Primeira sede do TCE/CE - 1935
Rua Floriano Peixoto c/ Guilherme Rocha
(Arquivo NIREZ)
Sede atual
É de 72,47% o grau de satisfação da
sociedade civil relativo à atuação do TCE
Tribunal de Contas do Estado do Ceará - TCE/CE
Soraia Thomaz Dias Victor
Conselheira Presidente
Luiz Alexandre Albuquerque
F. de Paula Pessoa
Conselheiro
Vice-Presidente
Francisco Suetônio
Bastos Mota
Conselheiro
Teodorico José de
Menezes Neto
Conselheiro
José Valdomiro Távora
de Castro Júnior
Conselheiro
Gabinete da Presidência
-
Joseleide Magalhães Souza
Silvia Kataoka de Oliveira
Ana Maria Leitão Barreto
Carmen Inês Matos Walraven
Cristiane Ribeiro Aguiar
Luiza Márcia M. Bezerra
2ª Inspetoria de Controle Externo
- Edvar da Silva Medeiros
3ª Inspetoria de Controle Externo
- Eugênia Lúcia Silva do Amaral
4ª Inspetoria de Controle Externo
- José Alexandre Moura Pereira
Assessoria Jurídica da Presidência
- Maria de Fátima Siqueira Costa
- Henrique Arruda Barreira
- Alinne Barreto Menezes
5ª Inspetoria de Controle Externo
- Francisco Carlos Pereira Campos
Secretaria Geral
6ª Inspetoria de Controle Externo
- Ricardo Araújo Ferreira
Secretária-Geral
-Ivana G. Dantas de Araújo Suleiman
7ª Inspetoria de Controle Externo
- José Teni Cordeiro Júnior
Subsecretária
-Helene Alencar Accioly Nogueira
8ª Inspetoria de Controle Externo
- Rejane Moreira Proença
Coordenadoria das Unidades de
Controle Externo
Coordenadora
- Giovanna Augusta Moura Adjafre
Assessores
- Manassés Pedrosa Cavalcante
- José Oscar Feitosa Andrade
- Márcio Paiva de Aguiar
- César Wagner Marques Barreto
9ª Inspetoria de Controle Externo
- Luiz Gonzaga Dias Neto
1ª Inspetoria de Controle Externo
- Elisa Maria Arruda Bastos Barroso
- Yasmara Florentino Holanda Lopes
Diretor do Departamento de
Informática
- Marcos Teixeira Bezerra
Diretora do Departamento de
Administração
- Márcia Maria B. de Santana Peixoto
Sumário
Palavra de Conselheiro
Tribunal de Contas do Ceará e a Assembléia Legislativa .............................. 09
TCE: 70 anos de conquistas e desafios ................................................10
Homenagem da Assembléia Legislativa ..............................................12
Lançamento
Coletânea 70 anos .................................................................................16
Pesquisa Institucional .........................................................................20
Defesa de Tese:
Cessão de Créditos Tributários: considerações à luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal e do sistema constitucional vigente ........................23
Artigos/Doutrinas
Tribunais de Contas
Origem, Evolução e Natureza do Controle Financeiro ..........................28
Conselheiro Alexandre Figueiredo
Gestão do Conhecimento: caminho para o aprimoramento do
controle externo .................................................................................45
Flávia Ferreira Costa Pires
A Participação de Cooperativas em Licitações Públicas .......................50
Giovanna Augusta Moura Adjafre
O Controle dos Recursos Públicos pelos Tribunais de Contas
em Época Eleitoral ...............................................................................59
Maria Auxilia Cavalcante Pinho
O Controle Cidadão das Licitações e Contratos Administrativos ...........68
César Wagner Marques Barreto
Normas de Proteção Previdenciária no Brasil e no Mundo Evolução Histórica ...............................................................................78
Maria Nazaré Bandeira
Opinião
Auditoria Operacional
Os Tribunais de Contas sob nova perspectiva ......................................85
Luiz Gonzaga Dias Neto
A Terceirização no Serviço Público.......................................................90
Margareth do Vales Sales
Ministério Público Especial junto aos Tribunais de Contas ......................93
José Osmar da Silva
Aplicabilidade de Workflow e Document Imaging no Gerenciamento
Eletrônico dos Processos de Tomada e Prestação de Contas Uma proposta de modernização .............................................................96
Regina Lúcia da Silva Braga e Maria Verônica Lima Marcelo
As Parcerias Público-Privadas sob a óptica da Gestão ..........................101
Edvar da Silva Medeiros
História
Origem e Evolução dos Tribunais de Contas ..........................................106
Evilânia Macêdo Lima
Retrospectiva Histórica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará .......112
Anízia Procópio Martins
Galeria de Conselheiros Aposentados ..................................................119
Retrospectiva .......................................................................................129
Expediente
Conselho Editorial:
Soraia Thomaz Dias Victor
Luiz Alexandre A. Figueiredo de Paula Pessoa
Manassés Pedrosa Cavalcante
César Wagner Marques Barreto
Carmen Inês Matos Walraven
Coordenação, Projeto Editorial e Textos:
Carmen Inês Matos Walraven
Reg. CE 00637 JP
Revisão:
Lívia de Lima Mesquita
Fotografia:
Francisco Jânio Barroso Ferreira
Projeto Gráfico e Editoração:
Gessivando Alves da Costa
Tiragem:
1.500 exemplares
Distribuição gratuita
Endereço
Rua Sena Madureira, 1047 - Centro
CEP.: 60055-080 - Fortaleza - Ce
(85) 3488.5900
http://www.tce.gov.br
Editorial
A
o completar 70 anos de instalação, o Tribunal de Contas do
Estado do Ceará comemora a continuidade de um trabalho
eficiente em defesa do interesse público. Ao longo de sua existência, esta
egrégia Corte de Contas enfrentou dificuldades que não alteraram o
compromisso de seu corpo funcional de zelar pela correta aplicação dos
recursos públicos.
O TCE cearense, ao longo dos anos, passou por transformações
significativas em sua estrutura e atribuições. Venceu desafios que o
tornaram ainda mais forte, capaz de desenvolver ações que estimulam a
transparência administrativa, a modernização de meios e processos
gerenciais, e de manter a seriedade na luta pelo respeito ao bem comum. É
reconhecido o fato de que muito já foi realizado e que as metas ideais
começam a ser atingidas pelo trabalho conjunto na prestação de serviços
legítimos e operados com a máxima competência e economicidade, em
benefício da sociedade.
Em 2005, o TCE chegou aos 70 anos com a certificação de
reconhecimento internacional ISO 9001:2000 no processo de tomada e
prestação de contas, conferindo ao povo cearense, com uma política da
qualidade bem definida, a garantia de que as contas dos administradores
públicos estaduais serão analisadas com celeridade e efetividade, por meio
de servidores capacitados e comprometidos com a melhoria contínua.
Nesta edição, destacamos ainda as atividades realizadas em
homenagem aos 70 anos deste Tribunal (lançamento da Coletânea e do
Selo, realização de Grande Expediente, na Assembléia Legislativa), além da
publicação de produção científica e textos de opinião de servidores desta
Corte.
Palavra de Conselheiro
Tribunal de Contas do Ceará e
Assembléia Legislativa
De acordo com a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, de nº
12.509, de 06 de dezembro de 1995, compete ao Tribunal de Contas do Estado do
Ceará TCE-CE, por solicitação da Assembléia Legislativa: “realizar, por iniciativa da
Assembléia Legislativa, de Comissão Técnica ou de Inquérito, inspeções e auditorias
de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades
administrativas dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e nas entidades da
administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas ou mantidas
pelo Poder Público Estadual”.
É também de sua competência prestar informações e emitir pareceres
conclusivos sobre solicitações da Assembléia Legislativa, especialmente no tocante a
projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais, diante de indícios de despesas não autorizadas, ou
quaisquer outros gastos que possam causar dano irreparável ou grave lesão à
economia pública.
Em outras palavras, o Tribunal de Contas do Estado, na qualidade de órgão
técnico e auxiliar do Poder Legislativo, tem a função constitucional de fiscalizar a boa
aplicação dos recursos públicos por parte de seus gestores.
Neste contexto, o TCE mantém um bom relacionamento com a Assembléia
Legislativa, na medida que exerce o controle externo com eficiência e eficácia,
contribuindo para a efetiva aplicação dos recursos públicos em benefício da sociedade.
Com a volta do Estado democrático, quando ocorreram as eleições diretas para
os cargos majoritários, especialmente para presidente da República, a sociedade
tomou consciência do papel dos seus componentes e de sua participação como
cidadãos, a qual não se restringe à escolha de governantes. A Sociedade quer
acompanhar e fiscalizar as ações governamentais e cobrar o que foi prometido em
campanha. Neste sentido, a função do controle externo torna-se mais abrangente e
ambiciosa.
A Corte de Contas, atendendo aos princípios constitucionais, proporciona
transparência de seus atos à população em geral que tanto anseia pela rapidez nas
respostas dos gestores que não aplicam com a devida seriedade os recursos públicos.
A interação da responsabilidade social com o acompanhamento contínuo e
eficaz desempenhado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará, prevenindo erros,
desperdícios e confrontando resultados com a efetiva aplicação dos recursos, deve
merecer o reconhecimento de todos os cearenses.
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Assembléia Legislativa do Ceará
continuarão caminhando pari-passu em prol da melhoria comum desse sistema de
controle que é de todos nós.
Parabéns TCE pelos seus 70 anos de benefícios prestados à população
cearense!
Conselheiro Teodorico Menezes
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
09
Especial
Abertura da solenidade
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE)
completou 70 anos de criação, no último dia 5 de outubro, e
comemorou a data com a realização de Sessão Especial no
Plenário do Órgão, com a presença do governador Lúcio
Alcântara, do presidente do Legislativo estadual , deputado
Marcos Cals, da então procuradora geral de
Justiça, Maria Iracema do Vale Holanda, do
p r e s i d e n t e d o Tr i b u n a l d e J u s t i ç a ,
desembargador Francisco da Rocha Victor, do
então presidente do Tribunal Regional Eleitoral,
desembargador Eduardo Machado, do
presidente do Tribunal e Contas dos Municípios,
Luiz Sérgio Gadelha Vieira, conselheiros e
servidores, entre outros. A solenidade foi
aberta pela presidente do TCE, conselheira
Soraia Victor.
Convidados e servidores do TCE
Conselheira Soraia Victor recebe Certificado ISO 9001:2000
do auditor da BSI, Carlos Francisco Pinto Leite Gonçalves
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
10
Especial
Durante o evento, foi lançada a
Coletânea 70 anos, inicialmente com a
publicação dos quatro primeiros volumes
direcionados aos jurisdicionados,
servidores e parlamentares: Planejamento
Estratégico(v.1), Manual da Qualidade(v.2),
Manual de Instrução de Tomada e Prestação
de Contas Anuais(v.3) e Tomada de Contas
Especial (v.4)
Da esq. p/ dir.: Diretor Regional dos Correios no Ceará, José
Stevam Thomaz, Governador do Estado Lúcio Alcântara e
Conselheira Soraia Victor, lançam carimbo e selo
Ainda na programação, o
lançamento, pela Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos-regional Ceará, do
carimbo e do selo em homenagem aos 70
anos do Órgão, além da entrega do
certificado de reconhecimento internacional
ISO 9001:2000, no processo de tomada e
prestação de contas, e de placas
comemorativas às autoridades.
Conselheiros homenageiam autoridades
Governador Lúcio Alcântara e conselheira Soraia Victor
Conselheiro Suetônio Mota e desembargador Rocha Victor
Cons. Alexandre Figueiredo e deputado Marcos Cals
Desembargador Eduardo Machado e conselheiro Valdomiro Távora
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
11
Cons. Teodorico Menezes e a então procuradora Iracema do Vale
Conselheiro Alexandre Figueiredo e conselheiro Luiz Sérgio gadelha
Especial
Fotos: Dário Gabriel/AL
Abertura da solenidade
A Assembléia Legislativa realizou sessão solene em comemoração aos 70 anos do
Tribunal de Contas do Estado (TCE), transcorridos no último dia 5 de outubro. No
pronunciamento do presidente da Casa, deputado Marcos Cals (PSDB), o parlamentar
destacou a importância do Tribunal como instituição responsável pelo controle externo da
administração pública do Estado.
Na avaliação dele, a fiscalização contínua do TCE tem estimulado o poder público a
dar mais transparência em suas ações. “O TCE tem exercido com mérito a função de
acompanhar, fiscalizar e julgar a execução orçamentária dos poderes da esfera estadual”enalteceu Cals.
O Presidente citou os nomes dos conselheiros que compõem esta Corte de Contas,
alguns deles indicados pela Assembléia, e elogiou a seriedade como os trabalhos do TCE são
executados, sempre, segundo ele, na busca do constante aperfeiçoamento de mecanismos
que garantam o cumprimento dos ditames constitucionais.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
12
Especial
Cals destacou a importância do
Tribunal como auxiliar do Legislativo
Estadual. De acordo com ele, na gestão
dele como presidente da Casa, em muitas
ocasiões, a Assembléia tem contado com
o apoio técnico do TCE. Para o Deputado,
a seriedade e a imparcialidade pautam a
trajetória da Instituição. Ele testemunhou
o empenho da atual presidente,
conselheira Soraia Thomaz Dias Victor, e
dos demais conselheiros e servidores do
Tribunal de Contas do Estado em
aperfeiçoar cada vez mais a eficácia da
prestação de serviço do Tribunal.
Servidores do TCE
Abertura da solenidade
Secretário Estadual de Administração, Mauro Filho, deputado Marcos Cals e
conselheira Soraia Victor
Como presidente da Assembléia,
Cals também destaca como marca de sua
administração a abertura do Poder à
sociedade e a transparência nos atos do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
13
Conselheiro Alexandre Figueiredo
Conselheiro Alexandre Figueiredo cumprimenta conselheira Soraia Victor
Entrega da placa à conselheira Soraia Victor pelo deputado Marcos Cals
Deputado Marcos Cals, conselheira Soraia Victor, conselheiro do TCM,
Manuel Veras e superintendente do DETRAN, Valdomiro Távora
Legislativo. Ele afirmou que qualquer
parlamentar, independentemente do partido
a que pertença, que queira trabalhar em prol
do povo cearense, terá o respaldo da Mesa
Diretora da Casa.
Soraia Victor fez uma síntese da
trajetória do TCE nos 70 anos de existência e
apresentou algumas conquistas e metas do
Tribunal para os próximos anos. De acordo
com ela, há muito que comemorar no
momento em que o Tribunal completa sete
décadas de fundação. A história da
instituição, segundo ela, é marcada por
vários momentos de grande prestígio ou
épocas difíceis, quando por duas ocasiões, o
Tribunal teve as atividades paralisadas.
Na sua avaliação, após a Constituição
de 1988, o TCE ganhou um papel ainda mais
relevante para o Estado, mas destaca o fato
de que, 17 anos depois, o Tribunal ainda está
no período de transição do modelo adotado
na nossa Carta Magna.
Soraia Victor destacou o papel de
todos os que compõem a Corte de Contas e
de todos os que escreveram a história do
Tribunal. Ela agradeceu ainda a atuação da
Assembléia que, por meio da cobrança dos
parlamentares, tem contribuído para um
melhor desempenho do TCE.
Dentre as metas do Tribunal, Soraia
Presidente do TCE, conselheira Soraia Victor
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
14
Especial
Victor destacou o planejamento estratégico que define as metas do TCE para o
período de 2002 até 2009. A Conselheira explica que a missão do TCE é exercer o controle
externo com eficácia para a regular gestão dos recursos públicos. A instituição visa a ser
referência terciária no controle externo, atuando de forma tempestiva, com eficiência e
eficácia na fiscalização da aplicação dos recursos públicos.
Ela aproveitou e fez um apelo ao presidente Marcos Cals para que, na grade da TV
Assembléia, seja destinado um espaço para veicular um programa do TCE.
Marcos Cals, acompanhado de vários deputados, entregou à presidente Soraia
Victor a placa comemorativa aos 70 anos de fundação do TCE. Além de Cals, também
fizeram a entrega simbólica os deputados Caetano Guedes (PP), Osmar Baquit, Meire
Costa Lima e Francini Guedes (do PSDB); Francisco Aguiar (PSB); Rachel Marques,
Nelson Martins e Íris Tavares (do PT); e os peemedebistas Manoel de Castro Neto, Ana
Paula Cruz e Jaziel Pereira. Também participaram da entrega da placa o secretário Mauro
Filho e a presidente da Central de Abastecimento do Ceará (Ceasa), Cândida Figueiredo.
Estavam presentes à solenidade o presidente do Tribunal Regional Eleitoral (TRE),
desembargador Eduardo Machado; o vice-presidente do Tribunal de Contas dos
Municípios (TCM), conselheiro Manoel Veras; o desembargador José Maria Melo; o
superintendente do Detran, Valdomiro Távora, e a primeiro-tenente Carolina
Alexandrina, representando a Escola de Aprendizes Marinheiros do Ceará.
(Matéria publicada no Boletim da AL)
Entrega da placa comemorativa
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
15
Lançamento
O TCE lançou, em outubro deste ano, um conjunto de diretrizes
contemplando normas, estratégias e procedimentos a serem seguidos pelos
jurisdicionados, relacionados à legislação básica, atos de pessoal e tomada de
contas, com o objetivo de munir a Administração Estadual de informações
importantes e necessárias à boa aplicação dos recursos públicos. Essa
Coletânea é composta de volumes direcionados aos gestores da Administração
Pública do Ceará.
Conhecendo o Planejamento Estratégico
(volume 1)
No volume “Conhecendo o Planejamento
Estratégico”, consta todo o trabalho desenvolvido na
formulação do Planejamento Estratégico do TCE, em
agosto/2004, para o período 2004-2009, pelos gestores
e colaboradores, sob a coordenação do consultor José
Wilton Bessa Macedo Sá.
Pode ser encontrada nessa edição, a identidade
organizacional, traduzida pela missão, visão e valores,
além de identificadas as anomalias internas que
permitiram como resultado a definição, pela
Presidência, dos dois grandes objetivos:
Modernização dos Processos do TCE e
Aprimoramento do Controle Social. Esses objetivos
nortearam a composição das estratégias, ações e
indicadores da gestão interna e que, desde então,
passaram a orientar as diretrizes organizacionais, na busca
da melhoria da produtividade e na satisfação dos clientes do TCE. Cada objetivo agrupa
uma série de estratégias e projetos, constando nesses o público-alvo, as áreas envolvidas, as
ações / produtos e os prazos para sua realização.
Os indicadores da gestão interna estão definidos em gerais e específicos, relacionados
ao acompanhamento e aos resultados dos projetos. Esse manual informa, ainda, a criação do
Comitê do Planejamento Estratégico e sua competência, criado pela Resolução Nº 3404
/2004.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
16
Lançamento
Manual da Qualidade (Volume 2)
O Manual da Qualidade do Tribunal de Contas do
Estado do Ceará- TCE - foi desenvolvido na forma de um
documento do Sistema da Gestão da Qualidade, que
ocupa o topo da pirâmide na estrutura hierárquica de sua
documentação, ou seja, o nível estratégico.
A importância desse documento decorre da
determinação contida na Norma ISO 9001:2000, que
prescreve a exigência da inclusão de um manual da
qualidade na documentação de um sistema de gestão
da qualidade por uma organização.
Conforme determina essa Norma, o Manual da
Qualidade do TCE apresenta em seu conteúdo:
§
o escopo do sistema da gestão da qualidade,
incluindo detalhes e justificativas de exclusão;
§
§
§
referência aos procedimentos documentados;
política da qualidade, objetivos da qualidade e indicadores da qualidade; e
descrição da interação dos processos.
Esse documento encontra-se na revisão 2, aprovada em 25/08/05 pelo Comitê da Qualidade
e está disponibilizado em meio eletrônico (Intranet e Internet), bem como publicado na “Coletânea
70 anos” , volume 02.
Manual de Instrução de Processos de
Tomada e Prestação de Contas Anuais
(Volume 3)
Este volume contém o Manual de Instrução de
Processos de Tomada e Prestação de Contas Anuais,
elaborado com o objetivo de normatizar o exame e
julgamento, pelo Tribunal, dos processos de contas
anuais, que contemplam a gestão dos responsáveis
pela administração de recursos públicos estaduais.
A visão moderna do instituto da prestação de
contas deriva da transparência e do exercício do
controle social. Para tanto, as contas anuais devem ser
analisadas sob os aspectos da legalidade, legitimidade,
economicidade, eficiência e eficácia. Para cumprir
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
17
Lançamento
relevante função, o Manual foi desenvolvido e aprovado pelo Pleno por meio da
Instrução Normativa nº 01, 16/03/2005, devendo ser aplicado a partir das contas referentes
ao exercício financeiro de 2003.
A utilização do Manual pelas Inspetorias de Controle Externo tem por objetivos a
maior integração com o controle interno, enfatizar os aspectos relevantes da gestão,
uniformizar a instrução, otimizar a análise pelo TCE e atuação tempestiva e célere, de forma
a impedir a formação de estoque.
Tomada de Contas Especial ( TCE) (volume 4)
Esse volume trata da Tomada de Contas Especial,
instrumento a ser utilizado para apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano
quando ocorrer omissão no dever de prestar contas,
não-comprovação da aplicação dos recursos repassados
pelo Estado, desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou
valores públicos ou, ainda, prática de qualquer ato
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano
ao erário.
A Tomada de Contas Especial deverá ser
deflagrada pela autoridade administrativa
competente que tiver conhecimento do fato, sob
pena de responsabilidade solidária, devendo ser
encaminhada de imediato ao Tribunal de Contas se o
dano for igual ou superior ao valor por ele fixado
anualmente. Sendo inferior, deverá ser anexada às
Contas Anuais para apreciação em conjunto.
O Tribunal, no entanto, ao tomar conhecimento de fatos
relacionados às irregularidades há pouco apontadas, que não tenham sido
comunicados na forma descrita, determinará, de ofício, a instauração da Tomada de Contas
Especial.
Apesar de prevista desde a edição da Lei nº 12.509/95 (Lei Orgânica do TCE), somente
em 2005, o Tribunal fixou, por meio de sua Resolução nº 39/2005, o valor a partir do qual a
Tomada de Contas Especial deverá ser encaminhada, de imediato, bem como aprovou
Instrução normativa (IN nº 02/2005) dispondo sobre sua instauração e organização.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
18
Lançamento
Atos de Pessoal (volume 5)
Esse fascículo trata da legislação previdenciária do
servidor público, relacionada aos processos de
aposentadorias, reformas, revisões e pensões e auxiliará
não só a Inspetoria responsável pelo exame da legalidade
dos atos mencionados, como também orientará, de
maneira mais abrangente, os órgãos da administração
pública estadual.
A necessidade de elaboração desse manual reside
também no fato de existirem muitas dúvidas sobre a
aplicabilidade de leis e emendas, as quais são
constantemente alteradas.
Legislação Básica do Tribunal de Contas
(volume 6)
A edição do livro LEGISLAÇÃO BÁSICA DO TRIBUNAL DE
CONTAS tem como escopo servir de orientação aos nossos
jurisdicionados com relação às normas pertinentes à
Administração Pública e, em especial, ao Tribunal de Contas do
Estado.
Nessa obra estão focalizados tópicos da Constituição
Federal, da Constituição Estadual, emendas constitucionais, leis
ordinárias, Lei Orgânica do Tribunal de Contas, portarias,
resoluções, atos regimentais e demais normas que dizem respeito
aos aspectos relacionados ao controle externo.
Relatório Desempenho da Gestão
(volume 7)
O TCE apresenta nesse relatório os resultados
alcançados na gestão administrativa, biênio 2004-2005,
revelando os esforços empreendidos para a modernização da
Instituição, como forma de fortalecer o desempenho pelos
resultados e o aprimoramento da Administração Pública.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
19
Pesquisa
Pesquisa
Institucional
É de 72,47 % o grau de satisfação da
sociedade civil relativo à atuação do
TCE no desempenho do controle externo
A realização da pesquisa institucional do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará vem
demonstrar que, a despeito das inúmeras
dificuldades enfrentadas pelos tribunais de contas
do Brasil, é possível acreditar e participar de um
processo de modernização que contemple duas
vertentes: o aperfeiçoamento do controle externo,
que representa papel fundamental nas sociedades
modernas, e o aprimoramento do controle social,
mediante da utilização de mecanismos que lhe
permitam interagir com a sociedade.
Ancorada nessa certeza, a presidente do
Órgão, conselheira Soraia Victor, tomou esta
iniciativa, liderando um esforço conjunto no
sentido de alcançar os objetivos pretendidos com
a realização da pesquisa. “Esses objetivos
revestem-se da maior importância para os
Tribunais de Contas que desejam atender às
exigências da sociedade, em face de uma nova
concepção de controle resultante do surgimento
de um cenário democrático em que o cidadão vem
conquistando o papel de protagonista,” diz a
Presidente.
Neste sentido, atento às rápidas mudanças
que ocorrem no momento, o TCE decidiu conhecer
a opinião da sociedade cearense sobre a atuação
desta Corte de Contas, concretizando esse projeto
de pesquisa, que é parte integrante das ações
previstas no Planejamento Estratégico deste
Tribunal (2004-2009), e do Programa de
Modernização do Controle Externo - PROMOEX,
cujo propósito consiste no “fortalecimento
institucional e modernização do sistema de
controle externo, pelo incremento
da eficácia, eficiência e efetividade das
ações do controle e dos mecanismos de
articulação social”.
Após meses de intensa dedicação,
essa busca científica foi concluída e os seus
resultados, legitimados pelos cidadãos,
servirão de base à implementação de ações
que permitirão a melhoria contínua da
atuação do TCE cearense, segundo explica
a coordenadora da pesquisa, Maria Amélia
Holanda Cavalcante. Ela acrescenta que
foram explorados os seguintes itens:
Sociedade Civil
§ O nível de conhecimento da
instituição Tribunal de Contas do
Estado do Ceará.
§ O Relacionamento do Tribunal com
o cidadão comum.
§ A importância das ações do Tribunal
e sua relevância para o
desenvolvimento da sociedade.
§ Proposta de melhoria da atuação do
Tribunal no exercício do controle
externo.
Jurisdicionado
§ Conhecimento acerca da atuação do
Tribunal e legislação pertinente.
§ Relacionamento entre técnicos do
Tribunal e os gestores, técnicos e o
controle interno dos
jurisdicionados.
§ Avaliação conceitual das atividades
desenvolvidas pelo TCE, listadas.
§ Propostas de melhoria da atuação
do Tribunal no exercício do controle
externo.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
20
Foi observado o atendimento aos
seguintes requisitos
Pesquisa
§ O Relatório final da pesquisa seria de
responsabilidade da Coordenadora
do projeto da pesquisa.
§ A pesquisa fosse aplicada aos
§ Foram realizadas 300 entrevistas
jurisdicionados e à sociedade civil.
junto aos segmentos representativos
da sociedade civil.
§ A equipe de coordenação do projeto
de pesquisa, responsável pela
elaboração técnica dos
questionários, desenvolvesse dois
modelos, tendo em vista atender
respectivamente aos dois clientes
(jurisdicionados e sociedade civil).
§ Foram entregues 240 questionários
aos jurisdicionados,dos quais foi
obtido um índice de devolução de
aproximadamente 77%.
§ A aplicação dos questionários
destinados aos jurisdicionados fosse
de responsabilidade da equipe de
coordenação do projeto da pesquisa,
que faria um acompanhamento
concomitante, abrangendo as fases
de esclarecimento da importância da
pesquisa, entrega dos formulários e
devolução.
§ Os questionários destinados aos
grupos representativos da sociedade
civil fossem aplicados em entrevistas
por pesquisadores contratados por
Empresa terceirizada sob a
orientação Coordenadora da
pesquisa.
§ Os respondentes pertencentes aos
jurisdicionados e à sociedade civil
tivessem um relacionamento mais
próximo com o Tribunal,
pertencendo à direção superior; à
coordenação administrativofinanceira; aos recursos humanos;
ou que fossem ordenadores de
despesas das instituições
selecionadas.
§ O tratamento estatístico dos dados
coletados seriam de
responsabilidade da Empresa
terceirizada.
Sociedade civil
Com relação à sociedade civil a pesquisa
revelou
A média percentual de conhecimento das
atividades desenvolvidas pelo TCE entre os grupos
representativos da sociedade civil é de 60,63%, a
despeito de não se ter determinado se estes
compreendem inteiramente a dinâmica de
funcionamento destas atividades; 23,57%
representam o percentual médio de
desconhecimento das atividades do TCE, nestes
grupos.
É de 68,45% a média percentual de
entrevistados que consideram satisfatório o nível de
relacionamento estabelecido pelo TCE com o
cidadão.
Com relação à importância das ações e sua
relevância para a sociedade vale ressaltar que
corresponde a 57,37% o percentual médio de
entrevistados do universo absoluto, que atribuíram
ordem de importância entre “1 e 6” às ações do TCE.
No que concerne à percepção do grau de
significância das atividades desenvolvidas pelo TCE,
é importante ressaltar que corresponde a 96,24% o
percentual médio de entrevistados que atribuíram
graus de significância que variaram de (3 a 5)
“importante” a “primordial” às atividades
desenvolvidas pelo TCE do universo absoluto dos
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
21
Pesquisa
respondentes.
O percentual de 30,33% do universo
absoluto dos entrevistados apresentou
sugestões diversas para o aprimoramento
das ações do TCE.
O percentual de 19,33% do universo
absoluto de entrevistados mostrou sua
insatisfação ao fazer críticas.
O percentual de 54,34% do universo
absoluto dos entrevistados deixou de
participar, quer seja através de críticas,
quer seja por sugestões de melhoria.
É de 72,47 % o grau de satisfação da
sociedade civil relativo à atuação do TCE no
desempenho do controle externo.
respondentes do universo absoluto;
que classificaram entre “1” e “6” (maior a
média) importância às ações do TCE.
No que diz respeito à percepção dos
jurisdicionados acerca da atuação do TCE
no desempenho do controle externo,
corresponde a 48,26 % o percentual médio
de respondentes do universo absoluto, que
classificaram entre “4” e “5” (bom e ótimo)
às ações do TCE no desempenho do
controle externo.
O percentual de 58,75% do universo
absoluto dos Jurisdicionados apresentou
sugestões diversas, entre as quais se
destacaram significativamente:
“orientação e capacitação aos
jurisdicionados;” maior agilidade nos
resultados de auditorias e processos” e
“orientação e capacitação dos gestores
públicos para a correta aplicação dos
recursos públicos”, com os percentuais de
21,3%, 15,6% e 12,1% , respectivamente.
34,58% do universo absoluto dos
respondentes mostraram sua insatisfação
ao fazer críticas especialmente a:
“morosidade nos julgamentos dos
processos”; atuar mais como órgão
punitivo, ao invés de preventivo” e “falta
de integração e comunicação com outros
órgãos”; com os respectivos percentuais:
20,5%, 20,5% e 18,1%.
Corresponde a 56,19% o grau de
satisfação dos jurisdicionados no que
concerne à atuação do TCE no desempenho
do controle externo.
Jurisdicionados
Com relação aos Jurisdicionados a
pesquisa revelou
Corresponde a 75,22% o percentual
médio de conhecimento entre os
entrevistados com relação a: atuação do
TCE, papel constitucional, e legislação
pertinente.
É de 42,45% o percentual médio de
respondentes que se mostraram satisfeitos
com relação aos critérios de
relacionamento estabelecidos pelo TCE com
os gestores, técnicos e controle interno dos
jurisdicionados.
O resultado com relação aos critérios
de relacionamento já referidos, dos grupos
“Administração Direta”, “Autarquias” e
“Sociedades de Economia Mista”, mostrou
médias percentuais de satisfação de
39,17%; 51,25% e 46%, respectivamente.
Relativamente à percepção dos
jurisdicionados acerca da importância das
ações desenvolvidas pelo TCE, corresponde
a 46,99% o percentual médio de
A média geral de satisfação dos clientes
do TCE
64,33% é o valor correspondente ao
resultado das médias obtidas dos graus de
satisfação dos dois clientes: sociedade civil
e jurisdicionados.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
22
DEFESA DE TESE
Tese: Cessão de Créditos Tributários:
considerações à luz da Lei de Responsabilidade
Fiscal e do sistema constitucional vigente
Manassés Pedrosa Cavalcante
Autor do Relatório e Voto da Tese
Advogado, Engenheiro Civil e
Assessor Técnico da Coordenadoria de Controle Externo
INTRODUÇÃO
O ilustre Procurador, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal e, tomando como
parâmetro a Lei Municipal Curitibana de nº 10753/03, chama a atenção, inicialmente, para a
“...tentativa de Municípios no sentido de anteciparem receitas mediante a cessão de seus
créditos tributários sob as mais diferentes roupagens e formas jurídicas.”, advertindo, nesse
passo, sobre a existência de “...problemas de natureza jurídica inerentes à sistemática
autorizada pela lei municipal mencionada...”.
Com essa perspectiva preliminar, ressalta, logo depois, “... tratar-se efetivamente de
operação de crédito cujo objeto é a cessão de créditos de natureza tributária...” para, em
seguida, tecer considerações, com base no magistério de autorizados tributaristas, sobre a
impossibilidade de transferência da capacidade tributária ativa.
Alega o ilustre Procurador que o município, a pretexto da “...inadimplência decorrente
das mais variadas origens...”, notadamente em relação ao Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana - IPTU e do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza -ISS,
está autorizando, em verdade, “... a prerrogativa arrecadatória, a cobrança e recebimento
dos créditos tributários...” atinentes aos citados impostos.
Numa perspectiva sistêmica do ordenamento jurídico, discorre sobre a competência
tributária conferida aos entes federados (União, Estados-membros, Distrito Federal e
Municípios), ressaltando, com inteiro acerto, que esta “...seria absolutamente
indelegável...”, uma vez que, segundo assevera, a Constituição Federal de 1988 houve por
bem estabelecer “...critérios bastante rígidos no que tange à divisão e repartição deste
`poder tributário`”, e, em relação aos impostos, “...uma repartição de competências
relativamente rígida”.
Num segundo momento, com o intuito de encetar o tema central da presente tese,
alude à nominada capacidade tributária ativa, como “...prerrogativa ou à faculdade de
arrecadar-se o produto de um tributo já instituído, já criado legislativamente.”, pondo em
questionamento “...se existe ou não a possibilidade de transferência dessa prerrogativa
arrecadatória...”.
Em perfeita sintonia com as disposições do art. 7º do Código Tributário Nacional (Lei
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
23
DEFESA DE TESE
Federal nº 5.172/66), cita, à guisa de exemplo, instituições federais (INSS, FNDE,
ANVISA) que detêm capacidade ativa tributária, em decorrência da outorga legal do ente
político que as criou, enfatizando que apenas “...as pessoas jurídicas de direito público
podem exercer tal papel...”, ressalvando, no entanto, a existência de situações
excepcionais, como é o caso das paraestatais (SESC, SESI, SENAC, SENAI e SEBRAE),
perfeitamente justificáveis em face do desempenho por estas de atividades de absoluto
interesse público.
