SEMINÁRIO
compromisso com o
futuro – investir na criança
compromisso com o
futuro – investir na criança
São Paulo, 2009
Governo do Estado de São Paulo
José Serra
Secretaria de Economia e Planejamento
Francisco Vidal Luna
Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam
Felipe Soutello
[email protected]
av. professor lineu prestes, 913
cid. universitária . CEP 05508-000
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www.cepam.sp.gov.br
Sumário
Por que e como Investir na Primeira Infância? – Marilena Flores Martins,
João Augusto Figueiró e Ivan de Oliveira Mello..............................................................................6
A Exigibilidade dos Direitos Sociais – Cepam..........................................................................19
O Município e a Criança de até 6 Anos – Direitos Cumpridos,
Respeitados e Protegidos – Resumo – Unicef.........................................................................27
Por que e como Investir na
Primeira Infância?
Marilena Flores Martins – IPA Brasil – Associação Brasileira pelo Direito de Brincar
João Augusto Figueiró – Instituto Zero a Seis
Ivan de Oliveira Mello – Aliança Compromisso com o Futuro
SUMÁRIO: Por que investir na primeira infância? 2. A legislação
brasileira e a criança. 3. Visão da ciência sobre a relação entre
o desenvolvimento infantil e a cultura de paz. 4. Propostas para
políticas públicas de proteção à primeira infância. 5. Tendências
atuais da gestão pública com base na sustentabilidade. 6. Estratégias
para a ação com foco nos resultados. 7. Características da gestão
de políticas públicas comprometidas com a primeira infância.
Por que e como Investir na
Primeira Infância?
1. Por que e como investir na primeira infância?
Esta cartilha tem o objetivo de informar e convidar à reflexão sobre a primeira infância, isto é, o
período que vai desde a concepção até o sexto ano de vida, em razão da imperiosa necessidade de um
olhar e uma atitude mais cuidadosos em direção a esse segmento. Propõe-se a apresentar as conclusões de especialistas que reforçam a importância dos primeiros anos de vida, período essencial para a
promoção do desenvolvimento humano, social e econômico, de forma a assegurar a sustentabilidade
em direção a uma cultura de paz.
Pesquisas científicas demonstram que a criança empobrecida, com carências afetiva, econômica
e social pode não desenvolver plenamente seu cérebro por causa de ambiente estressante associado
à baixa renda. A falta de alimentação adequada, a ausência de interação socioeducativa saudável, de
afetividade, de acolhimento familiar e social, de segurança em relação a sua integridade física e afetiva,
a falta de estímulos cognitivos, com menos livros, menos leitura, menos jogos e menos oportunidade
de participar de eventos culturais, configuram essa realidade.
Mundialmente, é consenso que investir na primeira infância assegurará dividendos em um futuro
muito próximo, pois é sabido que o desenvolvimento do cérebro acontece muito mais rapidamente nessa
fase do que em qualquer outro período da vida. Estudos, e entre eles o do Banco Mundial, afirmam que,
cada dólar aplicado em programas para a primeira infância redundará em economia de, pelo menos, sete
dólares, em futuros programas de saúde, educação, previdência, assistência social e sistema prisional,
combinados com o aumento de produtividade ao longo do tempo. Concluem ainda que as crianças que
tiveram acesso à educação infantil foram menos reprovadas no ensino fundamental e obtiveram um
aumento de 2% a 6% em seus salários, quando na idade adulta.
Em 1990, a comunidade mundial, incluindo o Brasil, foi signatária da Declaração Mundial de Educa-
ção para Todos, a qual reconhece que todos os indivíduos têm direito às oportunidades educativas que
satisfaçam suas necessidades básicas de aprendizagem e enfatiza que “a aprendizagem começa com
o nascimento”, incluindo a educação infantil e os cuidados na primeira infância como parte da educação
básica. Desse modo, a educação nessa fase do desenvolvimento foi declarada como responsabilidade
do Estado e não mais pertencendo somente ao domínio privado da família.
Dados da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2008 revelam que apenas
17% das 11 milhões de crianças que se encontram na primeira infância contam com o apoio de algum
tipo de instituição, como creches públicas, e que 45,4% das famílias mais pobres, com renda per capita
de até meio salário mínimo, têm crianças na primeira infância, com idades de zero a seis anos.
O tema do momento é a sustentabilidade e é preciso lembrar que a justiça social é um dos pilares que
assegura estarmos no caminho certo. Essa questão certamente passa pela atenção à primeira infância.
Portanto, propostas integradas dedicadas à educação e aos cuidados e promoção do desenvolvimento
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infantil, mostram-se como importante recurso para reverter o ciclo intergeracional da pobreza, fortalecendo as famílias, suas crianças e as comunidades onde vivem.
Pesquisa realizada no Estado de Michigan (EUA) durante 40 anos comprovou que as crianças que
tiveram educação pré-escolar apresentaram, em relação às que não tiveram esse recurso:
•Renda mensal mais alta;
•Percentagem mais alta de casa própria;
•Nível mais alto de instrução;
•Percentagem mais baixa da necessidade de assistência por programas sociais;
•Número menor de prisões na população jovem;
•Menor tempo em programas de recuperação escolar, para os que tinham alguma dificuldade de
aprendizado.
Investir em programas que garantam o desenvolvimento na primeira infância é uma imperiosa necessi-
dade ética, porque assegura as bases para a dignidade humana, e também social e econômica, e exige dos
gestores públicos políticas assertivas e integradas, com a participação e fiscalização da sociedade.
2. A legislação brasileira e a criança
Os direitos humanos têm sido conquistados em um processo histórico repleto de vicissitudes, por
meio do qual as necessidades e as aspirações se articulam em reivindicações e em estandartes de luta
antes de serem reconhecidos como direitos. As conquistas não vieram todas de uma vez, mas com o
tempo e em etapas, nas chamadas gerações de direitos. A primeira delas trouxe a conquista dos direitos
políticos e civis; a segunda geração reconheceu os direitos sociais, econômicos e culturais; e, a terceira,
os direitos difusos: direito à infância, ao meio ambiente, à cidade, ao desenvolvimento dos povos.
A conquista de direitos assinala que suas bases históricas passam pela mudança de paradigmas e
erradicação dos preconceitos. Os direitos da criança apoiam-se, igualmente, na mudança de paradigmas
ultrapassados, como o enfrentado no caso da erradicação do trabalho infantil em nosso país. Trata-se de
situação que causa enorme prejuízo ao desenvolvimento da criança e que está relacionado a paradigmas
culturais: “O trabalho infantil é complicado, porque é ruim para a criança, mas também há o fator cultural
dos pais, que acham que o filho deve aprender cedo com eles” (IBGE-2001/2003).
Em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU determinou o “direito a cuidados
e assistência especiais” às crianças.
Em 1959, retratando a preocupação internacional com o tema, a Declaração dos Direitos da Criança
da ONU determina:
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A criança gozará de proteção especial e disporá de oportunidades e serviços a serem estabelecidos em lei ou por outros meios, de modo que possa desenvolver-se física, mental,
moral, espiritual e socialmente de forma saudável e normal, assim como em condições de
liberdade e de dignidade. Ao promulgar leis com este fim, a consideração fundamental a que
se atenderá será o interesse superior da criança. (UNICEF, 1959)
Os direitos estabelecidos nas declarações são princípios, mas as convenções definem políticas
legislativas que são adotadas pelos Estados – parte que assume o compromisso de cumprí-las. E o
Brasil é signatário da Convenção dos Direitos da Criança, que completa 50 anos neste ano de 2009.
A Constituição Federal do Brasil, por sua vez, em seu artigo 227, estabelece que:
É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação,
ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à
convivência familiar comunitária, além de colocá-los a salvo de toda a forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (BRASIL,
1988)
A interpretação do artigo 227 da Constituição Federal nos leva à seguinte afirmação: a questão da
criança e do adolescente deve ser tratada, pelo Poder Público, como prioritária e, consequentemente,
as ações e os recursos financeiros, nos três níveis da Administração Pública, devem, em princípio, ser
definidos segundo essa primazia.
Além dos direitos fundamentais inerentes a qualquer ser humano, a criança possui alguns direitos
que lhe são especiais por sua própria condição de pessoa em desenvolvimento. O Estatuto da Criança
e do Adolescente (ECA) – Lei 8.069/90 – incorporou os princípios constitucionais e explicitou-os, notadamente nos artigos 4º, 5º, 7º e 16:
Artigo 4º:
É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público
assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos à vida, à saúde,
à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura,
à dignidade, ao respeito, à liberdade, à convivência familiar e comunitária.
Artigo 5º:
Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão punida na forma da
lei, qualquer atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais.
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Artigo 7º:
A criança e o adolescente têm direito à proteção, à vida e à saúde, mediante a
efetivação de políticas sociais públicas que permitam o nascimento e o desenvolvimento sadio e harmonioso, em condições dignas de existência.
Artigo 16:
O direito à liberdade compreende os seguintes aspectos:
I - Ir, vir e estar nos logradouros públicos e espaços comunitários, ressalvadas
as restrições legais;
II - Opinião e expressão;
III - Crença e culto religioso;
IV - Brincar, praticar esportes e divertir-se;
V - Participar da vida familiar e comunitária, sem discriminação;
VI - Participar da vida política, na forma da lei;
VII - Buscar refúgio, auxílio e orientação.
A evolução dos direitos relativos à infância assinala significativa mudança cultural e política, pois
passa da postura assistencialista para uma nova proposta: a de cuidar, proteger e educar, legitimando
o papel e o compromisso do Estado para com a primeira infância. Essa evolução tem ficado clara em
algumas decisões do Supremo Tribunal Federal que tratam da responsabilidade do Estado em questões
ligadas à proteção da criança.
O cumprimento da lei depende tanto da ação dos gestores públicos quanto da postura ética dos
cidadãos, que podem e devem se engajar na defesa dos direitos por ela assegurados.
3. Visão da ciência sobre a relação entre o desenvolvimento infantil e a cultura
de paz e não violência
Sabemos que o adulto resulta de sua própria natureza, das figuras parentais, da família, dos grupos
sociais em que vive, da escola, da cultura e da sociedade, com seus valores, crenças, normas e práticas
presentes, principalmente, na primeira infância. O cérebro humano é construído em um contexto que inclui
a genética; as influências da vida intrauterina; as experiências durante o nascimento; a amamentação no
pós-parto; as vivências dos primeiros dias de vida extrauterina; o tipo de amparo, acolhimento e recepção
que teve e de suas relações com as figuras parentais ou seus substitutos; e as condições do ambiente.
