Red de Cooperación en la Gestión Integral
de Recursos Hídricos para el Desarrollo
Sustentable en América Latina y el Caribe
Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
N° 40
Junio de 2014
CARTA CIRCULAR N° 40
En función de la evolución del sector de agua
potable y saneamiento, pueden identificarse
temas nuevos y emergentes en la temática
regulatoria y de prestación de los servicios.
Sin embargo, es importante señalar que estos
nuevos temas no implican que ya hayan sido
superados los tradicionales, como los
regulatorios, institucionales y financieros, ni
que debe ser cambiado el enfoque hacia otras
áreas, sino que se suman y complementan a
los ya existentes.
Adaptación al cambio climático. Producto
del incremento de la volatilidad climática,
toda la región experimenta sucesos tales como
fuertes inundaciones o sequías que se
prolongan más de lo previsible. Esto redunda
en una dificultad cada vez mayor para
anticipar cómo serán las épocas del año,
afectando directamente al sector y volviendo
más compleja la proyección de variables del
servicio (por ejemplo, las inversiones),
creando un ambiente más proclive para
reclamos de los consumidores en contra de las
autoridades y las empresas prestadoras.
Para responder a estos nuevos desafíos
pueden realizarse inversiones para garantizar
que la infraestructura sea más resistente y a la
vez flexible o resiliente, y así hacer frente a
estas perturbaciones del sistema climático.
Ello se complica cuando las tarifas deberían
tender a aumentar, lo cual podría ser
compensado
(al
menos
parcialmente)
introduciendo mejoras en la eficiencia
operacional que permitan reducir costos. Otro
camino se relaciona con la estrategia de
inversión en “tecnologías verdes” necesarias
para gestionar, proteger y mitigar los riesgos a
los que se encuentran sometidos los activos y
los servicios que éstos prestan. Por estas
tecnologías se entienden las formas no
tradicionales de resolver problemas las cuales
pueden ser incluso más económicas. Por
ejemplo, en la ciudad de Nueva York, en vez
de realizar una gran inversión en una planta
de tratamiento de agua, se gestionó
ambientalmente las cuencas de captación, a
efectos de producir una materia prima de la
misma calidad pero de menor costo que
14-20281
implicaría la construcción de infraestructura
de tratamiento.
Ante estos escenarios de adaptación que
implican nuevas tecnologías e inversiones,
traducidas directamente en la calidad del
servicio y el valor de las tarifas, resulta de
suma importancia y necesidad que estas
decisiones de política sean adoptadas de
forma participativa con la comunidad y que
sean convenidos socialmente los niveles de
servicio esperado y sus costos, porque de otro
modo, en ausencia de debate y consensos, la
industria corre el riesgo del desprestigio y la
insatisfacción de los usuarios. Los países de la
región se encuentran en diversos etapas de
desarrollo sectorial, por lo que es posible
prever que en algunos casos estos procesos de
adaptación sean más lentos, especialmente
considerando la ingente necesidad de
inversión para alcanzar los objetivos de
cobertura y calidad de los servicios.
Eficiencia energética e hídrica. Cada vez
más organismos públicos y privados adoptan
medidas para disminuir la contaminación
ambiental. Varios países del mundo están
implementando medidas tendientes a reducir
la huella de carbono. Para tener una
dimensión de la importancia del sector en la
materia, se estima que en Inglaterra y Gales
las emisiones de carbono provenientes de la
industria de agua potable y alcantarillado
representan el 1% de emisiones nacionales.
En la región los esfuerzos que se están
realizando por ampliar la cobertura
provocarían un aumento en la demanda
energética y por lo tanto es probable que la
industria produzca más emisiones de carbono.
Con relación a la eficiencia hídrica, resulta
crucial que se continúe enfocando en las
políticas regulatorias que reduzcan agua no
contabilizada (que se estima en un 40% en las
grandes ciudades). En forma paralela, los
gobiernos deben promover la adopción de
tecnologías alternativas para la reutilización y
el reciclaje. Por ejemplo, en Israel el 75% de
las aguas servidas tratadas se reutilizan en
riego agrícola, con un gran ahorro de recursos
e importantes beneficios ambientales.
Servicios sustentables ambientalmente.
Cuestiones vinculadas con la gestión de los
recursos hídricos, el manejo de cuencas de
captación y la protección de ecosistemas ante
el cambio climático, son todos aspectos que
tradicionalmente han sido considerados como
externos al sector de agua potable y
saneamiento, y por lo tanto, fuera del área de
competencia del regulador y del prestador. Sin
embargo, están íntimamente vinculados con la
sustentabilidad, calidad y costo de la
prestación, dado que los ecosistemas son los
captadores y productores del agua misma y
condicionan la capacidad de abastecimiento.
CONTENIDO
•
Editorial.
•
Discusión abierta.
− Regulación bajo modelo público de la
prestación.
− Avances y desafíos de la Argentina en la
regulación.
− SUNASS luego de 20 años: Desarrollo,
Experiencias, Lecciones y Desafíos.
− Posible conflicto entre eficiencia y
sustentabilidad.
− Mejores prácticas de regulación de empresas
de agua de propiedad estatal y municipal.
•
Noticias de la RED:
− Canon por el uso del agua en la Provincia de
Buenos Aires, Argentina.
− Política Nacional del Sector de Agua Potable
y Saneamiento de Guatemala.
− Ley de Modernización de los Servicios de
Saneamiento en el Perú.
•
Noticias sobre Internet y WWW.
•
Publicaciones.
En los países de la región se encuentran
manifestaciones variadas al respecto, donde
algunos introducen en sus tarifas el pago por
servicios ecosistémicos, como las tarifas
ambientales con fondos de agua en Bogotá y
Quito (véase la Carta Circular N° 32).
Además, se podrían incentivar inversiones en
infraestructura verde, promover el reúso de las
aguas servidas tratadas y alentar el
cumplimiento de los estándares ambientales
de calidad por parte de las industrias, no sólo
por motivos legales, sino también éticos y
morales, así como reputacionales y de acceso
a mercados externos.
Promoción de la competencia en el sector.
Es ampliamente aceptado que los servicios de
agua potable y saneamiento tienen
características
de
monopolio
natural,
especialmente considerando las importantes
inversiones que demandan las redes. Sin
embargo, existen algunas áreas donde la
regulación puede fomentar mayores ámbitos
de competencia, particularmente en lo que se
refiere a las compras y adquisiciones. Esto
puede generar reducción en los costos y por
consiguiente ganancias de eficiencia. Además,
los reguladores pueden promover el control
activo de las actividades no reguladas del
sector que tienen impacto en la competencia,
particularmente construcción de obras. Estas
políticas pueden ser apoyadas por las
autoridades nacionales de defensa de la
competencia colaborando en la sanción de
actividades contrarias a la misma.
