Análise sobre os direitos
da criança e do
adolescente no Brasil:
relatório preliminar da
ANCED
Subsídios para a construção do relatório
alternativo da sociedade civil ao Comitê
dos Direitos da Crianças das Nações
Unidas
Brasil, 2009
1
ANCED – Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente
Rua Barão de Itapetininga, 255 – Sala 1104 – Centro – São Paulo – SP
CEP 01042-001
tel.: (55 11) 3159-4118
tel.fax.: (55 11) 3257-0365
[email protected]
www.anced.org.br
Coordenação Nacional – Biênio 2007/2009
Eliana Augusta de Carvalho Athayde e Cláudio Augusto da Silva – Fundação Bento Rubião – Rio
de Janeiro/RJ
Margarida Maria Marques – CEDECA Ceará – Fortaleza/CE
Djalma Costa – CEDECA Interlagos – São Paulo/SP
Coordenação do Grupo de Trabalho para monitoramento da CDC
Wanderlino Nogueira Neto (CEDECA Interlagos) e Nadja Bortolotti (CEDECA Ceará)
Equipe Executiva responsável pelo texto
Coordenação
Michelle Gueraldi
Relatores
Fabiana Gorenstein
Ivanilda Figueiredo
Lia Cavalcante
Ludmila Correia
Marina Novaes
Maurício Alto
Raul Nin Ferreira
Rosimere de Souza
Salomão Ximenes
Assessor
Renato Roseno
Consultor
Leandro Lamas Valareli
Apoio
Embaixada Britânica no Brasil
Save the Children Suécia
Terre des Hommes Holanda
OBS: Este é um texto preliminar para debate. Sua circulação é restrita. Sugestões, críticas e
dúvidas, favor encaminhar para [email protected]
São Paulo, Março/2009
Agradecemos a todas as pessoas e organizações que contribuíram com informações para este
relatório.
2
Sumário
Introdução.......................................................................................................4
Sistema Geral de Proteção e Medidas Gerais de Implementação.............................13
Comentários às Recomendações sobre Sistema Geral de Proteção......................39
Homicídios, Atentados à Vida, à Integridade Física, Tortura e Punições Corporais.....53
Homicídio...................................................................................................55
Tortura.......................................................................................................83
Punições corporais.......................................................................................93
Convivência Familiar e Comunitária ...................................................................98
Violências Sexuais.........................................................................................122
Exploração Econômica....................................................................................152
Direito à Saúde ............................................................................................182
Direito à Educação.........................................................................................233
Justiça Juvenil...............................................................................................269
Justiça Juvenil: O caso de São Paulo.............................................................298
3
INTRODUÇÃO
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
4
Introdução
O II Relatório Alternativo sobre os Direitos da Criança organizado pela ANCED e diversos
parceiros expressa o olhar de uma parcela da sociedade brasileira, sobre a situação dos
direitos da infância no Brasil, no fim do primeiro decênio do século XXI. A ANCED tem
associados 33 Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, e são estas
organizações políticas, que lidam cotidianamente com a defesa, a promoção e garantia dos
Direitos da Criança, as autoras deste Relatório.
Em 2004 a ANCED, em conjunto com outras organizações e coalizões, entre elas, o Fórum DCA
Nacional, concluiu seu I Relatório Alternativo sobre a implementação, pelo Estado brasileiro,
dos direitos previstos na Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança. A partir de
então, foi seguida pela ANCED, uma trajetória, cada vez mais elaborada, de monitoramento
dos direitos da criança no país.
A ação de monitorar de forma contínua os direitos da criança tem sido desenvolvida e
aprimorada pela ANCED. Este II Relatório representa, assim, o estágio em que nos
encontramos, de amadurecimento e de conhecimento sobre como realizar esta árdua ação de
monitorar os direitos da infância.
Os Relatórios Alternativos produzidos pela ANCED não comentam ou refletem os relatórios
apresentados pelo Governo Federal, ao Comitê de Direitos da Criança da ONU. Ambos foram
balisados em opções políticas e ideológicas dos CEDECAS associados à ANCED e parceiros da
sociedade civil.
Este II Relatório é o resultado da construção de uma ‘matriz de monitoramento’ por descritores
de situação e indicadores sobre a situação da infância no Brasil, com base nos direitos da
infância, previstos na legislação internacional, sobretudo na CDC, no ECA e nas
Recomendações feitas em 2004 pelo Comitê de Direitos da Criança da ONU ao Estado
brasileiro (ver adiante as notas metodológicas sobre a construção deste relatório).
A ‘matriz de monitoramento’ foi desenvolvida pela ANCED, no decorrer de 2005 e 2006, tendo
como orientação superior, dar visibilidade às violações que atingem as crianças no Brasil, mas
que, em especial, atingem aquelas que pertencem a grupos em situação de vulnerabilidade, e
permitem uma análise do direcionamento dado às políticas públicas, tendo em vista a
efetividade do princípio da não-discriminação.
Neste contexto, o II Relatório abordará os seguintes temas: 1) Sistema Geral de Proteção –
Medidas Gerais de Implementação, 2) Homicídios, atentados à vida, à integridade física,
tortura e punições corporais, 3) Crianças privadas de seu ambiente familiar, 4) Violação do
Direito à Educação, 5) Violação do Direito à Saúde, 6) Aplicação e Execução de MSE’s, 7)
Violências Sexuais, 8) Exploração Econômica.
Todo construído com dados disponíveis sobre cada uma das violações que se pretendia
retratar, este relatório tem o objetivo de servir como um instrumento de denúncia, sobre a
gravidade da situação de desrespeito aos direitos da criança no Brasil.
Esta primeira versão é subsídio para o debate. As organizações estão convidadas a sugerir
modificações. O processo continua. O relatório alternativo em sua versão final será enviado ao
Comitê quando assim as entidades subscritoras convencionarem isto. Portanto, o momento
agora é de partilha de um olhar (que não se pretende único nem superior, mas que deseja se
somar a outros olhares). A etapa que concluímos agora foi de feitura de uma texto preliminar,
logo não está fechado a contribuições, ao contrário, será objeto de apropriação e crítica.
Ficamos felizes que um maior número de organizações esteja buscando participar do processo.
Queremos isso e mais. Queremos que a participação se dê em todos os processos, sobretudo a
participação de crianças. Este não deve ser um mecanismo somente de organizações, mas, na
medida possível, da sociedade brasileira em sua pluralidade.
5
O Direito Internacional de Proteção à Criança
A Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (CDC), aprovada pela Assembléia
Geral das Nações Unidas em 20 de novembro de 1989, é o tratado internacional de direitos
humanos mais ratificado da humanidade até o presente1. Sua elaboração e aprovação foram
resultados de um esforço social e político singulares para a mudança paradigmática do status
jurídico e político da infância nas sociedades contemporâneas a fim de alterar as relações e
condições de vida das crianças em todo o mundo. Esta mudança gradual e profunda remonta à
Declaração de Genebra sobre os Direitos da Criança (1924, portanto, anterior às Nações
Unidas), continuada em 1948 com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, reafirmada
na Declaração dos Direitos da Criança (1959) e nos Pactos de Direitos Civis e Políticos e de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966).
Em síntese, foi no Séc. XX que a luta pelo reconhecimento de direitos humanos gerais e
especiais avançou, alcançando também as crianças, forjando-se a concepção de proteção
integral de seus direitos. Ressalte-se que este marco, no denominado mundo ocidental,
somente foi possível em razão de uma nova visão social sobre a infância e sobre as
experiências geracionais humanas, tendo em vista que outras civilizações, a seu modo e a seu
tempo, construíram distintas relações inter-geracionais e, em muitas casos, muito mais
protetoras que as sociedades ocidentais industriais.
Ao declarar o ano de 1979 como o Ano Internacional da Criança, as Nações Unidas abriram o
processo para, finalmente, adotar um tratado internacional específico para estas gerações. Em
outras palavras, se por um lado era necessário afirmar a titularidade de direitos humanos
universais das crianças, por outro, era necessário reconhecer em definitivo os direitos
humanos especiais derivados de sua condição geracional. A mudança entre a “criança que
necessita de proteção” (ainda na dimensão da vontade moral e na atitude protetiva) para a
criança credora de direitos (sujeito e titular de sua condição humana) foi lenta e está
sintetizada nos dez anos de debates para a aprovação da Convenção de 1989.
Princípios
A Convenção de 1989, elaborada a partir da iniciativa do Estado da Polônia que primeiro
propôs em 1978 um texto para debate2, está baseada em quatro grandes princípios:
•
•
•
•
Não discriminação (art.2º )
Melhor interesse da criança (art. 3º )
Sobrevivência e Desenvolvimento (art.6º )
Participação (art.12)
Reconhece os direitos da criança, dispondo-os em oito grandes agrupamentos3:
(a) Medidas Gerais de Implementação (arts. 4º , 42º e 44[6]);
(b) Definição de Criança (art. 1º );
(c) Princípios Gerais (arts. 2º , 3º , 6º e 12º );
(d) Direitos Civis e Liberdades (arts. 7º , 8º , 13º ,17º e 37(a));
(e) Ambiente familiar e Cuidados Alternativos (arts. 5, 18.1, 18.2, 9, 10, 27.4, 20, 21,
11, 19, 39 e 25);
1
2
3
Com 193 ratificações, conforme informação disponível na página do Escritório do Alto Comissário das Nações
Unidas para Direitos Humanos - http://www2.ohchr.org/english/law/crc.htm
Sobre o processo de elaboração da Convenção sobre os Direitos da Criança, sugerimos a leitura da obra Legislative
History of the Convention on the Rights of the Child, editada pelo Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas
para Direitos Humanos e organização Save the Children Suécia (2007)
Esta disposição foi adotada pelo Comitê dos Direitos da Criança em 24/10/1994 para organizar o processo de
monitoramento. Ver: Overview of the reporting procedures, disponível em:
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/
(Symbol)/CRC.C.33.En?Opendocument
6
(f) Saúde Básica e Bem-estar (arts. 6.2, 23, 24, 26, 18.3, 27.1, 27.2 e 27.3);
(g) Educação, Lazer e Atividades Culturais (arts. 28, 29 e 31);
(h) Medidas de proteção especial, que inclui: (i) Crianças em situação de emergência (arts.
22, 38 e 39); (ii) Crianças em conflito com a Lei (arts. 40, 37 e 39); (iii) Crianças em
situações de exploração, incluindo recuperação física e psicológica e reintegração social (arts.
32, 33, 34, 35, 36 e 39); (iv) Crianças que pertencem a minorias ou a grupos indígenas (art.
30).
Sobre o processo de monitoramento
A Convenção, em seus artigos 43 e seguintes, estabelece os mecanismos de monitoramento de
sua implementação. Para tal, determina, a exemplo dos outros tratados internacionais de
direitos humanos, a criação de um comitê de especialistas (que inicialmente contava com dez
membros e em 2002 foi ampliado para dezoito integrantes). Estes especialistas, eleitos pelos
Estados-Partes, a partir de suas expertises e trajetórias em defesa dos temas tratados na
Convenção, têm como principal atribuição o monitoramento das ações dos Estados com vistas
à realização dos direitos reconhecidos neste Tratado.
Neste mesmo sentido, o texto da Convenção determina que os Estados-Partes enviem ao
Comitê relatórios periódicos. Inicialmente, ao completarem-se dois anos de ratificação e, a
partir de então, de cinco em cinco anos (arts. 44 e 45 da CDC).
Os relatórios devem conter informações que permitam ao Comitê ter conhecimento dos
avanços e/ou fatores que dificultam a realização dos direitos da criança, com dados
desagregados sobre a infância no Estado-Parte.
Da mesma forma e para que o Comitê tenha informações de diferentes fontes, as agências do
Sistema ONU (UNICEF, OIT...), os relatores especiais do Alto Comissariado para Direitos
Humanos, organizações internacionais e organizações da sociedade civil também são
estimuladas a enviar informações sobre o cumprimento das obrigações previstas na CDC. Em
relação às organizações nacionais de sociedade civil, convencionou-se que estas devem ser
estimuladas a enviar relatórios alternativos ao relatórios governamentais.
De posse do relatório governamental, dos relatórios alternativos, bem como todas as
informações do Sistema ONU, o Comitê realiza uma pré-sessão (privativa aos membros da
sociedade civil e de agências do Sistema ONU). Com as informações da pré-sessão, o Comitê
elabora um rol de perguntas ao Estado-Parte sob monitoramento. Com todas estas
informações, finalmente, o Comitê realiza a sessão de análise do Estado-Parte e adota
comentários e recomendações sobre a implementação da CDC no País.
O Brasil ratificou a CDC em 1990. Deveria, portanto, ter enviado seu primeiro relatório em
1992 e, a partir de então, em 1997, 2002, 2007... Lamentavelmente, o primeiro relatório foi
enviado com 11 anos de atraso em 2003. A sociedade civil brasileira, por meio da ANCED e do
Fórum DCA Nacional elaboraram seu relatório alternativo. Em outubro de 2004, o Comitê
adotou seu primeiro rol de comentários e recomendações sobre a implementação da CDC no
Brasil4. Dentre as recomendações, a última destaca que, como medida excepcional:
“[O] Comitê insta o Estado brasileiro, a fim de que se mantenha em dia com suas obrigações
de monitoramento, a enviar ao Comitê até a data de 23 de outubro de 2007, o seu segundo,
terceiro e quarto relatórios consolidado.”
Além de seu texto principal, a CDC tem dois protocolos facultativos, um sobre o envolvimento
de crianças em conflitos armados e outro sobre exploração sexual, venda, pornografia infantil e
tráfico de crianças para fins de exploração sexual. Os protocolos foram aprovados em 2000
(com vigência a partir de 2002). O Brasil ratificou ambos em 2004. O processo de
4
Para ter acesso aos documentos do processo de monitoramento da CDC no Brasil, sugerimos a leitura da página
referente à 37a Sessão do Comitê: http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/crcs37.htm
7
monitoramento dos protocolos facultativos segue o mesmo rito do monitoramento do texto
principal da CDC. O Brasil deveria, portanto, ter enviado ao Comitê os relatórios de
implementação dos protocolos em 2006, o que também ainda não o fez5.
Sobre o presente relatório
Em novembro de 2002, a ANCED adotou em sua Assembleia Geral, como uma de linha
estratégica, o monitoramento da CDC. Naquele momento, a demanda imediata era que o
Estado brasileiro então atrasado mais de 10 anos com o compromisso de enviar relatórios
periódicos, assim procedesse. Além disso, formamos um grupo de trabalho com cinco
CEDECAS que assumiram a tarefa de impulsionar o processo de elaboração do relatório
alternativo da sociedade civil6.
Para o I Relatório Alternativo, foram utilizados os seguintes critérios para escolha dos
temas/direitos a serem monitorados:
•
Envergadura da violação (extensão da violação sobre a infância)
• Gravidade da violação
•
Visibilidade (queríamos ver o que não estava nas agendas públicas)
Com base nestes critérios, foram focados 4 direitos em duas partes. A primeira se propunha a
abordar analiticamente: 1) direito à participação, tendo como enfoque a gestão da política para
infância; 2) direito à sobrevivência, trabalhando o tema saúde, tendo como foco a desnutrição;
3) direito ao desenvolvimento, discutindo a educação a partir do direito à qualidade no ensino
fundamental; e 4) direito à proteção, versando sobre o adolescente em conflito com a lei
(acesso à Justiça/ garantia do devido processo legal na aplicação e na execução das medidas
sócio-educativas) e o problema de assassinatos de jovens no Brasil. A segunda parte foi
elaborada a partir da visão de crianças e adolescentes, organizados em grupos por projetos de
intervenção direta, sobretudo com crianças em situação de rua7 8.
O Fórum Nacional DCA (e entidades integrantes), coalizão à qual a ANCED filia-se, foi
mobilizado desde o primeiro momento, bem como coalizões temáticas (violência sexual,
trabalho infantil, educação, educação infantil...) que fizeram seus aportes ao informe.
Em junho de 2004, houve a pré-sessão do Comitê dos Direitos da Criança das Nações Unidas
para debater os informes alternativos e informações do Sistema ONU. Em outubro de 2004,
houve a sessão para debater com a representação do Estado brasileiro. Ainda em outubro de
2004 o Comitê aprova suas recomendações ao Brasil9
O processo de 2003/2004 nos ensinou que, mais que cumprimento de uma obrigação prevista
em um tratado internacional de direitos humanos, o processo periódico de elaboração de
informes (oficiais e alternativos) deve servir como oportunidade para debate público,
mobilização, produção de informações sistematizadas e, sobretudo, adoção de atitudes que
permitam a realização de direitos reconhecidos no Sistema Internacional de Proteção dos
Direitos Humanos
Para a ANCED, é imprescindível que o Estado tenha rotinas e profissionais dedicados ao
permanente monitoramento (público, acessível e participativo) de direitos humanos. É
absolutamente relevante que, além do cumprimento formal dos prazos - algo que deveria ser
5
6
7
8
9
Para ter acesso aos relatórios de monitoramento dos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil, acesse:
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/NewhvVAllSPRByCountry?OpenView&Start=1&Count=250&Expand=24#24
Disponível em www.anced.org.br
Informe alternativo sobre os Direitos da Criança, 2004
Os grupos com crianças de rua foram coordenados por entidades parceiras da organização Terre des Hommes
Lausanne, nos Estados do Rio de Janeiro, Ceará e Maranhão.
http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/crcs37.htm
8
próprio do aparato estatal, mormente quando assume compromissos pela ratificação de
instrumentos internacionais de direitos humanos – mobilize internamente suas diferentes
expressões com responsabilidades na realização destes direitos. Isto quer dizer que nosso
objetivo não deve ser o de simplesmente ter os relatórios de monitoramento tempestivamente
(fato ainda não alcançado, ao menos em relação à CDC), mas, sobretudo, fazer do processo de
monitoramento um processo que permita aos entes públicos e à sociedade refletirem sobre
políticas que promovam direitos. Assim, tanto o Executivo, o Judiciário, o Legislativo nos três
níveis federados têm a responsabilidade cumulativa no Sistema de Proteção dos Direitos
Humanos de adotarem as medidas necessárias para a satisfação integral dos direitos humanos
da criança. Se é verdade que cabe à União Federal representar o Estado brasileiro na esfera
internacional, por outro lado, verdade também é que todas estruturas do Estado são
alcançadas e responsabilizadas pelos compromissos decorrentes dos tratados internacionais de
direitos humanos. Portanto, não cabe, como escusa, o fato do Brasil ser uma República
Federativa com responsabilidades administrativas compartidas entre seus entes federados.
Em resumo, o processo de monitoramento deve ser uma ação continuada de mobilização,
produção de informações, análise e tomada de decisão entre os braços do Estado aparelho. De
nada adianta cumprir prazos se o Juiz da comarca da cidade do interior ou o gestor da política
pública não forem integrados pela lógica de que eles também são responsáveis pelo
cumprimento dos tratados internacionais de direitos humanos. Ao mesmo tempo, cabe às
organizações da sociedade civil e de cooperação internacional, a seu tempo e modo, colaborar
com este desiderato seja na pressão pública legítima, seja na produção de informações.
Aqui também cabe o mesmo raciocínio: não se pode limitar a ação dos organismos de
sociedade civil exclusivamente à elaboração periódica de relatórios alternativos. Mas fazer
buscar consolidar um sistema público de indicadores de direitos humanos que permita o
controle social permanente do poder público.
Neste sentido e com o intuito de dar sua contribuição ao debate sobre o monitoramento
permanente dos direitos humanos, a ANCED buscou, a partir dos aprendizados vários de 2004
para cá, elaborar bases para o debate de uma matriz de monitoramento. Esta matriz estaria
baseada em quatro grandes dimensões de análise que descreveremos a seguir.
Como chegamos aos temas e recomendações analisados no presente relatório?
Algumas notas metodológicas
As recomendações feitas para ao Estado brasileiro pelo Comitê foram o ponto de partida.
Assim, passamos a analisar as 76 observações e recomendações feitas ao Brasil. Elas foram
analisadas sob os seguintes parâmetros:
2. Violação – A que grupo de direitos determinada observação e recomendação fazia
parte
3. Recomendação – Qual a recomendação específica?
4. Adequação: Pertinência e Relevância – Qual a pertinência e eficácia da
recomendação?
5. Viabilidade de monitoramento – Seria possível monitorar com base nos
instrumentos (indicadores e descritores atuais e disponíveis)?
6. Nível de responsabilidade do Estado – Qual o nível de responsabilidade do Estado
aparelho?
7. Agrega alianças – É possível estabelecer alianças com movimentos sociais e
organizações de sociedade civil para produção de informações?
8. Permite análise de não discriminação – Para a ANCED, no exercício de
monitoramento, destacamos o princípio da Não discriminação (art2o da CDC), dado que
a conjuntura histórica brasileira permite concluir que as violações de direitos são
havidas em razão da interseccionalidade entre raça, classe social, gênero, etnia,
deficiências, local de moradia.
9. Contexto: Qual o contexto da recomendação? - A recomendação dedicava-se a
produção de
Impacto? Mudança no Marco legal? Alterações no Esforço
9
governamental sobre o tema?
Feita esta primeira matriz, chegou-se a um conjunto de recomendações relativas a direitos
(reconhecidos na CDC, mas não somente). Deliberamos pela necessidade de, partindo destas
recomendações, elaborar uma matriz de estratégias de monitoramento que contemplasse o
conteúdo do direito que ensejava a recomendação. Assim, aplicamos sobre o resultado da
primeira matriz uma segunda a partir dos seguintes parâmetros:
➢ Tema – a qual tema ou grupo de temas determinada recomendação fazia parte
➢ Recomendação / Direito – qual a recomendação e qual o direito reconhecido que a
sustenta?
➢ Âmbito do monitoramento – qual o âmbito de monitoramento: seria possível agregar
informações dos três entes federados (União Federal, Estados e Municípios) ou somente
de alguns deles?
➢ Dimensões a serem monitoradas e indicativo de método (Descrições e/ou
Indicadores)10:
•
Situação: o quadro de vigência/violação de direitos
•
Marco legal e institucional: as normas, leis, políticas, e mecanismos institucionais
de promoção, implementação, a gestão, participação e controle social
•
Contexto/Ambiente: a consciência e a legitimação dos direitos
sociedade – indivíduos, grupos, instituições
•
Esforços: os recursos e insumos do Estado orientados para a garantia dos direitos e
o grau de cobertura e alcance dos bens, serviços e políticas de caráter público
necessários para promover ou assegurar estes direitos
no âmbito da
Feita esta matriz, chegamos ao conjunto de 8 grandes temas, divididos em subtemas,
conforme a seguir:
1)
Sistema Geral de Proteção – Medidas Gerais de Implementação,
2)
Homicídios, atentados à vida, à integridade física, tortura e punições corporais
3)
Crianças privadas de seu ambiente familiar
4)
Violação do Direito à Educação
5)
Violação do Direito à Saúde
6)
Aplicação e Execução de MSE’s
7)
Violências Sexuais
8)
Exploração Econômica.
Ao total, foram analisadas 37 recomendações ao Estado brasileiro. Para cada uma, foram
pensados indicadores e/ou descritores (quando da ausência de indicadores). As fontes
preferenciais foram oficiais.
Todo este esforço somente foi possível graças ao apoio de uma equipe executiva viabilizada
por projetos junto à organismos da cooperação internacional.
Ressalte-se que, por todo o processo, foram buscadas alianças políticas com movimentos
sociais e demais coalizões da sociedade civil, as quais foram fundamentais para a produção
deste material.
Este ainda é um texto inicial. Por razões óbvias, será devidamente atualizado quando da
oportunidade de seu envio para o Comitê dos Direitos da Criança (ainda sem data definida).
No entanto, está sendo preliminarmente divulgado de forma restrita neste seminário como
10 Contribuição de Leandro Lamas Valarelli
10
convite para reflexão, críticas e sugestões que possam aprimorar este processo.
O Olhar das Crianças: o Relatório ‘Participativo’ da Sociedade Civil sobre os Direitos da Criança
No decorrer do processo de desenvolvimento deste II Relatório Alternativo sobre a CDC, mais
expandido e aprofundado, em relação ao primeiro relatório, pelo tratamento dado às violações
relatadas, a ANCED igualmente buscou incluir a criança, através de sua participação na
composição de um relatório sobre a efetividade de seus direitos.
Ao invés de ouvir um grupo de crianças e incluir suas falas ao final ‘Relatório’, como um anexo
de caráter ilustrativo da opinião dos adultos, a exemplo do que ocorreu no I Relatório, a
ANCED procurou a adesão de organizações parceiras, como a TdH Lausanne, Save the Children
UK, o MST, dentre outras, para que fossem formados grupos de crianças, a serem ouvidas
sobre os direitos que balizam o II Relatório.
Foram ouvidas crianças que pertencem a grupos em situações de vulnerabilidade, como, por
exemplo, meninas, crianças com deficiência, sem-terrinha, crianças que vivem em áreas de
conflito armado, indígenas, dentre outros. Os grupos foram reunidos a partir de setembro, até
dezembro de 2008, somando aproximadamente 335 crianças, de várias partes do país, nas
regiões sudeste e nordeste. Os registros das reuniões dos grupos foram sistematizados, e
composto o relatório ‘participativo’ sobre a CDC, a ser enviado junto com o II Relatório ao
Comitê de Direitos da Criança da ONU.
O Relatório ‘Participativo’ da Sociedade Civil sobre os Direitos da infância é uma
contribuição inicial para a efetividade do Direito à participação, previsto no art. 12 da
Convenção Internacional dos Direitos da Criança.
11
Sistema Geral de Proteção
e Medidas Gerais de
Implementação
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
12
Sistema Geral de Proteção e Medidas Gerais de
Implementação
Apresentação
Este documento apresenta o texto referente ao temas elaborados pelo pesquisador para
compor/subsidiar o Relatório Alternativo da CDC, de acordo com o planejamento realizado em
conjunto com a contratante ANCED e demais pesquisadores.
De acordo com sugestão da Anced os temas Sistema Geral de Proteção e Medidas Gerais de
Implementação seriam elaborados por dois pesquisadores. Dessa maneira foi acordado, entre
os pesquisadores, que ficaria sob a responsabilidade do pesquisador Mauricio a pesquisa e
análise dos indicadores referentes às recomendações 16, 22 e 24 (apresentados nesse
relatório) e para a pesquisadora Lia os indicadores referentes às recomendações 18, 20, 33 e
37.
Foi adotada com estratégia pelo pesquisador responsável pela elaboração desse relatório
iniciar a pesquisa bibliográfica e por dados estatísticos nas páginas eletrônicas de instituições
que produzem conhecimento sobre os temas alvo dessa pesquisa. Mas tardiamente foram
enviadas cartas a instituições mapeadas durante o planejamento e que poderiam enviaram
sugestões de material para contribuir com o texto do relatório.
Constituem temas do trabalho de pesquisa ora apresentado:
Aqueles referentes à recomendação 16:
•
Descrição do atual sistema geral de proteção
•
Orçamento do sistema nacional de coordenação de políticas de DDHH para
Infância e Adolescência.
•
Evolução do orçamento anual do órgão de coordenação. - inclusive com
adequação da responsabilidade desta instância em relação à função de
coordenação da política nacional)
•
Taxa de execução orçamentária em relação ao orçamento previsto
•
taxa % de municípios com Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
•
taxa % de Estados com Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente
•
Nível/qualidade de funcionamento/operação dos Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente dos municípios
•
Nível/qualidade de funcionamento/operação dos Conselhos de Direitos da
Criança e do Adolescente dos Estados
•
taxa % de municípios com instâncias do Poder Executivo na área de Assistência
Social e/ou DDHH
•
taxa % de Estados com instâncias do Poder Executivo na área de Assistência
Social e/ou DDHH
Aqueles referentes à recomendação 22:
• Série histórica da alocação orçamentária para infância e adolescência no últimos 4
anos
• Movimento social para o controle social dos orçamentos públicos
• Série histórica da alocação orçamentária diretamente voltada para grupos de
crianças e adolescentes em situação de discriminação
13
• Análise política das possibilidades e esforços de destinação de recursos para
infância e adolescência, considerando os recursos destinados ao pagamento da
dívida pública, produção de superávit primário.
• Análise do impacto da LRF nos gastos sociais
• Análise da crescente importância do orçamento público na agenda e na ação das
organizações da sociedade civil
Aqueles referentes à recomendação 24:
•
Existência e qualidade de banco de dados relacionados aos direitos da infância
e seu uso
•
Estudo sobre SIPIA
1) O Sistema Geral de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente
Segundo a resolução nº 113 do Conanda11, os órgãos públicos e as organizações da sociedade
civil, que integram esse Sistema, deverão exercer suas funções, em rede, a partir de três eixos
estratégicos de ação: a) defesa dos direitos humanos; b) promoção dos direitos humanos; e c)
controle da efetivação dos direitos humanos. Facultando a esses a possibilidade de exercer
funções em mais de um eixo.
O eixo defesa é composto por órgãos públicos judiciais (como as varas da infância e da
juventude e suas equipes multiprofissionais, as varas criminais especializadas, os tribunais do
júri, as comissões judiciais de adoção, os tribunais de justiça, as corregedorias gerais de
Justiça), público-ministeriais (especialmente as promotorias de justiça, os centros de apoio
operacional, as procuradorias de justiça, as procuradorias gerais de justiça, as corregedorias
gerais do Ministério Publico), compõe ainda esse eixo as defensorias públicas, os serviços de
assessoramento jurídico e assistência judiciária; advocacia geral da união e as procuradorias
gerais dos estados, polícia civil judiciária, inclusive a polícia técnica, polícia militar, conselhos
tutelares e ouvidorias. Integram esse mesmo eixo as entidades sociais de defesa de direitos
humanos, incumbidas de prestar proteção jurídico-social, nos termos do artigo 87, V do
Estatuto da Criança e do Adolescente, como é o caso dos Cedecas.
Já o eixo estratégico da promoção dos direitos humanos de crianças e adolescentes
operacionaliza-se através do desenvolvimento da política de atendimento dos direitos da
criança e do adolescente, prevista no artigo 86 do Estatuto da Criança e do Adolescente, que
integra o âmbito maior da política de promoção e proteção dos direitos humanos. E
operacionaliza-se através de três tipos de programas, serviços e ações públicas: I - serviços e
programas das políticas públicas, especialmente das políticas sociais, afetos aos fins da política
de atendimento dos direitos humanos de crianças e adolescentes, promovidos pelo executivo e
conselhos de direito, II - serviços e programas de execução de medidas de proteção de
direitos humanos, executados pelos órgãos competentes do Poder Judiciário e dos Conselhos
Tutelares e III - serviços e programas de execução de medidas socioeducativas e
assemelhadas, executadas pelas unidades de atendimento públicas ou ONGs, conforme
previsto no SINASE.
O eixo controle destaca-se a atuação dos, Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da
Criança e do Adolescente, conselhos setoriais de formulação e controle de políticas públicas e
os órgãos e os poderes de controle interno e externo definidos nos artigos 70, 71, 72, 73, 74 e
75 da Constituição Federal. O controle social é exercido também pela sociedade civil, através
das suas organizações e articulações representativas.
Destaca-se a partir de 2005 a atuação do Conanda em favor do estabelecimento de
Parâmetros para a Criação e Funcionamento dos Fundos dos Direitos da Criança e do
Adolescente, bem como sobre a definição do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
11 De 19 de abril de 2006, alterada pela resolução número 117, DE 11 JULHO DE 2006.
14
– SINASE, que estabelece os critérios para execução de medidas socioeducativas.
A Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH
Além do Conanda, integra o Sistema Nacional de Coordenação de Políticas de Direitos
Humanos para crianças e adolescentes a Secretaria Especial dos Direitos Humanos – SEDH,
que foi criada pela Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, no âmbito da Presidência da
República, para:
“assessorar direta e imediatamente o Presidente da República na formulação de
políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos da cidadania, da criança
do adolescente, do idoso e das minorias e à defesa dos direitos das pessoas
portadoras de deficiência e promoção da sua integração à vida comunitária, bem
como coordenar a política nacional de direitos humanos, em conformidade com
as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, articular
iniciativas e apoiar projetos voltados para a proteção e promoção dos direitos
humanos em âmbito nacional, tanto por organismos governamentais incluindo
os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, como por organizações da
sociedade, e exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania, da criança, do
adolescente, do idoso e das minorias.”12
Faz parte dessa estrutura uma Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do
Adolescente, além de possuir como órgão colegiado o Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (Conanda);
Em junho de 2005 houve o rebaixamento da Secretaria Especial em uma Subsecretaria,
integrante da estrutura básica da Secretaria – Geral da Presidência da República, em função da
edição da Medida Provisória nº 259, de 21 de julho de 2005. Isso fez com que houvesse
redução de competência e de autonomia da Subsecretaria para praticar atos de gestão
administrativa, o que poderia comprometer a qualidade das atividades realizadas pela
secretaria. Diante da pressão política de diversos setores sociais, especialmente aqueles
ligados aos direitos humanos foi editada a da Lei nº 11.204, em 5 de dezembro de 2005, e a
SEDH retornou a sua condição anterior, de Secretaria Especial, nos termos estabelecidos pela
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 200313.
O Relatório de Gestão de 2007 é o primeiro que destaca a atuação da Secretaria na articulação
e mobilização institucionais, coordenando ações entre Ministérios e Secretaria Especiais, assim
como outros órgãos do Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e movimentos sociais.
Salientado a atuação da Secretaria na organização da Conferências Nacionais Temáticas, como
a dos Direitos da Criança e do Adolescente e na elaboração do novo PPA 2008/2011. Na área
da criança e do adolescente se destaca a coordenação dos trabalhos de planejamento
referentes a essa temática no PAC Social.
A SEDH têm reforçado esse papel integrando e coordenando diversas estruturas
governamentais para lidar com questões referentes aos direitos da criança e do adolescente,
como a Comissão Intersetorial de Enfrentamento à Violência Sexual contra Crianças e
Adolescente, o Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual contra Crianças e
Adolescente e a Comissão Intersetorial de Acompanhamento da Implementação do Sinase.
Orçamento da SEDH
Ao analisar o orçamento da SEDH período compreendido entre 2005 e 2007, percebe-se que a
taxa de execução do total orçamento disponível manteve-se praticamente idêntica nos dois
primeiros anos, estando por volta de 70%, saltando para cerca de 95% em 2007.
Uma parte desse crescimento se deve à maior liquidação dos recursos do Fundo Nacional da
12 SEDH/PR. RELATÓRIO DE GESTÃO 2005. Brasília, 2006.
13 Ibidem.
15
Criança e do Adolescente, o que se observa ao analisar separadamente as unidades
financeiras, uma vez que a taxa de execução do Fundo foi de 32% em 2005, subindo para
46% em 2006 e chegando a 94,5% em 2007. O que significa que, em valores absolutos, foram
executados cerca de 12,5 milhões do Fundo em 2005, saltando para pouco mais de 57 milhões
em 2007.
LOA
Créditos
+ Disponibilizado
(A)
Executado
(B)
% B/A
57.044.210
55.799.392
97,8
8.255.829
5.778.950
70,0
G
110244
41.600.000
(FNCA)15
38.941.363
12.456.777
32,0
Totais 2005
124.050.255
104.241.402
74.035.119
71,0
LOA + Créditos
Cota
de
Limite
Executado (B)
Orçamentário (A)
% B/A
64.704.424
55.265.640
54.058.743
97,8
7.435.223
7.435.223
1.971.442
26,5
G
110244
50.838.412
(FNCA)*
50.838.412
23.607.621
46,4
Totais 2006
122.978.059
113.539.275
79.637.806
LOA + Créditos
Cota
de
Limite Empenhado
Orçamentário (A)
Descentralizado (B)
UG
200016
74.194.426
(SEDH)
2005 UG
110198
(UE)14
UG
(SEDH)
2006 UG
(UE)*
UG
(SEDH)
200016
110198
8.255.829
70,1
+
% B/A
200016 93.605.625
76.301.925
75.758.839
99,3
110198 5.576.000
5.576.000
1.507.019
27,0
G
110244 60.231.649
(FNCA)*
60.231.649
57.047.735
94,7
Totais 2007
142.109.574
134.313.593
94,5
2007 UG
(UE)*
159.413.274
Fonte: Relatórios de Gestão 2005, 2006 e 2007.
Entre o período de 2004 a 2007 a Secretaria Especial observou crescimento de pouco mais de
20% da sua força de trabalho, ocasionado principalmente por adequações internas e
otimização do contrato dos prestadores de serviço.
O quadro a seguir, apresenta resumo geral da composição da força de trabalho.
REQUISITADOS
SEM VÍNCULO
PRESTADORES
ORGANISMOS INTERNACIONAIS
CONTRATO TEMPORÁRIO
ESTAGIÁRIOS
GESTORES (SEM CARGO/FUNÇÃO)
TOTAL
2004
83
41
48
10
5
16
0
203
2005
88
44
51
0
4
19
0
206
2006
88
51
60
0
3
20
0
222
2007
83
58
81
0
3
15
7
247
14 Recursos provenientes de doação da União Européia para o projeto “Assistência Técnica para Ouvidoria de Polícia e
Policiamento Comunitário”.
15 Inclui recursos provenientes de doações ao Fundo Nacional da Criança e do Adolescente – FNCA
16
Contudo a SEDH afirma no seu Relatório de Gestão 2008, que a ampliação da capacidade de
articulação política da Secretaria e, em particular, a assunção de novas responsabilidades como
a coordenação de quatro temas da Agenda Social (Criança e Adolescente,Pessoas com
Deficiência, Registro Civil de Nascimento e Documentação Civil Básica e Idosos) e a instalação
da Comissão de Avaliação Interministerial dos casos de pessoas atingidas pela Hanseníase
geraram aumento do volume de trabalho que não foi acompanhado na medida adequada pela
expansão do quadro de pessoal e de colaboradores.
2) Os Conselhos na área da Criança e Adolescente
O Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente se estrutura sob três eixos: o
da promoção de direitos, o do controle social e o da defesa de direitos, cabe aos Conselhos
Municipais de Direitos da Criança e Adolescente (CMDCA) de todos âmbitos garantir condições
para realização desses eixos, enquanto aos Conselhos Tutelares (CT) cabe atuar
especificamente sobre o eixo defesa de direitos.
A simples criação dos conselhos não basta para garantir a efetividade dos direitos das crianças
e adolescentes, pois constitui apenas no estabelecimento de um aparato legal, desse modo
questões sobre a estrutura para cumprir seu papel, fatores que restringem sua capacidade de
atuação são aspectos que necessitam ser fortalecidos.
2.1)Conselhos Municipais de Direito da Criança e do Adolescente (CMDCA)
Segundo dados da Pesquisa Conhecendo a Realidade16 existiam no ano de 2006 apenas 8%
dos municípios brasileiros que não contam com CMDCAs ativos17. Apesar disso, quando se
analisam dados regionais, percebem-se marcantes diferenças. As regiões Centro-Oeste, Norte
e Nordeste apresentam respectivamente 16%, 13% e 12% de municípios sem conselhos
ativos, enquanto nas regiões Sul e Sudeste esta taxa é entre três e quatro vezes menor.
Conselhos Municipais existentes por região
Regiões
Total de
Municípios
Total de CMDCAs
Norte
Nordeste
Sudeste
Centro-Oeste
Sul
Brasil
449
1793
1668
466
1188
5564
390
1570
1609
393
1141
5103
% CMDCAs existentes
sobre o número de
municípios
87%
88%
96%
84%
96%
92%
A pesquisa analisou ainda a taxa de crescimento do número de CMDCAs por estados e chegou
a conclusão que 4 estados, Bahia, Minas Gerais, Piauí e Rio Grande do Norte têm apresentado
ritmo satisfatório de crescimento. Se esses estados mantiverem o andamento de criação de
Conselhos que impuseram entre 2004 e 2005, terão CMDCAs em todos os seus municípios até
o fim do ano 2008. Juntando-se assim aos estados de Alagoas, Ceará, Espírito Santo,
Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe, estados que já apresentam cobertura
total. Por outro lado, os estados com maior porcentagem de municípios sem Conselhos são a
Paraíba, com 29% do total, o Maranhão, com 28%, Tocantins e Amazonas, ambos com 27%,
todos estados das Regiões Norte e Nordeste.
16 A pesquisa foi realizada entre fevereiro e novembro de 2006 pelo Centro de Empreendedorismo Social e
Administração em Terceiro Setor (CEATS) da Fundação Instituto de Administração (FIA). Para apuração do número de
CMDCAs foram usados dados fornecidos pelos respectivos Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do
Adolescente, com exceção dos estados de AM, MA, MT, PB e SC cujos números foram retirados do levantamento
realizado pelo IBGE no ano de 2002. Para todas outras análises foram utilizado os questionários respondidos entre
os meses de maio e agosto. O retorno de questionários respondidos foi de 96% dos Conselhos Estaduais (25), 71%
dos Conselhos Tutelares (3.476) e 49% dos Conselhos Municipais (2.474).
17 Este dado desconsidera 88 CMDCAs existentes, porém inativos, de acordo com os Conselhos Estaduais.
17
Fragilidades no funcionamento e organização
Embora a implantação de CMDCAs venha crescendo em todos os estados, quando se analisam
dados sobre formas e condições de funcionamento, organização e estrutura percebe-se que a
situação não é tão otimista assim. Dados demonstram que a maior parte dos Conselhos
estudados apresentam muitas fragilidades nesses quesitos. Merece destaque o fato de existir
uma defasagem média de 3 anos entre a criação dos CMDCAs e o início de seu funcionamento.
Mesmo depois de efetivamente iniciarem suas atividades, 47% dos conselhos estudados
relataram que tiveram períodos de interrupção das atividades ou nunca desenvolveram ações
efetivas no município. A dedicação dos conselheiros às atividades do Conselho mostra-se
bastante baixa, cerca de 70% desses dedicam apenas até 5 horas mensais. O número de
reuniões também é pequeno, 65% dos conselhos realizam apenas uma reunião mensal e
outros 11% só conseguem se reunir a cada 2 meses. Fica evidente que o reduzido número de
encontros e horas de dedicação de seus componentes compromete o funcionamento efetivo
dos conselhos.
Desse modo, quando se analisam atribuições dos CMDCAs e os instrumentos mais comumente
utilizados para garantir a efetividade da Política Municipal de Atendimento, nota-se que apenas
20% dos conselhos estudados foram capazes de estruturar um diagnóstico sobre a situação da
criança e do adolescente no município, e apenas 23% produziram um Plano de Ação
documentado para o município, outros 16% alegam ter um plano, embora não-documentado.
Sem o conhecimento sobre a realidade da infância e adolescência no município, os CMDCAs
ficam impossibilitados de cumprir satisfatoriamente com algumas de suas principais
atribuições, quais sejam, formular políticas que atendam a infância e adolescência em geral,
participar da construção de um política de proteção integral para o município. Não surpreende
que em apenas 30% dos municípios houve inclusão total do plano de ação no orçamento
municipal.