Se essas primeiras vivências forem favoráveis, o indivíduo desenvolverá capacidade saudável de
resistência às experiências de risco em seu ambiente e na superação do estresse e das adversidades que
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enfrentará em sua vida. Essa qualidade, que chamamos Resiliência, é utilizada para referir-se a pessoas
com bons desempenhos psicológicos, a despeito de vivências negativas das quais poderiam resultar
sequelas graves. Outro conceito relevante é conhecido como Salutogênese e designa o conjunto de
forças geradoras de saúde. Recomenda-se estimular, potencializar e preservar essas variáveis como
uma forma de promover a saúde individual, a coletiva e a social.
De acordo com as experiências (físicas e afetivas, positivas ou negativas) pós-natais, é que se
formam os novos caminhos neuronais que definirão nossa forma ulterior de funcionarmos no mundo. A
gestação desejada, a paternidade responsável, uma estrutura familiar adequada, a presença de amor,
atenção e segurança, um apego seguro, a oportunidade de amamentação no seio materno, a proximidade com a mãe, bons exemplos e modelos parentais, convivência familiar segura, disciplina, limites,
transmissão de valores e o bom desenvolvimento da autoestima estão entre os fatores que asseguram
o comportamento adulto socialmente sadio.
O período que vai da gestação até o sexto ano de vida – e, particularmente, de zero a três anos – é
o mais importante na preparação do alicerce das competências, habilidades emocionais e cognitivas
futuras. Nesse período é que a criança aprende, com mais intensidade, a fazer, a se relacionar e a ser, e
a desenvolver importantes valores a partir de suas relações na família, na escola e na comunidade. Todas
as pesquisas, pesquisadores e ciências atuais ratificam a importância vital dessas primeiras interações
precoces no desenvolvimento futuro do ser humano.
Nota-se, hoje, que a violência1 é transgeracional. Políticas focadas na primeira infância, aplicadas
em outros países, têm mostrado significativo sucesso na redução da violência. Estudos a partir de
neuroimagens funcionais, que permitem ver o cérebro em funcionamento, têm demonstrado diferenças significativas entre indivíduos normais e delinquentes e outras pesquisas têm apontado a estreita
relação entre a primeira infância traumática e a futura criminalidade. Assim, é de conhecimento que o
comportamento agressivo normalmente é fruto da combinação de genes, com o desenvolvimento cerebral anormal e os gatilhos ambientais.
Existe trauma mais grave do que uma criança ser vítima, ainda na primeira infância, da negligência
afetiva, de maus-tratos, abandono e falta de vínculo com seus familiares ou seus substitutos? Somos
resultado de um período fortemente excludente, marcado por grande concentração econômica, de
bens, de conhecimento e de cultura e, na contrapartida, marcante negligência afetiva e precariedade no
cultivo de valores morais e éticos. Adicionemos a essa receita a pressão consumista contemporânea e
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Gandhi conceitua violência como “qualquer coisa que possa impedir a auto-realização individual, não apenas atrasando o desenvolvimento
de uma pessoa, mas mantendo-a estagnada e leva ao retrocesso. E Johan Galtung, norueguês, especialista em mediação de conflitos, afirma,
que “(...) praticamos violência quando não consideramos a relevância das ‘necessidades básicas’, determinantes para a continuidade dos
organismos vivos: A Sobrevivência; O Bem-estar; A Liberdade; A Identidade”.
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teremos pavimentado o terreno para a explosão da violência cotidiana, cujo resultado são os modelos
predatórios e de dominação que temos transmitido às novas gerações.
A violência leva ao retrocesso. E a violência pouco falada começa no período da preconcepção,
com fetos indesejados ou rejeitados, decorrentes de um plano nacional ineficaz no controle da natalidade. Continua nas gestações malcuidadas, tensas, desamparadas, ou de partos desnecessariamente
cirúrgicos. Evolui com uma primeira infância privada dos nutrientes afetivos fundamentais (acolhimento
amoroso, estimulação adequada dos sentidos e aceitação incondicional por parte dos adultos que delas
cuidam) para o desenvolvimento saudável do ponto de vista psíquico e social.
Há muito sabemos que, as interações precoces envolvendo os aspectos cognitivos e, fundamen-
talmente, os afetivos são pré-moldes das futuras relações do sujeito consigo, com os outros e com
o ambiente em que vive. Será que nos esquecemos desses ensinamentos? A observação de nossa
realidade parece responder afirmativamente a essa indagação.
A violência nasce com a violência, nutre-se, desenvolve-se e morre com a violência. É necessária,
portanto, uma radical mudança de valores em nossa sociedade. Aceitamos como necessário o investimento em infraestrutura física, no Brasil, mas precisamos nos debruçar sobre o desenvolvimento da
infraestrutura humana que vai gerir esses primeiros recursos.
Há fortes evidências, na literatura científica internacional, de inúmeros problemas que podem ter suas
raízes no tipo da estimulação mental, oferecida pelos pais ou cuidadores, aos bebês e crianças na primeira
infância, notadamente os transtornos de déficit de atenção e de hiperatividade, transtornos de atenção,
de conduta, do controle dos impulsos, de personalidade antissocial e comportamentos violentos.
Nessa fase é que também se desenvolve a capacidade de ter empatia, ou seja,
de colocar-se no lugar do outro e em sintonia com os seus sentimentos. Podemos avaliar o que ocorre
com indivíduos que não têm essa capacidade: para eles, as condutas violentas e agressivas não provocam
nenhum mal-estar ou constrangimento, pois não conseguem reproduzir, em si mesmos, os sentimentos
e sofrimentos que causam nos outros.
4. Propostas para políticas públicas de proteção à infância
Quando falamos em cultura de paz e não violência, estamos nos referindo não somente aos aspectos
relativos à saúde física e mental das crianças, mas também, e principalmente, à inclusão social com
base no respeito aos direitos individuais e coletivos da infância.
Para promover as mudanças que nossa sociedade necessita, principalmente em relação à primeira
infância e à sua relação com a cultura de paz, é preciso que os gestores públicos adotem postura proativa
e propostas abrangentes. Isso pressupõe trabalhar intersetorialmente, uma vez que a questão abrange
diferentes áreas das políticas públicas, entre as quais estão as de saúde física e mental, educação,
cultura e lazer, assistência social, segurança, meio ambiente, habitação e planejamento.
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Saúde
Nesse aspecto, é importante incluir a saúde da gestante e da criança até seis anos e desenvolver
estratégias fundamentais à humanização, ao acesso aos serviços e à qualificação da atenção à saúde
da mulher e da criança. O aleitamento materno precisa ser incentivado por meio de programas de
esclarecimento, com informações continuadas, nos diferentes serviços, que também precisam ser
integrados. A atenção especial à adolescente gestante será fator de proteção ao bebê, porque reduz
os riscos docorrentes de uma gravidez indesejada a qual, muitas vezes, ocorre em condições adversas
para a mãe e também para o bebê. A participação das famílias e da comunidade é fundamental para o
controle eficiente dos serviços prestados.
A qualificação dos profissionais de saúde é essencial, principalmente para detectar precocemente
distúrbios de desenvolvimento, que possam comprometer o aprendizado e resultar em dificuldades
futuras. A prevenção de acidentes, notadamente os domésticos, assim como a identificação de maustratos ou violência contra a criança são programas fundamentais, se considerada a alta incidência dessas
ocorrências que vêm afetando profundamente o desenvolvimento saudável das crianças. Programas de
planejamento familiar, de paternidade responsável, de imunização e de nutrição são essenciais para que
se assegure uma atenção eficaz à primeira infância.
Educação
A educação da criança pequena acontece prioritariamente na família e é complementada pelas instituições comunitárias e os equipamentos públicos. Os avanços da neurociência enfatizam a importância
da educação infantil na formação da personalidade e na construção da identidade da criança, bases
que influenciarão a sua vida futura, inclusive a capacidade de aprender e de desempenhar os diferentes
papéis sociais.
A frequência nas instituições especializadas em educação infantil pode ser uma opção da família, mas
é dever do Estado oferecer essa oportunidade a toda criança que dela necessite ou por ela demande. Embora seja direito de toda criança, os equipamentos destinados à educação infantil devem estar instalados
em locais onde haja maior concentração de famílias de baixa renda, oferecendo serviço qualificado e, se
possível, em período integral, de modo a reduzir as condições desfavoráveis ao seu desenvolvimento.
Por ser a primeira etapa da educação básica, a educação infantil precisa acontecer com uma proposta
pedagógica estimulante e lúdica, que ofereça à criança oportunidades para desenvolver seu corpo, sua
mente e alma, de forma indivisível e integrada. Os espaços destinados a ela devem ser adequados em
escala e bem equipados. Elas precisam exercitar os seus sentidos, estimular a criatividade, brincar,
expressar-se, relacionar-se, mover-se e organizar-se.
As famílias devem ter oportunidade de receber orientação adequada, participando ativamente desse
processo tanto para que a escola conheça sua cultura, suas expectativas e sistema de valores, quanto
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para que tenham acesso a informações atualizadas e consistentes sobre o desenvolvimento infantil e
a melhor forma de participar do mesmo.
Os professores precisam, além da habilitação especializada, de capacitação continuada, que lhes
assegure o acesso às bases científicas do desenvolvimento integral da criança, às práticas metodológicas que melhor atendam às demandas educacionais e às múltiplas linguagens da cultura da criança e
que podem complementar o seu trabalho.
Assistência social
A área da assistência e desenvolvimento social, com programas voltados aos pais de filhos com idades
entre zero e seis anos, deve lhes oferecer capacitação, orientá-los e dar-lhes apoio para a educação de
seus filhos e, quando necessário, acompanhada por serviços de complementação de renda, assistência jurídica e de suplementação alimentar, principalmente nos casos de pobreza, violência doméstica
e desagregação familiar extrema. Para as crianças em situação especial, devem ser disponibilizados o
acolhimento institucional qualificado, os programas de família acolhedora ou o sistema de adoção.
O apoio às famílias deve incluir política social que erradique a miséria e a pobreza, supere o assistencialismo, o individualismo e a visão setorizada das necessidades das pessoas, com acesso aos bens
essenciais e culturais de forma ampliada, para que elas possam exercer com competência o seu papel
na criação e na educação das suas crianças.
Brincar
O acesso ao lazer e à cultura complementa a ação educativa voltada para a criança e sua família,
sendo o brincar a sua maior expressão, por reunir as condições necessárias para que o desenvolvimento
infantil se processe de maneira afetiva e harmoniosa. A oferta permanente de desafios e os contatos
proporcionados pela atividade lúdica desenvolvem a inteligência e facilitam a formação de vínculos
positivos com os adultos, influenciando a sua vida futura.
Brincar estimula a criatividade e proporciona a descoberta do significado na vida de cada um, aumentando a capacidade da criança de atuar em grupo, sua competência para lidar com desafios e frustrações e desenvolvendo o humor, alicerces importantes da autoestima, o que certamente favorecerá
o surgimento de indivíduos mais resilientes e equilibrados.
