CONTRIBUTO PARA A DISCUSSÃO PÚBLICA DA COMISSÃO EUROPEIA SOBRE AS
CONCLUSÕES DO QUINTO RELATÓRIO SOBRE COESÃO
Este Contributo foi realizado após uma Reunião com representantes do Sector
Social, Empresarial, da Inovação, Empreendorismo, Investigação, Ambiental, dos
Trabalhadores e Estudantes no âmbito do Grupo de Reflexão Permanente sobre os
Assuntos Europeus da Associação Regional Parlamento Europeu dos Jovens – Núcleo
Açores.
A Estratégia UE2020 poderá fornecer o quadro certo para um modelo de
desenvolvimento robusto no contexto da globalização. Acredita-se que a definição de
estratégias de saída da actual crise económica e social pode apenas ser baseada numa
análise clara do modelo que nos levou à actual crise, e mais importante uma clara
visão onde a Europa deseja estar uma vez que esta crise está finalizada. Afirma-se que
é necessário apoiar a visão da UE2020 para uma visão mais inclusiva, mais sustentável,
mais verde e mais baseada no conhecimento da economia de modo a assegurar
coesão social e territorial. As autoridades subnacionais têm procurado integrar nos
passados anos as estratégias de Lisboa e Gotemburgo nas suas estratégias de
desenvolvimento regional. Concorda-se com prioridades propostas pelo documento de
discussão: Criação de valor baseando o crescimento no conhecimento; 2) Dar poder às
pessoas em sociedades inclusivas e criar uma economia mais competitiva, conectada e
mais verde. No que respeita a estes princípios – chave é necessário chamar a atenção
para os seguintes factos. Recorda-se que actualmente Todas elas estão a ser
implementados pelas autoridades regionais e locais. Os esforços que as entidades
subnacionais mobilizaram e continuarão a assegurar são vastamente devido ao
alinhamento com os principais políticas de investimento da União Europeia com as
agendas de Lisboa e Gotemburgo de 2007 até ao momento. No entanto, concorda-se
que para isso é necessário: Um Quadro estratégico Comum (QEC) – Que traduzisse os
objectivos e as metas da Estratégia em prioridades de investimento (incluindo Fundo
de Coesão, FEDER, FSE, FEADR, FEP).
Concorda-se que um contrato de parceria para o desenvolvimento e o investimento
deve ser baseado no Quadro Estratégico Comum (QEC) determinasse:- A estratégia de
desenvolvimento;- A afectação dos recursos nacionais e da UE entre as áreas
prioritárias e programas, entre as condições acordadas e os objectivos a alcançar;Abrangeria a Política de Coesão mas seria útil alargar a mais políticas e instrumentos
de financiamento da UE;- Tal contrato seria o fruto das discussões entre os EM e a
Comissão sobre a Estratégia de Desenvolvimento apresentada nos seus programas
nacionais de reforma e descreveria a coordenação dos fundos da UE à escala nacional.
Os Programas Operacionais (PO) – Seriam o principal instrumento de gestão e
traduziriam os documentos estratégicos em prioridades de investimento concretas,
acompanhadas dos objectivos claros e mesuráveis, que deveriam contribuir para a
Estratégia Europa2020. O calendário dos Relatórios Anuais que seguem os progressos
feitos rumo aos objectivos seria alinhado com o ciclo de governação da Estratégia
Europa 2020, o que implicaria um debate político regular no Conselho, Comissões do
PE e melhoria a transparência e a atribuição de responsabilidades e avaliação dos
efeitos da política de coesão.Concorda-se com o propósito geral de um Acordo
Tripartido entre UE, EM e regiões é fundamental para a modernização, infra-estruturas
inter-conexas e apoio aos planos de investimento e projectos de desenvolvimento de
acordo com as características específicas de cada região.