Numa ilação lógica e objetiva, o autor alude a dois requisitos que devem ser
observados na delegação/transferência da capacidade ativa tributária: 1 - existência de lei
da outorga da prerrogativa arrecadatória para pessoa jurídica diferente daquela que é titular
da competência tributária; 2 - que o beneficiário, que arrecadará o tributo, seja pessoa
jurídica de direito público; para daí concluir que pessoas jurídicas de direito privado “...que
não mantenham relação direta com o interesse público...”, estão impossibilitadas, “...ainda
que por via transversa...”, de serem beneficiárias de créditos tributários.
Em passo seguinte, discorrendo sobre a natureza jurídica do crédito tributário,
adverte que este não se despe de suas características originais, mesmo havendo omissão do
contribuinte em quitá-lo, ou ainda “...esteja ele inscrito ou não em dívida ativa, seja ele
objeto ou não de parcelamento acordado com o contribuinte devedor.”, ou mesmo havendo
o acordo para seu pagamento parcelado. Neste último caso, lembra o art. 151,VI, do Código
Tributário Nacional, uma vez que o crédito tributário, nessa hipótese, terá a sua exigibilidade
suspensa, efeito que, segundo repisa, “...não tem o condão de alterar a natureza jurídica do
crédito tributário, a fim de possibilitar sua cessão a um particular...”.
Procura afastar de forma categórica argumentos favoráveis ao mecanismo previsto
na lei curitibana em epígrafe, que defendem o raciocínio analógico ao recolhimento realizado
pela rede bancária que efetua o recebimento de tributos (federais, estaduais e municipais),
redarguindo o autor que “...em face da automação bancária e do desenvolvimento de
modernos sistemas de informática é possível hoje ao Fisco aliás, é necessário socorrer-se
da rede bancária para receber seus créditos...”.
Ademais, cabe obtemperar, em reforço ao argumento do Ilustre Procurador acima
expendido, que a simples função arrecadatória, desacompanhada de outros atributos
atinentes à capacidade ativa tributária, diferentemente da situção sob enfoque, não
constitui de per si delegação de competência, a teor do §3º do art. 7º do Código Tributário
Nacional, tal como acontece exatamente com a citada rede bancária credenciada para o
recebimento (arrecadação) e posterior entrega (recolhimento) dos tributos pertencentes as
diversas esferas de governo.
Pondera ainda o autor a existência de efeito negativo no mecanismo engendrado
pela lei municipal curitibana, com conseqüências deletérias ao Erário. Trata-se, consoante
averbou, de cobrança, sob a forma de deságio, e mais uma “taxa” para gerir a operação de
crédito, pelo particular, acarretando “...um prejuízo considerável aos cofres municipais e um
benefício sem igual para o particular...” .
Em seguida, considera que a ausência de previsão do instituto da cessão de crédito
no âmbito do Código Tributário Nacional impede que “... leis municipais ou estaduais, sejam
elas ordinárias ou complementares, autorizem a cessão objeto da presente discussão.”
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
24
DEFESA DE TESE
que estabelece de forma “...clara e cristalina a necessidade de que haja autorização
e/ou regulamentação das matérias afetas ao crédito tributário em lei complementar
nacional...”.
Com esteio nos ensinamentos do eminente constitucionalista Luís Roberto Barroso,
acentua que a omissão do Código Tributário Nacional acerca da matéria leva à “...conclusão
no sentido da impossibilidade de admitir-se a tentativa de securitização promovida pela lei
municipal tomada como paradigma para os fins deste trabalho.”, em face da observância
imperiosa do princípio legalidade estrita no âmbito da Administração Pública.
Reforça ainda os fundamentos de sua tese, trazendo à baila a Lei de Responsabilidade,
observando que “...a cessão de créditos tributários autorizada pela lei municipal nº
10.753/03 de Curitiba configura-se sim como operação de crédito sob a forma de antecipação
de receita orçamentária, até porque seu propósito é justamente a disponibilização
antecipada de recursos para o Município...”.
Nesse diapasão, mesmo já considerando de antemão a impossibilidade de
transferências de créditos tributários a particulares, pelas razões expostas, enumera os
requisitos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, que devem ser compulsoriamente
observados nas operações de créditos por antecipação de receita.
Ao encerrar os seus fundamentos, faz alusão ao controle das ilegalidades e
inconstitucionalidades perpetradas no âmbito da Administração Pública, ressaltando as
competências das Cortes de Contas, sob a égide da atual Constituição Federal, na sua missão
de controle dos gastos públicos, e no zelo “...pela guarda dos princípios afetos à legalidade,
moralidade, probidade, publicidade, racionalidade, eficiência, razoabilidade e
proporcionalidade.”, concluindo ao final que:
“ a) As transferências de créditos tributários feitas pelos Municípios, ainda que
autorizadas pela lei municipal e/ou disfarçadas mediante complexos e nebulosos processos
de securitização são nulas de pleno direito, já que impossível a transferência da capacidade
tributária ativa para pessoas jurídicas de direito privado;
b) Ainda que assim não fosse, a matéria deveria estar contemplada em lei
complementar federal à luz do art. 146,III,b, da CF/88;
c) Trata-se de operação de crédito sim, em absoluto prejuízo ao Erário, já que além de
inútil pois refere-se somente a créditos tributários parcelados e em dia, gera o desconto de
uma `comissão`/deságio em detrimento da Fazenda Pública;
d) Mesmo que autorizada a transferência de crédito tributário, seria de impor-se os
limites para as operações de crédito em geral e para as operações por antecipação de receita
em especial, limites estes contemplados pela LC 101/00;
E) Diante disso, torna-se premente a atuação dos Tribunais de Contas no sentido de
coibirem tais práticas mediante o questionamento e anulação de tais atos à vista de sua clara
inconstitucionalidade.”
É o relatório.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
25
DEFESA DE TESE
DESENVOLVIMENTO
São irretocáveis os fundamentos trazidos à colação pelo ilustre Procurador. À guisa de
reforço aos argumentos expendidos, apresentamos breves e modestas considerações
alusivas ao ponto central da tese sob análise.
Com efeito, à luz da articulada fundamentação já deduzida, e sem embargos de outros
aspectos já ventilados na presente tese, induvidosamente a lei municipal curitibana
extrapolou as balizas fincadas pelo Texto Constitucional.
A Constituição Federal, quando muito, admite a edição de legislação concorrente em
matéria tributária (lei ordinária, frise-se) pela União, Estados-membros e Distrito Federal, não
se incluindo aí os Municípios (art.24, I e parágrafos da C.F.)
A competência suplementar atribuída aos Municípios (art.32,II, da C.F) cinge-se tão
somente ao atendimento de suas específicas peculiaridades locais, sob o aspecto estritamente
geográfico. Não autoriza, portanto, inovação da ordem jurídica, tal como ocorreu na espécie,
em que a entidade municipal lançou mão de instituto tipicamente privado, para solução de
problemas financeiros que sabidamente afetam a generalidade dos entes federativos, a
demandar, desse modo, a edição de normas gerais, a ser veiculada por lei complementar
específica, nos moldes já sobejamente demonstrados na tese sob apreciação.
Como o próprio Texto Maior se encarregou de situar topograficamente em Título e
Capítulo próprios (Título VI e Capítulo I) o disciplinamento alusivo ao Sistema Tributário
Nacional, de modo específico e abrangente, notadamente em relação a normas gerais em
matéria tributária ( art. 146,III,b), repise-se, a serem necessariamente veiculadas por meio
de lei complementar, remanesceu pouco espaço normativo a ser colmatado, nos termos do
preceptivo aludido ( art.24, I e parágrafos da C.F.).
De modo que induvidosamente os municípios estariam impossibilitados de inovar em
matérias afetas àquelas catologadas no precitado art.146,III,b, quais sejam, obrigação,
lançamento, crédito, prescrição e decadência, por se situarem na esfera de competência
privativa da União.
A criatividade do legislador brasileiro é outro aspecto que ressai da tese sob enfoque.
No afã de obterem recursos de forma mais rápida, os entes federativos buscam soluções as
mais variadas possíveis, valendo-se de institutos jurídicos tipicamente afetos à esfera do
direito privado, como foi o caso da espécie, sem se preocupar com a sua adequação material e
formal ao ordenamento jurídico vigente.
Com efeito, o instituto da cessão de créditos está previsto nos artigos 286 a 298 da Lei
Federal Nacional nº 10.406, de 10.01.2002 (atual Código Civil), que se aplica, em regra, nas
relações particulares, e tem como vetor determinante a autonomia da vontade das partes.
Na Administração Pública, porém, não há liberdade nem vontade pessoal, na dicção do
inexcedível Hely Lopes Meirelles, in seu Direito Administrativo Brasileiro 24ª ed. Pag. 82.
Assevera ainda o renomado autor: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo
que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
26
DEFESA DE TESE
para o particular significa `pode fazer assim`; para o administrador público significa
`deve fazer assim`” .
A própria codificação civil prevê no caput do seu art. 286 que “o credor pode ceder o seu
crédito, se a isso não se opuser a natureza da obrigação, a lei...”. Ora, se nas relações
interpessoais, onde o requisito da autonomia das vontades das partes deve prevalecer, a lei
impõe certas restrições para cessão de crédito, por mais forte razão, as transferências de
créditos públicos a particulares deve se submeter a um crivo mais severo, em face do princípio
da legalidade estrita, da indisponibilidade do interesse público e da razoabilidade.
E no caso presente restou cabalmente demonstrado que a ausência de previsão legal
específica, do ponto de vista formal e material, é fator impeditivo que inadmite a edição de lei
municipal para suprir a lacuna deixada pelo atual Código Tributário Nacional.
Para finalizar, gostaríamos de enfatizar, que, a despeito da existência de dano efetivo
ocasionado pela operação autorizada pela lei municipal curitibana (`deságio`), tal como
assinalado pelo Ilustre Procurador, a simples constatação de inconstitucionalidade como se
verificou na espécie, já constitui motivo suficiente a desafiar a atuação incontinenti das Cortes
de Contas, pela conseqüente e inevitável lesividade causada ao Erário (STF RT 162/59), a
ensejar a aplicação do verbete 347 da lavra da Suprema Corte brasileira, que lhes autoriza,
incidenter tantum, “ ...apreciar a constitucionalidade das leis e atos do Poder Público”.
Com essas breves considerações, que em nada comprometem o brilhantismo da tese
então desenvolvida pelo Ilustre Procurador, mas apenas ratifica os seus termos, sugerimos a
sua aprovação na forma da Conclusão a seguir proposta.
CONCLUSÃO
Isto posto, somos pela aprovação da tese apresentada pelo ilustrado Procurador de
Contas junto ao Tribunal de Contas do Paraná, Dr. FLÁVIO DE AZAMBUJA BERTI, sob o título “
CESSÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS: CONSIDERAÇÕES À LUZ DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL E DO SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE”, nos termos da
conclusão por este alvitrada.
Tese apresentada pela conselheira Soraia Thomaz Dias Victor de autoria do Dr. Flávio de Azambuja Berti, Procurador do Ministério
Público junto ao Tribunal de Contas do Paraná, intitulada: “Cessão de créditos tributários: considerações à luz da lei de
responsabilidade fiscal e do sistema constitucional vigente”, por ocasião do XXIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil e I
Congresso Internacional dos Sistemas de Controle Externo Público, realizado em Gramado RS, no período de 9 a 14 deste mês de
outubro, cujo texto foi elaborado pelo servidor do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, Manassés Pedrosa Cavalcante.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Tribunais de Contas
Origem, Evolução e Natureza do Controle
Financeiro
Luís Alexandre A. Figueiredo de Paula Pessoa
Bacharel em Direito (Unifor), Pós-graduado em Direito
Constitucional (Unifor); Engenheiro Agrônomo (UFC);
Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Ceará
indicado pela Assembléia Legislativa; Professor de Direito
Administrativo da Universidade de Fortaleza.
INTRODUÇÃO
Este artigo não trata de defender os tribunais de contas; tampouco, trata de atacálos. Busca desvelá-los da forma mais isenta possível, ainda que perfunctoriamente. Fato é
que as cortes de contas são instituições pouco conhecidas, amiúde criticadas e, enquanto
olvidadas, permanecem na penumbra do porão do edifício estatal.
Mesmo que com traços leves, esboçamos as feições de uma instituição milenar
marcada pela controvérsia e que há muito tempo estrebucha para se manter à tona da
superfície do dito estado democrático de direito.
Alfim, apresentamos, sem manifesta inclinação, as críticas e os argumentos
contrários e favoráveis, analisando os aspectos pertinentes importantes.
Nossa pretensão está muito longe de trazer a lume os muitos aspectos da instituição
em tela. Porém, esforçamo-nos no sentido de expor nuances que sempre estiveram no verso
e algumas que nem sempre estão no anverso.
Esperamos, pois, contribuir para o debate sensato que deve prosperar na persecução
do aperfeiçoamento das nossas instituições que, a cada dia, mergulham nas águas turvas do
descrédito.
Inseridas no arcabouço do Estado ibérico tordesiliano, desde os tempos da
conformação dos primeiros estados nacionais, as cortes de contas têm suas raízes no legado
greco-romano, cuja institucionalização se dá a partir da profissionalização de detentores de
encargos reais da mais alta confiança dos monarcas absolutistas.
As mais importantes tarefas eram delegadas às pessoas mais próximas do rei. Com o
tempo, tais ofícios configuraram cargos que se ajuntaram e deram origem ao conselho
comum do rei e resultaram nos cargos atualmente denominados de ministros, secretários de
estado etc.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
28
ARTIGOS/DOUTRINAS
ANTECEDENTES REMOTOS
Achados arqueológicos no sítio da bíblica cidade de Ur, de onde Abraão e Sara
supostamente partiram para Hebron (e de lá para a Palestina), evidenciam a existência do
acompanhamento da movimentação dos bens econômicos. Tijolos de argila cozidos,
datados de cerca de 3300 a.C., registram, em caracteres ainda pictográficos, a entrada e a
saída de mercadorias, mostrando claramente o cuidado dos soberanos sumérios em exercer
o domínio sobre os recursos que viabilizaram a consolidação do Estado, em seus alvores.
Teocraticamente organizados, tais estados mesopotâmicos elaboraram as primeiras
compilações normativas, positivando o Direito da época que era oriundo da vontade
sacerdotal e mesclava regras de conduta de natureza religiosa, privada e pública. O famoso
Código de Hamurábi (Hammu-rabi), tido como o mais antigo corpo de leis voltado para a
consecução de fins coletivos, não é, no conceito atual, um código; posto que não houve a
devida sistematização científica; é, entretanto, o marco inaugural da positivação do Direito,
de onde se pode extrair a vontade de amalgamar a sociedade em torno de objetivos comuns,
realçando a preservação do Estado. Compreende-se, pois, que o intuito já era de assentar
regras, mesmo que enviesadas, de Direito Público.
Segundo a antropóloga Gwendolyn Leick (in Mesopotâmia - A Invenção da Cidade), a
cidade-estado de Sippar era administrada por um colegiado de anciãos que prestavam
contas ao governo central. As questões legais eram decididas por juízes designados pelo
rei. “Através de nomeações para posições de destaque nessas instituições administrativas, o
rei pôde consolidar sua influência sobre a cidade”. Há, aí, traços notórios de interesse em
supervisionar a atividade de cunho estatal, realizada por notáveis.
Depois de muitas pragas, egresso do Egito, Moisés perambulou com seu povo
durante o resto da sua existência. Ao longo da jornada, produziu extensa legislação com o
fim de conservar una a sua nação e concretizar a visão de um Estado Hebraico materializado
somente em 1948, pelo atômico presidente estadunidense Harry Truman e reconhecido pela
gestão do Secretário Geral da ONU, Professor Osvaldo Aranha Bandeira de Mello. Moisés
chegou perto. Muito perto. Morreu de causas naturais às vistas da Terra Prometida,
diversamente dos palestinos de hoje que, igualmente, buscam o mesmo sonho. Deixou
lapidado capítulo importante no Pentateuco, estabelecendo nitidamente o conceito de
responsabilidade que está inscrito no Capítulo 22 do Êxodo (9, 11), marcando a obrigação
de reparo ao dano causado com culpa (ou dolo) por terceiro. Regra de Direito Privado, sem
dúvida. Porém, sem a pendência das sanções prescritas, jamais o cajado de Moisés teria
tangido imenso rebanho à instalação de um Estado judeu. Sabia ele que as regras de
conduta privada (de Deus) eram essenciais para a colimação dos fins desejados; alfim,
Moisés, em verdade, editava, embora imiscuídas em normas teológicas e privadas, normas
de Direito Público, sob seu rígido e infalível juízo.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
GRÉCIA ANTIGA
“Anualmente, eram eleitos dez tesoureiros da deusa Atenas,
perante os quais todos quantos exerciam parcela da
administração deveriam não só justificar os atos de sua gestão
como prestar contas dos dinheiros recebidos”.
Robert Cohen, in Athènes
Os gregos tinham o sentimento de cidadania. O sentido era restrito à condição ariana
de origem (povos das cercanias do Mar Cáspio, de onde vem, inclusive a denominação
iranianos). Quem não era grego, era bárbaro. Os estrangeiros - para eles - balbuciavam,
emitindo sons como bar...bar...bar..., daí o termo. Se fosse no Brasil, indicaríamos nós
imediatamente o bar da esquina, evitando assim o risco que sofreram os romanos que viram
seu império ruir sob as insistentes incursões desses povos de pouca conversa.
A democracia era privilégio dos cidadãos. Não eram todos os que podiam votar e
decidir.
Assim mesmo, o destino do estado grego (polis) era determinado pela maioria dos
citadinos. Os politanos, poucos, manifestavam vontade e decidiam por maioria os desígnios
do Estado.
Estudioso da civilização mediterrânea antiga, Robert Cohen, informa que havia um
colegiado (dez logistas) que julgava as contas dos arcontes, administradores dos
arcondados gregos, determinando as sanções cabíveis àqueles que não comprovassem a
devida adequação às expectativas da sociedade, inclusive, aplicando a pena de decapitação.
Imagine só a dificuldade de machado que teríamos nós, brasileiros, para dar conta de tal
punição.
No Museu Nacional de Londres, pode-se ver estela com inscrições da prestação de
contas de um administrador grego chamado Ides, que geriu o arcondado de Charias entre
418 e 415 a.C., referente despesa de 11 talentos e 3.797 drachmas. Notável, pois, a
preocupação de exigir de seus administradores a devida prestação de contas e o cuidado em
deixar veemente e perene registro dos feitos públicos.
ROMA ANTIGA
“O orçamento nacional deve ser equilibrado. As dívidas públicas
devem ser reduzidas. A arrogância das autoridades deve ser
moderada e controlada. Os pagamentos a estrangeiros devem
ser reduzidos se a nação não quiser ir à falência. As pessoas
devem novamente aprender a trabalhar em vez de viver por
conta pública”.
Marcus Tulius Cicero
Senado Romano, 55 a.C.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
30
ARTIGOS/DOUTRINAS
Foram os romanos os primeiros a apartar a coisa pública do patrimônio dos privados.
Cretella Júnior (in Curso de Direito Romano) anota que o jurisconsulto Gaio divide as res extra
patrimonium em duas grandes classes, as de direito humano e as de direito divino. Por sua
vez, as res humani júris eram tripartidas em: res communes (ar, água); res universitates
(estádios, teatros) e; res publicae (praças, vias públicas). As res divini júris estavam divididas
em: res sacrae (templos, objetos de culto); res relegiosae (túmulos, cemitérios) e; res
sanctae (muros, portas da cidade).
O Tesouro de Roma, guardado no Templo de Saturno, dividia-se em três: Erarium
militare, Erarium sancti e Erarium privatum. Sem dúvida, a maior parcela dos recursos
destinava-se aos gastos militares. As legiões garantiam a segurança de cinco milhões de
quilômetros quadrados de terras cortadas por cerca de oitenta mil quilômetros de estradas
pavimentadas, algumas ainda em uso. O território romano estendia-se desde a Muralha de
Adriano, que ainda hoje separa a Inglaterra da Escócia, até o Norte da África, abrangendo o
Oriente Médio e fazendo do Mediterrâneo um mar interno. Flavius Josefus descreve a legião
romana como uma verdadeira cidade em constante deslocamento. Para se ter uma idéia dos
custos envolvidos, basta comparar com as forças armadas dos Estados Unidos da América do
Norte de hoje. No apogeu de Roma, existiam 37 legiões, afora os exércitos auxiliares de povos
federados. Estima-se que as tropas alcançavam um milhão de soldados bem treinados,
completamente equipados. Para a mantença de tais efetivos, fazia-se necessário rigoroso
controle de recursos.
Para tanto, tiveram de organizar efetivo aparato de tomada de contas dos
administradores públicos, cônsules, prefeitos (praefecti erarium), procuradores e
governadores de províncias. Ainda hoje, podem ser vistas as ruínas do tabularium, no foro
romano (forum), registro central de toda a tabulação das receitas (tabulae accepti) e das
despesas (tabulae expendi), acompanhada pelos questores, integrantes da magistratura
responsável pela gestão dos recursos financeiros do estado romano, cuja investidura era
obrigatória no cursus honorum, a carreira política.
Dá-nos conta Maurice Crouzet (in História Geral das Civilizações, vol. 3) que no ápice
da hierarquia política romana, estava o consulado. Para chegar lá era obrigatória a passagem
pelas diversas magistraturas, desde a questura, passando pela pretura e pela censura, até a
investidura no Senado, colegiado do qual eram extraídos os cônsules e que, eventualmente,
investia um ditador, magistrado de exceção convidado para enfrentar perigos extremos; Júlio
César foi o mais notável deles. A edilidade não constituía propriamente uma magistratura;
era, na verdade, composta por dois plebeus responsáveis por tarefas técnicas como o
policiamento e a conservação das ruas e dos edifícios, bem como o abastecimento dos
mercados e a organização dos festejos. Entretanto, dada a importante função de organizar os
jogos durante as festas religiosas, podiam eles adquirir tal popularidade que lhes assegurava a
eleição para as magistraturas. Importante notar que o candidato só ascendia passando pela
questura. Havia, pois, o cuidado de obrigar os políticos a terem conhecimentos de finanças
públicas para alcançar postos políticos de grande responsabilidade.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
EUROPA MEDIEVAL
Em 378, os visigodos penetraram o território dos romanos, derrotando-os em
Adrianópolis. Embora tenham sido rechaçados logo em seguida, tal investida foi a primeira de
uma série que levou ao desmoronamento do Império, ao longo do século V.
Os historiadores anotam, classicamente, o ano de 476 como o marco final do Império
Romano (e o inicial da Idade Média). É bem verdade que o derradeiro (usurpador) imperador
romano, Rômulo Augústulo ironicamente homônimo do legendário fundador de Roma -, então
com apenas treze anos, foi (de)posto em disponibilidade por Odoacro em uma quinta
provinciana em 4 de setembro daquele ano. Mas, aí, o “império” consistia apenas da Itália,
Récia e Nórica - pense no Ceará como sendo apenas Quixadá, Choró e Chorozinho. Restava,
pois, somente o “choro” central do outrora vasto Império.
Efetivamente, o começo do fim se deu por um cochilo (o que aconteceria mais cedo ou
mais tarde). Em 406, na noite do dia de São Silvestre (Silvestre I, Papa santificado), enquanto
os romanos celebravam com muito vinho, francos, suevos, alanos, vândalos e outros grupos
germânicos aproveitando-se do fato do Rio Reno (fronteira setentrional do território sob
domínio de Roma) estar congelado, atravessaram-no e tomaram um acampamento legionário
de surpresa, abrindo, a partir daí, caminho até a Península Ibérica e à África. Mesmo assim,
setenta anos foram necessários para a total dizimação do sólido edifício imperial pelos ditos
bárbaros, muitos deles incorporados às tropas romanas (exércitos auxiliares) e muitos outros
já convertidos em orgulhosos cidadãos de Roma.
O velho Império Romano Ocidental foi, aos poucos, sendo substituído por novas nações
forjadas no cadinho bárbaro-romano ao longo de seiscentos anos. Inicialmente, invasores e
invadidos passaram a conviver em um curioso dualismo, cada qual com suas próprias leis.
Teodorico, por exemplo, tentou criar uma nova comunidade na península itálica estreitando
laços por casamento com outros povos bárbaros, mas mantendo as tradicionais instituições
romanas, assimilando-as, a exemplo do que fizeram os próprios romanas com a cultura
helênica.
O fato notável é que a cultura greco-romana foi assimilada pelos bárbaros,
engendrando as instituições medievais que formaram a base dos estados modernos. Dentre
elas, o aparelho de controle dos recursos era essencial face a premente necessidade de dispor
de recursos para a subsistência dos estados, em constante conflito entre si.
A partir do oitavo século, na Gália (França), surgiu o feudalismo que contaminou a
Germânia (Alemanha), a ilha britânica e a península itálica. O poder, então, migrou
gradualmente dos castelães para o monarca, vértice do sistema. A crescente concentração de
poder na mão dos monarcas, entretanto, tornou a tarefa de governar cada vez mais complexa,
forçando-os a delegar atribuições específicas àquelas pessoas mais próximas e de maior
confiança. É o caso, v.g., da importante figura do royal chamberlain (camareiro real),
responsável pela administração da rex camera, os aposentos reais, onde estava encerrado o
Tesouro.
Além dos aposentos reais, chamber, os outros elementos domésticos reais principais
eram hall, chapel e courtyard.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
32
ARTIGOS/DOUTRINAS
Hall era governado pelo seneschal, espécie de mordomo-mor, responsável pelo
palácio, corte de leis e salão de jantar. Na França (Gália), sob a dinastia Merovíngia, o prefeito
(mayor) do palácio-literalmente o chefe da casa-era tão poderoso que eventualmente
substituía o próprio rei.
Chapel (do latim capella) continha o altar real e as relíquias, sob a responsabilidade
do capelão (designado pelo Papa) que rezava a missa diária e autenticava o selo real.
Courtyard estava sob o comando do constabulário que administrava cavalos,
estábulos, armaduras e armas (ainda hoje, os chefes de polícia ingleses são designados
como constabulary).
Com o passar do tempo, esses quatro ofícios íntimos do monarca passaram a
configurar uma estrutura governamental estável e indispensável à administração dos
negócios nacionais. Cada um deles evoluiu para uma posição definitiva no arcabouço
orgânico do Estado e se consolidou como uma ou mais funções governamentais de maior ou
menor interesse na área judicial, administrativa ou financeira.
À medida em que eles ocupavam tais posições (cargos), tornavam-se profissionais - e
independentes da vontade real os monarcas se viram obrigados a convocá-los para receber
conselhos, formando-se, assim, um quadro de conselheiros do reino (royal councillors).
Essa instituição perseverou e, inclusive, resolveu crises sucessórias nas monarquias
medievais, garantindo a estabilidade continental.
Ao longo do tempo, o corpo de conselheiros do rei foi aumentando e ganhando
importância na tomada das principais decisões do reino. A convocação do conselho,
inicialmente anual, passou a ser mais amiúde e, aos poucos, as sessões eram realizadas
periodicamente, independentemente da convocação real, tomando a feição de parlamento.
Deve-se apontar que foi exatamente o desprezo de João Sem-Terra para com o Conselho
dos Comuns - formado inicialmente pelo clero, nobreza e senhores de terras grandes e
pequenos que provocou o incidente da Magna Carta, em junho de 1215, modificando para
sempre a relação de poder entre o rei e seus súditos. O ponto fulcral era o exacerbo real em
criar e elevar tributos (freio estabelecido no artigo 12 da Carta Magna).
É nesse cenário, entre os séculos X e XIII, que surgem e se consolidam as instituições
de controle, bem como o próprio termo, oriundo de dois étimos franceses: contre + role
(lat. contra + rolum). Os registros (tributários) financeiros eram assentados em rolos de
pergaminho. Para efeito de contrastação, eram feitas reproduções denominadas contra
rolos. Daí a palavra controle, que tinha, é claro, acepção inteiramente de cunho financeiro.
INGLATERRA
Em 1066, Guilherme (William), o Conquistador, neto de Rolo, o Normando (do
escandinavo nor man, literalmente homem do norte), atravessou a Mancha e dominou a
Inglaterra, implementando na Ilha o modus gerendi do continente. Os normandos,
empreendedores ousados, haviam estado em contato com os árabes na Sicília, levando para
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
a Europa conhecimentos e tecnologias ainda inéditos. Dentre as novidades, adotaram
as técnicas de contabilidade aprendidas com os povos do Magreb. Além das técnicas
tabulares legadas pelos romanos, passaram a tomar publicamente as contas de seus
representantes, usando uma toalha quadriculada (semelhante a um ábaco) sobre uma mesa
com bordas elevadas de cerca de 3,5 metros de comprimento por 1,7 metro de largura que
denominavam Exchequer (lat., scaccarium, quadriculado). Usando contas (como as do jogo
de damas) com diferentes formatos e valores, juízes e escrivães designados pelo rei,
postados ao redor de uma mesa, movimentando as contas que representavam créditos e
débitos, tomavam anualmente, na páscoa, as contas dos sheriffs (shire, condado + riff,
capataz) que eram os prepostos do rei que arrecadavam os impostos e garantiam a ordem e a
segurança dos condados. É o que fazia o Sheriff of Nottingham, apesar da ação do legendário
Robin (the) Hood, cujo (suposto) túmulo foi recentemente descoberto na floresta de
Sherwood (nos jardins das ruínas da Abadia de Kirklees), exatamente como na lenda
(segundo documentário apresentado em 2001 no Discovery Channel).
O funcionamento detalhado dessa corte de contas é relatado em pergaminho datado
de 1178, The Dialogue concerning the Exchequer (Diálogo sobre o Exchequer, Dialogus
de Scaccario, Göttinger, 1875), manuscrito atribuído a um certo Richard son of Bishop Nigel
of Ely. Tanto Richard, como seu pai, o Bispo de Ely, eram oficiais designados ao Exchequer. O
ensaio, de grande valor literário e histórico, é um dos poucos tratados da Idade Média e
descreve com surpreendente minúcia todas as fontes de receita da coroa inglesa, os métodos
de coleta e a tomada de contas. Um pergaminho do século XV ilustra uma cena animada do
Exchequer anglo-irlandês (Public Record Office of Ireland). Três juízes sentam-se à esquerda
da mesa coberta com um pano quadriculado (chequered), sobre a qual estão dispostas as
peças (contas) que representam os créditos e os débitos do Xerife. Ao centro, está o Livro
Vermelho (Red Book) que contém os escritos (writs) de contabilidade. Também ao centro
está uma bolsa contendo os dinheiros em disputa. O Xerife está sentado em uma das
cabeceiras da mesa (como se fosse um réu), em oposição ao Chefe do Exchequer (Chief
Remembrancer) que tem, ao seu lado, o Escrivão do Pergaminho (Clerk of the Pipe) cujo
assentamento de abertura diz: Henricus dei gratia. À direita da mesa, estão os promotores
da corte (suitors) argüindo o caso, gritando a palavra Desafio, instando o Xerife a prestar
contas. Ao lado do promotores está o Marshall, oficial de polícia encarregado de deter o
Xerife, caso os juízes decidam que as contas estão irregulares. A detenção, entretanto, ainda
não configura a prisão definitiva do Xerife, que tem o direito de recorrer junto ao conselho do
rei.
FRANÇA
Na França, em 1318, Felipe, o Longo, institui a Chambre des Comptes,
originariamente parte do Parlamento. Encarregada de lidar com as finanças públicas, a
Câmara de Contas francesa era soberana nas suas decisões que só podiam ser alteradas pelo
próprio rei. Compunha-se de vários conselheiros, auditores e procuradores e era presidida
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
por um Premier. Todos os anos, a câmara conduzia uma auditoria geral nas contas de
todos os agentes reais. Se fossem constatadas irregularidades nas prestações ou tomadas
de contas de um agente, ele poderia perder o cargo e ser obrigado a devolver os valores em
débito. Em 1807, Napoleão substituiu esse colegiado pela Cour des Comptes, ainda hoje
em funcionamento.
PORTUGAL
O estado português, criado ainda em 1139 por Afonso Henriques (o primeiro estadonação europeu), consolida sua centralização régia no reinado de Dom Dinis (1279-1325) que
promove a unificação administrativa e cultural. Para centralizar o controle das finanças ele
criou a Casa dos Contos, cuja formalização se dá com a publicação do primeiro regimento,
em 5 de julho de 1389, baixado por D. João I, monarca de espírito empreendedor, elevado
tino estratégico e exímio administrador. Visionário, D. João teve a percepção de que Portugal
só teria chances se alocasse estrategicamente recursos de investimento na busca de saídas
pelo mar, posto que espremido pelos seus inimigos por terra. Tendo preparado seus filhos
para o futuro, designou D. Henrique - o mais inteligente e abnegado - para gerir o Projeto de
Sagres. O projeto, entretanto, demandava elevados investimentos; necessário, pois, se fazia
organizar as finanças. Assim, a Casa dos Contos foi o primeiro órgão português de ordenação
e fiscalização das receitas e despesas do Estado, criado com o fim de viabilizar o
empreendimento das ditas Grandes Navegações e consectariamente o próprio Estado
lusitano.
Ao longo de 400 anos a Casa dos Contos sofreu diversas alterações na sua estrutura e
competência. Em 1761, Sebastião José de Carvalho e Melo, mais tarde Marquês de Pombal,
extraordinário reformador e modernizador, cria o Erário Régio, organismo que sucedeu aos
Contos e atendia às exigências do regime altamente centralizador. Até a criação do Tribunal
de Contas, outras denominações recebeu a instituição, sempre ao sabor do momento
político.
O Tribunal de Contas de Portugal foi criado por decreto de 10 de novembro de 1849
para reorganizar a administração superior da fazenda pública. No relatório que antecede o
decreto se reconhece que:
“o Tribunal de Contas é uma instituição necessária em qualquer
governo regular, qualquer que seja a forma e princípio da sua
constituição. Nos governos representativos é condição
essencial da sua existência”.
Entre a criação da Casa dos Contos e a instituição do Tribunal de Contas de 1849,
passaram-se mais de 500 anos em que, progressivamente, ocorreu a separação das funções
de gestão das funções de controle das finanças públicas. E mais 150 anos para a
independência desta última função como uma das garantias do regime democrático que vive
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
hoje Portugal.
BRASIL
Apesar do grande empenho da Coroa portuguesa, as contas do Brasil continuavam
sem controle. Nem mesmo o Marquês de Pombal, severo administrador, lograra êxito.
Relatório apresentado por Luiz de Almeida Portugal, vice-rei do Brasil de 1769 a 1778,
apontava que os déficits vinham se acumulando desde 1761.
Ventos napoleônicos trouxeram para o Brasil a Coroa portuguesa, cuja presença real
instalou o que se denominaria Inversão Brasileira (a Colônia passou a ser sede da Corte).
Dentre as muitas medidas adotadas pelo príncipe D. João - futuro D. João VI, então regente
devido à má condição mental da rainha-mãe D. Maria (a Louca) -, uma das mais importantes
foi a expedição de alvará real, datado de 28 de junho de 1808, criando o Erário Régio e o
Conselho da Fazenda. O primeiro encarregado da guarda dos tesouros reais e o segundo
responsável pelo controle dos gastos públicos1.