Os espaços para brincar estão cada vez mais escassos, embora a existência deles seja de fundamental importância para que essa atividade aconteça. Está comprovado que brincar em espaços externos, em contato com a natureza, com tempo, liberdade e na companhia de outras crianças, oferece
estímulos constantes e variados, desenvolvendo a coordenação motora, a imaginação, a inteligência e
a criatividade. E ao colaborar para a socialização da criança, que troca experiências, cria vínculos com
outras crianças e com adultos, aprendendo a ser solidária e a respeitar as diferenças.
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As crianças pequenas podem contar também com espaços internos para brincar que devem ter
instalação e equipamentos adequados, como as brinquedotecas, espaços que estimulam a brincadeira
infantil disponibilizando para as crianças diferentes materiais, brinquedos e jogos. O importante é que
as crianças se sintam livres para fazer suas escolhas e brinquem de forma espontânea.
Disponibilizar esses espaços de brincar e promover a capacitação dos profissionais, para que utilizem as atividades lúdicas como instrumento privilegiado, são atitudes que demonstram não somente
respeito à cultura da criança, mas também reconhecem o direito delas de ter acesso a atividades lúdicas
e culturais, como assegura o artigo 31 da Convenção dos Direitos da Criança – ONU.
Meio Ambiente
Conjunto de condições e significados que rodeiam a vida das pessoas, o meio ambiente influencia na
sua formação. No caso da criança, pode ser estimulante, inibidor e fator condicionante do seu desenvolvimento. Existe uma relação direta entre o meio ambiente e o desenvolvimento saudável, não só em razão
dos riscos a que uma criança fica exposta pela falta de saneamento básico, como também pela necessidade
de convívio permanente com a natureza preservada e com tudo o que de positivo ela oferece.
Crianças que vivem em áreas de invasão, com ambientes insalubres, más condições habitacionais,
esgotos a céu aberto e quase nenhuma oportunidade de desfrutar dos benefícios da natureza, têm
problemas de saúde e também sofrem limitações que influem negativamente em sua vida futura. A
desigualdade social aprofunda-se com a desigualdade ambiental.
Por essa razão, as políticas adequadas de ocupação, aliadas a programas habitacionais que prevejam
espaços para brincar livremente, beneficiarão as crianças, seus pais e os educadores, que poderão
dispor de locais para favorecer o convívio multigeracional e a aprendizagem experiencial. A educação
ambiental, começando na educação infantil, para criar uma cultura de preservação dos recursos naturais,
respeito ao meio ambiente, destinação responsável dos resíduos, consumo consciente entre outros,
contribuirá concretamente para a sustentabilidade do presente e do futuro.
Segurança
As ações de proteção à criança vulnerável ou vítima de violência sexual e tráfico para fins sexuais
precisam ser desenvolvidas em parceria com os diferentes setores para a sua real efetividade, incluindo
a área judiciária. É estratégico desenvolver programas de enfrentamento à violência contra a criança,
utilizando a escola como base operacional e focando na capacitação dos educadores, pais e gestores,
para que conheçam os múltiplos aspectos dessa questão atual e delicada.
A participação da mídia deve ser considerada, nas propostas que visem a inibição da violência
contra a criança e também em seu papel de incentivo ao consumo consciente. As crianças, por não
terem ainda apurado o seu espírito crítico, são as mais vulneráveis aos apelos do mercado e sofrem
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as consequências do excesso de consumismo, cujos resultados são o amadurecimento e a erotização
precoces, a obesidade, o consumo precoce de alcool e drogas, dentre outros resultados que causam
sérios danos ao seu desenvolvimento.
O longo tempo que as crianças ficam diante das telinhas – tevê, computador ou videogame – tem exercido sensível influência em seu desenvolvimento. Quando o assunto é a infância, estamos falando sobre
o nosso futuro. Se não tivermos um presente que respeite a condição da criança, de fazer descobertas
no seu próprio tempo, estaremos comprometendo o seu futuro. Pais, cidadãos motivados e envolvidos,
e educadores capacitados são protagonistas indispensáveis na construção de um cenário de garantia dos
direitos das crianças e jovens, contribuindo positivamente para o futuro do nosso planeta.
5. Tendências atuais da gestão pública com base na sustentabilidade
As políticas públicas voltadas à primeira infância seguem tendências que precisam ser discutidas e
explicitadas, se quisermos alcançar os resultados esperados.
A sustentabilidade, que todos sabemos ser um processo, fundamenta-se em algumas premissas:
• Estar atento ao manejo dos recursos naturais e à preservação da biodiversidade;
• Ser equânime e justo nas relações econômicas entre os diferentes setores, como também na
distribuição da riqueza nacional entre os diferentes segmentos sociais;
• Ser economicamente eficiente;
• Respeitar a cultura local;
• Favorecer a participação política e democrática de todos os segmentos (homens, mulheres, crianças,
incluindo os grupos socialmente mais vulneráveis), proporcionando o exercício da cidadania;
• Atuar intersetorialmente.
A gestão sustentável pressupõe o trabalho interdependente entre os três setores: social, ambiental
e econômico. A intersetorialidade propicia a articulação de recursos, saberes e experiências no planejamento, na realização e avaliação das políticas públicas, seus programas e projetos, com o objetivo de
obter resultados integrados em situações complexas.
Alguns setores que agem de forma interligada para o atendimento à infância pertencem às esferas pública e privada. O setor legislativo, por exemplo, se encarrega das leis complementares e regulatórias que
embasam as ações relativas aos direitos das crianças e aos deveres do Poder Executivo e da família.
Na esfera do Poder Executivo, podemos elencar as áreas de Planejamento, Educação, Saúde, Esporte
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e Lazer, Assistência Social, Trabalho, Meio Ambiente e Cultura, como estratégicas para uma política de
atenção e proteção à primeira infância.
Na área privada, desempenha papel fundamental o mercado, ou a área do desenvolvimento econômico, principalmente as empresas com responsabilidade social, além das organizações da sociedade
civil, de caráter comunitário, incluindo as redes sociais.
Os organismos de deliberação, pactuação e controle social, como é o caso dos conselhos consultivos
e deliberativos, são importantes no controle social, bem como os organismos multilaterais internacionais,
que financiam as políticas públicas e advogam a defesa dos direitos básicos de cidadania.
Uma política pública atual, e que tenha como meta a sustentabilidade das suas ações, leva o usuário ou a
sua família a conquistar autonomia em relação a ela, com participação cidadã, desenvolvendo inclusive o seu
protagonismo e utilizando a capacitação de todos os atores como fator de permanência dos seus resultados.
6. Estratégias para a ação com foco nos resultados
Uma política pública comprometida com os resultados monitora o processo e as ações com visibilidade
e transparência, assim como pratica a avaliação sistemática dos programas, serviços e benefícios.
Assim como a atuação intersetorial, o trabalho em rede é estratégico, se o considerarmos como um
instrumento altamente eficaz na mobilização de ações coletivas. As redes fazem a interconexão entre
os setores público e privado, com benefícios mensuráveis, tais como:
• Desempenhar importante papel político no processo de transformação.
• Oferecer visibilidade e credibilidade.
• Facilitar o planejamento das políticas públicas.
O monitoramento e a avaliação dependem da constituição de indicadores que são importantes porque
facilitam a compreensão de determinada situação, geram informações, são confiáveis e suscitam reflexões. Eles devem ser definidos na etapa inicial da elaboração dos programas e têm por finalidade:
• Sugerir ou apontar para a situação-problema evidenciando potenciais de transformação da realidade.
• Conectar o planejamento do desenvolvimento que se busca com o que a realidade nos oferece,
por meio do diagnóstico prévio.
Para bem cumprir seu papel, o monitoramento e a avaliação dos componentes estruturais e operacionais de uma política pública referem-se a um conjunto de ações com vistas à maximização da qualidade
dos serviços, da eficiência, eficácia e efetividade no atendimento a seus usuários.
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7. Características da gestão de políticas públicas comprometidas com a
primeira infância
Desde a Constituição de 1988, as políticas públicas têm caráter universal e passaram, em sua maioria,
a ser descentralizadas, isto é, acontecem no município sob a responsabilidade da gestão local.
Para que atinjam os objetivos a que se propõem, devem adotar alguns mecanismos que assegurem
a participação democrática dos interessados e articular-se intersetorialmente com os demais programas
voltados para o mesmo segmento. Assim, os gestores das diversas políticas municipais focadas na
primeira infância devem apresentar algumas características para que o seu comprometimento e a ação
dos executores alcancem os resultados necessários e esperados. São elas:
• Ter compromisso ético com a efetividade dos programas.
• Realizar análise situacional e prospectiva permanentes.
• Ter disposição para inovar.
• Contribuir para a formação de redes intersetoriais.
• Oferecer possibilidade de negociação e de articulação.
• Articular esforços entre múltiplas instituições.
• Ter capacidade para gerenciar complexidade, variabilidade e incertezas.
• Ter capacidade de liderança e de tomada de decisões.
• Dar abertura para incorporar as diferentes formas de participação social.
• Ter foco nos resultados sem descurar dos processos.
• Operar sistema de monitoramento e avaliação
O futuro dependerá do que fizermos agora. E, certamente, há muito por fazer. É fundamental perguntar
que mundo pretendemos deixar para as futuras gerações e o que estamos fazendo no momento nesta
direção. É chegada a hora dos políticos, governantes, indivíduos, e a sociedade como um todo, incluírem
a primeira infância em suas pautas e agendas de trabalho: Definitivamente, lugar de criança é
no orçamento. O novo cenário exige o resgate de valores essenciais à vida em sociedade, como é
o caso da ética, do amor e do respeito às diferenças.
É impossível, hoje, falar em desenvolvimento de uma nação como o Brasil sem considerar a impor-
tância de políticas públicas voltadas para a promoção de uma infância saudável. Somente assim será
possível obter a convivência social solidária.
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A Exigibilidade dos
Direitos Sociais
Cepam
A Exigibilidade dos
Direitos Sociais
Os direitos sociais surgiram com a chamada segunda geração de direitos e traduzem direitos pres-
tacionais do Estado em relação ao cidadão. Ou seja, a “obrigação de fazer” do Estado.
Tradicionalmente, quando alguém acionava o Judiciário para exigir do Estado uma prestação não
realizada, como vaga em creches ou hospitais, recebia como resposta que o Judiciário nada podia fazer,
uma vez que esses direitos dependiam, para sua efetivação, do desenvolvimento de políticas públicas,
responsabilidade dos Poderes Legislativo e Executivo.
Já há alguns anos, o Supremo Tribunal Federal, que é o órgão máximo do Poder Judiciário em relação
às questões constitucionais, vem assumindo outra postura. Quando alguém não consegue usufruir de
um direito em razão da inoperância estatal, como, por exemplo, matricular o filho em uma creche, o STF
responsabiliza o Estado, e obriga ao fornecimento da vaga.