Institucionalidad. En muchos países de la
región se observa una proliferación de
instituciones relacionadas con el sector de
agua potable y saneamiento que conforman
una verdadera telaraña institucional con
posibles funciones superpuestas. Esto
aumenta los costos de transacción y el riesgo
de descoordinación, redundando en una
menor capacidad negociadora en la arena
política, tanto por parte de prestadores como
del regulador. Por lo tanto, es importante
disminuir la cantidad de actores y brindar
mayor independencia y poder a los
reguladores y fortalecer las funciones de
sanción de prácticas contrarias a la eficiencia.
Regulación bajo modelo
público de la prestación
A continuación presentamos las conclusiones
de la Reunión de Expertos sobre Políticas
Tarifarias y Regulatorias en el marco de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio y el
Derecho Humano al Agua y al Saneamiento
(Sede de la CEPAL, Santiago de Chile, 8 de
julio de 2013) en relación con regulación
bajo modelo público de la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento.
Los esfuerzos para mejorar la eficiencia de
la prestación de los servicios requieren
iniciativas de política pública complejas para
la construcción de instituciones. Ello implica
tener estructuras de gobernabilidad adecuadas
(en el sentido de reglas de juego) y correctas
acciones sustantivas (en el sentido de
desarrollo del juego). Como el sector es
políticamente conflictivo, se requiere el
desarrollo de herramientas de resolución de
conflictos.
¿Puede una empresa estatal o
municipal autorregularse?
Un prestador que al mismo tiempo de
operar se supervisa o regula a sí mismo,
difícilmente auto ejercerá presión para
mejorar el desempeño o reconocerá fallas de
prestación o detectará situaciones de
corrupción o captura. Un regulador autónomo
tiene el potencial de acumular conocimiento
técnico, tomar distancia de las disputas
políticas más coyunturales y mirar el largo
plazo. Con esos insumos puede inducir
mejores prácticas.
La tarea regulatoria es intensiva en
información (y su análisis técnico), que debe
ser recolectada, procesada, difundida y
utilizada para incentivar al prestador. Los
indicadores claves de desempeño permiten
orientar la prestación en materia de
sostenibilidad económica y financiera, calidad
de servicio, expansión y mantenimiento de la
red y subsidios a los pobres.
El sector es políticamente muy sensible,
por sus características (sanitarias y sociales)
intrínsecas. La presencia de un regulador
autónomo,
técnicamente
sólido
y
financieramente solvente, permite aislar la
prestación de los elementos más perniciosos
de la politización de decisiones técnicas y
empresariales: sacrificio del largo plazo
(mantenimiento
e
inversiones)
por
necesidades inmediatas (tarifas bajas),
prioridades decididas por cercanía o lejanía
política (al tomar decisiones de expansión),
subsidios otorgados por criterios de afinidad
partidista (antes que priorizando necesidad y
salubridad), sobre-empleo (por clientelismo),
o tolerancia a conexiones clandestinas (para
no tomar decisiones impopulares).
¿Cómo se pueden mejorar los servicios
a partir de la regulación?
La política pública se mueve en respuesta a
presiones sobre y desde las instituciones.
Estas son estructuras sociales amplias
(reflejando
normas
y
costumbres),
organizaciones formales (como las agencias
reguladoras) y sistemas de soporte (como las
burocracias
estatales).
Las
agencias
reguladoras independientes se crean para
reducir el poder de los ministerios (u otras
instituciones del poder ejecutivo) sobre las
decisiones de los prestadores. En otras
palabras, para despolitizar parcialmente la
planificación, el monitoreo y el control.
-2-
Pueden existir varios tipos de agencias
reguladoras. Las cuestiones clave son cómo
estas instituciones generan información,
implementan
incentivos
y
evalúan
desempeños. Algunos de los indicadores
claves a tener en cuenta son la cantidad de
empleados por cada mil conexiones, agua no
facturada, cobranza, proporción de gastos
operativos cubiertos, fondos para inversiones,
indicadores de calidad de servicio e
interferencia política en la expansión de la red
y otras decisiones (para lo que no hay un
indicador sencillo disponible).
Gobernabilidad regulatoria
Hay cuestiones claves: mandato de los
reguladores
(detalle,
responsabilidades,
claridad); tipo de ente; autonomía de
decisiones; poder para acceder a la
información, analizar y procesarla, establecer
sanciones y premios al desempeño;
estabilidad y seguridad de empleo de los
cuadros gerenciales y técnicos; autonomía
financiera; y transparencia del proceso
decisorio. Quizás el factor más importante que
define la orientación, independencia y posible
captura de los directores es de dónde ellos
provienen y a dónde regresan después de sus
nombramientos (aparato público, actividad
política, industria, etc.).
Elementos substantivos de la regulación
Los elementos substantivos con los que
cuenta la regulación para fomentar esas
buenas prácticas son el otorgamiento de
licencias de funcionamiento y su certificación,
la fijación de estándares de desempeño, el
control de la prestación, el establecimiento de
nivel y estructura tarifaria, la fijación de un
sistema uniforme de contabilidad regulatoria,
el arbitraje de disputas entre partes interesadas
en conflicto, la realización de auditorías, la
formación
de
recursos
humanos
especializados, la emisión de informes sobre
el desempeño sectorial para las autoridades y
el público, la difusión de información objetiva
y consistente, y la promoción de debate
público en base a la misma.
Se ha sugerido que ante lo inconducente de
aplicar sanciones pecuniarias a las empresas
públicas, aquellas sean impuestas a sus
autoridades (por ejemplo, privándolas de
bonos adicionales por desempeño si no se
cumplen determinadas metas). Si bien esto
puede desestimular la participación de
recursos humanos altamente calificados en los
directorios de las empresas, permitiría
contribuir a una gestión más eficiente.
¿Cómo se gobiernan empresas
estatales y municipales?
El concepto de buenas prácticas de
gobierno en las empresas públicas se
corresponde con la presencia de directores
independientes,
objetivos
comerciales
delimitados, claridad de roles, coherencia
entre objetivos, incentivos internos a la
reducción de costos, sistemas integrados de
información, un plan de negocios y
participación del personal en su confección.
Asimismo, las empresas con buen desempeño
siguen algunos pasos lógicos para su mejora:
identifican tendencias a partir de desempeños
pasados, tienen claro el punto de partida
(diagnóstico), seleccionan metas mensurables,
generan incentivos conducentes a cumplirlas,
establecen líneas de comunicación internas
para disponer de información y aprendizaje,
designan responsables que deben rendir
cuentas y revisan resultados en forma
periódica.