Atendendo às exigências das Cortes Gerais Portuguesas, D. João, já aclamado rei,
retorna a Portugal, deixando seu “casto” rebento D. Pedro como príncipe regente, para
desagrado dos patrícios e agrado dos brasileiros. Ficando, D. Pedro logo se consagra
Imperador (parece que foi tudo combinado). Imperando, D. Pedro convoca e em seguida
dissolve Assembléia-Geral Constituinte para, gentilmente, outorgar-nos a primeira Carta,
em cujo artigo 170 está prescrito:
“a Receita e a Despesa da Fazenda Nacional será encarregada a
um Tribunal, debaixo do nome Thesouro Nacional”.
O desempenho do Tesouro Nacional, entretanto, não se mostrou satisfatório ao
Senado e frustrou a expectativa da Câmara dos Deputados que detinha a prerrogativa
constitucional de examinar as contas da administração. As manifestações em prol da criação
de um órgão específico para o exame dos balanços e orçamentos e acompanhamento da
administração começaram já em 1826. Ao longo dos dois reinados, muitos foram os
senadores e deputados que pregavam a necessidade da criação de um tribunal de contas, a
exemplo dos que funcionavam nos estados europeus.
O primeiro pronunciamento, assentado nos anais do Senado, foi feito pelo Visconde
de Barbacena, que, inclusive, já fora Ministro da Fazenda. O senador por Alagoas, submeteu
ao Senado projeto de lei preconizando a existência de um Tribunal de Revisão de Contas.
As tentativas, ora do Senado, ora da Câmara, ora do próprio Ministério da Fazenda,
culminaram com a extinção do Erário Régio e do Conselho da Fazenda - obras da regência
colonial joanina - e a criação do Tribunal do Tesouro Público Nacional, durante a Regência
Trina Permanente (4 de outubro de 1831), instalado em 9 de janeiro de 1832. A insatisfação,
1
Extraído de monografia vencedora do Prêmio Serzedello Corrêa (TCU 1998), de autoria de Artur Adolfo Cotias e Silva, publicada em
revista especial do Tribunal de Contas da União em 1999.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
porém, perdurou face a dominância do Executivo que tolhia a discricionariedade do
órgão. O deputado cearense Castro e Silva, ex-Ministro da Fazenda, defendeu, em 1837, a
criação de um tribunal de contas “independente do Tesouro e só responsável ante a
Assembléia-Geral”.
Do senador e magistrado Pimenta Bueno, autor de análise da Carta imperial (in
Direito Público Brasileiro e análise da Constituição do Império, 1857), são estas palavras:
“É de suma necessidade a criação de um tribunal de contas,
devidamente organizado, que examine e compare a fidelidade
das despesas com os créditos votados, as receitas com as leis
de imposto, que perscrute e siga pelo testemunho de
documentos autênticos em todos os seus movimentos a
aplicação e emprego dos valores do Estado e que enfim possa
assegurar a realidade e legalidade das contas.
Sem esse poderoso auxiliar, nada conseguirão as câmaras”.
Agosto de 1861. Enquanto a célere virgem dos lábios de mel fazia amor com o
guerreiro moreno nas areias quentes da praia dela mesma e se banhava na águas frias da
Bica do Ipú (vai ver ela já voava nas asas da Pan Air), o deputado e consagrado romancista
cearense José Martiniano de Alencar, desafeto do imperador, do alto da tribuna da Câmara,
na qualidade de Relator da Segunda Comissão de Orçamento, vituperava contra as contas do
governo e propugnava pela instituição de um tribunal, a cujos membros fossem dadas as
garantias essenciais para o desempenho independente da função de controle:
“O Tesouro Nacional, da maneira por que está constituído, não
satisfaz essa necessidade pública, não fornece ao Poder
Legislativo os dados e documentos de que necessita. Essa
instituição, embora constitucional, ressente-se do mesmo
defeito que se nota em uma instituição análoga da Inglaterra, o
audit office. Está sob a presidência de um dos membros do
Gabinete; não tem a independência necessária para fiscalizar
as contas dos diversos Ministérios.
A criação, pois, de um Tribunal de Contas, composto de
membros vitalícios bem remunerados, incompatíveis com
quaisquer cargos de eleição popular ou de nomeação do Poder
Executivo, responsáveis perante o Supremo Tribunal de
Justiça, quando esta Câmara decrete a sua acusação, é um
complemento necessário do Governo Parlamentar”.
“Eu me resumo sobre este ponto. Um Tribunal de Contas,
quanto à despesa pública, garante a estrita e severa economia
dos dinheiros do Estado, e põe a salvo da calúnia a probidade da
administração. Em relação à receita, moraliza o imposto e tiraTribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Ainda no Império, outras manifestações de peso seguiram a de José de Alencar. No
apagar das luzes imperiais, em 10 de março de 1889, o Ministro da Fazenda João Alfredo
Corrêa de Oliveira apresentou relatório em que considera:
“uma necessidade urgente a criação de um Tribunal de
Contas.... Será ele o único que, conhecendo de toda
contabilidade do Estado, possua meio para assegurar às
Câmaras e à Nação que os balanços demonstram fiel e
perfeitamente o movimento dos dinheiros público”.
NATUREZA JURÍDICA
“... convém levantar, entre o Poder que autoriza
periodicamente a despesa e o Poder que cotidianamente a
executa, um mediador independente, auxiliar de um e de
outro, que, comunicando com a Legislatura, e intervindo na
Administração, seja, não só o vigia, como a mão forte da
primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das
infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do
Executivo, que direta ou indireta, próxima ou remotamente,
discrepem da linha rigorosa das leis de finanças”. (grifo nosso)
Extraído do Decreto 966-A, datado de 7 de novembro de 1890, da lavra do então
Ministro da Fazenda Rui Barbosa, criando o Tribunal de Contas, o trecho acima já deixava
entrever a controversa natureza jurídica da instituição, ao situá-la como auxiliar
(intermediário?) tanto do Legislativo como do Executivo.
Instalado somente em 1893, o Tribunal de Contas foi, ao longo de quase um século,
assim posicionado nas nossas Cartas Constitucionais:
CONSTITUIÇÃO
1891
1934
1937
1946
1967
1969
1988
POSIÇÃO
Nenhuma
Ministério Público
Poder Judiciário
Poder Legislativo
Poder Legislativo
Poder Legislativo
Poder Legislativo
O saudoso Professor José Dalton Vitorino Leite, em artigo publicado na Revista do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
38
ARTIGOS/DOUTRINAS
Tribuna de Contas da União nº 61, intitulado Natureza Jurídica dos Tribunais de
Contas, examina a matéria sob a ótica de duas correntes que se opõem e apresenta sua
própria conclusão. De um lado, Pontes de Miranda, Seabra Fagundes e Castro Nunes
sustentam que os tribunais de contas exercem função jurisdicional quando julgam contas
(CF, art. 71, II); do outro lado, José Cretella Júnior, Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, Celso
Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Michel Temer, Lúcia Valle
Figueiredo, José Afonso da Silva e outros entendem que as cortes de contas possuem
natureza meramente administrativa, mesmo quando estão julgando as contas dos
administradores.
Dalton Leite, analisa os argumentos de cada corrente e conclui:
“o Tribunal de Contas exerce uma atividade que não pode ser
caracterizada como atividade jurisdicional típica, tampouco
atividade administrativa... por tratar-se de atividade de
natureza “sui generis”.
Confunde-se, amiúde, a natureza do órgão com a natureza da sua função. Com efeito,
a Constituição Federal de 1988 (art. 71, caput) preceitua que o controle externo será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (extraída a expressão central “a
cargo do Congresso Nacional”). Ou seja, O Congresso Nacional para exercer o controle
externo deve fazê-lo com o auxílio do Tribunal de Contas. Tal imposição não situa a
instituição como órgão do Congresso.
No nosso modesto entendimento, é mais feliz o Professor Carlos Ayres de Britto2, hoje
Ministro de Supremo Tribunal Federal, quando afirma:
“o Tribunal de Contas não é órgão do Congresso Nacional, não é
órgão do Poder Legislativo e quem diz isso é a Constituição,
com todas as letras, no artigo 44. O Poder Legislativo é
exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Logo, não se
compõe do Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas não
integra a estrutura formal, orgânica do Congresso Nacional.
Não se acantona na intimidade estrutural do Congresso
Nacional. Estou falando do Tribunal de Contas da União, mas é
evidente que o êmulo serve para os tribunais de contas de
municípios, perante as câmaras de vereadores e dos tribunais
de contas estaduais, perante as assembléias legislativas”.
Ora, só se pode aceitar a inclusão de um órgão em um Poder se a Constituição
expressamente assim dispor. É o que se vê no artigo 92, que indica a composição do Poder
2
Palestra proferida no Rio de Janeiro, em 30 de março de 2001, por ocasião de reunião preparatória para o XXI Congresso dos
Tribunais de Contas.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Vai mais além o Ministro Carlos Ayres:
“Quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá
o controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas da
União, evidente que está a falar de auxílio do mesmo modo
como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder
Judiciário. O Ministério Público não desempenha uma função
essencial à Justiça, Justiça enquanto jurisdição? É dizer, não se
pode exercer jurisdição senão com a participação obrigatória,
com o auxílio do Ministério Público. O paradigma é
absolutamente igual. Não se pode exercer função estatal de
controle externo senão com o necessário concurso ou
contributo obrigatório dos tribunais de contas”.
“Por outra parte, o Tribunal de Contas não é tribunal
administrativo, como se diz amiudadamente. Não pode ser um
tribunal administrativo um órgão cujo regime jurídico é
diretamente constitucional”.
“É, portanto, um tribunal político e administrativo. Político, nos
termos da Constituição; administrativo, nos termos da lei'.
“Não é à-toa que a Constituição fala: o Tribunal de Contas,
composto de nove ministros, com sede no Distrito
Federal, com quadro próprio de pessoal e jurisdição em
todo o país. Não é à-toa que a palavra jurisdição está sendo
usada”.
A polêmica sobre a natureza jurídica dos tribunais de contas promete continuar. O
debate, entretanto, é salutar e tem contribuído para marcar posições definitivas sobre a
instituição. Importante é que a discussão traga sempre mais luzes sobre a permanente
construção técnica e jurídica das cortes de contas, aprimorando-as e corrigindo-lhe os
rumos.
COMPOSIÇÃO DOS TRIBUNAIS ESTADUAIS
Desde que promulgadas as Cartas estaduais, em 1989, tem sido controversa a
distribuição das vagas das cortes estaduais e municipais. Dá-se isso devido à ingrata tarefa
de estabelecer a proporcionalidade entre o número de vagas no Tribunal de Contas da União,
nove, e o número de vagas nas cortes estaduais e municipais, determinadas como sendo
sete no parágrafo único do artigo 75 da Constituição Federal.
Simetricamente à Constituição Federal (Art. 73, § 2°, I e II), as Cartas estaduais
deveriam preceituar dois terços das vagas para o Poder Legislativo e um terço para o Poder
Executivo. Conta fácil para distribuir as vagas no âmbito do Tribunal de Contas da União, face
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
ser exata a divisão de nove por três. Entretanto, arredondar o quociente de sete por
três ensejou equivocada composição nos colegiados estaduais e municipais que optaram por
dispor apenas duas vagas para o Executivo e cinco para o Legislativo, resultante das frações
encontradas: um terço de sete = 2,3333...; e dois terços de sete = 4,6666... - a primeira, foi
arredondada para baixo = 2; e a segunda, foi arredondada para cima = 5.
Provocado, o Supremo Tribunal Federal, sabiamente, enxergou com clareza solar os
diferentes substratos de origem para a extração dos membros, atendendo à composição
heterônoma desejada pelo constituinte originário.
Pelo modelo federal, os tribunais de contas estaduais e municipais devem ter:
6/9 de vagas de livre indicação do Legislativo; seis nonos de sete = 4,6666...;
1/9 de vagas de livre indicação do Executivo; um nono de sete = 0,7777...;
1/9 de vagas reservada ao Ministério Público; um nono de sete = 0,7777...;
1/9 de vagas reservada a auditor substituto; um nono de sete
= 0,7777....
As três categorias minoritárias são favorecidas pelos critérios de arredondamentos
sucessivos da ABNT - caso contrário não existiria representação simultânea de todos os
substratos, ou seja, a heteronomia seria capenga -, assim, decidiu o STF reiteradas vezes,
editando agora súmula que fasta definitivamente qualquer dúvida sobre a composição das
cortes locais:
“653 - No Tribunal de Contas estadual, composto por sete
conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembléia
Legislativa e três pelo Chefe do Executivo estadual, cabendo a
este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do
Ministério Público, e um terceiro à sua livre escolha”.
INVESTIDURA DOS MEMBROS
Dentre as muitas críticas lançadas sobre os tribunais de contas, a mais insistente é a
que refere a forma de provimento dos membros do colegiado. A Constituição Federal reserva
um terço das nove vagas de ministro do Tribunal de Contas da União ao Presidente da
República e dois terços ao Congresso Nacional. Do terço presidencial, um ministro deve ser
extraído do quadro de auditores substitutos de ministro e outro do quadro do Ministério
Público junto ao Tribunal.
Cabe, portanto, ao Presidente da República a livre escolha de um ministro e ao
Congresso Nacional a livre escolha de seis ministros, sendo, três do Senado e três da Câmara
dos Deputados.
Essa composição - dita heterônoma pelo STF -, tem dado ensejo a constantes
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
ataques contra a instituição, face, óbvio, ao marcante viés político na escolha de seus
membros, o que comprometeria o desempenho de sua função no exame das contas
governamentais e no julgamento das contas dos administradores.
O argumento mais contundente incide sobre a presunção de que um ministro indicado
politicamente seria sempre influenciado pelo fator gratidão ou mesmo por suas tendências
político-partidárias. A corrente que assim se posiciona, defende que o concurso público seria
a via mais aceitável para o preenchimento do cargo de ministro do Tribunal de Contas da
União ou de conselheiro de tribunal municipal ou estadual.
O Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (in Tribunais de Contas do Brasil
Jurisdição e Competência, 2003), ex-procurador do Tribunal de Contas do Distrito Federal,
hoje investido conselheiro naquela corte pelo critério da Carta atual, enfrenta a matéria:
“Com freqüência se discute a necessidade de impor a regra do
concurso público, como critério único para seleção e nomeação.
Sem dúvida, o concurso público desvincula o agente nomeado
de qualquer interferência. Os nomeados por esse critério de
escolha, impessoal por excelência, uma vez garantidos na
continuidade da função, possuem todos os atributos para
desempenhar a função com isenção e critério técnico.
Contudo, mesmo essa regra tem merecido críticas: seleciona
o candidato que possui maior conhecimento, mas não
necessariamente o mais apto ao desempenho da função.
O mesmo ocorre no Poder Judiciário: juízes são selecionados
pelo quanto sabem de processo e de direito, mas em nenhum
momento são aferidos em relação ao senso de Justiça que
possuem ou deixam de possuir. De igual modo, membros do
Ministério Público vêm recebendo críticas pela atuação parcial,
de caráter político-partidária, ou com o simples intuito da
promoção pessoal na imprensa oficiosa”.
Mesmo entendendo ser o melhor sistema o instituído em Portugal, onde a escolha é
feita através concurso de títulos, o Professor Ulisses Jacoby reconhece que:
É inegável que o Brasil avançou muito, a partir da última
constituição, na regulamentação do tema. De fato, na ausência
de critério melhor, como que estabelecendo uma linha
progressiva de avanço, definiu o constituinte os requisitos já
expostos3 e depois, uma vez satisfeitos esses, um critério de
escolha que, pela divisão dos extratos de origem, equilibrasse
os critérios técnicos e políticos do julgamento das contas.
Cumprindo fielmente a norma constitucional, o sistema
3
Requisitos constantes do parágrafo primeiro do artigo 73 da Carta Constitucional.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
brasileiro representaria um dos mais avançados do mundo:
delimita com precisão os requisitos de conhecimento e de ética,
indispensáveis ao exercício da relevante função; define a
experiência profissional como condição essencial para o
desenvolvimento da sensibilidade e da sabedoria efetiva na
aplicação do conhecimento; estabelece a escolha com
prevalência para o poder que deve impor recolhimento
compulsório dos recursos públicos, definir e autorizar despesa,
sendo justo que indique os mais qualificados para o mister de
fiscalizar a aplicação, tudo em nome do povo, por meio de seus
legítimos representantes.
Se disfunções ocorrem não são consectárias do critério, mas da
sua incorreta aplicação, fato esse que deveria merecer censura.
O que se verifica, em termos práticos, é a ausência de
fiscalização no atendimento dos requisitos e manifesto
descumprimento dos critérios de escolha”.
Ainda que pertinentes, os argumentos favoráveis ao concurso são rebatidos de frente
pelos que vêem na escolha política a forma mais legítima e transparente, uma vez que
permite a indicação de figuras notoriamente condicionadas para o múnus, indicados,
aprovados e nomeados por quem é constituído pelo voto para tanto. O que se diz é que a
seleção concursal enquanto depura qualificações técnicas, omite as outras qualidades do
selecionado que deveriam ser de pleno conhecimento público, como acontece com aqueles
que são selecionados pelo concurso eleitoral, sem dúvida o mais árduo de todos.
De qualquer forma, a escolha de membros de tribunais de contas deve ser revestida de
maiores cuidados, com o devido rigor no que refere ao atendimento estrito aos critérios
constitucionais. O exame seletivo das qualificações dos possíveis indicados - até mesmo de
provas e títulos -, seria uma alternativa que poderia ser implementada no âmbito do
parlamento, sem maiores dificuldades e sem qualquer alteração nas regras constitucionais,
permitindo ainda o pleno exercício da função política dos Poderes Legislativo e Executivo e na
prática dos chamados checks and balances (freios e contrapesos), que devem ser sempre
observados no estado democrático de direito. É o caso, só para citar um exemplo, da
existência do quinto constitucional nos tribunais jurisdicionais.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
4
Bibliografia
BRITO, Carlos Ayres. A Real Interpretação da Instituição TC. Revista do TCMG, XXI.
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4
Fontes não arroladas na Bibliografia estão referidas no próprio texto.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Gestão do Conhecimento: caminho
para o aprimoramento do controle
externo
Flávia Ferreira Costa Pires
Especialista em Controle Externo
A palavra conhecimento tem como conceitos básicos: ação ou efeito de conhecer;
ciência; informação. Desses significados, pode-se extrair a relevância que o conhecimento
tem no contexto das relações pessoais e organizacionais (PEREIRA; BARBOSA, 1996,
p.158).
No mundo globalizado, onde a tecnologia caminha rapidamente e as mudanças em
todas as áreas se processam céleres, o conhecimento passou a ser a ferramenta operacional,
imprescindível para o desenvolvimento das organizações. Não se pode mais conceber, no
seio das instituições, profissionais desempenhando papéis sem um compromisso efetivo com
a busca e o aprimoramento do conhecimento.
A evolução contínua do conhecimento e o ritmo imposto pelas novas relações
organizacionais e educacionais impõem que o Tribunal de Contas esteja aberto a identificar
sempre: onde e como surgem as informações; quem as detém; como usá-las e onde aplicálas, ou seja, que busque investir em seu capital intelectual, objetivando alcançar a excelência
organizacional. Assim, está clara a idéia de que o ativo mais valioso da organização Tribunal
de Contas é o seu potencial humano. Por isso, torna-se premente enfatizar a criação do
conhecimento, assim como sua captação, organização, compartilhamento e uso em todos os
planos, operações e atividades detalhadas que essa instituição exerce e possa vir a exercer.
O exercício de controles meramente legalistas e quantitativos não corresponde mais
às exigências da própria sociedade, que procura agora se inteirar não só da forma da
despesa, mas principalmente acerca do seu mérito. E, para o Tribunal de Contas tornar-se
indicador seguro da democracia do País, deve investir em mecanismos que assegurem essa
condição aos brasileiros.
Por tudo isso, busca-se ressaltar a importância da gestão do conhecimento para o
exercício do controle externo, mister constitucional do Tribunal de Contas, bem como
abordar os fatores que conduzem ao pensamento de que é necessário essa instituição
gerenciar o seu conhecimento, a fim de fortalecer o controle externo que desenvolve; e ainda
apontar estratégias de aplicação da gestão do conhecimento que possibilitem a maximização
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
desse controle, visando a dar à sociedade a garantia efetiva de que o patrimônio
público é bem gerido. Afinal, a sociedade é quem colabora efetivamente para a manutenção
da máquina administrativa.
O termo controle, segundo Fernandes (2004, p.20), não se restringe a fiscalização,
inspeção, monitoramento e outros vocábulos assemelhados. Controlar é uma garantia de
que os atos praticados e fatos verificados foram submetidos à aferição.
No Estado democrático de Direito, como é o caso do Brasil, os atos de natureza
financeira da Administração precisam ser controlados, devendo esse controle partir de um
órgão dotado de autonomia e garantias para o desempenho de suas funções e independente
da própria Administração. A Carta Magna determinou que esse órgão é o Tribunal de Contas.
A respeito do controle externo exercido pelas cortes de contas, é salutar
apresentar o significado da expressão controle externo, a fim de que se compreenda com
clareza a função dessas instituições, que têm como missão zelar pela correta aplicação dos
recursos públicos, tornando-se verdadeiros guardiões das finanças públicas.
Na visão de Ferraz (1999, p.98), controle externo é exercido por órgão diverso, não
pertencente à estrutura do responsável pelo ato controlado, como o controle que o Poder
Judiciário pode vir a realizar sobre os atos do Poder Público, o controle direto ou indireto a
cargo do Congresso Nacional e o realizado pelo Tribunal de Contas. Sendo assim, verifica-se
que o controle externo tem como característica primordial a independência, ou seja, ele
deve ser feito por um órgão alheio à Administração Pública, visto que se desenvolverá por
meio de fiscalizações e auditorias junto aos atos da gestão praticados por administradores
públicos.
Vale ressaltar que o controle externo não deve visar apenas a uma fiscalização de
atos e fatos administrativos, mas principalmente há de ser capaz de fornecer subsídios que
evidenciem se as políticas públicas e os programas de governo estão sendo bem elaborados,
pensados e empregados de forma a atender eficientemente a sociedade brasileira, que deve
ser sua principal beneficiária.
O novo contexto organizacional repleto de inovações tecnológicas, o continum de
mudanças introduzido pela Constituição e a mudança do paradigma burocrático para o
paradigma participativo impulsionam o Tribunal de Contas, como instituição renovadora de
atitudes, conhecimentos e habilidades, a disseminar entre seus servidores a gestão do
conhecimento e focalizá-los como indivíduos que aprendem. Sendo assim, não se pode
deixar de lado a importância da aprendizagem como ferramenta imprescindível ao
desenvolvimento das relações organizacionais.
A aprendizagem, como resultado da disseminação de conhecimentos e experiências,
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ARTIGOS/DOUTRINAS
permeia todo o campo das relações individuais e grupais; ou seja, ela se desenvolve
tanto no interior dos indivíduos, como também no âmago das organizações. O maior desafio
das organizações é exatamente compreender o que significa aprendizagem, de que modo ela
acontece no indivíduo e como se efetiva a sua transferência de individual para a
organizacional, a fim de gerenciar e produzir meios para o desenvolvimento deste processo,
utilizando-se de estratégias e implantando uma cultura organizacional que favoreça a sua
realização.
A aprendizagem organizacional surge, então, como um conjunto de atos que têm
como objetivo preparar as pessoas para uma melhoria contínua, tornando-as proativas,
capazes de apreender e disseminar conhecimento, visando ao aprimoramento organizacional
e pessoal. A aprendizagem permanente é oriunda da constante transformação, pois que
aprender tem a ver com o existir, e o existir é fazer saltos, crescer, ir além de si mesmo,
mediante um moto-continuo de formulação da identidade do aprendiz e do conhecimento
que o cerca. Aprendizagem é mudança ou movimento, portanto, a mudança é requisito
fundamental para a consecução da aprendizagem.
No contexto da realidade econômica atual, em que o conhecimento é fator diferencial
para os indivíduos, empresas e nações, a gestão dos ativos humanos chega a um patamar
expressivo, pois a busca contínua pela viabilidade e êxito das organizações faz com que os
administradores busquem formas de extrair, sistematizar e revitalizar os ativos de
conhecimento, para que possam ser utilizados como fatores do desenvolvimento empresarial
e institucional.
Com base nesses objetivos, Wiig (1998, p.8) acrescenta que, sob o ponto de vista
gerencial, a Gestão do Conhecimento dá ênfase a quatro áreas de atuação:
a) monitorização de alto a baixo e facilitação de atividades relacionadas ao
conhecimento;
b) criação e manutenção da infra-estrutura do conhecimento;
c) renovação, organização e transformação dos ativos de conhecimentos; e
d)utilização dos ativos de conhecimentos para compreender seu valor.
Por ser um conceito relativamente novo pelas empresas, a administração e a gestão
compartilhada das diversas áreas do conhecimento em uma organização constituem um
desafio de grande complexidade, principalmente porque não há modelos definidos que
assegurem resultados imediatos e satisfatórios. Dessa forma, faz-se oportuno, inicialmente,
um esforço gerencial no sentido de mapear e inventariar as fontes de conhecimento,
implementar, por meio de incentivos e práticas inovadoras, a criação, compartilhamento e
uso do conhecimento individual e organizacional, para que o corpo de colaboradores tenha a
percepção clara da importância da aplicação do conhecimento acumulado, nas diversas
atividades organizacionais.
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ARTIGOS/DOUTRINAS
As variadas estratégias da gestão do conhecimento utilizadas pelas empresas buscam
consonância com a sua cultura organizacional, a natureza dos seus negócios, a visão de suas
lideranças e as especificidades do seu corpo técnico e operacional. Além disso, com a evolução
dos métodos e práticas da Gestão do Conhecimento, há uma tendência quanto à integração
entre as diferentes formulações e utilização dessas estratégias, que podem, em algum
momento, ser complementares às estratégias empresariais implementadas pelas
organizações.
O importante é que as organizações se encaminhem ligeiro para adotar a Gestão do
Conhecimento, buscando instrumentos que dêem suporte à sua disseminação, pois a
importância da gestão eficiente e eficaz dos recursos é predominante em nosso ambiente
competitivo e sequiosa pelos resultados. Estamos na Era do conhecimento, portanto, diante
de uma das maiores forças promotoras do desenvolvimento humano.
A finalidade precípua do controle externo é assegurar que as políticas públicas sejam
implementadas com qualidade, eficiência e eficácia, produzindo resultados sociais positivos.
Para exercer esse controle, o Tribunal de Contas necessita da adoção de práticas e
instrumentos que dêem sustentação e impulsionem a busca do saber, da cultura de
aprendizagem e da transformação organizacional, em clima que encoraje e desafie a
capacidade de inovação do ser humano.
Com efeito, o Tribunal de Contas, buscando promover a gestão do conhecimento no
exercício do controle externo e ser reconhecido como agente de transformação, que prima
pela efetividade e melhoria contínua da ação governamental, poderá desenvolver como
mecanismos de aprendizagem: aprendizado pela leitura organizacional, grupos de melhoria
de processos, banco de talentos especialistas, banco de apresentações e relatórios,
vídeoconferência e memória organizacional.
O papel da gestão do conhecimento no Tribunal é o de manter um clima vivo e
estimulante de aprendizado coletivo, no âmbito do qual todos os seus públicos: servidores,
governo e sociedade interajam, criando relacionamentos amplos que propiciem êxito na
consecução dos resultados e métodos de atuação por eles empregados. Vale ressaltar ainda,
que a colaboração e alianças desenvolvidas por meio desse compartilhamento permitem o
reconhecimento de que aprender não é apenas planejar ações, mas, principalmente,
replanejar, implementar e refletir sobre as sérias questões organizacionais com que se
deparam essas instituições, de forma a encontrar soluções estratégicas e coletivas.
Do referencial teórico apresentado, infere-se que urge ao Tribunal de Contas,
localizado num âmbito de aprendizagem organizacional, possibilitar cada vez mais a
disseminação do conhecimento e o instrumental educativo de que necessita seu corpo de
servidores para bem desempenhar suas funções junto à Administração Pública e orientar os
seus jurisdicionados.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
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FERRAZ, Luciano. Controle da administração pública: elementos para a
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Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
A Participação de Cooperativas em
Licitações Públicas
Giovanna Augusta Moura Adjafre
Especialista em Controle Externo
A participação de cooperativas em licitação não é tema inédito, mostrando-se,
entretanto, assunto por demais polêmico e inúmeros são os posicionamentos a respeito.
Contínuas são as discussões judiciais sobre as conseqüências da contratação de
cooperativas no aspecto trabalhista. Por outro lado, essa espécie societária mostra-se como
uma alternativa de combate ao desemprego, ganhando relevante papel no contexto sócioeconômico
Vários óbices são apontados pelos partidários da tese de que às cooperativas é
vedada a participação em licitações públicas.
À luz dos princípios da isonomia e da competitividade, foi a questão examinada,
cujas conclusões se encontram a seguir.
A imprevisão legal da participação de tais sociedades nas licitações públicas no
próprio Estatuto das Licitações não tem o condão de, per se, afastar essas organizações dos
certames. A regra, em princípio, é a ampla participação de todos os interessados, a teor do
artigo 3º, §1º, I da Lei nº 8.666/93. As exceções encontram-se em seu artigo 9º.
A vedação à participação irrestrita de todos os interessados encontra-se vinculada
tão-somente à comprovação de exigências relativas à qualificação técnica, econômica,
jurídica e fiscal, nos termos do artigo 27 daquela lei, constituindo a fase da habilitação,
devendo aqueles, até esse momento, ser tratados com isonomia.
Negar a participação de cooperativas, já no edital, por sua natureza singular, viola os
preceitos estabelecidos no artigo 28, IV, da Lei nº. 8.666/93, considerando que estas são
reconhecidas como sociedades civis, dotadas de capacidade jurídica, aptas a exercer
direitos e contrair obrigações.
Não procede, igualmente, o alijamento das cooperativas, sob a alegação de que elas
apresentam propostas mais vantajosas em face dos privilégios de natureza tributária,
previdenciária e trabalhista a elas concedidos, o que ocasionaria, segundo seus defensores,
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ARTIGOS/DOUTRINAS
violação ao princípio da igualdade.
Nas palavras de Siqueira Castro, citado por Niebuhr (2000, p. 54), “é errôneo supor
que a regra constitucional impede que se estabeleçam desigualdades jurídicas entre os
sujeitos de direito. Isto porque o fenômeno da criação legislativa importa inevitavelmente
em classificar pessoas, bens e valores segundo toda sorte de privilégios fáticos (...)”.
In casu, os privilégios foram concedidos pelo próprio Texto Constitucional vigente.
A despeito da não-incidência de encargos de natureza tributária, as sociedades
cooperativas arcam com outros encargos próprios, decorrentes do associativismo, como
por exemplo, o Fundo de Reserva e o Fundo de Assistência Técnica, Educacional e SocialFATES. Ademais, essa não-incidência não ocorre de forma irrestrita, principalmente quando
se trata de cooperativas que prestam serviços a terceiros, sobre as quais incidem Imposto
de Renda, PIS, COFINS e ISS.
No aspecto previdenciário, a Lei nº. 9.876/99 impôs a obrigatoriedade de os
contratantes de cooperativas recolherem 15% sobre o valor da fatura referente aos
serviços prestados por seus cooperados, onerando neste percentual a sua proposta. Por
outro lado, nos termos do Decreto nº. 3.048/99, os cooperados são considerados
autônomos, contribuindo individualmente em 20% do salário de contribuição, percentual
equiparado àquele incidente sobre as empresas não-cooperativas (contribuição patronal e
dos empregados).
Sob a óptica trabalhista, a teor do artigo 90 da Lei do Cooperativismo, combinado
com o parágrafo único do artigo 442 da CLT, está excluído, pelo menos em tese, o vínculo
empregatício entre a cooperativa e seus cooperados e entre estes e o tomador de seus
serviços. Como consequência, estariam as sociedades cooperativas isentas de
recolhimentos referentes aos encargos sociais próprios do vínculo celetista, que oneram em
cerca de 111,5% a contratação de empresas mercantis.
Reside, portanto, no aspecto trabalhista a vantagem de maior magnitude concedida
às cooperativas, vindo a permitir a vitória dessas sociedades nos certames licitatórios,
principalmente naqueles de menor preço.
Mesmo assim, ao contratar uma cooperativa, se constituída em conformidade com
os fundamentos do Cooperativismo, estará a Administração atingindo duplamente o
interesse público, ao homologar proposta com preço mais vantajoso e fomentar a atividade
cooperativista, em cumprimento ao preceito constitucional.
No que se refere especificamente às cooperativas de trabalho, a discussão torna-se
mais acirrada já que elas são alvo de muitos questionamentos no âmbito da Justiça laboral,
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ARTIGOS/DOUTRINAS
com repercussão direta na sua contratação pelo Poder Público ante a possibilidade de
responsabilização subsidiária, nos termos do inciso IV do Enunciado 331 do Tribunal Superior
do Trabalho.
Decerto, o espírito do Cooperativismo, incentivado pelo legislador pátrio como forma
de amenizar os problemas advindos do desemprego, foi deturpado por aqueles que
enxergaram no parágrafo único do artigo 442 da CLT, introduzido pela Lei nº. 8.949/94, a
possibilidade de terceirização de suas atividades, livres de custos trabalhistas e
previdenciários.
Como conseqüência - consoante expresso preliminarmente neste escrito proliferaram as falsas cooperativas de trabalho, as chamadas cooperativas de mão-deobra, por se caracterizarem como mera intermediadora de força de trabalho. A sua
contratação oculta verdadeira relação de emprego, fundada na habitualidade, pessoalidade,
subordinação e onerosidade, nula se analisada à luz da previsão contida no artigo 9º da CLT,
conforme decidem freqüentemente os tribunais trabalhistas, em situações nas quais se
evidencia uma relação de caráter empregatício e não societário.
Aqui incorre a Administração Pública em maior risco, pois, ao contratar cooperativa
fraudulenta (de mão-de-obra), o tomador-Estado responderá subsidiariamente pelas
obrigações trabalhistas não honradas pela empresa interposta, in casu, a cooperativa,
considerando que o verdadeiro empregador é aquele beneficiado com a prestação laboral,
nos termos do artigo 2º da CLT.
Sabe-se que a responsabilização do ente público, com supedâneo no Enunciado 331,
não ocorre somente em relação às cooperativas, mas a qualquer um que contrate com a
Administração Pública, quando se tornam inadimplentes para com os seus empregados.
Ocorre que, nesses casos, o administrador público pode exercer, no decorrer do contrato, seu
dever de vigilância, cobrando a comprovação dos recolhimentos cabíveis à relação
empregatícia. Os riscos de responsabilização, todavia, ganham dimensões gigantescas
quando se trata de cooperativas, porque, até que se comprove o vínculo, estas sociedades
estão livres dos encargos a ele inerentes.