Essa nova postura certamente implica que o Poder Executivo também reavalie suas opções de
investimento, priorizando, de fato, o atendimento dos direitos mínimos do cidadão. O que o Supremo
Tribunal Federal denomina “mínimo existencial”, e que está ligado ao respeito à dignidade da pessoa
humana, não pode ser adiado.
Para demonstrar essa posição, transcrevemos decisão proferida em razão de uma disputa com o
Município de São Paulo, pelo direto à creche. Resumidamente, o Ministério Público ingressou com
ação exigindo vaga em creche para uma determinada criança. O Tribunal de Justiça do Estado, em uma
visão mais conservadora, afirmou que não podia obrigar o Poder Público ao fornecimento da vaga por
tratar-se questão dependente de política pública. Já o Supremo Tribunal Federal reformou a decisão,
dando razão ao Ministério Público e obrigando o município a fornecer a vaga.
Recurso Extraordinário 472.707 / SP - São Paulo
Relator: min. Celso de Mello
Julgamento: 14/3/2006
EMENTA: CRIANÇA DE ATÉ SEIS ANOS DE IDADE. ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PRÉ-ESCOLA.
EDUCAÇÃO INFANTIL. DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART.
208, IV). COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO. DEVER JURÍDICO
CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF, ART. 211, §
2º). RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. - A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e
o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV). - Essa prerrogativa jurídica, em consequência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças de
zero a seis anos de idade” (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades
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de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs
o próprio texto da Constituição Federal. - A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental
de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias
da Administração Pública, nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental. - Os municípios - que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º)
- não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado
pelo artigo 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de limitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se do atendimento das
crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em
juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.
- Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa
de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que
em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela
própria Constituição, sejam estas implementadas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de
estatura constitucional. A questão pertinente à “reserva do possível”. Doutrina. DECISÃO: O presente
recurso extraordinário foi interposto contra acórdão, que, confirmado, em sede de embargos de declaração (fls. 126/129), pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, está assim ementado (fls. 103):
“RECURSO - APELAÇÃO INTERPOSTA PELA MUNICIPALIDADE DE SÃO PAULO, OBJETIVANDO
DENEGAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELO PROMOTOR DE JUSTIÇA EM
BENEFÍCIO DE MENOR PARA A OBTENÇÃO DE VAGA EM CRECHE MUNICIPAL. - Com a remessa dos
autos a este Tribunal, considera-se interposto o recurso de ofício. - A conveniência e a oportunidade de
o Poder Público realizar atos físicos de administração cabe, com exclusividade, ao Poder Executivo, não
sendo possível ao Judiciário, sob o argumento de estar protegendo direitos coletivos, ordenar sejam
efetivados. - Precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça. Recursos providos.” A parte
recorrente sustenta que o acórdão ora impugnado teria transgredido o preceito inscrito no art. 211, § 2º,
da Constituição da República. O exame desta causa, consideradas as razões subjacentes à decisão que
proferi no julgamento do RE 436.996/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, convence-me da inteira correção
dos fundamentos, que, invocados pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, informam e dão consistência ao presente recurso extraordinário. É preciso assinalar, neste ponto, por relevante, que o direito à educação - que representa prerrogativa constitucional deferida a todos (CF, art. 205), notadamente
às crianças (CF, arts. 208, IV, e 227, caput) - qualifica-se como um dos direitos sociais mais expressivos,
subsumindo-se à noção dos direitos de segunda geração (RTJ 164/158-161), cujo adimplemento impõe,
ao Poder Público, a satisfação de um dever de prestação positiva, consistente num facere, pois o Estado
dele só se desincumbirá criando condições objetivas que propiciem, aos titulares desse mesmo direito,
o acesso pleno ao sistema educacional, inclusive ao atendimento, em creche e pré-escola, “às crianças
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Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam
de zero a seis anos de idade” (CF, art. 208, IV). O eminente PINTO FERREIRA (Educação e Constituinte,
in Revista de Informação Legislativa, v. 92, p. 171/173), ao analisar esse tema, expende magistério irrepreensível: “O Direito à educação surgiu recentemente nos textos constitucionais. Os títulos sobre ordem
econômica e social, educação e cultura revelam a tendência das Constituições em favor de um Estado
social. Esta clara opção constitucional faz deste ordenamento econômico e cultural um dos mais importantes títulos das novas Constituições, assinalando o advento de um novo modelo de Estado, tendo como
valor-fim a justiça social e a cultura, numa democracia pluralista exigida pela sociedade de massas do
século XX”. Para CELSO LAFER (A Reconstrução dos Direitos Humanos, p. 127 e 130/131, 1988, Companhia de Letras), que também exterioriza a sua preocupação acadêmica sobre o tema, o direito à educação - que se mostra redutível à noção dos direitos de segunda geração - exprime, de um lado, no plano
do sistema jurídico-normativo, a exigência de solidariedade social, e pressupõe, de outro, a asserção de
que a dignidade humana, enquanto valor impregnado de centralidade em nosso ordenamento político, só
se afirmará com a expansão das liberdades públicas, quaisquer que sejam as dimensões em que estas se
projetem: “(...) É por essa razão que os assim chamados direitos de segunda geração, previstos pelo
welfare state, são direitos de crédito do indivíduo em relação à coletividade. Tais direitos - como o direito
ao trabalho, à saúde, à educação - têm como sujeito passivo o Estado porque, na interação entre governantes e governados, foi a coletividade que assumiu a responsabilidade de atendê-los. O titular desse
direito, no entanto, continua sendo, como nos direitos de primeira geração, o homem na sua individualidade. Daí a complementaridade, na perspectiva ex parte populi, entre os direitos de primeira e de segunda geração, pois estes últimos buscam assegurar as condições para o pleno exercício dos primeiros,
eliminando ou atenuando os impedimentos ao pleno uso das capacidades humanas. Por isso, os direitos
de crédito, denominados direitos econômico-sociais e culturais, podem ser encarados como direitos que
tornam reais direitos formais: procuraram garantir a todos o acesso aos meios de vida e de trabalho num
sentido amplo (...).”O alto significado social e o irrecusável valor constitucional de que se reveste o
direito à educação infantil - ainda mais se considerado em face do dever que incumbe, ao Poder Público, de torná-lo real, mediante concreta efetivação da garantia de ‘atendimento em creche e préescola às crianças de zero a seis anos de idade’ (CF, art. 208, IV) - não podem ser menosprezados pelo
Estado, ‘obrigado a proporcionar a concretização da educação infantil em sua área de competência’”
(WILSON DONIZETI LIBERATI, Conteúdo Material do Direito à Educação Escolar, in Direito à Educação:
Uma Questão de Justiça, p. 236/238, item n. 3.5, 2004, Malheiros), sob pena de grave e injusta frustração de um inafastável compromisso constitucional, que tem, no aparelho estatal, o seu precípuo destinatário. Cabe referir, neste ponto, a observação de PINTO FERREIRA (Educação e Constituinte in Revista
de Informação Legislativa, v. 92, p. 171/173), quando adverte - considerada a ilusão que o caráter meramente retórico das proclamações constitucionais muitas vezes encerra - sobre a necessidade de se
conferir efetiva concretização a esse direito essencial, cuja eficácia não pode ser comprometida pela
inação do Poder Público: “O direito à educação necessita ter eficácia. Sendo considerado como um direito público subjetivo do particular, ele consiste na faculdade que tem o particular de exigir do Estado o
cumprimento de determinadas prestações. Para que fosse cumprido o direito à educação, seria necessá-
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Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam
rio que ele fosse dotado de eficácia e acionabilidade (...)”. O objetivo perseguido pelo legislador constituinte, em tema de educação infantil, especialmente se reconhecido que a Lei Fundamental da República delineou, nessa matéria, um nítido programa a ser implementado mediante adoção de políticas
públicas consequentes e responsáveis - notadamente aquelas que visem a fazer cessar, em favor da
infância carente, a injusta situação de exclusão social e de desigual acesso às oportunidades de atendimento em creche e pré-escola -, traduz meta cuja não realização qualificar-se-á como uma censurável situação de inconstitucionalidade por omissão imputável ao Poder Público. Ao julgar a ADPF 45/
DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, proferi decisão assim ementada (Informativo/STF 345/2004): “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE
GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA CLÁUSULA DA ‘RESERVA DO POSSÍVEL’.
NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO ‘MÍNIMO EXISTENCIAL’. VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO).” Salientei, então, em
tal decisão, que o Supremo Tribunal Federal, considerada a dimensão política da jurisdição constitucional
outorgada a esta Corte, não pode demitir-se do gravíssimo encargo de tornar efetivos os direitos econômicos, sociais e culturais, que se identificam - enquanto direitos de segunda geração (como o direito à
educação, p. ex.) - com as liberdades positivas, reais ou concretas (RTJ 164/158-161, Rel. Min. CELSO
DE MELLO). É que, se assim não for, restarão comprometidas a integridade e a eficácia da própria Constituição, por efeito de violação negativa do estatuto constitucional motivada por inaceitável inércia governamental no adimplemento de prestações positivas impostas ao Poder Público, consoante já advertiu, em
tema de inconstitucionalidade por omissão, por mais de uma vez (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO
DE MELLO), o Supremo Tribunal Federal: “DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO - MODALIDADES DE
COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO. - O desrespeito à Constituição
tanto pode ocorrer mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita normas em
desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que nela
se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um facere (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por ação. - Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos
preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exequíveis, abstendo-se, em consequência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa
do texto constitucional. Desse non facere ou non praestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão,
que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida
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efetivada pelo Poder Público. - A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento revestido da maior
gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição,
também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras,
a própria aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental”. (RTJ 185/794-796, Rel. Min.