Ações de monitoramento e avaliação da implementação das políticas com foco na criança e no
adolescente são ainda mais raras, apenas 17% dos Conselhos têm procedimentos estruturados
dessa natureza e 46% não os possuem, estando os demais em fase de elaboração.
Infra-estrutura deficiente e desconhecimento sobre Fundos
Antes de tudo, cabe ressaltar que a infra-estrutura necessária para o bom funcionamento dos
CMDCAs deve ser oferecida e garantida pelo Poder Executivo municipal, conforme resolução
105 do CONANDA, art. 4º.
Dados sobre a infra-estrutura mostram que 17% dos conselhos estudados embora ativos, não
dispõem de espaço físico, situação mais grave é enfrentada pelos conselhos da Região Norte,
onde esse índice chega a atingir um quarto dos Conselhos.
Apenas 54% dos conselhos relataram possuir equipe de apoio, a maior parte (91%) cedidos
pelo poder público. É importante ressaltar que 3% dos Conselhos dizem dispor de pessoal de
apoio mantido com recursos do Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, o
que se constitui em um equívoco já que os recursos do Fundo Municipal devem,
obrigatoriamente, ser destinados ao atendimento das políticas, programas e ações voltados
para a promoção e defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes.
A situação no que tange a criação dos Fundos também é grave, em 30% dos Conselhos
estudados os Fundos não chegam a estar regulamentados e apenas 42% informaram já ter
recebido algum recurso.
Outra questão revela que pode haver desconhecimento sobre a natureza dos Fundos, quando
indagados sobre quais as atuais prioridades, 59% dos Conselhos disseram ser criar e apoiar
entidades, projetos e ações destinados para crianças e adolescentes, por outro lado, apenas
18
28% dos respondentes apontaram como prioridade a criação, regulamentação ou adequação
da legislação do Fundo, divulgando e captando recursos para este. O que nos leva a crer que
não há clareza de que a correta operação do Fundo, oferecerá aos CMDCAs a possibilidade de
diminuir o déficit da rede de atendimento.
Precário equilíbrio entre forças do poder público e sociedade civil e problemas com a
independência dos poderes
Dados sobre o perfil dos componentes, evidenciam que ainda persistem dificuldades de
garantir o espírito paritário dos CMDCAs, já que 60% dos conselheiros declararam ser
funcionários, empregados ou prestadores de serviço em órgãos públicos. Também chama a
atenção que 63% dos presidentes são vinculados ao poder público. A predominância de
representantes do poder público pode ser em parte explicada quando se analisam os requisitos
para aceitação de candidaturas de representantes da sociedade civil, já que 9% dos conselhos
admitem levar em conta como requisito para a candidatura a visão favorável do poder público
sobre o candidato.
Mesmo depois de acolhida a candidatura, 26% dos conselhos relataram que os representantes
da sociedade civil são eleitos por escolha indireta, realizada conjuntamente por entidades da
sociedade civil e representantes do setor governamental. Essa prática contraria a Resolução
105/2005 do CONANDA em seu Artigo 9º, que proíbe a ingerência do poder público sobre a
escolha dos representantes da sociedade civil. A seleção realizada exclusivamente
por
representantes de entidades da sociedade civil ocorre em somente 18% dos casos.
Outras distorções também são notadas quando se analisam separadamente os vínculos
institucionais dos representantes do poder público, para o qual se observou que 13%
declararam ser oriundos do Poder Legislativo e 3% do Poder Judiciário. Enquanto o grupo de
conselheiros representantes da sociedade civil apresenta 8% representantes oriundos do
Poder Legislativo e 4% do Poder Judiciário. É importante esclarecer que a participação de
representantes dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública no
Conselho dos Direitos contraria o princípio constitucional da independência entre os poderes e,
expressamente, a resolução 105/2005 do CONANDA, art.11, que determina que
“representantes de órgãos de esferas governamentais – que não o executivo – não devem
compor os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente no âmbito do seu
funcionamento”.
Nota-se também ingerência no que tange a gestão dos Fundos, uma vez que 20% dos
Conselhos apontam que o responsável pela utilização dos recursos é poder público. Os autores
da pesquisa concluem que “essa situação coloca em cheque a própria natureza dos Fundos
Municipais, que representam a possibilidade de atuação mais efetiva dos Conselhos, de modo
independente do executivo municipal, a partir das prioridades levantadas no colegiado e não
por apenas uma das partes”.
A adoção de tais práticas desviantes pode ser um indicador de baixa articulação entre os
Conselhos em diferentes níveis. Em verdade, é isso que se nota quando se analisa as baixas
taxas de conhecimento e incorporação das resoluções do CONANDA e dos Conselhos Estaduais
por parte dos CMDCAs.
Indicador da falta de articulação entre o Conselhos
Para a orientação de suas políticas e de seus processos legais e administrativos, os Conselhos
Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente podem contar com os atos normativos
formais (Resoluções) elaborados por eles próprios, pelos Conselhos Estaduais e pelo
CONANDA. É fundamental que haja o conhecimento em todas as esferas acerca de tais
resoluções, as quais podem e devem auxiliar as localidades na formulação de suas políticas de
atenção à criança e ao adolescente.
19
A pesquisa argüiu aos CMDCAs com que freqüência estes tomam conhecimento e incorporam
em suas ações as resoluções do CONANDA e dos respectivos Conselhos Estaduais. Quanto as
resoluções do CONANDA, apenas 30% dos CMDCAs estudados relatam que sempre tomam
conhecimento dessas e apenas 29% incorporam essas resoluções em suas ações. Já no que
tange as resoluções do Conselho Estadual, o número aumenta um pouco, já que 33% dos
CMDCAs estudados relatam que sempre tomam conhecimento dessas e 30% passam a
incorporam essas resoluções .
2.2) Conselhos Tutelares
De maneira geral, os Conselhos Tutelares são órgãos permanentes e autônomos,
independentes do Poder Judiciário, encarregados pela sociedade de zelar pelo cumprimento
dos direitos da criança e do adolescente. Suas principais atribuições são: receber denúncias de
violação dos direitos e orientar e/ou promover medidas de proteção. Todo município brasileiro
deve contar com, pelo menos, um Conselho Tutelar.
Segundo dados da Pesquisa Conhecendo a Realidade18 existiam no ano de 2006 12%19 dos
municípios brasileiros que não contam com CTs.
Regiões
Total de
Municípios
(IBGE/2005)
Norte
Nordeste
Sudeste
Centro-Oeste
Sul
Brasil
449
1793
1668
466
1188
5564
Total
de
(IBGE/2002
Conselhos
Estaduais)*
395
1258
1676
430
1121
4880
CT
e
% CT existentes
sobre o número
municípios
de
88%
70%
100%
84%
92%
88%
A tabela acima mostra que algumas regiões do país já possuem cobertura adequada de
conselhos tutelares, como podemos observar nas Região Sudeste e Sul do país. Já a situação
no Nordeste é bastante diferente. É importante notar que não se pode falar de cobertura total
para a Região Sudeste, uma vez que esta proporção poderá superar os 100%, já que os
municípios de grande porte dispõem de mais de um Conselho Tutelar. Contudo, pode-se
afirmar que há equivalência entre a quantidade de municípios e de Conselhos nessa Região.
Funcionamento e organização
Assim como o que foi constatado para CMDCA, existe um intervalo médio de três anos entre a
implantação e o efetivo início das atividades do CT, nas Regiões Norte e Nordeste este intervalo
é maior, sendo de 5 e 4 anos respectivamente. Dados da pesquisa confirmam que há 680
municípios no Brasil sem CT e naqueles que já existem, 4% encontram-se inativos.
Conforme determinado no ECA, são requisitos para todo candidato à posição de conselheiro
tutelar: reconhecida idoneidade moral, idade superior a 21 anos e residência no município. A
pesquisa constatou que os requisitos para aceitação de candidaturas ao cargo de conselheiro,
conforme prescrito pelo Estatuto, foram adotados por 95% dos respondentes. As outras
exigências mais comuns apresentadas pela pesquisa foram ter nível mínimo de escolaridade,
mesmo que essa não tenha sido especificada (80%) e ter disponibilidade e tempo para
dedicação integral.
Um outro requisito registrado com menor freqüência (5%) é a necessidade do candidato contar
18
Para apuração do número de CTs foram usados dados fornecidos pelos respectivos Conselhos Estaduais dos
Direitos da Criança e do Adolescente, e também do levantamento realizado pelo IBGE no ano de 2002.
19 Este dado desconsidera 103 CTs existentes, porém inativos, de acordo com os Conselhos Estaduais.
20
com indicação favorável de alguma autoridade do poder público local. Este critério pode fazer
com que o Conselho torne-se subordinado às diversas instâncias do poder público, o que o
descaracterizaria como órgão autônomo e não-jurisdicional.
No que tange ao processo de escolha dos conselheiros informações obtidas mostram que 70%
dos Conselhos tiveram seus membros escolhidos através de eleição direta e aberta a todos os
eleitores do município. A análise do recorte regional mostra que a Região que apresentou
menor percentual de eleição direta foi a Sul, com 58%, enquanto a Norte, com 83%, teve a
mais elevada freqüência. A segunda forma mais comum de escolha dos representantes foi a
eleição direta e aberta a todos os membros das entidades do município que atuam na área da
criança e do adolescente – tanto as governamentais quanto as organizações da sociedade civil,
10% das respostas.
A capacitação para o cargo não é obrigatória, embora desejável, uma vez que trata-se de uma
atividade complexa que demanda conhecimento especifico e interação com agentes da
sociedade civil e poder público. A pesquisa também demonstrou que em 68% dos CTs pelo
menos um dos conselheiros recebeu capacitação, sendo que na maior parte destes todos os
seus conselheiros receberam capacitação. Dados da pesquisa revelam ainda que a tempo
médio de capacitação foi de 117 horas, sendo significativamente maior no Sul do pais, com
210 horas. Finalmente, verifica-se baixa (apenas 1/3) participação de membros dos CTs em
fóruns ou associações de conselheiros.
Um dado importante é que 96% dos CTs remuneram seus conselheiros, e a remuneração
média é de R$ 504,00. O estudo também revela que 44% dos conselheiros trabalham mais de
40 horas semanais e outros 28% trabalham entre 31 e 40 horas. Para dar conta de estar
disponível durante todos os dias da semana durante 24 horas, 83% dos CTs organizam
esquemas de plantão que cobrem todos os dias.
Infra-estrutura deficiente e carência de equipamentos
A pesquisa mostrou que 12% dos CT não contam com espaço físico permanente, sendo mais
grave essa situação no Norte, onde 29% não possuem espaço. Quanto a avaliação desses
locais de trabalho, apenas 50% dos conselhos avaliam como bom o tamanho do espaço e 48%
como boas as condições de conservação. Ainda sobre o espaço físico, o requisito que recebeu a
pior média foi aquele que argüiu sobre as condições de privacidade, que só aparece como boa
na avaliação de 32% dos CTs.
“A privacidade está entre as características essenciais para que seja desenvolvido um trabalho
sério, que proporcione segurança e sentimento de dignidade aos envolvidos. A falta de
privacidade indica baixa prioridade, por vezes atribuída pelo Executivo Municipal, ao
atendimento da população que procura sua proteção.”20
No que se refere à presença de equipamentos e materiais, constata-se que 15% não possuem
mobiliário básico, 23% material de consumo e 30% textos legais. Outros equipamentos mais
sofisticados, mas também necessários para exercer a função de recebimento denúncias e
fiscalização, como telefone fixo e veículo automotivo também estão ausentes em 37% e 60%
dos CTs, respectivamente.
Avaliação do CTs sobre os problemas e violações
Os CTs, que vivenciam cotidianamente as violações dos direitos de crianças e adolescentes,
avaliam que no universo estudado o maior problema é o uso de álcool, seguido pela gravidez e
paternidade precoces e pelo uso de drogas e substâncias tóxicas, sendo essa ultima um
problema maior nas regiões Sul e Sudeste do Brasil.
Vale destacar que quando se analisa os dados por porte do município, percebe-se que algumas
20 CEATS. Conhecendo a Realidade. 2006.
21
violações são típicas de cidades de grande porte. Caso de crianças em situação de rua e
exploração de crianças e adolescentes por grupos envolvidos em atividades criminosas, que
segundo o índice21 elaborado pela pesquisa Conhecendo a realidade é baixo para as cidades
com faixa população com 17 anos ou menos de até 10 mil e alto para aquelas que possuem
mais de 50 mil nesta faixa de idade.
Auto-avaliação de desempenho e dificuldades
Na auto-avaliação do desempenho dos CTs para o exercício de suas atribuições básicas, os
respondentes afirmaram que se consideram muito eficientes na maioria dos itens sugeridos
pela pesquisa, sendo que aqueles para os quais se consideram mais eficientes são
respectivamente, encaminhar para a autoridade judiciária nos casos de sua competência,
atender e aconselhar pais aplicando medidas previstas; promover execução de suas decisões
requisitando políticas setoriais.
As únicas funções que se consideram pouco eficientes são, fiscalização de entidades de
atendimento e de contribuir, por meio do CMDCA, com a elaboração da proposta orçamentária
municipal.
Por outro lado, quando analisam as principais dificuldades que encontram no seu dia-a-dia do
trabalho os conselhos são categóricos em afirmar que aquelas que apresentam alto índice22 de
dificuldade são a falta de entidades que recebem crianças para aplicação de medidas de
proteção (0,77) e a falta de entidades para atender a família (0,76).
Causa espécie o fato das próximas dificuldades com maior índice estarem ligadas a dificuldade
de relacionamento com os principais atores responsáveis por zelar pelos direitos da criança e
do adolescente no âmbito municipal, como o fato do poder público não reconhecer a
autoridade do CT (com índice 0,49), dificuldades dos conselheiros no relacionamento com o
Poder Público (0,44) e dificuldades dos conselheiros com o CMDCA (0,37)
Comunicação deficiente com o CONANDA e CMDCA
É fundamental que haja o conhecimento por parte também do CTs acerca das resoluções
elaboradas pelos Conselhos Estaduais e pelo CONANDA, as quais podem e devem auxiliar as
localidades na formulação de suas políticas de atenção à criança e ao adolescente.
Quando questionados com que freqüência os CTs tomam conhecimento e incorporam em suas
ações as resoluções do CONANDA e dos respectivos conselhos estaduais, percebe-se um baixo
índice, menor ainda do aquele apresentado pelos CMDCAs.
Para as resoluções do CONANDA, apenas 17% dos CTs relatam que sempre tomam
conhecimento dessas e apenas 19% incorporam essas resoluções em suas ações.
Apresentando porcentagens idênticas, em ambos casos, no que tange as resoluções do
Conselho Estadual.
Os autores da pesquisa chegam a conclusão que enquanto os componentes do CT parecem
propensos a considerar-se responsáveis pelo atendimento, seja por imprecisão no
entendimento de suas atribuições, seja por se sentirem mais valorizados ao assumir ações
concretas, seja ainda porque não obtêm resposta satisfatória dos demais órgãos competentes
quando fazem encaminhamentos. Em uma inversão de papéis, os CTs passam de demandantes
a demandados, na relação com as demais esferas dos serviços públicos, tornando-se, algumas
vezes, a porta de entrada e o único espaço de atendimento para crianças e jovens carentes da
proteção legal do Estado.
21
O índice de violações de direitos significa o impacto que o problema tem, em média, sobre a população local: 0 a
0,33, baixo impacto; 0,33 a 0,67, médio impacto, 0,67 a 1, alto impacto
22 O índice de grau de dificuldade indica em que medida o fator dificulta o trabalho no dia-a-dia dos Conselhos Tutelares
pesquisados: 0 a 0,33, baixa dificuldade; 0,33 a 0,67, média dificuldade, 0,67 a 1, alta dificuldade.
22
2.3) Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do Adolescente
Os Conselhos Estaduais dos Direitos da Criança e do Adolescente, tem entre suas principais
atribuições, elaborar a política estadual para promoção e proteção dos direitos da criança e do
adolescente, além de estabelecer um elo de comunicação e promover a integração com
CMDCAs e CTs do estado.
Os Conselhos Estaduais foram criados em todos os estados brasileiros e segundo dados da
pesquisa conhecendo a realidade23 o tempo médio de implementação destes foi de 3 meses,
não obstante, 29% dos conselhos estudados admitiram que tiveram períodos de interrupção de
suas atividades.
Perfil e Cumprimento de atribuições
Os Conselhos são formados por grupos entre 10 e 24 pessoas, sendo que a média nacional é
de 18 integrantes. O Conselheiros Estaduais tendem a ter uma dedicação maior que no âmbito
municipal, 57% dedicam entre 6 e 20 horas mensais e outros 32% até 5 horas. Também
chama a atenção que 87% dos conselheiros tenham concluído o curso superior, um outro fator
a ser considerado é a experiência em atendimento, 63% dos conselheiros relataram ter mais
de 3 anos, sendo que a metade desses possuem mais de 10 anos de experiência nessa área.
Aferiu-se que 54% dos conselheiros trabalham em órgãos públicos, predomínio que se
mantém entre os presidentes, onde se observa que 63% são também representantes do
poder público. Também na instancia estadual constata-se a existência de práticas que
contrariam o princípio da independência dos poderes, já que 25% dos representantes do poder
público informaram ser membros do Poderes Judiciário e Legislativo, da Defensoria Pública e
do Ministério Público.
Ao analisar o vinculo institucional dos conselheiros representantes da sociedade civil, constatou
que 12% dos conselheiros tem vinculo com o Poder Legislativo, outros 12% da Defensoria
Pública e 4% do Poder Judiciário.
Quanto a manutenção de cadastro dos colegiados municipais, 86% do Conselhos Estaduais
dizem possuir cadastros de CMDCAs e 85% cadastros dos CTs, para manter atualizados seu
banco se utilizam de meios distintos, como telefonemas, cartas registradas ou encontros em
seminários. Há ausência de um procedimento comum, que denota uma dificuldade de
organizar o fluxo de informações.
Infra-estrutura adequada
A analisar as condições de infra-estrutura, 60% dos Conselhos consideram bom o tamanho do
espaço, 64% atuam em espaços com boa conservação, o melhor índice foi para o quesito
privacidade, para o qual 68% dos conselhos considera boa. A presença de equipamentos nos
Conselhos Estaduais é significativamente melhor que nos colegiados municipais, todos
possuem telefone, mobiliário básico, e mais de 90% textos legais, bibliografia específica e
computador e impressora, índice parecido com os que possuem acesso a internet (88%).
Equipes de apoio são mantidas pelo executivo em todos os conselhos estudados, chama a
atenção que um conselho relatou também que mantém equipe remunerada com recursos do
Fundo Estadual, o que constitui uma violação, já que os recursos não devem ser utilizados
para tal fim.
Organização e Funcionamento
23
A pesquisa obteve 96% de respostas ao envio de questionário, dado que apenas um Conselho não remeteu
resposta.
23
Os Conselhos Estaduais são responsáveis pela formulação e monitoramento de políticas
estaduais de defesa dos direitos da criança e do adolescente, devendo tomar providências
administrativas quando não existir oferta dos programas de atendimento necessários. Devem
participar ativamente da elaboração da Lei Orçamentária do estado e zelar para que o
percentual de dotação orçamentária seja compatível com as reais necessidades de
atendimento, fazendo valer o princípio constitucional da absoluta prioridade na efetivação dos
direitos da população infanto-juvenil.
Além disso, administram o Fundo Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, destinado
a financiar os programas de atendimento, as atividades de formação de conselheiros e de
comunicação institucional do Conselho junto à comunidade. Para que tais objetivos sejam
executados, a gestão do Conselho deve incluir atividades que contribuam para sua eficiência e
efetividade.
Em 76% dos Conselhos os encontros são mensais e no restante os encontros são quinzenais.
Mais da metade dos Conselhos pesquisados atua ser ter um diagnóstico da situação da Criança
do Adolescente no estado, outros 36% dizem estar elaborando e somente 12% de fato já
possuem este instrumento.
Apesar da falta de diagnósticos, 58% afirmam que possuem uma política estadual de defesa
dos direitos da criança e do adolescente que inclui o município. Outros 72% dizem contar com
um plano de ação documentado e 24% dizem que estão em fase de planejamento para
construção do Plano. Os autores da pesquisa questionam a precisão dos conteúdos presentes
nos planos, uma vez que esses não foram baseados em diagnósticos.
Os aspectos mais presentes nesses planos dizem respeito à ações de apoio e capacitação de
conselheiros dos CTs e CMDCAs, ações de atendimento de adolescentes em conflito com a lei e
forma de aplicação dos recursos do Fundo Estadual. No que diz respeito a influência na
elaboração do orçamento estadual, 48% dos conselhos tiveram seu plano parcialmente incluído
na peça orçamentária e outros 26% tiveram o plano totalmente incluído. Finalmente, cerca de
50% dos conselhos não possuem procedimentos estruturados para avaliação e monitoramento
das políticas voltadas para crianças e adolescentes.
Fundo Estadual – fragilidades na captação de recursos
A destinação de aplicação dos recursos do fundo devem ocorrer somente por meio da
deliberação política e técnica do conselho e a gestão é feita em cooperação técnica com a
secretaria estadual apontada legalmente para cuidar dessa operação. A pesquisa revela que o
Fundo foi criado em todos os estados estudados e em dois conselhos do Nordeste ainda não
foram regulamentados.
O ingresso de recursos tem-se mostrado bastante desigual entre as regiões brasileiras, em
2005 a o per capta na região Norte ficou em R$ 0,97, enquanto no Centro-Oeste foi de apenas
R$ 0,06.As prioridades apontadas para destinação do recurso do fundo foram para programas
e a entidades de atendimento, destes destacam-se os relacionados a medias socioeducativas,
alem de realização de encontros e conferências.
Quase a metade (46%) dos Conselhos disseram que não possuem procedimentos planejados
para receber destinações de recursos de pessoas jurídicas e físicas. Assim como 43% dizem
não ter realizado qualquer campanha para ampliar a captação de recursos. Por outro lado
40% dos Conselhos declararam divulgar o Fundo por iniciativa própria, relatando ainda que o
problema grave nesse sentido é a falta de material para divulgação adequando e também de
estratégias para abordagem dos potenciais doadores.
Auto-avaliação
Os Conselhos Estaduais se
julgaram muito eficientes na utilização dos recursos do Fundo
24
Estadual e no fomento e apoio a criação de novos CMDCAs. Por outro lado, avaliaram-se como
muito ineficientes no diagnóstico da situação da criança e do adolescente no estado e no
monitoramento da política estadual de proteção integral à criança e ao adolescente, o que
também pode ser um indicador da dificuldade encontrada para o pleno exercício de seu papel.
Entre as principais dificuldades encontradas, destaca-se com índice24 0,66, a de causar
impacto com suas políticas e ações em zonas rurais ou áreas urbanas de difícil acesso, seguido
da dificuldade em obter informações sobre essas mesmas áreas, com índice 0,63. Isso
complementa as informações anteriores sobre a deficiência no conhecimento das realidades
locais.
Segue-se a esses, problemas relacionados ao funcionamento, majoritariamente ligados a
avaliação da atuação dos conselheiros provenientes do poder público: pouca disponibilidade de
tempo para participar das atividades do Conselho (0,62), baixo poder de decisão e mobilização
nas secretarias a que pertencem (0,58) e baixa freqüência nas reuniões do Conselho (0,50).
Foi perguntado aos Conselhos Estaduais sobre que aspectos avaliam que necessitam de apoio
ou aprimoramento. Os pontos considerado de mais alta importância25 foram, diagnóstico da
criança e do adolescente no estado (0,88); captação e gestão de recursos do Fundo Estadual
(0,86); controle e monitoramento dos programas de atendimento (0,82).
3) Existência e nível de funcionamento das instâncias públicas de Assistência Social
Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MINC – de 200526 o país
apresenta 99,7% de municípios com estrutura na área de assistência social. Vale acrescentar
que, ao analisar os municípios pelo porte, todos os municípios com mais de 50.001 habitantes
possuem estrutura de assistência social. Logo todos os 16 municípios no país que declararam
não possuir estrutura específica para a assistência social, tem população menor que 50.000
habitantes.
Quanto a caracterização do órgão gestor, a pesquisa constatou que 59,0% são constituídos por
secretarias27 exclusivas de assistência social, 21,0% por secretarias ligadas a outras políticas
setoriais, 12,9% por setores28 subordinados diretamente à chefia do executivo, 6,9% por
setores subordinados a outra secretaria e 0,3% por Fundação Pública.
A análise regional mostra que nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mais de 70% dos
municípios tinham secretarias encarregadas exclusivamente da assistência social.
Comportamento diferenciado tiveram as Regiões Sudeste e Sul, onde 45,5% e 35,2%,
respectivamente, tinham seus órgãos gestores caracterizados como tal. A Região Sudeste
apresentou a maior proporção de setor subordinado à chefia do executivo (31,2%), e a Sul de
secretaria em conjunto (36,9%).
Dentre os municípios com órgãos gestores associados, seja na forma de secretaria em
conjunto, seja na forma de setor subordinado a outra política, aqueles vinculados à política de
saúde são os mais comuns (52,8%), seguidos por trabalho (34,4%).
Legislação e Instrumentos de Gestão
24
25
26
27
28
O índice de grau de dificuldade indica em que medida o fator dificulta o trabalho no dia-a-dia dos Conselhos
Estaduais pesquisados: 0 a 0,33, baixa dificuldade; 0,33 a 0,67, média dificuldade, 0,67 a 1, alta dificuldade.
Índice aponta o grau de importância visto pelos Conselhos Estaduais como sua necessidade de apoio ou
aprimoramento nos temas e aspectos sugeridos: 0 a 0,33, baixa importância; 0,33 a 0,67, média importância;
0,67 a 1, alta importância.
Levada a campo entre novembro de 2005 e abril de 2006, a MINC em sua quinta edição, focaliza pela primeira vez
a questão da assistência social no âmbito municipal, por meio do Suplemento Assistência Social, que investigou
todos os 5.564 municípios brasileiros.
Secretaria é órgão subordinado diretamente ao Executivo, criado por lei.
Setor é parte organizacional da prefeitura, sem status de secretaria.
25
Executar a política de assistência social é a principal competência do gestor municipal e, para
isto, a organização da gestão das ações de assistência social devem ser disciplinadas por
instrumentos que regulem e normatizem procedimentos, estratégias e o processo participativo
da assistência social.
A MINC constatou uma elevada proporção de municípios que regulamenta a assistência social
através da Lei Orgânica Municipal ou de outro instrumento legal. No conjunto do País, 96,6%
dos municípios declararam ter mais de um instrumento legal sobre essa matéria. Esta
proporção foi mais elevada no grupo de municípios com população acima de 500.000
habitantes.
Entre os instrumentos e estruturas mais comumente encontrados nos municípios brasileiros,
destaca-se o Conselho Municipal de Assistência Social (presente em 98,8%) e o Fundo
Municipal de Assistência Social (presente em 91,2%). O que justifica um número tão alto é
que ambos necessariamente devem ser criados por lei. Além isso, a existência de conselho
constitui uma condicionalidade para o recebimento de recursos. Segue-se a esses a existência
de Plano Municipal de Assistência Social (presente em 91,4%), entre os quais 98,4% são
paritários entre representantes da sociedade civil e do poder público municipal.
Foi ainda constatada a existência de outros conselhos setoriais, temáticos ou de políticas
públicas no país, a pesquisa destaca entre esses o Conselho Municipal da Criança e do
Adolescente (presente em 93,5% dos municípios) Conselhos de Saúde (presente em 99,4%),
de Educação (presente em 90,5%) e Tutelar (87,3%).
4) Controle Social sobre os orçamentos públicos
Nos últimos anos vêm crescendo o número de instituições que destacam o orçamento público
como uma ferramenta estratégica para o controle social, promovendo encontros, estudos,
propondo metodologias e ações que visam intervir nas políticas públicas garantindo os direitos
humanos de crianças e adolescentes.
Neste contexto, vale destacar a criação do Orçamento Criança e Adolescente (OCA), que
constitui a seleção de um conjunto de ações e despesas do orçamento público que foram
classificadas, segundo uma metodologia específica29, como sendo destinadas à proteção e
desenvolvimento da criança, tornando-se como um importante marco para o controle social do
orçamento publico. A metodologia permite que um conjunto de gastos para esse segmento da
população seja monitorado, o que certamente tem levado a uma maior efetividade, publicidade
e clareza das ações e dos recursos para a área.
Também em outros âmbitos, que não o federal cresce a aplicação da metodologia. Segundo o
site da Rede ANDI Brasil30, o Distrito Federal e mais de dez municípios do país - incluindo as
capitais Belo Horizonte (MG), Florianópolis (SC) e Recife (PE) - já transformaram o OCA em lei,
tornando obrigatório o uso da metodologia nas prestações de contas do Executivo. E desde
2005, a implementação do Orçamento Criança também passou a ser pré-requisito para a
participação dos municípios no projeto Prefeito Amigo da Criança, da Fundação Abrinq, esse
projeto, realizado desde 1996, tem o objetivo de mobilizar os gestores municipais a
implementarem ações locais em favor da criança e do adolescente, e em junho de 2008,
quando findou a terceira edição do prêmio, iniciada em 2005, o Programa reconheceu 132
municípios brasileiros com o título de “Prefeito Amigo da Criança” e premiou cinco gestões
destaques pela implementação de políticas integradas e de impacto para crianças e
adolescentes e fortalecimento do sistema de garantia de direitos dessa população31.
Merece destaque a Rede de Monitoramento Amiga da Criança, que é o resultado da união de
29 A Metodologia do Orçamento Criança e Adolescente (Metodologia do OCA) foi desenvolvida pela Fundação Abrinq,
o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc). Essa
metodologia inclui ações voltadas diretamente para a promoção da criança e do adolescente (OCA-exclusivo) e
também para melhoria das condições de vida das famílias (OCA Não- exclusivo).
30
http://www.redeandibrasil.org.br/em-pauta/orcamento-publico-iniciativas-de-participacao-social-se-multiplicamno-pais/
26
organizações sociais nacionais e organismos internacionais com foco de atuação na infância e
juventude, que tem como objetivo monitorar o cumprimento dos compromissos com a
infância, assumidos pelo Estado brasileiro e pelo Presidente da República, e descritos nos
documentos "Um mundo para as crianças, produzido na Sessão Especial da Assembléia Geral
das Nações Unidas em 2002 e no "Termo de Compromisso Presidente Amigo da Criança",
elaborado pela Fundação Abrinq e assinado pelo atual Presidente da República durante a
campanha eleitoral e que resultou no apresentação em dezembro de 2003 do Plano de Ação
para o quadriênio 2004-2007, que veio a se chamar Plano Presidente Amigo da Criança e do
Adolescente (PPAC). O plano incluiu recursos da ordem de 56 bilhões, e identifica 16 desafios
que o governo se propôs a enfrentar, em mais de 200 ações.32
Embora a criação da Rede mostre-se um importante marco na construção do monitoramento
da aplicação dos recursos federais, o diálogo com o Governo Federal mostrou-se frágil durante
os últimos 4 anos. É o que aponta informações do segundo relatório Um Brasil para as
Crianças e Adolescentes33, que indica que o governo federal deixou de cumprir com os prazos
dos relatórios anuais de monitoramento que havia se comprometido no PPAC, impossibilitando
que as informações prestadas pudessem ser utilizadas para avaliação e sugestões da Rede. As
informações desses relatórios foram consideradas insuficientes em termos de análises e
avaliações, como, por exemplo, no que tange a explicações e comentários a respeito da baixa
execução de algumas ações ou mesmo de complementações significativas de verbas para
outras ações. São feitas ainda críticas quanto a falta de investimentos federais para a produção
de indicadores de resultado e de impacto para as várias metas.
No contexto regional, destaca-se o pioneirismo das ações do Centro de Defesa da Criança e do
Adolescente (Cedeca) do Ceará, no monitoramento do Orçamento de Fortaleza desde 1999.
"Temos aprendido algumas coisas dessa experiência. No começo, centrávamos a ação muito
mais na apresentação de emendas. O que constatamos é que a maioria das emendas era
aprovada, no entanto elas não eram executadas nunca", explicou a coordenadora do Cedeca
Ceará, Margarida Marques, ao site da Rede Andi.34
A partir de 2003, o Cedeca Ceará iniciou um projeto para incluir também participação dos
adolescentes na formulação e no monitoramento das leis orçamentárias de Fortaleza e do
Ceará. O projeto focou seus esforços iniciais na capacitação dos jovens e no fim do curso, em
2005, foi criada a Rede Opa (Orçamento e Participação Ativa).
Nos últimos anos, ações políticas de diversas naturezas, mostram um amadurecimento da
idéia de controle social, a Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente de
2005 foi marcada pela ação política promovida pelo Conselho Nacional dos Direitos das
Crianças e dos Adolescentes (Conanda) e Inesc junto ao Ministério Público Federal que, após
ameaçar entrar com uma ação pública contra a União, forçou o governo a liberar os recursos
dirigidos a programas destinados a crianças e adolescentes contingenciados até então e
garantir a execução naquele ano35.
Cresce também a participação das instituições na definição dos orçamentos, uma Articulação
entre INESC, Conanda, Fórum DCA, Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual
contra Crianças e Adolescentes e a Frente Parlamentar de Defesa da Criança e do Adolescente
apresentou emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) 2006 na ordem de 1,9
bilhões.
31 O prêmio Destaque foi para Rio Branco/AC, prefeito Raimundo Angelim Vasconcelos; Maringá/PR, prefeito Silvio
Magalhães Barros II; Conchal/SP, prefeito Valdeci Aparecido Lourenço; Barra Mansa/RJ, prefeito Roosevelt Brasil
Fonseca e Altamira/PA, prefeita Odileida Maria de Souza Sampaio.
32 Mais detalhes a esse respeito dos investimentos federais para a área da criança e do adolescente podem ser
encontrados no capítulo específico sobre Orçamento.
33 REDE DE MONITORAMENTO AMIGA DA CRIANÇA. Um Brasil para as Crianças e os Adolescentes – A
Sociedade Brasileira e os Objetivos do Milênio para a Infância e a Adolescência” – II Relatório. São
Paulo, 2008.
34
http://www.redeandibrasil.org.br/em-pauta/orcamento-publico-iniciativas-de-participacao-social-se-multiplicamno-pais
35 INESC – Boletim Orçamento & Política da Criança e do Adolescente. Ano VII. No 21, julho de 2006.
27
O Senado também tem feito esforços para garantir a transparência das contas públicas, por
meio do Siga Brasil, que é um sistema de informações que permite a qualquer indivíduo, por
meio da Internet, acesso amplo e facilitado a diversas bases de dados sobre planos e
orçamentos públicos federais. Essa base, inclui desde 2002 o tema criança e adolescente na
lista de orçamentos temáticos. Pelo site é possível saber, por exemplo, que o Programa de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) recebeu, em 2007, R$ 177,9 milhões a menos do que
em 2002.
Destaca-se também as iniciativas da Controladoria Geral da União (CGU), que disponibiliza
desde 2004, por meio do Portal da Transparência 36, informações sobre como o dinheiro público
federal é aplicado, como as relativas a todas as transferências da União para estados,
municípios e para o Distrito Federal. E também o portal “Criança Cidadã – Portalzinho da
CGU”37, desenvolvida em conjunto com o Escritório das Nações Unidas contra Drogas e Crimes
(UNODC), que é dirigido ao público infanto-juvenil e tem como objetivo despertar a
consciência sobre a necessidade do controle social, com foco principal nos gastos públicos. O
portal também reserva um espaço aos professores, com orientações de como desenvolver e
explorar conteúdos referentes ao o aprendizado de noções como cidadania, ética e controle
social.
Embora possamos contabilizar avanços no controle social sobre o orçamento publico federal,
um levantamento feito pelo site contas abertas38 demonstra que no fim de 2007 apenas oito
das 27 UF tem portais que permitem à população consultar de maneira detalhada as receitas e
gastos estaduais. Nesse âmbito destaca-se o site da Secretaria de Planejamento de Goiás, que
oferece também um curso on-line de conceitos orçamentários e de planejamento público.
5) A Lei de Responsabilidade Fiscal e os gastos públicos
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) constitui-se como um mecanismo de disciplinação das
contas públicas de municípios e estados que exige o cumprimento de determinadas metas de
resultados no que tangem os gastos e o endividamento por parte de municípios e estados.
Essa legislação fortaleceu a exigência transparência fiscal, obrigando municípios a realizar
audiências públicas e emitir relatórios fiscais detalhados. Isso faz com que os municípios
tenham que lidar com certos limites que segundo mostram alguns estudos tem prejudicado o
investimento na área social.
O Estudo publicado na Revista do Observatório Latinoamericano del Desarrollo Local e
Economia Social39 mostra que “de maneira geral, é possível perceber, no Governo Federal, a
baixa participação relativa do financiamento público nas áreas de saneamento, cultura,
habitação e urbanismo, cuja parcela destinada a cada uma dessas funções não alcançou os
0,05% do orçamento total.”
O estudo conclui que a análise da execução orçamentária das políticas sociais selecionadas
durante o período 1996 a 2004 mostra “a intenção dos sucessivos governos do período foi de
privilegiar a estabilização econômica a qualquer preço, já que o aumento da carga tributária
não correspondeu a um aumento dos gastos sociais, mas à sua redução”.
Estudos posteriores realizados pela Confederação Nacional de Municípios (CNM) mostram que
os avanços fiscais e na área de gestão não foram acompanhados na mesma proporção por
melhorias ou maiores investimentos na área social. Na verdade, os investimentos em algumas
áreas como a Saúde, “ocorreram, em média, pioras em todas as regiões do pais,
principalmente no Nordeste (-5,66%) e Norte (-5,24%)”40.
Isso levou o Fórum Brasil de Orçamento (FBO), que em 2008 congrega 57 instituições a
36
37
38
39
40
http://www.portaldatransparencia.gov.br
http://www.portalzinho.cgu.gov.br
http://contasabertas.uol.com.br.
Revista OIDLES - Vol 1, Nº 2, diciembre 2007.
CNM. Avaliação da Gestão dos Municípios do Brasil pelo IRFS - Índice de Responsabilidade Fiscal, de Gestão e
Social. 2007.
28
apresentar ao Parlamento em 2006 o projeto de lei que visa incluir na LRF também
mecanismos e normas que garantam por parte do poder público a prática da responsabilidade
social, o projeto de lei de Responsabilidade Fiscal e Social – LRFS41.
No fim de 2007 foi aprovada na Comissão de Legislação Participativa da Câmara dos
Deputados, o relatório sobre Lei de Responsabilidade Fiscal e Social. O Portal do CEDECACeará informa que “o projeto foi apresentado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos
(Inesc), enquanto secretaria executiva do Fórum Brasil de Orçamento (FBO), e representa uma
demanda do coletivo de organizações da sociedade civil, fruto de mais de dois anos de
discussão, e pretende alterar a Lei Complementar nº101/2000 conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LFR)”.
O objetivo seria é incluir metas sociais no mesmo patamar de prioridades das metas fiscais; e
ainda criar um sistema de controle social sobre a execução dessas metas, tanto as fiscais
quanto as sociais.
6) Análise do Orçamento da União e a destinação de recursos para a área da criança
e do adolescente
O olhar deste capítulo se dirige à análise da dotação e execução orçamentária de programas
destinados a crianças e adolescentes no orçamento da União no período 2004/2007 e permite
uma série de análises no que diz respeito ao planejamento e também ao gasto público federal
para essa área, uma vez que é possível lançar um olhar tanto sobre o Plano Plurianual42, como
também sobre as leis orçamentárias anuais43.
De maneira geral, as análises feitas pelo Inesc44 para o período analisado apontam para uma
diminuição/corte nos gastos das políticas selecionadas com crianças e adolescentes realizados
pelo governo federal, quadro agravado pelos mecanismos de ajustes fiscais adotados pelo
governo para obtenção de metas de superávit primário muito elevadas (4,25%, em média, do
PIB para cada ano do período analisado), além disso nesse período incidiu a Desvinculação de
Receitas da União - DRU, que consiste em permitir a retirada de 20% dos gastos obrigatórios
constitucionais para que o governo utilize esses recursos da maneira que lhe convier.
De acordo com o segundo relatório da Rede de Monitoramento Amiga da Criança os gastos
anuais com o pagamento da dívida pública foram 21 vezes maiores que o gasto anual com o
PPACA. Os primeiros representaram 56,2% e 57,7% dos valores liquidados em 2004 e 2005,
enquanto desse mesmo total o PPACA consumiu 3,74% e 2,79% nos mesmos anos. Em
outubro de 2007 o superávit primário alcançou 8,65 bilhões a mais que o previsto para o ano
todo, conforme noticiou o Jornal Valor econômico em 29/11/07.
Outro dado importante diz respeito a qualidade do gasto público, a análise do orçamento do
governo federal voltado para crianças e adolescentes no ano de 2005, demonstra que houve
uma enorme concentração dos gastos nos últimos três meses do ano.45 De maneira geral os
dados apresentados contribuem para colocar em xeque a eficiência dos gastos federais para a
área da infância e adolescência.
A análise do total alocado para a área demonstra que o valor do gasto foi quase o mesmo para
nos nove primeiros meses (15,2 bilhões) e nos três últimos meses do ano (14,9 bilhões).
Essa perversa constatação, ao que tudo indica, é fruto de obsessão do governo federal em
garantir um superávit primário, liberando recursos apenas depois de cumpridas as metas
41 http://www.ideiasocial.org.br/2006/05/especial-frum-brasil-do-oramento.html
42 Plano Plurianual (PPA) - lei que prevê a arrecadação e os gastos em programas e ações para um período de quatro
anos.
43 LOA - estima receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no PPA e LDO,
detalhando quanto será gasto em cada ação e programa.
44 Boletim Orçamento e Política da Criança e do Adolescente. Ano V, n. 19, novembro de 2004; Ano VII, n. 21, julho
de 2006 e Ano VIII, n. 22, março de 2007.
45 De acordo com estudo feito em parceria entre o INESC e a Kindernothilfe e publicado no nº 17 do Boletim
Orçamento e Política da Criança e do Adolescente.
29
fiscais, para tal o governo lança maio do artifício do contingenciamento, que no ano de 2005
atingiu mais de mais de 15 bilhões.
O olhar sobre determinadas áreas mostra total ausência de um cronograma de desembolso
que garanta a qualidade do gasto federal. É o caso da subárea habitação que teve uma
execução de R$ 481 mil até setembro e fechou o ano como uma execução de R$ 233 milhões.