•
Avances y desafíos
de la Argentina en
la regulación
A continuación señalamos los puntos
centrales de la presentación “Avances y
desafíos de la Argentina en la regulación,
con énfasis en el modelo de prestación
pública de los servicios” de Oscar Pintos,
Presidente, Asociación Federal de Entes
Reguladores de Agua y Saneamiento
(AFERAS), Argentina.
•
•
En la Argentina, un 70% de la población
vive en áreas en las cuales la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento está
sujeta a la regulación. La forma en la cual se
fue formando y transformando la regulación
obedece a la organización institucional y los
contextos económicos del país:
•
•
1912-1980 Servicio Público Nacional. En
esta época existía una única empresa
nacional, Obras Sanitarias de la Nación
(OSN), que prestaba los servicios en las
principales ciudades de todo el país. En las
zonas no atendidas por OSN, los servicios
eran provistos por los estados provinciales,
las municipalidades o por cooperativas.
1980-1990 Servicio Público Provincial.
En 1980 se produjo la descentralización y
provincialización de los servicios provistos
por OSN quedando esta empresa sólo a
cargo de la prestación en el Área
Metropolitana de Buenos Aires. Esto
obligó a que muchas provincias
conformaran empresas ad hoc tomando
como base la infraestructura de OSN, el
personal e inclusive el régimen tarifario,
pero no estando en condiciones
económicas y hasta técnicas de afrontar la
prestación. Los consecuentes altos niveles
de desinversión trajeron aparejados una
caída en la calidad del servicio y un retraso
importante en el desarrollo del mismo. Se
observaron similares consecuencias en las
provincias que optaron por transferir el
servicio a los municipios que tenían aún
menor capacidad económica y técnica.
•
1990-1995 Concesión al Sector Privado.
El proceso de privatización de los servicios
fue impulsado y asistido por el Estado
Nacional. En algunos casos los procesos
fueron muy rápidos y algo desordenados,
por lo que las deficiencias existentes se
perpetuaron en la nueva organización. En
este contexto, se establecieron entes
reguladores casi de forma “accidental”, sin
mucho conocimiento teórico sobre la
regulación y experiencia, y los mismos
fueron perfeccionándose sobre la marcha
mediante “prueba y error”. En el país no
existe un único ente regulador de
jurisdicción nacional, sino múltiples
agencias de regulación, que en la mayoría
de los casos tienen competencias a nivel
provincial. En 1993 se sancionó la Ley de
Defensa del Consumidor como otra
herramienta para defender al usuario.
Recién en la reforma constitucional de
1994 hubo un reconocimiento de los
organismos de regulación y control.
1995-2000 Extensión de la Prestación
Privada. Simultáneamente a la expansión
de la participación privada, aparecieron
algunas controversias en la prestación y
surgieron
los
primeros
síntomas
económicos y sociales de la crisis que
afectaría al país.
2000-2005 Crisis y Re-estatización. Con la
crisis socioeconómica y política del 2001 y
la posterior salida del régimen de
convertibilidad se generaron tensiones
entre el Estado y las empresas privadas por
la imposibilidad de reajustar las tarifas, lo
que tuvo como resultado la presentación de
demandas ante tribunales arbitrales
internacionales. Finalmente, fueron reestatizados los servicios de las principales
ciudades del país y se crearon nuevas
empresas prestadoras.
2005-2010 Crisis de la Regulación. Se
observan problemas estructurales del
sector: insuficiencia económica de las
provincias donde se re-estatizaron los
servicios que dificulta la expansión;
directorios políticos en las empresas reestatizadas; marcos regulatorios diseñados
para
los
prestadores
privados;
debilitamiento relativo de los entes
reguladores frente a los prestadores
públicos y demoras de la atención de
reclamos de los usuarios; y por último,
insatisfacción de los usuarios por estas
demoras y escepticismo por el rol
cumplido por agencias de regulación en la
defensa de sus derechos durante la época
privatizadora.
A su vez, la regulación es un proceso que
ha estado en permanente cambio y se fue
adaptando a las distintas realidades
institucionales. En las primeras etapas, el
modelo de regulación estaba dado por el
Estado (nacional y después provincial) que
mantenía la operación de la empresa pública y
ésta tenía la totalidad de la relación directa
-3-
con el usuario. Es en la década de los 1990
cuando se dio el “triángulo de la regulación”
cuyos vértices eran el Estado (poder
ejecutivo), la empresa privada y el usuario, y
el regulador procuraba articular la relación
entre estos actores. Luego con la reestatización de la prestación, desapareció
como actor la empresa privada, se invirtió el
triángulo ya que el Estado continuó como
concedente pero también ocupó el vértice
asociado al concesionario. Se fortaleció la
relación Estado-empresa y sumado al
desacople en el marco legal (que fue diseñado
para la etapa privada de la prestación), devino
en un debilitamiento de la capacidad del
regulador tanto respecto de la incidencia en la
empresa pública, como ante el reclamo de los
usuarios y en la capacidad de informar al
poder ejecutivo sobre deficiencias del
servicio.
Una de las preguntas que surge a menudo
es, ¿si la empresa es estatal, tiene razón de ser
un ente regulador? Quienes opinan que no,
justifican su respuesta diciendo que carece de
sentido que el Estado se regule a sí mismo, o
que el concepto de Estado ya conlleva al bien
común, o incluso que si el gobierno es elegido
por todos los ciudadanos, el servicio público
que éste presta no puede ser controlado y
regulado por un organismo de carácter técnico
que no fue elegido por el voto popular. Sin
embargo, la existencia del regulador es
fundamental puesto que: (i) todo monopolio
natural
tiende
a
la
ineficiencia,
independientemente de la naturaleza del
prestador (público o privado); (ii) la
necesidad de solución de un reclamo es
inmediata y el usuario no puede esperar a las
próximas elecciones para manifestar su
descontento con la empresa estatal y el
servicio que presta; (iii) la dificultad que el
Estado se auto-controle y sancione a sí mismo
frente al reclamo de un tercero más débil (el
usuario); y (iv) debe contribuir a compensar el
desequilibrio entre el poder monopólico y el
usuario, actuando como “juez interesado” y
propiciando nuevas y más amplias formas de
participación y control ciudadano (acceso a la
información, audiencias públicas, consejos de
usuarios, etc.).