A focalização é defendida através uma maior selectividade das intervenções,
orientadas para um conjunto de prioridades temáticas que permitam maximizar o seu
efeito e evitar duplicações. Algumas propostas sugerem uma “concentração flexível”,
concedendo liberdade quanto à identificação de prioridades, desde que estejam
limitadas em número. Verifica-se uma concordância generalizada quanto à
concentração em medidas com impacto no crescimento e emprego, de apoio à
inovação e economia do conhecimento e outras que forneçam resposta eficaz aos
novos desafios da UE. Embora pouco expressiva, existe também referência à
importância de não descurar o investimento em áreas tradicionais das políticas de
desenvolvimento evitando tornar a Política de Coesão numa política meramente
orientada para a competitividade. Dessa forma, no que refere à identificação de
prioridades, para que seja alcançado o impacto máximo da Política de Coesão, importa
concentrar os fundos disponíveis num número limitado de prioridades. Será
fundamental seleccionar as intervenções mais significativas ao nível comunitário, que
representem um maior valor acrescentado e acarretem benefícios alargados a diversos
sectores. Para tal será necessário realizar um debate sobre o futuro desenho da
Política de Coesão associado à discussão sobre os objectivos e prioridades de
desenvolvimento da UE, que envolva instituições comunitárias e Estados-membros.
Das prioridades identificadas pelos actores destacam-se por um lado aquelas no
âmbito do desenvolvimento tecnológico, investigação e inovação, transportes e
ambiente, valorizando aspectos além dos económicos, que permitam dar resposta aos
novos desafios. Para outros actores importa no entanto não abandonar o investimento
nos tradicionais factores de crescimento económico sustentável e competitividade
como infraestruturas, capital humano, empreendedorismo, cooperação territorial.
Os EM têm que fazer as reformas necessárias para a utilização eficaz dos recursos
financeiros nas áreas ligadas à política de coesão (investigação, ambiente,
flexisegurança,etc). Para cada prioridade temática o Quadro Estratégico Comum fixaria
os princípios – chave a seguir pelas intervenções, ajudando às regiões e países a
abordar os problemas de execução das políticas que se tivessem revelado difíceis no
passado
(ajudaria
no
financiamento
de
projectos
estratégicos,
capacidade
administrativa e institucional e capacidades de avaliação por exemplo). As condições
vinculativas e específicas seriam definidas com cada EM e região em função do
respectivo contexto institucional nas áreas ligadas à política de coesão, no início da
programação e nos documentos do programa (Contratos de Parceria e os Programas
Operacionais) numa abordagem integrada de todas as políticas relevantes da UE. O
cumprimento destas disposições poderia ter como requisito prévio ao desembolso dos
recursos da coesão, quer no início da programação quer durante o reexame que avalia
os progressos realizados nas reformas estruturais e institucionais. Estas reformas são
necessárias para sustentar o saneamento estrutural, promover o crescimento e o
emprego e reduzir a exclusão social, nomeadamente graças à redução do ónus
administrativo que recai nas empresas ou na melhoria dos serviços públicos. As regiões
devem participar na discussão do próximo Fundo Estrutural, o que ajudaria a delinear
objectivos e parâmetros conjuntos.
Grande parte dos contributos concordaram com o importante papel que a
Política de Coesão tem na concretização dos objectivos da Estratégia de Lisboa e da
Estratégia de Gotemburgo. Nesse sentido, os esforços das regiões devem focalizar-se
na promoção da inovação, “economia do conhecimento” e investigação e
desenvolvimento, tecnologia, bem como na educação e adaptação dos recursos
humanos (Estratégia de Lisboa) e desenvolvimento sustentável (Estratégia de
Gotemburgo). Em suma, apostar em áreas que reforcem a competitividade da UE a
longo prazo e em consonância com o “Plano de Relançamento da Economia
Europeia”. De acordo com os stakeholders da área económica revelam que os
recursos devem ter um efeito reprodutivo na economia. As empresas devem ser
formadas e informadas. O que não for orientado para reproduzir ou exportar não
deverá ser tido em conta. Há que ter uma maior ideia de racionalidade: olhar para o
que se pode produzir em cada região e menos em que é que se pode gastar. Regiões
como os Açores produzem conhecimento mas para ser vendido e o que deveria ser
pensado era como reproduzir o conhecimento em valor acrescentado na economia
local. Ao mesmo tempo, os stakeholders responsáveis pela aplicação de alguns
programas no âmbito da qualidade e inovação revelam que há empresas que
aproveitam o que lhes é dado, mas no entanto existem empreas que não dão valor
ao que têm à sua disposição. Os stakeholders do âmbito da investigação revelam a
necessidade de se produzir bens transaccionáveis a partir do conhecimento gerado
na região, lembrando que a União Europeia já afirmou que é necessário vender e
integrar a biodiversidade nas empresas, sendo os Açores uma região única para tal.