Caso este similar ao gasto realizado com a rubrica Pesquisa, para qual o gasto subiu de R$ 3
mil até setembro e fechou o ano com quase 12 milhões. Torna-se mais grave quando se
analisa gastos que deveriam ter uma taxa execução proporcional durante o ano, caso da
merenda escolar. Para a qual se gastou R$ 364 mil até setembro e fechou-se o ano com a
execução de quase R$ 700 milhões.
Os gastos com o OCA em 2005 representam cerca de 2,7% do total dos gastos do governo
federal. Mesmo com esse pequeno valor, somente cerca de 55% foi executado, número inferior
a taxa de execução total do governo para esse ano, que foi de 67,7%. Nesse mesmo ano
verifica-se que o gasto em para a população infanto-juvenil representa 1,6% o PIB brasileiro,
enquanto para o pagamento de juros, encargos e amortização da dívida pública federal foram
consumidos 33% do PIB. Finalmente o gasto com crianças e adolescentes representam 8,3%
do total arrecadado pelo governo federal para atender a um parcela de 34% da população
brasileira.
Até junho de 2006, quase 50% de todos os programas executados pelo governo federal
apresentavam uma execução inferior a 15%.46
6.1) O Plano Presidente Amigo da Criança e do Adolescente e programas
selecionados
As análises da RMAC mostram que na distribuição das despesas do PPACA por órgãos de
governo houve uma grande concentração de gastos no Ministério da Saúde, em 2005
representaram cerca de 63% dos recursos liquidados. Já a participação do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome passou de 16% em 2004 para quase 22% em
2005.
Quando se analisa a execução orçamentária por compromisso do PPACA47 é possível
perceber que 99% dos recursos alocados no Ministério da Saúde se dirigiam a ações do
compromisso Promovendo Vidas Saudáveis, que correspondem a cerca de 73% dos gastos
totais em 2004 e 71% em 2005.
As ações empreendidas em favor da diminuição da mortalidades infantil, por exemplo ainda
não fizeram o efeito esperando, persistem desigualdades regionais, em 2004 a menor Taxa de
Mortalidade Infantil (TMI) foi de 57,7‰ em Alagoas e 15,4‰ no Rio Grande do Sul. Em
2005, por exemplo, a taxa de mortalidade infantil para filhos de mães não brancas era muito
superior ao de mães brancas. (37% maior para filhos de mães negras e 138% maior para
filhos de mães indígenas).
Destaca-se no período os esforços governamentais para a ampliação do Programa Saúde da
Família (PSF)48, que após aumentar as equipes de Agentes Comunitários de Saúde em 15%
entre 2004 e 2005, passou a atender a quase 90% dos municípios brasileiros.
No que tange o compromisso Promovendo Educação de Qualidade houve uma diminuição do
46 INESC - nota técnica nº 111. Setembro de 2006.
47 Para maiores esclarecimentos a respeito das metas que compõem cada compromisso ver REDE DE
MONITORAMENTO AMIGA DA CRIANÇA. Um Brasil para as Crianças e os Adolescentes – A Sociedade
Brasileira e os Objetivos do Milênio para a Infância e a Adolescência”. agosto, 2004.
48 A Saúde da Família é entendida como uma estratégia de reorientação do modelo assistencial, operacionalizada
mediante a implantação de equipes multiprofissionais em unidades básicas de saúde. Estas equipes são
responsáveis pelo acompanhamento de um número definido de famílias, localizadas em uma área geográfica
delimitada. As equipes atuam com ações de promoção da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças
e agravos mais freqüentes, e na manutenção da saúde desta comunidade.
30
total dos gastos de 8,5% para 7,8 entre 2004 e 2005. Segundo o estudo publicado pelo
INESC49 é necessário que se analise os indicadores da política educacional com recorte por
gênero e raça/etnia se quisermos ter um real diagnóstico da situação educacional em nosso
país, uma vez que as desigualdades entre esses grupos mostram-se muito elevadas. Essa
preocupação encontra respalda na recomendação 22 do Comitê, que sugere priorizar e
aumentar a alocação orçamentária com especial atenção para àquelas crianças e adolescentes
pertencentes a grupos marginalizados e economicamente em desvantagem.
A PNAD de 2004 aponta que entre as crianças negras de 10 a 14 anos, o analfabetismo chega
a 5,5% ficando em 1,8% para as crianças brancas da mesma idade. Já nos dados no ano
seguinte (PNAD de 2005) há um nítido distanciamento entre as taxas de analfabetismo dos
meninos e das meninas de 10 a 14 anos em decorrência das diferenças nos níveis de
escolarização dos gêneros - 4,3%, para os meninos, e de 1,9% para as meninas. Nas faixas
seguintes ainda persiste uma incidência maior de crianças e adolescentes do sexo masculino
que não freqüentavam escola, para o grupo de 5 a 17 anos de idade, o percentual o foi de
9,1% o sexo masculino e 8,4% para o feminino.
Em 2004, o MEC inaugurou uma secretaria destinada a lidar com a questão da inclusão
educacional e da diversidade étnica, racial, cultural e regional da população brasileira, trata-se
da Secad que entre outras deve tratamento e valorizar a diversidade étnico-racial, cultural, de
gênero, social, ambiental e regional brasileira.
A criação da secretaria pode ser fundamental para diminuir as grandes desigualdades. A título
de exemplo, pode-se citar que a taxa de freqüência a escola para o grupo de 0 a 3 anos em
2004 foi de 8,5 para famílias que ganham até meio salário mínimo e de 35,3 par aquelas
famílias que ganham mais de três salários mínimos e que a porcentagem de crianças
analfabetas negras aos doze anos de idade é duas vezes maior do que das crianças brancas.
Ou que a taxa de distorção aluno/série na 8ª série do Ensino Fundamental era de 26,6% no
Sudeste e 53,4% no Nordeste.
Dados do Censo Escolar INEP/MEC 2006 mostram que a oferta de educação escolar indígena
cresceu 48,7 % entre 2002 e 2006, passando de 117.171 alunos freqüentando escolas
indígenas em 24 unidades da federação para 174.255 estudantes em cursos que vão da
educação infantil ao ensino médio, para esse último houve uma expansão de 566% no número
de alunos que freqüentam escolas em terras indígenas entre 2002 e 2006.
Entre 2004 e 2005 houve um crescimento de 13% das matrículas de crianças e adolescentes
com deficiência na Educação Básica, além disso entre 2003 e 2005, a parcela de crianças e
adolescentes matriculados em classes comuns do ensino regular passou de 28,8% para 41%.,
essa última recomendada pelo relatório da rede.
Segundo a avaliação da Rede50, o governo não deve ter alcançado meta fixada para 2007, que
seria uma taxa de freqüência escolar de 65 para a população de 0 a 6 anos. . O ultimo dado
disponível é de 2005, e essa taxa girava em torno de 40,3. O mesmo relatório aponta que a
situação para a faixa de 0 a 3 anos é mais grave, pois apresenta um evolução ainda mais
lenta.
Ainda sim, ao final do período analisado, percebe-se um esforço do governo central para
aumentar os recursos na área. O recursos alocados no programa de Valorização e Formação de
Professores e Trabalhadores da Educação Básica(Fundeb) foram de R$ 2,26 bilhões, segundo a
LOA 2007. Isso significa que é 5 vezes maior que o valor programado para o fundo anterior
(Fundef) que foi de R$ 450 milhões em 2006. Além disso no dia 31 de dezembro de 2007, a
DRU deixou de incidir, o que, faz com que o percentual de 20% deixe de ser retirado dos
gastos sociais.
49 Boletim Orçamento e Política da Criança e do Adolescente. Ano VIII, n. 22, março de 2007.
50 REDE DE MONITORAMENTO AMIGA DA CRIANÇA. Um Brasil para as Crianças e os Adolescentes – A
Sociedade Brasileira e os Objetivos do Milênio para a Infância e a Adolescência” – II Relatório. São
Paulo, 2008.
31
De acordo com a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino –
CONTEE – a determinação constitucional é que 18% do total de recursos arrecadados com
impostos federais devem ser destinados à Educação. Mas, durante a vigência da DRU, esse
percentual passou a ser calculado depois de descontados os 20% da desvinculação. Assim, os
18% do total de recursos federais que deveriam financiar a educação foram reduzidos para
cerca de 14%. Por causa disso, o Ministério da Educação deixou de investir R$ 45,8 bilhões
entre 2000 e 2007.
A violência entre as minorias
No Brasil, segundo dados de 2005 publicados pelo Laboratório de Estudos da Criança – LACRI
o principal ambiente onde são cometidos violência contra crianças é o lar, seguido da escola,
na qual o principal problema vem sendo o assédio por parte dos professores ou colegas.
Segundo o relatório51, os meninos que pertencem a minorias étnicas ou têm alguma deficiência
são os mais afetados por esse tipo de comportamento.
O Inesc aponta que dentre as políticas públicas de enfrentamento às diversas formas de
violência, destacam-se a proteção social e garantia de direitos de crianças e adolescentes, a
erradicação do trabalho infantil, o combate à exploração e ao abuso sexual infanto-juvenil e a
execução das medidas socioeducativas.
Para algumas dessas demandas não existem planejadas políticas públicas e, por conseqüência,
nem há previsão nos orçamentos públicos, o que faz o instituto concluir que, para alguns
assuntos, o governo federal, não tem incidência para solucionar o problema.
Uma análise mais detalhada dos programas relacionados ao combate a violência contra a
crianças e adolescentes nos permite avaliar que o gasto federal para lidar com as situações de
violência não tem sido suficiente para lidar com a questão.
Uma primeira questão é o fato o programa Proteção Social à Infância, Adolescência e
Juventude ter desaparecido das leis orçamentárias a partir de 2006, sem ter comprovado
atingir a meta física de beneficiários presente no PPA.
Em outro programa (Promoção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente), que possui
uma ação intitulada Apoio a Projetos de Promoção, Defesa e Garantia do Direito à Convivência
Familiar e Comunitária, teve em 2007 uma perda de 25%, em relação ao valor aprovado e à
previsão de crianças e adolescentes beneficiados, quando comparado ao ano anterior.
Trabalho Infantil
De acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD/2005. O
número de crianças de cinco a 14 anos em situação de trabalho subiu 10,3% entre 2004 e
2005. Esse aumento ocorreu depois de 14 anos consecutivos de queda. No programa
Erradicação do Trabalho Infantil, a liberação de recursos para os quatro anos do PPA também
não teve um aumento gradativo. Em 2004 foram aprovados R$ 111,32 milhões; em 2005, R$
583,67 milhões;
Em 2006, R$ 375,12 milhões, dos quais somente 68% foram executados, nesse ano o PETI
atendeu 1 milhão de crianças, cerca de 30% da meta programada na Lei Orçamentária Anual.
Na LOA 2007 foram aprovados R$ 376,86 milhões. Para 2008 verificou-se uma acentuada
queda, ficando em 335,7 milhões
Pode-se constatar que houve concentração de recursos para o combate ao trabalho infantil, do
contingente aprovado pelas LOAS nesses 4 anos, cerca de 68% dos recursos do Programa
PETI foram destinados para a ação “Atendimento a Criança e ao Adolescente em Jornada
51
UNICEF. Situação da Infância Brasileira 2006 - Crianças de até 6 anos - O Direito à Sobrevivência e ao
Desenvolvimento.
32
Ampliada”. De acordo com a entrevista ao site contas abertas Bicalho52 afirma que em 2006 a
LOA teve como meta física o atendimento 3,2 milhões de crianças, ao final deste mesmo anos
apenas foram realizados somente 1 milhão de atendimentos, logo apenas 30% da meta foi
atingida.
Só para
o ano de 2007, o PPA previu o atendimento de 3,2 milhões de
crianças/adolescentes, mas a meta da LOA 2007 foi de apenas 1,5 milhão.
No que tange ao combate à violência sexual, o constata-se que embora essa apareça como
prioritária no discurso governamental, o gasto social é muito baixo em relação à complexidade
e à dimensão da demanda referente ao problema no país. De um lado os índices de execução
do programa Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, nos
últimos anos, têm sido superiores a 95%, demonstrando certa priorização do tema por parte
do governo federal.
A principal ação desse programa refere-se à “Proteção Social às Crianças e aos Adolescentes
Vítimas de Violência, Abuso e Exploração Sexual e suas Famílias”, que representa 87% do total
do programa para 2007. Essa alta participação é verificada em todos os anos de vigência do
PPA. Essa ação funciona como um serviço que oferece um conjunto de procedimentos técnicos
especializados para atendimento e proteção imediata às crianças e aos adolescentes vítimas de
abuso ou exploração sexual, bem como seus familiares.
Por outro lado, quando se analisam atividades com caráter preventivo, como por exemplo o
“Apoio a Projetos de Prevenção e Enfrentamento ao Abuso, Tráfico e Exploração Sexual de
Crianças e Adolescentes” verifica-se uma baixíssima taxa de execução.
Em 2006, por
exemplo, foram aprovados cerca R$ 5 milhões e executados somente R$ 100 mil, o que
representa 1,94% do previsto inicialmente. Nesse mesma ação foram autorizados para 2007
R$ 6,55 milhões, um aumento de cerca de 26% em relação a 2006.
Isso faz o INESC constatar que o governo federal no tocante ao combate à exploração sexual
infantil tem um caráter eminentemente restaurativo, secundarizando ações preventivas, não
direcionando, portanto, para o âmago da questão.
O programa que compreende os gastos com o sistema socioeducativo — atendimento do
adolescente em conflito com a lei - tem apresentado um crescimento da previsão orçamentária
até 2006. Já para 2007, apresentou uma redução de aproximadamente 26%. A prioridade foi
invertida em 2007. Até 2006, a maior parte dos recursos estava nas unidades de internação.
Para 2007, 80,7% dos recursos foram alocados no atendimento socioeducativo. Isso sinaliza a
opção política do governo federal em priorizar o atendimento socioeducativo em detrimento da
privação de liberdade em unidades de internação, indo ao encontro do que rege o ECA.
Proteção contra Maus-tratos, a Exploração e a Violência
O Relatório da Rede afirma que “independentemente das iniciativas e programas conduzidos
pelos governos, nos últimos anos, visando aprimorar os mecanismos de proteção e de garantia
de direitos das crianças e adolescentes, as organizações da Rede ainda consideram que há um
longo caminho a percorrer se o Brasil quiser, de fato, cumprir os compromissos assumidos
internacionalmente.”
A rede explicita ainda que uma das principais deficiências se refere à falta de informações e
dados sobre metas assumidas pelo governo. O que impossibilita, por exemplo, o
acompanhamento de metas pactuadas no sentido da proteção contra todas as formas de
maus-tratos, abandono, exploração ou violência, tema para o não se possui dados sobre três
quartos dos indicadores apontados para monitoramento.
A rede também encontra problemas nos relatórios de acompanhamento do governo, quando
constata que o governo deixa de mencionar importante programa como o Segundo Tempo.
No seu relatório a rede adverte que com a mudança na forma de repasse dos recursos
no
52 Disponível em www.contasabertas.com.br/noticias
33
âmbito do SUAS53, não se perca transparência quanto à destinação do gasto pelos diversos
públicos, além de comprometer as séries históricas.
Eixo Combatendo o HIV e a AIDS.
A Rede avalia que as políticas de HIV e AIDS do governo federal dão pouca ênfase dada à
prevenção e às iniciativas mais focadas na infância e adolescência. As organizações da Rede
destacam que os Relatórios de Acompanhamento do governo federal consideraram somente
uma parcela das ações existentes no Orçamento da União para o Combate ao HIV/AIDS,
totalizando em 2005 R$ 108,8 milhões.
As ações não incluídas somaram R$ 804,5 milhões, sendo que 60,2% dos recursos foram
destinados para medicamentos e 13,6% foram destinados aos estados, para ações próprias.
Os relatórios de acompanhamento do governo não explicitam nem como, nem onde, nem o
volume de recursos alocados para nas iniciativas.
O Relatório de Acompanhamento do Governo Federal informa que, ao longo de 2005, o
Programa Nacional de DST/AIDS repassou R$ 968.349,01 para o financiamento de 27 projetos
específicos de fortalecimento de Casas de Apoio a Crianças, que beneficiaram 795 jovens,
confirmando a baixa cobertura das intervenções governamentais nessa área.
Embora de uma maneira geral os investimentos federais para as áreas analisadas tenham
ficado aquém do esperado é possível aferir uma melhora considerável nas condições de vida de
crianças e adolescentes na maior parte dos estados brasileiros entre 2004 e 2006, é o que
mostra o Índice de Desenvolvimento Infantil (IDI) calculado pelo Unicef, a agência da ONU
para a infância.
O IDI é composto por quatro indicadores básicos: número de crianças menores de seis anos
morando com pais com escolaridade precária, cobertura vacinal em crianças menores de um
ano, cobertura pré-natal de gestantes e crianças matriculadas na pré-escola.
Em 2004, apenas o Estado de São Paulo era classificado como de desenvolvimento infantil
elevado, com IDI superior a 0,8 numa escola de 0 a 1. No último relatório, com dados de
2006, também entraram nesta classificação os Estados de Santa Catarina (0,828) e do Rio de
Janeiro (0,806), além da região Sudeste como um todo. São Paulo permanece na melhor
posição (0,856).
O avanço foi mais acentuado nos Estados de Alagoas e Amazonas, que no início do cálculo do
IDI, em 1999, eram classificados como de desenvolvimento infantil baixo - menos de 0,5. Já
em 2006, todos os Estados tiveram IDI superior a 0,5.
7) Dados relacionados aos direitos da infância
Ainda existe uma grande carência na coleta e disponibilização de dados sobre os direitos das
crianças e adolescentes. Essa realidade é mais preocupante no que diz respeito aos dados
sobre a defesa dos direitos humanos, que constitui um dos eixos do Sistema de Garantia dos
Direitos da Criança e do Adolescente. É grande a dificuldade para obter dados em diferentes
níveis de desagregação sobre homicídios, castigos físicos e tortura. As estatísticas oficiais
sobre violência doméstica, por exemplo, são escassas no Brasil. O Relatório lançado pela
Unicef, em dezembro de 200554, sobre a Situação da Infância Brasileira, mostra que os dados
nacionais oficiais mais recentes datam de 1988.
A despeito de uma carência de dados em alguns eixos, esforços do Instituto Brasileiro de
53
O SUAS, esta passando por um quadro de ajustes, que geram conseqüências na forma de financiamento, que
dispensa a celebração de convênios e a prestação de contas para oferecimento dos que os principais serviços, além
de não exigir que se defina previamente a finalidade do recurso transferido.
54 UNICEF. Situação da Infância Brasileira 2006 -Crianças de até 6 anos: O Direito à Sobrevivência e ao
Desenvolvimento. Brasília, 2005.
34
Geografia e Estatística – IBGE – vem aumentando consideravelmente a disponibilidade de
informações a respeito de crianças e adolescentes. É o que atesta a permanência do tema
como um dos capítulos da Síntese de Indicadores Sociais 2008 - Uma análise das condições de
vida da população brasileira, que é disponibilizada anualmente pelo IBGE.
A edição de 200755 destaca que “as estatísticas sobre crianças, adolescentes e jovens têm sido
sistematicamente apresentadas no contexto dos indicadores sociais. Tais informações
objetivam fornecer subsídios para a configuração de um perfil das condições de vida deste
grupo populacional, visando, principalmente, à implementação de políticas públicas mais
adequadas.”
Já a edição de 200856 é possível também encontrar informações desagregadas para as faixas
de idade relativas às crianças e adolescentes em capítulos sobre educação, cor ou raça e
mulheres, trás ainda dados comparativos sobre a proporção de crianças e adolescentes e o
total da população vivendo com menos de meio salário-mínimo per capita. Em 2007 30% dos
brasileiros viviam com este patamar de rendimentos, no caso das crianças e adolescentes de 0
a 17 anos de idade, a proporção de pobres era bem mais alta, 46%. Além disso, antigas
desigualdades permanecem “as evidências trazidas pela PNAD 2007, especialmente no que diz
respeito às desigualdades regionais, revelam uma situação desfavorável para as crianças e
adolescentes que vivem nas Regiões Norte e Nordeste.” Isso significa a permanência históricas
distorções sócio-econômicas regionais.
No capítulo sobre educação são comparadas informações sobre proporção crianças e
adolescentes até 17 anos de idade que freqüentam a escola, segundo os grupos de idade, para
os anos de 1997, 2002 e 2007. São fornecidos dados ainda sobre a Proporção de crianças de
7 a 14 que não sabem ler e escrever, por idade, grandes regiões para o ano de 2007. Além
disso, o instituto discute conceitualmente indicadores para área, a mais recente edição
reelaborou o indicador “Proporção de estudantes em cada série do ensino fundamental com
idade superior à recomendada” o IBGE passa a entender como defasadas as crianças com
idade cronológica superior em 2 anos ou mais à idade considerada adequada em cada série
escolar. O critério anterior era de apenas 1 ano. Essa mudança é fruto de conversas
estabelecidas nas reuniões de estatísticos no âmbito do Mercosul e Eurostat e, segundo nota, o
Instituto essa alteração leva em consideração o fato de que as estatísticas e indicadores
calculados pelo instituto tendem a seguir as recomendações internacionais.
Para monitorar a qualidade do sistema de ensino do País e facilitar diagnósticos e norteamento
de ações e políticas focalizadas, o Ministério da Educação vem disponibilizando desde 2006 o
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB. Trata-se de um indicador resultado da
combinação do desempenho médio escolar (Prova Brasil e Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Básica - SAEB) dos estudantes em exames padronizados ao final de determinada
etapa do ensino fundamental (4ª e 8ª séries) e o 3º ano do ensino médio, com a taxa média
de aprovação dos estudantes da correspondente etapa de ensino (fluxo apurado pelo Censo
Escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira INEP).O IDEB é um instrumento de gestão e deve ser considerado como mais um subsídio ao
diagnóstico da realidade escolar. Também se destaca os esforços da SECAD – para produção e
sistematização de dados sobre educação indígena, quilombola, no campo e de jovens e
adultos.
Quanto ao esforço para sistematizar e disponibilizar dados que possam servir para o
planejamento e produção de políticas públicas para a área da infância e adolescência merece
destaque a os esforços empreendidos pela cidade de São Paulo, que por meio convênio
estabelecido entre Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e da Secretaria
Especial para Participação e Parcerias criou condições para o desenvolvimento Sistema de
Diagnóstico da Situação da Criança e do Adolescente na cidade de São Paulo.
55
IBGE. Síntese de Indicadores Sociais - Uma Análise das Condições de Vida da População Brasileira . Estudos &
Pesquisas - Informação Demográfica e Socioeconômica, número 21. Rio de Janeiro. 2007.
56 IBGE. Síntese de Indicadores Sociais - Uma Análise das Condições de Vida da População Brasileira . Estudos &
Pesquisas - Informação Demográfica e Socioeconômica, número 23. Rio de Janeiro. 2008.
35
Esse produto que constitui-se como um sistema aberto, apresenta para cada uma das 270
Unidades de Planejamento Participativo, mais de 40 indicadores capazes de apontar caminhos
para a compreensão da realidade de crianças e adolescentes da cidade de São Paulo. O
sistema esta disponibilizado na Internet, garantindo o acesso universal e gratuito a todos, e
possui um montante de quase 17 mil mapas, fichas e tabelas para facilitar o entendimento dos
indicadores sociais selecionados.
Ressalvas são feitas pelo próprios construtores do sistema sobre a dificuldade de se obter
informações sobre questões relativas aos eixos controle da efetivação e defesa, uma vez que o
tal diagnóstico fez a opção metodológica de se basear no eixos do Sistema de Garantia de
Direitos da Criança e do Adolescente (SGDCA). Confirmando a carência desse tipo de dados
em todos os recortes territoriais.
8) SIPIA
O SIPIA – Sistema de Informação para a Infância e Adolescência começou a ser desenvolvido
em 1995, por uma equipe de técnicos de organizações governamentais e não-governamentais
de 14 estados brasileiros, a partir da preocupação de sistematizar o trabalho dos conselheiros
tutelares.
É um sistema informatizado que coleta informações de violações de direitos de crianças e
adolescentes, que procura dar um enquadramento objetivo da situação e indica o
encaminhamento mais adequado para que o direito seja ressarcido e assegurado. Portanto, o
SIPIA deve apoiar o trabalho do conselheiro tutelar no atendimento a denúncias. Como
conseqüência de seu uso, constrói-se um banco de dados das denúncias que chegam até o CT,
permitindo a geração de estatísticas que permitem visualizar um panorama da situação no
município, no que concerne aos direitos promulgados pelo ECA.
Atualmente, o Sistema é baseado em um portal de Internet. Para acessá-lo, o CT precisa de
um computador munido de navegador. Caso esse acesso não seja possível, transmissões de
dados periódicas através de mídias de dados.
Não obstante os benefícios que o SIPIA pode trazer, dados da Pesquisa Conhecendo a
Realidade apontam que apenas 19% dos CTs o sistema está instalado e ativo, outros 18%
possuem o sistema instalado, mas não ativo e 63% destes não possuem o programa instalado.
No contexto regional chama a atenção a Região Sudeste, que a despeito de estar bem
equipada com computadores e conexão a internet em comparação com outras regiões,
apresenta apenas 9% de CTs com SIPIA ativo. Do lado contrário a região Sul apresenta 41%
dos CTs com SIPIA ativo.
Para justificar um índice de adesão tão baixo, os CTs alegam problemas com aspectos técnicos,
como falta de manutenção dos computadores (citado por 39%) e modernização dos
equipamentos (apontado por 26%), além de dificuldade dos próprios conselheiros no uso do
computador e do programa SIPIA. Não surpreende também que 37% dos CTs apontem que
falta de treinamento para o uso do programa.
Argüiu-se aos CTs que utilizam o SIPIA se atualizam constantemente as informações do
município no programa e somente 47% disseram que sim, um número ainda menor (41%)
disse que os relatórios e análises gerados pelo programa ajudam a melhorar a qualidade e
produtividade do trabalho do CTs, e 46% admitiram que não produzem qualquer relatório ou
análise a partir dos dados do programa.
A falta de uso do SIPIA também compromete a realização do diagnóstico local sobre a situação
da criança do adolescente. Apenas 18% dos CMDCAs declaram fazer uso dos dados do SIPIA
para elaboração de diagnóstico, o que faz o autores da pesquisa constatarem que “a utilização
do sistema como fonte de dados para o CMDCAs é proporcional ao funcionamento dele, o que
sugere que onde o SIPIA está instalado e operante, ele passa a servir como fonte de
36
diagnóstico.
Já no contexto Estadual, 46% dos Conselhos dessa instância dizem que se utilizam de dados
do SIPIA como uma das fontes para a construção do diagnóstico, o que levanta uma questão
sobre a confiabilidade dos diagnósticos, dada a baixa taxa de instalação e funcionamento nos
CTs (19%).
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Adolescentes – A Sociedade Brasileira e os Objetivos do Milênio para a Infância e a
37
Adolescência” – II Relatório. São Paulo, 2008.
SEDH/PR. Relatório de Gestão 2005, 2006 e 2007.
UNICEF. Situação da Infância Brasileira 2006 - Crianças de até 6 anos: O Direito à
Sobrevivência e ao Desenvolvimento Brasília, 2005.
38
Comentários às Recomendações sobre Sistema Geral de Proteção
R18 - O Comitê encoraja o Estado-parte a assegurar que o novo plano de ação cubra
todas as áreas dos direitos da criança e assegurar que recursos humanos e
financeiros suficientes sejam providos em tempo hábil para sua implantação eficaz
em todos os níveis. O Comitê também recomenda que o Estado-parte assegure ampla
participação para a implementação desse plano.
Não existe um Plano de Ação que cubra todas as áreas dos direitos da criança, e não há
mecanismo específico para assegurar recursos humanos e financeiros conectado a uma política
geral coordenada. Também não há existe movimentação no sentido de elaborar um plano
desta natureza, e não há experiência atual no país em que os planos elaborados pelo governo
em parceria com a sociedade civil (em diversas áreas específicas) contenham previsão ou
sugestão de alocação orçamentária e/ou de recursos humanos compatíveis com os mesmos.
Apesar do fracasso governamental em atender à Recomendação do Comitê dos Direitos da
Criança, pela inexistência de um Plano de Ação abrangente, e pela inexistência de recursos
humanos e materiais suficientes, a sociedade civil organizada tem conseguido fazer com que o
governo brasileiro avance na elaboração de políticas públicas para crianças57, ao propor e
participar da elaboração de planos setoriais.
Nenhum dos Planos setoriais elaborados nos últimos cinco anos cumpre o papel de estabelecer
uma política abrangente, coordenada e integrada, capaz de efetivar os direitos previstos no
Estatuto da Criança e do Adolescente (lei 8069/90) e na Convenção sobre os Direitos da
Criança (1989). De forma ainda mais grave, os Planos não estabelecem cronogramas, metas
específicas ou planos de trabalhos, nem sugestão de orçamento. Apesar destas limitações, os
diversos Planos setoriais apontam parte significativa dos desafios existentes, e sugerem
medidas de diferentes naturezas para a superação dos mesmos.
O Brasil não conta com órgão centralizado responsável pela coordenação das políticas para a
infância no Brasil, ou que possa ser responsabilizado direta e claramente por falhas no
funcionamento da política nacional. Há duas instâncias importantes no âmbito federal, que
cumprem papel significativo neste campo, sendo elas a Secretaria Especial de Direitos
Humanos (SEDH), no âmbito da Presidência da República, e, ligado à Secretaria, o CONANDA,
Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente.
A Secretaria Especial de Direitos Humanos foi criada pela Lei 10683/03 e tem entre suas
atribuições a coordenação da política nacional de direitos humanos 58. No âmbito da Secretaria
está a coordenação de uma série de políticas setoriais, dentre as quais a que diz respeito aos
direitos da criança. De acordo com a legislação que a cria, a SEDH também exerce as funções
de ouvidoria, podendo receber denúncias sobre violações ou omissões na efetivação dos
direitos dos segmentos sob sua responsabilidade. Em tese, a SEDH está apta a receber
denúncias sobre violações de direitos fundamentais, inclusive direitos de crianças e
57 A palavra criança é utilizada ao longo do texto para expressar o conjunto de indíviduos entre zero e dezoito anos
incompletos, de acordo com as normas internacionais. Em relação à legislação brasileira, criança aqui abrange os
indivíduos que nossa legislação considera crianças (0 a 12 incompletos) e os que considera adolescentes (12 a 18
incompletos).
58 Art. 24. À Secretaria Especial dos Direitos Humanos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da
República na formulação de políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos da cidadania, da criança, do
adolescente, do idoso e das minorias e à defesa dos direitos das pessoas portadoras de deficiência e promoção da
sua integração à vida comunitária, bem como coordenar a política nacional de direitos humanos, em conformidade
com as diretrizes do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH, articular iniciativas e apoiar projetos
voltados para a proteção e promoção dos direitos humanos em âmbito nacional, tanto por organismos
governamentais, incluindo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, como por organizações da sociedade, e
exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania, da criança, do adolescente, do idoso e das minorias.
Parágrafo único. A Secretaria Especial dos Direitos Humanos tem como estrutura básica o Conselho de Defesa
dos Direitos da Pessoa Humana, o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, o Conselho Nacional de
Promoção do Direito Humano à Alimentação, o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, o
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência, o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, o
Gabinete e até três Subsecretarias.
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adolescentes. Esta atribuição específica tem algumas implicações relativas à Recomendação n.
20 do Comitê, que determina o estabelecimento de uma Instituição Nacional de Direitos
Humanos, com base nos Princípios de Paris; examinaremos as mesmas no momento
apropriado. No mesmo sentido de organismos centrais de coordenação, e em substituição a
mecanismo das Nações Unidas, a SEDH foi designada para atuar como Autoridade Central nos
termos da Convenção Relativa à Proteção das Crianças e à Cooperação em Matéria de Adoção
Internacional e nos termos da Convenção sobre os Aspectos Civis do Seqüestro Internacional
de Crianças.
Conquanto a criação e a atuação da SEDH sejam um avanço significatvio no que diz respeito
aos direitos humanos no Brasil, não podemos deixar de notar que se trata de um órgão geral
de direitos humanos, no qual a questão da criança é apenas um dos elementos. Ainda que um
órgão autônomo não seja necessário, dada à urgência da questão da infância no Brasil, a
solução atual fica a dever em termos de implementação dos direitos que pretende garantir, em
especial em relação à coordenação e ao monitoramento do conjunto das políticas para a
infância no país.
Quanto ao CONANDA, trata-se de uma instância com competência específica para a área da
infância, instância esta subordinada à SEDH. Se examinarmos detalhadamente a legislação
que cria o Conselho, Lei 8242/91, em especial no que diz respeito a suas atribuições 59,
veremos que ele poderia assumir o papel de coordenador da política nacional para crianças.
Estão entre as responsabilidades do CONANDA a elaboração de normas gerais da política
nacional, o zelo pela aplicação da política nacional (grifo nosso) e até mesmo a fiscalização das
ações de execução. Ocorre que as alocações orçamentárias e as designações de recursos
humanos e materiais relativas ao Conselho nunca foram compatíveis com a determinação legal
das competências do mesmo. Por exemplo, em 2008, o Governo Federal destinou R$
6.553.140,00 para a gestão de direitos humanos para a infância. De acordo com o INESC, até
julho de 2008, deste total nada havia sido executado, 0% (zero porcento)60.
É preciso lembrar que, apesar da necessidade irrefutável de uma política nacional, com um
Plano de Ação exequível e implementador dos direitos da criança, tal como recomendado pela
CDC, ela deve estar em consonância com as peculiaridades de um país extenso
territorialmente, com diferenças regionais acentuadas, sob os aspectos culturais, políticos e,
principalmente, econômicos.
Em termos de participação da sociedade civil, é acertado dizer que a sociedade civil organizada
tem tido voz no processo de elaboração da política nacional para os direitos da criança; ainda
59 Art.2º Compete ao Conanda:
I. elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente,
fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas nos arts. 87 e 88 da
Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente;
II. zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;
III. dar apoio aos Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, aos órgãos estaduais,
municipais, e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos
estabelecidos na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990;
IV. avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos Conselhos Estaduais e Municipais da Criança e do
Adolescente;
V. (vetado)
VI. (vetado)
VII. acompanhar o reordenamento institucional propondo, sempre que necessário, modificações nas estruturas
públicas e privadas destinadas ao atendimento da criança e do adolescente;
VIII. apoiar a promoção de campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente, com a indicação
das medidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violação dos mesmos;
IX. acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, indicando modificações necessárias
à consecução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente;
X. gerir o fundo de que trata o art. 6º da lei e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art. 260 da Lei
nº 8.069, de 13 de julho de 1990;
XI. elaborar o seu regimento interno, aprovando-o pelo prazo de, no mínimo, dois terços de seus membros, nele
definindo a forma de indicação do seu Presidente.
60 http://protagonismojuvenil.inesc.org.br/biblioteca/informe-se/chinaglia-recebe-apelo-para-a-votacao-de-projetosem-favor-das-criancas-e-dos-adolescentes Em 27.09.2008, ver anexo.
40
que esta participação esteja longe do ideal. O CONANDA, um conselho paritário, com poderes
deliberativos, é uma expressão importante desta participação. Outra forma de participação que
deve ser ressaltada é o processo de conferências, que permite um debate constante sobre
questões de alta relevância para a defesa e promoção dos direitos da criança.
Apesar da importância destas duas formas de participação, é razoável afirmar que não há
avanços significativos nos últimos cinco anos; desde a entrega do último relatório à CDC pouco
ou nada melhorou nestes processos, e ambos têm limitações notáveis.
Quanto à participação direta de crianças no CONANDA, ela é inexistente. O Conselho tem uma
composição paritária tradicional, e abriga apenas órgãos governamentais e nãogovernamentais, representados por indivíduos com capacidade jurídica plena (maiores de 18
anos). Há uma crescente preocupação com a voz das crianças, e nas mais recentes
Conferências houve participação das mesmas, ainda que separada da participação tradicional
das organizações da sociedade civil, o que é um desafio a ser enfrentado em diversos espaços
da política atual. A participação de crianças e o reconhecimento das mesmas como sujeitos de
direitos e atores do processo de emancipação social e de efetivação de direitos é algo recente,
que a Convenção sobre os Direitos da Criança e o ECA estabelecem, mas que ainda está em
conflito com nossa sociedade predominantemente adultocêntrica – tal como descreve
Wanderlino Nogueira Neto61. Examinaremos a questão um pouco mais a fundo ao tratarmos da
Recomendação n. 37 do Comitê.
Em relação a um Plano de Ação, o único documento com o objetivo de abranger todo o leque
de direitos da criança estabelecidos na Convenção e no Estatuto é o Plano Presidente Amigo da
Criança (PPAC), conforme notado pelo Comitê em sua recomendação n.17. Este é um plano
elaborado a partir de um compromisso de campanha do atual presidente da república, Luiz
Ignácio Lula da Silva, para com um conjunto de organizações da sociedade civil, e baseado nos
objetivos estabelecidos na Sessão Especial das Nações Unidas sobre a Criança, no começo do
milênio, no documento a World fit for children62. Trata-se de um plano com metas específicas,
que foi elaborado por uma Comissão Interministerial, e foi apresentado ao público em 2003,
com metas para o período inicial de 2004-2007. A despeito de se tratar de uma iniciativa
extremamente interessante, em harmonia com muitas das lutas da sociedade civil organizada,
e de estar em consonância com a legislação internacional de promoção e proteção aos direitos
da criança, o Plano Presidente Amigo da Criança não pode ser considerado como um plano de
ação nacional, nos moldes de recomendado pelo Comitê dos Direitos da Criança, tendo falhado
em atingir a abrangência recomendada no item 18.
Embora aborde áreas importantíssimas dentro do campo dos direitos da criança, como
educação, saúde e proteção, de uma forma bastante ampla e com o estabelecimento de metas
e prazos específicos, o PPAC não atende às recomendações do Comitê. Ele não estabelece
marcos para uma política geral e coordenada, o que é, sem dúvida, sua maior fragilidade. O
PPAC começa por estabelecer metas, supondo que a estrutura atual é suficiente para alcançar
os desafios estabelecidos. Não se propõe a dar conta das necessidades políticas e
administrativas de uma política nacional. Não é, neste sentido, um Plano de Ação nacional.
Além disso, o PPAC ignora dimensões centrais dos direitos da criança, como o direito à
participação, o direito à liberdade de expressão, o direito à liberdade de ir e vir, o direito à
convivência familiar e comunitária e o direito ao lazer, entre outros.
No tocante à ampla participação recomendada pelo Comitê no monitoramento do PPAC, é
adequado dizer que ela também não foi alcançada. A sociedade civil organizada não se
apropriou do Plano Presidente Amigo da Criança, e o monitoramento previsto pelo governo
federal está significativamente atrasado.
Em geral, o conhecimento da sociedade civil sobre as recomendações do Comitê é limitado,
61 NOGUEIRA NETO, Wanderlino. Enfrentando as diversas formas de violação dos direitos de crianças e adolescentes,
a partir de um sistema de promoção e proteção dos direitos humanos de crianças e adolescentes. In
http://200.155.18.61/informacao/a4bfe05_1149d8695df_-7f91.pdf em 27.09.2008
62 Em português, um mundo digno para as crianças ou um mundo adequado para as crianças. Em tradução livre, e a
partir das traduções observadas em pesquisa online.
41
sendo também limitado o conhecimento sobre o que vem a ser um Plano de Ação específico.
Seria interessante expandir este conhecimento e discutir a pertinência e a possibilidade de
elaboração de um Plano com a natureza recomendada pelo Comitê.
Além do Plano Presidente Amigo da Criança, os outros planos mencionados anteriormente que
tratam diretamente dos direitos da criança e do adolescente são: o Plano Nacional de Direitos
Humanos (1); o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e
Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária (2); o Plano Nacional de Enfrentamento da
Violência Sexual Infanto-Juvenil (3); e o Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil e
Proteção ao Trabalhador Adolescente (4), para mencionarmos apenas os planos setoriais
diretamente ligados à infância. Há elementos extremamente relevantes para a situação dos
direitos da criança em planos voltado ao desenvolvimento da educação, da saúde e da
segurança pública, mas estes serão abordados em outras sessões deste Relatório. Quanto aos
planos relativos à criança, algumas considerações breves:
• Plano Nacional de Direitos Humanos – o atual PNDH trata da questão da infância, de
forma ampla, mas sem o detalhamento de um Plano específico, e sem o aprofundamento
de um plano de ação. Um aspecto bastante positivo é que há questões relativas à
coordenação nacional da política de direitos da criança presentes aqui. Há uma proposta
para um novo plano nacional de direitos humanos, que dedica um capítulo extenso aos
direitos da criança e do adolescente. Dentre as propostas e perspectivas estabelecidas
nesta proposta, está a elaboração e a aprovação de um Plano Decenal de Atendimento
aos Direitos da Criança e do Adolescente, a ser aprovado em 2009 na Conferência
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Esta proposta também trata da
política geral para crianças e adolescentes, com o aprofundamento da política de
conselhos, a priorização das redes, o fortalecimento do CONANDA e da sociedade civil
organizada, além de estabelecer o aprimoramento dos sistemas de informação e
monitoramento das políticas para crianças. Embora estabeleça metas, estas têm
diferentes níveis de profundidade, algumas específicas, outras gerais. O Plano aborda
ainda melhorias no tratamento dado às crianças no âmbito do Judiciário, não só no que
diz respeito a crianças em conflito com a lei, mas em relação à participação e proteção
das crianças em geral em procedimentos judiciais. Tanto o PNDH atual, como a proposta
atual, propugnam pela assinatura, ratificação e regulamentação de documentos
internacionais relevantes.
• Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC)– elaborado entre 2004 e 2006, este plano
trata de maneira pioneira das crianças privadas do ambiente familiar. Embora faça
significativas referências à legislação internacional, e mencione mesmo o Comitê dos
Direitos da Criança, não há referência direta às Recomendações do mesmo. Esta
abordagem é um exemplo da fragmentação da política para crianças no Brasil, não só na
execução, mas também em termos de planejamento e de estratégia, problemas que
poderiam ser resolvidos pela existência de um Plano de Ação efetivamente abrangente.
Em sua recomendação 45, o Comitê é específico em relação a medidas a serem tomadas
para a garantia dos direitos das crianças privadas de convivência familiar e comunitária,
algumas cobertas pelo PNCFC. Na recomendação 48, o Comitê aborda especificamente
medidas para evitar o abuso e a negligência em diversas instituições, dentre elas as de
abrigamento. Apesar desta observação quanto às recomendações do Comitê, este Plano
traz um elemento enriquecedor em sua elaboração, já que em sua coordenação
encontramos uma parceria entre o CONANDA e o CNAS (Conselho Nacional de
Assistência Nacional)63. Esta parceria amplia a quantidade e a qualidade da participação
da sociedade civil organizada na elaboração deste documento.
• Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil – este plano foi
elaborado ainda em 2002, portanto, antes da entrega do primeiro relatório brasileiro ao
Comitê. Contou com participação significativa da sociedade civil organizada, e
estabeleceu metas a serem atingidas e estratégias de monitoramento. Sem dúvida há
avanços marcantes na área, mas trata-se também de um plano específico.
63 Vide nota 7
42
• Plano Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente
– veio a público em 2004, e também não incorpora as recomendações do Comitê,
mesmo por questões cronológicas. Há uma interação com o Plano Nacional de
Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil, com a legislação internacional em
vigor, incluindo a legislação sobre trabalho. Aqui mais um instrumento para a efetivação
dos direitos da criança no Brasil, mas também estrategicamente limitado a uma violação
específica.
Apesar dos Planos desenvolvidos nos diversos segmentos garantirem uma atenção específica e
detalhada a cada uma das situações de violação, é razoável afirmar que eles ensejam, pela
falta de coordenação, um projeto fragmentado para a promoção e a proteção dos direitos da
criança no Brasil. Os Planos dos diversos segmentos são bons instrumentos de defesa e
promoção de direitos, mas não são suficientes para o objetivo de estabelecer uma política
coordenada e efetiva, que garanta os direitos da criança no país 64. Todos os planos aqui
abordados fazem exaustivas referências ao Estatuto da Criança e do Adolescente e à
Convenção sobre os Direitos da Criança; sem dúvida, as políticas são pensadas a partir destes
marcos legais. Quase 20 anos após a ratificação e promulgação destes documentos, e após o
reconhecimento por parte do Comitê que o Brasil cumpriu a adequação da legislação interna à
normativa internacional, é urgente que os planos específicos sejam elaborados dentro de uma
política ampla e coordenada.
Um último elemento a ser tocado sobre esta Recomendação, mas que será aprofundado em
outras partes deste Relatório, diz respeito à alocação dos recursos humanos e financeiros
suficientes para a implementação de um Plano de Ação. Como foi mencionando anteriormente,
o governo não tem priorizado a alocação e a execução de recursos financeiros, o que também
impacta diretamente a destinação de recursos humanos, para a coordenação da política para
a criança. A falta de priorização afeta a coordenação da política tal como ela é hoje, portanto,
sem o cumprimento da Recomendação n. 18, e não aponta nenhum avanço no sentido
recomendado pelo Comitê, já que não há recursos para a implementação das recomendações
apresentadas.
R2065 – À luz do seu Comentário Geral n. 2 sobre Instituições Nacionais de Direitos
Humanos, o Comitê encoraja o Estado-parte a estabelecer um mecanismo
independente e eficaz de acordo com os Princípios de Paris (Resolução 48/134 da
Assembléia-Geral). Esta instituição deve ser provida de recursos humanos e
financeiros adequados e deve ser de fácil acesso às crianças, lidando com as
reclamações das crianças de forma sensível e expedita e fornecendo remédios para
violações de seus direitos sob a convenção. O Comitê recomenda que o Estado-parte
procure assessoria técnica do Escritório do Alto-Comissariado dos Direitos Humanos
e o UNICEF.
O Comitê dos Direitos da Criança considera uma obrigação dos Estados-membros da
Convenção estabelecer um mecanismo de promoção e garantia dos direitos da criança, com
base nos Princípios de Paris – ou seja, no marco das Instituições Nacionais de Direitos
Humanos – INDHs. O Comitê considera essencial o estabelecimento de um mecanismo
independente, capaz de monitorar a implementação da CDC no país, e também apto a receber
denúncias sobre violações dos direitos humanos das crianças. Um dos elementos centrais aqui
é que a Instituição esteja apta a lidar com denúncias feitas pelas próprias crianças, de forma
sensível e eficaz. O Comitê considera que as crianças têm uma dificuldade maior para fazer
valer seus direitos no Judiciário, em função de sua condição especial de pessoa em
desenvolvimento, e aponta o estabelecimento de INDHs como um modo de minimizar o
64 A fim de esclarecer as bases teóricas da elaboração dos planos para os direitos da criança no Brasil, é relevante
afirmar que a maioria dos Planos elaborados reflete uma visão multidisciplinar para a efetivação de direitos, com
forte ênfase nas perspectivas provenientes dos campos do Direito e da Assistência Social.
65 Em relação à recomendação n. 20, ver o comentário geral n.2, do Comitê dos Direitos da Criança. CRC/GC/2002/2
15 November 2002.
43
problema. O Comitê é claro sobre a necessidade de um organismo específico, mas entende que
em alguns lugares isto não é possível, dadas as limitações orçamentárias. Nestes casos, e
apenas neles, deve existir uma INDH geral, a qual estabelecerá um organismo interno com
competências específicas para lidar com a situação das crianças e de seus direitos 66. O Brasil
não conta com instituições com as características pretendidas pelo Comitê – nem dedicada aos
direitos humanos de crianças e adolescentes, nem aos direitos humanos da população em
geral – e, não têm empreendido esforços no sentido de estabelecê-las.
Como vimos ao analisarmos a Recomendação n.18, o Brasil conta basicamente com dois
organismos de abrangência nacional que lidam com a situação da criança: a Secretaria de
Estado de Direitos Humanos (SEDH) e o CONANDA (Conselho Nacional dos Direitos da
Criança). A SEDH tem entre suas competências, a de exercer a função de ouvidoria. A
legislação que estabelece a Secretaria diz que esta tem, entre suas responsabilidades, a de:
exercer as funções de ouvidoria-geral da cidadania, da criança, do adolescente, do idoso e das
minorias.
Como se pode perceber desta norma, trata-se de uma competência específica, mas não
exclusiva para atuar com os direitos da criança. A recomendação do Comitê sobre os Direitos
da Criança é clara: a expectativa é de que o Brasil estabeleça uma Instituição Nacional de
Direitos Humanos, a fim de monitorar a implementação da CDC, responsabilizar-se pela
periodicidade dos relatórios e receber denúncias sobre violações de direitos, contando com
todos os meios e habilidades específicos para receber denúncias de crianças – capaz, portanto,
de lidar com as necessidades e peculiaridades de pessoas em desenvolvimento. O Comitê
entende que estes objetivos só podem ser alcançados se a Instituição estiver dentro dos
marcos dos Princípios de Paris (Res.AG 48/134).
Para que se enquadre neste marco, uma Instituição Nacional de Direitos Humanos deve: ser
estabelecida constitucionalmente ou, pelo menos, por meio de lei (1), ser independente e
autônoma (2), contar com recursos humanos e materiais adequados (3), não estar ligada nem
ao Executivo, nem ao Legislativo (4), ser plural e representativa (5), ter membros escolhidos
em processo transparente e com mandatos específicos(6), os eventuais membros
governamentais não podem ter direito a voto (7). A SEDH não preenche os requisitos mínimos
para ser considerada uma instituição nacional de direitos humanos, pelas razões elencadas a
seguir:
(1) Em relação à forma de constituição: este é o único aspecto em que a SEDH está de
acordo com uma INDH, já que foi constituída por lei, e suas atribuições, entre elas a
função de ouvidoria, também estão estabelecidas em lei.
(2) Em relação à independência e autonomia: a SEDH está ligada à Presidência da
República, e tem entre suas funções a assessoria direta e indireta ao Presidente da
República sobre questões de Direitos Humanos. Trata-se de um órgão do Poder
Executivo, com status de Ministério; o Secretário é, portanto, um subordinado
hierárquico do Presidente, em cargo comissionado, devendo ao mesmo obediência
funcional.
(3) Recursos humanos e materiais adequados: a SEDH tem dotação orçamentária própria,
o que não quer dizer que conte com os recursos necessários para empreender as
atividades de uma INDH. Este relatório faz em uma outra secção, análise da situação
orçamentária dos direitos da criança.
(4) Não depender de nenhum dos “Poderes”: conforme mencionado anteriormente, a
SEDH, apesar de não estar ligada ao Judiciário ou ao Legislativo, é um órgão do
Executivo Federal, subordinado hierarquicamente à Presidência da República, não
gozando da independência e da autonomia necessárias a uma INDH.
(5) Pluralismo e representatividade: Não há na função específica de ouvidoria uma
composição relativa ao pluralismo ou representatividade, esta última compreendida não
66 Idem
44
como representatividade de órgão ou instituições, mas como a possibilidade de refletir
os diferentes grupos sociais, étnicos, econômicos e culturais do país.
(6) Membros escolhidos em processo transparente e com mandatos específicos: os
membros da SEDH são servidores públicos de carreira ou comissionados, ou ainda
funcionários de projetos específicos, concursados ou indicados, por diferentes métodos,
inclusive a discricionariedade do administrador. Esta forma de contratação não é
compatível com o nível de independência esperado de um membro de uma INDH.
(7) Membros governamentais não têm direito a voto: a SEDH, como foi estabelecido
anteriormente, é um órgão governamental. Todos os membros da Secretaria são
membros do Governo, atuando primordialmente no interesse deste. Um dos elementos
caracterizadores de uma INDH é que seus membros governamentais não têm direito a
voto e, não dispõem de nenhum outro tipo de poder de decisão.
Examinando estes elementos, vemos que a SEDH não possui os elementos necessários para
atuar como uma INDH. Além disso, vale lembrar que a INDH não é apenas uma ouvidoria, mas
possui outras funções que também requerem um nível elevado de independência e autonomia.
As INDHS são também responsáveis por uma espécie de “auditoria” da implementação da CDC
no país e pela advocacy em prol da assinatura e ratificação de instrumentos internacionais.
Funções que podem ser exercida de forma bem mais eficaz por uma instituição autônoma. Na
atual configuração da SEDH, por mais sério que seja o trabalho desenvolvido, ele tem um
caráter governamental, condicionado pelos interesses do Governo.
Na abordagem específica que o Comitê sobre os Direitos da Criança faz sobre uma INDH
voltada para a promoção e garantia da CDC, como já foi mencionado anteriormente, há uma
preocupação central com a possibilidade de participação das crianças. O Comitê entende que a
INDH deve viabilizar um espaço autônomo, como condição sem a qual não é possível garantir
e proteger direitos humanos; mas também deve criar um espaço ao qual as crianças possam
recorrer diretamente. Deve, portanto, ser um espaço child friendly (amigável para com a
criança), com acesso real. Este é um elemento fundamental na proteção e promoção dos
direitos da criança: a criação de mecanismos efetivos para a denúncia de violações e para a
promoção pelas próprias crianças. O reconhecimento das crianças como sujeitos capazes de
contribuir para o processo de efetivação de seus direitos é parte da efetivação destes direitos.
Como se pode perceber, o governo brasileiro tem avançado no sentido de garantir os direitos
das crianças, mas pouco foi feito em relação ao estabelecimento de um mecanismo efetivo
para a denúncia de violações e para o monitoramento da Convenção. A sociedade civil
organizada brasileira também não tem feito do estabelecimento de uma Instituição Nacional de
Direitos Humanos uma de suas bandeiras. Dentro do âmbito geral da luta pelos direitos
humanos, a questão já foi discutida de modo mais enfático em anos anteriores, e hoje
encontra-se praticamente adormecida. O principal argumento para que as INDHs estejam
relegadas a plano inferior diz respeito à necessidade de fortalecer as instituições brasileiras na
promoção e proteção dos direitos humanos da população.
De modo geral, a sociedade civil brasileira, em conjunto com os governos nacionais, tem
discutido o estabelecimento de um Sistema Nacional de Direitos Humanos, que contemple as
diferentes dimensões da implementação e garantia destes direitos. Conquanto o
estabelecimento de um tal Sistema possa ser considerado um importante avanço, ele não
responde às recomendações feitas pelo Comitê dos Direitos da Criança, no que concerne à
criação de uma INDH.
O Movimento Nacional de Direitos Humanos – MNDH – tem sido uma das organizações
fortemente envolvidas nesta discussão. O Movimento contribuiu significativamente para a
ampliação da compreensão dos direitos humanos no país a partir de uma perspectiva
internacionalista, e tem participado ativamente de todas as Conferências de Direitos Humanos
organizadas no país. Além de ser um dos principais atores na tentativa de construir um
sistema nacional de direitos humanos. Há uma proposta específica para XI Conferência de
45
Direitos Humanos, que deverá ser realizada em dezembro de 200867. Esta proposta, embora
interessante no que diz respeito à organização de um sistema nacional de direitos humanos, e
no que concerne à organização e fortalecimento da área da infância, não contém nenhuma
discussão sobre instituições de direitos humanos no âmbito dos Princípios de Paris.
Ainda que se possa concordar que o fortalecimento das instituições democráticas brasileiras
nas últimas três décadas sugere uma maior confiança na capacidade das mesmas de
responderem às violações de direitos humanos; e ainda que a sociedade civil organizada
propugne pelo fortalecimento destas instituições, o Comitê dos Direitos da Criança continua a
entender ser necessário o estabelecimento de uma INDH68. A fragilidade das instituições
nacionais não é o fato gerador para o estabelecimento de uma INDH. As Instituições Nacionais
de Direitos Humanos existem em países com sólidas e longas democracias, tais como: o Reino
Unido, a Suécia, a Noruega, a França, a Irlanda do Norte, a Austrália, entre outros. Nenhuma
instituição brasileira atual cumpre o papel de uma INDH, nem no âmbito geral dos Direitos
Humanos, nem no âmbito específico dos Direitos Humanos de Crianças.
Parte do movimento de direitos humanos brasileiro baseia-se na idéia de que a proposta atual
para o estabelecimento de um Sistema Nacional de Direitos Humanos não contempla as
diretrizes estabelecidas pelos Princípios de Paris considerados pela ONU como marco para
Instituições Nacionais de Direitos Humanos, e que isto é um desrespeito aos acordos
internacionais dos quais o Brasil faz parte69. Esta parcela entende, principalmente, que os
mecanismos existentes atualmente não contemplam o caráter de independência e autonomia
que é a condição fundante de uma INDH. De fato, como pode um organismo subordinado ao
Presidente da República ser o principal responsável pelo monitoramento da implementação dos
instrumentos internacionais no país? Como pode este mesmo organismo, governamental,
possuir o monopólio das denúncias feitas sobre a questão dos direitos?
Na discussão sobre a elaboração do III Plano Nacional de Direitos Humanos não há indícios de
que se vá voltar a discutir o estabelecimento de uma Instituição Nacional de Direitos Humanos
(11ª Conferência em oposição à 6ª)70.
Em relação às discussões sobre o Sistema de Direitos Humanos, não há menção a cuidados
específicos para com a participação de crianças, ou menção a métodos para garantir a ouvida
efetiva das mesmas. Há apenas o reforço e consolidação dos órgãos já existentes. Sem dúvida,
o Brasil tem passado ao largo de uma discussão efetiva sobre a importância de uma instituição
nacional de direitos humanos, como se fosse algo que não pudesse contribuir para o avanço da
questão no país.
R33 – O Comitê recomenda que o princípio “interesse superior da criança”
estabelecido no artigo 3 da Convenção esteja devidamente refletido em todos os atos
legislativos, políticas e programas, bem como nas decisões judiciais e
administrativas que afetem crianças. O Comitê recomenda também que o
treinamento para profissionais, bem como a conscientização do público em geral
sobre este princípio sejam reforçados.
Uma análise do estado da normativa brasileira em relação aos direitos de crianças e
adolescentes mostra uma situação com diferentes tendências. Enquanto o Judiciário brasileiro
caminha, ainda que num ritmo lento, para uma compreensão em consonância com a
Convenção sobre os Direitos da Criança; o Legislativo Federal discute propostas de Lei que são
incompatíveis como a norma constitucional brasileira e com os documentos internacionais de
direitos da criança.
67 http://www.mndh.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=22&Itemid=37 em 24.08.2008
68 E o mesmo entendem as Nações Unidas no âmbito geral. Dentre as recomendações feitas ao Brasil este ano, está
a criação de uma INDH. http://www.estadao.com.br/nacional/not_nac157238,0.htm.
69
http://www2.abong.org.br/final/informes_pag.php?cdm=19085; http://www.nevusp.org/portugues/index.php?
option=com_content&task=view&id=103&Itemid=29
70
http://www.11conferenciadh.com.br/ em especial: http://www.11conferenciadh.com.br/pndh/Revisao%20e
%20Atualizacao%20do%20PNDH%2006.08.08.pdf
46
Uma pesquisa sobre as decisões judiciais dos Tribunais Superiores brasileiros mostra um
acúmulo diferente nos dois principais órgãos. Examinando as decisões do Supremo Tribunal
Federal – STF – vemos que a cúpula do Judiciário brasileiro faz poucas (quase nenhuma)
referências aos documentos internacionais sobre direitos da criança e do adolescente, e que
não argumenta com fundamento em princípios básicos, como o do interesse superior da
criança. A análise mostra que os documentos internacionais só são utilizados como referência
explícita em casos de extradição, quando os réus têm filhos menores; sendo ignorados em
outras matérias relativas à infância, entre elas, por exemplo, os julgamentos de adolescentes
em conflito com a lei. A Convenção sobre os Direitos da Criança só é mencionada em dois
julgamentos do STF71, em um dos casos por provocação da parte, que se baseia na CDC.
Mesmos em decisões importantes do STF sobre os direitos da criança, decisões estas em
harmonia com os princípios da Convenção sobre os Direitos da Criança, as menções são
apenas à Constituição Federal e ao Estatuto da Criança e do Adolescente, e aos princípios da
“prioridade absoluta” e do “melhor interesse da criança”. Não há referências à Convenção e
seus princípios, nem mesmo em decisões relativas, por exemplo, ao direito à educação.72
Em uma decisão extremamente interessante do STF, publicada em 08.07.2008, na qual se
protege o direito de adolescentes em conflito com a lei, onde a fundamentação é estabelecida
sobre o princípio da prioridade absoluta, não há referência à Convenção sobre os Direitos da
Criança, nem a outros documentos internacionais sobre direitos humanos, que são pertinentes
ao caso. Quanto ao princípio do interesse superior da criança, não há referência alguma, pelo
menos não nas decisões dos STF.
O Superior Tribunal de Justiça – STJ – faz referência à Convenção mais frequentemente, e
ainda que em muitos casos também em ações relativas à guarda de filhos brasileiros de
estrangeiros, é possível colecionar um número significativo de decisões que se baseiam no
princípio do “interesse superior da criança”. Ainda que o princípio seja utilizado em geral, em
específico tem sido referido para lidar com a situação de jovens em conflito com a lei, o que
mostra um avanço significativo na compreensão do Judiciário sobre o uso de documentos
internacionais. Neste sentido, o Superior Tribunal de Justiça tem contribuído ativamente para a
consolidação da cultura jurídica nacional em relação à CDC. Vale notar ainda que estas
decisões, com referência à CDC e ao princípio do interesse superior da criança, concentram-se
majoritariamente nos últimos cinco anos (entre 2003 e 2008)
Esta situação não nos permite inferir que o STJ atua em prol dos direitos da criança, e o STF
não. É possível, sim, afirmar que o STJ tem recorrido à Convenção sobre os Direitos da Criança
com mais frequência que o STF. Sem dúvida, elementos de competência jurisdicional de cada
um dos órgãos contribui para o volume de casos analisados sobre a questão da criança, mas é
fato que o Superior Tribunal de Justiça tem estado mais atento às normativas internacionais
sobre o direito da criança e contribuído mais, do ponto de vista da difusão do conhecimento
sobre o direito internacional, para que estas sejam apreendidas pelo Judiciário em geral.
No que diz respeito à Justiça de primeiro grau, não é possível contar com um apanhado de
todas as decisões judiciais, mas há alguns dados relevantes coletados, principalmente através
da ABMP73. A ABMP tem dado uma contribuição importante ao desenvolvimento dos Direitos da
Criança no país. A compilação de informações jurídicas sobre a matéria, pela criação de banco
de dados acessível, o debate doutrinário, o investimento na formação das categorias, as
contribuições para o monitoramento da Convenção, tudo isto são exemplos desta atuação74.
71 HC 81681 MC / RS; HC 86289 / GO
72 AI 677274 / SP - SÃO PAULO EMENTA: CRIANÇA DE ATÉ CINCO ANOS DE IDADE. ATENDIMENTO EM CRECHE E
EM PRÉ-ESCOLA. EDUCAÇÃO INFANTIL. DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART.
208, IV, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 53/2006). COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À
EDUCAÇÃO. DEVER JURÍDICO CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF,
ART. 211, § 2º). AGRAVO IMPROVIDO.
73 ABMP – Associação Brasileira de Magistrados, Promotores de Justiça e Defensores Públicos da Infância e da
Juventude
74 www.abmp.org.br
47
Além disso, a Associação conduziu uma pesquisa sobre o sistema de justiça dos direitos da
criança no Brasil, abordando diferentes aspectos do mesmo, fazendo um levantamento sobre a
existência de varas especializadas, equipes interdisciplinares e formação profissional
adequada, em comemoração aos 18 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente (lei
8069/90)75. A pesquisa ilumina alguns pontos importantes, apontando avanços e desvendando
atrasos incompreensíveis.
Antes de tratar da pesquisa, vale ressaltar que, a partir do primeiro semestre de 2008, a ABMP
ampliou seu escopo para passar a incluir as Defensorias Públicas estaduais. Embora a ABMP
seja uma associação, órgão da sociedade civil organizada, esta inclusão tem um significado
importante, já que se trata de uma organização de servidores públicos, que adota uma nova
categoria funcional76, ampliando os esforços conjuntos para a efetivação dos direitos da
criança. Há anos, os defensores públicos vêm lutando pela a efetivação dos direitos da criança,
através, por exemplo, da garantia do devido processo legal (ao viabilizar, por exemplo, o
direito à defesa), ou do direito ao acesso à justiça, através da defesa de direitos individuais de
um sem número de crianças que não podem custear advogado. Neste sentido, a inclusão dos
defensores públicos é um avanço, que contribui para a difusão do conhecimento sobre os
direitos da criança, para a ampliação do debate sobre a matéria, e para a melhoria do acesso à
justiça.
Conforme mencionado anteriormente, os temas abordados na pesquisa da ABMP analisam
alguns elementos importantes para a efetivação dos direitos da criança, diretamente ligados à
consolidação dos princípios da Convenção, são eles: a análise da importância das varas
especializadas em direito da criança (1); a existência ou não de equipes interdisciplinares
voltadas para o acompanhamento de crianças e adolescentes nas Varas da Infância e da
Juventude (2); e a formação dos profissionais do Direito, em específico os agentes jurídicos do
poder público, ou seja, magistrados, promotores de justiça e defensores públicos (3).
As varas especializadas permitem que as questões relativas aos direitos da criança e do
adolescente sejam tratadas por magistrados, promotores e defensores com um conhecimento
prático e teórico específico da matéria. Esta medida busca minimizar o paternalismo e o
menorismo no trato de crianças e adolescentes no âmbito do Judiciário. Em geral, há um
sentimento de que se trata de uma medida importante para a efetivação dos direitos da
criança. As varas da infância e da juventude não são obrigatórias, elas podem ser criadas pelos
estados, de acordo com previsão do Estatuto da Criança e do Adolescente. De acordo com a
pesquisa, não obstante esta previsão, apenas 92 comarcas no país contam com varas
especializadas em direito da criança e do adolescente, embora a maior parte das capitais e das
cidades com mais de 500.000 habitantes contem com este instrumento.
A fim de garantir os princípios da Convenção (e os do ECA), o sistema de garantia de direitos
prevê uma série de mecanismos para um cuidado interdisciplinar com crianças e adolescentes
quando de seu contato com o Judiciário. Aqui, nota-se um avanço, a resolução n.2 do CNJ
(Conselho Nacional de Justiça), recomendando e cobrando a estruturação destas equipes
multidisciplinares. A ABMP examinou também este aspecto, da existência de equipes
multidisciplinares junto às varas especializadas da infância e da juventude. Encontrou um
quadro desigual. Há estados, como Minas Gerais e Mato Grosso, que contam com um número
significativo de equipes técnicas, estados como Bahia, Pará e o Distrito Federal, que só têm
equipe técnica na capital (ou sede), e os estados do Ceará e do Rio Grande do Norte, que não
contam com uma equipe técnica estruturada e institucionalizada. A presença da equipe técnica
é importante por várias razões, mas uma deve ser destacada aqui: a equipe é o principal
instrumento para possibilitar que o acesso e a participação das crianças em procedimentos
judiciários ocorra da forma mais tranqüila e eficaz possível. Este é um elemento fundamental,
na organização de um sistema que tenha em conta a condição de sujeitos de direitos da qual
gozam crianças e adolescentes.
75 ABMP. O Sistema de Justiça da Infância e da Juventude nos 18 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente:
Desafios na Especialização para a Garantia de Direitos de Crianças e Adolescentes. Impressão:
www.graficamundo.com.br São Paulo, 2008.
76 http://www.abmp.org.br/noticias.php?n=10
48
A ABMP levantou dados também sobre a formação de magistrados, promotores de justiça e
defensores. A pesquisa teve como objeto identificar se a matéria direito da criança e do
adolescente fez parte do último concurso para ingresso nas carreiras; saber se houve formação
na matéria para os aprovados nos concursos, e se houve formação continuada na área nos
últimos seis meses anteriores à pesquisa.
A Associação constatou que em cerca de dois terços dos estados, os concursos para
magistrado e promotor de justiça requerem conhecimento sobre direito da criança e do
adolescente (em 16 e 20 estados, respectivamente). No caso da Defensoria Pública, em
apenas 13 estados a matéria faz parte de concurso público. Em cerca de um terço dos estados
há formação em direitos da criança para os aprovados em concurso, com variadas cargashorárias, nas três carreiras. Quanto à formação continuada, verificou-se que a maioria das
Escolas da Magistratura e do Ministério Público não ofereceu curso na área nos últimos seis
meses. A ABMP ofereceu cursos nos últimos seis meses, mas o alcance não é o mesmo de
quando o curso é oferecido a todos os servidores, através de suas escolas funcionais.
Como ponto positivo na formação dos profissionais em Direito, vale ressaltar que está em
discussão no CNJ (Conselho Nacional de Justiça) proposta que torna obrigatória matéria sobre
os direitos da criança e do adolescente em concursos públicos. Caso aprovada, a proposta fará
com que o estudo dos direitos da criança e do adolescente assuma um papel bem mais
importante nos currículos dos cursos de direito existentes no país. Sem dúvida, uma medida
que pode difundir e aprofundar o conhecimento sobre o direito da criança entre as carreiras
jurídicas, desfazendo mitos, e contribuindo para o avanço da efetivação em todo o país77.
Por fim, é importante mencionar que estão em trâmite, hoje, no Congresso Nacional, um
conjunto de projetos de leis que visa a reduzir direitos das crianças. A maioria destes projetos
trata de questões ligadas ao ato infracional, e costuma ser impulsionada por casos de violência
envolvendo adolescentes. Entre eles, o projeto de lei n. 2847/00, que foi aprovado, em 2007,
na Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados, prevendo o aumento no tempo
de internação dos adolescentes infratores78. Sem dúvida, um exemplo de como a inépcia dos
Poderes pode levar à “fácil” solução do recrudescimento das penas, ensejando violação dos
direitos da criança, e pouco ou nada fazendo pelo fim da violência no país.
R37 – O Comitê recomenda que o Estado parte assegure que as opiniões das crianças
sejam levadas em devida consideração, de acordo com o artigo 12 da Convenção, em
família, nas escolas, nos tribunais, e em todos os processos administrativos e outros
informais que lhes digam respeito. Isso deve ser empreendido por meio, entre
outros, da adoção de legislação e políticas apropriadas, do treinamento de
profissionais, da conscientização do público em geral e do estabelecimento de
atividades criativas e informais específicas dentro e fora das escolas. O comitê
recomenda que o Estado-parte procure cooperação técnica do UNICEF.
A Recomendação do Comitê representa um desafio para a sociedade brasileira. Apesar dos
avanços dos últimos anos, é indubitável que prevalecesse uma cultura adultocêntrica79,
fortemente arraigada à idéias de dependência e ignorância como caracterizadoras da infância e
da adolescência. O princípio do melhor interesse da criança, e sua lenta absorção pela Corte
Maior do país, conforme analisado em nota anterior, é um bom exemplo de como ainda
estamos longe de entender e absorver as potencialidades da participação de crianças e
adolescentes: é muito difícil para a sociedade brasileira em geral entender que crianças e
adolescentes podem discordar e contrapor-se, de forma a razoável, a seus professores, pais e
adultos em geral.
O levantamento da ABMP sobre as equipes interdisciplinares mostra que ainda estamos longe
77 http://www.abmp.org.br/noticias.php?n=29
78
http://www.promenino.org.br/Ferramentas/Conteudo/tabid/77/ConteudoId/d03d7ed7-c1f9-49db-80d4d2cf0e092948/Default.aspx
79 NOGUEIRA NETO, Wanderlino. Enfrentando as diversas formas de violação dos direitos de crianças e adolescentes,
a partir de um sistema de promoção e proteção dos direitos humanos de crianças e adolescentes.
49
de garantir às crianças e adolescentes um ambiente “amigável” dentro do Judiciário. Do ponto
de vista das normas jurídicas, pode-se afirmar que há algumas melhorias nos últimos anos,
como um maior peso à opinião de crianças em questões que lhes dizem respeito diretamente,
e com a tentativa de criar espaços mais acolhedoras, onde as crianças possam contribuir
livremente para o processo.
No âmbito do Poder Executivo, vimos algumas iniciativas, a maioria voltadas mais diretamente
para o público adolescente e jovem, mas que avançam no quesito participação. No Governo
Federal, o Conselho Nacional de Juventude é um exemplo significativo deste avanço. Nos
governos municipais, em algumas cidades que adotam o orçamento participativo, como
Fortaleza (onde crianças de até sete anos chegaram a participar do processo) e Belo Horizonte,
vimos a participação de crianças e adolescentes na definição das destinações do orçamento
público municipal e, portanto, das políticas públicas mais relevantes.
Sem sombra de dúvida, a sociedade civil organizada é o espaço onde a participação de
crianças e adolescentes mais tem se desenvolvido, além de ser o espaço da advocacy em
relação ao Poder Público em seus diferentes níveis. O Unicef apresentou um relatório sobre a
participação de crianças e adolescentes em projetos de mídia, educação, protagonismo,
mostrando como é possível potencializar as capacidades deste grupo social, dando a ele
liberdade para criar, ser ouvido e contribuir; e como isto contribui para o processo de educação
destas crianças e adolescentes80. Indiretamente, o Estado participa de alguns deste projeto,
por meio do financiamento dos mesmos. Em conjunto com organizações da sociedade civil, o
UNICEF apresentou também um estudo sobre a percepção dos jovens sobre a política, sobre
direitos, sobre violações de direitos e sobre participação81, com o objetivo explícito de que
estas percepções sejam incorporadas nas políticas públicas voltadas ao segmento – portanto,
como instrumento de participação.
A ANCED e os Centros de Defesa da Criança e do Adolescente tem trabalhado arduamente
neste campo, para garantir a participação eficaz das crianças. Neste sentido, têm lutado junto
às crianças e adolescentes para garantir espaços e voz, de modo autônomo e engajado, em
diferentes processos. O processo de elaboração deste relatório é um deles, dentre vários.
Apesar da cultura adultocêntrica, e de uma legislação no mais das vezes, senão atrasada, pelo
menos tímida em relação à participação de crianças e adolescentes; no conjunto, pode-se
afirmar que este é um dos âmbitos em que mais se avançou nos últimos anos, em termos
práticos. Há poucos dados objetivos sobre isso, e muitas controvérsias sobre que metodologias
são adequadas e/ou efetivamente inclusivas. Os governos, via de regra, vieram a reboque da
sociedade civil, não há como negar, no entanto, que a participação vem aumentando, e
encontrando formas de se qualificar.
80 UNICEF. Projetos de educação, comunicação e participação: perspectivas para políticas públicas.
81 UNICEF ET ALLE. Adolescentes e jovens do brasil: participação social e política.
50
Anexo – INESC Infância Esquecida
51
Homicídios, Atentados à
Vida, à Integridade Física,
Tortura e Punições
Corporais
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
52
Homicídios, Atentados à Vida, à Integridade Física, Tortura e
Punições Corporais
APRESENTAÇÃO
O presente relatório trata do esforço empreendido pelo Estado brasileiro82 no enfrentamento
das situações de violência contra crianças e adolescentes, com foco no que dispõe a
Recomendação 41 do Comitê da Criança da ONU ao Brasil ao relatório inicial do Brasil (CRC/C/
3/Add.65) apresentado em 2003 e considerado nas 973ª, 974ª e 999ª reuniões, realizadas
entre setembro e outubro do ano de 2004.
Recomendação 41.
O COMITÊ INSTA O ESTADO PARTE A IMPLEMENTAR SUA
LEGISLAÇÃO
E
RECOMENDAÇÕES
LEVAR
DA
EM
CONSIDERAÇÃO
RELATORA
ESPECIAL
AS
SOBRE
EXECUÇÕES EXTRAJUDICIAIS, SUMÁRIAS OU ARBITRÁRIAS E
DO RELATOR ESPECIAL SOBRE TORTURA, EM PARTICULAR A
RESPEITO DAS MEDIDAS EFETIVAS PARA COMBATER A
IMPUNIDADE.
O COMITÊ INSTA A ESTADO-PARTE A INCLUIR NO PRÓXIMO
RELATÓRIO PERIÓDICO INFORMAÇÕES SOBRE O NÚMERO DE
CASOS
DE
TORTURA
OU
TRATAMENTO
DESUMANO
OU
DEGRADANTE DE CRIANÇAS RELATADAS ÀS AUTORIDADES
OU AGÊNCIAS RELEVANTES, O NÚMERO DE PERPETRADORES
DE TAIS ATOS QUE FORAM SENTENCIADOS PELOS TRIBUNAIS
E A NATUREZA DESSAS SENTENÇAS.
Resulta de estudos e análises acerca dos dados que tratam do direito à vida compreendendo
os homicídios (violência letal), atentados à vida, à integridade física, tortura e punições
corporais, cometidos contra crianças e adolescentes no período entre 2004 e 200783.
Encontra-se estruturado conforme a Matriz da Estratégia Preliminar de Monitoramento
elaborada pelo Grupo de Trabalho da Convenção dos Direitos da Criança (GT CDC) da ANCED e
respectivo Plano de Trabalho. Sendo assim, os tópicos principais são:
1. Marco Legal: aborda a legislação acerca do direito à vida nos principais
documentos jurídicos vigentes no ordenamento brasileiro.
2. Situação: retrata o cenário das mortes de crianças e adolescentes com destaque
especial para as mortes por armas de fogo durante as ações da policial no combate
82
Para efeitos deste relatório entende-se que a responsabilidade do ente federado na proteção dos direitos
fundamentais de crianças e adolescentes é do Estado brasileiro, signatário dos tratados e convenções em matéria
de direitos humano. E o Estado brasileiro é a conjugação de todos os entes federados e mais os diferentes poderes.
83 Tal período compreende a data de entrega do último Relatório Brasileiro e a data na qual deveria ter sido
apresentado relatório subseqüente,.
53
ao crime organizado, as mortes de crianças e adolescentes por omissão ou
negligencia do Estado no campo da saúde e, as mortes de crianças e adolescentes
indígenas. O Mapa da Violência é um dos mais recentes estudos de abrangência
nacional sobre este tema e balisará as análises que serão feitas no decorrer do
texto. A perspectiva internacional acerca da temática sistematizada na publicação do
UNICEF intitulada “Direitos Negados – A Violência contra crianças e adolescentes no
Brasil é outra renomada fonte de informações. Casos exemplares noticiados pela
mídia e casos atendidos pelos Centros de Defesa também ilustrarão o texto”.
3. Esforço: traz algumas iniciativas do Estado brasileiro no sentido de atender ao que
estabelece a Recomendação 41 do Comitê da Criança.
4. Ambiente: apresenta o contexto dos debates travados no seio da sociedade acerca
da temática.
5. Conclusão: busca sistematizar os achados dos estudos sinalizando para algumas
saídas possíveis para o Estado Brasileiro.
6. Recomendações: apresenta um conjunto de recomendações para a efetiva atenção
aos direitos fundamentais de crianças e adolescentes.
7. Fontes Utilizadas: lista os principais documentos utilizados para a construção do
relatório.
Vale destacar que alguns fatores contribuíram para a limitação na coleta de dados na fase de
mapeamento, a saber:
•
A ausência de indicadores para tratar de todos os temas selecionados.
•
Indisponibilidade de dados em meio digital (falta de registros mais completos em
sites);
•
Falta de fontes suficientes que pudessem fornecer dados quantitativos mais
detalhados para o período mencionado.
•
Falta de dados que pudessem favorecer uma caracterização mais específica sobre
punições corporais.
Tais fatores intercorrentes, apesar de dificultarem, não impossibilitaram o andamento do
trabalho.
54
Homicídio
MARCO LEGAL
“Indiscutivelmente a vida se constitui como o mais importante, se não
mais indispensável, de todos os direitos humanos até aqui constituídos
natural e juridicamente em todos os tempos e épocas e especialmente
nos ordenamentos normativos, nacionais e internacionais do mundo
moderno”. (Carlos Nicodemos84)
O direito à vida encontra-se amplamente amparado na legislação vigente. Os direitos
fundamentais do ser humano tem sido preocupação constante e se reconhece cada vez mais a
importância da vida humana, como se pode observar no preâmbulo da Carta das Nações
Unidas de 1945, posteriormente no artigo terceiro da Declaração dos Direitos Humanos:
“Todo indivíduo tem direito à vida, à liberdade,à segurança pessoal”.
A Convenção sobre os Direitos da Criança 85 reconhece o direito à vida, garantindo que o Estado
a assegurará, assim como garantirá o desenvolvimento da criança, conforme se observa no
artigo 6º: “(1) Os Estados Partes reconhecem que toda criança tem o direito inerente à
vida”, (2) Os Estados Partes assegurarão o máximo a sobrevivência e o desenvolvimento da
criança “.
Ao longo dos seus 54 artigos a Convenção traz quatro princípios que devem servir de marco
para a aplicação de todos os direitos assegurados em seu texto, sendo um deles o direito à
sobrevivência e desenvolvimento conforme o citado artigo sexto. Ressalta-se que assim ela
amplia o conceito de direito à vida para além do direito à integridade física, abarcando a
sobrevivência.
Outros instrumentos internacionais de proteção aos direitos humanos como os Pactos de
Direitos Civis e Políticos e o dos Direitos Sociais, Econômicos e Culturais da ONU de 1966
obrigam os Estados juridicamente na obrigação de assegurar todos os direitos ali enunciados,
entre eles, especialmente, o direito à vida. Ainda tratam desta questão que orientando a ação
do Estado brasileiro, a Convenção Interamericana de Direitos Humanos da OEA e o Pacto de
San José da Costa Rica que no artigo 4º, 1, estabeleceu que: “Toda pessoa tem o direito de
que se respeite a sua vida. Esse direito deve ser protegido pela lei e, em geral, desde o
momento da concepção. Ninguém pode ser privado da vida arbitrariamente.”
No direito pátrio (a Constituição Federal) encontramos igual preocupação com a vida humana.
Sendo o tema de especial importância que, se não bastasse o legislador constituinte de 1988
colocá-lo no caput do artigo 5º - Capítulo I (Direitos e Deveres Individuais e Coletivos) do
Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), preferiu esculpi-lo antes de qualquer outro,
tais como a liberdade, a igualdade, a segurança e a propriedade. Inequivocadamente
vislumbra-se aqui a importância que o legislador constitucional de 1988 imprimiu ao direito à
vida. Este se coloca à frente de outros e afigura-nos no sentido de que a vida humana seja
considerada um ponto central em relação aos demais direitos. Um eixo do qual emanam todos
os outros.
Para reforçar a prioridade estabelecida constitucionalmente o artigo 227 trata deste direito
realçando a importância da família, do Estado e da Sociedade em assegurá-lo.
“Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar
à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à
vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,
84 O direito humano à vida e a política de enfrentamento ao extermínio de crianças no Brasil. In: A vida de crianças e
adolescentes está ameaçada. Sabe o que pode fazer a diferença para salvá-la ? 2005. Projeto Legal.
85 Aprovada pelo Decreto Legislativo no 28, de 14 de setembro de 1990 e Promulgado pelo Decreto 99.710 de 21 de
novembro de 1990.
55
à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e
comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.”
O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Federal de julho de 1990, traça o mesmo caminho
da Constituição Federal, já em seu artigo terceiro que diz:
“Artigo 3º - A criança e o adolescente gozam de todos os direitos
fundamentais inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da
proteção integral de que trata esta Lei, assegurando-se-lhes, por lei ou
por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes
facultar o desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em
condições de liberdade e dignidade” (ECA)
O artigo sétimo por sua vez estabelece que a criança tem direito à proteção de sua vida e
saúde, cabendo às políticas sociais públicas garantir-lhe o nascimento e desenvolvimento sadio
e harmonioso, com condições de dignidade.
Os diplomas legais, ou seja, a Constituição Federal, o Estatuto da Criança e do Adolescente e a
Convenção dos Direitos da Criança, reconhecem o direito à vida como ponto de partida aos
demais direitos e ainda compõem um valioso instrumento jurídico para a proteção de crianças
e adolescentes.
SITUAÇÃO
A crescente incidência de mortes por causas violentas tem conseqüências diretas nos padrões
de mortalidade juvenil nos últimos anos. Neste contexto infelizmente o Brasil assume posição
de destaque porque apesar de os homicídios afetarem a população como um todo, a população
adolescente e jovem é especialmente vitimizada. As pesquisas revelam que são os
adolescentes e jovens do sexo masculino as maiores vítimas de homicídios. E quando se trata
de homicídios cometidos por agentes do Estado (polícias) as circunstâncias e os procedimentos
seguintes para a apuração do caso são permeados de impunidade restando bastante
prejudicados ou até mesmo inviabilizados. Os números mostram um claro recorte de classe,
idade e cor.
Segundo estudo elaborado pela Organização dos Estados Ibero-americanos para Educação, a
Ciência e a Cultura (OEI) as mortes por homicídios no país concentram-se em 556 de 5.560
municípios brasileiros, ou seja, cerca de 10%. Dos 48.345 óbitos por esta causa, registrados
em 2004, 34.712 – mais de dois terços – aconteceram nessas cidades.
De acordo com o estudo - que ampliou as pesquisas sobre violência, até então realizadas nos
grandes centros -, com base em dados de 1994 a 2004, isso mostra um crescimento da
violência no interior do país, principalmente na região Centro-Oeste (que abrange estados que
fazem fronteira com outros países latino americanos), e não só nas grandes capitais e regiões
metropolitanas.