Ademais, quando falsas cooperativas de trabalho se protegem sob o manto do
Cooperativismo para obtenção de vantagens de ordem trabalhista, os seus princípios estão
sendo desvirtuados, ensejando a intervenção estatal prevista no art. 93 da multicitada Lei
nº. 5.764/71.
Pelo princípio da legalidade, deve a Administração, pelos órgãos competentes, alijar
não apenas dos certames mas também da própria sociedade, as cooperativas de caráter
fraudulento, as chamadas cooperativas de mão-de-obra, onde inexistem os princípios e as
características intrínsecas ao Cooperativismo.
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ARTIGOS/DOUTRINAS
A sua exclusão representa, de fato, implantação de política pública, considerando que
o apoio e o estímulo previstos na Carta Magna referem-se às verdadeiras sociedades
cooperativas.
Nestes casos, sim, resta caracterizada ofensa ao princípio da isonomia, na medida em
que as propostas ofertadas serão díspares: de um lado, a empresa que está sujeita às
obrigações trabalhistas, fiscais e previdenciários e, em tese, cumpre-as; de outro a falsa
cooperativa, beneficiadas com algumas não-incidências de tributos, reduzindo seus custos e,
consequentemente, concorrendo com preços menores do que aquela.
Ainda que haja defensores da impropriedade na responsabilização da Administração
com supedâneo no inciso IV do Enunciado 331 do TST, considerando a sua colisão com o
mandamento insculpido no artigo 71 da Lei nº. 8.666/93 e, ainda, com o verbete 363 também
do TST, na prática, o Ministério do Trabalho, de ordinário, impõe à Administração o
cumprimento de obrigações de natureza trabalhista não honradas pela empresa interposta,
ao verificar a ilegalidade destas cooperativas no que se refere a sua constituição e
funcionamento.
O Termo de Conciliação Judicial celebrado entre a União e o Ministério Público do
Trabalho, com o objetivo de não mais serem contratadas cooperativas de mão-de-obra pelo
Poder Público Federal para realização de trabalho subordinado, ainda que limitado em seu
alcance, foi importante passo para sedimentar nova cultura no sentido de coibir práticas
fraudulentas e amparar a classe trabalhadora.
Igualmente louvável foi a deliberação do Tribunal de Contas da União, referência
nacional na jurisprudência administrativa, que, revendo seu posicionamento anterior,
consolidou, na esfera federal, entendimento pela impossibilidade de coexistirem trabalho
subordinado e Cooperativismo numa mesma relação jurídica, dando caráter normativo à
decisão.
É verdade que medidas liminares são concedidas pela Justiça não trabalhista, no
sentido de permitir a participação de cooperativas em licitações realizadas pelos órgãos
federais, cujos editais contenham, em obediência ao citado Termo de Conciliação Judicial e à
decisão normativa do TCU, cláusulas restritivas a essa participação.
Entende-se, porém, que, em obediência ao princípio da legalidade, pode-se acentuar
que, mesmo considerando as limitações do alcance do Termo Judicial e, ainda, que não haja
disposições legais que restrinjam a participação de cooperativas em procedimentos
licitatórios, é dever do administrador agir com cautela.
Ao contratar em flagrante violação às disposições da legislação trabalhista, age o
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ARTIGOS/DOUTRINAS
administrador público com duvidosa boa-fé, pois a priori é sabedor de que a
jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho, instância máxima da Justiça laboral, é
categórica no sentido da responsabilização subsidiária da Administração Pública pelos
encargos trabalhistas inadimplidos pela contratada, in casu, a cooperativa, seja pelo seu nãorecolhimento, seja por incorrer em ilegalidade perante a ordem jurídica, como forma de burlar
os direitos da classe obreira.
Tenciona-se, no entanto, deixar assente a idéia de que não se pode generalizar. A
depender do objeto a ser licitado, legal e também legítima pode ser a participação de entes
cooperativistas em licitações públicas.
Nas palavras de Hupsel (2002), na contratação de fornecimento de bens produzidos
pelas cooperativas e de prestação de serviços que não de intermediação de mão-de-obra
(como, por exemplo, por tarefa), legal e por demais vantajosa é a participação dessas
sociedades, porque nessa situação não há como se configurar burla aos direitos dos
trabalhadores.
Afastada a fraude e o risco de responsabilização subsidiária, a participação desses
entes vai ao encontro dos princípios da igualdade e da competitividade, ao ampliar o universo
de licitantes a todos os interessados e, ainda, da economicidade, ao permitir que proposta
mais vantajosa venha a ser adjudicada.
Para responder objetivamente se as sociedades cooperativas podem ser alijadas das
licitações públicas sem que haja colisão entre os princípios que regem a atuação da
Administração Pública, em especial o da isonomia e o da competitividade, pode-se assimilar
que:
1) todos que desejam contratar com a Administração Pública têm assegurada
igualdade de direitos perante ela (isonomia), vedado o estabelecimento de condições que
signifiquem preferências em favor de alguns licitantes, em detrimento dos demais.
2) O Poder Público deve limitar-se a fixar exigências relevantes e pertinentes ao objeto
específico da licitação, restritas à qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações contratuais, como forma de se observar o princípio da
ampliação do universo de licitantes (competitividade).
3) A Administração Pública não pode afastar licitantes que legalmente estejam
disponíveis no mercado, nem estabelecer distinções artificiais para neutralizar os benefícios
atribuídos a determinada categoria que se pretende legal e constitucionalmente estimular.
4) A lei não restringe, em tese, a atuação dos diversos ramos de cooperativas nem a
sua contratação por terceiros, incluindo-se a Administração Pública, contudo todas elas devem
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ARTIGOS/DOUTRINAS
atender aos mandamentos legais afetos ao Cooperativismo, sob pena de se verem
descaracterizadas e, por consequência, impedidas de se valerem da tutela legal em vigor como
parece acontecer nos casos de cooperativas de mão-de-obra.
Concluindo, pode-se afirmar que a questão longe está de ser pacificada no âmbito
doutrinário e até mesmo jurisprudencial. Mais discussões deverão ser suscitadas. O que não se
pode negar é a necessidade premente de mudanças na legislação trabalhista e no próprio
estatuto das cooperativas, no sentido de se adequarem a nova realidade jurídica, assim como
a edição de lei complementar aludida na Constituição Federal, como forma de disciplinar o
apoio e o estímulo do Estado ao Cooperativismo.
Advirão, assim, ações qualitativas e de indiscutível eficácia para consolidar e
permitir o desenvolvimento auto-sustentável das sociedades cooperativas.
O certo é que as fraudes devem ser estirpadas para que sejam privilegiadas aquelas
cooperativas imbuídas do verdadeiro espírito de cooperação, alternativas que são à exclusão
social.
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Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
58
ARTIGOS/DOUTRINAS
O Controle dos Recursos Públicos pelos
Tribunais de Contas em Época Eleitoral
Maria Auxília Cavalcante Pinho
Especialista em Controle Externo
Os órgãos controladores e a sociedade brasileira não se dão conta da necessidade de
controle dos recursos públicos em época eleitoral. Como os órgãos controladores podem
contribuir para referido controle, com eficiência e eficácia? Os casos freqüentes de corrupção
e desmandos são evidentes na execução dos gastos públicos, necessitando-se, com
urgência, de mudanças na atuação dos órgãos controladores. Os tribunais de contas e a
Justiça Eleitoral exercem ação fundamental na condução dos casos em voga, mas não o
suficiente para inibir abusos. A importância desse controle surge como forma de incentivar o
gestor público a agir com eficiência e transparência na utilização dos recursos públicos em
época eleitoral.
A ampla disputa política diante das transformações sociais no final do século denota
as fragilidades dos modelos de controle. As mudanças devem caminhar no sentido de ampliar
e reaver cada vez mais a cidadania no Brasil.
Ressalvado o esforço desenvolvido pela Justiça Eleitoral para operacionalizar o
processo eleitoral, o problema está nos órgãos controladores, os tribunais de contas, que, se
omitindo de suas funções, costumam manter longa e serena distância desse panorama.
Parece temerem algum comprometimento, o que favorece o agravamento do quadro caótico
que desacredita o sistema judicial e de controle e reduz a fé do cidadão na própria
democracia.
Como, porém os tribunais de contas podem contribuir para o controle mais eficiente
dos recursos públicos em época eleitoral? Hipoteticamente, se os tribunais de contas, em
parceria com o Ministério Público e a Justiça Eleitoral, praticassem ações interativas e
sistematizadas, atuando nos meses de agosto, setembro e outubro, otimizariam a eficácia
alcançada mediante caráter preventivo, de orientação e controle, inibindo os possíveis
desvios e, conseqüentemente, a má utilização dos recursos públicos neste período.
Propor a criação de tipos de controles nas eleições, visando a maior transparência na
utilização de recursos públicos, juntamente com a integração entre os órgãos controladores,
no tocante ao estabelecimento de metas e diretrizes a partir de ações sistematizadas que
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
59
ARTIGOS/DOUTRINAS
valorizam a qualidade total no controle dos recursos públicos em época eleitoral.
Renato Martins Costa, presidente do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo,
ressalta no informativo dessa Corte, a missão do administrador público:
Ele não pode fazer nada sem uma lei que o permita, enquanto o
administrador privado pode fazer tudo que a lei não proíba.
Manifestou seu entendimento quanto aos prefeitos bem
intencionados, cerca de 99,9%, merecendo, por isto,
crédito
colaborando na realização de eventos, além de estar sempre à
disposição para esclarecer dúvidas. O Tribunal é parceiro do
administrador público, tenham sempre isto em mente. Se não fosse
em nome dos bons resultados econômicos e sociais, seria pelo
trabalho mais tranqüilo que a boa conta nos propicia, quando
comparado à conta ruim, mal feita, mal documentada (COSTA, 2004,
p.8).
Segundo Santana (2000, p.28), “o período eleitoral é dos mais intrincados se
confrontando com a Administração Pública e a sua continuidade, especialmente porque a
ordem jurídica vigente possibilita a reeleição dos chefes do Poder Executivo”. Mudar o poder
trocando os chefes do Poder Executivo é necessário, quando se trata de regime político
republicano com regras políticas e eleitorais fundadas na Lei Maior; e a sucessão de poder
envolve tudo aquilo que se realizou, de bom e ruim, na respectiva Administração. É o caso
das dívidas públicas que são transferidas para mandato seguinte.
A Administração Pública deve atuar com base nos princípios constitucionais tão bem
preceituados na Constituição Federal (art. 37), tais como os da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, a fim de evitar o abuso do poder econômico, a
corrupção e a fraude, assuntos tão evidenciados na conjuntura atual, desprotegendo a
normalidade e a legitimidade das eleições.
As normas que incidem sobre a espécie são em grande e variado número, pois
colhem regras e princípios constitucionais (políticos e administrativos) para serem
ajuntados às normas infraconstitucionais regentes das eleições e vinculantes da
Administração Pública. As normas e princípios eleitorais inseridos na Carta Política, não
desmerecendo, no particular, tudo aquilo que se relega a plano secundário mas de
importância vital estão no preâmbulo da Constituição de 1988. A partir dali recupera-se o
vigor dos princípios republicano e federativo, bem assim o valor da democracia, da cidadania
e da soberania popular.
As normas constitucionais predominam de acordo com o ordenamento jurídico,
justamente porque se originam do desejo imperante do povo, juntamente com o poder
constituinte das instituições estatais, nascendo, aqui, a organização do sistema do direito,
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
60
ARTIGOS/DOUTRINAS
compondo subsistema normativo denominado Direito Eleitoral.
O direito de voto a todos os cidadãos, produz os direitos políticos, bem como as
normas constitucionais referentes aos partidos políticos e outros preceitos presentes em todo
o Texto Maior.
Na Constituição Federal de 1988 (art. 22, I), criou-se a repartição das competências
entre os entes federados, atribuindo-se apenas à União a competência para legislar sobre
Direito Eleitoral. Ressalte-se que, ocorrendo alteração legal do processo eleitoral, esta
entrará em vigor na publicação somente se aplicando à eleição um ano após a sua vigência
(art. 16).
De acordo com Santana (2000, p.31):
O ordenamento jurídico-eleitoral rege-se estruturalmente pelas
mesmas regras que informam a organização do direito positivo,
prevalecendo a norma de nível mais superior e sempre a de natureza
constitucional, a revogação de uma norma por outra superveniente de
mesma hierarquia, valendo os princípios gerais do direito como
mecanismos de interpretação.
Parte daí a noção lógica da responsabilização do agente público, do detentor de
parcela do poder do Estado. A Administração deve agir com obediência à ordem jurídica
posta, com o que dá efetividade à mencionada legalidade e, de conseqüência, atende aos fins
que justificam a sua existência. A necessidade de controle sobre tal atividade se mostra, por
isso, evidente para consolidar o legal e fulminar o ilegal, o inoportuno ou ineficiente.
São palavras de Santana (2000, p.32):
Todo esse aparato legislativo eleitoral está intimamente ligado àqueles
princípios magnos postos em relevo acima para permitir a normalidade
e a legitimidade das eleições, propiciando-se nesta a igualdade entre
os concorrentes e a liberdade do voto. E esse será o desafio a ser
enfrentado: dar efetividade às regras que norteiam a Administração
Pública e às regras eleitorais, a um só tempo. E esse desafio não é só do
Administrador. É de toda a sociedade.
O controle é o poder de vigilância, fiscalização, orientação e correção de condutas da
Administração Pública, por parte dos órgãos competentes do Estado que são os Poderes:
Legislativo, Judiciário e o próprio Executivo, dos cidadãos e grupos sociais, nas diversas
esferas de Governo e administração.
Corroborando essa idéia, Di Pietro (1998, p.478) assinala:
O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos
poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o objetivo de garantir
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
61
ARTIGOS/DOUTRINAS
a conformidade de sua atuação com os princípios que lhes são impostos
pelo ordenamento jurídico.
Todas as atribuições constitucionais previstas na Lei Fundamental para a
Administração Pública sujeitam-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário.
Este controle deve alcançar não só a correção dos atos ilegais, mas também dos atos
ilegítimos (ineficazes, não econômicos).
Além dos controles tradicionais (jurisdicional, administrativo e legislativo), os órgãos
controladores questionam e investem na opinião popular como mecanismo de reestruturação
e mudança para a transparência da Administração Pública, que é o controle social. Em alguns
trabalhos recentemente escritos como os de (DI PIETRO, 1998; BRESSER PEREIRA, 1998),
pode-se notar que a expressão controle social se refere à possibilidade de atuação dos grupos
sociais (sociedade civil) por meio de qualquer uma das vias de participação democrática no
controle das ações do Estado e dos gestores públicos.
A Constituição do Estado do Ceará estabelece:
Art. 11. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato de
classe é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas do Estado ou Tribunal de Contas dos
Municípios, exigir-lhes completa apuração e devida aplicação das
sanções legais aos responsáveis, ficando a autoridade que receber a
denúncia ou requerimento de providências obrigada a manifestar-se
sobre a matéria.
Cabe aqui sugerir, aos órgãos de controle, aprimorar o processo democrático,
estabelecer diretrizes de ação que valorizem os postulados fundamentais do controle com
base em critérios transparentes e objetivos. Denota-se, nesse particular, grave deficiência,
resultado de ausência de cultura de planejamento, sistemático e integrado, no âmbito dos
órgãos referidos. Isso opõe-se frontalmente aos postulados de eficiência e de qualidade total,
originando ações casuísticas, dirigidas por ausência de critérios objetivas e contrastáveis.
Evidencia-se o fato de que os tribunais de contas e a Justiça Eleitoral, ao corrigirem
seus procedimentos, poderão contribuir de forma revolucionária na realização deste processo
democrático.
As contas de candidatos a cargos públicos deveriam ser analisadas na íntegra,
cobrindo os quatro exercícios que antecedem o pleito. Devem ser estabelecidas e praticadas,
dentre os quais reputação ilibada, honestidade, experiência em gestão de recursos públicos,
prestação de contas com a comunidade diante das promessas de campanha (no caso de
reeleição), fatos que aqui se registram como mera sugestão, aliás no âmbito do que deve ser
natural quando se trata de cidadãos.
Consoante se vê na atual Carta Política, as cortes de contas foram alçadas a um plano
de maior importância para a moralização da Administração Pública brasileira, ex vi do disposto
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
nos artigos 31 e 70 a 75, constantes de todo um embasamento e respaldo a ser utilizado
pelos tribunais de contas para execução de sua competência.
Ao ressaltar o artigo 71, II, que trata da competência para julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros e valores públicos, aos que derem causa
a extravio, perda ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao Erário, o Tribunal de Contas
apenas emite parecer prévio sobre as contas do Executivo, as quais passarão depois pela
análise do Poder Legislativo.
As eleições representam momento significativo para o exercício da cidadania. É a
sociedade que definirá os executores e condutores da estrutura política, em especial a socioeconômica. Juntamente com as instituições que contribuem para a aplicação e cumprimento do
Direito Eleitoral, o Ministério Público e a sociedade civil procuram combater o crime eleitoral,
debatendo com as instituições a legislação, os elementos, as circunstâncias e os valores que
definem o contexto em que transcorrerão as eleições. Foram promovidos seminários visando à
discussão de questões legais e também morais do processo eleitoral, e as experiências e
possibilidades de atuação no combate à corrupção eleitoral, uma das maiores responsáveis
pelo empobrecimento do exercício da cidadania.
Em ano de eleições, o festival de propaganda com dinheiro público é sempre
impressionante. Verdadeiras fortunas, que poderiam ser empregadas na erradicação da
miséria, são postas a serviço da vaidade pessoal, da promoção de candidatos e de campanhas
feitas à custa de suor dos miseráveis, daqueles que acordam de madrugada para manter viva a
economia do País.
Em matéria de exemplo, nossos representantes no Legislativo deixam muito a desejar.
Ao contrário do que é exigido de qualquer aspirante à emprego público, políticos não precisam
ter a ficha limpa para ter a candidatura aceita (Nada consta). São candidatos que se elegem
respondendo processo por tráfico de drogas, inquérito, lesão corporal, falsificação de
documentos e falsidade ideológica, ou por envolvimento em compra de votos; também
respondem a processos na área cível de execução fiscal por dívidas junto à Fazenda Nacional.
A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) se manifesta amiúde a favor da criação de
mecanismos para impedir que criminosos tentem a carreira política em busca de imunidade e
foro privilegiado, como, por exemplo, a proposta de emenda constitucional no Congresso para
mudar a legislação.
O Tribunal trabalha pelo sucesso da Administração Pública, alertando os agentes
políticos sobre os cuidados que devem ter com quem “vende facilidades” do Tribunal, alegando
bom relacionamento e influência junto aos técnicos e conselheiros.
Os sistemas de controle deverão ser capazes de fiscalizar a direção da atividade
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
63
ARTIGOS/DOUTRINAS
administrativa para que ocorra conforme as normas, pois, quando do descumprimento
desta norma, quem lhe der causa será chamado a responder pelos seus atos, podendo sofrer as
sanções inseridas na própria Lei Complementar nº 101/2000 e em outros diplomas legais,
consoante dispõe o art. 73 da mencionada norma.
O princípio da supremacia do interesse público, geralmente identificado com o princípio
da finalidade pública, está presente tanto no ato da elaboração da lei como no ato da sua
execução pela Administração. Se o administrador violar a supremacia do interesse público, a
isonomia, a moralidade e a impessoalidade, haverá desvio de poder ou inclinação de finalidade
tornando o ato ilegal, prevalecendo o interesse individual sobre o proveito público.
Sugere Fernandes (1998, p. 19-20) “que os Tribunais de Contas e a Justiça Eleitoral
corrijam imediatamente procedimentos, contribuindo para postura evolutiva do processo
eleitoral”, e exige do Ministério Público Eleitoral e do Ministério Público que atua junto aos
tribunais de contas a adoção de posicionamentos como:
§
§
§
§
§
§
a promoção pessoal viola a legislação eleitoral, ao mesmo tempo
em que efetiva despesas públicas; a despesa que viola a lei, ou
que simplesmente por essa não está amparada é ilegal;
a promoção pessoal, como o uso irregular de verbas públicas com
a conseqüente rejeição das contas públicas podem ensejar a
inelegibilidade;
nem o Tribunal de Contas, nem a Justiça Eleitoral agem de ofício,
necessitando de provocação, que pode ser inclusive do respectivo
Ministério Público, de partido político ou de particular
denunciante;
a necessidade de integração das informações e dados coligidos
em processos, pois nesse caso específico a violação do direito
acarreta crime eleitoral e o dever de ressarcir o erário;
deve o Ministério Público eleitoral requisitar informações aos
TC's, do mesmo modo que o Ministério Público que atua junto aos
Tribunais de Contas deve requisitar informações ao Ministério
Público ou à Justiça Eleitoral, iniciando cada um em sua
respectiva esfera de competência as ações pertinentes;
os contratos de publicidade e propaganda mantidos pelo Governo
devem merecer redobrada atenção por parte dos Inspetores dos
Tribunais de Contas, pois se prestam, mais facilmente ao desvio
de finalidade.
O administrador que tiver as contas rejeitadas pelo Tribunal de Contas é incluído na lista
para remessa ao órgão da Justiça Eleitoral, além de ser-lhe aplicada a pena de multa. A Justiça
Eleitoral formula juízo de valor a respeito das irregularidades, configurando ou não
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
64
ARTIGOS/DOUTRINAS
inelegibilidade.
A Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990, com base na Lei Maior, estabelece:
Art. 1º. São inelegíveis:
I - para qualquer cargo:
(...)
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou
funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por
decisão do órgão competente, salvo se, a questão houver sido ou
estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as
eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos
seguintes,
contados a partir da decisão;
(...).
Sendo a decisão pela irregularidade apenas um dos elementos da inelegibilidade, é
necessário que o Tribunal de Contas delibere ser a irregularidade insanável, ou, quando da
impugnação da candidatura, a Justiça Eleitoral, levando em conta o relatório e voto acolhido
pelas cortes de contas, decida se a irregularidade é insanável ou não.
O Tribunal de Contas de Pernambuco criou, a partir do exercício de 2000, um modelo de
controle de recursos públicos em época de eleição que a cada pleito aprimora perspectivas.
Este controle surgiu em função do crescente aumento de denúncias e escândalos com relação
ao irregular uso do dinheiro do povo e à cobrança da sociedade quanto à fiscalização neste
período.
Foi assim que aquela corte sentiu a necessidade de estruturar procedimentos de
fiscalização iniciando o que chamaram de “Operações Eleições”, como forma de atuar de
maneira preventiva no controle dos gastos públicos. As perspectivas são verificadas para cada
período eleitoral, pois os cenários são diferentes para cada eleição, seja a situação de
desemprego, violência, pobreza, enfim, desigualdades sociais.
Assim, a experiência da fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas de Pernambuco
demonstra bons resultados, evitando desvios de recursos e a utilização da máquina
administrativa para fins eleitorais, além de ser elemento inibidor para o ente fiscalizado.
É fundamental que os tribunais de contas atuem nas eleições municipais, de forma
preventiva e concomitantemente, evitando desvios de recursos sem finalidade pública,
inibindo o órgão fiscalizado quanto à utilização da máquina administrativa para fins eleitorais.
Reaver a cidadania, orientar e controlar deve ser o papel principal dos tribunais de contas como
órgãos fiscalizadores. É necessário que as cortes da espécie no País enfrentem severamente a
reforma do sistema que produz as distorções. Que estes tribunais procurem seguir a linha da
Corte de Pernambuco, há pouca mencionada como modelo executor de controle em época de
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
eleição, período tão carente de cuidados com os gastos públicos.
Manifesta-se, neste espaço, a expectativa de que, com o Programa de Modernização
dos Tribunais, Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e
Municípios (PROMOEX), seja efetivada o aprimoramento das atividades com o incremento no
fluxo de informações mais transparentes, levando divulgação ampla à população sobre os
maus gestores, a fim de que possa ser eliminada a possibilidade de reeleição de agente
ímprobo.
Há necessidade de integração dos órgãos de controle interno e externo (tribunais de
contas), Ministério Público, Justiça Eleitoral, OAB e Poder Judiciário, visando a assegurar o
desenvolvimento do processo eleitoral sem o uso da máquina administrativa ou desvio de
recursos públicos. Que juntos, em parceria, trabalharem por mudanças na legislação, muitas
vezes omissa e ineficaz.
Há necessidade de transparência nas contas públicas e de conduta adequada dos
agentes públicos, os quais deverão observar sempre os princípios jurídicos e éticos aplicáveis à
Administração, para alcançar os melhores resultados na gestão dos recursos postos sob sua
responsabilidade.
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Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
67
ARTIGOS/DOUTRINAS
O Controle Cidadão das Licitações e Contratos
Administrativos
César Wagner Marques Barreto
Assessor Técnico da Coordenadoria da Unidades
de Controle Externo/TCE
Professor Adjunto MS/ da Universidade
Estadual do Ceará (UECE)
INTRODUÇÃO
No texto Constituição Coragem1, Ulysses Guimarães, então presidente da Assembléia
Nacional Constituinte, fez a seguinte profissão de fé:
(...)
DIFERENTEMENTE DAS SETE CONSTITUIÇÕES ANTERIORES, COMEÇA COM
O HOMEM.
GRAFICAMENTE TESTEMUNHA A PRIMAZIA DO HOMEM, QUE FOI ESCRITA
PARA O HOMEM, QUE O HOMEM É SEU FIM E SUA ESPERANÇA.
É A CONSTITUIÇÃO CIDADÃ.
E assim é, de fato, que a Constituição da República tem no cidadão o seu início e fim,
garantindo-lhe em preciosos momentos a possibilidade de ser também um meio efetivo e
eficiente do controle democrático da Administração Pública, através do que se chamou neste
trabalho de controle cidadão, com a proposta de demonstrar quando, como e por que o
cidadão brasileiro, individualmente, pode e deveria fazê-lo sempre atuar como sujeito do
direito de fiscalizar licitações e contratos administrativos, o que o situa em grau de
importância equivalente ao dos órgãos de controle interno e externo relativamente à
preservação da boa gestão dos dinheiros, interesses e bens públicos.
Para os fins da abordagem assim enunciada, escusado será trazer aqui conceitos,
definições, opiniões doutrinárias e posicionamentos jurisprudenciais aplicáveis a aspectos
específicos das licitações e dos contratos administrativos.
1. FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE CIDADÃO
Inicialmente, é oportuno registrar o fato de que a base legal de configuração do
concurso do cidadão em atividades de controle de atos e contratos administrativos encontra1
Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Centro Gráfico do Senado Federal, 1988.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
68
ARTIGOS/DOUTRINAS
se no próprio Texto Constitucional, mais exatamente nos dispositos a seguir
relacionados:
1.1. Art. 37, caput
Está aqui a pedra fundamental da construção sistêmica de toda a atividade públicoadministrativa, definida, em extensão e profundidade, pelos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, este último elevado a categoria maior
pela Emenda Constitucional nº 19/98.
1.2. Art. 70
À sua vez, destaca-se o art. 70 da Carta Magna que, tratando da fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e suas entidades, reporta-se
ao exame de legalidade, legitimidade e economicidade proferido pelo Congresso Nacional
(controle externo apoiado no Tribunal de Contas) e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
1.3. Art. 74, § 2º
Não é arriscado afirmar que é neste dispositivo que a Constituição Federal, expressa
e imperativamente, mais “cidadaniza” o controle:
§ 2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (grifou-se).
Nota-se que o cidadão está aí como o primeiro entre os outorgados com o poder
denunciante, de modo a se suprir, quando necessário, omissões dos responsáveis pelo
controle da gestão pública (art. 74, caput e § 1º, CF). É certo que o parágrafo ora transcrito
não configura um poder-dever, mas parece suficiente para o fim previsto, qual seja o de
constitucionalizar a idéia do controle cidadão.
1.5. Art. 5º, XXXIII e XXXIV, a
Por último, mas não menos importante para este estudo, vale mencionar os incisos
XXXIII e XXXIV, letra a, do art. 5º da Constituição Federal, que atribuem ao cidadão o direito
de receber informações de órgãos públicos e o de petição aos Poderes, em defesa de
interesses jurídicos individuais ou coletivos e contra a prática de ilegalidades no âmbito da
Administração Pública.
Sendo disposições de caráter genérico, valem por si mesmas como fundamento
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
69
ARTIGOS/DOUTRINAS
administrativos, se bem que materializado
infraconstitucional, como se verá em seguida.
este
no
corpo
da
norma
2. A LEI Nº 8.666/93
Neste item serão indicados e comentados os dispositivos da Lei 8.666/93 (com a
redação das alterações supervenientes), reguladores do controle cidadão incidente sobre
licitações e contratos administrativos, na ordem de sua aparição no texto legal.
2.1. Art. 4º (direito público subjetivo)
Art. 4º. Todos quantos participem de licitação promovida pelos
órgãos ou entidades a que se refere o art. 1º têm direito público
subjetivo à fiel observância do pertinente procedimento estabelecido
nesta Lei, podendo qualquer cidadão acompanhar o seu
desenvolvimento, desde que não interfira de modo a perturbar ou
impedir a realização dos trabalhos (grifou-se).
Tido como norma geral sobre licitações, este dispositivo obriga todos os participantes,
indistintamente, à fiel observância do procedimento legal, vale dizer, seus caminhos,
objetivos e finalidade, sempre buscando preservar o interesse público e a probidade
administrativa. Nesse passo, e em relação à legislação anterior (Decreto-lei 2.300/86), a lei é
inovadora, ao incluir o cidadão, por esta condição mesma, como igualmente titular de direito
público subjetivo que lhe permite acompanhar o desenvolvimento do processo licitatório.
Destaque-se a parte final do dispositivo (perturbar ou impedir a realização dos
trabalhos), que será comentada mais adiante neste estudo.
2.2. Art. 7º, §§ 8º e 9° (direitos de receber informações e de petição)
Como lembrado, o cidadão brasileiro tem, constitucionalmente, o direito de receber
informações dos órgãos públicos (art. 5º, XXXIII), bem como o de petição aos Poderes (idem,
XXXIV, a). Já o § 8º do art. 7º da lei em exame assim estabelece:
§ 8º. Qualquer cidadão poderá requerer à Administração Pública
os quantitativos das obras e preços unitários de determinada obra
executada (grifou-se).
Também aqui se observa uma inovação valiosa da lei, que alarga a participação do
cidadão no íntimo dos negócios administrativos, um louvável “estímulo à fiscalização
democrática do procedimento”, no dizer de Carlos Pinto Coelho Motta2.
2
Carlos Pinto Coelho Motta. Eficácia das Licitações e Contratos. Belo Horizonte: Del Rey, 1997, p. 109-110.
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Atente-se ainda para o § 9º do mesmo artigo, que determina a aplicação das diretrizes
ali contidas, no que couber, aos procedimentos de dispensa e inexigibilidade de licitação,
mantendo-se íntegro o espírito da lei quanto à existência de controle cidadão amplo e
atuante.
2.3. Art. 15, § 6º (direito de impugnação de preço)
§ 6º. Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar preço
constante do quadro geral em razão da incompatibilidade desse com o
preço vigente no mercado (grifou-se).
No dispositivo em foco está assegurada a possibilidade de participação do cidadão no
controle dos preços praticados nas compras da Administração Pública, voltada para a
compatibilidade destes com os preços normais de mercado.
2.4. Art. 39 (direito de acesso e manifestação em audiência pública prélicitatória)
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitação ou para um
conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas for superior a cem
vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alínea c, desta Lei, o
processo licitatório será iniciado, obrigatoriamente, com uma
audiência pública, concedida pela autoridade responsável com
antecedência mínima de 15 dias úteis da data prevista para a
publicação do edital, e divulgada com a antecedência mínima de 10
dias úteis da sua realização, pelos meios previstos para a publicidade
da licitação, à qual terão acesso e direito a todas as informações
pertinentes e a se manifestar todos os interessados (grifou-se).
Põe-se aí, em função do valor da licitação (no caso, a concorrência), a necessidade de
realização, obrigatória, de audiência pública iniciadora do processo, à qual quem comparecer
terá acesso e direito a informações, podendo inclusive manifestar-se. Essa audiência mostrase valioso e moderno meio de controle cidadão sobre gastos públicos ao permitir a
participação popular direta, que se supõe seja favorável à realização e satisfação dos
interesses coletivos. Sua importância, aliás, foi ressaltada por Antônio Roque Citadini3, ao
afirmar que “a realização de audiência prévia de forma irregular, poderá importar em
julgamento desfavorável de toda a licitação”.
2.5. Art. 41, § 1º (direito de impugnação de edital irregular)
§ 1º. Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de
licitação por irregularidade na aplicação desta Lei, devendo protocolar
3
Antonio Roque Citadini.Comentários e Jurisprudência sobre a Lei de Licitações Públicas. São Paulo: Max Limonad, 1997, p. 261, nota 323.
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ARTIGOS/DOUTRINAS
o pedido até 5 dias úteis antes da data fixada para a abertura dos
envelopes de habilitação, devendo a Administração julgar e responder
à impugnação em até 3 dias úteis, sem prejuízo da faculdade
prevista no § 1º do art. 113 (grifou-se).
Na lição de Hely Lopes Meirelles4, o edital “é a lei interna da concorrência e da tomada de
preços”, configurando-se assim a licitação como um conjunto de atos vinculados à matriz
editalícia. Destarte, vem a lei garantir o controle cidadão sobre a base do processo licitatório o
edital para imputar-lhe irregularidades, vale dizer, a sua inadequação aos ditames do art. 40.
O §1º do art. 41, supratranscrito, diz como o cidadão deve fazer a impugnação do edital
(petição escrita à autoridade competente, via comissão de licitação), e quando (no prazo de 5
dias úteis antes da data prevista para a abertura dos envelopes de habilitação). Quer parecer
também que a irregularidade ali mencionada tem espectro amplo, alcançando ilegalidades
(inadequação ao art. 40) ou infrações a princípios outros, da lei ou da Constituição, por
exemplo, a moralidade, em caso de se estar a produzir discriminação ou favorecimento a este
ou àquele licitante, com risco para o êxito do certame.
É de tal ordem valiosa a impugnação do edital, ou mesmo a possibilidade de ocorrer, que
a melhor doutrina contemporânea tem-na considerado como um meio recursal, ainda que
desprovida de força para paralisar o procedimento, sendo esta a prestigiada opinião de Carlos
Pinto Coelho Motta5, dentre outros, além do que é um direito que reflui da própria Constituição,
até dispensando-se a sua menção no edital ou na lei para se impor como instrumento de ação
do controle cidadão.
Assim, apesar de não estar incluída expressamente entre os recursos previstos no art.
109 da Lei 8.666/93, a impugnação do edital reveste-se desse caráter, o que aliás se pode
concluir pelo estatuído na parte final do § 2º do art. 41, devendo ser respondida pela
Administração em prazo certo (3 dias úteis da sua apresentação), assegurado ao autor popular
o direito de promover denúncia ao Tribunal de Contas ou aos órgãos de controle interno (art.
113, § 1º).
2.6. Art. 43, § 1º (abertura dos envelopes de habilitação em ato público)
§ 1º. A abertura dos envelopes contendo a documentação para a
habilitação e as propostas será realizada sempre em ato público
previamente designado, do qual se lavrará ata circunstanciada,
assinada pelos licitantes presentes e pela comissão (grifou-se).
