fluxos de tesouraria e
segundo o classificador de receitas e despesas públicas, os seguintes documentos:
-
plano de actividades (2001)
balanço previsional (2001)
demonstração de resultados previsional (2001)
balanço do exercício (1999)
demonstração de resultados (1999)
13. Atendendo a que o Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro, ainda não está a
ser utilizado pelo universo dos fundos e serviços autónomos, deverão os
organismos que já utilizem o POCP, continuar a enviar o seu orçamento nos termos
do ponto anterior.
14. As transferências do Capítulo 50 do OE - Investimentos do Plano, bem
como as respectivas aplicações, deverão ser inscritas nos orçamentos iniciais, por
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS
DIRECÇÃO-GERAL DO ORÇAMENTO
Gabinete do Director-Geral programas, segundo as rubricas de classificação económica e funcional constantes
dos instrumentos de programação aprovados pelo Departamento de Prospectiva e
Planeamento.
15. Nenhum organismo deverá inscrever no seu orçamento qualquer transferência
proveniente do/destinada ao Sector Público Administrativo, sem que se certifique
que a entidade dadora/recebedora inscreve importância igual no seu orçamento de
despesa/receita.
16. As transferências para os serviços e fundos autónomos deverão permitir a
identificação da entidade beneficiária.
17. É fixado, também em 1 de Setembro, o prazo limite para que as propostas
dos orçamentos privativos dos serviços e fundos autónomos, depois de
apresentados à concordância das respectivas Tutelas, dêem entrada, em triplicado
na respectiva Delegação da Direcção Geral do Orçamento.
18. É da exclusiva responsabilidade dos organismos a inviabilização da sua
actividade financeira, caso a entrada das suas propostas de orçamento não se
verifique em tempo útil para poderem integrar a Proposta de Lei do OE/2001 a
apresentar à Assembleia da República.
19. No sentido de evitar situações de dificuldade em termos do que foi referido no
item anterior, deverão as secretarias-gerais proceder à imediata redistribuição da
presente Circular por todos os organismos tutelarmente dependentes do respectivo
Ministério, incluindo os fundos e serviços autónomos, isto é, por todos aqueles que
não tenham natureza, forma e designação de empresa pública (n.º 1 do artigo 3.º
da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro).
Direcção-Geral do Orçamento, em 31 de Julho de 2000
O DIRECTOR-GERAL,
(Francisco Brito Onofre)