Os dados da pesquisa "Mapa da Violência dos municípios brasileiros 2008" – estudo elaborado
pela Rede de Informação Tecnológica Latino Americana (Ritla) -, referentes ao ano de 2006,
confirmam que nada menos do que 73,3% do total de homicídios ocorridos no Brasil foram
cometidos nos 556 municípios mais violentos86. Produzido a cada dois anos desde 1998, o
estudo analisa a situação e a evolução da violência nas 27 capitais e nas 10 regiões
metropolitanas87. O estudo classifica a violência em três pontos: acidentes de transportes,
86 Atualmente, o Brasil possui 5.564 municípios.
87 A última edição do "Mapa da violência dos municípios brasileiros" foi publicada em 2007, mas continha apenas
informações e indicadores de mortalidade coletados até 2004. Como o Ministério da Saúde disponibilizou os dados
até 2006, a Ritla decidiu elaborar uma nova pesquisa.
56
homicídios e óbitos por uso de armas de fogo. Recentemente, um novo fenômeno chamou a
atenção dos pesquisadores: se até 1999 os pólos de violência eram as grandes capitais e
metrópoles, depois disso observou-se o deslocamento da violência para o interior dos estados.
Os dados da pesquisa indicam que esses 10% tendem a ser municípios de grande porte, pois
concentram 44,1% da população do país. Se a média nacional de habitantes por município em
2006 era de 32,6 mil habitantes, a média desses 10% era mais do que quatro vezes superior:
143,9 mil habitantes por município. São territórios que apresentam organização social
bastante complexa e diversificada onde se expressam a desigualdade econômica, social,
política e cultural entre os diferentes grupos e também uma forma distinta de agir por parte de
muitos governantes.
Para Julio Jacobo Waiselfisz (responsável pelo Mapa da Violência 2006 – os jovens do Brasil), a
violência está indo para o interior porque houve, nos últimos anos, um rápido crescimento no
pólo industrial das cidades menores, o que, conseqüentemente, atraiu várias pessoas e
aumentou o número da população. Alba Zaluar complementa esta colocação, inferindo que um
dos motivos do crescimento da taxa de homicídios em municípios do interior deve-se ao uso
dos mesmos como entrepostos para o tráfico de drogas e de armas. A Antropóloga aponta
ainda que uma outra razão para esse fenômeno é o crescimento desordenado pelo qual
algumas dessas cidades passaram nos últimos anos, como Macaé, no Rio de Janeiro. E no que
diz respeito ao tráfico de drogas, observa-se o envolvimento de muitos adolescentes.
Todos os 27 estados brasileiros possuem, pelo menos, um município fazendo parte desse
grupo dos 10% mais violentos. Excluindo o Distrito Federal (DF), que não possui malha
municipal, existem estados em que parte significativa dos municípios integra esse universo
classificado como "crítico" no estudo: são os casos do Amapá, Pernambuco, Rio de Janeiro e
Roraima, todos possuindo 40% ou mais de seus municípios nesta situação.
O Mapa da Violência dos municípios brasileiros 2008 mostra que Coronel Sapucaia (MS) é o
município com a maior taxa média de homicídios do país, levando-se em conta o número de
mortes e o tamanho da população. Apesar de ter havido 13 homicídios na cidade em 2006 que ocupava, com dados de 2004, o 3º lugar da pesquisa -, o pequeno tamanho da população
(14,6 mil habitantes) faz com que, na média, Coronel Sapucaia ocupe o topo do ranking.
A cidade em que o número absoluto de homicídios foi maior em 2006 é São Paulo, com 2.546
mortes. O Rio de Janeiro vem em seguida, com 2.273. Recife está em 3º, com 1.375
homicídios.
De acordo com o estudo, em 10 anos (1996-2006), o número total de homicídios registrados
57
em todo o Brasil passou de 38.888 para 46.660, representando um aumento de 20%,
levemente superior ao crescimento da população, que, segundo a pesquisa, foi de 16,3% no
mesmo período.
Os dados do estudo mostram que o número de homicídios registrou um crescimento regular
até 2003, com aumentos elevados em torno de 4,4% ao ano. Já em 2004, essa tendência
história se reverte de forma significativa: o número de homicídios cai 5,2% em relação a 2003,
fato diretamente ligado, para os responsáveis pelo estudo, à política de desarmamento
desenvolvida pelo governo federal naquele ano.
Nos anos seguintes, as taxas de homicídios continuaram caindo, mas em um ritmo menor,
segundo a pesquisa. Dessa forma, entre 2003 e 2006, as quedas anuais são da ordem de
2,9%, fato também atribuído, pelo estudo, às políticas de desarmamento, incluindo o resultado
do referendo, favorável à entrega das armas de fogo por parte da população. "Essa queda nos
números se deu por causa da campanha do desarmamento, que produziu um efeito imediato
nos números de homicídios", explicou o pesquisador e autor do estudo, Julio Jacob Waiselfisz.
O Mapa da Violência dos Municípios Brasileiro aponta também que o número de homicídios
sofridos por pessoas de 15 a 24 anos subiu de 13,1 mil, em 1996, para 17,3 mil, no ano de
2006 - um aumento de 31,3%. No mesmo período, o crescimento de homicídios entre a
população total foi de 20%.
Por outro lado entre 2004 e 2006, no entanto, o índice de homicídios entre jovens caiu 13% 88.
Segundo Julio Jacobo, a queda se deve à adoção de políticas públicas específicas para a
juventude nesse período.
“Pela primeira vez se olha o jovem como objeto de política. Até o
momento o jovem era uma entidade vista como fadada a desaparecer,
no meio entre a criança e o adulto”.
O estudo mostra também que os 200 municípios com o maior número de mortes juvenis por
homicídio concentram 47,3% da população do país e 79,5% dos homicídios juvenis em 2006.
De acordo com o gerente de Estatística Vital do IBGE, Claudio Dutra Crespo, as mortes nas
grandes cidades estão ligadas diretamente à violência urbana. “O jovem é uma população-alvo
específica da insegurança, dos homicídios e acidentes de trânsito”. Esta informação faz parte
das Estatísticas do Registro Civil, divulgadas em abril de 2008 pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), referentes ao ano de 2007.
88 Vale destacar que o Brasil conta com 35 milhões de jovens entre 15 e 24 anos.
58
Nos últimos 16 anos, foi possível observar no país um aumento de 7,3 pontos percentuais nos
óbitos violentos na faixa etária de 15 a 24 anos, que era de 60,6% em 1990 e pulou para
67,9% em 2006. O maior aumento foi registrado na região Sudeste, onde o percentual de
mortes para jovens dessa faixa etária era de 64,1% em 1990 e bateu em 75,9% na mesma
série histórica comparativa: um salto de 11,8 pontos percentuais. Esses dados são do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 2006, segundo a Agência Brasil.89
A violência no Brasil assume diversas facetas, mas uma das mais preocupantes é a
institucional, aquela cometida justamente pelos órgãos e agentes públicos que deveriam se
esforçar para proteger e defender os cidadãos. “A violência policial é a mais notória dentre as
praticadas por agentes do Estado. Todos sabem de sua existência, apesar de não ser possível
quantificá-la claramente, já que os dados referentes à segurança pública no Brasil não são tão
confiáveis” ···
Violências contra os Povos Indígenas
Muitos são os casos de morte de crianças e adolescentes indígenas nos diferentes povos. Há
casos de homicídios, suicídios (bastante comum entre algumas etnias), mas principalmente
morte por omissão do poder público (violência institucional).
Segundo a Rede Social de Justiça e Direitos Humanos (2007), em 2007, 58 indígenas foram
assassinados, 35 do Mato Grosso do Sul, sendo que destes, todos, com a exceção de um,
pertencentes ao povo Guarani-Kaiowá.
Com relação à faixa etária, chama a atenção as ocorrências por extremos etários (muito idosos
e muito jovens). Por outro lado, 13 jovens, de 14 a 20 anos foram mortos neste ano. Entre as
58 vítimas, 12 eram mulheres e 46 homens. Entre as mulheres, muitos casos de estupro
seguido de morte.
No ano de 2007, 36 indígenas foram vítimas de tentativas de assassinato em todo o país.
Os casos de tentativa de assassinato ocorridos na Bahia, com o povo Pataxó Hã Hã Hãe,
Ceará, com o povo Tapeba e Maranhão, com o povo Guajajara, dizem respeito à violência com
que fazendeiros e demais invasores das terras indígenas atuam, invadindo comunidades e
atacando pessoas impunemente. Comunidades foram invadidas nesses estados do Nordeste,
os indígenas aterrorizados e ameaçados por pistoleiros armados.
Foram notificados pelo menos 19 casos de morte, apenas no primeiro semestre de 2007, por
desassistência, entre os Kulina, no Vale do Javari, no Amazonas. Entre as causas, várias
doenças graves como hepatite, hepatite viral, malária, febre amarela, tuberculose e
desnutrição. Segundo os informes, a FUNASA (Fundação Nacional de Saúde) não tem as
mínimas condições de pessoal, recursos, equipamentos, nem embarcações para atender
aquele povo indígena. Foram relatadas mortes de indígenas em 11 regiões dos DSEIs (Distritos
Especiais de Saúde Indígena), de um total de 30 regiões, devido a doenças como sífilis,
DST/AIDS e hepatite. Outro povo duramente afetado por mortes devido à inexistência de
atendimento adequado na região é o Kaxinawá, no Acre, com relatos de mortes por malária,
febre amarela, febre tifóide, viroses diversas e desnutrição infantil. Foram relatados também
casos de morte devido a negligência no atendimento médico, o que causou as mortes de um
cacique do povo Kaingang, em Santa Catarina, e de uma jovem parturiente de 24 anos, do
povo Xokó, em Sergipe. Conforme informações dos próprios DSEIs, há casos de sífilis
disseminados em indígenas em todas as regiões do Brasil.
O povo Zoé, etnia isolada no Pará teve 80% de seus membros contaminado por malária. A
devastação das matas do seu território e a presença dos invasores é a causa evidente desta
89
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/12/05/materia.2007-12-05.1045027516/view.
capturada em 05/07/2008.
Informação
59
trágica contaminação. Foram feitas também muitas denúncias sobre a precária situação
sanitária e alta contaminação por esquistossomose pelo povo Potiguara, na Paraíba, e de
desassistência médica pelo povo Munduruku, no Pará.
Denúncias deste último relatavam a demora de 2 a 6 meses para se ter acesso a um
atendimento médico, superlotação e fome nos hospitais, desrespeito e abandono dos
pacientes, com casos constantes de perdas dos resultados dos exames por funcionários que
“se esquecem” de buscá-los, paralisando tratamentos e exigindo que exames sejam
novamente refeitos, aumentando o sofrimento da população que deveria ser atendida.
O quadro de abandono e desassistência a povos indígenas se reflete em denúncias como a da
contaminação de córregos usados para o preparo de alimentos, pelo povo Guarani-Kaiowá, no
Mato Grosso do Sul; do corte de 11.000 cestas básicas pelo governo desse estado, que eram
entregues a 8.000 famílias Guarani-Kaiowá, e da existência de famílias inteiras desse povo
perambulando pelas cidades do Mato Grosso do Sul, buscando restos de comida em latas de
lixo. Segundo funcionários da Funasa, o corte das cestas básicas refletiu imediatamente no
aumento dos casos de desnutrição infantil.
Enfim, são inúmeros os casos de violência contra os povos das florestas e no meio dele
milhares de crianças e adolescentes.
O governo brasileiro não toma uma atitude positiva em relação à questão deixando que a
contradição entre a lei e a realidade se perpetue. Por seu turno os estados e municípios não se
planejam para prestar a devida assistência a estes povos, em especial os indígenas, como se
não fôssemos todos cidadãos brasileiros.
Denúncias de casos de mortalidade infantil ocorreram nos estados do Amazonas, Mato Grosso
do Sul, Rondônia e Tocantins (povos Pirahã, Kanamari, Kulina e Tikuna). As doenças foram
desidratação, complicações do parto, pneumonia, tuberculose, hepatite, gastroenterite e
hidrocefalia e, segundo as denúncias, houve falta de atendimento a essas crianças, com
descaso por parte da Funasa.
No Mato Grosso do Sul (povo atingido Guarani-Kaiowá) as denúncias se referem a 8 crianças,
têm como causa a desnutrição, quase todas eram recém-nascidas ou chegavam a dois anos de
idade. Segundo as denúncias e avaliações de funcionários da Funasa, o pano de fundo dessas
mortes e da desnutrição está na miséria, falta de terra, trabalho e de sustentabilidade nas
comunidades Guarani-Kaiowá. Todas as crianças morreram internadas em hospitais do Mato
Grosso do Sul. Segundo as denúncias, não existe transporte, tanto para levar as equipes
médicas às aldeias, como para transportar os doentes aos hospitais e postos de saúde.
No Tocantins, o povo atingido foi o Apinayé. As denúncias se referem às mortes de 3 bebês,
com os sintomas de vômito, diarréia e desnutrição. Segundo estas denúncias, nas aldeias
Apinayé as condições de higiene são muito precárias, sendo que adultos, crianças e animais
convivem no mesmo ambiente, bebendo e utilizando água dos mesmos córregos, para todas
as atividades da comunidade.
ESFORÇO
Alcançar o objetivo da Recomendação 41 do Comitê ao Estado brasileiro exige um esforço
integrado dos três níveis de governo e dos poderes legislativo e judiciário principalmente. É
tarefa para diversos setores das políticas públicas considerando a dinâmica e dimensões da
violência.
Como visto nos dados sobre mortes de crianças e adolescentes, observa-se que os nossos
jovens são as maiores vítimas de mortes por arma de fogo, nossas crianças indígenas estão
morrendo de desnutrição e por trás desses números muita miséria, negligencia e descaso dos
60
governos nos mais diversos níveis com relação ao respeito aos direitos humanos. Isto se
agrava principalmente quando a vítima é pobre, de cor da pele não branca, e moradora de
favelas ou outros assentamentos humanos (aldeias, assentamentos de sem terra).
O Governo brasileiro na esfera federal afirma que desde 1999 vem enfrentando a situação dos
homicídios contra crianças e adolescentes apoiando ações de prevenção dos casos de violência
letal contra crianças e adolescentes. Desde então foram implantados os Programas de Proteção
à Crianças e Adolescentes Ameaçados de Morte e outras de prevenção. A partir do ano de
2003 foi previsto recurso no orçamento para a implantação do Programa naqueles estados com
as maiores taxas de homicídios contra crianças e adolescentes e em 2007 foi lançado o
Programa Nacional de Segurança Publica com Cidadania, mas ainda há muito que ser feito
para a efetiva proteção.
Ao longo dos últimos anos, alguns governos estaduais a partir de políticas de fomento na área
de segurança pública do nível federal implementaram programas sociais de atenção à violência
letal como, por exemplo, o estado de Minas Gerais com o Programa Fique Vivo, mas esta
iniciativa não foi seguida de forma assimétrica pelas demais unidades da federação.
Por sua vez os municípios com os maiores índices de violência, nos quais se observou altas
taxas de homicídios, também forma impelidos a pensar estratégias de enfrentamento ao
problema. Criaram-se então as secretarias municipais de segurança cidadã em alguns
municípios para dar concretude ao limitado papel deste ente na questão da segurança pública.
A questão dos homicídios contra crianças e adolescentes tem sido tema de debates atualmente
no seio da sociedade civil e do poder público, principalmente quando se trata de pensar ações
preventivas contra a vulnerabilidade à violência letal. Nesta direção estão também algumas
organizações da sociedade civil que executam programas de proteção à criança e ao
adolescente ameaçado de morte, como por exemplo, nos estados do Rio de Janeiro, Pará, São
Paulo, Espírito Santo e Minas Gerais ou outros projetos de atendimento às situações de
violências no Brasil.
O Programa de Proteção à Criança e ao Adolescente Ameaçado de Morte
Tal programa, criado em 1999 está sob a coordenação da Subsecretaria de Promoção dos
Direitos da Criança e do Adolescente da Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SPDCA/SEDH-Pr), órgão especial vinculado à Presidência da República. O Programa é
executado por governos e organizações da sociedade civil e do governo nos estados do Rio de
Janeiro, Pará, São Paulo, Espírito Santo, Distrito Federal, Pernambuco e Minas Gerais.
Cada Programa possui uma equipe específica para o atendimento emergencial e de
acompanhamento e conta com recursos significativos para diversas despesas com a proteção
que vão desde o fornecimento de um vale transporte até mesmo à montagem de uma casa
para uma família inteira. As metas estabelecidas são qualitativas e não quantitativas uma vez
que o processo de proteção envolve também o acompanhamento psico-social do caso.
As maiores dificuldades que os programas encontram está na ausência de comprometimento
do poder público estaduais e municipais e do judiciário com a proteção especial. Os primeiros
por não assumirem o programa como uma de suas responsabilidades tendo em vista que se
trata de proteção especial a crianças e adolescentes. Os segundos por recusarem em muitos
casos a transferência de casos entre os municípios sem a carta precatória de um outro juiz
com o encaminhamento.
Além disto não se tem ainda um sistema de avaliação do impacto do Programa nas diversas
unidades da federação onde é executado. Esbarra-se também na dificuldade de inserção social
dos atendidos e suas famílias na rede socioassistencial publica e privada.
61
O projeto de lei que trata da sua instituição permanece tramitando no Congresso Nacional sem
muita movimentação.
Talvez o maior dos obstáculos que o poder judiciário o fato de agentes do estado
representarem um número significativo entre os que atentam contra a vida de crianças e
adolescentes.
Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania
(PRONASCI)
O PRONASCI lançado no dia 20 de agosto de 2007 pretende articular programas de segurança
pública com políticas sociais já desenvolvidas pelo governo federal, sem abrir mão das
estratégias de controle e repressão qualificada à criminalidade. A novidade, segundo o governo
federal, é que essa é a primeira vez que se associa segurança pública e políticas sociais.
Estruturado em 94 ações, o PRONASCI dialoga pouco com a atividade policial direta. De acordo
com organizações de direitos humanos no documento de recomendações ao relator da Onu
Philip Alston tal programa foi concebido às pressas, basicamente no âmbito do Ministério da
Justiça, sem a participação expressiva de outros Ministérios como Desenvolvimento Social,
Planejamento ou, até mesmo, a Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da
República.
Previsto para ser desenvolvido em 11 regiões metropolitanas (Brasília e entorno; Vitória; Belo
Horizonte; São Paulo; Rio de Janeiro; Belém; Recife; Maceió; Salvador; Curitiba; Porto Alegre),
escolhidas em função do índice de homicídios, o Pronasci tem como foco a juventude.
Para a juventude excluída propõe a inclusão nos diversos programas sociais do governo, em
particular os relativos à educação, realização de seminários, formação de multiplicadores em
direitos da cidadania, reforma da legislação penal, tratamento diferenciado para os egressos,
remição de pena para o jovem apenado que estuda, etc. O programa não apresenta nada de
novo nesse quesito, tampouco fixa prazos, metas e orçamento para desenvolvimento dessas
atividades.
O PRONASCI simplesmente não se manifesta em relação a violência policial. Não há previsão
de ações que reduzam o índice de homicídios cometidos por policiais, nem ações que retirem
das ruas policiais envolvidos em mortes enquanto transcorrem as investigações. Essa é uma
grande defasagem, pois o combate à violência policial e a corrupção deveriam ser eixos
centrais do Programa.
O contexto das mortes por arma de fogo envolve uma gama de atores e circunstâncias e uma
resposta bastante policialesca do Estado marcada pela coerção, pela violência e pela falta de
inteligência nas ações de investigação. Neste campo é o Estado quem mais mata. A polícia
brasileira é conhecida como a que mais mata em todo o mundo. Sob o argumento de estar
combatendo o crime organizado ou o tráfico de drogas e mantendo assim a ordem urbana a
polícia brasileira em alguns estados tem ordem expressa para matar.
Para a Anistia Internacional as ações dos governos federal e estaduais em resposta à atuação
do crime organizado em áreas de comunidades carentes foram classificadas de "confusas".
Segundo o documento, embora o governo federal tenha lançado iniciativas voltadas à
prevenção do crime, como o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania
(PRONASCI), que destina recursos à área da segurança pública, ainda se verificam "métodos
violentos, discriminatórios e corruptos no combate ao crime", principalmente no Rio de Janeiro.
Para reverter o quadro marcado pelo elevado número de mortes durante operações policiais, o
pesquisador da Anistia Internacional sobre temas relacionados ao Brasil, Tim Cahill defende
62
uma política de segurança de longo prazo, baseada em uma atuação direcionada às
necessidades de cada comunidade, aliada a investimentos sociais:
"Se os governos estadual [do Rio] e federal não fizerem um plano de
longo prazo baseado num policiamento que trabalha as necessidades
dessas comunidades, direcionado aos locais onde os focos de crimes
existem, vamos continuar tendo crimes violentos. Precisamos ter uma
política que traga segurança verdadeira para essas populações,
combinando investimento social e reforma concreta da estrutura do
policiamento".
Conclui sua entrevista afirmando que:
"Reconhecemos que a polícia tem um trabalho muito difícil e que muitos
perdem suas vidas na defesa dos direitos humanos, mas há uma falta
de pensamento estratégico no nível superior e a presença de alguns
maus policiais que reduzem a eficácia e a credibilidade da atividade da
polícia", concluiu.
No referido levantamento o Brasil também aparece como país em que o sistema judicial é
ineficaz e lento.
"A extrema lentidão e a ineficácia do sistema judicial reforçaram a
impunidade para violações dos direitos humanos", diz o "Informe 2007
(...) Há informações de que as decisões judiciais teriam sido
discriminatórias em alguns casos; em outros, as pessoas enfrentaram
acusações criminais que teriam razões políticas".
Impunidade
No livro Impunidade – até quando a Associação Nacional de Centros de Defesa já apontava
também os gargalos do sistema de apuração e investigação dos crimes contra crianças e
adolescentes apontando algumas falhas como, por exemplo, o comprometimento dos agentes
do estado com as circunstâncias que levaram à morte da criança ou do adolescente, erros
cometidos no momento da apuração do homicídio, erros de interpretação do Ministério Público
e por fim do judiciário.
A prática dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente (CEDECAs) vem, ao longo de
alguns anos, identificando questões com forte ênfase na manutenção da impunidade e que
podem ser itemizadas da seguinte forma:
a) Polícia investigativa e violência policial – Observa-se que de determinado número de
boletins de ocorrência somente uma pequena parte se transforma em inquérito policial, parte
menor ainda é denunciada pelo Ministério Público e, finalmente, um mínimo caso resulta em
condenação. E é a falta de provas o fator que mais contribui para que estas denuncias não se
transformem em processo criminal, que decorre da ineficiência da própria polícia que não
realiza os exames necessários à caracterização do delito. Isto ocorre por ausência de pessoal,
material e instrumentos de trabalho mas também do comprometimento dos agentes no crime.
b) Ministério Público – É hoje o setor mais moroso na aplicação da Lei 8069/90. A ANCED
denuncia que as falhas na interpretação da lei em decorrência do desconhecimento por parte
dos operadores dos princípios que orientam o Estatuto da Criança e do Adolescente; as falhas
de análise dos inquéritos policiais.
63
c) Poder judiciário – O judiciário tem sido alvo de constantes denúncias de envolvimento com
práticas criminosas durante o julgamento do processo concorrendo assim positivamente para a
existência e permanência da impunidade. Trata de forma desigual à sociedade e assim
impossibilita a efetivação dos direitos.
Estes problemas são apontados também por numerosos organismos como a ONU através dos
Relatores Especiais sobre Execuções Sumárias, Extrajudiciais e Arbitrárias, Asma Jahangir. A
Relatora Especial afirmou que o fato de apenas 7.8 % dos homicídios cometidos anualmente
no Brasil serem investigados e processados com sucesso “revelam a falha do Estado em
exercer a devida diligência na realização de justiça”. A Relatora Especial expressou sua
preocupação
“de que esta situação permite que perpetradores [de homicídios]
continuem a cometer graves violações de direitos humanos, incluindo
execuções extrajudiciais, sabendo que seus crimes não resultarão em
investigações ou processamento criminais”.
Neste sentido, também é ilustrativo o último Relatório do atual Relator Especial da ONU sobre
Execuções Sumárias, Extrajudiciais e Arbitrárias, Philip Alston, para quem “a maioria das
recomendações não foram implementadas. A impunidade continua a ser a regra no Brasil, com
poucas execuções extrajudiciais sendo efetivamente investigadas e julgadas. A violência
policial continua sistemática e generalizada, afetando desproporcionalmente os elementos mais
vulneráveis da população”.
Os registros administrativos
Os problemas com os registros administrativos acerca do óbito por sua vez também compõem
este cenário. O homicídio como indicador de violência apresenta ótimas características tais
como:
•
é um dos menos propensos a sub-registros;
•
o mais expressivos quando se fala de violência;
•
existem mais informações “confiáveis” para todo o Brasil, em diversas unidades
no SIM/DATASUS;
•
segue um padrão internacional, CID (dentro dessa classificação encontram-se as
mortes atribuídas a causas externas, entre essas os homicídios)
Contudo são significativos os problemas atribuídos aos registros administrativos no Brasil que
informa sobre a violência e que poderiam ajudar a contextualizar os homicídios, como por
exemplo:
•
ainda não se tem dados confiáveis sobre quem mata e quem morre no Brasil;
•
instituições que possuem bases atualizadas, não as disponibilizam para análises
de outros grupos da sociedade civil;
•
com exceção do SIM, as instituições de segurança do país não seguem um
padrão de coleta e processamento nacional;
•
nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, apenas 60% dos municípios
informam regularmente os óbitos registrados.
Os autores do "Mapa da Violência", por exemplo afirmam que os dados sobre homicídios no
64
Brasil não refletem a realidade dos assassinatos no país.
O problema ocorre em decorrência de uma falha no sistema de informação dos Institutos
Médicos Legais. Muitas mortes são lançadas no sistema como "intenção indeterminada", uma
espécie de limbo estatístico que não define o que é homicídio, acidente ou suicídio. Na dúvida,
o IML simplesmente lança como caso não esclarecido. É evidente que em muitos casos,
quando o óbito é registrado, não é possível identificar a causa. A questão é que nem sempre,
após a investigação policial, o dado é atualizado.
Além disso, há situações em
não classificam a morte como
afirmam considerar aceitável
mortes por causa externa. No
que, apesar das evidências, peritos e policiais deliberadamente
homicídio com a intenção de maquiar estatísticas. Pesquisadores
um índice de "intenção indeterminada" de até 5% do total de
Brasil, desde 1996, ele nunca foi inferior a 8%.
Como é um problema histórico da estatística nacional, essa distorção não afeta a conclusão de
que o número de homicídios no país está em queda. Mas a proporção da redução pode ser
menor do que a apontada pelo "Mapa da Violência". Além disso, pode ocasionar mudanças no
ranking por 100 mil habitantes de municípios e Estados violentos.
"Isso está maquiando toda a evolução. Talvez venha caindo mesmo o
número de homicídios, mas a proporção de registros com intenção
indeterminada é muito grande para afirmar que a queda é tão grande
assim"
(Ana Maria Nogales Vasconcelos, demógrafa, estatística e
coordenadora do Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais da UnB Universidade de Brasília).
Em 2005, último dado disponível pelo sistema Datasus, o Brasil teve 127.633 mortes por
causa externa -homicídios, suicídios, afogamentos, acidentes de trânsito e complicações
cirúrgicas. Desse total, 11.269 -8,83% do total- foram classificadas como "eventos cuja
intenção é indeterminada", ou seja, o IML90 não informou se foi suicídio, homicídio ou acidente.
No mesmo ano, foram registrados 47.578 homicídios.
Esse dado mal registrado impede que o país e os próprios órgãos de segurança municipais e
estaduais tenham a exata dimensão da violência em suas cidades.
AMBIENTE
O ambiente em torno da questão dos homicídios contra crianças e adolescentes é caracterizado
pela existência de um debate maior sobre as suas dimensões e circunstâncias. Contudo
quando se trata de homicídios cometidos durante ações de combate ao crime organizado
empreendidas pela polícia, em comunidades carentes e favelas, a coerção e a violência estão
presentes. Há claramente uma diferenciação da forma como a polícia entra em comunidades
carentes e na Zona Sul. Por conseguinte há um clamor popular maior uma criança ou
adolescente da Zona Sul ou de classe média é atingida por um disparo proferido pela arma de
um policial durante uma incursão. Parece que estes fatores impulsionam muito mais o sistema
de apuração e investigação do que as centenas de mortes dos filhos das classes sociais menos
favorecidas. A morte de uma criança ou adolescente de classe alta estampa a mídia por mais
tempo e cega a influenciar o congresso impelido a debater sobre o assunto e a mídia.
O paradigma retributivo que caracteriza a justiça no Brasil contribui para reforçar este cenário.
A opinião da sociedade é ditada pelo que é registrado e pelo que é visto na mídia. Desta forma
vai se formando uma idéia homogênea de que as centenas de adolescentes mortos em
90 Os IMLs, responsáveis pelo preenchimento do formulário denominado Declaração de Óbito, são órgãos
ligados aos governos estaduais, que têm a função constitucional de cuidar da segurança pública.
65
confrontos policiais não teriam outro destino senão este.
O caso do Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, por exemplo, o relatório da Anistia Internacional aponta, com base em
dados oficiais, que a polícia matou pelo menos 1.260 pessoas no Rio em 2007 - o maior
número já verificado no estado. Para o pesquisador da Anistia Internacional sobre temas
relacionados ao Brasil, Tim Cahill, é preciso que as promessas que envolvem os programas
lançados pelos governos sejam concretizadas:
"Temos notado que o governo federal tem aumentado a visibilidade de
suas preocupações, mas as promessas em relação às reformas, também
anunciadas pelo governo do estado do Rio durante as eleições, não se
concretizam para as pessoas que estão vivendo nessas comunidades
[carentes]. Há esse grande espaço entre as promessas e a realidade e
isso é um grande problema". (entrevista por telefone à Agência Brasil).
Philip Alston, relator da ONU para Execuções Sumárias, Extrajudiciais e Arbitrárias, Philip
Alston dedicou atenção especial ao Rio de Janeiro em suas declarações e no seu relatório
durante e após sua visita ao Brasil:
"Deixemos de lado por um momento o fato de que nenhum Governo
pode se engajar em matanças ilegais, mesmo em nome de assegurar os
direitos humanos e de proteger inocentes. A questão real seria então se
essas
mortes
atingiram
seus
objetivos
declarados
ou
se,
essencialmente, mascaram a falência do Governo no controle do crime.
A polícia do Rio matou 25% pessoas a mais em 2007 do que em 2006;
quase todas estas mortes foram definidas como ‘autos de resistência’,
classificação que dá à polícia carta-branca para matar e se beneficiar de
ampla impunidade. Essa elevação dramática de mortes em 2007 foi
acompanhada por uma redução de 5,7% na apreensão de drogas,
redução de 16,9% no número de armas confiscadas e diminuição de
13,2% no número de prisões realizadas."
"Em outras palavras, os cidadãos do Rio estão menos seguros,
espectadores inocentes são feridos ou mortos em ‘confrontos’ com a
polícia, a polícia tem falhado em ‘tomar de volta’ as favelas das
gangues, o número de criminosos presos caiu e a quantidade de armas
e drogas apreendidas diminui. Resumindo, a estratégia baseada na ação
estatal de mortes extrajudiciais falhou totalmente de todos os pontos de
vista."
O relator se refere à opção política dos governos do Rio de Janeiro ao longo dos últimos anos
no enfrentamento à criminalidade que está direcionada para um determinado segmento social.
Há alguns anos os diversos movimentos sociais e organizações da sociedade civil que atuam
na luta pelos direitos humanos têm identificado em práticas do estado brasileiro uma gestão
violenta sobre as populações das comunidades populares.
Tal projeto de tratamento penal da miséria, levado a cabo por instituições e agentes do poder
estatal, vem se intensificando nos últimos anos num ritmo alarmante. A partir de uma
cartografia da violência institucional do Estado brasileiro, vemos que o valor da vida e da
dignidade de uma determinada parcela dos cidadãos (que podem ser recortados por sua etnia,
faixa etária, classe social e geografia urbana ou rural) está se tornando "descartável" pelas
estratégias gerais das políticas governamentais do país.
66
Hoje o Brasil lidera o ranking mundial nos índices de homicídio de jovens devido a armas de
fogo, o Rio de Janeiro abriga a polícia que mais mata no mundo, há inúmeras denúncias de
práticas regulares de tortura tanto no sistema prisional quanto no sistema sócio-educativo, e
cada vez mais o regime político brasileiro desenvolve e aprimora um projeto militarizado de
segurança pública.
Mais recentemente, o então Secretário Nacional de Segurança Pública, Luiz Fernando Corrêa,
em referência ao atual modelo de política criminal adotado no Rio de Janeiro, declarou que “os
mortos e os feridos geram um desconforto, mas não tem outra maneira”.
No plano da racionalidade governamental do Estado do Rio de Janeiro atualmente impera o uso
oficial de um discurso que prega a necessidade de proteção da sociedade em situação de
guerra. Tal ótica militarizada se baliza na demonização das áreas pobres da cidade e na
glorificação do combate armado contra o atual “inimigo público” do Estado - o tráfico de
drogas.
O atual governo do Rio de Janeiro, sob o comando de Sérgio Cabral Filho, tem perpetuado e
até mesmo ampliado a militarização do modelo de segurança pública no Rio de Janeiro. O
próprio governador, em entrevista aos meios de comunicação defendeu o aborto como
combate à criminalidade. De acordo com suas palavras:
“A questão da interrupção da gravidez tem tudo a ver com a violência.
Quem diz isso não sou eu, são os autores do livro "Freakonomics"
[Steven Levitt e Stephen J. Dubner]. Eles mostram que a redução da
violência nos EUA na década de 90 está intrinsecamente ligada à
legalização do aborto em 1975 pela Suprema Corte", citou [na verdade,
foi em 1973]”
E complementa:
“Você pega o número de filhos por mãe na Lagoa Rodrigo de Freitas,
Tijuca, Méier e Copacabana, é padrão sueco. Agora, pega na Rocinha. É
padrão Zâmbia, Gabão. Isso é uma fábrica de produzir marginal. O
Estado não dá conta”.
Essa declaração por parte do governador do estado é a explicitação do processo de
criminalização da pobreza no Rio de Janeiro que vem legitimando a atual intensificação das
estratégias de militarização das ações policiais nos bairros pobres do estado.
Na mesma linha, o Secretário de Segurança Pública do Rio de Janeiro, José Mariano Beltrame,
em declarações a imprensa afirmou que “tiro em Copacabana é uma coisa” e, no Alemão, "é
outra" e ainda “Um tiro na [favela da] Coréia, no complexo do Alemão [nas zonas oeste e
norte, respectivamente], é outra". O secretário disse ainda, que a aproximação entre as
favelas e as "janelas da classe média" não vai evitar que a polícia realize operações nesses
locais, mas será necessário "ter uma análise de critério muito grande".
As incursões violentas da polícia nas comunidades pobres do Rio de Janeiro têm apresentado
um aumento significativo no que diz respeito à letalidade. A atual política de segurança pública
vem produzindo muito mais “inimigos mortos” do que orientando suas operações para a defesa
da vida dos cidadãos.
Alguns casos exemplares
Os CEDECAs ao longo dos últimos anos vem atuando fortemente em ações de enfrentamento à
violência letal contra crianças e adolescentes. Dessa experiência decorreu a legitimidade para
67
falar em nome dos muitos meninos e meninas mortos por ação ou omissão do Estado
brasileiro.
Seguem alguns casos selecionados no período de
estatísticos apresentados nos capítulos anteriores.
2007 a 2008 que ilustram os dados
Tais casos foram selecionados dentre algumas notícias de jornal que noticiaram caos de
homicídios contra crianças e adolescentes. Homicídios motivados pelas mais diversas razões,
como por exemplo: disputas entre grupos rivais de tráfico de drogas; queima de arquivo;
execução sumária praticada por traficantes de drogas e gangues; passionais; acompanhado de
violência sexual; etc.
Esta síntese de 51 casos revela a idade das vítimas e as circunstâncias nas quais a morte
ocorreu.
CASO
DATA
O Liberal
Belem (PA)
"Adolescente levou um tiro
durante
assalto.
Gilberto
cursava
o
convênio
no
colégio
Universo
e
iria
prestar vestibular para o
curso de Medicina".
06 de
Julho de
2008
Zero Hora on line
Alvorada (RS)
"Adolescente morto por tiros
durante uma festa julina".
Ezequiel
Cirino da
Silva, 16
03 de
Julho de
2008
O Norte - on line
PB
"Adolescente
assassinado
com um tiro de espingarda
calibre 12 na cabeça"
Alberes
da Silva
De lgado,
17
30 de
Junho de
2008
Folha de
Pernambuco
PE
"Adolescente
assassinado
com três tiros, um no dedo,
outro no pescoço e o que
atingiu a cabeça - o fatal.
adolescente vendia drogas".
28 de
Junho de
2008
O Liberal
Guamá (PA)
Adolescente executado com
um tiro na nuca durante um
acerto de contas ".
•
Gilberto
Felipe Bar
bosa
Neto, 17
07 de
Julho de
2008
•
Filipe de
Oliveir a,
15
•
•
•
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
Marapanim (PA)
Lindisnei
Silva do
Vale, 13
•
LOCAL: Estado e
Município do
Homicídio
"A adolescente foi violentada
sexualmente e assassinada.
Principal suspeita é o excompanheiro da mãe ".
•
•
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Paulo
Eduardo
Panto ja
Lopes, 17
Anderson
dos Reis C
ampos
Silva, 17
Edvaldo
dos
Santos
Albuquerq
11 de
Julho de
2008
27 de
Junho de
2008
26 de
Junho de
2008
O Liberal
O Liberal
Belem (PA)
Folha de
Pernambuco
Olinda (PE)
"Adolescente morto numa
troca de tiros com policiais.
adolescente fugia de policiais
durante assalto".
"Cerca
de
oito
homens
invadiram uma residencia e
atiraram num adolescente
que foi morto por tiros no
68
CASO
ue, 17
DATA
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
LOCAL: Estado e
Município do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
rosto e no peito. O crime tem
características de execução,
o
jovem
estava
sendo
ameaçado de morte."
69
CASO
•
•
•
•
•
•
Danilo
dos
Santos,
17
Anderso
n
Bezerra
Nunes,
16
DATA
26 de
Junho de
2008
16 de
junho de
2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Diário de Cuiabá
Verdesmares.com.
br
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
Várzea Grande
(MT)
"Assassinado com dois tiros na
cabeça.
a
vítima
teve
passagem
na
Delegacia
Especializada do Adolescente
(DEA) de Várzea Grande por
tentativa de homicídio"
CE
"Executado com vários tiros à
queima-roupa (...) A. estava na
calçada de um estabelecimento
comercial quando um carro
com três homens parou na rua.
Um dos passageiros desceu e
disparou 3 tiros contra a
cabeça do jovem, que morreu
na hora"
Carlos
Maurício
Amorim
da Silva,
17
20 de
Junho de
2008
O Liberal
Belem (PA)
Marcos
Paulo
Rodrig
ues
Campos,
17
19 de
Junho de
2008
Folha de São Paulo
Rio de Janeiro
(RJ)
Soraya
Barbosa
Marinho,
15
18 de
Junho de
2008
Lívia
Martins,
12
15 de
Junho de
2008
O Liberal
Campo Grande
News
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
"Executado por cinco homens
que invadiram a residência da
mãe. A vítima possuía várias
passagens pela Polícia e chegou
a ser preso em um centro de
recuperação acusado de um
homicídio cometido no ano
passado."
"Jovens
do
Morro
da
Previdência são entregues a
traficantes no do Morro da
Mineira pela Polícia Militar e lá
são torturados e assassinados
com 46 tiros."
Belem (PA)
"Morta por uma colega de
classe com dois golpes de faca
de cozinha. O crime aconteceu
na escola onde as jovens
estudavam, a agressora já teve
passagem pela polícia."
MS
"Índia de apenas 12 anos é
espancada
e
morta
em
Amambai. A menina estaria
jurada de morte por denunciar
o uso de drogas na aldeia."
70
CASO
•
•
•
•
•
Francisco
de Assis
Oliveira,
17
Luiz
André
Mach ado,
13
Juliana da
Silva Sa
ntos, 16
Cosme
Lourenço
Bezerra, 7
Salatiel
Lídio dos
Santos,
17
DATA
13 de
Junho de
2008
11 de
Junho de
2008
10 de
junho de
2008
10 de
junho de
2008
07 de
Julho de
2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Diário do
Nordeste
Diário
Catarinense
No Minuto.com
Diário do
Nordeste
Folha de
Pernambuco
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
Caucaia (CE)
"Executado com um tiro no
ouvido. Adolescente de 17
anos, com passagens pela
Polícia, foi morto a tiros, num
suposto crime ligado à dívida de
drogas
(...)
Segundo
os
familiares, há sete meses, o
rapaz estava trabalhando e não
tinha mais envolvimento com o
crime".
Palhoça (SC)
"Espancado e enforcado em
uma árvore no Bairro Brejaru,
em Palhoça (SC) (...) O corpo
apresentava
sinais
de
agressões nas mãos, braços,
costas e rosto. As investigações
revelaram que a vítima estava
envolvida com furtos."
RN
"Assassinada com um tiro no
olho esquerdo no início da tarde
desta segunda-feira (9) pelo
próprio marido. O crime foi
cometido no quarto do casal,
em uma casa no Arenã, distrito
de São José de Mipibu (RN). A
vítima era estdudante".
CE
"Estrangulado pela própria mãe
que, em seguida, atirou o corpo
num cacimbão no quintal de
sua casa. A mãe disse que
matou o garoto depois que este
lhe
'fez
raiva'.
Ela
teria
mandado o filho ir apanhar
lenha no mato e ele lhe
desobedeceu".
PE
"Assassinado com vários tiros
de revólver calibre 38 na
cabeça
(...)
Dois
homens
abordaram Salatiel quando ele
estava saindo de casa. Exinterno da Fundação Estadual
da Criança e do Adolescente
(Fundac), estava em liberdade
há cerca de seis meses".
71
CASO
•
•
•
•
•
DATA
Ana
Paula
Cardoso
de
Oliveira,
13
22 de
Maio de
2008
João
Bezerra
dos
Santos
Neto, 14
09 de
Maio de
2008
Ana
Alice
Perpétu
o Costa,
3 meses
José
Rodolfo
Amo rim
Fernand
es, 16
Andryo
de
Souza
Damázio
, 16
04 de
maio de
2008
03 de
maio de
2008
24 de abril
de 2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Nominuto.com
Folha de
Pernambuco
Folha on Line
O Liberal
Folha de
Pernambuco
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
RN
"Morta com um tiro na cabeça
na Vila de Ponta Negra. Ana
Paula Cardoso de Oliveira pode
ter
sido
morta
por
um
namorado dela."