CELSO DE MELLO, Pleno) É certo - tal como observei no exame da ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE
MELLO (Informativo/STF 345/2004) - que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Cons-
tituição Portuguesa de 1976, p. 207, item 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo
reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Impende assinalar, no entanto, que tal incumbência poderá atribuir-se, embora excepcionalmente, ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais
competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatório, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais
e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, como sucede na espécie ora em exame. Não
deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema pertinente à “reserva do possível” (STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, The Cost of Rights, 1999, Norton, New York;
ANA PAULA DE BARCELLOS, A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais, p. 245/246, 2002,
Renovar), notadamente em sede de efetivação e implementação (sempre onerosas) dos direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo Poder Público, impõe
e exige, deste, prestações estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas. Não se ignora que a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais - além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretização - depende, em grande medida, de um
inescapável vínculo financeiro subordinado às possibilidades orçamentárias do Estado, de tal modo
que, comprovada, objetivamente, a alegação de incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal,
desta não se poderá razoavelmente exigir, então, considerada a limitação material referida, a imediata
efetivação do comando fundado no texto da Carta Política. Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder
Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele - a partir de indevida manipulação de sua
atividade financeira e/ou político-administrativa - o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de
fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,
Informativo/STF 345/2004). Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da “reserva do possível” ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível - não pode ser invocada, pelo Estado, com
a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. Daí a correta observação de REGINA MARIA FONSECA MUNIZ (O Direito à Educação, p. 92, item 3, 2002, Renovar),
cuja abordagem do tema - após qualificar a educação como um dos direitos fundamentais da pessoa
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humana - põe em destaque a imprescindibilidade de sua implementação, em ordem a promover o bemestar social e a melhoria da qualidade de vida de todos, notadamente das classes menos favorecidas,
assinalando, com particular ênfase, a propósito de obstáculos governamentais que possam ser eventualmente opostos ao adimplemento dessa obrigação constitucional, que “o Estado não pode se furtar de tal
dever sob alegação de inviabilidade econômica ou de falta de normas de regulamentação” (grifei). Tratando-se de típico direito de prestação positiva, que se subsume ao conceito de liberdade real ou concreta,
a educação infantil - que compreende todas as prerrogativas, individuais ou coletivas, referidas na Constituição da República (notadamente em seu art. 208, IV) - tem por fundamento regra constitucional cuja
densidade normativa não permite que, em torno da efetiva realização de tal comando, o Poder Público,
especialmente o Município (CF, art. 211, § 2º), disponha de um amplo espaço de discricionariedade que
lhe enseje maior grau de liberdade de conformação, e de cujo exercício possa resultar, paradoxalmente,
com base em simples alegação de mera conveniência e/ou oportunidade, a nulificação mesma dessa
prerrogativa essencial, como adverte, em ponderadas reflexões, a ilustre magistrada MARIA CRISTINA
DE BRITO LIMA, em obra monográfica dedicada ao tema ora em exame (A Educação como Direito Fun-
damental, 2003, Lumen Juris). Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas observações, a advertência de LUIZA CRISTINA FONSECA FRISCHEISEN, ilustre Procuradora Regional da
República (Políticas Públicas - A Responsabilidade do Administrador e o Ministério Público, p. 59, 95 e
97, 2000, Max Limonad), cujo magistério, a propósito da limitada discricionariedade governamental em
tema de concretização das políticas públicas constitucionais, assinala: “Nesse contexto constitucional,
que implica também na renovação das práticas políticas, o administrador está vinculado às políticas públicas estabelecidas na Constituição Federal; a sua omissão é passível de responsabilização e a sua
margem de discricionariedade é mínima, não contemplando o não fazer. (...) Como demonstrado no item
anterior, o administrador público está vinculado à Constituição e às normas infraconstitucionais para a
implementação das políticas públicas relativas à ordem social constitucional, ou seja, própria à finalidade
da mesma: o bem-estar e a justiça social. (...) Conclui-se, portanto, que o administrador não tem discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e conveniência de implementação de políticas públicas
discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou deliberado pelo Constituinte e pelo legislador
que elaborou as normas de integração. (...) As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem
ser dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto à norma e controlar a legitimidade do
ato administrativo (omissivo ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria sua finalidade constitucional, no caso, a concretização da ordem social constitucional.” Tenho para mim, desse modo, presente
tal contexto, que os Municípios - que atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º) - não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante,
que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Constituição, e que representa fator de limitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se de atendimento das
crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em
juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.
As razões ora expostas convencem-me da inteira procedência da pretensão recursal deduzida pelo
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Ministério Público do Estado de São Paulo, seja em face das considerações que expendeu no presente
recurso extraordinário, seja, ainda, em virtude dos próprios fundamentos que dão suporte a diversas
decisões, sobre o tema em análise, já proferidas no âmbito desta Suprema Corte (AI 455.802/SP, Rel.
Min. MARCO AURÉLIO - AI 475.571/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 401.673/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 411.518/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 436.996/SP, Rel. Min. CELSO DE
MELLO). Cumpre destacar, neste ponto, por oportuno, ante a inquestionável procedência de suas observações, a decisão proferida pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO (RE 431.773/SP), no sentido de
que, “Conforme preceitua o artigo 208, inciso IV, da Carta Federal, consubstancia dever do Estado a
educação, garantindo o atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade.
O Estado - União, Estados propriamente ditos, ou seja, unidades federadas, e Municípios - deve
aparelhar-se para a observância irrestrita dos ditames constitucionais, não cabendo tergiversar mediante escusas relacionadas com a deficiência de caixa”. Isso significa, portanto, considerada a indiscutível primazia reconhecida aos direitos da criança e do adolescente (ANA MARIA MOREIRA MARCHESAN, O Princípio da Prioridade Absoluta aos Direitos da Criança e do Adolescente e a Discricionariedade
Administrativa, in RT 749/82-103), que a ineficiência administrativa, o descaso governamental com direitos básicos do cidadão, a incapacidade de gerir os recursos públicos, a incompetência na adequada implementação da programação orçamentária em tema de educação pública, a falta de visão política na
justa percepção, pelo administrador, do enorme significado social de que se reveste a educação infantil,
a inoperância funcional dos gestores públicos na concretização das imposições constitucionais estabelecidas em favor das pessoas carentes não podem nem devem representar obstáculos à execução, pelo
Poder Público, notadamente pelo Município (CF, art. 211, § 2º), da norma inscrita no art. 208, IV, da
Constituição da República, que traduz e impõe, ao Estado, um dever inafastável, sob pena de a ilegitimidade dessa inaceitável omissão governamental importar em grave vulneração a um direito fundamental da
cidadania e que é, no contexto que ora se examina, o direito à educação, cuja amplitude conceitual abrange, na globalidade de seu alcance, o fornecimento de creches públicas e de ensino pré-primário “às
crianças de zero a seis anos de idade” (CF, art. 208, IV). Sendo assim, e pelas razões expostas, conheço do presente recurso extraordinário, para dar-lhe provimento (CPC, art. 557, § 1º - A), em ordem a
conceder o mandado de segurança impetrado pela parte ora recorrente. No que concerne à verba honorária, revela-se aplicável o enunciado constante da Súmula 512/STF. Publique-se. Brasília, 14 de março
de 2006. Ministro CELSO DE MELLO Relator.
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O Município e a Criança de até
6 Anos – Direitos Cumpridos,
Respeitados e Protegidos – Resumo
Unicef
O município e a criança de até 6 anos
|
Realização
Produção Editorial
Impressão
REALIZAÇÃO
Fundo das Nações Unidas para a Infância - UNICEF
Marie-Pierre Poirier
Representante do UNICEF no Brasil
Manuel Rojas Buvinich
Coordenador de Programas do UNICEF no Brasil
Escritório da Representante do UNICEF no Brasil
SEPN 510 – Bloco A – 2º andar
Brasília-DF – 70.750-521
www.unicef.org.br
[email protected]
Foto da Capa
UNICEF/BRZ/Halim Girade
| O município e a criança de até 6 anos
As décadas de 80 e 90 trouxeram avanços significativos para o Brasil no que se refere à consciência
sobre os direitos da gestante e da criança de até 6 anos. Entre esses avanços, estão a Convenção sobre
os Direitos da Criança adotada pela Assembléia Geral nas Nações Unidas em 1989 e ratificada no
Brasil em 1990, a Constituição de 1988, que definiu prioridades importantes ao reconhecimento e à
garantia desses direitos, e o Estatuto da Criança e do Adolescente, promulgado em 1990.
O País apresentou grandes avanços com relação à taxa de mortalidade infantil (crianças com menos
de 1 ano), que caiu de 46,9/1000, em 1990, para 24,9/1000, em 2006. Contudo, as disparidades
continuam: as crianças pobres têm mais do que o dobro de chance de morrer, em comparação às ricas.
A mortalidade infantil entre crianças filhas de mães negras é cerca de 40% maior do que entre as filhas
de mães brancas.
Já a taxa de mortalidade de menores de 5 anos caiu quase 50% entre 1990 e 2006. Nos últimos cinco
anos, essa diminuição significou mais de 20 mil crianças com menos de 5 anos sobrevivendo (IBGE/
DPE/Coordenação de População e Indicadores Sociais – Copis).
Dos 3 milhões de crianças que completaram 1 ano de idade em 2006, 400 mil não possuíam registro de
nascimento, e, portanto, tiveram negado seu direito a uma identidade. Dos 11 milhões de crianças com
menos de 3 anos, apenas 15,5% (1,7 milhão) freqüentam creches. Os números de freqüência à préescola são relativamente melhores, mas ainda demandam investimentos.
O Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF trabalha em parceria com governos municipais,
estaduais e federal, a sociedade civil e a iniciativa privada para realizar projetos e apoiar políticas
públicas com o objetivo de promover, garantir e divulgar os direitos de meninos e meninas.
Entre os trabalhos desenvolvidos, está o livro O município e a criança de até 6 anos, que procura reunir
informações sobre as ações que, realizadas no âmbito dos municípios, têm grande impacto sobre o
destino de meninas e meninos brasileiros.
Este documento contém um resumo do conteúdo do livro e tem como propósito subsidiar as políticas
públicas em cada município de forma a garantir os direitos de cada criança a sobreviver e se
desenvolver plenamente.
Todo o esforço terá sido válido se, de alguma forma, esta iniciativa ajudar nossas crianças a ter o que
elas mais precisam: uma infância digna e feliz e um futuro promissor, em um mundo que respeite seus
direitos.
Marie-Pierre Poirier
Representante do UNICEF no Brasil
O município e a criança de até 6 anos
|
SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS
O Estatuto da Criança e do Adolescente, promulgado em 1990, instituiu os Conselhos Tutelares, os Conselhos da
Criança e do Adolescente e redefiniu atribuições de instituições governamentais e não-governamentais ligadas à
infância. Seguindo a doutrina de proteção integral e prioridade absoluta, delegou ao Estado, à família e à sociedade
a responsabilidade por essa proteção e priorização da criança e do adolescente. A articulação de todos esses agentes,
entretanto, passou a ser necessária para atender às exigências do Estatuto. Ao conjunto desses agentes, dá-se o nome
de Sistema de Garantia de Direitos.
O que cabe
ao município
Foto: Luca Barreto
O QUE OS MUNICÍPIOS DEVEM TER?
Criar os Conselhos Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e Tutelares;
assegurar o funcionamento desses órgãos; garantir políticas públicas de saúde, educação
e assistência social; estabelecer formas de contato permanente com outros órgãos
e instituições do Sistema; cadastrar entidades não-governamentais que atendem à
população infantil do município; oferecer espaço para abrigar, juntos, todos os órgãos
de atendimento e defesa dos direitos da criança; elaborar plano municipal de atenção à
criança; e articular-se com o governo estadual para a criação de núcleos de Defensoria
Pública para a criança e o adolescente.
CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE (CMDCA)
O Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) é a instância responsável pela formulação e pelo controle das políticas de atenção à infância e à adolescência no município. Formado por representantes
| O município e a criança de até 6 anos
O que cabe
ao município
da sociedade civil e do governo, é também o espaço no qual a sociedade civil participa da definição das políticas
públicas. O CMDCA é o gestor político do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, com o qual
viabiliza ações e programas que atendam às necessidades da criança e do adolescente.
Criar o CMDCA e o Fundo Municipal dos Direitos; garantir que os representantes da
prefeitura no Conselho tenham poder de decisão na administração pública; respeitar a
autonomia do Conselho; garantir infra-estrutura para sua atuação; assegurar, no orçamento
municipal, recursos para o Fundo que viabilizem as ações; e capacitar os conselheiros.
CONSELHOS TUTELARES
O que cabe
ao município
Os Conselhos Tutelares são as instâncias criadas para receber denúncias de ameaça ou violação dos direitos das
crianças e dos adolescentes e tomar as providências cabíveis em cada caso. Criados por lei municipal, são os intermediários entre a sociedade e os órgãos do Executivo e do Judiciário. São compostos por cinco membros escolhidos
pela comunidade para um mandato de três anos e, embora autônomos, têm vinculação administrativa com o Poder
Executivo e são mantidos pela prefeitura, que paga os salários dos conselheiros.
Criar e manter os Conselhos Tutelares; definir critérios para a quantidade de conselhos
que existirá sob sua jurisdição; respeitar a autonomia funcional dos conselhos; fixar
valores no orçamento municipal para sua manutenção; capacitar os conselheiros; levar ao
conhecimento de todos os órgãos da administração municipal a importância dos conselhos;
e estimular as denúncias de ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente.
CONSELHOS SETORIAIS
O que cabe
ao município
São instâncias criadas por lei municipal para viabilizar a participação da sociedade civil na definição das políticas
públicas em áreas estratégicas – a exemplo de saúde, educação e assistência social. Os conselhos setoriais controlam
a execução dessas políticas e fiscalizam órgãos públicos e privados que atuam nas suas respectivas áreas.
Considerar os conselhos como parte da rede de atenção à infância; elaborar a lei de
criação dos conselhos com a participação da sociedade; capacitar os conselheiros para a
divulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente; respeitar a autonomia dos conselhos;
e garantir a sua participação no planejamento e avaliação da política municipal de atenção
à criança e ao adolescente.
SISTEMA DE INFORMAÇÕES
O que cabe
ao município
É um conjunto de dados sobre as crianças e os adolescentes do município, alimentado de modo que esteja sempre
atualizado. Entre os dados que devem constar, estão população infantil, mortalidade infantil e materna, pré-natal,
aleitamento materno, imunização, crianças em creche e pré-escolas e violência contra crianças.
Ter cuidado rigoroso na hora de registrar e processar os dados; levantar e sistematizar as
informações; criar um espaço que centralize todas as informações relativas às crianças de
até 6 anos; e divulgar as informações para a população de forma auto-explicativa.
O município e a criança de até 6 anos
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ORÇAMENTO CRIANÇA
O que cabe
ao município
É um instrumento de controle administrativo e social que estabelece parâmetros para a atuação dos gestores públicos
e o acompanhamento da sociedade. Trata-se de uma metodologia que transforma em norma orçamentária e financeira
a prioridade que deve ser dada à infância no planejamento das políticas públicas. Foi criado pelo Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea) e pela Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), com o apoio do UNICEF. Tem por
objetivo monitorar a destinação dos recursos para a criança no orçamento público. Deve contemplar ações nas áreas
de saúde, educação, cultura, esporte e lazer, assistência social, proteção especial, medidas socioeducativas, conselhos
tutelares, dos direitos da criança e do adolescente, meios de comunicação e fundos. O compromisso de cada prefeitura
com os direitos da criança só se realiza na prática quando está expresso no orçamento público municipal.
Considerar o princípio constitucional da prioridade absoluta para a infância e a adolescência
na elaboração do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária
Anual; receber contribuições de organizações que trabalham com a infância; executar o
orçamento previsto; e prestar contas do que foi feito com os recursos.
SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (SUAS)
O que cabe
ao município
É um modelo de gestão descentralizado voltado à assistência social que tem a função de universalizar o atendimento às
famílias e às suas crianças. O foco prioritário do SUAS é a atenção às famílias. É por meio dele que os municípios oferecem proteção social básica e proteção especial de média e alta complexidade à sua população. Essa proteção inclui ações
de caráter preventivo, cujo objetivo é fortalecer os laços familiares e ações voltadas para a erradicação de violações como
o trabalho infantil, o abuso e a exploração sexual. Alta complexidade implica a implementação de abrigos ou programa
família substituta para crianças vítimas de violência.
Implantar o SUAS. Para isso, deve dispor de Conselhos Tutelares, dos Direitos da Criança e do
Adolescente e Municipal de Assistência Social; Plano de Ação de Assistência Social; Fundo
Municipal de Assistência Social; e Centros de Referência. Cada município tem autonomia para
organizar sua rede de proteção socioassistencial, conforme sua necessidade.
BOLSA FAMÍLIA
O que cabe
ao município
O Bolsa Família é um programa do Governo Federal que foi criado pela Lei nº 10.836, de janeiro de 2004, e visa à transferência de renda para famílias que vivem em situação de extrema pobreza, com renda per capita mensal de até 120 reais.
É também resultado da unificação dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e Auxílio Gás.
Aderir ao programa por meio de um termo de cooperação com o Governo Federal; montar uma
equipe intersetorial para coordenar o programa; avaliar o impacto que ele tem no município;
cadastrar as famílias; e evitar irregularidades no Cadastro Único para Programas Sociais
(CadÚnico).
| O município e a criança de até 6 anos
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
O que cabe
ao município
Saúde é um direito de qualquer cidadão brasileiro. O município deve integrar, implementar e fortalecer o Sistema Único
de Saúde – SUS, que é um modelo de gestão de saúde descentralizado, e oferecer à sua população acesso universal e
igualitário às ações e serviços do setor, tornando o direito à saúde um bem público para todos os cidadãos. Entre os
princípios do SUS, destacam-se a integralidade da assistência e a distribuição de recursos de forma eqüitativa, assegurando mais para quem tem menos.
Oferecer saúde de qualidade à sua população; indicar gestores, isto é, Secretários ou
Secretárias Municipais de Saúde com habilidades técnicas, capacidade de planejar, executar,
acompanhar, regular, avaliar o sistema de saúde e gerenciar os recursos repassados pela
União para os fundos municipais; envolver todos os órgãos da administração na garantia
da atenção à saúde; e monitorar os seus indicadores, especialmente aqueles que envolvem
mulheres e crianças.
PACS, PSF E PASTORAL DA CRIANÇA
O que cabe
ao município
O Programa Agentes Comunitários de Saúde (PACS) foi implantado em 1991. O Programa Saúde da Família, com profissionais médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem, agentes comunitários de saúde, além de outros, tais como
odontólogos e assistentes sociais, foi implantado em 1994. Os dois programas desenvolvem ações de educação em saúde
e de atenção básica de saúde, com foco na família, especialmente nas mães e crianças. A Pastoral da Criança, organismo
da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), tem um trabalho de capacitação de líderes comunitários para
mobilizar as famílias nos cuidados com os filhos. As três iniciativas procuram trabalhar em áreas vulneráveis do País e
buscam incluir famílias na atenção integral à saúde.
Implantar o PACS e o PSF, atualmente denominado de estratégia de Saúde da Família, é preciso
elaborar uma proposta de implantação ou ampliação do programa. Essa proposta segue para
aprovação no Conselho Municipal de Saúde e, em seguida, na Secretaria Estadual de Saúde e
na Comissão Intergestores Bipartite. Se aprovada, a Comissão a envia ao Ministério da Saúde.
O município precisa cumprir as normas preestabelecidas, caso contrário haverá suspensão do
repasse dos recursos voltados ao PSF. O município também precisa estabelecer parcerias com a
Pastoral da Criança, se essa existir no local.
HOSPITAL AMIGO DA CRIANÇA
O que cabe
ao município
É uma iniciativa da Organização Mundial da Saúde, UNICEF e Ministério da Saúde para promover e apoiar o aleitamento materno nos hospitais e maternidades. Com apoio das secretarias estaduais e municipais de Saúde, os profissionais são capacitados para garantir o aleitamento exclusivo até os 6 meses e evitar o alto índice de desmame precoce. O
hospital que tem o título precisa seguir os Dez Passos para o incentivo ao aleitamento materno.
Trabalhar ações que promovam o aleitamento materno na atenção básica; e orientar os
hospitais sobre como conquistar o título de Amigo da Criança, com apoio do Departamento de
Saúde da Criança da Secretaria Estadual de Saúde. Em caso de dificuldades, o Ministério da
Saúde deverá ser acionado.
O município e a criança de até 6 anos
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POLÍTICAS DE COMBATE À DENGUE E À MALÁRIA
O que cabe
ao município
A dengue é uma doença viral, infecciosa, febril aguda e benigna na maior parte dos casos, mas que pode ocorrer na sua
forma hemorrágica e levar à morte. É transmitida pela picada da fêmea do mosquito Aedes. A malária é uma doença
infecciosa, não contagiosa, transmitida ao homem pela picada do mosquito Anopheles. Ambas precisam ser combatidas
com o envolvimento de toda a comunidade e das três esferas de poder (federal, estadual e municipal).
Promover o engajamento de toda a sociedade e o envolvimento dos sistemas locais de saúde,
em especial os voltados para a assistência básica; trabalhar de forma preventiva, atacando
as larvas e o mosquito adulto; e promover campanhas de conscientização das medidas de
combate ao mosquito e, conseqüentemente, à doença.
DST e AIDS
O que cabe
ao município
A importância do cuidado com a gestante está relacionada tanto a sua saúde quanto à vida e bem-estar de seu bebê.
A sífilis congênita e a aids podem ser transmitidas durante a gestação, o parto e o pós-parto (a chamada transmissão
vertical). Mas, uma vez estabelecido o diagnóstico precoce e o cuidado adequado da gestante e da criança, as taxas de
transmissão vertical podem ser reduzidas consideravelmente.
Oferecer o teste para detecção do HIV já na primeira consulta do pré-natal. Caso a gestante
ainda não tenha feito o teste anti-HIV, deverá ser feito o teste rápido na hora do parto. O
cuidado que deve ser garantido para prevenir que o bebê também seja infectado (profilaxia)
é: se a mãe é soropositiva para o HIV, ela precisa ter acesso aos medicamentos durante
o pré-natal, o parto e após o parto (também para o bebê). Outras ações fundamentais são
fornecer orientações sobre a razão da não amamentação, além da oferta da fórmula láctea
infantil ao bebê, por seis meses. Quanto à sífilis congênita, as gestantes devem ser testadas
na primeira consulta pré-natal, na 30ª semana e na hora do parto. O tratamento da mãe e do
parceiro também precisa ser assegurado.