Actualmente, las limitaciones que afronta
el regulador en el esquema de prestación
estatal radican en: (i) mayor dificultad y
demora en el acceso a la información del
prestador y en la solución de los reclamos de
los usuarios por parte de aquél; (ii) las
sanciones económicas por incumplimientos
las debe afrontar, de una u otra manera, el
mismo Estado; y (iii) no existe la amenaza del
retiro de la concesión como elemento
disciplinario hacia la prestación. Para superar
estas dificultades se aspira a reconstruir un
nuevo esquema regulatorio “triangular” que
mantenga en uno de sus vértices a los
usuarios, en otro al poder legislativo —dadas
sus facultades constitucionales y su
composición política plural— con el objeto de
garantizar la independencia del regulador y
que sus acciones (control de la empresa estatal
y defensa de los derechos de los usuarios) no
puedan ser fácilmente desoídas por el tercer
vértice, el poder ejecutivo y la empresa estatal
que tienen una estrecha vinculación entre sí,
mucho mayor que la existente entre el poder
ejecutivo y el organismo regulador.
•
SUNASS luego
de 20 años
En la Reunión de Expertos, Fernando Momiy
Hada, Presidente de Consejo Directivo de la
Superintendencia Nacional de Servicios de
Saneamiento (SUNASS) del Perú, realizó una
presentación sobre “SUNASS luego de 20
años: Desarrollo, Experiencias, Lecciones
Aprendidas y Desafíos”.
A partir de los años 1990 se produjo la
transferencia de los servicios de agua potable
y saneamiento desde el gobierno nacional a
los gobiernos provinciales. En 1992 se creó la
SUNASS, es decir que el país cuenta con una
experiencia de 20 años de regulación de
prestadores de propiedad pública y con
algunos casos de prestación privada. Los
prestadores regulados proveen servicios a un
65% de la población. Con relación a la
evolución de la regulación sectorial pueden
identificarse las siguientes cuatro etapas:
•
•
•
Desarrollo
institucional
y
marco
normativo (1992-1999). Al aprobarse las
principales leyes, la SUNASS centró sus
esfuerzos en desarrollar su marco
normativo. Compartió sus funciones
regulatorias con las de promoción y
desarrollo de los prestadores.
Adecuación de las empresas prestadoras
sanitarias (EPS) y desarrollo del marco
regulatorio (2000-2005). En 2000 se
sancionó la Ley Marco de los Organismos
Reguladores y los principales reglamentos.
Se separó la función de regulación de la de
promoción de las EPS, dando paso a la
SUNASS como un regulador tradicional,
pero de empresas públicas.
Implementación y consolidación del Plan
Maestro Optimizado (PMO) y del Estudio
Tarifario (2006-2010). Esta etapa se
caracteriza por la presentación del PMO
por parte de cuarenta y cinco EPS y la
aprobación por la SUNASS de los Estudios
Tarifarios correspondientes al primer
quinquenio regulatorio que aseguraban un
plan tarifario, y consecuentemente metas
de gestión y tarifas sostenibles para el
servicio. Esto no implica que estos valores
tarifarios permitan financiar grandes
inversiones. De hecho, en el último
quinquenio hubo un gran subsidio a la
oferta de unos 2 mil millones de dólares el
cual no ha sido transferido a tarifas.
Ajustes al modelo regulatorio (desde
2011). Se realizaron los primeros ajustes al
modelo tarifario, se estableció un nuevo
enfoque de la SUNASS en los contratos de
asociaciones público-privadas y se hizo
énfasis en la supervisión de calidad de
agua potable. En 2013 se sancionó la Ley
de Modernización de los Servicios de
Saneamiento (véase “Noticias de la RED”)
y se creó el Organismo Técnico de la
Administración de los Servicios de
Saneamiento (OTASS). El OTASS tiene
por función emitir normas relacionadas con
la composición de los directorios de las
EPS, emitir lineamientos y protocolos para
la adecuada gestión de los prestadores,
evaluar la solvencia técnica, económica y
financiera de las EPS y, de ser el caso,
determinar la aplicación del Régimen de
Apoyo Transitorio (RAT) de las EPS,
elegir a los miembros del directorio y
gerentes de las EPS que se encuentran bajo
el RAT, así como intervenir las empresas
sin viabilidad para así promover la fusión
de prestadores y revertir su atomización.
La importancia de la existencia de la
función de regulación aún cuando las EPS son
públicas, se justifica por la necesidad de
equilibrar los intereses del Estado, el
prestador y los usuarios. Si bien, el regulador
es parte del Estado, su carácter autónomo y
técnico le permite cautelar los intereses del
usuario frente al incentivo de las empresas de
ejercer su poder de mercado elevando precios
o reduciendo la calidad de los servicios. En
este sentido resulta relevante mencionar
algunas de las lecciones aprendidas durante
las dos décadas de regulación de operadores
públicos:
•
•
•
•
Es conveniente establecer períodos de
revisión tarifaria cada 3 años, debido a la
limitada capacidad de planeamiento de las
empresas municipales y ciclos de proyectos
muy largos.
Si la inversión del gobierno nacional,
regional o local no toma en cuenta el
PMO, la infraestructura resultante no será
sostenible.
Como los alcaldes (quienes administran
directa o indirectamente las empresas) son,
por lo general, reacios a aumentar las
tarifas porque es impopular, condicionar
los incrementos tarifarios al cumplimiento
de metas de gestión genera incentivos
contrarios.
En tanto no se cuente con la contabilidad
regulatoria, se puede determinar la tarifa
mediante la metodología de la empresa
modelo. La asimetría de información se da
debido a: (i) la debilidad de las empresas
para presentar una estructura de costos
reales; (ii) el desconocimiento de los
programas de inversión de los gobiernos
central, regional y local; y (iii) el temor a
que incrementos tarifarios provoquen la
reacción del principal.
-4-
•
El regulador debe participar en todas las
etapas del contrato en caso de concesiones
a privados de partes del sistema. En
SEDAPAL
se
realizaron
diversas
concesiones de obras las cuales no
contaron con la participación del
regulador. Las modalidades de las
iniciativas privadas no siempre responden
a las necesidades de la empresa y el
concesionario tiende a elevar sus costos y
transferirlos a SEDAPAL, y la empresa
trasladarlos al usuario.
Con relación a la participación del sector
privado, en el caso de Aguas de Tumbes S.A.
las municipalidades no han asumido
correctamente su rol como concedentes
(inclusive han dejado sin efecto acciones del
regulador), a lo que se sumaron
incumplimientos por parte del Estado respecto
a inversiones, por lo que se aprendió que la
gestión del privado no debe depender de
terceros (ni siquiera de obras estatales).
Otra enseñanza recogida es la conveniencia
de priorizar la calidad del operador por sobre
la experiencia del constructor al realizar los
pliegos de concesión. Aunque la concesión
implique la construcción de grandes obras de
infraestructura, son los operadores quienes
deben administrar la concesión durante 30
años y para esto deben contar con experiencia
en la operación de la infraestructura y no en la
construcción (parte de su saber será contratar
al mejor constructor).