PE
"Morto com um tiro no tórax
numa troca de tiros entre uma
equipe do Batalhão de Polícia
da Radiopatrulha (BPRp) e três
bandidos".
BH
"Uma menina de três meses
morreu afogada após ter sido
atirada pela mãe em um rio no
município de Ponte Nova (179
km de Belo Horizonte), na tarde
de ontem. Segundo relato de
testemunhas à Polícia Militar, a
mãe jogou a menina e logo
depois pulou no rio".
Marituba (PA)
"Executado com dois tiros. A
Polícia credita a morte a 'acerto
de contas' entre bandidos. A
vítima, J.R.A. de 16 anos, tinha
ligações com traficantes e foi
baleado duas vezes."
PE
"Em menos de 24h uma criança
de 8 anos e um adolescente de
16 foram mortos por disparo
acidental de arma de fogo,
provocados por outros dois
jovens,
dentro
da
própria
residência."
72
CASO
•
Kleberson
de Souza,
17
DATA
24 de
abril de
2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
O Liberal (PA)
•
Igor
Mathias, 8
28 de
abril de
2008
Terra Notícias
•
Valdemar
Martins, 13
21 de
abril de
2008
Campo Grande
News (MS)
LOCAL: Estado
e Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA MORTE
Belem (PA)
"Adolescente executado a tiros
na
Cremação.
Vítima
era
suspeita de ter participado do
assassinato
de
tenente
bombeiro.
De
acordo
com
informações,
o
adolescente
também tinha envolvimento com
o tráfico de drogas. A família do
rapaz não falou oficialmente com
a imprensa, mas nega todas as
acusações".
"Morto por esganadura, em
Limeira, pela mãe, que fugiu
(...) Viúva e mãe do único filho,
ela
deixou
cinco
cartas
manuscritas explicando que iria
se matar, pois estava 'muito
pertubada e deprimida."
MS
•
Maira Kurz
Scherd ien,
14
24 de
abril de
2008
Zero Hora (RS)
RS
•
Yuri Carlos
Costa A
lves, 11
23 de
Abril de
2008
O Liberal (PA)
Ananindeua (PA)
"Morto por asfixia. O principal
suspeito é o namorado da mãe"
"Morta ao se recusar a fazer
sexo com R.C.B, 36
(...) R.
explicou que morava próximo à
casa onde a vítima residia com
os pais e que costumava pagar
para ela fazer serviços de
limpeza e capina em sua
propriedade. Disse que, no dia
do
crime,
tentou
praticar
relações
sexuais
com
a
adolescente. Com a negativa,
acabou
estrangulando-a
e
batendo com a cabeça dela em
uma pedra"
"assassinado com uma corda de
nylon pelo padrasto (...), que foi
preso em flagrante na terça-feira
à noite e confessou com
detalhes o plano por ele traçado
para eliminar a criança, a forma
que encontrou para se vingar da
mãe
da
criança
após
a
separação do casal".
73
CASO
•
•
•
•
•
Pethrus
Augusto
Maia
Orosco, 4
Jefferson
dos Santos
Alves, 11
Bismarque
Ribeiro
Oliveira, 17
Maria
Eduarda da
Silva do
Carmo, 1
Gustavo
Rodrigues
de Lima da
Silva, 16
DATA
22 de
abril de
2008
22 de
abril de
2008
13 de
abril de
2008
29 de
março
de 2008
19 de
março
de 2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
O Liberal
Folha de São
Paulo
Jornal A Tarde
Folha on line
Folha de São
Paulo
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
Bragança (PA)
SP
Jequié (BA)
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
"Raptado e assassinado (...) A
Polícia suspeita que P. foi vítima
de abusos sexuais antes de ser
morto,
possivelmente
por
asfixia (...) O principal suspeito
de ter matado Pethrus é o exoficial de justiça A.S.B.S, de 47
anos"
"Assassinado com um tiro na
cabeça na favela da Vila União,
Segundo
a
família,
um
desconhecido chamou a criança
na porta de casa e pediu para
que ela o acompanhasse. A
vítima saiu e andou cerca de
dez metros até o local do
crime: um barraco vazio em
um beco (...) Jefferson havia
acabado de tomar banho e se
preparava para dormir."
"Executado pela polícia militar
em
Jequié,
município
do
sudoeste do Estado, a 359 km
de Salvador (...) se envolveu
numa briga e os vizinhos
chamaram a polícia. (...) Houve
perseguição da polícia, que veio
pela frente da residência .(...)
Mandaram abrir a porta (...)
colocaram Bismarque no chão e
deram três tiros."
Guapimirim (RJ);
"Vítima
de
maus-tratos
e
espancamento
(...)
foi
encontrada pela Polícia Militar e
levada ao hospital da cidade,
mas não resistiu aos ferimentos
e morreu.
Moradores que
estavam
no
momento
acusaram o suposto padrasto
da vítima de ser o responsável
pelo crime."
SP
"Encontrado morto com um tiro
no peito próximo ao estádio do
Morumbi (zona oeste de São
Paulo) anteontem. Ele era filho
de um policial civil e vestia uma
camiseta
de
uma
torcida
organizada do time do São
Paulo. A polícia investiga se o
crime está relacionado a brigas
de torcidas organizadas."
74
CASO
DATA
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
•
Mariana
Almeida
Andrade, 16
20 de
março de
2008
Jornal NH on
line
RS
•
Marcelo
Vinícius
Silva
Santos, 17
15 de
março de
2008
Folha de São
Paulo
SP
•
Ezequiel
Oliveira
Gomes, 7
06 de
março de
2008
Campo Grande
News
Aldeia Jaguapiru
(MS)
•
Ágata
Marques dos
Santos, 11
16 de
fevereiro
de 2008
Folha de São
Paulo
SP
•
Renato
Santos
Cândido, 16
31 de
janeiro
de 2008
UOL - Últimas
Notícias
SP
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
"Estrangulada por seu exnamorado, um jovem de 17
anos (...) o jovem descobriu
que Mariana estava grávida
dele de três meses. No entanto,
ele não queria que a garota
tivesse o filho porque já
mantinha relacionamento com
outra moça e exigiu que ela
fizesse o aborto. Diante da
recusa, o namorado acabou
matando M."
"M.V.S.S, 17, B.S, 16 e É.S.A.,
19, (...) assassinados a tiros,
no início da madrugada desta
sexta-feira,
no
bairro
de
Chácara Santa Cecília, em
Itapevi, região oeste da Grande
São Paulo (...) a 10ª chacina do
ano no Estado de São Paulo
(...)"
"Ezequiel Oliveira Gomes, 7
(...) morreu ontem à noite em
Dourados
após
ter
sido
espancado, há cerca de uma
semana, na saída da escola da
aldeia Jaguapiru (...)
foi
atacado por cerca de quatro
adolescentes também indígenas
(...) levou diversos chutes na
barriga e chegou em casa com
hemorragia"
"Ágata Marques dos Santos. 11
(...) morreu depois de levar um
tiro durante incursão da Polícia
Civil do Rio na favela da
Rocinha. O pai de Ágata
Marques dos Santos, atingida
no ombro quando estava na
janela de sua casa, acusou
policiais
da
Core
(Coordenadoria de Recursos
Especiais) da Polícia Civil de
fazerem os disparos. A Core
nega."
"Renato Santos Cândido, 16,
Josias Soares Mariano, 18, e
Aline Cruz Barbosa da Cruz dos
Santos, 18 (...) executados a
tiros (...) Chacinas deixam oito
mortos em menos de 48 horas
no Estado de SP (...) 18
pessoas
já
morreram
em
chacinas neste ano no Estado"
75
CASO
•
•
Taciana
Conceição
Rodrigues,
17
Denis
Henrique
Francisco
dos
Santos, 13
DATA
16 de
janeiro
de 2008
15 de
janeiro
de 2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Folha de
Pernambuco
Extra on line
LOCAL:
Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA MORTE
PE
Taciana Conceição Rodrigues, 17
(...)encontrada
com
a
cabeça
enfiada no manguezal .... antes de
ser assassinada a tiros, ela foi
violentada sexualmente
procura por ela foi iniciada na
última quinta-feira, com a prisão do
mecânico Bruno de Cássio Muniz do
Nascimento, o Pé de Pato, de 18
anos. Com ele, a polícia encontrou
dez pedras de crack, além de R$ 5 e
um aparelho celular. Durante as
ouvidas do homem, ele confirmou
que a jovem cujo desaparecimento
foi denunciado pelos pais, tinha sido
assassinada pela quadrilha de que
fazia parte, já a algum tempo
PE
"Denis Henrique Francisco dos
Santos, 13 (...) morto a golpes de
cassetete por policiais militares no
Recife (...) Segundo testemunhas,
Denis
Henrique
Francisco
dos
Santos, de 13 anos, acabou sendo
agredido por policiais que tentavam
conter uma briga num bloco de
carnaval no bairro de Cordeiro no
domingo (13). A irmã de Denis, Ana
Cláudia Galdino dos Santos, disse
que o menino não estava envolvido
na briga, mas começou a apanhar,
porque estava perto da confusão.
(...) Quando perceberam que Denis
estava
muito
machucado,
os
policiais deixaram o local sem
prestar socorro, de acordo com a
família. 'Eu fiquei gritando: 'vocês
mataram meu irmão', disse a irmã
de Denis, Ana Cláudia Galdino dos
Santos. 'Meu irmão chegou a gritar
várias vezes que não tinha nada a
ver com aquilo, mas só o largaram
quando ele estava desacordado. Ele
foi brutalmente assassinado, e era
uma criança. Espero que isso não
fique impune' (...) A família de
Denis
terá
acompanhamento
jurídico do Centro Dom Hélder
Câmara (Cendhec)"
76
CASO
•
Dejair
Santana
de Jesus,
16
DATA
15 de
janeiro
de 2008
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Bahia Já
LOCAL:
Estado e
Municipio do
Homicídio
Salvador (BA)
CIRCUNSTÂNCIAS DA MORTE
"Dejair Santana de Jesus, 16 (...)
levou um tiro nas costas e outro na
cabeça, após retornar de uma
partida de futebol, na noite da
última
segunda-feira,
14.
Os
disparos teriam sido feitos por
policiais militares. O adolescente
chegou a ser encaminhada para o
Hospital Ernesto Simões, no bairro
do Pau Miúdo, mas já chegou ao
local sem vida (...) o adolescente se
defrontou com dois militares na
ladeira e retornou correndo. 'Vi ele
sendo baleado pelas costas e
arrastado', lembrou o rapaz. Vários
vizinhos garantem ter ouvido o
menino
gritando
pela
mãe.
'Baleado, ele foi levado à entrada da
comunidade, onde foi executado
com outro tiro na cabeça', relatou
outro morador (...) A mãe de
Dejair: '(...) Uma pessoa me contou
que Djair foi arrastado até a
entrada. Chorava e me chamava
(lágrimas). Depois foi baleado na
cabeça e levado na viatura a um
hospital."
77
CASO
•
•
•
Wesley
Damião
da Silva
Saturnin
o
Barreto ,
3
Andreu
Luis
Silva de
Carvalho
, 17
Leonard
o Daniel
Sales de
Lima, 13
DATA
12 de
janeiro de
2008
03 de
janeiro de
2008
10 de
dezembro
de 2007
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Folha de São
Paulo
JB On Line
Nominuto.com
(RN)
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
SP
"Sete pessoas morreram, entre
elas uma criança de 3 anos,
durante ação da Polícia Militar
com apoio do Bope (Batalhão
de
Operações
Especiais),
anteontem,
na
favela
do
Jacarezinho, zona norte da
cidade Wesley, 3, (...) atingido
no tórax, ombro e braço
esquerdos durante ação da
Polícia Militar. Morreu ao chegar
ao hospital Salgado Filho, no
Méier (...) Wesley voltava do
supermercado com a mãe, que
levava no colo o outro filho, de
seis
meses
(...)
Wesley
começaria a freqüentar a escola
na próxima segunda-feira. Sua
avó, a diarista Helena Damião
da Silva, 38, contou que ele
estava eufórico."
RJ
"Assassinado
dentro
do
Departamento
de
Ações
Socioeducativas
(Degase),
possivelmente
durante
o
réveillon (...) 'Quebraram o
pescoço dele, arrebentaram a
cabeça e deram até facada (...)
Eles tiraram meu neto da cela e
o mataram a pauladas..."
gritava, aos prantos, Julia
Modesto da Silva, avó do rapaz
(...) Chegamos lá e uma
assistente social, uma psicóloga
e um médico disseram que ele
havia sido morto por outros
internos(...)' afirma Iara, tia do
Andreu. 'Nós não acreditamos,
os agentes de lá tinham raiva
dele porque ele denunciou
maus tratos ao juiz na última
vez que esteve lá'
Natal (RN)
"Alvejado com vários disparos
de arma de fogo no loteamento
José Sarney (...) O primeiro foi
alvejado com vários disparos de
arma de fogo no loteamento
José Sarney. A suspeita é que
ele tenha morto por estar
envolvido com gangues de
torcidas organizadas."
78
CASO
•
•
•
Fabiana
Santos
Mont
eiro, 11
Carlos
Rodrigu
es
Júnior,
15
Lucas
Curys
de
Paiva,
12
DATA
16 de
dezembro
de 2007
16 de
dezembro
de 2007
06 de
novembro
de 2007
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
UOL - últimas
notícias
G.1 - Globo.com
Comuniweb
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
Rio de Janeiro
(RJ)
"Atingida por uma bala perdida
durante uma operação da
polícia no Morro do Telégrafo,
em Benfica, Zona Norte do Rio
(...) Fabiana Santos Monteiro,
de 11 anos, estava em casa,
quando foi atingida na barriga."
Bauru (SP)
"Espancado até a morte por
seis policiais militares. Os
policiais arrombaram o portão e
uma janela e, quando sua mãe
abriu a porta, invadiram a casa,
dirigindo-se ao quarto onde se
encontrava o garoto, que foi
algemado e agredido, enquanto
era chamado de ' vagabundo'.
Seis policiais militares foram
autuados em flagrante e estão
presos
por
suspeita
de
espancar até a morte um
adolescente de 15 anos em
Bauru, cidade a 343 km de São
Paulo,
na
madrugada
de
sábado
(15).
Os
policiais
disseram que o jovem havia
roubado uma moto."
"Movidos
por
um
ciúme
doentio, um adolescente de 17
anos, e a irmã, de 13 anos,
mataram o irmão caçula, Lucas
Curys de Paiva, 12 anos, no
final da tarde de ontem (...)
Durante depoimento, o autor
disse que levou Lucas ao local
do crime, juntamente com a
irmã, para pegarem alguns
pássaros, e, pouco depois, o
matou estrangulado."
79
CASO
•
•
•
Paulo
Fernando
Alves, 17
Leandro
Cipriano
da Silva,
15
Helen
Ferreira
Apariz, 17
DATA
15 de
novembro
de 2007
17 de
novembro
de 2007
15 de
novembro
de 2007
VEÍCULO DE
INFORMAÇÃO
Folha de São
Paulo
EXTRA ON LINE
EXTRA ON LINE
LOCAL: Estado e
Municipio do
Homicídio
CIRCUNSTÂNCIAS DA
MORTE
Abreu e Lima (PE)
"Uma
nova
rebelião
em
Pernambuco, desta vez em uma
unidade de internamento de
adolescentes
infratores,
resultou na morte de um
interno, na noite de anteontem,
em Abreu e Lima (20 km de
Recife). Foi o quarto homicídio
nesta semana em rebeliões no
Estado. No presídio Aníbal
Bruno, em Recife, três presos
morreram durante motim que
começou domingo e só foi
controlado na tarde de terça.
Todas as vítimas, segundo o
governo, foram mortas pelos
rebelados."
SP
"Leandro Cipriano da Silva, 15
anos,
morto
por
policiais
militares durante um falso
alarme de roubo à estação
Patricarca do metrô, na zona
leste de São Paulo (...)
foi
baleado na boca, entre os
lábios e o queixo, no tórax e
nas duas coxas."
Osasco (SP)
"Quatro pessoas morreram e
uma foi ferida numa chacina
ocorrida na madrugada desta
quinta-feira no Jardim Aliança,
em Osasco. A chacina ocorreu
por volta de 1h40 numa área
considerada ponto de usuários
de droga. A Polícia Militar
informou que três pessoas já
estavam mortas quando a
viatura chegou ao local. Dois
homens foram socorridos ao
pronto-socorro, mas apenas um
deles
sobreviveu
e
está
internado, em estado grave."
80
FONTES UTILIZADAS
AGÊNCIA BRASIL. 2007. Especialista diz que Violência em Cidades Menores é Reflexo
do
Crime
Organizado.
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/27/materia.2007-0227.8987526977/view. Capturado em 17 de abril de 2008.
Agencia Brasil. 2007. IBGE mostra que homens jovens são principais vítimas da
violência nos centros urbanos http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/12/05/
materia.2007-12-05.1045027516/view. Capturado em 05 de julho de 2008.
AGÊNCIA BRASIL. 2007. Maioria dos Homicídios Brasileiros Concentra-Se Em 10% dos
Municípios.
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/27/materia.2007-0227.3497955858/view. Capturado em 18 de abril de 2008.
AGÊNCIA BRASIL. 2008. Tortura Policial Ainda é Realidade no
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/04/17/materia.2008-0417.7535526175/view. Capturado em 17 de abril de 2008.
Brasil.
Fonte:
CFP - CFOAB. 2006. Um Retrato das Unidades de Internação de Adolescentes em
Conflito com a Lei: relatório das visitas realizadas simultaneamente em 22 estados
brasileiros e no Distrito Federal, no dia 15 de março de 2006.
CIMI – Conselho Indigenista Missionário. 2007. Violência Contra os povos indígenas do
Brasil – Relatório 2006 - 2007.
CIMI – Conselho Indigenista Missionário. [S/D]. A Violência Contra os povos indígenas do
Brasil – Relatório 2003 - 2005.
COIMBRA. C.M.B. 2001. A Eficácia da Lei da Tortura: tortura no Brasil como herança
cultural dos períodos autoritários. Brasília: R.CEJ. nº 14, p. 5-13.
COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS E MINORIAS – CAMARA DOS DEPUTADOS. 2005.
Relatório sobre Tortura no Brasil. Brasília.
COMISSÃO DE SEGURIDADE SOCIAL E FAMÍLIA. 2005. Projeto de Lei No 2.654.
www.camara.gov.br/sileg/MostrarIntegra.asp?CodTeor=348350. Capturado em 17 de
maio de 2008.
JARDON, C. & TOURINHO, G. 2008. 73,3% Dos Homicídios no Brasil Ocorrem em 10%
dos
Municípios.
http://g1.globo.com/Noticias/Brasil/0,,MUL277701-5598,00DOS+HOMICIDIOS+NO+BRASIL+OCORREM+EM+DOS+MUNICIPIOS.html. Capturado em
18 de abril de 2008.
LONGO, C. DA S. 2002. A Punição Corporal Doméstica de Crianças e Adolescentes: O
Olhar de Autores de Livros Sobre Educação Familiar no Brasil (1981-2000). São Paulo:
Ieditora.
MINGARDI. G. 2005. A Investigação de Homicídios: construção de um modelo. São Paulo:
SENASP.
O POPULAR. 2007 (14/01/2007). PL Estabelece Direito de Crianças e Adolescentes de
não
Serem
Submetidos
a
Punição
Corporal.
http://www.redandi.org/verPublicacao.php5?L=ES&id=2994&idpais=9. Capturado em 08
de junho de 2008.
81
REDE NÃO BATA, EDUQUE. [S/D]. A Paz é a Gente Que Faz: e ela começa em casa.
http://www.acabarcastigo.org.br. Capturado em 08 de junho de 2008.
LYRA, D.A. (org.) et all. 2004. Relatório RIO: violência policial e insegurança pública. Rio de
Janeiro: Justiça Global.
Centro de Direitos Humanos (CDH). 2005). Tortura de Direitos Humanos. Coleção “Cartilhas
Sobre Direitos Humanos”. São Paulo: CDH.
Rede Social de Justiça e Direitos Humanos. 2007. Relatório Direitos Humanos no Brasil
2007. São Paulo: [S/E].
82
Tortura
A tortura não foi sempre objeto de repúdio na sociedade. Sem necessidade de remontar a
épocas muito distantes, podem ser constatados exemplos da tortura como meio legal de
prova, visando a busca da verdade no processo ou então como espécie de pena cruel imposta
para determinados crimes. Isso sem falar na tortura aceita ou tolerada informalmente pelo
Estado e seus agentes, inobstante a imprevisão ou até mesmo proibição legais, que é, sem
dúvida e lamentavelmente, uma realidade não só histórica como atual.
MARCO LEGAL
A prática da tortura que percorre a história do Brasil foi, durante séculos, utilizada como
exercício de vingança sobre aqueles que insurgiam contra o poder e a força do rei; motivo
porque os suplícios eram públicos. Era aplicada aos índios, negros – que não eram
considerados humanos – aos perigosos de todos os segmentos e aos que praticavam crimes de
lesa majestade.
A ocorrência de casos que envolvem abuso de autoridade e violência, por exemplo, é histórica
e tem sido registrada desde o período colonial. Há no país mecanismos de combate à tortura
como o Comitê Nacional e o Plano Nacional de Combate.
A Constituição Federal é expressa em repudiar a prática da tortura e penas degradantes,
desumanas ou cruéis (artigo 5º. III, XLIII e XLVII), bem como em proteger a integridade física
e moral do preso (art. 5º., XLIX). Entretanto, quando da promulgação da Carta Magna, nossa
legislação ordinária encontrava-se em descompasso com tal preocupação, pois jamais havia
sido elaborada qualquer normativa com o fito de proceder a uma definição do crime de tortura.
O máximo existente era a menção, em alguns dispositivos legais, da palavra "tortura",
prevista, por exemplo, como uma qualificadora no crime de homicídio (art. 121, § 2º., III, CP)
ou como agravante genérica (art. 61, II, "d", CP). A própria Constituição Federal, embora
mencionando o termo, não chegou a defini-lo, deixando essa missão ao legislador ordinário;
procedimento, aliás, estritamente correto sob o aspecto da técnica legislativa.
É a Convenção da ONU sobre tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou
degradantes, de 10.12.84, que vem, em seu artigo 1º., a conceituar tortura como:
"Qualquer ato pelo qual dores ou sofrimentos agudos, físicos ou mentais
são infligidos intencionalmente a uma pessoa a fim de obter, dela ou de
terceira pessoa, informações ou confissões; de castigá-la por ato que ela
ou uma terceira pessoa tenha cometido, ou seja, suspeita de ter
cometido; de intimidar ou coagir esta pessoa ou outras pessoas; ou por
qualquer motivo baseado em discriminação de qualquer natureza;
quando tais dores ou sofrimentos são infligidos por um funcionário
público ou outra pessoa no exercício de funções públicas, por sua
instigação, ou com seu consentimento ou aquiescência".
83
Segundo a Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas
Cruéis, Desumanas ou Degradantes, são consideradas somente as modalidades ‘Tortura-Prova’,
‘Tortura-Castigo’ e ‘Tortura Discriminatória’.
A Convenção Européia para a prevenção da tortura e das penas ou tratamentos desumanos ou
degradantes, em 1º..02.89, apresenta uma série de medidas regulamentadoras da fiscalização
entre os Estados Membros com respeito a práticas ilícitas relacionadas com atos de tortura.
Assim também o faz a Convenção Interamericana para prevenir e punir a tortura, datada de
1985 e ratificada pelo Brasil pelo Decreto 98.386, de 09.11.89, trazendo, porém, em seu bojo
uma conceituação própria de tortura:
"Art. 2º. - Para os efeitos desta convenção, entender-se-á por tortura
todo ato pelo qual são infligidos intencionalmente a uma pessoa penas
ou sofrimentos físicos ou mentais, com fins de investigação criminal,
como meio de intimidação ou castigo pessoal, como medida preventiva
ou com qualquer outro fim.
Entender-se-á também por tortura a aplicação, sobre uma pessoa, de
métodos tendentes a anular a personalidade da vítima, ou a diminuir
sua capacidade física ou mental, embora não causem dor física ou
psíquica".
A Lei 9455, de 07.04.97, define o crime de tortura (e dá outras providências), conforme
estabelece sua ementa. Essa lei revogou expressamente o art. 233 do ECA (art. 4º., da Lei
9455/97) e processou à previsão do crime de tortura através do disposto em seu artigo 1º.,
incisos, alíneas e parágrafos :
"Art. 1º. - Constitui crime de tortura:
I- constranger alguém com emprego de violência ou grave
ameaça, causando-lhe sofrimento físico ou mental:
a) com o fim de obter informação, declaração ou confissão
da vítima ou de terceira pessoa;
b) para provocar ação ou omissão de natureza criminosa;
c) em razão de discriminação racial ou religiosa;
II - submeter alguém, sob sua guarda, poder ou autoridade, com
emprego de violência ou grave ameaça, a intenso sofrimento físico ou
mental, como forma de aplicar castigo pessoal ou medida de caráter
preventivo.
Pena - reclusão, de 2 (dois) a 8 (oito) anos.
84
§ 1º. - Na mesma pena incorre quem submete pessoa presa ou sujeita a
medida de segurança, a sofrimento físico ou mental, por intermédio da
prática de ato não previsto em lei ou não resultante de medida legal".
A lei também prevê um crime específico para as autoridades que se omitirem diante das
práticas acima elencadas (art. 1º., § 2º., da Lei 9455/97), com pena de detenção de um a
quatro anos. No entanto, "esse delito, apesar de previsto na Lei 9455/97 não constitui crime
de tortura".
Segundo o direito penal-constitucional a tortura é crime inafiançável e insuscetível de graça ou
anistia (inciso XLIII, art. 5º , CF), e assemelha-se aos chamados crimes hediondos (Leis
8072/90 e 8930/94).
SITUAÇÃO
Entre outubro de 2001 e janeiro de 2004, foram recebidas 26.587 ligações pelo disque
denúncia e registradas 2.532 alegações de tortura e crimes correlatos no banco de dados do
SOS Tortura (Relatório sobre Tortura no Brasil – 2005).
As alegações foram recebidas no período de funcionamento do SOS Tortura, entre 31 de
outubro de 2001 a 31 de janeiro de 2004, totalizando 1.861 casos de tortura e tratamento
cruel, desumano ou degradante, com dados suficientes para encaminhamento, que contam
com o monitoramento das entidades filiadas ao MNDH91. Dentre as alegações, que foram
recebidas de todos os estados do país, destaca-se o elevado número proveniente dos estados
de São Paulo, Minas Gerais, Pará, Bahia e Rio de Janeiro.
ESTADOS
QTD
SÃO PAULO
306
MINAS GERAIS
283
PARÁ
168
BAHIA
145
RIO DE JANEIRO
DISTRITO
FEDERAL
96
82
MARANHÃO
74
PERNAMBUCO
72
PARANÁ
71
TOCANTINS
70
GOIÁS
60
CEARÁ
51
91 O Movimento Nacional de Direitos Humanos utilizou os parâmetros da lei brasileira com as seguintes observações:
a tortura-castigo muitas vezes vem associada à tortura do encarcerado e a modalidade menos freqüente nas
alegações recebidas é a de caráter discriminatório.
85
ESTADOS
RIO GRANDE DO
NORTE
ESPÍRITO SANTO
MATO GROSSO DO
SUL
QTD
41
41
34
RONDÔNIA
34
AMAZONAS
33
PARAÍBA
32
RIO GRANDE DO
SUL
32
SANTA CATARINA
30
ALAGOAS
30
MATO GROSSO
28
PIAUÍ
18
SERGIPE
15
ACRE
8
AMAPA
4
RORAIMA
3
TOTAL
1861
Quanto à distribuição do fenômeno da tortura institucional dentro das unidades da federação,
observa-se um predomínio de alegações nas cidades do interior (63,28%). Os dados nacionais
indicam que menos da metade dos casos de tortura registrados no sistema SOS ocorreram nas
capitais do país.
A partir dos dados coletados pelo SOS Tortura, como principais motivações para a tortura estão
os castigos (38%) - empregados em presos e suspeitos de crimes – e a obtenção de confissão
ou informação (33%), que ocorre, em geral, no âmbito das investigações policiais e durante o
policiamento ostensivo.
Em 12% dos casos comunicados ao SOS tortura, não foi informado o motivo da violência
empregada pelo agente do Estado. Em 9% dos casos, a tortura ocorreu com fins de
intimidação e 8% tiveram motivos diversos.
Com relação aos locais de ocorrência de tortura, de acordo com o banco de dados do SOS
Tortura, a maior incidência de práticas de tortura continua sendo nas delegacias de polícia
(40%), seguidas pelas unidades prisionais (21%).
No que tange aos agentes agressores, o Relatório Sobre Tortura no Brasil (2005) aponta que o
perfil dos agentes da tortura institucional também é recorrente. Destacam-se policias militares,
seguidos por policiais civis e funcionários de prisão. Esclarecemos aqui policiais que militares
às vezes cumprem a função de funcionários de prisão.
86
AGENTE AGRESSOR
QUANTIDADE
Polícia militar
1177
Polícia civil
1022
Funcionário de prisão
287
Não informado
146
Outros
179
Funcionário de unidade de internação de
52
adolescentes
Polícia federal
32
Criminoso
15
Familiar
3
Policial não identificado
1
Outro funcionário
1
Considerando o número total de vítimas de tortura institucional inseridas no sistema durante o
período analisado (que é maior do que o total de alegações, já que há diversos casos com mais
de uma vítima), o Relatório Sobre Tortura no Brasil (2005) aponta que esta prática afeta
principalmente a adultos.
Em segundo lugar, aparecem os adolescentes. Quanto ao perfil das vítimas deste tipo de
violência institucional, o padrão constatado – vitimização preferencial de homens, jovens,
negros, pobres e com baixo nível de escolaridade - se repete.
Vítima por Alegação QTD
VÍTIMA POR ALEGAÇÃO
QUANTIDADE
Adulto
1937
Adolescente
288
Não informado
249
Criança
22
Outros
11
Deficiente
12
Gestante
3
UNIDADES DE INTERNAÇÃO
No ano de 2006, uma parceria entre o Conselho Federal de Psicologia e a Ordem dos
Advogados do Brasil, resultou em uma pesquisa que envolveu visitas simultâneas às Unidades
de Internação de Adolescentes em conflito com a Lei, visando verificar as condições de
atendimento. Das 30 unidades visitadas pelas equipes, em 17 delas (56,66%) a Comissão da
OAB/CFP recebeu reclamações explícitas de espancamentos. Em muitas destas, os integrantes
das Comissões puderam observar lesões (hematomas, inchaços, cortes) produzidos pelos
87
espancamentos.
Os adolescentes acusaram os educadores sociais ou policiais militares que entram nas
Unidades por estes maus-tratos. A tabela abaixo, extraída do Relatório, especifica as Unidades
em que os espancamentos foram denunciados.
ESTADO
São Paulo
Rio de Janeiro
Minas Gerais
Espírito Santo
Amazonas
UNIDADES
FEBEM - Complexo do Tatuapé - UI 14 (Mogno); UI 19 (Araucária)
e UI 23 (Rio Grande)
Instituto Padre Severino-Unidade de Internação Provisória
Centro de Internação de Adolescentes Santa Therezinha
Unidade de Internação Provisória
Centro Sócio-educativo Dagmar Feitosa
Pará Espaço
Recomeço - Unidade de Internação Masculina
Rondônia
Unidade de Internação Masculina Sentenciada
Mato Grosso
Goiás
Distrito
Federal
Centro de Internação Feminina
Centro de Internação para Adolescente – CIA
Centro de Atendimento Juvenil Especializado (CAJE)
Bahia
Centro de Atendimento do Menor – CAM
Ceará
Centro Educacional São Miguel
Paraíba
Pernambuco
Sergipe
Centro de Triagem do Menor - CETRIM
CASE Abreu e Lima
Centro de Atendimento ao Menor
Segundo os relatores da Comissão de Inspeção da OAB/CFP, considerando as denúncias de
espancamento e as suas próprias observações, foi recomendado que o Ministério Público
instaurasse, presidisse ou determinasse a abertura de procedimentos administrativos para
apuração das denúncias e posterior proposição de ações civis públicas e/ou de ações penais
públicas de suas atribuições. No caso específico da FEBEM-Tatuapé, o parecer da Comissão
recomendou sua total e imediata desativação, responsabilizando o Estado de São Paulo pelos
maus-tratos físicos e psicológicos sofridos pelos adolescentes internos.
ESFORÇO
No dia 26 de junho, o Brasil criou o Comitê Nacional para Prevenção e Controle da Tortura. O
Comitê vai coordenar as atividades do Plano de Ações Integradas para Prevenção e Controle da
Tortura no Brasil, ainda sob consulta pública.
88
Além da própria SEDH, o Comitê será formado por representantes do Ministério das Relações
Exteriores (MRE), do Ministério da Justiça e da sociedade civil (ONGs e acadêmicos
especializados no tema). Também farão parte do Comitê a Procuradoria Federal dos Direitos do
Cidadão (MPF), o Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados
e da União e o Colégio de Presidentes de Tribunais de Justiça. A nomeação desses integrantes
ainda não foi feita, mas uma das organizações civis que pretendem integrar o Comitê é o
Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH).
Para o coordenador da Comissão Permanente de Combate à Tortura e à Violência Institucional
da SEDH, Pedro Montenegro, o papel da sociedade civil é reconhecer a tortura como um crime
e se posicionar contra a tolerância a essa prática. Ele observa que para combater a prática da
tortura nas prisões e delegacias brasileiras é necessário que as ouvidorias de polícia, as quais
classifica como um desdobramento da sociedade civil no sistema de segurança pública, sejam
fortalecidas: “Responsáveis pelo recebimento das denúncias de tortura cometidas por agentes
públicos, as ouvidorias de polícia são o braço da sociedade civil no sistema de segurança
pública. Sua atuação na punição exemplar de práticas de tortura cometidas por agentes
públicos é de grande relevância neste combate, destaca”.
O secretário da Divisão dos Direitos Humanos do Ministério das Relações Exteriores (MRE),
Alan Sellos, defende a reforma do sistema prisional brasileiro, assim como treinamento,
capacitação e remuneração adequados aos agentes públicos, para que tenham condições de
garantir a integridade física dos presos sob tutela do Estado. Para o secretário, o Comitê
funcionará como um espaço de diálogo entre poder público e sociedade civil.
Criado por decreto presidencial, o Comitê é visto por Rosiana Queiroz (MNDH) como uma
primeira iniciativa de enfrentamento da tortura por parte do Estado e não apenas de uma
secretaria. “É a primeira vez que o combate à tortura no país deixa de ser uma ação de uma
secretaria específica, deixando de ser um tema marginal, passando a fazer parte de uma ação
estratégica de governo”.
O Comitê será responsável por monitorar e coordenar as ações do Plano de Ações Integradas
para Prevenção e Controle da Tortura no Brasil. Entre as ações propostas no Plano está a
atribuição a juizes e integrantes do Ministério Público de inspeções mensais no Sistema
Penitenciário e a criação de grupos especializados de promotores para o combate à tortura.
“Diferentemente do governo, que defende ações como a formação de agentes públicos na
área, o MNDH acha mais importante a criação de Comitês Estaduais de Combate à Tortura e o
monitoramento dos casos já registrados, para que tenham sua punição”, destacou Rosiana. O
MNDH defende ainda o fortalecimento das Ouvidorias e Corregedorias das Polícias, bem como
a melhoria das condições de trabalho independente das Defensorias Públicas. Além disso,
apóia a adesão do Brasil ao Protocolo Facultativo à Convenção da ONU contra a Tortura e
outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanas e Degradantes.
O Comitê também ficará encarregado de acompanhar no Congresso Nacional a tramitação dos
projetos de lei relacionados ao enfrentamento da tortura; monitorar os projetos de cooperação
89
técnica sobre o tema entre o governo brasileiro e organismos internacionais; incentivar a
realização de campanhas relacionadas ao enfrentamento da tortura; apoiar a criação de
comitês
ou
comissões
assemelhadas
a
serem
constituídas
na
esfera
estadual
para
monitoramento e avaliação das ações locais e manter contato com setores de organismos
internacionais no âmbito do Sistema Interamericano e da Organização das Nações Unidas.
Contudo, é imenso o descompasso entre os progressos normativos e institucionais citados e a
realização prática dos direitos humanos, inclusive o direito a integridade física. Nesse sentido,
há que se destacar uma realidade incontestável: a criminalização da tortura, por meio de lei de
1997, não gerou os efeitos esperados. Como já mencionamos, não se tem conhecimento de
nenhuma condenação julgada em última instância por esse crime, depois de três anos de
vigência da lei. As razões para as dificuldades que têm as vítimas e testemunhas da tortura
para obter acesso à Justiça podem ser explicadas, inicialmente, pelo referido suporte cultural e
político, remanescente de períodos históricos autoritários, cujas manifestações, por vezes
sutis, são impassíveis de criminalização. Outras razões, mais evidentes, passamos a enumerar:
•
Ameaças de represálias contra os denunciantes - As ameaças dos torturadores
inspiram muito temor, por que eles atuam em grupo, detêm poder de força, estão
habituados à violência e não demonstram escrúpulos ou compaixão. Não raro as
ameaças se concretizam no assassinato de vítimas e seus familiares e testemunhas.
Policiais, membros do Ministério Público e do Poder Judiciário, eventualmente podem
também se intimidar e omitir-se de agir na plenitude de suas competências
institucionais.
•
É difícil comprovar a tortura - Muitas técnicas de tortura de domínio de policiais
brasileiros não deixam marcas nos corpos e as declarações de muitas vítimas, por
serem autores ou suspeitos de atos infracionais, não é digna de credibilidade na
concepção de muitas autoridades. E enquanto o ônus da prova couber à vítima,
continuará extremamente difícil formar a prova. Há que se referir também que,
frequentemente, faltam independência, recursos, tempo e coragem a muitos
promotores, que acabam por determinar o arquivamento de inquéritos sem
proceder a uma investigação mais acurada. Em outros casos o problema é com a
falta de independência dos institutos de perícia e medicina legal, que no Brasil estão
subordinados às Secretarias de Segurança Pública, que controla as polícias, no
âmbito dos Estados.
•
Faltam organismos confiáveis para encaminhar os processos contra crimes de
tortura - A maioria dos organismos de correição das polícias, as Corregedorias,
pouco funcionam. Vejamos um exemplo: segundo o testemunho do promotor Mauro
Faria de Lima, a Corregedoria de Polícia Civil do DF não apura a contento os casos
de violência policial. "A Corregedoria tem um sentido corporativo. Serve para
justificar os atos praticados pelos policiais e apura os casos com muita negligência".
Para ele, o Poder Judiciário também é responsável por essa violência, na medida em
que não pune, na maioria das vezes, o policial infrator. E o Ministério Público é
90
conivente quando não apura e leva os casos ao Judiciário. Uma experiência positiva
mas ainda embrionária é a Ouvidoria da Polícia. Das 27 unidades da Federação
brasileira, há ouvidorias instaladas em apenas 6 delas, sendo que há diferentes
níveis de independência. Algumas são formadas por policiais, o que não as difere
das corregedorias, que têm a citada prática corporativa.
AMBIENTE
A tortura quando emergida à sociedade, chega camuflada de argumentos que justificam os
fins pelos meios. Por exemplo, uma pesquisa do Ibope revelou que uma a cada quatro pessoas
concorda com esta prática como forma de pressão em depoimentos.
Os casos de tortura contra crianças e adolescentes, praticadas por agentes do estado têm sido
denunciados por muitos dos CEDECAs por todo o país.
FONTES UTILIZADAS
AGÊNCIA BRASIL. 2007. Especialista diz que Violência em Cidades Menores é Reflexo
do Crime Organizado.
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/27/materia.2007-02-27.8987526977/
view. Capturado em 17 de abril de 2008.
Agencia Brasil. 2007. IBGE mostra que homens jovens são principais vítimas da
violência nos centros urbanos http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/12/05/
materia.2007-12-05.1045027516/view. Capturado em 05 de julho de 2008.
AGÊNCIA BRASIL. 2007. Maioria dos Homicídios Brasileiros Concentra-Se Em 10% dos
Municípios. http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/27/materia.2007-0227.3497955858/view. Capturado em 18 de abril de 2008.
AGÊNCIA BRASIL. 2008. Tortura Policial Ainda é Realidade no Brasil. Fonte:
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/04/17/materia.2008-04-17.7535526175/
view. Capturado em 17 de abril de 2008.
CFP - CFOAB. 2006. Um Retrato das Unidades de Internação de Adolescentes em
Conflito com a Lei: relatório das visitas realizadas simultaneamente em 22 estados
brasileiros e no Distrito Federal, no dia 15 de março de 2006.
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91
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92
Punições corporais
SITUAÇÃO
Punir significa “infligir pena a”; castigar. A punição corporal é um castigo - que atinge o corpo por faltas reais ou supostamente cometidas. Pressupõe, portanto, culpabilidade ou presunção
de culpa, tendo uma intencionalidade punitiva.
As raízes desta prática violenta – a punição corporal - comum em nossa cultura, e em muitas
outras, remontam à Antigüidade. Basta estudarmos com atenção a História da Pedagogia, a
História da Criança ou a História da Infância, para comprovarmos tal afirmação.
Há em diversas sociedades e também na sociedade brasileira uma "cultura", comum a todas as
classes sociais, que reflete a dificuldade de reconhecer o outro como um sujeito de direito, e
que permite práticas de violência corporal das mais variadas; trata-se de uma verdadeira
“mania de bater”, como bem apontam AZEVEDO & GUERRA (2001), que remontam ao período
colonial (com a chegada dos colonizadores portugueses e dos padres jesuítas e seus métodos
pedagógico-disciplinares). Essa cultura mantém a idéia de que os pais têm o direito e o dever
de punir seus filhos no sentido de "melhor educá-los" para o convívio em sociedade, corrigindo
sua "natureza pecaminosa", “perversa”, e enquadrando-os no "bom caminho".
Para isso, os pais podem - e devem - punir corporalmente as crianças da maneira que for
necessária, do modo mais “justo e adequado”. Trata-se de uma forma de intimidação e
humilhação social, exercida através de uma Pedagogia Despótica.
Para além do não rompimento da cultura que encara como normal o uso da violência para
“educar” os filhos, encontramos vigente um sistema jurídico pátrio que apenas pune a prática
de castigos “imoderados”, deixando a possibilidade para a prática da violência moderada,
especialmente com a finalidade pedagógica.