CRECHE E PRÉ-ESCOLA
O que cabe
ao município
As creches e pré-escolas são responsáveis pela educação infantil, que é a primeira etapa da educação básica. As creches
atendem crianças de até 3 anos de idade, enquanto as pré-escolas são voltadas às crianças de 4 e 5 anos. Apesar de a
matrícula nessas instituições ser uma opção da família, os municípios têm o dever constitucional de oferecer vagas para
todas as crianças nessa fase da vida.
Oferecer um sistema de educação infantil que englobe creches e pré-escolas e que seja
vinculado à estrutura da Educação, e não da Assistência Social; elaborar, de maneira
participativa, o seu Plano Municipal de Educação, tendo como referência o Plano Nacional
de Educação, e considerando o levantamento da situação das crianças do município – o
Plano Municipal deve conter a descrição da situação e os objetivos e metas para a oferta
de creches e pré-escolas; acompanhar, fiscalizar e orientar o trabalho das instituições de
educação infantil; capacitar os educadores; implantar planos de cargos e carreira; oferecer
remuneração do magistério; e incentivar e promover a participação das famílias das crianças.
| O município e a criança de até 6 anos
ESPAÇOS PARA BRINCAR
O que cabe
ao município
É brincando que as crianças têm seu primeiro contato com o mundo e as pessoas. Por isso, é preciso que sejam criados
espaços apropriados para a brincadeira, a exemplo de brinquedotecas, que devem dispor de um acervo de brinquedos,
jogos, livros, revistas, instrumentos musicais e diversos outros materiais utilizados por crianças para brincar e que são
úteis ao seu desenvolvimento. Nesses espaços, é preciso que haja, além de brinquedos, organização e motivação para
brincadeiras em grupo ou individuais. Esses espaços funcionam como atividade complementar às creches e pré-escolas.
Instalar brinquedotecas numa ação conjunta entre as secretarias municipais de Educação,
de Assistência Social e de Saúde; apoiar iniciativas de organizações não-governamentais,
associações comunitárias e iniciativa privada; realizar campanhas de sensibilização da
sociedade para a importância do brincar; e investir em infra-estrutura adequada de lazer e
esporte, como praças, parques, reservas biológicas, hortos e jardins botânicos.
CRIANÇAS COM DEFICIÊNCIA
O que cabe
ao município
As crianças com deficiência, como as demais, precisam de cuidado, proteção e afeto. As dificuldades físicas, sensoriais,
cognitivas e emocionais que possam apresentar não as impedem de aprender, conviver, participar, interagir com outras
pessoas e brincar. No seu artigo 205, a Constituição de 1988 diz que o Estado deve garantir educação para todos, e a Lei
nº 7.853, de 1989, prevê que nenhuma escola pode recusar matrícula a essas crianças.
Garantir o atendimento às crianças com deficiência nos vários serviços de educação,
assistência social e saúde, com equipes multidisciplinares; orientar, por meio de assistentes
sociais, todas as famílias sobre os cuidados com as suas crianças e os locais de atendimento;
receber as crianças em creches e pré-escolas; promover a inclusão em seus projetos sociais;
e, entre muitas outras ações de inclusão, viabilizar a circulação e permanência das crianças
nos espaços públicos.
COMBATE À VIOLÊNCIA
O que cabe
ao município
A maior parte dos casos de violência contra a criança ocorre dentro do ambiente familiar e se apresenta de forma mascarada, uma vez que não são denunciados às autoridades e notificados. As conseqüências físicas e emocionais geralmente
são sérias e podem acompanhar a pessoa pelo resto da vida. As formas de violência que mais atingem a criança são a
física, a psicológica, o abuso sexual, o abandono, a negligência e o bullying (a criança usa sua força e poder para abusar
de outra ou ridicularizá-la).
Elaborar, em conjunto com a sociedade, o Plano Municipal Integrado de Enfrentamento
da Violência Doméstica contra a Criança; criar serviços de acompanhamento médico e
psicossocial para as vitimas e suas famílias; fortalecer os conselhos tutelares, encarregados
de atender e encaminhar para os especialistas os casos denunciados; promover campanhas
de esclarecimentos nas escolas, hospitais, unidades da estratégia Saúde da Família e outras
instituições; melhorar a qualidade da informação; e garantir a notificação dos casos.
O município e a criança de até 6 anos
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SISTEMA DE REGISTRO CIVIL
O que cabe
ao município
A Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1989 e ratificada
pelo Brasil, estabelece que a criança deve ser registrada logo após o nascimento. O Registro Civil de nascimento comprova que a criança existe e é a porta de entrada para outros direitos e acesso a serviços públicos.
Saber a realidade local sobre as crianças registradas e não-registradas; divulgar a importância
do Registro Civil; organizar estratégias contra o sub-registro, articulando-se com organizações
governamentais e mobilizando a estrutura da administração e os programas sociais para
a implantação de postos de registros nas maternidades; realizar mutirões de registros,
usar cartórios móveis e a busca ativa das crianças não registradas, por meio dos Agentes
Comunitários de Saúde, assistentes sociais e professores.
DIREITO À CONVIVÊNCIA FAMILIAR E COMUNITÁRIA
O que cabe
ao município
Constitucionalmente a criança tem direito à convivência com sua família. Com a promulgação do Estatuto da Criança e
do Adolescente, em 1990, tem-se buscado como solução preferencial para os problemas de convivência familiar a manutenção da criança em sua família de origem. Apenas em casos excepcionais é que a criança vai para abrigos ou famílias
substitutas, e, mesmo assim, de forma transitória.
Desenvolver políticas sociais voltadas para a família como forma de prevenir situações de
risco envolvendo as crianças; trabalhar de forma articulada com os Conselhos Municipal dos
Direitos da Criança do Adolescente e Municipal de Assistência Social; oferecer abrigos para
o atendimento dos casos excepcionais, em que a criança precisa ser afastada da família;
e estimular programas de reinserção e acolhimento familiar. O acolhimento ocorre quando
é necessário afastamento do convívio com a família de origem, mantendo as crianças em
ambiente familiar provisório, seja em casa de parentes ou de outra família.
10 | O município e a criança de até 6 anos
Foto: Gilvan Barreto
OS ATORES SOCIAIS
O PROFISSIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Esse profissional tem um papel fundamental na formulação de estratégias que visem à melhoria da qualidade de vida
da criança e de sua família. Ao participar dos Conselhos de Direitos, ele precisa assegurar a prática da democracia participativa, observando o respeito aos direitos universais das crianças. Os temas tratados devem partir de uma visão integrada e intersetorial. Cabe ao assistente social acompanhar o grupo familiar como um todo, levando em consideração a
história e a cultura de cada um. Esse profissional, juntamente com os demais atores sociais que atuam na comunidade,
deve mobilizar toda a sociedade local para que as gestantes e as crianças (em especial as menores de 6 anos) sejam a
prioridade absoluta da comunidade, desencadeando um processo de solidariedade amplo em torno deles.
O AGENTE DE SEGURANÇA PÚBLICA
A participação do agente de segurança pública é decisiva no combate às várias formas de violência praticadas contra a
criança. Este profissional deve ser um agente da paz e da conciliação em torno dos direitos das crianças e suas famílias,
agindo com muita habilidade nas situações que surgem na comunidade. O atendimento à criança tem que ser humanizado e exige capacitação específica. Sua atuação não se encerra na delegacia. Há casos em que a criança precisa ser
encaminhada a hospitais. O agente também precisa atuar de forma integrada com profissionais de assistência social,
saúde, educação e os conselhos tutelares.
O município e a criança de até 6 anos
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INTEGRANTES DE COMUNIDADES ORGANIZADAS
A sociedade, de forma organizada, tem o papel primordial de apoiar a família na hora em que essa tem dificuldade
em cumprir com suas obrigações para com as crianças. É preciso mobilizar-se para articular uma rede de proteção à
infância, fiscalizando serviços públicos de saúde, educação e de proteção à família, reivindicando melhorias e organizando a comunidade para priorizar e proteger as gestantes e as crianças pequenas, cuidando delas numa ampla rede
de solidariedade.
O CONSELHEIRO
Cabe aos integrantes dos Conselhos Tutelares, Setoriais e dos Direitos da Criança e do Adolescente definir, propor,
apoiar e acompanhar ações voltadas para a garantia dos direitos da criança, reivindicar os serviços públicos necessários
à infância; orientar as famílias sobre direitos e deveres e realizar diagnóstico da situação da criança no município. É
importante que esse ator social busque uma formação adequada para que possa desempenhar o seu papel da melhor
forma possível e que colabore para a integração das políticas públicas, inclusive a elaboração de um plano municipal
conjunto para a criança e o adolescente, com ênfase na primeira infância.
O EMPRESÁRIO
O empresário deve cumprir a lei sobre os direitos de mães e pais trabalhadores; elaborar um plano de responsabilidade
social da empresa; e apoiar direta ou indiretamente projetos de proteção social voltados às crianças. Os empresários
também podem destinar 1% do Imposto de Renda da pessoa jurídica e 6% da pessoa física ao Fundo Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente.
A FAMÍLIA
Cabe à família oferecer às crianças proteção e cuidados relativos à alimentação, saúde, higiene e reivindicar serviços
públicos de qualidade. Também é a família que deve viabilizar a socialização e o desenvolvimento da criança. A família
deve ainda: assegurar à criança o direito à amamentação; exigir a realização do teste do pezinho; garantir alimentação
complementar depois de a criança completar 6 meses de vida; fazer o Registro Civil; garantir que, além da mãe, o pai
também participe dos cuidados com a criança; destinar tempo diário de atenção à criança; viabilizar o acesso da criança
à educação, cultura e lazer; cumprir o calendário de vacinação; praticar a disciplina positiva; e educar as crianças com
amor, carinho e atenção.
O JORNALISTA
O jornalista deve buscar diferentes fontes de informação (como prestadores de serviços e clientela) para subsidiar as
reportagens. É preciso ouvir o poder público e a sociedade civil. É importante que ele conheça a legislação que trata
dos direitos da criança de até 6 anos. É indispensável proteger a imagem e a identidade das crianças nas matérias jornalísticas.
12 | O município e a criança de até 6 anos
O JUIZ, O PROMOTOR E O DEFENSOR PÚBLICO
O juiz, o promotor e o defensor público precisam interagir com outras autoridades para discutir ações em benefício
das crianças. Para isso, precisam ter boa relação com o Executivo e o Legislativo municipal, participar de mobilizações
e iniciativas pelos direitos das crianças em articulação com os conselhos de direitos, setoriais e tutelares. O juiz deve
dirimir conflitos e estabelecer normas para os casos que lhes são apresentados. O promotor deve zelar pelo respeito aos
direitos das crianças e adolescentes, promovendo medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis. O defensor público deve
dar assistência jurídica integral e gratuita às crianças, aos adolescentes e às famílias que não tenham recursos financeiros
para contratar advogado.