En la actual etapa de la regulación del
sector, los principales desafíos son los
siguientes: (i) incorporar a la regulación los
prestadores que operan en pequeñas ciudades
(de manera diferenciada, considerando sus
particularidades); (ii) diseñar y mejorar el
modelo de regulación tarifaria (costos
eficientes, tasa de descuento, restablecimiento
del
equilibrio
económico-financiero,
regulación en períodos entre revisiones
tarifarias y cálculo de la base de capital
incorporando las inversiones realizadas
mediante subsidios); y (iii) hacer frente a los
problemas causados por la multiplicidad de
principales.
Posible conflicto
entre eficiencia
y sustentabilidad
Normalmente sólo una pequeña parte del agua
extraída de una corriente —un 30% en el caso
del riego por surco— se consume (en riego,
en proceso de evapotranspiración). El agua
que no se consume retorna a la corriente en
cierto punto aguas abajo, ya sea en forma
directa, mediante el caudal de retorno
superficial, o indirecta, en forma de la recarga
del acuífero, y en consecuencia puede
aprovecharse aguas abajo. Obviamente
también puede no estar disponible para otros
usos beneficiosos, por ejemplo, si se pierde
irrecuperablemente drenándose al acuífero
salino. Este aprovechamiento puede tomar
diferentes formas: usuarios con derechos de
uso formalizados o no, o usos ambientales u
otros no expresados en tales derechos.
Esta situación significa que puede
producirse un conflicto entre eficiencia y
sustentabilidad: si mayor eficiencia en el uso
del agua (como por ejemplo, introducción de
riego por aspersión) significa mayor uso
consuntivo y consecuentemente menor caudal
de retorno que anteriormente era fuente de un
uso beneficioso, entonces una mayor
eficiencia en un uso del agua estaría afectando
negativamente la sustentabilidad del otro
aprovechamiento. Estos efectos adversos
pueden ser importantes, pero suele transcurrir
un tiempo antes de hacerse perceptibles, y a
menudo es difícil determinar si son el
resultado de la naturaleza estocástica de los
caudales o de una acción de un usuario aguas
arriba, así como identificar el factor causante.
De aquí, la necesidad de realizar un adecuado
análisis de estas decisiones, idealmente a nivel
de cuenca más que en el ámbito de
aprovechamientos individuales.
•
La necesidad de satisfacer preocupaciones
sociales no debe utilizarse como una
justificación de ineficiencias.
Claridad de roles al interior
de la empresa
•
•
•
Se requiere definir con claridad los roles y
responsabilidades al interior del prestador.
Al mismo tiempo, es necesario promover
interacción y aprendizaje mutuo entre
diferentes
unidades
(operativas,
comerciales, etc.).
El trabajo de todos debe ser orientado
hacia los usuarios.
Coherencia y consistencia de objetivos
•
•
Es importante priorizar los diferentes
objetivos del prestador.
Se debe contar con un plan de desarrollo
que refleje los objetivos y se oriente a
satisfacer las necesidades de los usuarios.
Incentivos internos
•
•
Mejores prácticas de
regulación de empresas
de agua de propiedad
estatal y municipal
Deben crearse sistemas internos de
incentivos para la eficiencia.
Se requieren además sistemas de
información y monitoreo, para detectar
áreas (y tendencias) de buen (y mal)
desempeño.
Sistemas integrados de información
Presentamos las principales conclusiones del
estudio “Best practices in regulating Stateowned and municipal water utilities”
(Mejores prácticas de regulación de empresas
de agua de propiedad estatal y municipal)
(LC/W.542, mayo de 2013) por Sanford V.
Berg (véase la Carta Circular N° 39).
•
•
Independencia de directores
•
•
•
•
Es un tema al que se ha prestado
insuficiente atención.
El objetivo es reducir las interferencias
políticas y asegurar orientación a largo
plazo.
Representantes
respetables
de
una
diversidad de profesiones (abogados,
ingenieros, contadores, negocios, etc.).
Como se ha dicho, quizás el factor más
importante que define la orientación, y
posible captura, de los candidatos es de
dónde ellos provienen y a dónde regresan
después de sus nombramientos.
•
•
•
•
Estos planes deben definirse en base a
objetivos del prestador, los resultados de
su desempeño, y proyecciones de ingresos
y gastos.
Este
elemento
de
gobernabilidad
corporativa sirve como verificador de la
realidad para los tomadores de decisiones.
Además fortalece la orientación comercial
de la gestión.
Participación del personal
•
Si el prestador forma parte del ministerio o
de un municipio, es poco probable que su
gestión tenga orientación comercial.
Incentivos para la reducción de costos
(eficiencia) dependen de orientación
comercial y búsqueda de sustentabilidad
financiera.
Eficiencia en decisiones de operación,
mantenimiento e inversión depende de
disponibilidad de información confiable y
consistente.
Análisis de evolución de indicadores en el
tiempo permite detectar tendencias en el
desempeño.
Planes de negocio o desarrollo
Orientación comercial de
gestión del prestador
•
Canon por el uso del
agua en la Provincia
de Buenos Aires
•
•
Enfoque jerárquico-verticalista no es
apropiado
para
la
gestión
de
organizaciones complejas como lo son
prestadores de servicios.
Se requiere participación del personal en la
definición de objetivos de gestión, sistemas
de incentivos, planes de desarrollo, etc.
Profesionalización y desarrollo del
personal (carrera funcionaria, capacitación,
etc.) son esenciales para la mejora del
desempeño.
-5-
La Provincia de Buenos Aires implementó a
través del Decreto N° 429/2013 el canon por
el uso del agua. Este canon será el
instrumento económico principal por el cual
se solventarán los Planes de Gestión Integrada
de los Recursos Hídricos para cada región o
subregión hidrológica en el ámbito provincial.
Para el cálculo del canon se utilizará la
fórmula a determinar por la Autoridad del
Agua que contenga los conceptos de Huella
Hídrica y todos aquéllos que surjan a partir de
la mejora del conocimiento hidrológico de la
región y del aprovechamiento de los usuarios.
Se contemplará en su confección final:
•
•
•
•
El tipo de usuario.
La Huella Hídrica resultante de la
medición de volúmenes de agua implicados
en el desarrollo de la actividad.
Ponderación
de
la
vulnerabilidad,
disponibilidad, u otra característica o
estado inherente a las fuentes de
abastecimiento o cuerpos receptores.
Los
costos
que
demanden:
la
administración y gestión de usuarios; los
estudios,
monitoreos
hidrológicos,
planificación y control; y la aplicación de
regímenes de incentivos respecto a la
mejora en la eficiencia de uso, al reúso de
aguas dentro de los establecimientos o de
la complementación en la utilización de
aguas pluviales y/o provenientes de
acuíferos con aguas salobres o saladas, y a
la protección de zonas estratégicas que
brinden servicios hidrológicos.