Punições corporais e psicológicas contra crianças e adolescentes, como palmadas, chineladas,
ameaças, são práticas ainda habituais. São encaradas como ferramentas essenciais para a
disciplina dos filhos. Embora nossa cultura e senso comum encarem as “palmadas” como
instrumento corretivo ou preventivo ela encerra um problema maior, que é a banalização do
uso da violência como meio de solucionar conflitos, e que imposta à infância poderá ter
reflexos negativos ao longo da vida da criança. Além do que, castigos físicos e psicológicos
constituem em violação aos direitos humanos fundamentais de crianças e adolescentes.
Segundo os dados do programa governamental Disque-Denúncia, as crianças e adolescentes
são as principais vítimas da violência doméstica. Em 2004, 6.110 denúncias se referiam a
esses grupos. No espaço doméstico, crianças e adolescentes sofrem com os maus-tratos (71%
das denúncias - 4.338 casos), sendo que a agressão física abarca 3.470 dos casos. Foram
citadas diversas formas de castigo, que vão desde as mais tradicionais, como ajoelhar no
milho, até aquelas em que as crianças são obrigadas a ingerir as próprias fezes ou mesmo
transitar pela rua com o lençol em que fizeram xixi sobre a cabeça, configurando crueldade e
93
humilhação extremas.
Os casos mais graves levam a morte da criança ou do adolescente que recebeu o castigo. É o
exemplo de suma situação no norte do país em que uma menina morreu eletrocutada no
banheiro após ser castigada pela “patroa”.
ESFORÇO
Os dados sobre punições corporais, aos quais se associam várias outras repercussões
negativas na vida da família e na própria sociedade brasileira, deixam clara a premência de se
iniciar, no País, um processo de construção da cultura da paz. E, sem dúvida, este processo
deve iniciar-se no próprio ambiente doméstico, com a completa abolição dos castigos físicos,
psicológicos e humilhantes contra as crianças e adolescentes – que, em última instância,
servem para legitimar o uso da violência para resolver conflitos interpessoais.
Por isso, o Comitê dos Direitos da Criança é enfático ao pregar a erradicação dessas práticas.
Nas recomendações 42 e 43 ao relatório de cumprimento da Convenção apresentado pelo
Brasil o Comitê instou o país a adequar sua legislação para abolir todas as formas de castigo
físico e humilhante da vida das crianças brasileiras. Além disso, em 2001, foi criada a Iniciativa
Global Para Erradicação de Todo e Qualquer Castigo Corporal de Crianças, que conta com o
apoio da UNESCO, do UNICEF e de mais de 90 organizações não-governamentais de todo o
mundo. O Programa Pela Erradicação dos Castigos Físicos e Humilhantes Contra a Criança e o
Adolescente integra-se a essas iniciativas, buscando a construção de uma cultura de paz,
tendo na família a sua base.
Desde 1994, o Lacri luta pelo fim de punições corporais para crianças e adolescentes. A
polêmica ganhou força com o Projeto de Lei nº 2.654/2003, da deputada federal Maria do
Rosário (PT-RS), que estabelece o direito da criança e do adolescente de não serem
submetidos a qualquer forma de punição corporal, ainda que moderada.
A proposta da deputada, em tramitação no Congresso Nacional, foi apelidada de Projeto da
Palmada. A atual legislação ainda permite aos pais aplicarem castigos de tipo moderado nos
filhos, explica a parlamentar. “Não pretendemos punir os pais, e sim retirar do Código Civil
essa possibilidade, para incentivá-los a agirem de forma pedagógica”, explica Maria do Rosário.
O Projeto da Palmada é resultado de um abaixo-assinado com mais de 200 mil assinaturas
recolhidas pelo Lacri. Caso o projeto transforme-se realmente em lei, os flagrantes de punição
corporal de crianças ou adolescentes sujeitarão os pais, professores ou responsáveis às
medidas previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
94
FONTES UTILIZADAS
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do Crime Organizado. http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/02/27/
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Agencia Brasil. 2007. IBGE mostra que homens jovens são principais vítimas da
violência nos centros urbanos http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/12/05/
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AGÊNCIA BRASIL. 2007. Maioria dos Homicídios Brasileiros Concentra-Se Em 10% dos
Municípios.
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AGÊNCIA BRASIL. 2008. Tortura Policial Ainda é Realidade no Brasil. Fonte:
http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2008/04/17/materia.2008-04-17.7535526175/
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CFP - CFOAB. 2006. Um Retrato das Unidades de Internação de Adolescentes em
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95
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96
Convivência Familiar e
Comunitária
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
97
Convivência Familiar e Comunitária
1. Introdução
É recente o debate na sociedade brasileira em torno do direito à convivência familiar e
comunitária de crianças e adolescentes. Inscrito na Constituição Federal (CF) de 1988, após
mais de um século de políticas institucionalizantes, o direito à convivência familiar e
comunitária começa a ganhar a atenção do Estado e da sociedade brasileira, reconhecendo-se
a importância do desenvolvimento das crianças e adolescentes no seio de suas famílias.
O grande avanço representado pelo reconhecimento deste direito na CF em seu Art. 227, bem
como no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), no Art. 19, colide, entretanto, com o
falta de promoção de políticas públicas que busquem efetivá-lo. Após a promulgação do ECA,
em 1990, muitos anos se passaram sem que qualquer iniciativa fosse tomada a esse respeito.
Somente em 2001, após o levantamento de dados alarmantes pela VI Caravana de Direitos
Humanos, que traçou um panorama das instituições de acolhimento de crianças e
adolescentes, é que se retoma na agenda de debates da sociedade o direito à convivência
familiar e comunitária.
Deu-se então um longo processo de discussão e proposição de ações, contando com a
realização de um Levantamento Nacional de Abrigos e a elaboração de um plano de ação, o
Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC), lançado em dezembro de
2006, de maneira a articular políticas públicas, a fim de garantir o direito à convivência familiar
e comunitária de crianças e adolescentes.
Porém, ainda resta certa desconfiança entre os setores da sociedade civil que atuam na defesa
dos direitos de crianças e adolescentes, tendo em vista o histórico descaso do Estado brasileiro
no cumprimento dos direitos estabelecidos na Constituição e nos marcos legais existentes.
2. A institucionalização de crianças e adolescentes no Brasil
Não há um diagnóstico preciso sobre a situação de crianças e adolescentes institucionalizados
no Brasil. Como já mencionado, o tema foi retomado na agenda de debates da sociedade e do
Estado brasileiros apenas recentemente.
Apesar disso, a partir de algumas iniciativas, foram realizadas pesquisas que, se não trazem
um diagnóstico preciso, ao menos tentam dimensionar o tamanho do problema. Nesse sentido,
há, por exemplo, o Relatório da VI Caravana Nacional de Direitos Humanos promovida pela
Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados, publicado em 2002, que estimava a
existência de cerca de 200 mil crianças sobrevivendo em instituições no Brasil.
O único diagnóstico de abrangência nacional existente, contido na publicação O direito à
convivência familiar e comunitária: os abrigos para crianças e adolescentes no Brasil (ora
Levantamento Nacional de Abrigos) elaborado pelo IPEA92, apresenta um recorte muito
pequeno da realidade das instituições brasileiras. Isso porque se optou naquele momento por
restringir a pesquisa apenas às instituições da Rede de Serviços de Ação Continuada
(Rede/SAC), vinculada à Secretaria de Assistência Social do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome, portanto, às instituições vinculadas financeiramente ao governo
federal através de convênios.
Não foram mapeadas e pesquisadas as instituições que possuem vínculos financeiros com os
governos estaduais, municipais e aquelas que não possuem convênios com quaisquer entes do
poder público, que representam a maioria das instituições dessa natureza no Brasil. Desse
modo, o diagnóstico apresenta apenas uma amostragem da situação vivida por milhares de
92 ENID, Rocha Andrade da Silva (Coord.). O direito à convivência familiar e comunitária: os abrigos para crianças e
adolescentes no Brasil.
98
crianças brasileiras. Não se sabe, porém, quantas.
No momento em que o debate sobre o direito à convivência familiar e comunitária ganhou
maior relevância no Brasil, outras iniciativas de pesquisas surgiram, sendo realizadas
pesquisas locais em estados e municípios, a fim de conhecer a situação com mais precisão.
Os dados trazidos acerca do número de instituições e de crianças institucionalizadas por essas
pesquisas locais refutam o diagnóstico esboçado pelo IPEA, principalmente quanto a sua
grandeza. Assim, o IPEA mapeou apenas 589 entidades que prestam o serviço de abrigo,
espalhadas em 327 municípios brasileiros, do total de 5.561 municípios existentes no país.
Foram identificados, no total, 19.373 crianças e adolescentes abrigados nessas entidades.
As pesquisas regionais, no entanto, demonstram que o número de instituições e de crianças
que nelas vivem chega a ser 10 vezes maior que o número detectado pelo IPEA. No município
de São Paulo93 foram constatadas 185 entidades, as quais abrigam 4.847 crianças e
adolescentes94. No Rio Grande do Sul, segundo informações do Tribunal de Justiça 95, existem
117 entidades, que abrigam 3.757 crianças96. O estado do Rio de Janeiro97 contabilizou 235
entidades de abrigo e 3.732 crianças e adolescente abrigados. Em Minas Gerais, pesquisa
realizada em 23 municípios que compõem a região metropolitana de Belo Horizonte/MG 98,
aponta para a existência de 125 instituições, as quais abrigam 1.821 crianças. O mesmo se
observa na pesquisa que avaliou as entidades de abrigo dos nove municípios que compõem a
região metropolitana de João Pessoa/PB, que constatou a existência de 17 abrigos, nos quais
487 crianças encontram-se abrigadas99.
No que refere à distribuição geográfica das instituições pelo Brasil, destaca-se a elevada
concentração de entidades de abrigo no estado de São Paulo. Segundo o IPEA, o estado
contava na época com 201 entidades, o que representa 34,1% do total existente no país. Os
demais estados com elevado número de entidades são Rio Grande do Sul, com 58 (9,8%), o
Rio de Janeiro, com 45 (7,6%), o Paraná, com 41 (7,0%), Minas Gerais, com 40 (6,8%) e
Bahia, com 37 (6,3%). A tabela abaixo, extraída do Levantamento Nacional, traz a distribuição
das entidades e das crianças abrigadas, segundo dados do IPEA.
Número de abrigos da Rede/SAC e de crianças e adolescentes abrigados por Unidade da
Federação100.
93 OLIVEIRA, Rita de Cássia Silva (Coord.). Por uma política de abrigos em defesa de direitos das crianças e dos
adolescentes na cidade de São Paulo..., p. 29.
94 Das 201 entidades contabilizadas no estado de São Paulo, de acordo com o Levantamento Nacional de Abrigos,
apenas 14 estavam no município de São Paulo/SP de acordo com a listagem da Rede Nacional de Abrigos para
Crianças e Adolescentes Cadastrados no SAC do Ministério da Assistência e Promoção Social, Abril de 2003.
95 Informações constantes do portal: http://www.tj.rs.gov.br/, atualizadas até 10/08/2006.
96 Neidemar José Fachinetto aponta número muito maior em estudo feito na Fundação Escola Superior do Ministério
Público. Segundo levantamento do pesquisador, o estado conta com 256 entidades de abrigo, nas quais estão
abrigadas cerca de 6.600 crianças. FACHINETTO, Neidemar José. Medida protetiva de abrigo: análise dialética e sua
transformação social. p. 95.
97 MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Censo da população infanto-juvenil abrigada no estado do
Rio de Janeiro. p. 31.
98 FUNDAÇÃO CDL PRÓ CRIANÇA. Diagnóstico estadual sobre a criança e o adolescente institucionalizados. p. 21 e 25.
99 Em que pese os dados levantados por esses estudos regionais, mais fiéis a realidade encontrada, opta-se por
abordar nesse relatório os dados do Levantamento Nacional de Abrigos pelo simples fato de ser o único estudo de
abrangência nacional. Ademais, deve-se reconhecer que mesmo diante desse diagnóstico amostral, é o estudo
mais completo no tocante a avaliação das condições e trabalhos desenvolvidos pelas entidades de abrigo.
100 Nota-se a ausência dos estados do Amazonas e Tocantins e do Distrito Federal, o que segundo o IPEA poderia ser
explicado por razões históricas. A rede de instituições beneficiadas pela Rede/SAC são oriundas da antiga Fundação
Centro Brasileiro para a Infância e a Adolescência (FCBIA), criada com a promulgação do ECA, em 1990, e extinta
em 1995. A inclusão de instituições se dava em substituição a outras. Como os como o estado do Tocantins é
recente e o Distrito Federal era administrado diretamente pelo governo federal, essas unidades da federação
permaneceram muito tempo sem oportunidades para inclusão de ovas instituições. O IPEA não explica, no
entanto, o porquê da ausência do estado do Amazonas.
99
Região
Norte
UF
Percentual
Freqüência
Percentual
Acre
1
0,2
14
0,1
Amapá
3
0,5
83
0,4
Pará
3
0,5
36
0,2
Rondônia
17
2,9
222
1,1
Roraima
1
0,2
15
25
4,2
370
1,9
Alagoas
7
1,2
290
1,5
Bahia
37
6,3
1.915
9,9
Ceará
14
2,4
1.353
7,0
Maranhão
11
1,9
631
3,3
Paraíba
9
1,5
286
1,5
Pernambuco
11
1,9
678
3,5
Piauí
1
0,2
15
0,1
Rio Grande do
Norte
10
1,7
115
0,6
Sergipe
12
2,0
410
2,1
112
19,0
5.693
29,4
Espírito Santo
3
0,5
53
0,3
Minas Gerais
40
6,8
1.350
7,0
Rio de Janeiro
45
7,6
1.232
6,4
São Paulo
201
34,1
6.081
31,4
289
49,1
8.716
45,0
Paraná
41
7,0
1.082
5,6
Rio Grande do Sul
58
9,8
1.529
7,9
Santa Catarina
23
3,9
397
2,0
122
20,7
3.008
15,5
Goiás
4
0,7
416
2,1
Mato Grosso do Sul
23
3,9
375
1,9
Mato Grosso
14
2,4
795
4,1
41
7,0
1.586
8,2
589
100
19.373
100
Subtotal
Sudeste
Subtotal
Sul
Subtotal
CentroOeste
Subtotal
Brasil
Número de crianças atendidas
Freqüência
Subtotal
Nordeste
Número de abrigos
Total
0,1
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes da Rede
SAC.
A distribuição geográfica das instituições de abrigo denota a concentração das instituições,
principalmente nos estados da região sudeste e sul. Os números levantados em âmbito local,
porém, dão conta da existência de um número ainda mais elevado de instituições de
abrigamento nessas regiões, bem como de crianças institucionalizadas. No entanto, é ainda
incerto o número de instituições e de crianças que se encontram abrigadas no Brasil, levando
ao questionamento das políticas públicas lançadas pelo governo federal, voltadas para a
promoção do direito à convivência familiar e comunitária, incluindo-se o reordenamento dessas
entidades e o trabalho de reinserção familiar por elas desenvolvido.
100
2.1 As causas da institucionalização de crianças e adolescentes
A atual situação de crianças e adolescentes institucionalizados no Brasil necessita ser
compreendida em uma perspectiva histórica e socioeconômica. A institucionalização é uma
prática largamente utilizada desde o século XIX, persistindo até o início deste século XXI, como
forma de atendimento a crianças nascidas em famílias pobres, ou para crianças cujas famílias
encontravam dificuldades para criá-las. Durante todo esse período, as crianças eram taxadas
como órfãs, carentes ou abandonadas, e encaminhadas para essas instituições.
No século XX, as práticas autoritárias de atendimento a crianças e adolescentes podem ser
simbolizadas pela figura do juiz de menores, que, como afirma Rizzini (2004), funcionava
como órgão centralizador do atendimento oficial ao menor, vigiando, regulamentando e
intervindo diretamente sobre o destino dessa população; e também pela doutrina da situação
irregular, criada sob a égide do regime militar no Brasil, que sintetizava a política de
atendimento assistencialista e autoritária dispensada às crianças pobres e miseráveis, ou
àquelas cujos pais encontravam dificuldade em prestar a educação esperada pela sociedade.
Tanto o juiz de menores como a doutrina da situação irregular tinham como principal função o
tratamento da infância pobre e desassistida, via de regra pela institucionalização em grandes
complexos como orfanatos, educandários, internatos, etc., todos marcados pelo atendimento
massificado e disciplinador. Nesse sentido, Rizzini (2004) considera que, ao longo da história,
“se institui no Brasil uma verdadeira cultura da institucionalização”.
A ruptura com essa tradição institucionalizante veio com a redemocratização brasileira e a
ascensão dos movimentos sociais vivida no final dos anos 1980, momento em que se
inscreveu na Constituição Federal, em seu artigo 227, o direito à convivência familiar e
comunitária das crianças e adolescentes. O ECA, posteriormente, determinou o fim da
doutrina da situação irregular, ao instituir a doutrina da proteção integral, reafirmando o
direito à convivência familiar e comunitária das crianças e adolescentes.
Com o advento da proteção integral a institucionalização passa a ser medida de caráter
protetivo para crianças que tenham seus direitos ameaçados ou violados (Art. 98 do ECA),
sendo caracterizada pelos princípios da excepcionalidade e brevidade (Art. 101, parágrafo
único, do ECA). O novo paradigma rompe também com a prática estigmatizante e autoritária
em relação às famílias pobres, determinando que a carência de recursos materiais não
constitui motivo suficiente para a perda ou a suspensão do poder familiar. Permanece,
entretanto, o dilema da efetivação desses direitos e dos princípios que norteiam a medida
protetiva de abrigo.
A efetivação dos preceitos da proteção integral encontra grande dificuldade diante dessa
“cultura da institucionalização”, ainda bastante enraizada na sociedade, aliada às condições
socioeconômicas da população brasileira, que permanecem bastante excludentes e desiguais.
O que se observa é que o Estado brasileiro reconhece, no âmbito da retórica, que as crianças
deveriam ser institucionalizadas apenas como último recurso, mas pouco faz para que esse
direito seja efetivado.
O Estado brasileiro ainda não prioriza, como determina o ECA – princípio da prioridade
absoluta –, a promoção de políticas públicas voltadas para essa camada da população, com a
manutenção de equipamentos e serviços públicos essenciais, tais como creches, escolas e
programas de apoio familiar.
Vale lembrar que as crianças e adolescentes são a camada mais vulnerável à situação de
miserabilidade da população brasileira. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2002), dos 57,1 milhões de
crianças e adolescentes brasileiras, 48,8% das crianças e 40,0% dos adolescentes são
considerados pobres ou miseráveis, pois são oriundos de famílias cuja renda familiar é igual ou
inferior a meio salário mínimo101. Já a Fundação Getúlio Vargas aponta que 46% das pessoas
101 O salário mínimo da data de referência da realização da PNAD 2002 era de R$ 200,00.
101
com até 16 anos de idade é miserável, enquanto que o percentual para toda a população
brasileira é de 29,3%102.
A falta de políticas públicas para essa camada da população, aliada à dificuldade das famílias
de criar e sustentar seus filhos num cotidiano miserável e conturbado, leva à violação dos
direitos das crianças e adolescentes nas formas de abandono, negligência e vitimização pela
violência. Neste quadro, a solução historicamente construída prevalece, fazendo com que
milhares de crianças sejam separadas de suas famílias e encaminhadas às instituições de
abrigo.
Segundo determina o ECA, diante da ameaça ou violação de direitos de crianças e
adolescentes, poderão ser aplicadas as medidas de caráter protetivo elencadas no Art. 101,
entre elas: a orientação, apoio e acompanhamento; a matrícula e freqüência obrigatórias em
estabelecimento oficial de ensino fundamental; a inclusão em programa comunitário e oficial,
de auxílio à família, à criança e ao adolescente; e o abrigo em entidade; dentre outras. O que
se percebe é que o abrigo em entidade é uma medida utilizada em larga escala, porém, quanto
às outras medidas, sequer se tem notícia de sua existência, demonstrando-se quanto são
preteridas pelas autoridades.
O IPEA identificou a manutenção dessa política institucionalizante no atendimento de crianças
oriundas de famílias pobres e miseráveis, ao questionar o motivo do abrigamento de crianças e
adolescentes às instituições da Rede/SAC. Os principais motivos (84,8%) são: carência de
recursos materiais da família (24,1%); abandono pelos pais ou responsáveis (18,8%);
violência doméstica (11,6%); dependência química dos pais ou responsáveis (11,3%);
vivência na rua (7%); orfandade (5,2%); prisão dos pais ou responsáveis (3,5%); violência
sexual praticada pelos pais ou responsáveis (3,3%); dentre outros. O IPEA destaca que os
motivos relacionados à pobreza (carência de recursos materiais da família; abandono pelos
pais; vivência na rua; crianças submetidas a trabalho infantil), alcançam a taxa de 52%,
demonstrando a permanência da política de institucionalização de crianças pobres e
miseráveis.
2.2 O processo de abrigamento
A “cultura da institucionalização” relatada pode ser compreendida ao se observar a prática
cotidiana dos órgãos do sistema de proteção integral, revelando-se como são feridos os
preceitos do ECA no momento da aplicação da medida protetiva de abrigo. A herança da
tradição institucionalizante, ainda presente, faz com que os diversos atores ignorem a adoção
de novas práticas e procedimentos visando a efetivar os direitos previstos no Estatuto. Os
atores demonstram não conhecer plenamente suas funções, atuam de maneira não
coordenada e não integrada à rede de proteção e freqüentemente recaem na usurpação de
suas funções estabelecidas legalmente.
Desse modo, um dos grandes entraves para a ruptura definitiva com a “cultura da
institucionalização” apontada, está na prática cotidiana desses órgãos integrantes da rede de
proteção integral.
O problema é grave, considerando o bastante tímido tratamento da questão nos estudos sobre
o assunto. Os poucos existentes, circunscritos às áreas da assistência social e da psicologia,
normalmente pautam a inexistência de políticas públicas preventivas de apoio familiar. É
evidente que a ausência de políticas públicas de apoio familiar constitui um dos principais
fatores que levam crianças e adolescentes a serem institucionalizados.
Mas é de extrema importância verificar como são aplicadas as medidas protetivas de abrigo na
prática cotidiana dos órgãos responsáveis – o Conselho Tutelar e a Justiça da Infância e
Juventude –, a fim de demonstrar que a permanência da tradição institucionalizante é também
de caráter cultural. Neste ponto, há uma carência generalizada de estudos, notadamente no
âmbito jurídico, que avaliem a atuação dos órgãos responsáveis pela aplicação das medidas
102 Segundo matéria publicada no jornal Folha de São Paulo de 10 de julho de 2001, página A12.
102
protetivas, entre elas a de abrigo.
2.2.1 A distribuição de competências entre o Juiz da Infância e Juventude e o
Conselho Tutelar
A criação do Conselho Tutelar no ECA teve como objetivo a descentralização da autoridade que
regula a aplicação dos direitos das crianças e adolescentes previstos no Estatuto. O antigo juiz
de menores monopolizava todas as decisões acerca das crianças e adolescentes que se
encontravam na chamada situação irregular.
Com a promulgação do ECA, o Conselho Tutelar assumiu muitas das funções que antes
pertenciam ao juiz de menores, ao exercer a autoridade local, no âmbito do Poder Executivo
Municipal, sendo encarregado pelo ECA por zelar pelos direitos das crianças e adolescentes.
Tem-se, então, uma distribuição de atribuições e competências entre este órgão, o Juiz da
Infância e Juventude e os demais atores do sistema de proteção integral. Nesse sentido, para
Sêda (2008), o Conselho Tutelar cumpre a função de exercer “freios e contrapesos” a toda
forma de ameaça ou violação de direitos da criança e do adolescente.
No que se refere à aplicação de medidas protetivas, embora o ECA discipline expressamente as
competências e atribuições do Conselho Tutelar e do Juiz da Infância e Juventude, é ainda
assunto nebuloso e controverso, tanto no meio jurídico, quanto entre os movimentos sociais de
defesa dos direitos das crianças e adolescentes, quem é a autoridade responsável pela
aplicação das medidas protetivas relacionadas no Art. 101 do ECA.
De acordo com o Art. 136, I, o Conselho Tutelar é o responsável pela aplicação das medidas
protetivas previstas nos incisos I a VII do Art. 101, entre elas a medida de abrigo em entidade.
Já o Juiz da Infância e Juventude, segundo determina o Art. 148, III, e parágrafo único, “a”,
tem competência apenas para a aplicação da medida de colocação em família substituta,
prevista no inciso VIII do Art. 101. É do Juiz da Infância e Juventude também a competência
para reexaminar as medidas aplicadas pelo Conselho Tutelar, seja em caso de discordância de
quem tem legítimo interesse (Art. 137), seja em caso de descumprimento injustificado da
medida (Art. 136, III, “a”).
Assim, segundo o ECA, o Conselho Tutelar é a instituição responsável pela aplicação das
medidas protetivas, inclusive o abrigo em entidade, ao passo que o Juiz da Infância e
Juventude é competente para a aplicação da medida protetiva de colocação em família
substituta. Porém, a prática cotidiana dessas duas instituições revela que a descentralização da
autoridade preconizada pelo ECA não se efetivou, acontecendo uma confusão de papéis e
funções entre as instituições, contribuindo para a manutenção das violações dos direitos das
crianças.
Nesse sentido, o IPEA trata apenas tangencialmente o tema ao verificar as instituições que
mais encaminham crianças e adolescentes para os abrigos da Rede/SAC. São elas103: o
Conselho Tutelar (88,0%), a Justiça da Infância e Juventude (85,6%), o Ministério Público
(29,5%), a família da criança/adolescente (11,1%), e programas de atendimento público
estadual/municipal (10,8%), entre outros.
Verifica-se então, que além de instituições que definitivamente não possuem poder para
determinar a medida protetiva de abrigo, tais como o Ministério Público, a própria família e
outras instituições de atendimento, há uma aparente concorrência de funções entre a Justiça
da Infância e Juventude e o Conselho Tutelar, sendo ambas as instituições que mais
encaminham crianças e adolescentes para as entidades de abrigo.
Segundo relatos de defensores públicos militantes dos direitos da infância, bem como dos
Centros de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente de várias regiões do país, o
Conselho Tutelar vem extrapolando suas funções promovendo o abrigamento indiscriminado de
crianças. Muitas vezes, ferindo gravemente o princípio da excepcionalidade, o Conselho Tutelar
103 A resposta a esse quesito da pesquisa do IPEA era múltipla, podendo o dirigente da entidade de abrigo assinalar
no máximo três atores de um total de oito.
103
determina o abrigamento de crianças sem antes tomar outras medidas previstas no Art. 101,
tais como inclusão em programas comunitários ou oficiais de auxílio à família, à criança e ao
adolescente, entre outras possíveis.
Outro grave problema se dá quando o Conselho Tutelar determina o abrigamento de crianças
que se encontram sob a guarda de seus pais ou responsáveis. Essas situações acontecem, na
maioria das vezes, quando o órgão recebe denúncia de que determinada criança está sendo
vítima de negligência, maus tratos ou abuso por parte de seus genitores. Nesses casos, o
Conselho Tutelar, que é uma autoridade administrativa, vale lembrar, determina o
abrigamento, promovendo a separação da criança de seus pais sem observância do
procedimento no qual é dada oportunidade aos pais para se defenderem das acusações que lhe
são impostas.
Sêda (2008) explica, entretanto, que o Conselho Tutelar somente poderia aplicar a medida
protetiva de abrigo nos casos de crianças que não estejam na posse de “um responsável que
os assista, crie e eduque”, tais como crianças e adolescentes em situação de rua
desacompanhadas de um adulto responsável. Em tais situações, a medida protetiva de abrigo
é emergencial e pode ser aplicada para que se resguarde o quanto antes as mínimas condições
de sobrevivência das crianças e adolescentes.
Nos demais casos, no entanto, de crianças que têm os pais ou responsáveis exercendo o poder
familiar ou a sua guarda, o abrigamento somente poderia ser feito respeitados os preceitos do
devido processo legal com amplo direito de defesa, isto é, em âmbito judicial. Em casos graves
e excepcionais, o Conselho Tutelar poderia pedir ao Juiz da Infância e Juventude que,
liminarmente, transfira a guarda dos pais ou responsável para o guardião do abrigo
(responsável legal das entidades de abrigo pelas crianças). No caso de o Juiz acatar o pedido,
poderia então ser determinado o abrigamento da criança.
O ECA não é claro a esse respeito, dando margens para que práticas arbitrárias continuem
persistindo e crianças sejam institucionalizadas indiscriminadamente, privando-as do convívio
de seus pais, para inseri-las em instituições de abrigo.
2.2.2 Os procedimentos nas Varas da Infância e Juventude
Em algumas regiões do país foi identificada, no entanto, uma outra maneira de promover o
abrigamento de crianças e adolescentes, embora também ferindo preceitos básicos contidos no
Estatuto e na Constituição Federal. Trata-se ainda da institucionalização de crianças que se
encontravam sob a posse de seus pais ou responsável. De acordo com relatos de defensores
públicos militantes dos direitos da infância, bem como de Centros de Defesa dos Direitos da
Criança e do Adolescente de várias regiões do país, o procedimento de abrigamento ocorre da
seguinte maneira:
O Conselho Tutelar é noticiado de que determinada criança ou adolescente está sendo vítima
de maus tratos, negligência ou abuso. Frente a tal situação, comunica o fato à polícia, sendo
os pais encaminhados à Delegacia de Polícia para elaboração de Boletim de Ocorrência104,
realizando-se os procedimentos policiais. O Conselho Tutelar, então, a fim de promover a
proteção da criança ameaçada ou violada em seus direitos, comunica ao Juiz da Infância e
Juventude o caso.
O Juiz, tomando conhecimento, inicia um processo denominado “procedimento verificatório”,
ou “pedido de providências”, o qual servirá para avaliar o caso e a possibilidade de retorno da
criança à família, ou para determinar o abrigamento da criança – o que ocorre na grande
maioria dos casos. O processo se inicia de ofício pelo juiz, ferindo-se desde já o princípio da
inércia do magistrado.
Tal procedimento, tido como administrativo, não está previsto no ECA. O juiz, atendendo a
104 O Boletim de Ocorrência é um registro policial do acontecimento de um fato criminoso que dá início às
investigações policiais.
104
uma regra geral procedimental contida no Art. 153 do ECA, abre oportunidade para o
Ministério Público manifestar-se. Porém, os pais da criança não são intimados ou citados a fim
de conhecer oficialmente os motivos que levaram ao abrigamento da criança. Não raro, sequer
sabem do porquê de seus filhos terem sidos tirados de sua guarda e encaminhados para o
abrigo.
A avaliação do caso é realizada pelos assistentes técnicos do Juiz, constituídos de assistentes
sociais e psicólogos, e são eles que ouvem os pais e as crianças. Muitas vezes determinam que
os pais retornem diversas vezes ao juizado a fim de realizar novas entrevistas, sempre com o
objetivo de reavaliar o caso e verificar a possibilidade do desabrigamento.
No entanto, não é constituído um processo formal, seguindo os ditames dos princípios
constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Os pais, na
ausência de notificação sobre o procedimento, não têm a oportunidade de se defenderem por
meio de um advogado, de apresentar provas e arrolar testemunhas, frente às acusações
feitas. O juiz também não promove a realização de audiências, momento no qual poderia ouvir
a versão dos pais e da criança. Não há tampouco uma sentença fundamentada nas provas
colhidas e nos preceitos legais contidos no Estatuto. Há apenas a decisão do magistrado
determinando o abrigamento da criança com base na denúncia realizada e nos pareceres de
sua equipe técnica.
Muitas vezes a equipe técnica do magistrado também extrapola suas funções, ao trabalhar
junto à família para que ela receba a criança de volta ao lar. Em muitos casos a equipe técnica
do juízo chega a impor condições às famílias, inclusive sob pena de suspensão das visitas, ou
de um parecer desfavorável a ser enviado ao juiz. Como se sabe, não é tarefa destes
profissionais promover esse tipo de trabalho, que deve ficar a cargo dos profissionais do abrigo
e dos serviços de atendimento da rede de proteção integral.
Como determina o Art. 9º da Convenção dos Direitos da Criança, a decisão de separar as
crianças de suas famílias estará sujeita à revisão judicial, modelo este incorporado pelo ECA
em seu Art. 137, que determina a revisão judicial da decisão do Conselho Tutelar. Porém, da
maneira que ocorrem os procedimentos relatados, quando é a autoridade judiciária que realiza
o abrigamento, a decisão de separar as crianças de seus pais não é revista em instância
superior, visto que os “procedimentos verificatórios” não contam com sentença, não estando
sujeitos à apelação para a segunda instância105.
2.2.3 Institucionalização: de provisória a permanente
Durante o processo de institucionalização observa-se um gradativo afastamento entre
as crianças e suas famílias. Algumas vezes, as visitas das famílias às instituições são
suspensas como forma de pressionar a família a cumprir determinadas exigências feitas pela
equipe técnica do juiz, ou pelos técnicos que acompanham as crianças no abrigo.
Em alguns casos, mesmo que todos os esforços de inserção da criança na família não
tenham sido esgotados, o Ministério Público dá início à ação de destituição do poder familiar.
Ressalte-se que apenas nesse momento os pais são cientificados oficialmente, obtendo
oportunidade para oferecimento de sua defesa no processo. Ocorre que, nesse momento, o
vínculo entre a criança e sua família já está bastante fragilizado, sendo cada vez mais difícil o
seu restabelecimento.
105 Vale trazer aqui trecho da Opinião Consultiva oc-17/2002, de 28 de agosto de 2002, proposta pela Comissão
Interamericana de Direitos Humanos sobre a condição jurídica e de direitos das crianças e adolescentes, na qual a
Corte Interamericana de Direitos Humanos manifestou-se da seguinte maneira:“Que en los procedimientos
judiciales o administrativos en que se resuelven derechos de los niños se deben observar los principios y las
normas del debido proceso legal. Esto abarca las reglas correspondientes a juez natural – competente,
independiente e imparcial –, doble instancia, presunción de inocencia, contradicción y audiencia y defensa,
atendiendo las particularidades que se derivan de la situación específica en que se encuentran los niños y que se
proyectan razonablemente, entre otras materias, sobre la intervención personal de dichos procedimientos y las
medidas de protección que sea indispensable adoptar en el desarrollo de éstos.”.
105
Muitas das famílias, mesmo cientificadas do processo de destituição do poder familiar,
deixam de comparecer às audiências, o que acarreta no prosseguimento do processo à sua
revelia. Dificilmente os defensores públicos conseguem reverter o abrigamento da criança e a
destituição do poder familiar dos pais. Ressalte-se a precariedade com que trabalham os
defensores públicos, os quais possuem salários inferiores aos dos membros do Poder Judiciário
e do Ministério Público na maioria dos estados, além do número reduzido de profissionais para
uma grande demanda. Alguns, assim como os demais operadores do direito, demonstram não
conhecer profundamente o paradigma da proteção integral, atuando segundo os vícios da
prática cotidiana ao se valerem de argumentações preconceituosas e estereotipadas. Soma-se
a isso a grande demora pelo julgamento dos recursos interpostos pelos defensores no segundo
grau de jurisdição.
Vale dizer que na ampla maioria dos casos a criança sequer é ouvida pelo juiz da infância,
tanto no momento de seu abrigamento – o que é feito pelas assistentes técnicas do judiciário
– quanto no momento da destituição do poder familiar. Somente é colhido o seu depoimento,
dando-se oportunidade para dizer o que pensa, no momento de sua adoção.
Por conta de tudo isso, muitas famílias se vêem destituídas de seu poder familiar. Nada
significa, porém, que as crianças serão colocadas em família substituta, na modalidade de
adoção. Isso explica o número de 10,7% de crianças nos abrigos da Rede/SAC que estão em
condições jurídicas de serem adotadas, após a destituição do poder familiar, e permanecem
abrigadas.
A destituição do poder familiar finaliza dramaticamente o processo de culpabilização das
famílias pobres, normalmente sob a justificativa do juiz de que elas não têm
“responsabilidade” para cuidar de seus filhos. A criança, por sua vez, fica durante todo esse
processo esquecida na entidade de abrigo, permanecendo longo tempo até ser desabrigada.
O IPEA demonstra essa realidade ao verificar o tempo de permanência das crianças nos
abrigos da Rede/SAC. Apurou-se que 52,6% das crianças e adolescentes vivia há mais de 2
anos no abrigo, sendo que 32,9% estavam num período entre 2 e 5 anos, 13,3% estavam
entre 6 e 10 anos, e 6,4% estava há mais de 10 anos. A medida que teria caráter provisório,
segundo os ditames do ECA, torna-se assim permanente.
2.3 Reinserção familiar e inclusão em família substituta
Quanto às crianças abrigadas, seu destino fica a depender do trabalho desenvolvido pelos
técnicos dos abrigos, na esperança de ser reinserida em sua família de origem, ou
encaminhada a família substituta. Porém, assim como há ausência de políticas de proteção à
família, de caráter preventivo, visando evitar o rompimento do vínculo entre a criança e seus
pais, também se nota a ausência de trabalhos efetivos de reinserção familiar ou de colocação
em família substituta.
O IPEA demonstra essa situação ao avaliar os trabalhos de reinserção familiar e de inclusão em
família substituta desenvolvidos pelas instituições de abrigo da Rede/SAC. A avaliação utilizouse dos seguintes critérios: a) preservação dos vínculos familiares, b) apoio à reestruturação
familiar, c) incentivo à convivência com outras famílias. Percebe-se que a maioria das
entidades realiza uma ou outra ação nesse sentido, mas é mínimo o número de entidades que
possuem um trabalho coordenado voltado para o retorno da criança à sua família ou sua
inserção em família substituta.
Em relação às ações realizadas pelos abrigos com o objetivo de preservar o vínculo familiar
das crianças e adolescentes abrigados, observou-se o atendimento a dois critérios: o incentivo
à convivência com a família de origem e o não-desmembramento de grupos de irmãos.
Assim, vê-se que 25,3% das entidades da Rede/SAC incentiva a convivência das crianças e
adolescentes com família de origem, ao passo que 30,7% prioriza o não-desmembramento de
grupos de irmãos, tal como preconizado pelo ECA em seu Art. 92, inciso V. As entidades de
106
abrigo que atendem aos dois critérios simultaneamente é bastante baixa: somente 5,8%.
No tocante às entidades que realizam ações no sentido de promover a reestruturação familiar,
os dados levantados mostram que a maior parte das entidades realiza algumas atividades, tais
como visitas domiciliares às famílias das crianças e adolescentes abrigados (78,1%), mas é
baixo o percentual de entidades que encaminham as famílias para programas de auxílio e
proteção à família (31,6%), conforme determina o ECA (Art. 23, parágrafo único).
As entidades que realizam todas as atividades (visitas domiciliares, acompanhamento social,
organização de reuniões ou grupos de discussão e apoio, e encaminhamento para inserção em
programas de auxílio e proteção à família), é muito aquém do esperado: 14,1%.
O incentivo das entidades de abrigo à convivência das crianças e adolescentes com outras
famílias, visando uma possível inclusão da criança e do adolescente em família substituta, é
também muito baixo, sendo apenas 22,1% das entidades as que promovem ações nesse
sentido.
Assim, resumem-se na tabela seguinte os dados coletados acerca dos trabalhos de reinserção
familiar e incentivo à convivência com outras famílias, desenvolvidos pelas entidades de abrigo
da Rede/SAC:
Trabalhos de reinserção familiar e inclusão em família substituta desenvolvidos pelos abrigos
da Rede/SAC
Critérios considerados
Abrigos que
atendem
PRESERVAÇÃO DOS VÍNCULOS FAMILIARES
Incentivam a convivência com a família de origem
Não desmembram grupos de irmãos abrigados
APOIO À REESTRUTURAÇÃO FAMILIAR
Realizam visitas domiciliares
Oferecem acompanhamento social
Organizam reuniões ou grupos de discussão e apoio
Encaminham para inserção em programas de
auxílio/proteção a família
5,8%
14,1%
INCENTIVO À CONVIVÊNCIA COM OUTRAS FAMÍLIAS
22,1%
Incentivam a integração em família substituta
(guarda, tutela ou adoção)
Utilizam programas de apadrinhamento
Enviam relatórios periódicos para a Justiça da
Infância e Juventude
Fonte: IPEA/DISOC (2003). Levantamento Nacional de Abrigos para Crianças e Adolescentes
da Rede SAC.
Diante da precariedade do trabalho das instituições de abrigo e da dificuldade em promover o
retorno das crianças para suas famílias de origem, ou a sua aproximação a outras famílias,
tem-se que é mínimo o número de crianças que efetivamente retornam às suas famílias ou são
colocadas em família substituta, nas formas de adoção, guarda ou tutela.
É difícil, porém, traçar o panorama da medida protetiva de colocação em família substituta em
todas as suas modalidades, tendo em vista a total ausência de dados nacionais sobre o tema.
Os poucos existentes são regionalizados e frutos de estudos acadêmicos ou de pesquisas
incentivadas por alguns juízes em suas respectivas varas. Não há, entretanto, dados
produzidos pelo Estado, através de sua Autoridade Central, de maneira a conhecer melhor essa
realidade.
No que se refere à adoção, sabe-se que são poucas as crianças que obtém sucesso em
conseguir uma família que os acolha nessa modalidade. Estudos apontam que o perfil mais
desejado por adotantes são crianças do sexo feminino, com até dois anos de idade, de cor
107
branca, que não estejam acompanhadas por grupos de irmãos e não sejam portadoras de
enfermidades ou necessidades especiais. Muito poucos são os que demonstram predileção por
crianças negras, com mais de sete anos de idade ou ainda que apresentem problemas de
saúde (físicos, mentais e portadores de HIV, por exemplo). Assim, a adoção é uma
possibilidade bastante improvável para as crianças abrigadas, caracterizando-se como mais
uma marca da seletividade do processo de institucionalização.
Nesse aspecto, vale ressaltar o uso equivocado da adoção, que não vem servindo como
medida protetiva às crianças e aos adolescentes. A existência de um perfil desejado pelos
adotantes revela que a adoção vem sendo utilizada segundo os interesses dos adultos ou pais
adotivos, e não como medida protetiva excepcional que objetive garantir o direito à
convivência familiar e comunitária de crianças e adolescentes, de acordo com o que dispõe o
ECA.
Já quanto às outras duas modalidades de colocação em família substituta, a guarda e a tutela,
também é flagrante a ausência de dados nacionais sobre a aplicação dessas medidas. A
diferença reside no fato de que elas são ainda mais preteridas pelos estudos e pesquisas, bem
como, evidentemente, pelos atores da rede de proteção integral no momento de sua aplicação.