A obrigatoriedade da abertura dos envelopes de habilitação e das propostas dos
licitantes em ato público, de acesso livre aos interessados, é mais um momento em que se
4
Hely Lopes Meirelles. Licitação e contrato administrativo. São Paulo: RT, 1990, p. 110.
Carlos Pinto Coelho Motta. Ob. cit, pág. 223.
5
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ARTIGOS/DOUTRINAS
estimula o acompanhamento do cidadão, fiscal popular de todo o processo e presença
possível do controle democrático da Administração Pública, por obra e graça da Constituição e
da lei.
2.7. Art. 45, § 2º (julgamento das propostas, sorteio do desempate em ato
público)
§ 2º. No caso de empate entre duas ou mais propostas, e após
obedecido o disposto no § 2º do art. 3º desta Lei, a classificação se fará,
obrigatoriamente, por sorteio, em ato público, para o qual todos os
licitantes serão convocados, vedado qualquer outro processo (grifouse).
Neste ponto, vale o mesmo raciocínio exposto no item anterior, visto que a realização do
sorteio para desempate na classificação das propostas será, obrigatoriamente, em ato público,
ratificando-se outra vez o direito de acompanhamento do procedimento licitatório pelo
cidadão, enunciado no art. 4º da lei em exame e já comentado no item 3.1.
2.8. Art. 49 (anulação da licitação por provocação de terceiros)
Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento
somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público
decorrente de fato superveniente devidamente comprovado,
pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por
ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante
parecer escrito e devidamente fundamentado (grifou-se).
Como se vê, este dispositivo trata do desfazimento da licitação, via revogação motivada
em interesse público comprovado, ou por anulação decorrente de ilegalidade, que tanto pode
ser declarada de ofício, como por provocação de terceiros, ou seja, de qualquer cidadão que
venha a ter conhecimento de vício de ilegalidade incidente sobre o procedimento. Registre-se,
porém, que o § 4º do mesmo artigo estende o controle cidadão à dispensa ou inexigibilidade
de licitação, permitindo que, também em tais procedimentos, essa provocação de anulação
possa advir de terceiros.
2.9. Art. 63 (direito de obtenção de cópias)
Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do
contrato e do respectivo processo licitatório e, a qualquer
interessado, a obtenção de cópia autenticada, mediante o pagamento
dos emolumentos devidos (grifou-se).
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ARTIGOS/DOUTRINAS
respectivo procedimento licitatório, a lei sobrevela novamente o papel do cidadão no
controle democrático da despesa pública, assegurado originariamente nos direitos de
informação e de petição (art. 5º, XXXIII e XXXIV, a, da Constituição Federal).
Não é demais mencionar que a valorização do controle popular na Constituição
Coragem desponta vitoriosa em momentos outros do seu texto, como, por exemplo, no art.
216, § 2º, que, cuidando do patrimônio cultural brasileiro, remete à Administração Pública não
só a gestão da documentação respectiva, mas também a adoção das “providências para
franquear sua consulta a quantos dela necessitem”.
Cabe ainda ressaltar que o pagamento dos emolumentos a que se refere a parte final do
artigo em análise não fere o disposto no art. 5º, inciso XXXIV, caput e letra b, da Constituição
Federal, visto tratar-se ali do fornecimento de certidões e não de cópias, obtidas estas por
meios eletromecânicos ou eletrônicos cujo custo será do interessado que as solicitar.
2.10. Art. 93 (crime contra a realização de ato de procedimento licitatório)
Art. 93. Impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de
procedimento licitatório.
Pena detenção, de 6 meses a 2 anos, e multa.
Como se verá em seguida, o cidadão é parte legítima para provocar a iniciativa do
Ministério Público ou para apresentar ação privada subsidiária da pública nos crimes definidos
na Lei Nacional de Licitações e Contratos. É preciso notar, todavia, que o cidadão, embora sem
qualquer vínculo direto com o procedimento licitatório, pode vir a ser, ele próprio, sujeito ativo
de alguns delitos ali previstos.
A propósito do art. 93, recorde-se que a parte final do art. 4º (ver item 3.1) adverte para
o fato de que o cidadão tem o direito de acompanhar o desenvolvimento da licitação, mas não
pode perturbar ou impedir a realização dos trabalhos, tampouco fraudá-los, sob pena de
incorrer na prática do crime definido no dispositivo acima transcrito. Convém, pois, ao cidadão,
ao exercer o controle que a lei lhe permite, fazê-lo dentro dos limites que a mesma lei impõe,
de modo a não sair da condição de caçador para a de caça.
2.11. Arts. 101 e 103 (provocação ao MP e ação penal privada)
Art. 101. Qualquer pessoa poderá provocar para os efeitos desta Lei,
a iniciativa do Ministério Público, fornecendo-lhe, por escrito,
informações sobre o fato e sua autoria, bem como as circunstâncias em
que se deu a ocorrência (grifou-se).
Os artigos 101 e 103 estão localizados na Seção IV (Do Processo e do Procedimento
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Judicial) do Capítulo IV (Das Sanções Administrativas e da Tutela Judicial), e referem-se
a crimes de ação penal pública incondicionada, da competência do Ministério Público. Observese ainda que o art. 103 admite a ação penal privada subsidiária da pública se esta não for
ajuizada tempestivamente, donde resulta outra vez marcante a presença do controle cidadão
na batalha árdua pela legalidade das atividades administrativas.
2.12. Art. 113, § 1º (direito de representação)
§ 1º. Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá representar ao
Tribunal de Contas ou aos órgãos integrantes do sistema de controle interno contra
irregularidades na aplicação desta Lei, para os fins do disposto neste artigo (grifou-se).
O direito de denúncia do cidadão (mediante representação) ao Tribunal de Contas ou
órgãos do controle interno, previsto originariamente no § 2º do art. 74 da Constituição Federal,
acha-se reafirmado no dispositivo supratranscrito e bem assim na Lei Orgânica do Tribunal de
Contas da União (8.443/92), arts. 1º, XVI , 53 a 55. No Ceará, esse direito encontra-se no art.
11, caput e §§ 1º e 2º, da Constituição Estadual, e, igualmente estabelecido na Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado(12.509/95), arts. 1º, XV, e 56 a 59, e, ainda, na Resolução nº
08/98 (Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará), arts. 5º,
XVIII, e 160 a 162.
Sem dúvida, a possibilidade do controle cidadão encontra no direito de denúncia forte
instrumento de fiscalização popular dos gestores públicos, na medida em que atribui a pessoas
comuns uma parcela de responsabilidade pela instituição e manutenção de relações
administrativas regulares, por natureza pertencentes ao conjunto dos interesses coletivos.
Não é sem razão que Carlos Pinto Coelho Motta6 sustenta que o direito de denúncia “Trata-se de
um dado positivo no controle democrático da licitação, para a qual é necessária, realmente, a
maior presença do cidadão em todas as fases do processo, bem como a ampliação do
contraditório” (grifou-se).
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apesar de tantas as possibilidades de exercício de controle popular sobre licitações e
contratos administrativos, parece claro que a obtenção de bons resultados fica a depender, em
grande parte, da vontade do cidadão, aqui o senhor da facultas agendi.
Decerto seria atacada como antijurídica a tese de que essa faculdade mereceria ser
transmudada em um dever de agir, imposto a cada um de nós, tal como ocorre com os agentes
públicos funcionalmente responsáveis, no âmbito dos sistemas de controle interno e externo,
ainda que fundada na racional argumentação de que o silêncio do cidadão diante de ilegalidade
de que tenha conhecimento resulta tão grave quanto a omissão de agente público de denunciá6
Carlos Pinto Coelho Motta. Ob. cit., p. 332.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
la aos órgãos competentes.
Queira-se ou não, o certo é que a democracia não se viabilizar apenas na frieza dos
textos legais e que o ser democrático se edifica e aprimora no fazer cotidiano, especialmente
nas múltiplas relações estabelecidas entre o indivíduo e o Estado. E tanto mais efetivo o
controle do primeiro quanto ao segundo, mais se poderá falar em democracia.
Não basta, porém, que o controle cidadão seja visto como um horizonte longínquo a se
alcançar apenas no mundo das possibilidades virtuais, burocratizado em formas e
formalidades, leis, decretos, portarias, resoluções, ofícios, requerimentos, processos,
carimbos e despachos, verdadeiros labirintos cretenses onde se vão perder, desesperançadas,
as mais heróicas intenções. Para o bem dos permissivos constitucionais e também legais
existentes, de que aliás pouco se tem utilizado o povo como parceiro ativo no controle eficaz
dos já insuportáveis equívocos, omissões, abusos, fraudes e improbidades generalizadas e
tudo o mais que se possa atribuir ao setor público no Brasil, é preciso formar-se uma
consciência cidadã, plantando-se as sementes dos princípios básicos aplicáveis à gestão
pública não só internamente, mas também no vasto e fértil terreno do espírito nacional.
É querer muito? Talvez, mas não será por falta do ordenamento jurídico que esse
sonhado bem-querer deixará de “vir a nós e ao nosso reino”. A Constituição Coragem já a
temos, ainda que remendada. Nas leis, malgrado defeitos aqui e acolá, o controle popular fazse possível. Resta cuidar para que o exercício pleno da democracia, que não pode prescindir da
presença efetiva do cidadão no acompanhamento das atividades administrativas, se afirme e
alcance a maturidade, escapando de morte anunciada, vergonhosa e indigna, e da obscura
vala comum onde se finam esquecidas as idéias justas e boas.
O Estado é - e deverá ser sempre - em sua expressão maior, o cidadão, elemento básico
e parte essencial do conceito de nação. Ao cidadão deve interessar, por um natural direito, a
regularidade máxima das atividades da Administração Pública, concretizadas em atos,
contratos, convênios, ajustes, procedimentos licitatórios, arrecadação de receita, execução de
despesa, feitura de leis, aplicação de justiça, bem-estar social, democracia. Para fazer valer tão
sublimes interesses, é inevitável concluir pela necessidade ininterrupta de fiscalização e
controle dos que recebem a autoridade das funções de comando no aparelho estatal.
No mais, é fazer-se do filosofar político-jurídico uma conclamação poético-social:
Às armas, cidadãos!
(à Marselhesa?) Não...
Às normas, cidadãos!
Com a certeza
de que a pátria
desperta e agradecida
repousaria, enfim
se bem servida.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
76
ARTIGOS/DOUTRINAS
Referências Bibliográficas
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MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia das licitações e contratos. Belo Horizonte: Del
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Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
Normas de Proteção Previdenciária no Brasil
e no Mundo - Evolução Histórica
Maria Nazaré Bandeira
Técnico em Controle Externo
Graduação em Direito UFC
Especializanda em Direito Previdenciário
Previdência social é um seguro. Um seguro social. O bem segurado é a capacidade
laborativa das pessoas. Ocorrendo algo que justifique a incapacidade, o segurado fará jus a
uma cobertura enquanto ela perdurar. Partindo do princípio de que previdência é um seguro
para cobertura de contingências sociais, é preciso identificar as modalidades de ocorrências
que incapacitem uma pessoa para o trabalho, como: idade avançada, doença, gestação,
acidente e morte.
Embora no Brasil ainda prevaleça a cultura de que aposentadoria é um prêmio, na
realidade, somos um dos poucos países (acompanhado apenas por Irã e Iraque) em que há
previsão legal de aposentadoria por tempo de contribuição. Há um entendimento de que a
aposentadoria, após a prestação de serviços por 35 ou 30 anos (H/M), respectivamente, por
si só, já justifica a presunção da redução ou perda da capacidade laborativa, pois
inadmissível seria imaginar que, após tão longo espaço de tempo, o segurado ainda
permanecesse apto a competir igualmente com a grande massa trabalhadora que luta para
ingressar no mercado de trabalho. Nesse entendimento, portanto, é que a aposentadoria
por tempo de serviço/contribuição existente no Brasil também é acobertada pelo sistema
previdenciário com a mesma natureza dos demais benefícios concedidos em decorrência de
um sinistro incapacitante.
Este, contudo, é o conceito moderno de previdência social. O conceito de seguro e
de proteção. Mas como se deu essa evolução e como chegamos no Brasil aos sistemas
atuais?
O primeiro país a se preocupar com a pobreza foi a Inglaterra, quando promulgou a
Lei dos Pobres, considerada um marco do assistencialismo mundial por proteger os
necessitados e carentes. Em seguida, em 1883, foi a vez da Alemanha, quando Otto von
Bismarck inovou, ao editar uma lei que determinava a criação de um sistema protetivo e
compulsório em favor do trabalhador da indústria, ou seja, dos obreiros doentes. Os dois
países buscavam apenas amenizar os efeitos sociais da Revolução Industrial, que descartava
do mercado de trabalho grande quantidade de trabalhadores acidentados e de idade
avançada, levados à pobreza por força das circunstâncias. Posteriormente, esta norma
evoluiu, foi ampliada para dar cobertura aos acidentes de trabalho, à invalidez e à velhice.
As normas criadas sob inspiração de Bismarck serviram de paradigma no mundo
inteiro para o sistema de seguro social. Concomitante e paralelamente, a atuação da Igreja,
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
notadamente por meio da encíclica Rerum Novarum, fez com que os governantes
repensassem as relações de trabalho e, conseqüentemente, as de proteção no ambiente
laboral.
A evolução da proteção social no Brasil seguiu os mesmos caminhos do plano
internacional: como origem privada e voluntária, formação de planos mutualistas e
intervenção do Estado. Assim o Brasil começou a despertar para a segurança social.
Primeiramente, a Igreja, conscientizando a participação da família na proteção do idoso;
depois, o próprio Estado, “incentivando” um
modo de prevenção em que as pessoas,
mediante o mutualismo,
reuniam-se de modo voluntário e contribuíam com um
determinado valor para um fundo de reserva, ao qual qualquer componente poderia ter
acesso, usufruindo de um benefício em caso de incapacidade laborativa. O embrião do
sistema foi a construção da Santa Casa de Misericórdia de Santos, que, em 1543, prestava
serviços assistenciais aos carentes e necessitados. Foi a primeira proteção social voltada
para os pobres. A história também registra a criação de montepios (regime mutual privado),
entidades beneficentes e ações esparsas do Estado em prol de determinados segmentos
sociais. Dessa forma o Brasil iniciou sua participação na preocupação com a proteção social,
até a matéria ser realmente disciplinada no âmbito constitucional.
As cartas brasileiras externaram a proteção social, desde a total exclusão de normas
sociais, até o amplo sistema criado pela Constituição de 1988, na seguinte ordem:
1- a Constituição de 1824 nada tratava do assunto, não fazia qualquer menção à
previdência social ou aposentadoria, o que significa dizer que a família, a Igreja e
o mutualismo respondiam, na medida de suas condições, pelas contingências
sociais geradas pela perda da capacidade laborativa dos idosos, inválidos e
acidentados.
2- A aparição deste tema somente toma lugar na Constituição Federal de 1891, a
primeira a registrar o termo aposentadoria no Brasil, embora, à época, restrita
aos servidores públicos inválidos a serviço da Nação. Nas Disposições
Transitórias, a Constituição de 1891 também reconhecia o direito à aposentadoria
dos magistrados. A exceção destas duas menções, nada existia, não se falava
dos demais trabalhadores, e a organização social era restrita à organização
estatal.
Após o primeiro ingresso na proteção social, somente em 1919, com a edição do
Decreto Legislativo nº 3.724, foi criado o primeiro seguro privado de acidente de trabalho
custeado pelo empregador contra o acidente em favor de seus empregados. Mas o marco da
previdência social se deu com a publicação do Decreto Legislativo nº 4.682, de 24.01.23 Lei
Eloi Chaves, que previa o sistema de caixa de aposentadoria e pensão para cada empresa do
ramo ferroviário, a qual deveria ser organizada seguindo o exemplo de Bismarck e cobriria
alguns riscos sociais, como invalidez, acidente de trabalho e incapacidade temporária.
Na realidade, as caixas não beneficiavam todos os que trabalhavam nas estradas de
ferro, mas apenas os empregados ou operários que executavam serviços permanentes
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ARTIGOS/DOUTRINAS
(mais de seis meses de serviços contínuos). Menos de seis meses não assistia
qualquer seguro.
3 - A Constituição Federal de 1934 avançou nas garantias sociais (posterior a Lei Elói
Chaves), ao prever a competência privativa da União para legislar sobre assistência
social (Art. 5º), proteção ao trabalhador, gestante e, ainda, determinava a
"instituição de previdência mediante contribuição igual à da União, do empregador
e do empregado, a favor da velhice, invalidez, maternidade e nos casos de
acidentes de trabalho ou de morte” ( Art. 121). Foi a primeira Constituição a tratar
de previdência, instituir fonte tríplice de custeio e estender os benefícios aos
servidores públicos que, de acordo com a Constituição, deveriam constar do
Estatuto dos Funcionários Públicos (Art. 170).
4 - A Lei Magna de 1937 não trouxe mudanças, apenas previu “instituição de seguros
de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidente de trabalho” - (Art.
137).
5 - A Lei Máxima de 1946 dava competência à União para legislar sobre “seguro e
previdência social” (Art. 5º) e previa a obrigatoriedade de “previdência, mediante
contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e
contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte” (Art. 157).
Inovou, também, ao assegurar ao servidor público a aposentadoria aos 35 anos de
serviço. Assim estava criada a primeira modalidade de aposentadoria desvinculada
de uma contingência social agravante. Bastava o tempo de serviço.
Em 1965, a Constituição Federal de 1946 foi emendada para evidenciar que
“nenhuma prestação de serviço de caráter assistencial ou de benefício
compreendido na previdência social seria criada, majorada ou estendida, sem a
correspondente fonte de custeio total”.
6 - A Constituição Federal de 1967, tal qual a de 1946, manteve a competência da
União para legislar sobre normas de “seguro e previdência social” (Art. 8º).
Acrescentou o direito aos trabalhadores à “previdência social, mediante
contribuição da União, do empregador e do empregado, para seguro desemprego,
proteção da maternidade e, nos casos de doença, velhice, invalidez, e morte” (Art. 158).
O dispositivo acrescentado na Constituição Federal de 1946, no que diz respeito a
custeio, foi mantido na Constituição de 1967.
A Emenda Constitucional de 1969 manteve todas as regras de 1967, inclusive o
direito de o servidor aposentar-se voluntariamente aos 35 anos de serviço.
7 - A Constituição Federal de 1988 introduziu o conceito de seguridade social, por meio
do qual o legislador definiu o novo sistema como um conjunto integrado de ações
destinadas a assegurar os direitos à saúde, à previdência e à assistência.
Com a promulgação da Constituição cidadã, a previdência social passou a constituir
uma espécie do gênero seguridade social (previdência, assistência e saúde), organizada sob
a modalidade de Regime Geral (art.201), mediante contribuição, de filiação obrigatória, com
o objetivo de congregar todos os trabalhadores da iniciativa privada, os quais, por força de os
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ARTIGOS/DOUTRINAS
lei, são compulsoriamente contribuintes, e também os facultativos que desejarem
ingressar no sistema. Dentre os seus princípios, destacam-se o da universalidade, benefício
definido, e o da preservação do valor real. Com relação aos servidores públicos, não tivemos
nenhum progresso a respeito do custeio das aposentadorias na Constituição de 1988, pois,
além de outras modalidades de aposentadorias terem sido acrescentadas, ensejando
inativações precoces e com proventos superiores à remuneração em atividade, o legislador
constituinte não teve a preocupação de definir a fonte de custeio.
Embora o regime geral (RGPS) seja mais amplo, por ser responsável pela proteção da
grande massa de trabalhadores brasileiros, o sistema previdenciário no Brasil, na realidade,
comporta os regimes básicos e complementares. Os regimes básicos de filiação obrigatória
são o RGPS (Regime Geral de Previdência Social) e os RPPS (regimes próprios de previdência
social dos servidores públicos). Os complementares, de ingresso facultativo, abrangem os
segmentos privados (aberto e fechado) e o segmento público (exclusivamente fechado),
voltado para os servidores públicos vinculados à RPPS (é a previdência complementar).
O RGPS é administrado pelo Instituto Nacional de Seguridade Social INSS , e os RPPS,
são mantidos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em favor de servidor público e
militar titular de cargo efetivo.É importante esclarecer aqui que a remissão à titularidade do
cargo efetivo contida no texto das emendas reformadoras do sistema previdenciário
funcional, a princípio, ensejou controvérsias, visto ainda haver na Administração Pública como
um todo milhares de servidores que não detêm a efetividade. Em virtude do Parecer no GM
030, de 04 de abril de 2002, do Advogado Geral da União, aprovado pela Presidência da
República e publicado no D.O.U. de 03 de abril de 2003, foi adotado, com força vinculante no
âmbito da Administração Federal, o entendimento de que tais sistemas abrangem servidores
efetivos, isto é, que ingressaram mediante concursos, tenham ou não ainda adquirido a
efetividade, e também os não efetivos que tenham passado a ter os mesmos direitos dos
efetivos, por força de Regime Jurídico Único. São excluídos do RPPS somente os empregados
públicos, servidores exclusivamente ocupantes de cargos em comissão e ocupantes de cargos
temporários.
Falar de um sistema ou de um regime de previdência dos servidores públicos, no
sentido exato de instituição, somente faz sentido após a promulgação da Emenda
Constitucional nº 20/98, que alterou o art. 40 da Constituição Federal, traçando, pela primeira
vez, as normas atinentes à previdência dos servidores públicos de todas as esferas de
governo.
Na Administração Pública Federal, por exemplo, muito embora diversas categorias de
servidores contribuíssem para o seu sistema previdenciário, a obrigatoriedade da contribuição
somente foi determinada a partir da Emenda Constitucional nº 03/93, que modificou o § 6º do
art. 40 da Constituição Federal prevendo que “as aposentadorias e pensões dos servidores
públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos
servidores, na forma da lei”.Antes, diversas categorias nas esferas estadual e municipal
sequer contribuíam com qualquer valor. Como o art. 149 da CF, em sua redação original, não
exigia a contribuição de forma obrigatória, mas apenas dizia que poderia ser cobrada, é
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
81
ARTIGOS/DOUTRINAS
correto dizer que a contribuição, quando cobrada, destinava-se apenas à pensão, já que
benefícios como aposentadoria eram custeados pelos respectivos tesouros à conta de impostos
gerais.
O fundamento dos RPPS está contido no art. 40 da Constituição Federal. No mesmo
dispositivo, também estão elencadas as condições para aposentadorias e pensão por morte.
Com o advento das Emendas Constitucionais nºs. 20/98 , 41/03 e 47/05, foram extirpadas as
benesses introduzidas pela Constituição Federal promulgada em 1988, ou seja, além de haver,
no momento, a exigência de sistemas de previdência para os servidores públicos, os RPPS
estão sendo reformulados no plano de concessão de benefícios. Na realidade, quando
promulgada em 1988, a nossa Carta Magna, ao trazer direito a benefícios anteriormente
inexistentes, sem a contraprestação de custeio necessária, estava na contramão da história,
visto que antes já havia sido despertada a preocupação mundial de reformular os sistemas de
previdência, havendo, na América Latina, o exemplo do Chile, que havia transformado um
regime público e compulsório de repartição em
outro, igualmente compulsório de
capitalização em conta individual, sem contribuição patronal e com aposentadoria apenas por
idade.
A história nos mostra que a evolução do assistencialismo, do desemprego e da
informalidade, a extensão de benefícios a uma escala cada vez maior da população, seja pela
pobreza, seja pela concessão de benefícios precoces ou pelas contingências sociais, estavam
esgotando toda a previsão de sustentabilidade dos sistemas, que passaram a originar déficits
cada vez maiores. Partindo dessas e de outras dificuldades congêneres, o mundo inteiro
passou a repensar em uma nova previdência capaz de sustentar a si própria, de originar
benefícios e de cumprir seu papel de seguro social. Esta preocupação atingiu desde os países
do Leste Europeu até a nossa vizinha Argentina, que fizeram reformas pioneiras e radicais, com
a conseqüente diminuição do Estado na administração de contribuições e no pagamento de
benefícios. Comparadas às reformas previdenciárias realizadas no Brasil, em curso desde
dezembro de 1998, forçoso é reconhecer que o nosso País resistiu às pressões do Banco
Mundial e realizou reformas paramétricas, buscando ajustar e fortalecer o sistema de
repartição, objetivando aumentar a sua cobertura, desenvolver e democratizar a previdência
complementar voluntária e homogeneizar os regimes próprios e geral.
Esta foi, portanto, a evolução do sistema de proteção social no Brasil e no mundo
sintetizada na seguinte ordem cronológica:
*1543 - Brasil - Criação da Santa Casa de Misericórdia de Santos;
*1601 - Inglaterra - Lei dos Pobres;
*1808 - Brasil - Criação de montepio para a guarda pessoal de D. João VI;
*1881 - Alemanha - Otto Von Bismark :
- Lei do Seguro Enfermidade;
- Lei do Seguro de Acidentes de Trabalho; e
- Lei dos Seguros de Invalidez e Velhice.
*1835 - Criação do MONGERAL Montepio Geral dos Servidores do Estado;
*1850 - Código Comercial obrigou os patrões a indenizar, com três meses de salário, os
empregados que sofreram acidentes de trabalho;
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
82
ARTIGOS/DOUTRINAS
*1872 - Instituição de pensão para as viúvas dos militares que morreram na Guerra do
Paraguai;
*1891 - Constituição Federal aposentadoria para os servidores públicos inválidos,
custeada pela União;
*1919 - Decreto legislativo nº 3.724 - seguros de acidentes do trabalho;
*1923 - Decreto-Lei nº 4.682 - Lei Eloy Chaves - criação de caixas de aposentadorias e
pensões para os ferroviários;
*Entre 1923 e 1930 - criação de inúmeras Caixas de aposentadorias e pensões por
empresas;
*1934 - Constituição Federal instituição de previdência mediante contribuição igual da
União, do empregador e do empregado a favor da velhice, da invalidez, da maternidade
e dos casos de acidentes de trabalho ou de morte; aposentadoria para servidores
públicos de acordo com o previsto no Estatuto;
*Entre 1930 e 1940 - unificação das Caixas em Institutos IAPTEC, IAPB, IAPC, IAPI,
IAPM e IAPFESP;
*1937 - Constituição Federal criação da expressão “seguro social”;
*1946 - Constituição Federal utilização da locução “Previdência Social”; aposentadoria
para servidor público que contasse com 35 anos de serviço;
*1960 - Lei nº 3.807
LOPS (Lei Orgânica da Previdência Social)
traçou os
delineamentos gerais da Previdência Social;
*1963 - Lei nº 4.214 Instituição do FUNRURAL;
*1966 - Decreto-Lei nº 72 criação do INPS (unificação dos Institutos);
*1967 - Constituição Federal seguro desemprego, proteção da maternidade e, nos
caos de doença, velhice, invalidez e morte.
*1977 - Lei nº 6.439 - Criação do SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social), congregados pelo INPS, INAMPS, LBA, FUNABEM, DATAPREV, IAPAS
e CEME;
*1988 - Constituição Federal opção pela Seguridade Social como gênero, tendo a
Previdência Social (pagamento de benefícios mediante contribuições) a Saúde e a
Assistência (para quem necessitar e de forma gratuita) como espécies;
*1990 - Lei nº 8.029 surgimento do INSS;
*1991 - Edição das Leis nºs. 8.212 e 8.213 custeio e benefícios do RGPS;
*1992 - Criação do Ministério da Previdência Social;
*1998 - Emenda Constitucional nº 20 - reformou o regime geral e modificou as
condições de aposentadorias nos regimes funcionais;
*1999 - Decreto nº 3.048 regulamenta as Leis 8.212 e 8.213;
*2003 - Emenda Constitucional nº 41/03 - Alterou os cálculos de proventos nos
regimes próprios aproximando as regras pertinentes aos servidores públicos aos
trabalhadores da iniciativa privada;
*2005 - Emenda Constitucional nº 47 (PEC PARALELA) Ameniza os efeitos da EC nº
41/03.
Concluindo, é necessário reconhecer
que a proteção social nasceu da
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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ARTIGOS/DOUTRINAS
preocupação em dar assistência aos necessitados. Evoluiu, gerou a previdência social.
Modernamente, a previdência social, ao lado da assistência e da saúde (universal após a
Constituição de 1988) é apenas uma espécie do gênero seguridade social.
Bibliografia:
BORGES, Mauro Ribeiro. Previdência funcional & regimes próprios de
previdência. Curitiba: Juruá, 2004.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05
de outubro de 1988. 22.ed. São Paulo: NDJ, 2004.
BRASIL. Constituições do Brasil: de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e 1967 e
suas alterações. Brasília: Senado Federal, 1986.
IBRAHIM, Fabio Zambitte. Curso de Direito Previdenciário. Rio de Janeiro:
Impetus, 2005.
MACEDO, Jose Leandro Monteiro e DIAS, Eduardo Rocha. A Nova previdência
social do servidor publico: de acordo com a emenda constitucional 41/2003. Rio
de Janeiro: Letra Legal, 2004.
OLIVEIRA, Lamartino França de. Direito Previdenciário. Coleção: Manuais para
Concursos e Graduação, V.4. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
84
OPINIÃO
Auditoria Operacional
Os Tribunais de Contas sob nova perspectiva
Luiz Gonzaga Dias Neto
Técnico de Inspeção
Diretor da 9ª Inspetoria de Controle Externo
A Administração Pública brasileira nestes primeiros anos do século XXI, caracterizase pela busca incessante por instrumentos que a tornem mais eficiente e eficaz. Deste
modo, surgem a cada dia mais desafios que precisam ser superados rapidamente. Neste
contexto, também os tribunais de contas se integram à busca dos resultados, em
atendimento aos princípios constitucionais da Administração Pública, principalmente o da
eficiência. É necessário dar retorno à sociedade, que cada vez mais cobra ações precisas na
luta contra a corrupção, a impunidade e os desmandos administrativos de toda ordem.
Com efeito, torna-se essencial que a Administração Pública seja capaz de pôr em
prática mudanças contínuas que resultem na melhoria da qualidade dos serviços prestados
ao cidadão, na maior produtividade dos modelos utilizados e na convergência do foco das
ações a serem utilizadas. A partir da constatação de tal realidade, urge que as cortes de
contas se modernizem e ampliem o conceito de fiscalização, tendo efetividade como
paradigma de avaliação. Uma das opções apresentadas é a utilização da auditoria de
natureza operacional, que não se prende a simples regularidade das despesas, mas procura
verificar se os resultados planejados são alcançados, com responsabilidade.
A origem da expressão auditoria operacional remonta aos idos do final da 2ª Guerra
Mundial, com o surgimento das normas operacionais do Internal Institute of Audit fundado
em 1941 e do General Accounting Office (GAO). É também conhecida como auditoria de
gestão, auditoria dos três “E” (economia, eficiência e eficácia) ou ainda value for money audit
para os britânicos e perfomance audit para os americanos.
Primeiramente, é válido afirmar que o foco da auditoria operacional é o processo da
gestão nos seus múltiplos aspectos - planejamento,
organização,
procedimentos
operacionais e acompanhamento gerencial, inclusive quanto aos seus resultados em termos
de metas alcançadas.
Ademais, a adoção das técnicas de auditoria operacional tem como finalidade
precípua a adequação das cortes de contas às exigências legais, uma vez que a Constituição
Federal, a Constituição Estadual do Ceará, bem como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
85
OPINIÃO
Complementar nº 101) e por último a Lei Estadual nº 26/01 contêm dispositivos que
determinam a utilização desta modalidade de auditoria.
Das inovações trazidas pela Constituição Federal de 1988, no campo de atuação dos
tribunais de contas, mormente a partir da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de
1998, as que mais contribuíram para o fortalecimento e modernização da atividade do
controle da Administração Pública brasileira foram a inclusão do princípio da eficiência e a
modalidade de auditoria operacional. É certo que tal princípio e essa espécie de auditoria
dizem respeito a elementos que avaliam e otimizam o resultado da aplicação dos recursos,
que é hoje de fundamental importância para qualquer análise que se proponha mensurar
responsabilidade dos gestores com os gastos públicos.
Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 59, § 1º, inciso V, exige
que os tribunais de contas alertem os poderes e os órgãos/entidades quando constatarem
fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas. Outra exigência da LRF é
que, quando da análise das contas de governo, se apresentem os resultados dos programas
de governo do exercício examinado.
Parece evidente, no entanto, que, no âmbito dos tribunais de contas estaduais, as
técnicas de auditoria operacional ainda não estão totalmente implantadas, com exceções
contingenciais, embora já estejam consolidadas no Tribunal de Contas da União. Parece,
porém, haver consenso entre os especialistas em relação ao fato de que a utilização efetiva
das técnicas de avaliação de desempenho e avaliação de programas, em breve, estará
disseminada por todo o Brasil, uma vez que representa a busca pela adequação dos tribunais
de contas à nova realidade institucional e à constante e irreversível tendência de evolução do
controle social.
Com relação aos jurisdicionados, não é demais afirmar que existe carência de
intercâmbio dos auditores e auditados, bem como há necessidade de implantação de
normatização de condutas e procedimentos, o que por certo poderia atenuar as atecnias e os
erros ocorridos até por desconhecimento da legislação. Tais instrumentos seriam úteis na
sustentação do exercício preventivo e educativo, que quase sempre caminha a reboque da
atuação punitiva no âmbito dos tribunais de contas.
Objetivando uma síntese dos resultados esperados com a implantação da auditoria
operacional, podem ser selecionados alguns itens representativos, tais como: redução dos
custos e aumento de receitas (que melhorariam o desempenho da gestão), redução ou
eliminação gradativa de desperdícios e práticas ineficazes e antieconômicas, melhorias nos
controles e racionalização de procedimentos e incremento de resultados.
As vantagens da auditoria operacional ou de otimização de recursos são a avaliação
do desempenho e a eficácia das operações, os sistemas de informações e de organização, os
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
86
OPINIÃO
métodos de administração, bem como a propriedade e o cumprimento de políticas
administrativas e, ainda, a adequação e a oportunidade das decisões estratégicas. Sua
filosofia de abordagem dos fatos é de apoio, pela avaliação do entendimento a diretrizes e
normas, bem como pela apresentação de sugestões para o seu aprimoramento.
A Experiência do Tribunal de Contas da União
Com relação ao Tribunal de Contas da União, pode-se assinalar que a adoção da
auditoria de natureza operacional se encontra devidamente implantada, tanto na forma de
auditoria de desempenho como avaliação de programas, fazendo parte do dia-a-dia daquela
Corte de Contas, inclusive com bastante repercussão na sociedade civil nacional, que já colhe
frutos de sua aplicação, com a gradativa economia nos gastos públicos.
Deve-se destacar outra iniciativa importante do TCU nesta área, que foi a criação da
Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas Governamentais (SEPROG), que muito
contribuiu na consolidação das auditorias de natureza operacional no âmbito daquela Corte.
A partir de um convênio de cooperação técnica entre o Brasil e o Reino Unido, firmado
por intermédio do Departament for International Development (DFID), técnicos do TCU
participaram de curso e realizaram estágio no Reino Unido sobre ANOp. Tal projeto visa
principalmente a examinar questões relacionadas à promoção da eqüidade e à redução da
pobreza em programas do Governo federal.
