QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA EM LICITAÇÕES
Por: José Anacleto Abduch Santos
Procurador do Estado do Paraná. Mestre e Doutorando em Direito Administrativo pela UFPR, Professor
de Direito Administrativo da Faculdade de Direito de Curitiba, Coordenador e Professor do Curso de
Especialização em Licitações e Contratos Administrativos da UNIBRASIL, autor da obras Contratos de
Concessão de Serviços Públicos – Equilíbrio Econômico-financeiro e Licitações e o Estatuto da
Microempresa e Empresa de Pequeno Porte.
As exigências relativas à demonstração de capacidade econômico-financeira destinam-se
à comprovação e aferição das condições econômico-financeiras do licitante para arcar com os
custos e encargos decorrentes da execução do objeto da licitação. Os pagamentos das despesas
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públicas somente podem ser feitos pela Administração após a sua regular liquidação , que, nos
termos da Lei nº 4320/64 “consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os
títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”. Competirá ao licitante então, realizar
todas as despesas necessárias à execução contratual para tão somente após o recebimento do
objeto do contrato pela Administração fazer jus à sua contrapartida remuneratória.
A análise fundada na razoabilidade e na proporcionalidade leva a concluir, primeiramente,
que toda e qualquer exigência voltada a esta aferição guarda relação direta com o objeto da futura
contratação. Desta feita, quanto mais complexo e oneroso o objeto, mais cautelas deverão ser
adotadas na escolha do futuro contratado. A relação é efetivamente de proporcionalidade direta.
Esta razão proporcional fundada em critérios objetivos demanda indispensável a exigência
tocante à demonstração de qualificação econômico-financeira suficiente para honrar a execução do
objeto da licitação.
A análise dos balanços no âmbito da ciência da contabilidade pode ter objetivos diversos:
concessão de crédito financeiro de curto prazo (capital de giro), ou concessão de crédito financeiro
de longo prazo (aquisição de máquinas e equipamentos, ou ampliação do parque produtivo, etc.),
analise para efeitos de investimentos acionário, ou ainda, aprovação de um cadastro para o cliente,
etc. Cada objetivo requer uma condução diferente dos indicadores que devem ser utilizados e
combinados. O trato dos índices com fito na contratação administrativa igualmente demanda
manuseio peculiar dos instrumentos contábeis.
A complexidade administrativa reside em fixar com precisão estes instrumentos de aferição
da capacidade econômico-financeira de executar o objeto da licitação, sem frustrar o seu caráter
competitivo, incorrendo em vício do certame. De qualquer forma, indagar e exigir a comprovação da
capacidade econômico-financeira do licitante constitui um dever do administrador. Não se trata de
faculdade ou de opção administrativa. Cada contratação deve corresponder à satisfação de uma
necessidade pública objetiva, assim, não há que se cogitar de contratação desnecessária, e a
satisfação desta necessidade depende também da saúde financeira da empresa contratada. Ainda
que se possa sugerir que as demonstrações financeiras não podem garantir a estabilidade e
sobrevivência financeira de uma empresa, sujeita a circunstâncias sazonais que escapam a qualquer
previsão, é obrigação do administrador adotar medidas de cautela mínimas, que possam reduzir o
risco de inexecução contratual decorrente de incapacidade econômico-financeira, contemporânea à
licitação ou superveniente.
No tocante aos instrumentos jurídicos de aferição da condição econômico-financeira das
licitantes, a lei impõe limites claros ao administrador, sendo exigíveis apenas a apresentação de
balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício; certidão negativa de falência ou
de execução patrimonial; capital ou patrimônio líquido mínimos; e, índices contábeis mínimos.
Quanto às certidões negativas e prova de capital e patrimônio líquidos, trata-se de
informações de caráter absoluto que não demandam indagação outra que não aquelas acerca da
sua efetiva necessidade em face do objeto da licitação.
A questão relativa ao balanço patrimonial e às demonstrações contábeis reveste-se de
maior complexidade, sendo certo que conterão informações que, para terem utilidade e servirem
objetivamente ao propósito de sua exigência, demandarão análise interpretativa. Os índices
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Art. 62 da Lei nº 4320/64.
contábeis de que trata a lei tem caráter instrumental à análise dos balanços e demonstrações
financeiras das empresas.