Hasta tanto no se efectivice la medición
directa de volúmenes y cargas para el
cómputo del canon, los usos consuntivos que
integran
la
Huella
Hídrica
serán
temporariamente remplazados por los
caudales de explotación denunciados en las
declaraciones juradas anuales rubricadas por
el usuario y/o calculados por la Autoridad del
Agua. Los usos no consuntivos no se
integrarán a la fórmula de canon hasta tanto se
efectivicen las mediciones respectivas. Por
consiguiente, hasta que se puedan incorporar
los conceptos de Huella Hídrica, el valor del
canon se determinará como la suma de cargo
fijo más volumen declarado de agua explotada
por factor de afectación de reservas o caudales
ecológicos (que oscilará entre 0,015 y 1 según
el cuerpo explotado) por tarifa. Lo recaudado
se destinara en su integridad a la Autoridad
del Agua.
•
Política Nacional del
Sector de Agua Potable
y Saneamiento
En 2013, en Guatemala, por medio del
Acuerdo Gubernativo número 418-2013, se
aprobó la Política Nacional del Sector de
Agua Potable y Saneamiento. Entre otros, la
política establece Lineamientos de Acción,
con estrategias, plazos (años 2017 y 2025) y
entidades responsables. Estos lineamientos
son los siguientes:
•
•
•
•
Ampliación de cobertura y mejora del
funcionamiento de los servicios públicos
de agua potable y saneamiento. Tiene
como fin mejorar la prestación de los
servicios; por un lado, a través del
incremento de la cobertura y, por el otro,
apoyando la rehabilitación, reconstrucción
y ampliación de sistemas existentes, con
énfasis en los municipios priorizados
(municipios con altas tasas de desnutrición,
morbilidad y mortalidad infantil y extrema
pobreza), con pertinencia cultural, técnica,
de género y dinámica poblacional.
Estructuración y fortalecimiento del
sector de agua potable y saneamiento,
definiendo, ordenando y ejerciendo
claramente las funciones de rectoría,
regulación y prestación de los servicios.
El objetivo principal es mejorar la gestión
sostenible de los servicios, a través de la
reestructuración y fortalecimiento de las
distintas instituciones y actores del sector.
En este sentido, se hará énfasis especial en
la definición, ordenamiento y ejercicio de
las funciones de rectoría, regulación y
prestación de los servicios. Es necesario
definir el papel regulador del Estado para
garantizar
la
gestión
integral
y
coordinación adecuada entre prestadores y
usuarios; fortalecer a las municipalidades
como responsables de prestar los servicios,
así como potenciar las instancias
comunitarias que operan sus servicios.
Especial atención merece también la
administración y operación de los sistemas
de suministro de servicios para que los
mismos se realicen con equidad social,
eficiencia económica, eficacia, solidaridad
y sostenibilidad ambiental.
Vigilancia, monitoreo y mejoramiento de
la calidad del agua para consumo
humano y del saneamiento. Tiene el
propósito fundamental de asegurar que los
prestadores de servicios desarrollen el
suministro de agua de buena calidad,
sanitariamente segura a nivel de los
•
•
sistemas públicos y del hogar; además de
garantizar
la
disminución
de
la
contaminación ambiental, a través del
manejo integral de las excretas, aguas
residuales y desechos sólidos, para
propiciar y garantizar ambientes más
saludables y dignos.
Priorización de intervenciones basadas en
un sistema de información nacional de
agua potable y saneamiento, que oriente
la generación y manejo de la información
del sector, para apoyar la toma de
decisiones, el reordenamiento y la
modernización. El objetivo es proveer
información oportuna de la situación de
agua potable y saneamiento a nivel
nacional, para el análisis y la toma de
decisiones, logrado, a través de la
coordinación institucional pública y
privada, en los diferentes niveles nacional,
regional, departamental, municipal y local.
Gestión
social
promoviendo
la
participación comunitaria en igualdad de
oportunidades y de representación para
mujeres y hombres, respetando las formas
de organización de los pueblos indígenas
y el rescate de sus saberes y prácticas
ancestrales en la gestión del agua potable
y saneamiento. Con este lineamiento se
pretende promover la participación efectiva
de los usuarios y usuarias en la
identificación, priorización, gestión y
sostenibilidad de los servicios; también
fortalecer la organización social para su
representatividad,
constitución
legal,
reconocimiento por parte de las
instituciones y participación activa y
permanente; además, se pretende promover
la educación sanitaria y ambiental para el
cambio de actitudes, comportamientos y
buenas prácticas sanitarias para darle un
valor estratégico al agua potable y
saneamiento en el desarrollo humano.
Fortalecimiento de las capacidades
técnicas, administrativas, financieras y
legales de los gobiernos municipales,
para la adecuada gestión, administración,
operación y mantenimiento de los
servicios. Esta acción pretende brindar
apoyo para mejorar la capacidad de
administrar, operar y mantener los
sistemas, con el fin de garantizar la calidad
del servicio, mejorar o facilitar el acceso,
garantizar la sostenibilidad de los sistemas
de agua potable y saneamiento. Es
relevante el desarrollo de modelos
alternativos para la prestación y
sostenibilidad
de
los
servicios,
considerando los procedimientos técnicos
y legales para la estimación y aplicación de
modelos tarifarios y otras formas de
garantía de sustentabilidad de los servicios.
Promoción y gestión del conocimiento.
Este lineamiento está orientado a la
generación
y
transferencia
de
conocimiento, información y de las
experiencias existentes, a través del
desarrollo de iniciativas de investigación y
-6-
sistematización de la información, difusión
del aprendizaje y de la puesta en práctica
de las experiencias. Se promoverá la
participación de la población, individual y
colectivamente, en torno al uso sustentable
del agua, conocimientos, tradiciones,
actitudes y conductas en relación con el
agua.
Ley de Modernización
de los Servicios
de Saneamiento
En el Perú, se promulgó la Ley de
Modernización de los Servicios de
Saneamiento (Ley N° 30045/2013) que tiene
por objeto establecer medidas orientadas al
incremento de la cobertura y al aseguramiento
de la calidad y la sostenibilidad de los
servicios de agua potable y saneamiento a
nivel nacional, promoviendo el desarrollo, la
protección ambiental y la inclusión social. De
acuerdo con esta ley, la modernización de la
prestación se sustenta, fundamentalmente, en
los siguientes principios:
•
•
•
•
•
Acceso universal. Es derecho de la
población tener acceso a servicios
sostenibles y de calidad; y es obligación
del Estado proveerlos a través de los
prestadores de servicios.