Ressalte-se que, depois da realização de auditorias-piloto no âmbito federal, os
auditores do TCU passaram a disseminar tais técnicas e a disponibilizar informações para
servidores dos tribunais de contas de todo o Brasil.
A Realidade no Âmbito dos Tribunais de Contas nos Estados
As atividades relativas à auditoria operacional nos órgãos de controle externo ou
interno no Brasil ainda são tímidas, apesar de a previsão legal no Texto Constitucional no
País datar de 1988, portanto há 17 anos, e em muitos casos tais procedimentos não estão
devidamente implantados.
Alguns tribunais de contas estaduais entretanto,
estão implantando ou já
consolidaram a realização de auditorias operacionais, incorporando-as ao seu modus
operandi. É o caso dos Tribunais de Contas de Pernambuco e do Estado da Bahia, para ficar só
com exemplos regionais.
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará desperta para tal realidade e,
paulatinamente, introduz mudanças em sua estrutura e em seus procedimentos, com o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
87
OPINIÃO
intuito de se modernizar e acompanhar a evolução de outros órgãos de controle, para
que, no futuro próximo, possa adotar a auditoria de natureza operacional como instrumento
eficaz e valioso no controle da Administração Pública Estadual.
Cite-se, a título de exemplo, a recente reestruturação das inspetorias de controle
externo, aprovada por meio da Resolução nº 1.219/04-TCE, de 19 de maio de 2004, que
reorganizou os órgãos instrutivos do referido Tribunal, priorizando as funções de governo e
destacando-se as de maior materialidade no orçamento do Estado do Ceará, como educação,
saúde e segurança pública. Tal fato facilitará a implantação de auditoria operacional, seja em
avaliação de programas específicos ou na análise do órgão/entidade, por completo.
Cabe ainda destacar que o planejamento estratégico aprovado para o período 20042009 pelo plenário desta Corte, mediante a Resolução 3404/04, de 22.12.04, publicado no
DOE de 21.02.05, prevê em um de seus projetos a elaboração de Manual de Auditoria
Operacional, passo importante na consolidação desta modalidade de auditoria.
Mais recentemente, convém mencionar a iniciativa da Presidência desta Casa, que
não mediu esforços no sentido de viabilizar o estreitamento do intercâmbio do TCE com o
TCU e o Tribunal de Contas da Bahia, na área de auditoria operacional, parceria esta que
proporcionou a oportunidade de capacitação de três servidoras desta Corte de Contas,
durante o 2º semestre do ano em curso, nas cidades de Brasília e Salvador.
Desta forma e diante das limitações e necessidades inerentes à Administração
Pública brasileira e da carência de pessoal que resultou em um quadro de servidores
bastante diminuto neste TCE, ousa-se formular as seguintes sugestões, visando à
adequação da realidade do TCE do Ceará aos tempos que estão por vir:
§
§
§
§
§
§
Operar uma mudança de mentalidade, um avanço no pensamento acerca da
auditoria, extrapolando o caráter regulador e priorizando-se os resultados,
decorrendo daí ações concretas no sentido de aprimorar-se a missão orientadora do
TCE;
criar um setor específico na estrutura do TCE, no caso, uma Inspetoria de Controle
Externo, que tenha como função a realização de auditorias operacionais;
estabelecer parcerias, mediante convênios ou instrumentos similares, com
instituições que já consolidaram tal prática em seu modus operandi, visando à troca
de experiências e ao fortalecimento de cooperação técnica, com o intercâmbio de
informações e, quiçá, de servidores, providência esta já em curso;
investir substancialmente em capacitação de servidores no tocante às mais diversas
técnicas de auditoria;
dotar o TCE de uma infra-estrutura na área de Tecnologia da Informação, com suporte
técnico e aquisição de equipamentos e softwares específicos; e
realizar concurso público a fim de dotar o TCE de um quadro de pessoal mais
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
88
OPINIÃO
§
compatível com as suas necessidades.
Concluída a fase de implantação, é necessário que o jurisdicionado seja chamado a se
envolver no processo, mediante treinamentos, seminários, simpósios e atividades similares,
oportunidade em que possam ser formuladas críticas e sugestões, como forma de tornar
mais efetivas e transparentes as ações governamentais.
Por fim, ressalte-se um fato que é de fundamental importância, qual seja, o
comprometimento de todo o corpo técnico do TCE-CE, a fim de que sejam superadas as
dificuldades e limitações atuais e se evolua com qualidade, fortalecendo-se a Instituição,
elevando-se a auto-estima dos servidores e trazendo-se resultados práticos e tempestivos
para a sociedade cearense.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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OPINIÃO
A Terceirização no Serviço Público
Margareth do Vale Sales
Técnica de Controle Externo
Mestre em Gestão Pública (Estadual e Municipal)
Subdiretora da 3ª Inspetoria de Controle Externo
Com as mudanças ocorridas nos últimos anos no cenário mundial, as organizações
são obrigadas a se reformularem. O questionamento do modelo intervencionista estatal, em
conjunto com a cobrança, cada vez maior, por uma demonstração de eficiência e eficácia dos
órgãos públicos, exigiram que o Estado buscasse opções na sua forma de atuação, sendo a
terceirização uma das opções de que o gestor público pode fazer uso.
A implementação da terceirização - entendida como a transferência da execução de
atividades a terceiros - deve ter como objetivo principal o melhor desempenho da
organização, refletido no alcance da eficiência e da eficácia.
Com relação à eficiência, as empresas devem, de forma racional, organizar as suas
atividades de tal maneira que possam conseguir uma diminuição constante nos seus custos
operacionais - visando à economicidade, com um considerável incremento e melhorias nos
métodos de desenvolvimento de seus trabalhos.
A eficácia visará ao resultado, ou seja, os processos administrativos e o
desenvolvimento gerencial nas empresas devem preocupar-se com os objetivos e resultados
a serem atingidos. São definidos os resultados por meio das metas estabelecidas, referentes
aos produtos ou serviços que prestam. A eficácia será mais apurada quanto mais próximo
estiver o resultado da empresa, em relação às necessidades do seu mercado consumidor.
A terceirização atinge todos os setores, seja ele público ou privado. É salutar a sua
utilização pela Administração Pública, desde que tomados os devidos cuidados na sua
implementação. Dentre esses cuidados, podemos citar:
1. Planejamento - em qualquer projeto de terceirização, o planejamento é
considerado a fase mais crítica, pois é neste momento que os acertos vão determinar as
condições para a decisão segura. É nesta etapa que deverão ser dados os passos na
seqüência expressos.
- Identificar quais seriam as atividades em que os projetos de terceirização
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
90
OPINIÃO
poderiam ser implantados, com maior probabilidade de sucesso;
- definir o perfil do prestador do serviço, analisando-se sua especialização
(se for o caso) e procurá-lo no mercado;
- conhecer detalhadamente as condições de legalidade da contratação;
- estabelecer um critério de prioridade entre os projetos;
- seguir as instruções da Lei de Licitações;
- elaborar cuidadosamente o contrato - discussão das cláusulas, análise dos
aspectos econômicos e jurídicos da contratação e definição da participação
dos parceiros.
2 - Controle de custos - esse controle de custos dos serviços terceirizados deverá
avaliar:
a) o custo de terceiros vs estimativas de custos do mesmo serviço efetuados
por funcionários da tomadora;
b) aumento do custo em relação ao mês anterior; e
c) acompanhamento permanente com o mercado para verificar se o que está
sendo pago está compatível com o cobrado por outras empresas.
3 - Avaliação e acompanhamento - a avaliação não pode ser executada sem
informação disponível. A primeira tarefa de um gestor deve ser criar um sistema de
informação. É importante considerar na avaliação os fatores técnico e operacional, pois a
relação interativa desses fatores é que poderá garantir os resultados programados. O fator
legal, também, é muito importante, haja vista que qualquer irregularidade jurídica poderá
inviabilizar a terceirização. Os fatores idoneidade administrativa e preço são significativos,
pois mostram, o primeiro, o conceito empresarial, e o segundo, a sua eficácia gerencial. Uma
boa avaliação precisa de instrumentos que reflitam, o melhor possível, o desempenho do
avaliado. Esses instrumentos permitem o controle do andamento das atividades
terceirizadas e fornecem dados comportamentais dos contratados.
Acrescente-se que é recomendável, também, que, as cláusulas contratuais
especifiquem, além do objeto (serviço e não pessoas) e identificação das partes, o que se
segue:
- de que forma a contratada vai executar os serviços e em que condições;
- de que forma o contratante vai avaliar os serviços prestados;
- quais os materiais, equipamentos e instrumentos a contratada vai utilizar na
execução dos serviços;
- como a contratada administrará o comportamento dos seus empregados;
- a responsabilidade da contratada quanto aos encargos trabalhistas e
previdenciários e também a respeito dos acidentes de trabalho e ainda do
cumprimento das normas do tomador relacionadas à prevenção de
acidentes;
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
91
OPINIÃO
- não haver qualquer vínculo empregatício entre a contratante e os
empregados da contratada;
- o preço do contrato e a sua composição para os efeitos dos reajustes;
- o prazo de vigência do contrato;
- a garantia pelo ressarcimento de danos, por parte da contratada;
- a proibição da utilização dos empregados da contratada em outras funções
na contratante;
- a forma de rescisão do contrato;
- a forma de alterar o contrato;
- definição do foro, encerramento e data, assinaturas e testemunhas.
É importante ser, ainda ressaltado, o fato de que, além do compromisso com a
eficiência e a eficácia administrativa, cabe ao gestor optar pela terceirização, sem que seja
descaracterizada a função do Estado.
O Estado deve estruturar-se para cumprir sua missão, por intermédio de cada um de
seus órgãos, procurando sempre a melhor solução e/ou a utilização de instrumentos que
melhor atendam às suas necessidades para o alcance de seus objetivos. E a terceirização
pode ser uma boa opção, trazendo grandes vantagens para quem a faz, desde que
devidamente planejada e com o adequado acompanhamento dos resultados.
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OPINIÃO
Ministério Público Especial junto
aos Tribunais de Contas
José Osmar da Silva
Mestre em Gestão Pública-UVA-UIL
O Ministério Público Especial junto aos tribunais de contas é uma instituição
independente do Ministério Público comum ou ordinário, mas com atributos de
independência funcional e informado pelos mesmos direitos, garantias, prerrogativas,
deveres e vedações deste último.
Na jurisdição própria dos tribunais de contas, a missão de fiscal da lei é exclusiva do
Ministério Público Especial.
A autonomia funcional do Ministério Público Especial tem como atributo não só a
liberdade de manifestação e organização de suas atividades, mas, sobretudo, a
impossibilidade de interferência dos poderes ou mesmo do próprio tribunal a que esteja
vinculado.
Esta é a diretriz do Superior Tribunal de Justiça, que, ao julgar o Recurso Ordinário em
Mandado de Segurança nº 6852/RS, em 26/09/1996, decidiu o seguinte:
“Constitucional. Processual Civil. Recurso em Mandado de
Segurança. Ministério Público Estadual. Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas. Diversidade. Consoante decisão do STF,
interpretando preceitos da CF/1988 (arts. 128 e 130), o
Ministério Público que funciona junto ao Tribunal de Contas não
dispõe de fisionomia institucional própria e encontra-se
consolidado na intimidade estrutural dessa Corte de Contas,
malgrado as prerrogativas que lhe são peculiares (art. 73 da
CF/1988). O Ministério Público Especial junto ao Tribunal de
Contas tem existência institucional específica e funciona
independentemente de intervenção da instituição do Ministério
Público do Estado, não lhe guardando subordinação ou
dependência. Recurso Ordinário a que se nega provimento,
Decisão unânime. (ROMS nº 6852/RS, em 26/09/1996, Relator
Ministro Demócrito Reinaldo)” (in DJ de 29.10.1996, p. 41590)
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93
OPINIÃO
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (Lei Estadual nº 12.509, de 6
de dezembro de 1995) criou o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado, com
as seguintes atribuições:
a) promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas do
Estado, as medidas de interesse da Justiça, da Administração e do erário;
b) Comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito,
em todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal, sendo obrigatória sua
audiência nos processos de tomada ou prestação de contas e nos concernentes a
interesses de menores, ausentes, alienados mentais e de recursos impetrados
pelas partes interessadas; e
c) interpor os recursos legais.
Atualmente, no entanto, só está na letra da lei, não sendo efetivamente criado o
Ministério Público Especial junto ao Tribunal de Contas do Estado. Para isto, precisa da
aprovação de um projeto de lei, que está na Assembléia Legislativa do Estado, criando quatro
cargos de provimento efetivo de Procurador junto ao Tribunal de Contas. O Ceará é dos
poucos estados da Federação onde ainda não foi efetivamente criado o MP Especial, uma vez
que já existe em quase todas as Cortes de Contas e funciona muito bem. A criação deste
órgão especial é uma reivindicação de toda a doutrina, especialmente daqueles que fazem
parte do Ministério Público Especial, como as recomendações extraídas do II Encontro
Nacional de Procuradores do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, realizado nem
1994, em Belém (PA), assim expressadas:
“1º) O Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, como
'Parquet' especializado e distinto do Ministério Público comum,
é histórica e estruturalmente mais apto a contribuir para a
concretização do princípio da legalidade dos interesses da
coletividade e completo resguardo da ordem jurídica no âmbito
das atribuições.
2º) A plenitude do desempenho das atribuições do Ministério
Público junto aos Tribunais de Contas pressupõe a manutenção
dos direitos constitucionais assegurados aos seus membros.
........................................
6º Os Procuradores-Gerais ou Procuradores Chefe junto aos
Tribunais de Contas devem ser integrantes da carreira,
escolhidos em lista tríplice.
7º) Os membros do Ministério Público junto aos Tribunais
devem envidar esforços pela divulgação da instituição e
elaboração de teses que a aperfeiçoe.”
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
94
OPINIÃO
A criação do Ministério Público Especial junto ao Tribunal de Contas do Estado do
Ceará contribuirá para o fortalecimento da Corte de Contas Estadual, a fim de melhorar
juridicamente as suas decisões e limitar mais ainda a revisão, pelo Judiciário, do decidido no
Tribunal de Contas.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
95
OPINIÃO
Aplicabilidade de Workflow e Document
Imaging no Gerenciamento Eletrônico
dos Processos de Tomada e Prestação
de Contas - Uma proposta de modenização
Regina Lúcia da Silva Braga (e)
Bibliotecária-Chefe do Serviço de Biblioteconomia,
especialista em Tecnologias Aplicadas ao Gerenciamento
da Informação e especializanda em Gestão de Arquivos Empresariais.
Maria Verônica Lima Marcelo (d)
Advogada, especialista em Processo Penal e Direito Público
e especializanda em Gestão de Arquivos Empresariais.
Documento é qualquer coisa em qualquer mídia. (Walter Kock)
Os arquivos não são, de maneira alguma, cemitério de documentos
velhos e esquecidos. A qualidade essencial dos arquivos está em que
registram, não somente as realizações, mas também os processos
pelos quais foram efetuados. (H. L. White - Bibliotercário-Arquivista)
AS ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS E A GESTÃO DOCUMENTAL
As organizações que compõem a Administração Pública, nos diversos níveis (federal,
estadual e municipal) produzem acervos arquivísticos, cujo conjunto representa uma das
mais valiosas fontes de informações. O arquivo contém documentos que são fontes primárias
de informação e testemunhas exatas do rumo dessas organizações e interferem na vida de
todos e de cada indivíduo da comunidade a que servem, tornando-se patrimônio da
humanidade.
A finalidade dos arquivos é o acesso à informação, seja em que idade documental for
e, conseqüentemente, em que âmbito arquivístico ocorrer (corrente, intermediário ou
permanente). Os documentos do arquivo corrente e intermediário são considerados tão
importantes como os de valor histórico ou permanente. Isso em razão do surgimento do
modelo sistêmico a gestão documental, no qual o documento é controlado desde a sua
produção até serem eliminados ou recolhidos para a guarda definitiva.
A gestão pressupõe, portanto, uma intervenção no ciclo de vida dos documentos e
compreende um conjunto de medidas e rotinas, visando à racionalização à eficiência na
criação, tramitação, classificação, uso primário e avaliação de arquivos.
A gerência da informação tem recebido cada vez mais
importância à medida que cresce o número de fontes de dados,
dificultando a recuperação da informação. Neste sentido, as
organizações têm investido intensamente em projetos que
objetivam a criação, o controle e a disponibilização adequada
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
96
OPINIÃO
da informação no ambiente de trabalho. (RIOS, VI CINFORM)
OS PROFISSIONAIS DA DOCUMENTAÇÃO E A BUSCA DA QUALIDADE
Em função da relevância cada vez maior desse intercâmbio de informações
presentes na vida do cidadão, e ainda com vistas a buscar a qualidade em suas áreas, o TCE
proporciona melhorias no setor de arquivo. Uma delas está relacionada à capacitação dos
profissionais envolvidos com a área de documentação. Nesse âmbito, esses profissionais
atuam de maneira mais coerente e precisa em suas atividades.
PROPOSTA DE MODERNIZAÇÃO
Dos estudos realizados para o curso, Gestão em Arquivos Empresarias, tendo a
participação da equipe do TCE e a colaboração de outros alunos, surgiram aplicações de
solução para o arquivo do TCE, objeto de estudo desde o início do Curso de Especialização.
O primeiro passo trabalhado na gestão documental foi a realização de um
levantamento situacional para identificar os fluxos e processos de trabalho, atividades-fim,
atividades-meio e procedimentos. Esse levantamento dos dados é fundamental para a
implementação de uma estrutura de arquivo que permita a utilização das novas tecnologias
de informação aplicadas em arquivo, garantindo a eficiência da gestão e acesso à
informação, bem como a preservação da memória desta Corte.
A intenção inicialmente objetivou a implantação do gerenciamento eletrônico dos
processos de Tomada e Prestação de Contas em referência à Administração Pública Direta e
Indireta estadual.
O objetivo é dar agilidade ao recebimento e julgamento das tomadas e prestação de
contas, proporcionando eficácia no controle externo e eficiência nos resultados. Os aspectos
que motivaram o desenvolvimento do projeto configuram-se em tramitação até o
julgamento dos processos, sem deixar de mencionar os riscos de fraudes, perdas de
processos e acúmulo apresentado pela demora para a conclusão final.
A gestão documental proposta trará benefícios à instituição, mas deverá contar com o
envolvimento não só da alta administração como também do Apoio Logístico (Compras), das
Inspetorias, Recursos Humanos, Arquivo, Biblioteconomia e Informática.
A proposta poderá ser objeto de alguns percalços, dentre tais a falta de recursos
financeiros da Administração Pública, o comprometimento dos gestores, resistência às
mudanças e adaptação às novas tecnologias do pessoal envolvido.
O GERENCIAMENTO ELETRÔNICO DE DOCUMENTOS (GED)
A implantação de um sistema eletrônico de informações oferece benefícios à
Instituição no sentido de somar peso valorativo aos seus bens e produtos, possibilitando
vantagens competitivas.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
97
OPINIÃO
O uso das tecnologias da informação representam instrumentos valiosos, na medida
em que servem de alicerce para novos conceitos e conduzem a novas formas de administrar
a informação e tornar sua transmissão mais rápida e precisa. Neste contexto, um conjunto de
tecnologias merece destaque é o Gerenciamento Eletrônico de Documentos - GED, que
auxilia na produção, coleta, processamento, armazenamento e disseminação das
informações. Os sistemas de GED trabalham com documentos em formatos tradicionais,
digitalizados ou criados em meio digital, gerenciando-os durante todo o seu ciclo vital e
implementando soluções para armazenamento eficiente e rápido acesso às informações.
TECNOLOGIAS APLICADAS AO GED
Para proporcionar as funcionalidades de processamento e gerenciamento de
documentos, o GED trabalha em conjunto com tecnologias como Document Imaging,
Workflow, entre outras.
Dependendo de algumas características particulares dos documentos (tipo físico,
apresentação etc), pode-se usar um ou qualquer tipo de tecnologia de GED. Pode-se, dessa
forma, selecionar e integrar as soluções que melhor se adaptam às necessidades de cada
organização.
Nos sistemas de Document Imaging (DI), as informações são captadas via scanner
para apressar os processos de consulta, processamento e distribuição de documentos. A
tecnologia consiste no uso de equipamentos específicos para captação, armazenamento,
visualização, distribuição e impressão das imagens dos documentos.
O Workflow permite analisar, modelar, implementar e revisar os processos de
trabalho de uma forma simples e interativa, reduzindo tempos de execução e custos
operacionais. Ela se refere ao processamento de um documento dentro da empresa. Os
documentos são analisados, integrados e distribuídos automaticamente; não em forma de
papel, mas por meios digitais eletrônicos.
O software de Workflow permite que o usuário escreva roteiros ou programas que
mostrem detalhadamente em que lugar cada documento irá dentro da empresa. “Os
roteiros de Workflow mapeiam e controlam todos os documentos que chegam. É possível,
então, especificar em qual estação de trabalho as imagens dos documentos devem aparecer
e quais as outras imagens que precisam ser mostradas juntos com as primeiras, o que pode
ser feito em cada categoria de documento''. O software de Workflow elimina aquela situação
crítica em que documentos vitais ficam parados nas caixas de entrada das pessoas, enquanto
que muitas os aguardam.
VANTAGENS DO WORKFLOW E EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS
Dentre outras, as principais vantagens dessa técnica são expressas em ganhos em
produtividade, maior eficiência dos usuários, agilidade na busca de informações, consulta
aos documentos e melhor atendimento ao cliente. Também o gerenciamento aumenta o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
98
OPINIÃO
controle sobre os procedimentos; os funcionários podem facilmente seguir com as
tarefas, proporcionando aumento de qualidade e consistência.
Quanto aos recursos materiais são necessários vários tipos de media: scanner de
mesa, servidor de fax, servidor de arquivo, software de Workflow, software de Document
Imaging, que deverão ser especificados de acordo com o volume documental produzido
pelas organizações, quer sejam privadas ou governamentais. Pensa-se que a adoção dos
media custam altíssimo, entretanto, muitos deles já fazem parte do patrimônio das
organizações. Como forma de segurança, o back-up de dados eletrônicos deve ser aplicado.
O Gerenciamento Eletrônico de documentos (GED) gerenciará o fluxo das
informações desde sua captura até o arquivamento. Gerenciar e organizar os documentos
que circulam por uma organização pública ou privada não é tarefa simples.
É importante, porém, ressaltar os benefícios mensuráveis, tais como o controle das
atividades inerentes aos processos, capacidade de medição de tempo de execução das
atividades desenvolvidas pelas organizações.
Quanto aos benefícios imensuráveis, vale destacar a satisfação do contribuinte pela
agilidade e transparência no julgamento das contas de gestão, aumento da produtividade do
Tribunal na execução das tarefas e a confiabilidade da sociedade na prestação do serviço.
Finalmente, com a adoção do sistema proposto, se reduzirá o espaço físico de guarda
dos documentos nos arquivos correntes, os custos com a manutenção, bem como o
cumprimento dos prazos previstos nas leis orgânicas dos Tribunais de Contas.
MODELO PROPOSTO
PROCESSO DE CAPTURA/ENTRADA DE DADOS
NOVO ENVIO DE
DADOS
PROCESSO
EM PAPEL
PROCESSO
VIA FAX
DIGITALIZAÇÃO
MELHORIA DA
IMAGEM
SERVIDOR DE FAX
CONTROLE DE
QUALIDADE
NOVA
DIGITALIZAÇÃO
NOVO ENVIO DE
DADOS
ENTRADA DE
DADOS
IDENTIFICAÇÃO
DO DOCUMENTO
OCR
ICR
PROCESSO
VIA SITE
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
99
CONTROLE DE
QUALIDADE
NOVA
IDENTIFICAÇÃO
DO DOCUMENTO
EXPORTAÇÃO
OPINIÃO
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gerenciamento eficiente dos processos de trabalho. In: SEMINÁRIO NACIONAL DE
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Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
100
OPINIÃO
As Parcerias Público-Privadas
sob a óptica da Gestão
Edvar da Silva Medeiros
Engenheiro Mecânico
Administrador de Empresas
Mestre em Gestão e Modernização Pública
Diretor da 2ª Inspetoria de Controle Externo
O setor público brasileiro, nos três níveis executivos de governo, vive grave crise
provocada pela falta de recursos financeiros para investimento na infra-estrutura. A
combinação do elevado custo da dívida pública, das imposições da lei de responsabilidade
fiscal, da necessidade de produzir superavit fiscal, associados às despesas legais vinculadas
à Educação e Saúde foi determinante para originar esse quadro de crise. Em decorrência, as
disponibilidades de recursos financeiros para investimento exaurem-se a cada ano.
Com efeito, a fragilidade financeira do setor público acentua-se ano após ano, pela
escassez de recursos demonstrada na disparidade existente entre as previsões
orçamentárias e as suas necessidades, que impossibilita o atendimento adequado das
necessidades nacionais, regionais e locais, no que respeita, principalmente, às atividades de
transporte e energia, indutoras do desenvolvimento, fato que inviabiliza o crescimento
econômico sustentável.
Então, qual é a solução válida para assegurar esses recursos? Recorrer ao
endividamento financeiro para financiar projetos não é a solução adequada, uma vez que o
custo da dívida pública é tão alto que o Governo gasta parcelas crescentes da arrecadação
(quase 5% do PIB) para evitar o descontrole da dívida. O calote da dívida é impraticável por
motivos óbvios. Aumentar tributos, também, é uma solução impensável, visto que a carga
tributária já é superior à cifra dos 35% do PIB, quase insuportável pelos setores produtivos.
Há, portanto, duas realidades com que se deparam os governantes:
§
§
a primeira é a situação de crise financeira, constatando que o Poder Público não tem
condições de assegurar a contento sua função constitucional para alocar recursos, no
que se refere à situação de investimento na infra-estrutura econômica;
a segunda é a procura por soluções viáveis, por meio de medidas de administração
inovadoras, que permitam ao Ente público enfrentar essa circunstância.
Nesse cenário, as parcerias as público-privadas surgem como opção válida. Parte-se
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
101
OPINIÃO
da premissa de que, se de um lado os agentes públicos são incapazes de alocar
recursos para promover os investimentos necessários à infra-estrutura, de outra parte, há
capacidade empresarial e financeira disponível no setor privado a fim de operar essas
incursões.
Inicialmente, é conveniente ressaltar que, para tornar viável esse instrumento da
gestão, é necessário que exista um ambiente cooperativo entre os setores privados e
públicos. Ambos são movidos por interesses divergentes, têm características e objetivos
próprios, exclusivos e diferenciados. Enquanto o primeiro possui escopos primordialmente
econômicos (interesse particular), o segundo tem objetivos basicamente sociais (interesse
público). É sabido que a cooperação entre dois setores econômicos só ocorre quando ambos
satisfazem seus interesses; e que só é possível contornar essa adversidade, associando as
vantagens que cada setor terá com esse pacto, unindo-os em benefícios mútuos, sem deixar
que os proveitos particulares suplantem o interesse público, que é a razão de ser do Estado.
Assim sendo, une-se a vantagem do setor público em utilizar as competências da gestão do
setor privado para aumentar a eficiência dos serviços, com a vantagem do âmbito privado,
pela possibilidade de ganhos com oportunidades de investimentos em áreas que até então
eram monopólio do investimento público.
Sob essa óptica foi que o modelo brasileiro, instituído pela lei n° 11.079/04, definiu a
parceria público-privada como um contrato administrativo de concessão (art. 2º), onde as
partes contratantes são de um lado os entes públicos (parceiros públicos) e, do outro, os
entes privados (parceiros privados), objetivando implantar ou gerir, no todo ou em parte,
empreendimentos e atividades de interesse público, podendo essa concessão, ocorrer na
modalidade patrocinada ou administrativa.
A parceria público-privada patrocinada foi definida como a concessão de serviços
públicos ou obras públicas quando envolver, adicionalmente, a tarifa cobrada aos usuários,
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro particular. Nessa concepção, o
parceiro privado investe e depois recupera esse investimento com receitas de tarifas ou taxas
pagas pelos usuários, mais uma contraprestação paga pelo setor público. Há, portanto,
nessa modalidade, duas fontes de pagamento: uma proveniente dos usuários, quando
usufruírem dos serviços, e outra proveniente do poder público.
A parceria público-privada administrativa, por sua vez, foi definida como um contrato
de prestação de serviço, do qual o ente público é usuário, direta ou indiretamente, ainda que
envolva somente o fornecimento e a instalação de bens (equipamentos) ou a execução de
uma obra. Aqui, o empreendedor investe e recebe como recuperação do capital investido
apenas a contraprestação paga pelo Poder Público, uma vez que a cobrança de tarifa ou taxa
ao usuário pelo parceiro privado é impossibilitada, visto que a prestação do serviço pelo
Governo ao cidadão deverá ser gratuita.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
102
OPINIÃO
Apresentadas as definições, resta agora averiguar se essa é, realmente, do ponto de
vista da gestão, uma solução adequada, para enfrentar as contingências orçamentárias e
que seja capaz de garantir os recursos imprescindíveis à prestação dos serviços universais,
de forma continuada e eficiente, conforme previsão constitucional.
Como em toda atividade administrativa, as parcerias de cunho público-privado estão
submetidas a variáveis contingentes, as quais deverão ser consideradas fatores críticos de
sucesso. Assim sendo, as parcerias público-privadas deverão ser analisadas no contexto
atual, identificando-se esses fatores, que deverão ser estudados, analisados e atendidos
pelo modelo instituído, de forma a remover barreiras e obstáculos que se anteponham à
consecução dos seus objetivos. A seguir, identificaremos, descreveremos e analisaremos as
formas de atendimento dispensadas aos três principais fatores pelo modelo brasileiro que, se
não atendidos, podem comprometer a eficiência desse instrumento da gestão.
O primeiro fator crítico de sucesso é a baixa credibilidade do Governo em honrar
contratos firmados de longo prazo. Nesse aspecto, quais são as garantias que o
empreendedor terá ao investir seu capital em um empreendimento, cujo retorno se dará em
décadas? O segundo fator é o pretexto que abre para que alguns governantes gastem demais
e fujam dos compromissos impostos pela lei de responsabilidade fiscal. O terceiro é o
controle da qualidade dos serviços prestados pelas entidades privadas.
No modelo brasileiro, para atender o primeiro fator, foram instituídos mecanismos de
compartilhamento de riscos entre os parceiros públicos e privados, de forma que o primeiro
ofereça garantias especiais ao segundo. Dentre essas garantias, podemos citar: a criação de
um fundo garantidor, cuja finalidade é oferecer garantias de pagamento aos parceiros
privados, nos termos pactuados nos contratos entre eles concluídos; a admissão de
contraprestação adicional ao valor da tarifa (modalidade patrocinada); a arbitragem privada,
para promover a solução mais rápida de conflitos. Dessa forma, o parceiro privado implanta a
infra-estrutura necessária, explora o serviço dela decorrente e tem assegurado o retorno do
investimento realizado, com garantias de rentabilidade, oferecidas pelo parceiro público,
compatíveis com o retorno do capital que teria em outros investimentos oferecidos pelo
mercado. O parceiro privado teve, portanto, resguardados seus interesses e direitos pelo
parceiro público, mantendo, assim, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato que tem
previsão constitucional.
No que se refere ao atendimento do segundo fator, foi instituída a vinculação a
determinado valor (superior a 20 milhões de reais), que tende a evitar abusos cometidos nos
municípios pequenos, restringindo, assim, o universo de parcerias públicas em políticas
duvidosas. Além disso, impõe ao ente público duas modalidades de limitações: a primeira,
consiste no fato de que, uma nova contratação de parceria público-privado só poderá ocorrer
quando, no exercício anterior, a soma das parcelas de caráter continuado, efetuadas em
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
103
OPINIÃO
virtude dos contratos já firmados, não superarem o percentual de 1% da receita
corrente líquida no exercício em que se pretende efetuar a nova contratação. A segunda
limitação ocorre quando o ente público é obrigado a realizar projeção de receitas versus
despesas por dez exercícios financeiros futuros, sendo que as despesas anuais dos contratos
vigentes, nos dez anos subseqüentes, não devam exceder a 1% da receita corrente líquida
projetada para os respectivos exercícios. Portanto, o modelo atende as exigências contidas
na lei de responsabilidade fiscal, principalmente no que alude à contenção do crescimento da
dívida pública, confirmando que a parceria público-privada é um instrumento da gestão
responsável na condução das ações estatais.
Quanto ao atendimento ao terceiro fator, foi instituída a avaliação constante de
perfomance, permitindo a admissão da remuneração variável, as quais decorrem de critérios
objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado, prevendo o pagamento, a ele, de
remuneração variável conforme o seu desempenho, atendendo a metas e padrões de
qualidade bem definidos; foi criada, também, a figura do órgão gestor, incumbido de apreciar
os relatórios de acompanhamento, durante a execução dos contratos. Há, portanto, a
preocupação do modelo instituído com a qualidade dos serviços oferecidos pelo parceiro
privado, vinculando o seu pagamento ao desempenho, o qual deve ser acompanhado pelo
órgão gestor.
Pelo exposto, é pertinente asseverar que o modelo instituído contempla o
atendimento aos três principais fatores, criando a ambiência cooperativa entre os setores
público e privado, requisito essencial para o sucesso das parcerias público-privadas.
Nessa perspectiva, se a qualidade da obra estiver diretamente relacionada aos custos
do serviço a oferecer pelo parceiro privado, nas condições desejadas pelo parceiro público, e
se essas condições puderem ser expressas em contrato antes da realização da obra, a
parceria público-privada será um eficiente mecanismo da gestão, porque faz com que o
parceiro privado, recebendo incentivo do parceiro público, possa minimizar o custo da obra e
maximizar sua qualidade, sem que seja necessária a fiscalização por parte do parceiro
público, uma vez que o custo de manter a qualidade do serviço pactuada no contrato
depende diretamente da qualidade da obra. O ente público terá apenas que verificar se os
indicadores de qualidade do serviço estão sendo devidamente cumpridos, após o início da
operação.
Na concepção das parcerias público-privadas, o ente privado que constrói a obra é o
mesmo que irá utilizá-la para oferecer o serviço, que é o objeto do contrato. Como não existe
separação das duas atividades - pois o contrato só deve ser utilizado para a construção e
operação do bem pelo mesmo agente privado - a qualidade da obra aumentará, uma vez que
o custo de sua manutenção e conservação dependerá da qualidade da sua edificação.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
104
OPINIÃO
Em síntese, com o atendimento dos fatores de risco, há fortes motivos para se
acreditar que a cooperação entre os setores público e privado, para a realização de obras e
prestação de serviços públicos, seja valioso instrumento da gestão. Primeiro, porque
possibilita ao setor privado transferir para o setor público características estimuladoras da
inovação e habilidades gerenciais que, combinadas, incorporam um nível mais elevado de
eficiência nos serviços públicos. Dessa forma, os dois setores realizam investimentos em
parceria, associando a eficiência do setor privado à visão de longo prazo do setor público.