Revelam ainda a falta de condições de investigadores que não têm condições de
emprego estáveis e que acabam por sair da região para aplicar sua investigação
noutras áreas do Mundo, nomeadamente nos EUA.Todos os stakeholders revelaram
haver um excesso de burocracia o que afasta o interesse de potenciais beneficiários
e ao mesmo tempo revelam que para além do apoio financeiro é necessário o apoio
institucional e logístico (nomeadamente na criação de inovação de empresas locais).
Os stakeholders da área social revelaram que é necessário investir mais na educação
e na cultura e são necessárias análises no que respeita às políticas sociais (Custo/
Benefício).
No nosso caso concreto, chama-se a atenção das Recomendações do Conselho
Europeu de 17 de Dezembro de 2010 que chama a atenção para a importância de
desenvolver mais-valias paras as RUP, por exemplo na área da investigação e inovação,
energias renováveis, biodiversidade, agricultura, pesca, saúde, tecnologias de
informação e comunicação, indústrias culturais, assuntos marítimos e cooperação
territorial. Reconhece a necessidade de equilíbrio, por um lado, das medidas cujo
objectivo seja ultrapassar os constrangimentos específicos e permanentes das RUP, e
por outro lado, daquelas que procuram promover as suas vantagens e oportunidades,
sublinha a necessidade de renovação, no tempo apropriado, da Estratégia das RUP e
convida a Comissão a:Tomar em conta, apropriadamente, neste contexto, as
necessidades e oportunidades apresentadas pelas RUP na revisão das políticas da
UE;Adoptar, no tempo apropriado, uma Comunicação apresentando uma Estratégia
Renovada para as RUP;Continuar a trabalhar nas medidas específicas para as RUP,
onde apropriado, reforçar as parcerias e sistematicamente avaliar os efeitos das
políticas da UE nas RUP, em particular quando levando a cabo estudos de impacto.
A simplificação dos procedimentos e a alocação dos fundos estruturais e do Fundo
de Coesão acessível a todas as partes interessadas é essencial, garantindo por um lado
a participação de todos os agentes da sociedade e por outro uma melhor aplicação no
terreno dos programas, instrumentos e políticas da UE. Na sua comunicação de 3 de
Março, a CE reconhece a necessidade urgente de introduzir a abordagem de parceria
estendida: “ para os comités da UE, aos parlamentos nacionais e autoridades
nacionais, regionais e locais, parceiros sociais e stakeholders e sociedade civil de modo
a que todos estejam envolvidos na entrega desta visão”. Nas conclusões da sua
reunião de Março de 2010, o Conselho Europeu faz a mesma observação, afirmando
que “parlamentos nacionais, parceiros sociais, regiões e outros stakeholders serão
envolvidos, a um nível elevado de “ownership” da estratégia”. A falha da Agenda de
Lisboa, que pode ser considerada falhada devido à introdução de similares
mecanismos designados para assegurar fossem tomados em consideração pelos
decisores políticos nos territórios, mostra o quanto isto é crucial para o sucesso da
Estratégia 2020.Por outro lado, expressaram preocupação profunda sobre a parceria
actualmente a ser implementada. Nota-se que nem a Comunicação UE2020 ou as
Conclusões do Conselho Europeu de 26 e 27 de Março recomendaram quaisquer
medidas práticas para envolver os stakeholders territoriais.
O desenvolvimento destas regiões só poderá ser feito com o alcance dos objectivos
anteriormente fixados para progressivamente atingirem-se objectivos mais amplos no
âmbito da Estratégia UE2020, sendo fundamental ajudar às regiões e países a abordar
os problemas de execução das políticas que se tivessem revelado difíceis no passado
(ajudando no financiamento de projectos estratégicos, capacidade administrativa e
institucional e capacidades de avaliação por exemplo) É necessário um método de
avaliação e acompanhamento mais funcionais e de melhor qualidade para ir de
encontro com os objectivos de uma política de coesão orientada para os resultados,
pretendendo-se várias mudanças:Fixação ex-ante de objectivos e indicadores de
resultados mesuráveis e claros que devem ser acordados nas discussões sobre os
documentos da programação e complementar o pequeno núcleo de indicadores
específicos dos fundos utilizados nos programas operacionais;Relatórios anuais devem
contar com informação completa e exacta, na altura devida, sobre os indicadores e os
progressos realizados rumo aos objectivos acordados;Avaliações ex-ante deveriam
concentrar-se na melhoria da concepção dos programas de forma que os incentivos e
os instrumentos previstos pudessem ser acompanhados e avaliados durante a sua
execução;A avaliação de impacto deveria recorrer a métodos mais rigorosos das
normas internacionais, sendo projectados nas fases iniciais para assegurar a obtenção
e a difusão dos dados necessários;Avaliação de execução de cada programa passaria a
ser obrigatória;Os EM podem preparar relatórios de síntese dos resultados das
avaliações de execução realizadas na programação.