Taras Savytzki a este respeito esclarece que
A simples leitura do balanço nos dá uma idéia geral da composição patrimonial da empresa.
Todavia, quando se deseja conhecer o estado econômico, financeiro e reditual, as modificações
ocorridas e suas causas e, ainda, as projeções que possam ser feitas, torna-se necessária a análise
do balanço.
A análise consiste no exame isolado das contas, na comparação de grupos de contas entre si ou em
relação ao todo. Essas comparações podem ser feitas por números absolutos, números-índices,
percentagens e quocientes. Os mais usados, porque permitem melhor interpretação, são as
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percentagens e os quocientes.
A finalidade da análise do balanço e das demonstrações financeiras é obter informações
suficientes para inferir tanto a situação atual da empresa (análise tópica), como sua tendência
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econômico-financeira . Esta tendência constitui instrumento relevante para a constatação da
exeqüibilidade do objeto e não pode ser desconsiderada pela Administração, especialmente no
tocante aos contratos de longa duração.
Desta feita, um dos critérios legais de aferição desta qualificação e comprovação da boa
situação financeira da empresa é a análise do balanço patrimonial e demonstrações contábeis do
último exercício social, que será feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis
previstos no edital e devidamente justificados no processo administrativo da licitação, vedada a
exigência de índices e valores não usualmente adotados para a correta avaliação de situação
financeira suficiente ao cumprimento das obrigações contratuais (art. 31, I e § 5º da Lei nº 8666/93).
Os índices a serem adotados devem ser os usualmente utilizados para a análise de
balanços e demonstrações financeiras das empresas. Não há que se inovar ou pretender utilizar
índice inovador ou de utilização restrita a determinado segmento. A praxe e as normas que regem a
contabilidade empresarial oferecem inúmeros índices usuais e cotidianos dos quais pode se valer a
Administração, não sendo justificável a adoção de índices de utilização restrita, até mesmo em
homenagem aos princípios da eficiência e da competitividade. Por outro lado, os índices escolhidos
para a aferição da situação financeira das licitantes devem ser justificados no processo
administrativo, como aliás, devem ser todas as decisões adotadas na fase interna. Não é suficiente a
assertiva de que o índice é usualmente aceito. É necessária a demonstração de que tal índice, em
face do objeto que se pretende contratar, é adequado metodologicamente e se presta aos fins
pretendidos pela Administração. Logo, em suma, compete ao administrador nesta etapa (i) aferir da
necessidade de calcular índices para a análise dos balanços e demonstrações financeiras; (ii)
escolher índices usualmente aceitos em contabilidade empresarial; (iii) justificar a necessidade da
análise de índices e os índices eleitos para tal finalidade.
Como dito, a interpretação ou análise do balanço patrimonial ou das demonstrações
contábeis tem como instrumento eleito pela lei os índices contábeis. A análise de demonstrações
contábeis mediante uso de índices financeiros e econômicos, embora não sendo a única técnica
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admitida pela Ciência da Contabilidade revela-se adequada aos propósitos da lei de licitações.
Via de regra, as demonstrações contábeis a serem analisadas são a do balanço
patrimonial, a demonstração do resultado do exercício, a demonstração de lucros ou prejuízos
acumulados, a demonstração de origens e aplicações de recursos, a demonstração dos fluxos de
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caixa, e demonstração do valor adicionado. Adotada a técnica de análise pela utilização de índices,
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Manual de Análise de Balanços. Curitiba: Editora Sigma, 1985, p.61.
De absoluta relevância, uma vez que a análise contábil poderá indicar inclusive que as demonstrações
apontam em direção de um estado de falência. A importância de obter a tendência econômico-financeira
da empresa pode ser relativizada ou relevada, por exemplo, em caso de contratações de curto prazo.
Porém, em se tratando de determinadas contratações de longo prazo, como é o caso das concessões de
serviços públicos comuns ou de parcerias público-privadas, a longevidade contratual deve se revelar
compatível com as expectativas de longo prazo da contratada.