Inclusión social. Los planes, programas y
actuaciones del Estado en todos sus niveles
deben enmarcarse en la política de
promoción del desarrollo e inclusión
social, incidiendo especialmente en la
reducción de la brecha de infraestructura
de servicios y el acceso de la población de
escasos recursos, en particular de las zonas
rurales, a dichos servicios en adecuadas
condiciones de calidad y sostenibilidad.
Protección del ambiente. El Estado, en
todos sus niveles, es responsable por la
gestión sostenible de los recursos hídricos
en concordancia con las normas
ambientales. Las EPS y la SUNASS deben
establecer en el PMO, mecanismos de
compensación ambiental y manejo de
cuencas.
Autonomía empresarial. Corresponde a
las EPS, en el marco del derecho de
explotación
otorgado
por
las
municipalidades
provinciales,
la
competencia exclusiva para la gestión de
los servicios, así como el diseño y la
ejecución de los proyectos en su ámbito de
influencia, sujetando su gestión a las
normas aplicables a las políticas, planes y
lineamientos aprobados por el ente rector,
en concordancia con los planes de
desarrollo
urbano
y
ordenamiento
territorial provincial, a cargo de los
gobiernos locales.
Eficiencia. La organización de los
servicios debe promover el incremento
permanente de los niveles de eficiencia
privilegiando el aprovechamiento de
economías de escala, aplicación de
tecnologías y modernización de la gestión.
consultarse en la página web del Ente
Regulador de los Servicios de Agua
Potable y Saneamiento (ERSAPS) de este
país (http://www.ersaps.hn).
En cuanto a la gestión ambiental y de los
recursos hídricos, en la ley se establece que:
•
•
•
•
•
Los prestadores deben promover la
implementación
de
tecnologías
de
tratamiento de aguas residuales favorables
al ambiente, evitando la contaminación de
las fuentes receptoras y cumpliendo con los
límites máximos permisibles y estándares
de calidad ambiental aplicables.
Quedan facultados a comercializar los
residuos sólidos generados en el proceso
de tratamiento de agua para consumo
humano y plantas de tratamiento de aguas
residuales, así como el servicio de
tratamiento de aguas residuales tratadas,
con fines de reúso.
Las EPS deben elaborar planes de
adaptación al cambio climático.
La SUNASS, en coordinación con las EPS,
debe incluir en la tarifa mecanismos de
compensación ambiental destinados a
promover la eficiencia en el uso del agua y
el tratamiento de aguas residuales.
•
Noticias
sobre
Internet
y WWW
Entre los sitios web que vale la pena visitar en
relación con temas de agua, destacamos los
siguientes:
•
•
La Comisión de Regulación de Agua
Potable y Saneamiento Básico (CRA) de
Colombia emitió la Resolución N° 665 del
27 de diciembre de 2013, “Por la cual se
establecen las condiciones generales para
regular la opción de pago anticipado en
los servicios públicos domiciliarios de
acueducto y alcantarillado”, con el
objetivo de facilitar el pago de los servicios
mencionados, pues el usuario podrá
realizar recargas de consumo de acuerdo
con sus posibilidades económicas y con el
flujo de caja de cada hogar, y al mismo
tiempo las empresas prestadoras verán una
disminución de clientes en estado moroso,
así como de los costos asociados a toma de
lecturas, entrega de facturas, facturación,
corte
y
reconexión
del
servicio
(http://cra.gov.co).
El informe de “Diagnóstico institucional y
estrategia
de
concertación
y
fortalecimiento del sector agua potable y
saneamiento en Honduras” puede
•
•
•
El Informe Mundial sobre el Desarrollo
de los Recursos Hídricos (WWDR) es un
estudio anual que brinda una visión global
sobre el estado de los recursos de agua
dulce del planeta. La edición de 2014, que
contiene una sección sobre América Latina
y el Caribe, está dedicada al tema “agua y
energía” y subraya la interdependencia de
ambos sectores (http://www.unesco.org).
El Programa Conjunto de Monitoreo
para el Abastecimiento de Agua y
Saneamiento (JMP) de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de
las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) ha publicado las estimaciones
de cobertura correspondientes al año 2012
(http://www.wssinfo.org). Según estos
datos, en América latina y el Caribe, más
de 94% de la población consume agua de
fuentes mejoradas y casi 82% utilizan
instalaciones de saneamiento mejoradas.
Esto significa que la región en su conjunto
ya ha superado el Objetivo de Desarrollo
del Milenio (ODM) en acceso a agua, y es
posible que logre la meta en saneamiento.
adaptación y realizar
económico de las mismas.
•
•
•
La Federación Nacional de Trabajadores
del Agua Potable y Alcantarillado del
Perú (FENTAP) es una organización
sindical que representa a los trabajadores
del sector de agua potable y saneamiento
del país (http://www.fentap.org.pe).
La misión del Servicio Nacional de Aguas
Subterráneas, Riego y Avenamiento
(SENARA) (http://www.senara.or.cr) de
Costa Rica es: (i) fomentar el desarrollo
agropecuario mediante el establecimiento y
funcionamiento de sistemas de riego,
avenamiento
y
protección
contra
inundaciones; (ii) contribuir a desarrollar
preferentemente
aquellos
proyectos
agropecuarios que se sustenten en una justa
distribución de la tierra; y (iii) procurar
que en el territorio beneficiado por la
creación de distritos de riego y
avenamiento, se efectué una modificación
racional y democrática en la propiedad de
la tierra.
La CEPAL, la Oficina Española de Cambio
Climático y el Instituto de Hidráulica
Ambiental de la Universidad de Cantabria
han
desarrollado
una
metodología
específica para la evaluación de impactos
del cambio climático en zonas costeras
(http://www.cepal.org). Esta metodología y
las herramientas asociadas al “Estudio
regional de los efectos del cambio
climático en la costa de América Latina y
el Caribe” pueden ser de gran utilidad para
evaluar impactos, plantear medidas de
-7-
un
análisis
En la pagina web del Consejo Uruguayo
para las Relaciones Internacionales
(CURI) se encuentra disponible un estudio
titulado “Señal climática en la Cuenca
Binacional de la Laguna Merin:
Incremento pluviométrico intertreintenios
genera
posible
estrés
biótico”
(http://curi.org.uy).
La misión del Programa Nacional de
Desarrollo
Rural
Sostenible
(PRONADERS) de Honduras es diseñar y
ejecutar
programas
y
proyectos
encaminados a lograr el desarrollo humano
en el sector rural, buscando mejorar la
calidad de vida de la población con
criterios de inclusión, equidad, autogestión
y descentralización, y alcanzar un manejo
racional y sostenible de los recursos
naturales (http://www.pronaders.hn).