Concorda-se com as Recomendações emanadas do 5º relatório de coesão,
nomeadamente: no que diz respeito à manutenção da abordagem geral 2007-2013
que fixa as regras de elegibilidade a nível nacional, mas devem ser adoptadas regras
comuns para rubricas importantes, como as despesas gerais, que abrangem os vários
fundos da UE. A harmonização das regras de elegibilidade em vários domínios de
intervenção, dos instrumentos e dos fundos financeiros simplificaria a utilização dos
fundos por parte dos beneficiários e a sua gestão pelas autoridades nacionais e
reduziria o risco de erro, sem deixar de reflectir a especificidade da política,
instrumento e beneficiário, se necessário. Em sintonia com o princípio da
proporcionalidade seria útil examinar de que modo as medidas de controlo podem ser
mais rentáveis e mais centradas nos riscos, mais eficazes e eficientes, mais
abrangentes e adequadas aos riscos inerentes, com custos razoáveis.
Relativamente à elegibilidade dos territórios beneficiários, existe consenso quanto
à necessidade de uma acção concentrada em primeiro lugar nas regiões mais
desfavorecidas. A diferença de posições reside entre aqueles que apenas identificam
essas regiões como elegíveis e por sua vez os actores que consideram que todo o
território da UE deve ser elegível à recepção de fundos estruturais, argumentando que
o desenvolvimento das competências jurídicas próprias das regiões mais desenvolvidas
acarretará benefícios para toda a UE. Outros critérios mencionados mais
esporadicamente assentam em lógicas geográficas, relacionadas com a situação
periférica das regiões, e de natureza temática.
Por um lado, concorda-se que a regra de anulação tem o objectivo de assegurar
que os projectos são executados num prazo razoável e de incentivar a disciplina
financeira. É preciso conseguir um equilíbrio ente a qualidade do investimento e uma
execução rápida e sem problemas.Nos sistemas de gestão e controlo é necessário dar
mais garantias e ao mesmo tempo que os EM se empenhem mais no controlo da
qualidade. Não se concorda porém com a proposta de centralizar num organismo a
responsabilidade exclusiva pela gestão e controlo adequados ao programa
operacional. A maioria dos contributos sublinha a necessidade de melhorar a
coordenação e complementaridade com outras políticas da UE (por exemplo, política
de transportes, política energética, política agrícola comum, política de concorrência),
de forma a melhorar a eficácia no cumprimento dos objectivos comunitários e a criar
sinergias. Cabe ainda destacar a importância de ter em consideração as características
específicas de cada região. Reforça-se por último a ideia que o condicionalismo político
na obtenção de financiamento comunitário não deve ser visto como meio de agravar a
situação económica das regiões mais atrasadas o que implica uma verdadeira
complementaridade entre as necessidades e o efeito de alavanca que a política de
coesão pode ter em tempo de crise.
O papel dos instrumentos da UE devem ser fortalecidos no que diz respeito a
medidas de apoio descentralizadas à inovação e os elementos de apoio previamente
administrados pela Comissão possam ser transferidos para os Fundos Estruturais e
serem feitas responsáveis as regiões. O apoio da Política de Coesão deve continuar a
focar nas regiões mais fracas e tornar possíveis arranjos transitórios. No que respeita o
futuro do FSE, considera-se útil uma forte relação entre o FSE e o FEDER, realçando
que os objectivos não atingidos pelo FSE devem ser ligados a instrumentos financeiros
existentes. O FSE deve permanecer parte da Política de Coesão e tal deve ser garantido
através de uma regulação – quadro.
PIB per capita é reconhecido por alguns como um critério adequado à
definição da transição das regiões entre os objectivos convergência e
competitividade. No entanto, é também expressivo o apelo ao recurso a novos
indicadores que vão além de uma escala quantitativa e que permitam aferir o
desenvolvimento da região de forma qualitativa. Alguns actores referem ainda a
necessidade de criar regulamentos de transição para regiões que não sejam
elegíveis para o objectivo convergência e tornar essa transição mais justa,
mantendo os períodos de phasing out.