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Sendo certo que, segundo José Carlos Marion (Análise das Demonstrações Contábeis. 2ª ed. São
Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 24) existem outras técnicas de análise das demonstrações contábeis, como
a análise horizontal e vertical; a análise da taxa de retorno sobre investimentos (margem de lucro x giro
do ativo); e análise das demonstrações de origens e aplicações de recursos (DOAR), dos fluxos de caixa
(DFC) e da demonstração de valor agregado ( DVA).
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MARION, José Carlos. Ob. cit. p. 60-68.
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tem-se à disposição, para o fim de instrumentalizar a análise da boa situação financeira das
empresas, alguns índices bastante utilizados, como os índices de liquidez, índices de endividamento,
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índices de atividade e índices de rentabilidade. Deste rol, por expressa disposição legal, estão
automaticamente excluídos os índices de rentabilidade ou de lucratividade.
Como aponta José Carlos Marion, o índice de liquidez corrente (ILC) mostra a capacidade
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de pagamento da empresa a curto prazo, por meio da fórmula ativo circulante/passivo circulante.
O índice de liquidez seca (LS) representa a possibilidade (ou não), em caso de total
paralisação das vendas, de pagamento integral das dívidas com o disponível e com o valor
correspondente às duplicatas a receber. Este índice se deduz pela fórmula LS= (ativo circulante –
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estoque)/passivo circulante.
O índice de liquidez geral (ILG) mostra, segundo o citado autor, “demonstra a capacidade
de pagamento da empresa a longo prazo, considerando-se tudo o que ela converterá em dinheiro (a
curto e a longo prazo), relacionando-se com tudo o que já assumiu como dívida (a curto e longo
prazo)”. Este índice é produto do seguinte cálculo: (ativo circulante + realizável a longo
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prazo)/(passivo circulante+exigível a longo prazo).
Os índices de endividamento, por seu turno, informam o nível de endividamento das
empresas, e, se os recursos utilizados são provenientes de terceiros ou dos proprietários, bem como
se os recursos de terceiros têm seu vencimento em maior parte a curto prazo (circulante) ou a longo
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prazo (exigível a longo prazo).
Por derradeiro, cumpre salientar acerca dos instrumentos para análise das demonstrações
financeiras que é voz corrente entre os analistas, posição inclusive expressamente consignada por
José Carlos Marion, que a análise tecnicamente adequada não considera os indicadores
isoladamente, associando-os entre si; aprecia os indicadores em uma série de anos, pelo menos
três; exige a comparação dos índices apurados em concreto com índices-padrão, ou seja, aqueles
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apresentados por outras empresas do mesmo ramo de atividade.
Tecidas estas considerações de ordem técnico-contábil, se deve consignar que, por
evidente, os propósitos da análise de balanço patrimonial e de demonstrações financeiras para fins
contábeis são diversos dos propósitos da análise para o fim de qualificação econômico-financeira em
processo licitatório. Embora as informações e elementos que se produzam a partir da referida
análise sejam necessariamente os mesmos, seja qual a finalidade pretendida, o trato destas
informações atenderá a um propósito especifico nas licitações, qual seja, municiar a Administração
de elementos suficientes para concluir que a empresa detém condições econômico-financeiras para
honrar com as obrigações oriundas do contrato a ser firmado. Para tal mister, o legislador limitou
consideravelmente as hipóteses de análise, como quando impõe vedação à exigência de
apresentação dos balanços patrimoniais e demonstrações contábeis que não apenas do último
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exercício.
Contudo, não há qualquer óbice em exigir a demonstração de mais de um índice mínimo,
ou de análise conjunta de mais de um índice, conduta inclusive desejável. O que não se pode perder
de vista é os aspectos econômico-financeiros são fundamentais, mas não são os únicos que devem
influenciar a decisão acerca dos índices necessários e adequados á aferição da boa saúde
financeira da licitante. Ao eleger os índices o administrador deve tomar em conta que o propósito
público é o de, além de assegurar a execução do objeto – do ponto de vista da capacidade
econômico-financeira da empresa – o de assegurar a observância dos princípios da isonomia e da
competitividade. Desta feita, as exigências absolutas em relação à capacidade econômico-financeira,
que importariam em maior rigor quando realizadas em face de uma relação jurídica de direito
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Art. 31, § 1º da Lei nº 8666/93.