Segundo, porque o setor público transfere os riscos de construção e operação ao setor
privado, cabendo àquele compartilhar os riscos de demanda, viabilizando, assim, os
investimentos aplicados. E terceiro, porque, sendo introduzidos recursos do setor privado
para a realização desses serviços, restam ao setor público, recursos fiscais para
investimentos em outras áreas.
Some-se ao que foi exposto, como garantia para a eficiência desse mecanismo da
gestão, a competência dos tribunais de contas na função de analisar os relatórios anuais de
desempenho dos contratos. Assim, essas cortes, no exercício de sua função constitucional,
mediante procedimentos de auditorias contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e
operacional realizarão os levantamentos e as avaliações necessárias, objetivando a
fiscalização da regularidade e efetividade dos procedimentos que envolvam a contratação de
parceria público-privada, cujo exame ocorrerá desde a elaboração do projeto de parceria,
passando pelo certame licitatório e contratação, culminando com a verificação da
regularidade da execução contratual. Daí decorrem a importância e a responsabilidade
dessas instituições no que concerene ao zelo pela regular aplicação dos recursos públicos,
corrigindo eventuais desequilíbrios nos contratos e assegurando que as parcerias públicoprivadas atinjam, efetivamente, os objetivos a que se propõem.
Conclui-se que, do ponto de vista da gestão, a parceria público-privada é um
instrumento inovador valioso que, posto à disposição dos governantes, pode ser de grande
utilidade para suprir a demanda pelos recursos para financiamento de obras de infraestrutura e serviços de interesse público. É oportuno, contudo, observar que a parceria
público-privada não é a solução para todos os problemas econômicos, financeiros e
administrativos para a realização de todas as obras e serviços necessários à sociedade. É
apenas parte de um planejamento governamental de longo prazo, cujo sucesso dependerá
não só de políticas de Estado mas, essencialmente, também, do espírito público que deve
nortear as ações de todos os atores envolvidos nesse processo.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
105
HISTÓRIA
Origem e Evolução dos
Tribunais de Contas
Evilânia Macêdo Lima
Economista
Técnica de Controle Externo
Ex-diretora da 3ª Inspetoria de Controle Externo
Especializanda em Controle Externo
O interesse maior deste artigo é discorrer sobre a origem e evolução dos tribunais de
contas, cuja atuação, hoje, deve privilegiar a nova relação do Estado com o cidadão. Para
isso, no desenvolvimento do presente texto, será assinalada, preliminarmente, a função
controle, passando por breve evolução histórica dessas cortes de contas, para,
posteriormente, situá-las na atual situação cuja evolução democrática levou ao surgimento
do controle social.
DA FUNÇÃO CONTROLE
Com essa acepção da Economia, a palavra controle surgiu etmologicamente do
vocábulo francês Cont'role, contrôle (registro, lista, fiscalização) designando o rol dos
contribuintes. Nessa acepção, o contrôle era o registro que possibilitava o confronto entre
catálogo dos contribuintes e os tributos que eram recolhidos pelo agente responsável .
Como função administrativa, encontramos o termo controle na teoria clássica de
Henry Fayol, teórico que, ao lado de Taylor, preconizou a chamada Escola Científica da
Administração, que teve por méritos a busca de caminhos científicos para melhorar o
desempenho das empresas.
Na tentativa de sistematizar o melhor meio de se realizarem as tarefas, Fayol
enunciou as funções essenciais da prática administrativa: planejamento, comando,
organização, controle e coordenação.
O controle constitui, portanto, o 4o elemento da atividade administrativa e pode ser
definido como garantia de que as atividades adotadas são as mais compatíveis com os
objetivos da organização e de que tudo ocorre conforme as regras estabelecidas e as ordens
ditadas.
Embora originária dos domínios privados da Administração, a função controle é
perfeitamente harmônica com o exercício de todas as funções estatais. Sua presença em
matéria de Direito Administrativo é uma decorrência da ciência da Administração, que, ao
elaborar sua diversas teorias sobre técnicas de administração, contribuiu para que esse ramo
do Direito assimilasse alguns de seus conceitos e os introduzisse nos ordenamentos
jurídicos.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
106
HISTÓRIA
O certo é que várias escolas sucederam à escola da Administração Científica e,
modernamente, busca-se introduzir modelos de organização participativa. Essa visão de um
conceito mais moderno de controle dado pela Administração é acolhida pela Administração
Pública.
Um dos pontos centrais no debate sobre o controle é a discursão sobre qual seria o
modelo ideal para as estruturas de controle na administração pública.
De nada adiantaria, contudo, sujeitar a Administração Pública à lei se seus atos não
pudessem ser controlados por um órgão dotado de garantias de imparcialidade que
permitam apreciar e invalidar os atos ilícitos por ela praticados.
No Estado democrático de Direito, como é o caso brasileiro, é imprescindível que os
atos da Administração sejam controlados por um órgão externo à própria administração e
dotado de autonomia e garantias para o desempenho de suas funções. E eis que surgem os
tribunais de contas como instrumentos legais e competentes para garantir o
acompanhamento e a avaliação das ações governamentais.
ORIGEM DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
A idéia inicial a respeito do controle das finanças públicas surge já nos papiros do
Egito, na época do Faraó Menés I , por volta de 3000 a.c.
No século III a.C., o Código Indiano de Manu apresentava disposições sobre
instrumentos de fiscalização, fato este também observado em outras codificações antigas.
Foi, porém, antigas Roma e Grécia que pudemos encontrar uma atividade
fiscalizadora do Estado, com algumas formas de controle financeiro, mas não de forma
institucionalizada.
Durante os Períodos Medieval e Moderno que surgiram órgãos de controle destinados
a fiscalizar o bom uso do dinheiro público.
Assim é que, na França de Luis IX, em 1256, existia a Chambre de Comptes, que,
posteriormente, inspirou a instituição da Cour de Comptes, pelo Imperador Napoleão, que,
classicamente, é considerada como o embrião das atuais cortes de contas; e, na Inglaterra,
havia o Exchequer, que influenciou os atuais modelos de controladorias.
O certo é que países de influência francesa e portuguesa adotam o Tribunal de Contas
sob a forma de órgão colegiado, enquanto nos países de tradição anglo-saxônica, esses
órgãos surgem como singular, ou seja, as controladorias.
No Brasil republicano foi instituído o órgão de controle, adotando o modelo francês de
Tribunal de Contas.
Embora não seja consenso entre os historiadores, segundo Citadini (1995:14),
O Brasil, durante o período colonial, esteve naturalmente
sujeito às instituições de controle da Metrópole. Destaque-se
que o Alvará de 28 de junho de 1808, do Príncipe Regente D.
João, futuro D. João VI, criara, a par do Erário Real, o Conselho
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
107
HISTÓRIA
da Fazenda, que historiadores consideram uma forma de
embrião dos nossos Tribunais de Contas iniciando-se medidas
asseguradoras dos princípios da legalidade, regularidade e
honestidade das contas do Estado...
Com a outorga de Constituição Imperial de 1824, foi instituído o Tesouro Nacional e as
tarefas que lhe foram atribuídas motivaram o então senador Felisberto Caldeira Brant
(Marquês de Barbacena) apresentar, em 1826, projeto de lei criando um Tribunal de Revisão
de Contas, com regimento próprio. José Inácio Borges elaborou proposta de emenda a esse
projeto sugerindo maior independência para o órgão, que se chamasse Tribunal de Exame
de Contas e que fosse criado nos moldes do modelo francês, porém, o projeto não foi
aprovado.
Posteriormente, várias outras propostas foram apresentadas. Foi somente, no
entanto, com o advento da República, quando uma nova ordem política se instalou, que foi
criado o Tribunal de Contas da União, por iniciativa do então ministro da Fazenda Rui
Barbosa, mediante o Decreto no. 966 A, de 7.11.1890.
Em sua preleção, Rui Barbosa expõe:
Convém levantar, entre o Poder que autoriza periodicamente a
despesa e o poder que cotidianamente a executa, um mediador
independente, auxiliar de um e de outro que, comunicando com
a Legislatura e intervindo na Administração, seja não só o vigia,
como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a
perpetração de infrações orçamentárias, por um veto oportuno
aos atos do executivo, que direta ou indiretamente, próxima ou
remotamente, discrepem da linha das leis das finanças.
Embora criado, porém, referido órgão não foi de imediato instalado. Com a primeira
Constituição republicana, em 1891, foi estabelecido o Tribunal de Contas, no seu artigo 89,
que preconizava : “ é instituído um Tribunal de Contas, para liquidar as contas da receita e
despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso”.
Nas Constituições que se seguiram, a instituição Tribunal de Contas foi passando por
alterações em seu modelo inicial.
O Texto Constitucional de 1934 manteve o Tribunal de Contas e continuou adotando
o controle prévio e posterior.
A Constituição de 1937, refletindo o regime autoritário vigente, destinou único artigo
na parte do Poder Judiciário ao Tribunal de Contas e extinguiu o controle prévio.
A Carta de 1946 situou o Tribunal no capítulo destinado ao Poder Legislativo. Aqui,
acrescentaram-se o exame das aposentadorias, reformas e pensões e, pela primeira vez, o
Tribunal de Contas recebeu a designação de órgão auxiliar do Poder Legislativo.
No regime constitucional de 1967, o controle externo foi preservado e instituiu-se o
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
108
HISTÓRIA
controle interno.
A atual Constituição Federal reservou ao Tribunal de Contas espaço próprio e
fortaleceu a instituição ampliando suas competências, como veremos a seguir.
O TRIBUNAL DE CONTAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
A Constituição federal em vigor, considerada a mais cidadã de todas, assegurou e
inovou quando definiu, em seu art. 71, as competências do Tribunal de Contas, in verbis:
Art.71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado
em sessenta dias a contar do seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que
derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de
admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta
e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de
provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados,
do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito,
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário,
e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais
de cujo capital social a União participe, de forma direta e
indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados
pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
109
HISTÓRIA
Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso
Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sabre
resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de conta, as sanções previstas em
lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e do Senado
Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
Nesse passo, uma inovação das mais importantes trazida pela Constituição de 1988
está prevista em seu art. 74, § 2º: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União”.
Como se vê no artigo constitucional ora transcrito, pode o cidadão comum
acompanhar a gestão dos recursos públicos, ou seja, a sociedade passa a ter uma atuação
importante na fiscalização dos atos dos gestores públicos, na busca de constituir uma ordem
mais justa.
Surge dessa parceria Tribunal de Contas/Sociedade o desafio de transformar nossas
cortes de contas em um instrumento do exercício da cidadania.
Hoje, sabemos que não basta apreciar a execução de políticas governamentais e seus
resultados; é necessário, também, que se criem mecanismos que garantam o direito
constitucional de todo e qualquer cidadão participar diretamente da elaboração e execução
dessas políticas.
Nesse contexto, parecem ser muitos os obstáculos a transpor. É preciso, porém, que
se tenha a percepção de que novas formas surgem constantemente nessa relação
governo/cidadão. Portanto, aos tribunais de contas, na qualidade de agentes responsáveis
pela boa e fiel aplicação do dinheiro público, cabe abrir espaço para o desenvolvimentos
dessa parceria.
Por fim, devemos afirmar um novo conceito de atuação das nossas cortes, que
garanta maior transparência à coisa pública e diminua o avanço da improbidade e
impunidade que assola nosso País.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
110
HISTÓRIA
Bibliografia
BARBOSA, Rui. Obras completas. 1891, v.XVIII, t. III.
BRASIL, Constituição da República. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
CITADINI,Antônio Roque. O controle externo da Administração Pública. São Paulo:
Max Limonad, 1995.
FERRAZ, Luciano de Araújo. Controle da administração pública: elementos para a
compreensão dos Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Mandamentos, 1999.
JACINTO, Jussara Maria Moreno. A participação popular e o processo
orçamentário. São Paulo: LTD, 2000.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
111
HISTÓRIA
Retrospectiva Histórica do
Tribunal de Contas do Estado
do Ceará
Anízia Procópio Martins
Especialista em Controle Externo
O Tribunal de Contas comemorou este ano 70 anos de sua fundação. Para
homenageá-lo traçaremos breve histórico de sua trajetória.
A ação renovadora e tumultuada nos costumes políticos brasileiros atinge o ápice
durante a segunda metade do século passado, desaguando na Revolução de 30, na qual o
Estado do Ceará marcou também participação. Getúlio Vargas, então chefe de Governo do
Estado Brasileiro e grande organizador da vitoriosa campanha, mandou na ocasião ao Ceará,
na qualidade de Interventor Federal, o capitão Roberto Carneiro de Mendonça, em
substituição ao dr. Fernandes Távora.
Durante a gestão do capitão Roberto Carneiro de Mendonça não foram poucas as
mudanças administrativas em todos os setores, destacando-se, principalmente, as ocorridas
na área das finanças públicas, com a reorganização da Secretaria da Fazenda e a criação do
Tribunal da Fazenda e do Código de Contabilidade Pública do Estado, efetivadas,
respectivamente, mediante os Decretos 859, datado de 14 de dezembro de 1932, e 1.099,
de 20 de setembro de1933.
Em 20 de setembro de 1935, no governo de Francisco Menezes Pimentel, foi instituído
o Tribunal de Contas do Estado do Ceará, pelo Decreto nº 124, que dispunha, em seu artigo
1º:
Fica instituído o Tribunal de Contas do Ceará, que será o fiscal
da administração financeira e patrimonial do Estado e do
Município e acompanhará a execução das respectivas leis
orçamentárias, diretamente ou por delegações organizadas de
acordo com a lei, competindo-lhe privativamente, julgar as
contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
112
HISTÓRIA
INSTALAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ
A instalação do TCE se deu em 05 de outubro de 1935, com sede na esquina das ruas
Guilherme Rocha e Floriano Peixoto, em Fortaleza. Foram nomeados, na ocasião, os juízes:
§
§
§
§
§
Augusto Correia Lima (presidente);
Sylla Ribeiro (vice-presidente);
Antônio Coêlho de Albuquerque;
Raimundo Girão;
Luis Cavalcante Sucupira, que não chegou a assumir, sendo substituído por José
Mateus Gomes Coutinho;
§ Benedito Sudá de Andrade (procurador);
§ Antônio Perilo de Sousa Teixeira (auditor).
Desde a sua instituição até hoje, ocuparam o Colegiado e a Presidência do Tribunal de
Contas do Estado os seguintes conselheiros:
§ Augusto Correia Lima (nomeado em 1935, exerceu a função de presidente);
§ Sylla Ribeiro (nomeado 1935);
§ Antônio Coêlho de Albuquerque (nomeado em 1935, exerceu a função de presidente
por mais de 20 anos. O Tribunal outorgou-lhe o Título de presidente Emérito);
§
§
§
§
Raimundo Girão (nomeado em 1935);
José Mateus Gomes Coutinho (nomeado em 1935);
Dario Bezerril Correia Lima (nomeado em 1937);
José Demóstenes Martins (nomeado em 1938, saiu no ano seguinte, época em que
ocorreu a extinção do TCE. Retornou em 1945, quando da sua reinstituição);
§
§
§
§
§
§
Eduardo Ellery Barreira (nomeado em 1946, exerceu a função de presidente);
Joaquim Marques (nomeado em 1946);
Joaquim Bastos Gonçalves (nomeado em 1946);
Paulo de Avelar Cavalcante Rocha (nomeado em 1946);
Raimundo Brasil Pinheiro (nomeado em 1947);
Odilon Aguiar Filho (nomeado em 1958, exerceu a função de presidente nos anos de
1975, 1978, 1984 e 1991);
§
§
§
§
Edival de Melo Távora (nomeado em 1958, exerceu a função de presidente em 1970);
Plácido Aderaldo Castelo (nomeado em 1958);
Gentil Barreira (nomeado em 1959);
Francisco Edson Cavalcante Pinheiro (nomeado em 1962, exerceu a função de
presidente nos anos de 1972, 1979, 1985 e 1992);
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
113
HISTÓRIA
§ Francisco de Assis Coelho de Albuquerque (nomeado em 1964, exerceu a função de
Presidente nos anos de 1976. 1980, 1986 e 1993);
§ Liberato Moacyr de Aguiar (nomeado em 1964);
§ Mozart Soriano Aderaldo (nomeado em 1966);
§ José Luciano Gomes Barreira (nomeado em 1966, exerceu a função de presidente nos
anos de 1977, 1981, 1987 e 1994);
§ Stênio Dantas de Araújo (nomeado em 1964, exerceu a função de presidente nos
anos de 1974, 1982, 1988 e 1995);
§ Epitácio Batista de Lucena (nomeado em 1977, exerceu a função de presidente nos
anos de 1983, 1989 e biênio 2002/2003);
§ Raimundo Evaldo Pontes (nomeado em 1977);
§ Francisco Suetônio Bastos Mota (nomeado em 1983, exerceu a função de presidente
no ano de 1990);
§ Júlio Gonçalves Rego (nomeado em 1994 exerceu a função de presidente no biênio
1996/1997);
§ Luis Alexandre Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa (nomeado em 1995, exerceu
a função de presidente no biênio 1998/1999);
§ Teodorico José de Menezes Neto (nomeado em 1994, exerceu a função de presidente
no biênio 1996/1997);
§ Soraia Thomaz Dias Victor (nomeada em 2003, atualmente exerce a função de
presidente, eleita para o biênio 2004/2005);
§ José Valdomiro Távora de Castro Júnior (nomeado em 2004).
O quadro funcional do TCE, em sua maioria, foi formado inicialmente pelos
funcionários do extinto Tribunal da Fazenda, tendo como primeiro-secretário o dr. Eduardo
Ellery Barreira. É importante recordar que a primeira Resolução foi lavrada em 14 de outubro
de 1935, tendo como relator o dr. Sylla Ribeiro.
Registre-se que, após a instalação, o TCE teve ainda outros endereços, como:
§
§
§
§
§
O prédio da antiga Assembléia Legislativa, na rua São Paulo;
O quarto andar da Secretaria da Polícia, praça dos Voluntários;
Rua Pedro I, Centro;
Rua Major Facundo, Edifício Butano, Centro;
Rua Sena Madureira, 1047, Centro (Edifício Presidente Antônio Coelho, inaugurado
em 12 de novembro de 1968, durante o Governo Plácido Aderaldo Castelo, onde
funciona até hoje).
O TCE passou por uma reorganização, conforme ressalta o jornalista Eduardo Fontes,
com o advento da Lei nº 113, datada de 20 de maio de 1935, que definiu a constituição
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
114
HISTÓRIA
administrativa em três áreas distintas:
§ Corpo Deliberativo, composto pelos juizes;
§ Corpo Auxiliar, formado pelo promotor e pelo auditor;
§ Corpo Instrutivo, compreendido pelo pessoal da Secretaria Geral.
O primeiro Regimento foi aprovado em sessão de 31 de março de 1938,
permanecendo em vigor até 03 de julho de 1939, ocasião em que se deu a extinção do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará.
Acredita-se que, no governo autoritário de Getúlio Vargas, o Tribunal de Contas se
tornou obstáculo ao Poder Central do Estado Novo, que mantinha, em cada Unidade
Federada, um delegado de inteira confiança, com título e atribuições de interventor federal.
Por meio do Decreto-lei nº 1.202, de 08 de março de 1939, o Governo Central criou
um órgão intervencionista, denominado Conselho Administrativo, com atribuições
semelhantes às do Tribunal de Contas, o que acarretou a extinção deste último. Ressalte-se
que, no âmbito estadual, o Decreto (nº 603, de 04 de julho de 1939) que extinguiu o Tribunal
foi assinado pelo interventor, à época, Dr. Francisco Menezes Pimentel, a mesma autoridade
responsável anteriormente por sua instituição.
Quando do governo do dr. Benedito Augusto Carvalho dos Santos, que sucedeu ao dr.
Menezes Pimentel, restaurou-se o Tribunal de Contas do Ceará, por meio do Decreto-lei nº
1.452, de 14 de dezembro de 1945, depois de mais de seis anos de recesso. Pela nova
disposição, os antigos conselheiros passavam a ser denominados ministros.
No ano de 1946, o País vivenciou fase de grandes avanços e recuos e, mais uma vez,
foram restabelecidos os conselhos administrativos (Decreto federal nº 8.974, de 13 de
fevereiro de 1946), cujas atribuições foram de encontro às do Tribunal de Contas do Estado,
que teve suas atividades novamente suspensas, embora provisoriamente.
Ainda neste mesmo ano, o Governo achou conveniente reinstalar o Tribunal, e fê-lo
mediante o Decreto-lei nº 1.699, de 26 de junho, com localização desta vez no 4º pavimento
da Polícia Civil, à praça Presidente Vargas (ex-praça dos Voluntários).
Foram criados mais dois cargos de ministro, para os quais foram nomeados os drs.
Raimundo Brasil Pinheiro de Melo e Francisco Autran Nunes, este último não chegando a
assumir, em virtude da nomeação, na mesma ocasião, para o Tribunal Regional do Trabalho.
Ainda foi criado um cargo de procurador, assumido pelo dr. Rui de Brito Firmeza.
Até a advento de sua Lei Orgânica, o Tribunal funcionou à revelia do regime vigente,
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
115
HISTÓRIA
decidindo, em matéria de sua competência, com base em jurisprudências e normas
de transição e ajustamento, buscando adequar atribuições às regras não expressamente
previstas em leis.
Em face do Acórdão nº 312, de 03 de julho de 1947, decidiu-se afirmar a competência
do Tribunal para julgar as comprovações de adiantamentos, em cumprimento ao artigo 83,
II, da então vigente Constituição Estadual. Anteriormente, de acordo com o Decreto nº 665,
de 30 de julho de 1946, os adiantamentos entregues até 31 de julho desse mesmo ano
seriam julgados pelo interventor federal.
Promulgada a Carta Constitucional, em 23 de junho de 1947, novos horizontes
despontavam para o Tribunal de Contas, uma vez que sua existência foi assegurada, no Título
II, do Capítulo II, como disposto no artigo 80: “A administração financeira, especialmente a
execução do orçamento, será fiscalizada, no Estado, pela Assembléia Legislativa, com o
auxílio do Tribunal de Contas”.
O Corpo Deliberativo foi reduzido para cinco ministros, sendo os outros dois
considerados excedentes, tendo seus cargos extintos à proporção que vagassem. Novas
regras moralizadoras foram determinadas para provimento dos futuros ministros, tais como
o concurso de documentos, provas e títulos, bem como, ainda, ter o postulante mais de 30
anos de idade, ser doutor ou bacharel em Direito ou Ciências Econômicas, ser nomeado pelo
Governador e ter sua nomeação aprovada pelo Poder Legislativo.
Estabelecido de maneira efetiva como verdadeira instituição auxiliar dos poderes, o
Tribunal prosseguiu buscando sua organização, o que aconteceu com a entrada em vigor da
Lei nº 212, datada de 5 de maio de 1948, que lhe estabeleceu a competência e disciplinou
sua área de atuação.
Em 25 de novembro de 1948, o Tribunal aprovou o Regimento, amparado nos artigos
13 e 21 da Lei Orgânica, ficando então criado, finalmente, o Tribunal de Contas do Estado do
Ceará.
Passados vinte e um anos, o Tribunal, pela Lei 9.322 de 10 de outubro de 1969, ganha
outra Lei Orgânica, que passou alterações em 1971, 1972, 1975, 1979 e, por fim, em 1989,
em decorrência da nova Constituição Estadual.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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HISTÓRIA
LEI ORGÂNICA DO TCE
A Lei Orgânica hoje vigente data de 06 de dezembro de 1995, recebeu o n° 12.509 e
foi sancionada pelo então governador Tasso Jereissati, após aprovação pela Assembléia
Legislativa. Nesta são definidas a natureza, competência e jurisdição do Tribunal de Contas
do Estado. Trata-se de uma lei moderna, que vem ao encontro das aspirações da sociedade.
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará está localizado na sua sede própria à rua
Sena Madureira, 1047, Centro, sendo composto por 07 (sete) membros, hoje já
denominados conselheiros:
§
§
§
§
§
Francisco Suetônio Bastos Mota;
Luis Alexandre Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa - vice-presidente;
José Teodorico de Menezes Neto;
José Valdomiro Távora de Castro Júnior; e
Soraia Thomaz Dias Victor - presidente.
Encontram-se vagos dois cargos de conselheiro, em face das aposentadorias dos
exmos. srs. drs. Francisco de Assis Coelho de Albuquerque, em 15.11.2003 e Luciano Gomes
Barreira, em 27.06.2005, que tão brilhantemente desenvolveram suas funções. O TCE
recentemente encaminhou projeto de lei à Assembléia Legislativa do Estado, que dispõe
sobre a criação de 03 (três) cargos de procurador de contas do Ministério Público Especial
junto a esta Corte de Contas, bem como inclui no Quadro IV - Tribunal de Contas do Estado
(três) cargos de auditores, criados pelo art. 84 da Lei nº 12.509, de 06 de dezembro de 1995.
A estrutura organizacional do Tribunal de Contas compõe-se atualmente de um
plenário, duas câmaras (1ª e 2ª), Presidência, Secretaria Geral e órgãos auxiliares para
atender às suas necessidades de apoio técnico-administrativo.
A Secretaria Geral presta apoio técnico-administrativo ao Colegiado e ao presidente.
No âmbito da Secretaria Geral do Tribunal de Contas, as atividades de controle externo são
exercidas pela Subsecretaria, Coordenadoria, Inspetorias de Controle Externo,
Departamento de Informática e Departamento de Administração.
As Inspetorias de Controle Externo, responsáveis pelas auditorias visando à
fiscalização dos gastos públicos, são divididas em número de nove, respondendo cada uma
por um grupo de órgãos/entidades e ainda pelo controle dos atos de nomeações, pensões e
aposentadorias.
Com a reorganização e definição de suas novas atribuições, o Tribunal de Contas do
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
117
HISTÓRIA
Estado do Ceará inicia um tempo de modernização para cumprimento de efetivo
exercício da missão institucional de controle externo.
Com o objetivo de ter-se um Tribunal forte e atuante na fiscalização das contas
públicas, estão sendo ressaltados quesitos importantes, como a valorização da área dos
recursos humanos, implantação de sistemas automatizados de dados e ação preventiva.
Todos esses aspectos estão sendo sintonizados com a implementação do Sistema de Gestão
e Qualidade nos processos de Contas da Gestão, conforme a norma ISO 9001/2001.
A modernidade do TCE, ora sendo implementada, avança no sentido de alcançar
uma gestão de qualidade e muitos são os esforços realizados pela atual Presidente,
redefinindo sua identidade organizacional, tendo como missão exercer o controle externo
da Administração Pública estadual para assegurar à sociedade a regular e efetiva gestão dos
recursos públicos.
O TCE visa a ser referência nacional no controle externo, até o ano de 2009, atuando
de forma tempestiva, transparente, com eficiência e eficácia, contribuindo para o
aperfeiçoamento da gestão pública no Estado do Ceará. Suas atividades serão pautadas
levando em consideração os valores éticos, o profissionalismo de seus servidores, a
imparcialidade em seus julgamentos, buscando dar transparência e efetividade as suas
ações, reafirmando, dessa forma, seus compromissos com a sociedade.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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HISTÓRIA
Galeria de Conselheiros
Aposentados
AUGUSTO CORREIA LIMA
Tenente do Exército e bacharel em Direito. Nasceu em Maranguape
em 1874 e faleceu em Fortaleza, em 12 de agosto de 1943. Exerceu
advocacia no Rio de Janeiro e em São Paulo, onde fixou residência na cidade
de Santos. Regressando ao Ceará, foi nomeado oficial de Cartório de
Imóveis de Fortaleza. Em 1935, quando da criação do Tribunal de Contas,
foi designado ministro, ocupando a Presidência, cargo no qual se
aposentou.
SYLLA RIBEIRO
Foi o primeiro vice-presidente do Tribunal de Contas do Estado e
autor da primeira resolução. Bacharel em Direito, ingressou na
magistratura em 1913, ocupando o cargo de juiz em Regeneração (Piauí) e,
em seguida, nas comarcas de Paracuru, Icó e Caucaia. Em 1935, foi
nomeado ministro do TCE aposentando-se nesta função.
Em 1941, fixou residência no Rio de Janeiro, distinguindo-se,
também, como professor, proprietário, por várias anos, do Colégio Castelo
Branco. Nasceu em 10 de abril de 1888, em Fortaleza, onde faleceu em 11
de março de 1971.
ANTÔNIO COELHO DE ALBUQUERQUE
Nasceu em Viçosa do Ceará, em
8 de outubro de 1900.
Bacharelou-se em Direito, em 12 de dezembro de 1925. Ingressou no
Ministério Público como promotor da Comarca de Itapipoca, removido,
posteriormente, para São Benedito. Permaneceu como promotor até 1935,
quando foi designado ministro do Tribunal de Contas do Estado. No TCE
exerceu a Presidência por mais de 20 anos. Quando de sua aposentadoria,
em 1964, o Tribunal outorgou-lhe o título de "PRESIDENTE EMÉRITO".
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
RAIMUNDO GIRÃO
O governador Menezes Pimentel nomeou-o em 21 de setembro de
1935, ministro do Tribunal de Contas do Estado, cargo que exerceu até
aposentar-se, em 1º de agosto de 1956. Nasceu em Morada Nova, em 3 de
outubro de 1900. Bacharelou-se em Direito em 1924, dedicando-se à
advocacia em Fortaleza e no interior do Ceará. Em 1931, foi Secretário
Geral da Prefeitura de Fortaleza e, depois, por ato do interventor Carneiro
de Mendonça, nomeado prefeito interino de Fortaleza e prefeito municipal
efetivo, cargo que exerceu de abril de 1933 a setembro de 1934. Raimundo
Girão é historiador reconhecido internacionalmente e tutor de comendas e
medalhas, dentre elas, Medalha da Abolição, Medalha José de Alencar,
Medalha Barão de Studart.
JOSÉ MATEUS GOMES COUTINHO
É um dos fundadores do Tribunal de Contas do Estado. Nasceu em
Independência, em 21 de setembro de 1887. Bacharelou-se em Direito, em
1912, pela Faculdade de Recife. De 1917 a 1930, advogou na Amazônia, no
então Território do Acre, onde colaborou assiduamente em jornais. De volta
ao Ceará, dedicou-se também ao magistério, lecionando Geografia e
História, Economia Política e Estatística no Educandário Cearense e Liceu
do Ceará, e Direito Civil, na Faculdade de Direito. Foi nomeado ministro do
TCE em 1935.
DÁRIO BEZERRIL CORREIA LIMA
Nasceu em Fortaleza, em 22 de janeiro de 1897. Em 1920,
bacharelou-se pela Faculdade de Direito do Ceará. Exerceu cargos de
auditor de Justiça Militar. Deputado estadual, foi o relator do projeto da
Constituição de 1935. Foi nomeado Ministro do Tribunal de Contas, em ato
de 24 de dezembro de 1937, para ocupar a vaga decorrente da
aposentadoria de seu pai, Augusto Correia Lima. Aposentou-se em 2 de
julho de 1956, e passou a residir no Rio de Janeiro, onde retomou o
exercício da advocacia, transferindo-se para Belo Horizonte, onde faleceu.
JOSÉ DEMÓSTENES MARTINS
Nasceu em São Gonçalo do Amarante, em 12 de setembro de
1907. Bacharelou-se em Direito, em 1933, pela Faculdade de Direito do
Ceará. Exerceu as funções de Promotor Público, era oficial do Registro
de Imóveis. Foi nomeado conselheiro do TCE em 30 de março de 1938,
permanecendo até 1939, quando o Tribunal foi extinto. Em 1945, o TCE
retomou suas atividades e José Demóstenes reingressou no cargo de
conselheiro.
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HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
EDUARDO ELLERY BARREIRA
Formou-se em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de
Direito do Ceará, em 1930. Foi 2º suplente de juiz da 2ª Vara de Fortaleza e
consultor jurídico do Departamento dos Negócios Municipais, até ser
nomeado, em 1935, secretário do recém-criado Tribunal de Contas. Em 4
de janeiro de 1946, tomou posse no cargo de ministro, para o qual tinha
sido nomeado em 31 de dezembro de 1945; em 1948, foi eleito vicepresidente e, em 21 de julho de 1964, chegou à Presidência desta Corte de
Contas. Eduardo Ellery Barreira integrou também o Conselho Fiscal do
IPEC. Aposentou-se do Tribunal em 1966 e dedicou-se a obras de
benemerência. Foi provedor da Santa Casa de Misericórdia. Faleceu em 7
de fevereiro de 1981.
JOAQUIM MARQUES
Nasceu em Aracati, no sítio Mata Fresca, a 26 de agosto de 1888.
Jovem, ainda, formou-se em Contabilidade, tornando-se sócio da firma
Exportadora Cearense Ltda., em Fortaleza. Residiu em Aracati, por algum
tempo, desempenhando as funções de administrador da Mesa de Rendas
Estaduais. Em Fortaleza, exerceu as funções de diretor geral da Secretaria
da Fazenda até 1930. De 1932 a 1935, foi diretor de seção da então
Chefatura de Polícia e, posteriormente, diretor geral daquele órgão.
Aprovado em concurso público no tempo do capitão Carneiro de Mendonça,
no Tribunal de Contas do Estado, em 4 de janeiro de 1946. Faleceu no
plenário da casa, de ataque cardíaco, quando apreciava um processo, em
11 de março de 1955.
JOAQUIM BASTOS GONÇALVES
Em 22 de janeiro de 1946, tomou posse do cargo de ministro do
Tribunal de Contas do Estado, nomeado em 31 de dezembro de 1945.
Nasceu em Icó, em 7 de dezembro de 1895. Cursou o primário no Colégio
Colombo, e o ginásio em Guaramiranga. Fez o curso secundário no Colégio
Liceu do Ceará, em Fortaleza e, em 1915, ingressou na Faculdade de
Direito, graduando-se em 1919. Exerceu os cargos de promotor de Justiça
e delegado do IAPC. Eleito deputado estadual, foi presidente da Assembléia
Constituinte de 1947 e, interinamente, esteve à frente do Governo do
Estado. No governo de Raul Barbosa, foi secretário do Interior.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
121
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
PAULO AVELAR CAVALCANTE ROCHA
Iniciou os estudos em Fortaleza e prosseguiu em Quixadá, no
colégio dirigido por seu irmão, o desembargador Eugênio Rocha. Em
Fortaleza, concluiu o curso de perito-contador e bacharelou-se, em 1941,
em Ciências Econômicas pela Faculdade de Ciências Econômicas do Ceará.
Foi 1º escriturário, contador e diretor da Despesa da Prefeitura de Fortaleza
e chefe de seção do Deptº. Administrativo do Estado. Lecionou na Escola de
Comércio da Fênix Caixeiral, na Academia do Comércio do Ceará e na
Escola Técnica de Comércio Carlos de Carvalho. Foi professor catedrático
da Faculdade de Ciências Econômicas do Ceará. Assumiu as funções de
ministro do TCE em 6 de janeiro de 1946, até aposentar-se em 26 de julho
de 1966.