En la página web de la Asociación
Nacional de Empresas de Servicios
Públicos y Comunicaciones (ANDESCO)
de Colombia (http://www.andesco.org.co),
se encuentra disponible la Revista
Andesco. En el número 27 de esta revista,
destacamos dos artículos, “Economías de
escala en el abastecimiento de agua
potable” que aborda las economías de
escala como el argumento principal que
respalda la cuenca como la unidad básica
de regionalización en la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento; y
“Proyecto gestión integral de agua no
contabilizada, una experiencia de EPM”
que analiza la estrategia de esta compañía
para cambiar la tendencia de crecimiento
que se estaba presentando en este indicador
de pérdidas, al tiempo que se hacía eco de
las señales regulatorias de la CRA.
Publicaciones recientes de la División de
Recursos Naturales e Infraestructura sobre
temas relacionados con el agua:
•
“Recursos
naturales:
situación
y
tendencias para una agenda de desarrollo
regional en América Latina y el Caribe”
(LC/L.3748, diciembre de 2013) por Hugo
Altomonte, Jean Acquatella, Andrés
Arroyo, Caridad Canales y Andrei
Jouravlev (también se encuentra disponible
en inglés y portugués). Este documento es
una contribución de la CEPAL a la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y
Caribeños (CELAC). Entre otros temas, se
analiza la evolución del sector de los
recursos hídricos, en particular de los
servicios de agua potable y saneamiento,
desde la perspectiva de su vital
contribución al desarrollo inclusivo en la
región, así como también las tendencias
observadas en materia de desarrollo
hidroeléctrico. A manera de cierre, se
destacan las recomendaciones de políticas
públicas que surgen a partir de los análisis
presentados.
•
“Políticas tarifarias y regulatorias en el
marco de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y el derecho humano al agua y al
saneamiento” (Serie Recursos Naturales e
Infraestructura N° 164, LC/L.3790, marzo
de 2014) por Emilio J. Lentini y Gustavo
Ferro. La División de Recursos Naturales e
Infraestructura organizó una Reunión de
Expertos sobre Políticas Tarifarias y
Regulatorias en el marco de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio y el Derecho
Humano al Agua y al Saneamiento (Sede
de la CEPAL, Santiago de Chile, 8 de julio
de 2013) (véase la Carta Circular N° 39).
El objetivo principal del evento fue
analizar los temas actuales de desarrollo
del sector de agua potable y saneamiento
en América Latina y el Caribe: el logro de
los ODM; los desafíos de regulación y
control bajo modelo público de la
prestación (prestadores de propiedad del
Estado y municipal); las tendencias
regionales y el estado del arte en políticas
tarifarias, autofinanciamiento y subsidios;
y las implicaciones del reconocimiento del
derecho humano al agua y al saneamiento
(DHAS), tanto para políticas sectoriales
como para metas de desarrollo post 2015.
Asimismo, se intercambiaron experiencias
entre los organismos de regulación de los
países de la región (Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Paraguay,
Perú y Uruguay) con relación a las
temáticas identificadas y se definieron
prioridades de trabajo y cooperación a
futuro con énfasis en nuevos temas de la
agenda sectorial (eficiencia energética e
hídrica, adaptación al cambio climático,
manejo de cuencas de captación, nuevas
fuentes de agua, etc.).
•
“Notas sobre la teoría de la empresa
pública de servicios de infraestructura y
su regulación” (Serie Recursos Naturales
e Infraestructura N° 165, LC/L.3793,
marzo de 2014) por Patricio Rozas
Balbontín y José Luis Bonifaz. Salvo raras
excepciones, la regulación de las empresas
de agua potable y saneamiento empezó a
implementarse en América Latina y el
Caribe a principios de los años noventa
como consecuencia del interés de los
gobiernos de muchos países de la región en
fomentar la participación privada en la
prestación de estos servicios. Esta
iniciativa se desarrolló en el marco de las
transformaciones estructurales puestas en
marcha a raíz de la crisis fiscal y
productiva que azotó a la región en la
década de los ochenta. En este contexto, se
facilitó y promovió la participación de
operadores privados internacionales, que
—se esperaba— aportarían financiamiento
y conocimientos de gestión gerencial y
tecnológica para resolver las deficiencias
existentes en el sector. Como parte de estas
reformas, surgieron diversos organismos
reguladores en muchos países de la región,
pensados y diseñados para controlar,
supervisar y fiscalizar la conducta de los
prestadores privados que —se pensaba—
se incorporarían a la industria de agua
potable y saneamiento. En la mayoría de
los casos, sin embargo, la inversión privada
no logró consolidarse. Esto determinó que
en la década del 2000 se retiraran de la
región muchos de los operadores
internacionales que habían ingresado en
los años noventa y que varios servicios
debieron
ser
re-estatizados.
En
consecuencia,
los
marcos
legales
originalmente diseñados para regular el
comportamiento de prestadores privados
terminaron siendo aplicados a operadores
públicos, lo cual puso sobre el tapete la
discusión relativa a la regulación de las
empresas dedicadas a la prestación de
servicios públicos de propiedad estatal o
municipal. Esta situación plantea varias
interrogantes. Su primer grupo se relaciona
con la necesidad de regular las actividades
definidas como servicios públicos cuando
estas han sido desarrolladas por el Estado y
continúan bajo su responsabilidad. Un
segundo grupo de preguntas se refiere a la
estructura de la industria y a los modelos
regulatorios presuntamente aplicables a las
empresas de propiedad pública, lo que
implica abordar un conjunto de aspectos
relacionados con el desempeño de los
prestadores y su correspondencia con los
objetivos de política sectorial. Responder
estas preguntas permite identificar los
principales problemas que se observan en
la regulación de las empresas públicas de
servicios de infraestructura, así como en el
control de su desempeño. Asimismo
ordena la definición de las condiciones
básicas que los países deberían cumplir, a
partir de los elementos de la teoría
económica y del análisis de las mejores
prácticas, para los efectos de mejorar la
gestión regulatoria y el desempeño de los
prestadores de propiedad pública.
Las publicaciones de la División de Recursos
Naturales e Infraestructura se encuentran
disponibles en dos formatos: (i) como archivos
electrónicos (PDF) que pueden bajarse en
http://www.eclac.org/drni o solicitarse a
[email protected]; y (ii) como
documentos impresos que deben solicitarse a la
Unidad de Distribución de la CEPAL (por
correo electrónico a [email protected],
por facsímile a (56-2) 2 208-02-52, o por correo
a CEPAL, División de Documentos y
Publicaciones, Casilla 179-D, Santiago de Chile).
NACIONES UNIDAS
UNITED NATIONS
NATIONS UNIES
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
División de Recursos Naturales e Infraestructura
Casilla 179-D
Santiago de Chile
-8-
IMPRESOS
VIA AEREA