Ob. cit. p. 83. Segundo a lógica apresentada pelo autor, o índice igual a 1,0 aponta para a conclusão no
sentido de que para cada R$ 1,00 de dívida a empresa tem R$ 1,00 de dinheiro e valores que se
transformarão em dinheiro.
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MARION, José Carlos. Ob. cit. p. 88. Neste caso, índice igual a 1,0 significa que para cada real de dívida
a empresa dispõe de um real de disponível ou de duplicata a receber.
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Ob. cit. p. 89. Nesta ótica, o índice igual a 1,0 reflete que para cada R$ 1,00 de dívida a curto e longo
prazo há R$ 1,00 de valores a receber a curto e longo prazo.
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MARION, José Carlos. Ob. cit. p. 104.
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Ob. cit. p. 90.
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Da lógica contábil apresentada se infere que a comparação entre as demonstrações relativas a mais de
um exercício é fundamental para a aferição de tendências.
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privado, devem ceder espaço a outros valores jurídicos, para limitar a exigência no tocante a índices
contábeis necessários e suficientes para assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes da
licitação.
Além de retratar a situação econômico-financeira da empresa em um certo e determinado
momento, a análise dos balanços e demonstrações financeiras tem por finalidade indicar a sua
tendência econômico-financeira. Constituem dois momentos diversos e com implicações jurídicofinanceiras diversas a situação da licitante contemporânea à licitação, e as perspectivas futuras dela.
Quando considerado um contrato administrativo de média e longa duração, a tendência econômicofinanceira da licitante pode ser tão importante quanto a situação econômico-financeira atual, e uma
tendência negativa, que aponte para uma situação falimentar ou de inadimplência que possa impor
risco à execução do contrato reputado fundamental à satisfação do interesse público pode ser
suscitada pela Administração para inabilitar um determinado licitante – desde que mediante decisão
suficientemente motivada.
Competirá então a escolha de índices que possam demonstrar a situação da empresa no
instante da licitação, bem como, em determinados casos, a tendência econômico-financeira dela.
Casos haverá em que mais de um índice deverá ser utilizado para a obtenção dos elementos
informativos necessários. Mais, por vezes se fará necessário indagar quais os índices setoriais
relativos ao segmento do mercado de atuação do licitante. É que índices satisfatórios para um
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determinado setor podem não o ser para outro, o que implica cautela também neste pormenor,
para que os índices eleitos tenham realmente um sentido jurídico e alguma utilidade material.
A exigência de prova de capacidade econômico-financeira em licitações constitui um dever
da Administração, que não é entretanto absoluto.
Fundamental é que, uma vez adotada a decisão de exigir a prova de qualificação
econômico-financeira, sejam os critérios devidamente motivados.
Apresentar expressa e taxativamente as razões de fato e de direito que levaram à prolação
da decisão administrativa no processo licitatório constitui um dos deveres basilares do administrador.
Mais, além de dever, a motivação constitui requisito de legitimidade e de validade do ato decisório.
Logo, a eleição de qualquer critério de qualificação econômico-financeira que não seja precedida da
suficiente e consistente motivação padecerá de vício de ilegitimidade - invalidável, portanto.
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Para exemplificar, segundo informa o Consultor de Empresas Sergio Machado: “podemos ter em mãos
o balanço de uma empresa que indique índice de liquidez de 1,20 na média dos últimos cinco anos. Isto
quer dizer que para cada R$ 1,00 de dívida contraída ela possui R$ 1,20 de créditos e direitos a receber.
Teoricamente, podemos dizer que a situação dela é confortável, tendo em vista possuir recursos
suficientes para cobrir suas obrigações, contudo, a média do setor que ela atua é de R$ 2,50 (índice 2,5).
Temos que admitir então, uma situação que demonstra que a empresa vem trabalhando com uma
capacidade financeira muito abaixo daquela apresentada por seus concorrentes, o que pode sugerir a
existência de problemas de ordem econômico-financeira.”