RAIMUNDO BRASIL PINHEIRO
Em 28 de fevereiro de 1947, foi empossado no cargo de ministro do
TCE, função que exerceu até 2 de julho de 1962, quando faleceu. Brasil
Pinheiro nasceu em Solonópole, em 9 de novembro de 1896. Cursou a
Faculdade de Direito de Salvador (BA), bacharelando-se em 1919. Foi
escolhido orador da turma de formandos na solenidade de colação de grau.
Militou, durante alguns anos, no foro cearense, como secretário da
Presidência do Estado, no governo Matos Peixoto. Eleito deputado
estadual, viu seu mandato cassado pela Revolução de 1930. Retornou à
Assembléia como deputado classista, em 1936, mas teve o mandato
novamente interrompido em 1937. Ocupou os cargos de secretário da
Interventoria Federal, de diretor geral do Departamento de Serviço Público
dos Negócios do Interior e da Justiça, no governo Menezes Pimentel.
ODILON AGUIAR FILHO
Nasceu em 29 de janeiro de 1925, no município de Tauá. Em 5 de
dezembro de 1958 assumiu o cargo de ministro do Tribunal de Contas do
Estado, juntamente com Plácido Castelo e Edival de Melo Távora. Bacharel
em Direito, formado na Faculdade de Direito do Ceará, em 1950, ingressou
no Ministério Público; foi Promotor de Justiça nas Comarcas de Jaguaruana,
Viçosa do Ceará e Tauá. De março de 1955 a julho de 1958, exerceu o cargo
de Secretário dos Negócios do Interior e da Justiça; de julho a dezembro de
1958, o de Secretário de Educação e Saúde. Nos governos de Paulo
Sarasate e Flávio Marcílio, ocupou interinamente as pastas de Fazenda,
Agricultura e Administração. Foi presidente desta Corte de Contas por cinco
vezes, de 1966 a 1969 e nos anos de 1975, 1978, 1984 e 1991. Na
Universidade Estadual do Ceará, lecionou Direito Administrativo.
Considerado especialista na matéria em todo o Estado, integrou a comissão
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
122
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
que apresentou as propostas sobre Tribunal de Contas na
Constituição Federal de 1988.
EDIVAL DE MELO TÁVORA
Conselheiro do TCE durante 14 anos (de 1958 a 1972) e presidente
em 1970. É advogado, formado pela Faculdade de Direito do Ceará (turma
de 1945). Recém-formado, manteve escritório em Iguatu, sua terra natal.
Entre os cargos públicos que exerceu destacam-se: diretor da Imprensa
Oficial do Ceará, vereador de Fortaleza, deputado estadual durante três
legislaturas (15 de março de 1951 a 15 março de 1963), secretário de
Agricultura e Obras Públicas e secretário do Interior e Justiça. Foi professor
da disciplina de Administração Financeira e Orçamentária, na Escola de
Administração. Em 1979 foi presidente do IPEC.
PLÁCIDO ADERALDO CASTELO
Foi ele quem adquiriu a atual sede do TCE, denominada "Edificío
Antonio Coêlho". Ingressou no Tribunal em julho de 1953, na função de
auditor. Em 5 de dezembro de 1958, assumiu o cargo de conselheiro, no
qual se aposentou em julho de 1964. Antes, porém, exerceu o Ministério
Público como promotor de Justiça em Quixadá, e também juiz, em Juazeiro
do Norte. Fundou o IPEC, do qual foi o primeiro presidente. Foi deputado
estadual de 1934 a 1937; de 1955 a 1960; de 1964 a 1966. No início da
carreira pública, ocupou as pastas de secretário dos Negócios da Fazenda
(1937 a 1939) e de Agricultura e Obras Públicas. Foi prefeito de Fortaleza
em 1945 e governador do Ceará, nomeado em 12 de setembro de 1966.
GENTIL BARREIRA
Bacharel em Direito, formado em 1918, foi promotor de Justiça,
em Jaguaribe em 1979. Político militante, exerceu os mandatos de
deputado estadual, prefeito de Camocim e de Fortaleza, este último de
fevereiro a maio de 1935. De 1945 a 1958, foi deputado federal pelo Ceará,
renunciando para assumir, em fevereiro de 1959, o cargo de conselheiro do
TCE.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
123
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
FLÁVIO MARCÍLIO
Nasceu em Picos, no Piauí, mas foi no Ceará que se projetou na
vida pública. Estudou os cursos primário e secundário em seu Estado,
bacharelando-se em Direito, no Ceará, na turma de 1937. Recémformado, militou no foro de Fortaleza. Por meio de concurso público,
tornou-se professor de Direito Internacional Público, na Faculdade de
Direito do Ceará. Foi vice-governador do Estado do Ceará em 1955, e
assumiu o Governo com a renúncia de Paulo Sarasate. Em 1963, foi eleito
pela primeira vez deputado federal, reelegendo-se depois por cinco vezes:
em 1967, 1971, 1974, 1978 e 1982. Por três vezes foi presidente da
Câmara Federal; assumiu a Presidência da República, interinamente,
quatro vezes. É autor de vários trabalhos, entre os quais: Continentalidade
americana, Infanticídio; O ideal de paz e a Carta de São Francisco; O drama
do Nordeste; e Política externa brasileira.
FRANCISCO EDSON CAVALCANTE PINHEIRO
Nasceu em Solonópole, em 30 de janeiro de 1925. Fez o curso
primário em Canindé, Mossoró e Limoeiro do Norte. Em Fortaleza, estudou
nos colégios Lourenço Filho e Liceu do Ceará, graduando-se em Direito, em
1954. Ao longo de sua vida profissional, exerceu diversas funções no
serviço público, tais como: diretor do Departamento do Serviço de Pessoal,
diretor Geral do Palácio do Governo e presidente da Comissão de
Acumulação e Cargos. Em 17 de julho de 1962 foi nomeado ministro deste
Tribunal, pelo então governador Parsifal Barroso, cargo no qual tomou
posse no dia 21 do mesmo mês. Foi presidente nos anos de 1972, 1979,
1985 e 1992. Em 1994, exerceu a função de Secretário de Justiça.
FRANCISCO DE ASSIS COELHO DE ALBUQUERQUE
Bacharel em Direito, em 1959. Antes, cursou o CPOR em Fortaleza,
do qual saiu aspirante a oficial de Infantaria. Ingressou no serviço público a
25 de outubro de 1955, no cargo de contabilista do Tribunal de Contas,
exercendo, posteriormente, os cargos de assessor de contas,
subsecretário, subprocurador e 1º auditor. Em 20 de julho de 1964, foi
nomeado conselheiro pelo governador Virgílio Távora. Exerceu o mandato
de presidente do TCE nos anos de 1976, 1980, 1986 e 1993. Foi professor
de Direito Financeiro na Escola de Administração da UECE.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
124
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
LIBERATO MOACYR DE AGUIAR
Ingressou como conselheiro deste Tribunal em 7 de agosto de
1964, aposentando-se em 6 de junho de 1969. Moacyr de Aguiar é formado
em Direito (turma de 1944). Foi deputado estadual em várias legislaturas
pela UDN, secretário de Estado e professor na Escola de Administração.
Prestou relevantes serviços ao Estado do Ceará.
HUGO DE GOUVEIA SOARES
O advogado Hugo de Gouveia Soares foi nomeado para o Tribunal
de Contas do Estado em 5 de novembro de 1964 e tomou posse no dia 18
seguinte. Por quatro legislaturas exerceu o mandato de deputado estadual
pelo então Partido Social Democrático. Foi secretário da Fazenda, Educação
e Cultura. Presidiu o Tribunal nos exercícios de 1971 e 1974, quando
requereu aposentadoria e, a convite do governador Adauto Bezerra,
assumiu a Secretaria do Interior e Justiça.
MOZART SORIANO ADERALDO
Conselheiro nomeado em 12 de dezembro de 1966, exerceu a
Presidência do TCE durante o ano de 1973. Advogado, formado pela
Faculdade de Direito do Ceará, curso que iniciou no Rio de Janeiro, Soriano
Aderaldo concluiu também o curso especial em Administração Pública,
ocupou importantes cargos ao longo de sua vida profissional. Foi prefeito
de Senador Pompeu, diretor da Imprensa Oficial do Ceará, chefe da
Assessoria Técnica dos governos de Parsifal Barroso e Virgílio Távora.
Aposentou-se do TCE, em 2 de dezembro de 1974.
ALUÍSIO GIRÃO BARROSO
Nasceu em Lavras da Mangabeira. Estudou as primeiras letras nos
grupos escolares de Icó e Iguatu. Em Fortaleza, matriculou-se no curso de
Administração do Ateneu São José. Bacharelou-se em Direito na turma de
1947. Exerceu vários cargos públicos: secretário da Imprensa Oficial do
Estado; diretor do Departamento de Administração da Universidade
Federal do Ceará; e secretário de Administração no governo nas comarcas
de Caucaia, Senador Pompeu e Fortaleza. Em 1958, foi nomeado advogado
de ofício da Auditoria Militar do Ceará. Integrou, como membro fundador,
por dois mandatos consecutivos, o Conselho de Contribuintes do Estado.
Foi diretor Administrativo do Banco do Estado do Ceará. Ingressou no TCE
em 16 de fevereiro de 1968.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
125
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
STÊNIO DANTAS DE ARAÚJO
Nasceu em Missão Velha, na fazenda Arraial. Alfabetizou-se na
escola da própria fazenda e prosseguiu os estudos na Sede do Município e
em Cajazeiras, na Paraíba. O curso secundário fez parte em Fortaleza e
parte no Rio de Janeiro, onde cursou a Faculdade de Direito, bacharelandose em 1955. Seu primeiro cargo público foi o de fiscal do Instituto de
Aposentadoria e Pensões dos Marítimos. De volta ao Ceará, ingressou na
vida político-partidária, elegendo-se deputado estadual pelo antigo PSD,
em 1958. Reelegeu-se em 1962 e 1966. Foi secretário de Justiça, e
assumiu, por três meses, o governo do Estado. Exercia seu terceiro
mandato, quando renunciou, para tomar posse do cargo de conselheiro do
TCE, nomeado em 26 de junho de 1969. Foi eleito nos anos de 1974, 1982,
1988 e 1995.
JOSÉ CLÁUDIO DE OLIVEIRA
É bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela Faculdade de Direito
do Ceará, turma de 1959. Bacharel e licenciado em Geografia e História
pela Faculdade Católica de Filosofia. É ex-vereador de Fortaleza, exdelegado regional de Ensino, ministro, em disponibilidade, do extinto
Tribunal de Contas do Município de Fortaleza e seu presidente por três
períodos. Exerceu as funções de presidente da Fundação do Bem-Estar do
Menor e superintendente do Centro de Integração Empresa-Escola do
Ceará. Ingressou no TCE em 28.05.1975.
FRANCISCO ERNANDO UCHOA LIMA
Em diferentes épocas, exerceu as funções de secretário de
Educação e Cultura da Prefeitura; secretário de Cultura, Desporto e
Promoção Social do Estado; secretário de Justiça. Na política, foi suplente
do senador Wilson Gonçalves e senador. É bacharel em Ciências Jurídicas e
Sociais pela Faculdade de Direito do Ceará, doutorando-se na área de
Criminologia. É também licenciado em Filosofia.
Foi presidente da Ordem dos Advogados do Brasil e ingressou no
TCE em dezembro de 1966, como auditor, havendo pedido aposentadoria
em setembro de 1977.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
126
HISTÓRIA - GALERIA DE CONSELHEIROS APOSENTADOS
EPITÁCIO BATISTA DE LUCENA
Por três legislaturas, exerceu mandato de deputado estadual
(1966 a 1978). Nasceu em Iguatu, onde exerceu as primeiras letras. O
primeiro grau fez no Colégio Salesiano em Cajazeiras (PB) e o 2ª grau no
Colégio São João, em Fortaleza. É bacharel em Direito pela UFC, na turmas
de 1962. Graduou-se também em Administração Pública. Foi nomeado
Conselheiro em 06 de setembro de 1977 e tomou posse nas funções em 1º
de outubro. Em 1983 e 1989 exerceu a Presidência da Casa.
RAIMUNDO EVALDO PONTE
Em 17 de novembro de 1977, foi nomeado conselheiro do TCE,
cargo no qual permaneceu até junho de 1983. Pela Faculdade de Direito do
Ceará, bacharelou-se em 1945. Após formado, por concurso público,
ingressou no Ministério Público Estadual, como promotor de Justiça.
Exerceu esta função nas comarcas de Caucaia, Senador Pompeu e
Fortaleza. Foi também promotor nas comarcas maranhenses de Codó e
Coroatá.
Em 1958, foi nomeado advogado de ofício da Auditoria Militar do
Ceará. Integrou, como membro fundador, por dois mandatos consecutivos,
o egrégio Conselho de Contribuintes do Estado. Foi diretor administrativo
do BEC.
JÚLIO GONÇALVES REGO
Deputado estadual por sete legislaturas, prefeito de Tauá, sua
terra natal, de 1962 a 1966, médico, formado pela Faculdade de Medicina
de Recife (PE), ingressou no TCE, em 21 de setembro de 1994. Presidiu a
Casa no biênio 1996/1997. Foi presidente da Assembléia Legislativa e
ocupou o cargo de Governador do Estado em 33 oportunidades. No
governo César Cals, exerceu as funções de secretário da Saúde
(1973/1974). Entre títulos e medalhas que detêm, estão as conferidas
pela Academia de Medicina Militar, Títulos de Cidadão dos Municípios de
Aiuaba, Quiterianópolis e Parambu, diploma no grau de Comendador do
Mérito Judicial do Trabalho e é membro honorário da Academia de Letras e
Ciências de São Lourenço (MG).
JOSÉ LUCIANO GOMES BARREIRA
Ingressou no Serviço Público Estadual, na função de Contabilista
da Secretaria Geral do Tribunal de Contas do Ceará, em 28 de julho de
1954, admitido que foi por ato do dia 03 de igual mês e ano. Fez carreira na
Corte de Contas, passando, seguidamente, a assessor de contas, quando,
em comissão, exerceu as chefias das Secções de Fiscalização Financeira e a
de Tomadas de Contas, às quais incumbiam a instrução de todos os
processos a serem examinados e julgados pela Corte de Contas do Estado.
Exerceu, ainda, o cargo de subsecretário e, depois, o de Secretário
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
127
HISTÓRIA
Geral do Órgão. Em 1962, foi nomeado e exerceu as altas funções
de 1º auditor do Tribunal de Contas do Ceará, tendo, nessa condição, sido
convocado, por diversas vezes, para compor o Pleno da Corte, em
substituição, na forma prevista na Constituição Estadual.
Em 09 de dezembro de 1966, por ato do então governador Plácido
Aderaldo Castelo, foi nomeado para exercer vitaliciamente o cargo de
Ministro, tendo tomado posse em sessão solene de 12 de dezembro de
1966. Exerceu a Vice-Presidência da Corte de Contas do Estado em 1976,
1980, 1986 e 1993, ocupando, atualmente, esta comissão.
A Presidência exerceu em 1977, 1981, 1987 e 1994, ano em que foi
implantada por lei a última reclassificação geral de cargos na Secretaria
Geral. Exerceu, também, por delegação do Tribunal de Contas do Ceará, a
Presidência do Conselho Fiscal do antigo Fundo de Desenvolvimento do
Ceará. Com o advento da Emenda Constitucional n.º 1 à Constituição
Federal de 1967, o cargo de ministro nos Tribunais de Contas estaduais
passou a denominar-se conselheiro.
É bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais, formado pela Faculdade
de Direito da Universidade Federal do Ceará, no ano de 1962, Turma Farias
Brito. Esteve inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil OAB, Seção do
Ceará, primeiro como Solicitador, concluído o 3º ano, depois, após
formado, como Advogado, até a sua nomeação para integrar a Corte, em
face de impedimento legal. Pretende, depois de aposentado, retornar
aquela nobre atividade.
Foi professor de Direito Financeiro e de Administração Financeira e
Orçamento Público nos cursos de Administração Pública e de Ciências
Contábeis da Fundação Universidade Estadual do Ceará, encontrando-se,
atualmente, aposentado do magistério superior.
Casado com Filomena Arruda Barreira, professora, têm 3 filhos e 6
netos. Compõe, em caráter permanente, como membro nato, o Conselho
Consultivo do Ideal Clube, em face de ter exercido a Presidência daquela
prestigiosa entidade social.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
128
Retrospectiva
Retrospectiva
J
ANEIRO
Sistema Operacional LINUX substitui
Windows
Pesquisa Institucional
Foi
implantado
nesta
Corte
o
sistema
operacional LINUX (software livre) que substitui o
Um
projeto
de
Windows
pesquisa
nas
instituições
públicas.
Com
a
iniciativa, o TCE obteve redução de custos ao
institucional foi desenvolvido nesta
Corte de Contas, coordenado pela
passar a usar o Linux e o pacote de programas
servidora
OpenOffice, em vez do do Windows e do Office.
Maria
Amélia
Holanda
Cavalcante (foto). O objetivo foi
Com 167 computadores em operação, o Tribunal já
aferir o nível de satisfação dos clientes da Instituição. A
conta com 60% deles migrados para o Linux e já
dos
atinge uma economia de R$ 108 mil com
jurisdicionados, percepções sobre o TCE no que diz
aquisições de softwares. Segundo o diretor do
pesquisa
pretendeu
identificar,
no
âmbito
gestores,
Departamento de Informática do TCE, Marcos
relacionamento com o controle interno, avaliação da
Teixeira, a economia é em torno de R$ 1.200 (R$
respeito
ao
relacionamento
com
atuação em atividades específicas, grau de contribuição
500 com o sistema operacional e R$ 700 com o
para o bom desempenho da atividade governamental e
pacote de aplicativos para escritório) para cada um
proposta de melhoria dos resultados da atuação do
dos 90 computadores que já operam com software
exercício do controle externo.
livre. A decisão de adotar programas de livre uso
A investigação teve, ainda, o propósito de
foi tomada no primeiro semestre de 2004.
A propósito, atualmente, o site do TCE, bem
identificar, em relação à sociedade civil, a dimensão
externa das ações: o nível de conhecimento da
como o servidor de correio eletrônico e o firewall
Instituição; o relacionamento com o cidadão comum; a
estão
importância das ações para o aperfeiçoamento da
sistema operacional Linux.
implantados em
equipamentos
com o
democracia; o impacto das decisões para a sociedade.
Veja resultado da pesquisa , na página XX.
FEVEREIRO
Treinamento para Formação de Auditores Internos da Qualidade
Um total de 34 servidores participou de treinamento para formação de auditores internos, ministrado pelo
consultor Otacílio Olheiro.
Proposta anteprojeto de lei complementar
Foi encaminhada à Assembléia Legislativa, proposta de projeto de lei complementar para instituição do
Fundo Especial de Modernização do Tribunal de Contas do Estado.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
129
RETROSPECTIVA
Luiz Gonzaga Dias Neto
Marcos Teixeira Bezerra
Técnicos do TCE/CE conhecem
O SISCOP do TCE/RS
Os técnicos de inspeção deste Tribunal, Luiz Gonzaga Dias Neto, Diretor da
9º Inspetoria, e Marcos Teixeira Bezerra, Diretor do Departamento de
Informática, estiveram visitando o TCE/ RS nos dias 28 de fevereiro e 01 de
março /2005, para conhecer o Sistema de Controle de Obras Públicas SISCOP daquela Corte.
Os técnicos participaram do treinamento do SISCOP dirigido aos técnicos e
jurisdicionados, que se realizou no
Auditório Romildo Bolzan, do Palácio
Flores da Cunha, com 140 inscritos. Na oportunidade, fizeram contatos com o Sistema de Informática e outros
setores do Tribunal de Contas gaúcho, coletando informações com o objetivo de examinar a possibilidade da
implantação do SISCOP neste Tribunal.
MARÇO
Curso de Direito Administrativo
No período de 14 a 18 de março (1ª turma) e de 2 a 9 de maio (2ª turma), foi realizado o curso
“Direito Administrativo”, ministrado pelo servidor César Wagner Marques Barreto. O treinamento foi
direcionado a todas as áreas de atuação desta Corte de Contas e abordou os temas Administração
Pública, Atos Administrativos, Serviços e Servidores Públicos, Bens Públicos e Improbidade
Administrativa.
TCE firma convênios para
estágios de nível superior
O TCE firmou convênios com sete instituições de ensino superior,
com o propósito de formalizar parcerias para a concessão de estágios a
estudantes de nível superior. A solenidade de assinatura dos convênios
aconteceu dia 23, durante o expediente da sessão plenária do Órgão.
As instituições envolvidas nos convênios são a Universidade Federal do
Ceará -UFC, a Fundação Universidade Estadual do Ceará - UECE, a
Universidade de Fortaleza- UNIFOR, a Faculdade Christus, a Faculdade
Farias Brito - FFB, a Faculdade 7 de Setembro- FA7 e a Faculdade Integrada
do Ceará -FIC.
O estágio tem por finalidade proporcionar ao estudante experiência
prática, aperfeiçoamento técnico - cultural, científico e de relacionamento
humano, nas áreas de interesse do Tribunal. Os alunos estão,
comprovadamente, matriculados em cursos de uma das seguintes áreas:
Direito, Administração, Contabilidade, Economia, Informática,
Engenharia, Comunicação Social e Biblioteconomia.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
130
RETROSPECTIVA
Curso de Direito Financeiro
Projeto de Lei cria cargos
de Auditor e Procurador
Foi
iniciado em
Financeiro-Lei
A presidente desta Corte, conselheira Soraia
Victor, submeteu, com sucesso, à aprovação do
Pleno, projeto de lei para criação de três cargos de
auditor e três de procurador de contas do Ministério
Público Especial. O projeto foi encaminhado à
Assembléia Legislativa. Após aprovação da
proposta, os novos auditores e procuradores
estarão aptos, através de concurso, a ocupar uma
das vagas de conselheiro do TCE.
Ainda nessa sessão plenária, foram aprovadas
outras importantes medidas com o objetivo de
apressar o julgamento dos processos: uma
instrução normativa, com o propósito de
modernizar procedimentos internos em relação a
atos administrativos (nomeações, aposentadorias,
reformas, pensões e admissão de pessoal); o
Manual de Tomada e Prestação de Contas, e a
instauração e organização de processos de Tomada
de Conta Especial, publicações que integram a
Coletânea 70 Anos.
Ainda no mês de março , foi aprovado em
sessão plenária projeto de lei alterando os artigos,
11, 12, 15, 18, 21, 39, 47, 48, 62, 76, 106 da Lei
Orgânica do TCE
ABRIL
4 de abril, o curso Direito
4.320/64,
ministrado
pelo
advogado Afonso Gomes Aguiar e destinado a
servidores
das
inspetorias
desta
Corte,
responsáveis pelo acompanhamento da execução
orçamentária (2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º).
Com 40 horas/aula o conteúdo programático
abordou
os seguintes temas: Noções Gerais
(descentralização, controle interno e controle
externo, competência legislativa para edição do
direito
financeiro,
orçamentária
fiscalização
anterior
a
Lei
financeira
e
4.320/64
e
responsabilidade dos administradores ); Direito
Financeiro
(orçamentos
públicos,orçamento
anual, princípios orçamentários - conceito de
princípio,
Lei
das
Diretrizes
Orçamentárias,
receita pública, despesa pública, controle da
execução orçamentária,auditoria orçamentária,
financeira
e
patrimonial);
Restos
a
Pagar;
Suprimento de Fundos e Créditos Adicionais.
MAIO
TCE seleciona estudantes
universitários para estágio
O Tribunal de Contas do Estado do Ceará iniciou,
16 de maio, o processo seletivo de estudantes para
estágio de complementação educacional nas áreas de
Direito (17 vagas), Administração (03 vagas),
Acervo automatizado
Contabilidade (09 vagas), Engenharia Civil (02
Foi iniciado o serviço de automatização do
Comunicação Social (01 vaga), e Biblioteconomia (01
vagas), Economia (02 vagas), Informática (04 vagas)
Ministro
vaga). Para participar da seleção, o estudante deveria
Raimundo Girão. Os servidores podem realizar
estar regularmente matriculado e ter cursado, no
restante
do
acervo
da
Biblioteca
consultas sobre a disponibilidade de qualquer
mínimo, 50% dos créditos do respectivo curso até o
publicação existente na Biblioteca, inclusive
final de 2004.2.
periódicos, através da intranet. O trabalho de
O processo seletivo aconteceu em duas fases: a
informatização do acervo foi desenvolvido por
primeira constou de análise do histórico escolar e na
segunda fase, os estudantes participaram de prova de
bibliotecários de empresa especializada.
conhecimentos
entrevista.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
131
básicos
de
informática
e
de
J
RETROSPECTIVA
Financeira
Márcia Maria Bispo de
Santana Peixoto.
III - Coordenador técnico César
Wagner Marques Barreto.
IV - Gerente de planejamento
Helene Alencar Accioly Nogueira.
V - Unidade TécnicaDesenvolvimento de vínculos
inter-institucionais com outros
Poderes e instituições nos três
níveis de governo e com a
sociedade Flávia Ferreira Costa Pires.
VI - Unidade Técnica - Integração
dos tribunais de contas no ciclo da
gestão governamental
José
Alexandre Moura Pereira.
VII Unidade Técnica - Redesenho
dos métodos, técnicas e
procedimentos de controle externo
José Oscar Feitosa Andrade.
VIII - Unidade Técnica Planejamento estratégico e
aprimoramento gerencial
Maria
Amélia Holanda Cavalcante.
IX - Unidade Técnica Desenvolvimento da política e da
gestão da tecnologia da
informação Marcos Teixeira Bezerra.
X - Unidade Técnica - Adequação da
política e da gestão de pessoal
Maria Hilária de Sá Barreto.
UNHO
Conselheiro Alexandre assume a
Vice-Presidência desta Corte
O
conselheiro
Alexandre
Luís
Albuquerque
Figueiredo de Paula Pessoa foi
eleito, por unanimidade , por
voto secreto, vice-presidente
desta Corte de Contas. O
Conselheiro
permanecerá
como vice-presidente até o
final deste ano.
Unidade de Execução Local é instituída
No TCE
Com publicação, no Diário Oficial de 13 de
junho deste ano, o TCE instituiu, em regime
especial, a Unidade de Execução Local(UEL),
com a finalidade de assegurar a eficiência e
eficácia do planejamento, implantação,
monitoramento e avaliação das intervenções
previstas no Programa de Modernização do
Controle Externo(PROMOEX).
A UEL será exercida
pelo Comitê
Estratégico formado pela Presidente do TCE, e
pela Coordenadoria Executiva, 01 conselheiro,
secretário geral, subsecretário, coordenador
das Unidades de Controle Externo, diretores
dos Departamentos de Administração e
Informática.A Coordenadoria Executiva,
conforme relação publicada no DO de
10.06.05, tem a seguinte composição;
Na sessão plenária realizada , dia 01, foi
aprovada a Resolução que dispõe sobre a
criação, em regime especial, no âmbito do
TCE, da Unidade de Execução Local (UEL)
constante do Programa de Modernização do
Controle Externo (PROMOEX).
A UEL será instituída, mediante portaria
da Presidência, publicada no D.O, e
constituída por um Comitê Estratégico e
uma Coordenadoria Executiva.
I - Coordenadora Geral
Giovanna
Augusta Moura Adjafre.
II - Coordenadora Administrativo-
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
132
RETROSPECTIVA
Presidente fez palestra no Piauí
Unidade de Execução Local (UEL)
A presidente desta
Corte,
conselheira
Soraia
Victor
Em Salvador, a coordenadora das Unidades de
foi
Controle Externo, Giovanna Adjafre, e o subdiretor
palestrante , dia 16,
da Informática, Ricardo Dias, participaram, no
em Teresina(PI) no IV
período de 13 a 16, de capacitação para a equipe
Encontro
da Unidade de Execução Local (UEL) sobre a
de
,
Nordestino
Contabilidade
sistemática de “compras” do BID (Banco Mundial).
,
onde abordou o tema
“Contabilidades
nos
Resolução define nomenclatura
adotada nos processos
Tribunais de Contas”.
Na sessão do Pleno realizada
aprovada
a
resolução
que
dia 17, foi
padroniza
a
nomenclatura adotada nos processos submetidos
ao seu julgamento, em relação às expressões
geradoras de polêmicas, tais como “tomada de
TCE aprecia contas do Governo do Estado
contas” e “provocações”.
Em Sessão Especial realizada no dia 15, no plenário desta
AGOSTO
Corte, o conselheiro Francisco Suetônio Mota concedeu
parecer prévio sobre as contas do Governo do Estado,
concluindo
em seu relatório que , “apesar de terem sido
apontadas algumas imperfeições nas contas , a gestão do
Pré-auditoria ISO
exercício de 2004 realizou-se dentro dos objetivos gerais
reclamados pelo interesse público” , sendo, portanto,
favorável a sua aprovação pela Assembléia Legislativa. A
análise do Conselheiro, juntamente com o " Relatório Anual
da Contas do Governo- Exercício 2004" , elaborado pela
equipe técnica do TCE, foi encaminhada, dia 17, à Assembleía
Legislativa para julgamento.
J ULHO
A diretora do Departamento de Administração, Márcia
Bispo Santa Peixoto, e a técnica Verônica Lima Marcelo
participaram do curso Auditor Líder da Qualidade ISO
9001:2000, ministrado pelo Bureau Véritas, em Fortaleza.
No final, os participantes receberam o certificado aprovado
pelo Internacional Register of Certificated Auditors (IRCA)
com sede em Londres /UK.
Foi encerrada, dia 5, a pré-auditoria de
certificação desta Corte realizada por
Carlos Francisco Pinto Leite Gonçalves ,
auditor credenciado da BSI Management
System, empresa certificadora na Norma
ISO 9001:2000. A reunião aconteceu no
auditório, com a presença da presidente,
conselheira Soraia Victor,
e dos
representantes de todas as áreas deste
Tribunal envolvidas no processo.
O auditor ressaltou haver ficado
bastante impressionado com a criação do
fluxograma de processos, dos indicadores
da qualidade, que, segundo ele, são muito
representativos, e com o sistema SAP, além
de elogiar o desempenho dos servidores ao
terem “transformado um sistema complexo
em algo racional”.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
133
SETEMBRO
RETROSPECTIVA
TCE recebe certificação ISO
O Tribunal de Contas do Estado (TCE) recebeu , dia 16, o
anúncio oficial da certificação do Órgão, segundo a Norma
ABTN ISO 9001:2000, no processo de Tomada e Prestação de
Contas. A comunicação sobre esse reconhecimento
internacional foi realizada por Carlos Francisco Pinto Leite
Gonçalves(foto), auditor credenciado da British Standards
Institution Management System (BSI), que acompanhou o
processo, iniciado em abril de 2004.
No evento do anúncio da certificação, estavam presentes os conselheiros
Luís Alexandre
Albuquerque Figueiredo de Paula Pessoa (vice-presidente) e Valdomiro Távora de Castro Jr., além de um
número significativo de servidores. O auditor Carlos Francisco falou sobre a importância da certificação e
parabenizou a equipe do Órgão pela excelência do trabalho desenvolvido.Na ocasião, o conselheiro
Alexandre Figueiredo também destacou a importância desse reconhecimento de padrão internacional,
elogiou os servidores e a iniciativa da presidente, conselheira Soraia Victor.
Logotipo ISO
Os servidoras do TCE participaram de seleção interna, através da intranet,
para escolha da representação gráfica padronizada a ser utilizada como prova
concreta do processo de certificação. As finalistas foram as servidoras Auxília
Pinho (9º ICE) e Flávia Pires (Subsecretaria). A decisão final ficou sob a
responsabilidade dos conselheiros que, em sessão plenária, dia 28, decidiram
pela fusão dos logotipos. A iniciativa dessa fusão foi do conselheiro Alexandre
Figueiredo, com o apoio dos conselheiros Valdomiro Távora e Teodorico Menezes.
Como prêmio, as servidoras vencedoras da seleção participaram do XXIII Congresso Brasileiro dos
Tribunais de Contas do Brasil e I Congresso Internacional dos Sistemas de Controle Externo, realizado de
XXIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil
OUTUBRO
A presidente desta Corte, conselheira Soraia Victor, e os conselheiros Teodorico Menezes e Valdomiro
Távora estiveram em Gramado (RS), participando do XXIII Congresso Brasileiro dos Tribunais de Contas
do Brasil e I Congresso Internacional dos Sistemas de Controle Externo. Também participaram do
evento a Secretária Geral, Ivana Suleiman, Giovanna Adjafre (Coordenadora) e as técnicas Flávia Pires
(Subsecretaria) e Auxilia Pinho (9ºICE), ganhadoras da seleção para criação do logotipo ISO
9001:2000.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
134
RETROSPECTIVA
Solenidade 70 Anos
O TCE comemorou 70
anos de criação, dia 5, com a
realização de celebração
eucarística ministrada pelo
padre Eugênio Parcelli Correia
Aguiar, seguida de café da manhã
servido no hall de entrada do Órgão.
No período da tarde, após a
realização da Sessão Especial, que
aconteceu no Plenário (cobertura
completa na página XX), foi oferecido
um brunch aos servidores e
convidados.
Servidora do TCE cearense
classificada em prêmio nacional
Visita à Assembléia
Dia 25, os servidores estiveram em
visita à
Assembléia Legislativa . A iniciativa fez parte do projeto
do planejamento estratégico desta Corte, que visa
aproximar o TCE do Legislativo, e do Projeto "Conheça o
Legislativo", implementado pelo INESP.
Homenagem na
Assembléia Legislativa
A servidora Flávia Pires, da
Subsecretaria desta Corte, foi
classificada em 4º lugar no Prêmio
Serzedello Corrêa 2005, com a
monografia "Gestão do conhecimento:
trajetória para o fortalecimento do
controle externo” elaborada em coautoria com a administradora de
empresas, Ana Altina Teixeira Marciano.
Os 70 anos de criação do Tribunal de Contas do Estado
foi lembrado, dia 26, com a realização de um Grande
Expediente realizado no Plenário 13 de Maio da Assembléia
Legislativa do Estado do Ceará. O requerimento foi de
autoria do deputado Marcos Cals, presidente daquela Casa.
Pa r a o e v e n t o f o r a m
convidados servidores
ativos e inativos do TCE,
além de parlamentares,
jurisdicionados e demais
autoridades. Cobertura
completa na página XX.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
135
RETROSPECTIVA
Dia do Servidor Público
O Dia do Servidor Público foi
comemorado, dia 27, com churrasco,
no pátio externo desta Corte,
organizado pela Associação dos
Servidores do TCE (ASSERTCE). A
programação constou da realização
de bingo, show de pagode e sorteio
de brindes.
NOVEMBRO
Foi realizado evento para atualização dos conhecimentos sobre sistema de gestão da qualidade e
Norma ISO 9001:2000, dirigido ao grupo de auditores interno do TCE, tendo como instrutora a auditora
da Qualidade pela BVQI, Maria Amélia Holanda Cavalcante.
Essa atualização aconteceu conforme determina as diretrizes para auditorias de sistema de Gestão da
Qualidade NBR ISO.
DEZEMBRO
Eleição e posse do Presidente, conselheiro José Valdomiro Távora de Castro Júnior.
Tribunal de Contas do Estado do Ceará .:. Revista Controle
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