O PREFEITO
Como administrador municipal, o prefeito precisa eleger prioridades, planejar e investir recursos, monitorar e avaliar
adequadamente as ações desenvolvidas no que se refere à criança. Ele precisa envolver a sociedade nas várias ações públicas; acompanhar de perto os indicadores sociais de seu município; compor uma equipe competente e comprometida
com a infância; articular-se com os governos estadual e federal; firmar parcerias com a comunidade; garantir recursos
no orçamento municipal para as ações voltadas para a criança, visando a universalização e a oferta de ações de qualidade; e implantar uma política de defesa dos direitos da infância.
O PROFISSIONAL DE EDUCAÇÃO
Cabe ao secretário municipal de Educação a gestão democrática e participativa das políticas e programas educacionais
voltados para a garantia dos direitos das crianças pequenas. O dirigente municipal de Educação deve ter cuidado especial com a valorização e formação inicial e continuada dos educadores infantis, com a participação e desenvolvimento
de capacidades das famílias e com a articulação com as demais políticas sociais voltadas para as crianças, como saúde,
assistência social, cultura, esporte e lazer. Ao educador infantil cabe o acompanhamento diário, o planejamento coletivo,
a elaboração e execução de ações para o atendimento das necessidades cognitivas, lúdicas, psicológicas e motoras das
crianças, visando ao seu desenvolvimento integral. Ele precisa estar próximo das famílias e buscar sua participação no
dia-a-dia das crianças nas creches e pré-escolas.
O PROFISSIONAL DE SAÚDE
Os agentes comunitários de saúde, médicos, assistentes sociais, enfermeiros, farmacêuticos, fisioterapeutas, fonoaudiólogos, nutricionistas, odontólogos, psicólogos, terapeutas ocupacionais, auxiliares odontológicos e de enfermagem,
biomédicos, bioquímicos, técnicos de laboratório e de raios X, além de pessoas que trabalham na administração, segurança e nos serviços gerais de unidades de atendimento são profissionais de saúde. Todos precisam conhecer e defender
os direitos da criança e conhecer os indicadores sociais de sua comunidade e as condições de seus equipamentos de
trabalho, além de humanizar o atendimento.
O município e a criança de até 6 anos
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O RADIALISTA
Com a popularidade do rádio, o radialista precisa estar atento ao alcance das informações que transmite e ter consciência de sua responsabilidade social. Ele deve priorizar entrevistas sobre gestação e os primeiros seis anos de vida, ouvir
profissionais de saúde, educação, assistência social; participar de campanhas sobre temas como Registro Civil, combate
à violência contra a criança, planejamento familiar, pré-natal, prevenção de acidentes; e aproveitar o poder de penetração do veículo de comunicação em que trabalha para divulgar os direitos das crianças.
O INTEGRANTE DE INSTITUIÇÕES RELIGIOSAS
Os espaços religiosos podem ser locais de discussão sobre a família e os direitos da infância. Os integrantes de instituições religiosas devem trabalhar para fortalecer os vínculos familiares; organizar cursos, palestras e grupos de discussão
sobre liberdade de escolha religiosa e direitos da criança e articular-se com os demais agentes da sociedade em favor
da infância.
O INTEGRANTE DE SINDICATOS E ENTIDADES DE CLASSE
Além de fiscalizar as leis que regem as relações trabalhistas, os integrantes de entidades de classe devem também auxiliar na fiscalização de serviços públicos e na aplicação das leis relacionadas à criança. Eles podem orientar empregadores e empregados a defender os direitos da criança, promover debates públicos com autoridades, instituições religiosas
e não-governamentais sobre o tema, além de participar de campanhas que visem a assegurar os direitos da criança,
inclusive alguns benefícios recentes como a ampliação da licença-maternidade para seis meses.
O VEREADOR
O documento Um mundo para as crianças, aprovado pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 2002, diz que os parlamentares são elementos-chave na promoção dos direitos da criança. O vereador deve articular debates sobre o tema nas
comunidades, promover audiências públicas sobre a situação da infância e apresentar propostas à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual para garantir recursos financeiros para ações de promoção dos direitos da criança.
14 | O município e a criança de até 6 anos
GUIA DE FONTES
1. Fundo das Nações Unidas
para a Infância - UNICEF
Fone: (61) 3035 1900
Fax: (61) 3349 0606
Site: www.unicef.org.br
E-mail: [email protected]
Endereço: SEPN 510 Bloco A
2º andar Brasília-DF
CEP: 70750-521
2. Secretaria Especial dos
Direitos Humanos
Fones: (61) 3429 3536 /
3429 3454 / 3429 3106
Ouvidoria: (61) 3429 3116
Site: www.presidencia.gov.
br/estrutura_presidencia/sedh/
E-mail: [email protected]
sedh.gov.br
3. Mobilização Nacional
para o Registro Civil de
Nascimento e Documentação
Básica
Fone: (61) 3429 9206
Fax: (61) 3429 3218 /
3225 0440
Site:www.presidencia.gov.
br/estrutura_presidencia/sedh/
promocaodh/Id_rcn/
E-mail: [email protected]
gov.br
4. Conselho Nacional dos
Direitos da Criança e do
Adolescente - CONANDA
Fones: (61) 3429 3525 /
3429 3927
Fax: (61) 3224 8735
Site: www.presidencia.gov.
br/estrutura_presidencia/sedh/
conselho/conanda
E-mail: [email protected]
5. Ministério da Educação
- Secretaria de Educação
Básica
Fones: (61) 2104 8612 /
2104 8613
Fax: (61) 2104 9269
Site: http://portal.mec.gov.
br/seb/
6. Ministério do
Desenvolvimento Social
- MDS
Conselho Nacional de
Assistência Social
Fones: (61) 3433 2422 /
3433 2431
Site: www.mds.gov.br/cnas/
E-mail: [email protected]
Conselhos Estaduais de
Assistência Social
Site: www.mds.gov.
br/cnas/relacao-de-cmas-eceas/conselhos-estaduais-deassistencia-social/conselhosestaduais-deassistencia-social
Bolsa Família
Fone: 0800 7072003
Site: www.mds.gov.br/
bolsafamilia/
E-mail: [email protected]
gov.br
Programa de Atenção
Integral à Família - PAIF
Fone: 0800 7072003
Site: www.mds.gov.
br/programas/rede-suas/
protecao-social-basica/
paif/programa-de-atencaointegral-a-familia-paif/
E-mail:
[email protected]
gov.br
Serviço de Enfrentamento
à Violência, ao Abuso e
a Exploração Sexual de
Crianças e Adolescentes
Fone: (61) 3433 1339 /
3433 1340
Site:www.mds.gov.
br/programas/rede-suas/
protecao-social-especial/
programa-sentinelaprotecao-social-as-criancasadolescentes-vitimas-deviolencia
7. Ministério da Saúde
Saúde da Família
Fone: (61) 3315 2497
Fax: (61) 3226 4340
Site: http://dtr2004.saude.gov.
br/dab/atencaobasica.php
E-mail: [email protected]
Aleitamento materno e
Iniciativa Hospital Amigo da
Criança - IHAC
Fone: (61) 3315 2425
Site: http://portal.saude.gov.
br/portal/saude/cidadao/area.
cfm?id_area=1251
Programa Nacional de
Prevenção e Controle da
Malária
Fone: (61) 3315 3643
Site: http://portal.saude.gov.
br/portal/saude/visualizar_
texto.cfm?idtxt=21400
Programa Nacional de DST e
AIDS
Fones: 0800 611997 /
(61) 3448 8000
Site: www.aids.gov.br
Departamento de Informática do
SUS - Datasus
Site: www.datasus.gov.br
Fundo Nacional de Saúde - FNS
Fone: (61) 3315 2425
Site: http://portal.saude.gov.
br/portal/saude/Gestor/area.
cfm?id_area=948
16. Associação Brasileira de
Magistrados e Promotores de
Justiça e Defensores Públicos
da Infância e da Juventude
- ABMP
Fone: (11) 3244 3972 /
3765 3787
Site: www.abmp.org.br/
E-mail: [email protected]
17. Associação Nacional dos
Defensores Públicos
Fone/Fax: (61) 3963 1747 /
3039 1763
Site: www.anadep.org.br
8. Caixa Econômica Federal
– Bolsa Família
Fone: 0800 7260101
Site: www.caixa.gov.br/Voce/
Social/Transferencia/bolsa_
familia/index.asp
18. Fundação Abrinq pelos
Direitos da Criança e do
Adolescente
Fone: (11) 3848 8799
Site: www.fundabrinq.org.br
9. Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE
Fone: 0800 7218181
Site: www.ibge.gov.br
19. Fundação Banco do Brasil
Site: www.tecnologiasocial.org.br
E-mail: [email protected]
10. Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira
- INEP
Site: www.inep.gov.br
20. Instituto Ethos de Empresas
e Responsabilidade Social
Fone: (11) 3616 7575
Site: www.ethos.org.br
11. Sistema de Informação
para a Infância e Adolescência
- SIPIA
Site: www.mj.gov.br/sipia
12. Sistema de Monitoramento
do Investimento Criança
- SimIC
Site: www.investimentocrianca.
org.br/SimIC/
13. Organização PanAmericana da Saúde - OPAS
Fone: (61) 3251 9595
Fax: (61) 3251 9591
Site: www.opas.org.br
14. Agência de Notícias dos
Direitos da Infância – ANDI
Fone: (11) 3819 5192
Site: www.redeandibrasil.org.br/
E-mail: [email protected]
redeandibrasil.org.br
15. Associação Brasileira de
Brinquedotecas
Fone: (11) 5533 1513
Site: www.brinquedoteca.org.
br/inicio.htm
21. Programa Pró-conselho
Brasil
Site: www.proconselho.org.br
E-mail: [email protected]
org.br
22. Rede Brasileira de Bancos
de Leite Humano
Fone: (21) 2554 1703
Fax: (21) 2553 9662
Site: www.fiocruz.br/redeblh/
23. Rede de Monitoramento
Amiga da Criança
Site: www.redeamiga.org.
br/quemsomos/index.htm
24. Rede Internacional
em Defesa do Direito de
Amamentar - IBFAN
Fone: (11) 4522 5658
Site: www.ibfan.org.br
25. Laboratório de Brinquedos
e Materiais Pedagógicos da
Universidade de São Paulo
(USP)
Fone/Fax: (11) 3091 3351
Site: www2.fe.usp.br/estrutura/
labrimp/labrimp.htm
O município e a criança de até 6 anos
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compromisso com o futuro – investir na criança