A ausência de dados e informações sobre a medida protetiva de colocação em família
substituta evidencia que, ao longo dos anos, a política empreendida pelo Estado brasileiro
sempre foi voltada para a institucionalização.
2.4 Seletividade da institucionalização
A institucionalização de crianças e adolescentes mostra-se, sob todos os aspectos, um
processo seletivo. Desde suas causas históricas e socioeconômicas, servindo para o
“atendimento” de crianças oriundas de famílias pobres e miseráveis, passando pela
intervenção jurídico-institucional, na qual apenas os mais “fortes” resistem, ao obter o retorno
à família de origem, ou sua colocação em família substituta. Assim é que a grande maioria das
crianças pobres e miseráveis permanece abrigada, sendo possível traçar um perfil
característico da criança institucionalizada.
Segundo o Levantamento Nacional de Abrigos106, a maior quantidade de crianças abrigadas
encontra-se na faixa etária de 7 a 15 anos (61,3%), idade esta que inclusive corresponde
àquela recomendada para o ensino fundamental e médio. Nesse contexto, a institucionalização
pode revelar, como afirma o IPEA, as dificuldades das famílias pobres e miseráveis no acesso a
equipamentos e serviços públicos que ofereçam cuidados e educação, tais como creches e
escolas.
Nesse aspecto, o IPEA revela que 60,8% das crianças de 0 a 6 anos abrigados na Rede/SAC
freqüentam creches ou pré-escola, enquanto 95,9% das crianças de 7 a 18 anos estão na
escola. O aparente elevado percentual de freqüência à escola nesta faixa etária, no entanto,
deve ser olhado com reservas, visto que 16,8% das crianças abrigadas de 15 a 18 anos são
analfabetas, ao passo que a média nacional para essa faixa etária é de 3%, segundo dados do
IBGE.
Ainda de acordo com o IPEA, há prevalência de meninos entre as crianças abrigadas, com
58,5%, sendo que 41,5% são meninas. Essa proporção se altera, entretanto, conforme se
avança a faixa etária, a ponto de haver dois meninos para cada menina na faixa etária entre
16 e 18 anos.
Em relação à raça/cor das crianças, observa-se a permanência da herança escravista brasileira
e da política social excludente e racista, pois 63% das crianças são negras (21% pretos e 42%
pardos), 35% brancos e 2% indígenas e da raça amarela. Observa-se também um aumento na
proporção de crianças negras abrigadas com o avanço na faixa etária.
106 ENID, Rocha Andrade da Silva (Coord.). O direito à convivência familiar e comunitária: os abrigos para crianças e
adolescentes no Brasil.
108
Assim, o perfil característico da criança que se encontrada abrigada é: menino, na faixa etária
de 7 a 15 anos, negro e, evidentemente, de família pobre ou miserável.
2.5 Violência cometida contra as crianças nas instituições
Além de terem o direito à convivência familiar e comunitária violado ao serem colocadas em
instituições de abrigo, não é incomum a ocorrência de casos de violência física e sexual contra
crianças e adolescentes que permanecem nestas instituições.
Porém é importante ressaltar a total ausência de dados e informações que procurem
dimensionar o estas violações de direitos. Em contato com a Secretaria Especial de Direitos
Humanos (SEDH), através da coordenação do “Disque Denúncia 100”, o órgão responsável por
coletar denúncias de violência contra crianças do governo federal, foi informado que o banco
de dados das denúncias de violências contra crianças e adolescentes não possuía o campo
“local de ocorrência”, sendo impossível se determinar qual o percentual desse tipo de violação
nas instituições de abrigo. Segundo foi informado pela SEDH este campo do banco de dados foi
recentemente acrescentado, o que permitirá uma análise destes casos futuramente.
2.6 Crianças e adolescentes em situação de rua
As crianças e adolescentes em situação de rua representam mais um segmento da população
infanto-juvenil que têm violado o seu direito à convivência familiar e comunitária. São fruto do
mesmo contexto socioeconômico já relatado no tocante às crianças institucionalizadas, isto é,
uma sociedade de extrema exclusão e um Estado omisso na promoção de políticas públicas
destinadas ao apoio e ao auxílio à família.
Embora bastante visíveis e incômodas aos olhos da sociedade, principalmente nos semáforos
das grandes cidades, as crianças e adolescentes em situação de rua podem ser considerados
os “esquecidos entre os esquecidos”. Isso porque há praticamente ausência de dados e
informações sobre a realidade dessas pessoas. Nota-se um ou outro estudo local ou regional,
procurando dimensionar o problema, mas não há qualquer informação sobre essa realidade em
nível nacional.
Diante desse quadro preocupante e da ausência de informações, foi lançada recentemente por
entidades de defesa dos direitos da criança uma campanha de âmbito nacional, intitulada
“Criança Não é de Rua”, visando chamar a atenção do Estado brasileiro para esse problema.
Segundo estimativas da campanha, são cerca de 25.000 107 crianças sobrevivendo nas ruas de
municípios com mais de 100.000 habitantes no Brasil.
Na ausência de dados em nível nacional, utilizam-se aqui dados das poucas pesquisas locais
existentes a fim de apontar o seu perfil: as dos municípios de São Paulo/SP e de
Fortaleza/CE108, e as dos estados de Minas Gerais109 e do Rio Grande do Sul110. Vale ressaltar
que os números trazidos pelos estudos não permitem afirmar com certeza se esse é o total de
crianças sobrevivendo nas ruas nessas localidades, visto que há uma grande dificuldade na
coleta dos dados, pois as crianças transitam muito entre os espaços das cidades, havendo
também diferença quanto aos horários de permanência e aos dias da semana nas ruas.
107Segundo artigo “Criança não é de rua!”, publicado no jornal O Povo/CE, no dia 23 de julho de 2008.
108 A pesquisa do município de Fortaleza/CE somente conta com dados do número de crianças em situação de rua no
município, e os recortes por idade e sexo.
109 Pesquisa realizada em 21 municípios do estado. São eles: Almenara, Belo Horizonte, Betim, Contagem,
Divinópolis, Governador Valadares, Ibirité, Ipatinga, Janaúba, Januária, Juiz de Fora, Montes Claros, Muriaé, Ouro
Preto, Poços de Caldas, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia, Teófilo Otoni, Uberaba e Uberlândia, totalizando
21 municípios de MG.
110 Pesquisa realizada em sete municípios que compõe a região metropolitana de Porto Alegre. São eles: Alvorada,
Cachoeirinha, Canoas, Esteio, Gravataí, Porto Alegre e Viamão.
109
No município de São Paulo/SP, segundo a FIPE111, em estudo realizado em 2007, foram
contabilizadas cerca de 2.000 crianças em situação de rua. Em Fortaleza/CE, de acordo com
pesquisa realizada pelo Núcleo Interinstitucional de Educadores de Rua 112 (organização de
entidades na cidade de Fortaleza/CE) em 2006, eram cerca de 500 crianças em situação de
rua. No estado de Minas Gerais, segundo estudo da Fundação João Pinheiro 113, do ano de
2007, foi constatada a existência de 3.028 crianças em situação de rua, sendo que a capital
Belo Horizonte possui 990 crianças nessa situação. Por fim, no estado do Rio Grande do Sul,
em estudo elaborado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul 114, foram contadas 825
crianças, sendo que 637 eram da capital Porto Alegre.
Todas as pesquisas apontam para a existência de um perfil da criança que se encontra em
situação de rua. Em todas as localidades predominam os adolescentes (73,6% em São
Paulo/SP; 65,3% em Fortaleza/CE; 72,7% em Minas Gerais; e 63,8% no Rio Grande do Sul),
do sexo masculino (77,7% em São Paulo/SP; 72,8% em Fortaleza/CE; 82,1% em Minas
Gerais; 79% no Rio Grande do Sul) e negros115 (80,3% em São Paulo/SP; e 61,6% no Rio
Grande do Sul)116. Assim, pode-se afirmar que o perfil característico da criança em situação de
rua é um adolescente, do sexo masculino e de raça/cor negra.
Outro aspecto importante levantado refere-se ao perfil contrastante com os adultos moradores
de rua, que apresentam normalmente uma história de vida com vínculos e laços familiares
rompidos. A grande maioria das crianças em situação de rua possui vínculos com seus
familiares, algumas inclusive permanecem nas ruas durante a semana, retornando para casa
nos finais de semana.
Em São Paulo/SP, por exemplo, 49,6% das crianças em situação de rua dizem retornar para
casa todas as noites; 23,2% afirma nunca voltar; 11,9% volta pelo menos 1 vez por semana;
15,4% volta menos de um vez por semana. Quando não retornam para casa, normalmente as
crianças dormem em abrigo/albergue (24,4%); na rua (94,3%) e em casa de amigos (7%)117.
Já em Minas Gerais, 80,5% das crianças afirmou dormir na casa dos pais; 10,1% diz dormir na
casa de parentes; 3,9% dorme nas ruas; 1,6% dorme na casa de amigos; 0,8% dorme na rua
com parentes. Além, disso, 13,1% afirma já ter dormido em alguma instituição.
No Rio Grande do Sul, 77,8% das crianças dormem em casa com a família ou conhecidos;
11,7% dormem na rua; e 7,7% em abrigos. No tocante a volta para casa da família, 75,5%
afirma voltar todos os dias; 4,0% volta às vezes na semana; 5,2% de vez em quando; e 4,0%
nos finais de semana.
A situação dessas crianças reflete, assim, os problemas ocorridos na família num contexto de
miséria e exclusão social. Trata-se, portanto, de uma conseqüência da ausência de políticas
públicas de apoio e auxílio familiar já tratada neste relatório.
Nas ruas, as crianças ficam sujeitas a um amadurecimento precoce, abandonando a escola e
assumindo a responsabilidade de obtenção de renda através da venda de produtos supérfluos,
pequenos roubos, exibições artísticas como a prática de malabarismo, esmolas, entre outras
atividades. As pesquisas demonstram, nesse aspecto, o alto índice de evasão escolar aliado ao
trabalho e permanência nas ruas.
Em São Paulo/SP, verificou-se que 54,5% das crianças em situação de rua abandonaram a
escola e 1,4% delas nunca freqüentou, ao passo que, para obter renda, 28% das crianças
111 Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE). Censo de crianças e adolescentes em situação de rua na
cidade de São Paulo.
112 NÚCLEO DE ARTICULAÇÃO DE EDUCADORES SOCIAIS DE RUA. Perfil das crianças e dos adolescentes em situação
de moradia nas ruas de Fortaleza.
113 FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Crianças e adolescentes nas ruas em Minas Gerais: estimativa, condições de vida e
trabalho.
114 GEHLEN, Ivaldo. Perfil e mundo das crianças e adolescentes em situação de rua na Grande Porto Alegre.
115 Os dados da população negra são tomados na soma das porcentagens de pretos e pardos.
116 Não há informações sobre a raça/cor das crianças e adolescentes na pesquisa de Minas Gerais.
117 Os números se referem à respostas múltiplas a esse quesito da pesquisa.
110
vende produtos, 25,8% pede esmolas e 17% presta pequenos serviços, entre outras
atividades citadas. Em Minas Gerais, apurou-se que 22,4% das crianças não freqüentam a
escola118, enquanto 92,5% afirma realizar alguma atividade para obter renda, tais como venda
de produtos, esmola, prestação de pequenos serviços, entre outras atividades. No Rio Grande
do Sul, 28,2% das crianças não estudam e 3,5% delas disseram nunca ter estudado, sendo
que 54,2% das crianças afirmam ter como atividade principal na rua o trabalho.
A ida das crianças para as ruas, portanto, está ligada à situação de miserabilidade dessas
famílias, bem como à dificuldade de promover a educação de seus filhos no contexto de
extrema exclusão social e ausência de políticas públicas destinadas a essa população. O
resultado é que essas crianças acabam privadas dos mais básicos direitos, como o direito à
saúde, à educação, ao lazer e à convivência familiar e comunitária. No que se refere a este
último, as pesquisas demonstram que as crianças passam a maior parte do tempo em que
estão nas ruas com outras crianças e adolescentes, algumas sozinhas, sendo poucas aquelas
que permanecem na companhia de adultos, principalmente os pais.
Em São Paulo/SP, observou-se que 31,8% das crianças permanecem com outras crianças e
adolescentes em situação de rua, 24,6% delas fica com parentes em situação de rua, 17,8%
fica sozinha; apenas 4% fica com a mãe e 1,2% fica com o pai. Em Minas Gerais, 29,1% das
crianças afirma viver sozinha na rua, enquanto 69,3% delas afirma ter companhia na rua
(dessas, 33,5% são amigos, 23,4% são irmãos, 22,8% são pais ou mães, e 9,8% são outros
parentes). No Rio Grande do Sul, 39,2% das crianças afirmaram permanecer com
companheiros/amigos, 25,4% com irmãos/companheiros/amigos, 12,9% com pais/irmãos,
5,2% com parentes (tios, avós, primos), e 13,7% ficam sozinhas.
Desse modo, as crianças e adolescentes em situação de rua representam mais uma parcela da
população que tem violado o seu direito à convivência familiar e comunitária. Os dados
mencionados não permitem traçar um diagnóstico do problema, pois se referem a poucas
localidades do Brasil, além de haver uma diferença metodológica entre os estudos, o que torna
complicada a comparação. Assim, a informação mais relevante sobre as crianças em situação
de rua é justamente a ausência de informação.
Os dados trazidos possibilitam verificar que a situação dessas crianças é semelhante à
realidade das crianças que se encontram institucionalizadas. As crianças em situação de rua
também passam por instituições como abrigos e albergues, mas é sabido que essa passagem
acontece por um curto espaço de tempo. Nesse sentido, é necessária a realização de estudos
mais abrangentes e profundos, a fim de se conhecer melhor a realidade das crianças em
situação de rua, para que se possa promover políticas públicas adequadas à peculiaridade de
sua situação.
3. O Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária
Embora o direito à convivência familiar e comunitária esteja presente na legislação brasileira
desde os anos 1990 – na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Criança e do
Adolescente de 1990 –, somente cerca de dez anos depois é que a sociedade brasileira inicia
um processo visando a ruptura com a política assistencialista e institucionalizante, a fim de
efetivar o direito das crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária.
A VI Caravana Nacional de Direitos Humanos promovida pela Comissão de Direitos Humanos
da Câmara dos Deputados, realizada em dezembro de 2001, pode ser considerada o marco
inicial deste recente processo de mobilização da sociedade brasileira. Os dados coletados,
trazendo um panorama preocupante da realidade de crianças e adolescentes
institucionalizados, foram publicados em um caderno especial do jornal Correio Brasiliense
intitulado “Órfãos do Brasil”, de 09 de janeiro de 2002.
O quadro alarmante trazido pela Caravana provocou debate entre setores do governo e da
118 A Fundação João Pinheiro constatou que 44,5% das crianças em situação de rua afirma eram de famílias
beneficiárias do programa Bolsa Família.
111
sociedade civil organizada, que culminou na realização do “Colóquio Técnico sobre Rede
Nacional de Abrigos”, em agosto de 2002. Nessa oportunidade, percebeu-se a necessidade da
realização de um censo nacional de crianças e adolescentes abrigados e das práticas
institucionais, bem como da elaboração de um plano de ação visando o reordenamento dessas
instituições.
Criou-se então o “Comitê Nacional para o Reordenamento dos Abrigos”, composto por diversos
setores governamentais e algumas organizações não-governamentais. O Comitê ficou
encarregado de dar prosseguimento às decisões tomadas durante o Colóquio, entre elas a de
pensar a realização de um levantamento nacional de instituições de abrigo. Foi então que se
decidiu por limitar o levantamento nacional às instituições de abrigo da Rede de Serviços de
Ação Continuada (Rede/SAC), vinculadas financeiramente ao governo federal, sob a
justificativa da limitação de tempo e de recursos financeiros.
Vale questionar, no entanto, se não seria mais válida a opção por um diagnóstico preciso, que
permitisse conhecer melhor a realidade das crianças e adolescentes abrigados, como também
das instituições existentes, considerando a grande variedade de concepções de atendimento
entre elas. O princípio da prioridade absoluta não deveria implicar que o governo federal
empregasse todos os esforços possíveis, a fim de se ter um diagnóstico mais preciso e,
portanto, mais válido? Inclusive porque o diagnóstico seria usado, como efetivamente o foi,
para a elaboração de um plano de ação para reordenamento dessas instituições.
Mesmo frente aos apelos por parte dos setores da sociedade civil organizada, pela realização
de um censo nacional de crianças e adolescentes institucionalizados, bem como das
instituições existentes, a opção pelo levantamento limitado às instituições da Rede/SAC
prevaleceu. O IPEA foi encarregado de realizar o Levantamento Nacional de Abrigos,
entregando o texto final em dezembro de 2004. Nesse momento, o debate entre os atores
envolvidos foi ampliado, com a finalidade de abranger temas como a família e adoção,
redimensionando o plano de ação para uma política não apenas de reordenamento das
instituições de abrigo, mas de promoção do direito à convivência familiar e comunitária.
Para elaborar o plano de ação, foi criada em outubro de 2004 uma Comissão Intersetorial,
composta por representantes dos três poderes, no âmbito das três esferas de poder, além dos
mais diversos atores institucionais de política social e de planejamento, de atores que compõe
o Sistema de Garantia de Direitos, bem como da sociedade civil organizada, e a UNICEF.
Em abril de 2005, a Comissão Intersetorial apresentou o documento “Subsídios para a
elaboração do Plano de Promoção, Defesa e Garantia do Direito de Crianças e Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária” ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome e à Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República. Em seguida, o
documento foi submetido à consulta pública, obtendo diversas sugestões que foram analisadas
e, conforme o caso, acrescentadas ao Plano.
Em novembro de 2006, o CONANDA (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente) e o CNAS (Conselho Nacional da Assistência Social), em reunião conjunta,
aprovaram a versão final do plano de ação, que passou a se chamar “Plano Nacional de
Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária”, que tem como objetivo principal traçar um novo patamar conceitual na
elaboração de políticas públicas que visem à efetivação dos direitos de crianças e adolescentes
se desenvolverem em suas famílias.
3.1 Elementos centrais do “Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa
do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária” — PNCFC
O Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC) tem como premissa central a
elaboração e promoção de políticas públicas voltadas para a família, como meio de se garantir
o direito à convivência familiar e comunitária de crianças e adolescentes. Nesse aspecto, o
Plano nada mais fez do que reconhecer o papel destinado à família nos marcos legais
112
existentes, inscrito na Constituição Federal, no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e
na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
Segundo a Constituição Federal, em seu Art. 226, a “família, base da sociedade, tem especial
proteção do Estado”. No § 8º deste mesmo artigo está inscrita a responsabilidade do Estado
em assegurar assistência à família, na pessoa de cada um de seus membros. Já o Art. 227
afirma ser dever da família, da sociedade e do Estado a garantia dos direitos previstos às
crianças e adolescentes, entre eles o direito à convivência familiar e comunitária.
No mesmo sentido, afirma a LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social), no Art. 2º, que a
assistência social tem como objetivo a proteção à família, à infância e à adolescência. No Art.
4º prevê como princípio da assistência social o respeito à dignidade do cidadão, à sua
autonomia e à convivência familiar e comunitária. O ECA, por sua vez, garante às crianças e
adolescentes o direito à convivência familiar e comunitária (Art. 19). Determina ainda, em
seus artigos 92 e 101, que o acolhimento institucional terá caráter excepcional e provisório.
Assim, o PNCFC, antes de simbolizar um esforço da sociedade e do Estado na promoção do
direito à convivência familiar e comunitária, bem como da centralidade da família na promoção
de políticas públicas, reflete a dificuldade existente no Brasil de se cumprir os direitos já
estabelecidos nos marcos legais. Em suma, se fossem cumpridas as normas garantidoras dos
direitos das crianças e adolescentes, seria desnecessário um plano de ação visando a ruptura
com a situação já exposta nesse relatório. É nesse sentido que paira a dúvida quanto ao
cumprimento efetivo das ações previstas no Plano, visto haver um histórico descaso do Estado
e da sociedade brasileira para com os direitos preconizados às crianças e adolescentes.
Resultado de um longo processo de discussão entre diversos setores do governo, da sociedade
civil organizada e de organismos internacionais, o PNCFC é apresentado pelo governo federal
como um marco nas políticas públicas no Brasil, traçando estratégias para a prevenção do
rompimento dos vínculos familiares, na qualificação dos serviços de acolhimento institucional e
no investimento do retorno da criança à família de origem, no caso de o vínculo mostrar-se
fragilizado ou rompido. Afirma que somente no caso de esgotadas todas as possibilidades para
essas ações é que será realizada a inclusão da criança e do adolescente em família substituta.
Com essa finalidade, foram estabelecidas diversas diretrizes, objetivos, resultados
programáticos, um sistema de implementação, monitoramento e avaliação, além do plano de
ação propriamente dito, que foi dividido em quatro eixos estratégicos: 1) o de Análise da
situação e sistema de informação compreende ações visando o aprofundamento do
conhecimento sobre o contexto socioeconômico e cultural das crianças, adolescentes e suas
famílias, bem como das políticas de apoio familiar e das instituições de acolhimento, e a
melhoria dos sistemas de informação sobre crianças, adolescentes e famílias; 2) o de
Atendimento engloba ações que visam à articulação, integração e ampliação das políticas de
apoio familiar e atendimento às crianças e adolescentes, o reordenamento das instituições de
acolhimento e o aprimoramento dos procedimentos relativos à adoção; 3) o de Marcos
normativos e regulatórios comporta ações de aprimoramento e aperfeiçoamento dos marcos
normativos existentes; e 4) o de Mobilização, articulação e participação, envolve ações que
visam articular as diversas instituições e instâncias governamentais e não-governamentais, de
forma a integrá-las numa política coordenada de promoção do direito à convivência familiar e
comunitária.
O Plano foi estruturado para ser implantado e implementado num horizonte de nove anos
(2007-2015), sendo que as diversas ações previstas possuem os seguintes prazos para
efetivação: Curto Prazo (2007-2008), Médio Prazo (2009-2011), Longo Prazo (2012-2015), e
Ações Permanentes (2007-2015).
3.2 Implementação do Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária
O PNCFC prevê uma série de mecanismos para sua implementação, bem como instrumentos
que propiciem o seu monitoramento e avaliação, tanto pelo governo, quanto pelas
113
organizações da sociedade civil.
O primeiro mecanismo previsto é a Comissão Nacional Intersetorial, para o acompanhamento
da implementação do Plano, instituída através de um Decreto da Presidência da República em
11 de outubro de 2007. É composta por representantes da Secretaria Especial de Direitos
Humanos da Presidência da República (SEDH), do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
da Presidência da República (SEPPIR), dos Ministérios da Educação (MEC), Saúde (MS),
Trabalho e Emprego (MTE), e dos Conselhos Nacionais do Direito da Criança e do Adolescente
(CONANDA) e da Assistência Social (CNAS).
Esta Comissão tem como principais atribuições: articular os atores envolvidos na
implementação do Plano para a consecução dos objetivos propostos nos quatro eixos
estratégicos; acompanhar o desenvolvimento das ações e tarefas referentes à execução do
Plano; controlar as ações, as atividades e os resultados propostos no Plano, para cumprimento
do cronograma previsto; socializar informações periodicamente com os diferentes atores do
Sistema de Garantia de Direitos e com os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e
da Assistência Social, dos entes da federação; avaliar continuamente a implementação do
Plano nas diferentes esferas, ajustando as condições operacionais e correção de rumos durante
o processo de execução; dentre outras.
Outro mecanismo constitui na distribuição de atribuições e competências entre os entes
federativos das três esferas de governo (federal, estadual e municipal). As esferas estadual e
municipal devem, nesse sentido, elaborar seus respectivos planos estadual e municipal e
manterem-se em permanente diálogo com a esfera federal na implantação e implementação
do Plano.
Nesse aspecto, vale dizer que a Comissão Nacional Intersetorial encontra-se no momento em
processo de discussão do documento que traça os parâmetros para a constituição das
comissões estaduais e municipais, bem como dos planos estaduais e municipais de convivência
familiar e comunitária.
É causa de preocupação, porém, a efetiva implantação do Plano nas esferas estaduais e,
principalmente, nas municipais. Isso porque apenas 49,5% (ou 2.754) dos municípios
realizaram as Conferências Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, que tiveram
como um dos temas o PNCFC. Desse modo, mais da metade dos 5.561 municípios existentes
no Brasil sequer tomaram conhecimento a respeito do Plano. Mesmo os municípios que
participaram da VII Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, em
dezembro de 2007, demonstraram pouca afinidade com as diretrizes contidas no PNCFC, visto
que reclamaram mais incentivos às instituições de abrigo e à adoção, justamente as últimas
medidas a serem tomadas segundo os preceitos do Plano. Na esfera estadual a realidade não
muda muito, embora não se tenha notícia sobre o andamento das discussões nos estados.
Outro fator que causa preocupação refere-se ao controle social das políticas públicas
empreendidas pelo governo, que constitui inclusive uma das diretrizes do Plano. É de
responsabilidade do governo federal a produção e socialização de informações consolidadas
sobre a implementação do Plano, bem como a apresentação anual de um Relatório de
Implementação, inclusive com informações sobre orçamento.
Esse aspecto é de grande relevância, tendo em vista a grande dificuldade encontrada quando
da elaboração desse relatório na obtenção de informações sobre a implementação do Plano.
Diversos contatos foram feitos com a SEDH, através da Subsecretaria de Proteção dos Direitos
da Criança e do Adolescente (SPDCA), que integra o núcleo executivo da Comissão Nacional
Intersetorial, solicitando informações a respeito da implementação do Plano. Porém, observouse omissão por parte desta Subsecretaria em disponibilizar as informações solicitadas.
As justificativas dadas para esse descaso foram que seria necessária a sistematização das
informações dos diversos ministérios responsáveis pelas ações previstas no Plano, o que seria
impossível num curto espaço de tempo. De fato, as poucas informações obtidas foram
114
fornecidas pela SEDH/SPDCA e pelo MDS separadamente.
Ocorre, entretanto, que é de responsabilidade da Comissão Nacional Intersetorial “avaliar
continuamente a implementação do Plano nas diferentes esferas”, tendo ainda o governo
federal a incumbência de produzir informações consolidadas a respeito da implementação do
Plano. Vale lembrar que o instrumento hábil para a sistematização das informações a respeito
das ações implantadas, bem como de sua socialização, é o Relatório de Implementação anual
que, evidentemente, não foi produzido.
Sendo assim, é difícil saber se as ações apresentadas pela SEDH/SPDCA e pelo MDS
representam o conjunto das ações realizadas até o momento ou não, dificultando
sobremaneira o controle social das políticas públicas. O monitoramento da implementação do
Plano fica, desse modo, bastante prejudicado, sendo impossível verificar o andamento do
processo de ruptura política e cultural com a situação de crianças e adolescentes privados de
sua convivência familiar e comunitária já relatada.
Atendo-se às informações prestadas pela SEDH/SPDCA, as ações empreendidas até o
momento consistiram:
- na integração de programas destinados ao fortalecimento dos diversos atores que compõe o
Sistema de Garantia de Direitos, entre eles os Conselhos de Direitos da Criança e do
Adolescente e Conselhos Tutelares119;
– em ações visando a implantação e implementação do Sistema de Informação para a Infância
e a Adolescência (SIPIA) I e II – que tratam de medidas protetivas e medidas sócio-educativas
respectivamente – em nível nacional;
– no apoio à produção de Material de Formação para Abrigos, elaborado pelo Grupo de
Trabalho Nacional Pró Convivência Familiar e Comunitária120, o qual discute princípios
relacionados ao direito à convivência familiar e comunitária e ao acompanhamento da família
de origem e famílias acolhedoras, servindo de orientação para o trabalho das instituições de
abrigo, bem como dos Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares;
– na realização da campanha “Não Bata, Eduque”, visando à prevenção de violência
doméstica;
– na formulação de Projeto de Lei substitutivo ao que já se encontra em tramitação no
Congresso Nacional, dispondo sobre adoção;
- por fim, num projeto visando readequar a rede de serviços de acolhimento à realidade
indígena (população Kaiowáe Ñandéva).
Já o MDS relatou as seguintes ações:
– ampliação dos municípios contemplados pela rede CRAS e CREAS, que se constituem de
unidades públicas prestadoras de serviços de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial,
no âmbito da LOAS, realizando trabalhos de acompanhamento às famílias em situação de
vulnerabilidade e às famílias em situação de violação de direitos;
– reformulação e integração do Programa Projovem Adolescente, que envolve transferência de
renda aliada ao trabalho de incentivo à convivência familiar e comunitária, tendo como público
alvo jovens de 15 a 17 anos, que se encontrem: nas famílias beneficiárias do Programa Bolsa
Família; que tenham estado ou ainda estejam em cumprimento de medidas sócio-educativas;
que se encontrem sob medida protetiva; e os egressos do PETI e de programas de
enfrentamento à violência, abuso e exploração sexual;
– criação de programa que visa garantir o acesso à escola a crianças e adolescentes
portadores de necessidades especiais, do Programa Benefício de Prestação Continuada da
119Atualmente existem no Brasil 5.104 Conselhos de Direitos e 5.004 Conselhos Tutelares.
120 O Grupo de Trabalho Pró Convivência Familiar e Comunitária é uma rede de organizações da sociedade civil
organizada, formada para fornecer alternativas à institucionalização por meio de subsídios teórico-práticos sobre o
tema da convivência familiar e comunitária.
115
Assistência Social;
– realização de um levantamento sobre a rede de acolhida junto a 200 municípios com mais de
100.000 habitantes, que subsidiou um reordenamento dos serviços de abrigo e apoio a
programas de famílias acolhedoras e repúblicas, inclusive para sua implementação;
– elaboração de documento que estabelece os parâmetros de funcionamento dos serviços
de acolhimento para crianças e adolescentes, trazendo orientações metodológicas para o
atendimento;
- lançamento de programas e projetos que visam à capacitação de gestores de programas
sociais no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Observando-se apenas as ações previstas no Plano como de Curto Prazo, cuja implementação
deveria ocorrer nos anos de 2007 e 2008, nota-se a ausência de ações fundamentais, algumas
inclusive de caráter emergencial, mas que não foram relatadas pelos dois órgãos mencionados,
concluindo-se então que não foram implementadas. Entre elas temos:
– realizar pesquisas sobre crianças e adolescentes em situação de rua para conhecer a sua
realidade em níveis nacional, estaduais e municipais;
– promover um “mutirão interinstitucional” para revisão dos casos de crianças e adolescentes
sob a medida protetiva de abrigo em entidade (artigo 101, VII, do ECA), iniciando pelos
programas de acolhimento institucional co-financiados pelo governo federal;
– adequar os programas de acolhimento institucional ao Estatuto da Criança e do Adolescente
(ECA), à Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), às diretrizes deste Plano Nacional e aos
parâmetros básicos estabelecidos para o reordenamento institucional, monitorando seu
funcionamento;
– elaborar e aprovar parâmetros precisos para aplicação da provisoriedade e excepcionalidade
no acolhimento institucional previstos no artigo 101 do ECA;
– estabelecer mecanismos de fiscalização para os programas de acolhimento institucional, para
que apliquem os conceitos de provisoriedade e excepcionalidade;
- mobilizar nacionalmente a sociedade para a adoção de crianças e adolescentes, cujos
recursos de manutenção dos vínculos com a família de origem foram esgotados, com ênfase
nas adoções de crianças maiores e adolescentes, afrodescendentes ou pertencentes a minorias
étnicas, com deficiências, necessidades específicas de saúde, grupos de irmãos e outros.
De acordo com as informações prestadas, o PNCFC não vem sendo implantado nos termos
previstos em seu texto. Seja pelo grande atraso na articulação política com os estados e
municípios, que passados praticamente dois anos de sua aprovação, sequer têm conhecimento
dos termos nele contidos, seja pelo atraso em ações que já deveriam ter sido realizadas, mas
ainda não foram.
Dentre as medidas emergenciais que não foram realizadas, destaca-se a realização de
pesquisas sobre a realidade de crianças e adolescentes em situação de rua, que continuam
sendo tratadas com descaso no momento da elaboração de políticas públicas. Além disso, o
“mutirão interinstitucional” para a revisão dos casos de crianças abrigadas também figura
como ação emergencial não realizada. Por fim, a regulamentação dos conceitos de
excepcionalidade e provisoriedade, contidos no ECA, reclamam por atenção, visto que a
distorção desses dois conceitos é uma das principais causas para a má utilização da medida
protetiva de abrigo.
Vale destacar duas medidas tomadas por outros atores institucionais que não estão
diretamente ligados a implementação do Plano, no que diz respeito à adoção. A primeira é o
Cadastro Nacional de Adoção, instituído pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) em abril de
2008, que tem como objetivo unificar e compartilhar informações de crianças e adolescentes
em condições de serem adotadas e de pessoas dispostas a adotar.
O Cadastro Nacional de Adoção é uma medida fundamental a fim de dar agilidade ao penoso
116
processo de adoção, principalmente para aquelas crianças que se encontram à espera de uma
família que os acolha, nessa modalidade de inclusão em família substituta. Permitirá que
crianças sejam adotadas por pessoas de outras localidades do país e, esgotadas todas as
alternativas de adoção no Brasil, por pessoas de outros países.
No entanto, persiste ainda uma preocupação no tocante à forma de utilização do cadastro. Ao
reunir os perfis das crianças em condições de serem adotadas, nada garante que as crianças
preteridas no momento da adoção (meninos, negros, e portadores de necessidades especiais)
consigam agora encontrar famílias dispostas a adotar. Corre-se ainda o risco de se estabelecer
uma “vitrine” de crianças que estarão à espera de adotantes. Se assim for feito, a adoção, que
é uma medida protetiva para crianças e adolescentes, continuará distorcida, isto é, servindo
aos interesses dos adultos adotantes e não ao interesse superior da criança, como determina o
ECA.
A outra medida mencionada é o Projeto de Lei que dispõe sobre adoção, atualmente em
trâmite em regime de urgência no Congresso Nacional. O Novo Código Civil, que entrou em
vigência em 2002, trouxe alguns retrocessos no tema da adoção já disciplinada no ECA,
fazendo com que diversos projetos de lei sobre o tema fossem apresentados. A maioria deles
implicava em retrocesso, por exemplo, colocando a adoção como um “direito” da criança e do
adolescente, implicando evidentemente numa distorção do direito à convivência familiar e
comunitária.
A maioria desses projetos já foi arquivada, permanecendo um que versa sobre o aumento do
prazo do estágio de convivência para a adoção internacional. Face à elaboração do PNCFC, foi
apresentado o projeto substitutivo ao Projeto de Lei que dispunha sobre a adoção, propondo
alterações no Estatuto da Criança e do Adolescente de forma a atualizar as disposições
contidas no ECA no que diz respeito ao exercício do direito à convivência familiar e
comunitária. O projeto substitutivo, porém, aguarda a apreciação do parlamentares envolvidos
nas discussões.
4. Pobreza e exclusão social no contexto do direito à convivência familiar e
comunitária
A efetivação do direito à convivência familiar e comunitária de crianças e adolescentes
brasileiros encontra muitos entraves representados pela situação de pobreza e exclusão social
de grande parte da população brasileira. A situação que hoje se vê é resultado de um longo
processo histórico, marcado pela emergência de sistemas de assistência ao menor durante
regimes políticos autoritários, como por exemplo a PNBEM (Política Nacional de Bem-Estar do
Menor) e FUNABEM (Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor), surgidas sob a égide da
Ditadura Militar, a partir de 1964.
Rizzini (2004) observa que, durante esse processo histórico, as políticas autoritárias eram
acompanhadas por ideologias que procuravam justificar a institucionalização dos menores
carentes e abandonados, sempre embasadas nas ciências humanas e sociais (como, por
exemplo, a construção da categoria menor, ainda bastante utilizada no Brasil). A autora afirma
ainda haver um paradoxo entre os discursos de combate às instituições e as políticas que
propiciavam o crescimento do número de instituições. Assim, o discurso “‘internação como
último recurso’ sempre foi repetido, mas pouco seguido”.
Essas políticas assistenciais, que implicavam na institucionalização de crianças e adolescentes,
permitiram que fosse iniciada a prática de retirada das crianças pobres e miseráveis do poder
de seus pais para transferi-las ao Estado, sob a justificativa de que iriam “preservar o menor
do ‘perigo que representa, para si e para sociedade’, pelo seu ‘estado de carência afetiva e
material’”.
Ao assumir a responsabilidade pela tutela das crianças e adolescentes pobres, o Estado
promove também a culpabilização das famílias, sempre embasado pelos saberes científicos,
segundo a concepção de que elas são incapazes de cuidar e educar seus filhos. Esse arcabouço
117
político, ideológico e cultural ainda persiste no Brasil, representando o grande impasse para a
efetivação do direito à convivência familiar e comunitária.
Nesse sentido, Fávero (2001), ao analisar os motivos que levam à destituição do poder familiar
em processos nas Varas da Infância e Juventude, observa a culpabilização das famílias nas
interpretações dos assistentes técnicos e operadores do direito como negligência, abandono,
violação de direitos, dentre outras.
No que diz respeito às acusações de negligência, por exemplo, a grande maioria se refere a
mães que deixam em casa filhos de 7 ou 8 anos de idade cuidando de filhos de 2 ou 3 anos de
idade enquanto trabalham. Tal situação, que é reflexo da falta de equipamentos e serviços
públicos como creches e escolas, por vezes é interpretado como abandono ou negligência por
parte das mães, sendo alvo de denúncias por parte de Conselhos Tutelares, ensejando o
abrigamento de crianças e o processo de destituição do poder familiar.
Como já apontado, as práticas dos órgãos da rede de proteção integral, tais como o Conselho
Tutelar e o Juiz da Infância e Juventude e seus assistentes técnicos, demonstram a
permanência das políticas, ideologias e culturas autoritárias e paternalistas, sempre com a
justificativa do interesse superior da criança e do adolescente.
A permanência desta “cultura institucionalizante” pode também ser observada nas próprias
instituições de acolhimento. Com a ruptura de paradigma trazida pelo ECA, muitas delas
procuram se adequar aos preceitos estatutários, reduzindo o seu tamanho e obedecendo
alguns preceitos contidos no ECA.
Porém, de modo geral, as instituições de abrigo preservam muito do caráter paternalista e
assistencialista do período anterior ao ECA. O IPEA, por exemplo, afirma que 67,2% das
entidades de abrigos da Rede/SAC possuem vinculação religiosa. Destaca também que o
elevado número de entidades que prestam serviço de abrigo na região sudeste coincide com a
distribuição de entidades filantrópicas no Brasil, que registra 59% de entidades nessa região. O
estado de São Paulo, que possui 34,1% das entidades de abrigo, segundo o IPEA, é o que
conta também com o maior número de entidades filantrópicas, com 34% das entidades do
país121.
Oliveira (2001) conclui, portanto, que a medida de abrigo em entidade, colocada no ECA como
medida protetiva às crianças e adolescentes que tenham seus direitos ameaçados ou violados,
torna-se uma forma de assistencialismo, de caridade e filantropia, que conta geralmente
apenas “com a vontade de fazer o melhor pelas crianças”.
Há, assim, uma cultura fortemente enraizada na sociedade brasileira, impregnada no
imaginário social, principalmente nos atores da rede de proteção integral, de que a
institucionalização de crianças é uma medida eficaz para oferecer cuidados às crianças e
adolescentes pobres e miseráveis, visto que não podem obtê-los de suas famílias. Tal cultura
está presente inclusive nas próprias famílias, já que muitas das crianças são institucionalizadas
por iniciativa das próprias mães das crianças, como demonstra o IPEA ao verificar as
instituições que mais encaminham as crianças para os abrigos da Rede/SAC, tendo a família
das crianças e adolescentes obtido 11,1% das menções.
5. Sugestões de Recomendações
1. Realizar um censo das instituições de acolhimento de crianças e adolescentes, a fim de
conhecer melhor o problema da institucionalização de crianças e adolescentes;
2. Realizar estudos destinados a conhecer melhor a situação de crianças e adolescentes que se
encontram em situação de rua;
3. Promover a articulação entre programas de distribuição de renda e programas voltados para
121 MINISTÉRIO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL. Conselho Nacional de Assistência Social. Balanço da filantropia no Brasil.
Brasília, 2003. Disponível em: http://www.assistenciasocial.gov.br, na página do CNAS in: IPEA (2004).
118
o apoio sócio-familiar como forma de prevenção do rompimento do vínculo entre crianças e
adolescentes com suas famílias por motivo de pobreza;
4. Garantir, em lei, os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa,
bem como demais princípios processuais estabelecidos na Constituição Federal, nas ações que
envolvam a institucionalização de crianças, de forma a se assegurar a defesa dos pais ou
responsáveis nos procedimentos, antes que a criança seja separada do convívio de seus pais
ou responsáveis;
5. Garantir o direito de crianças e adolescentes expressarem suas opiniões nos procedimentos
que implicam sua institucionalização e nos de destituição do poder familiar;
6. Assumir a prioridade absoluta no desenvolvimento de ações que visem a reduzir o número
de crianças institucionalizadas, na elaboração de políticas de prevenção do rompimento do
vínculo entre crianças e suas famílias, bem como no desenvolvimento de ações voltadas para
reinserção da criança prioritariamente em sua família de origem e, como último recurso, para
sua inclusão em família substituta;
7. Promover ações que busquem por fim à discriminação e à seletividade no atendimento a
crianças e adolescentes em programas de apoio sócio-familiar, em programas alternativos à
institucionalização, e principalmente nas instituições de acolhimento e na inclusão em família
substituta;
8.
Assumir a prioridade absoluta na implantação e implementação do Plano Nacional de
Convivência Familiar e Comunitária, inclusive com destinação orçamentária necessária para a
realização de todas as ações programadas, garantindo-se também o efetivo monitoramento
pela sociedade civil com a sistematização e divulgação das ações empreendidas em todas as
esferas de poder.
FONTES UTILIZADAS
ALMEIDA, Bernadete de Lourdes Figueirêdo de. Realidade dos abrigos para crianças e
adolescentes de João Pessoa/PB: desafios e perspectivas. João Pessoa: Editora Universitária da
UFPB, 2007.
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Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa
dos Direitos de Crianças e Adolescentes à Convivência familiar e Comunitária, 2006.
ENID, Rocha Andrade da Silva (Coord.). O direito à convivência familiar e comunitária: os
abrigos para crianças e adolescentes no Brasil. Brasília: IPEA/CONANDA, 2004.
FACHINETTO, Neidemar José. Medida protetiva de abrigo: análise dialética e sua
transformação social. Monografia apresentada em 2004, Fundação Escola Superior do
Ministério Público, Porto Alegre.
FÁVERO, Eunice Terezinha. Mães (e pais) em situação de abandono: quando a pobreza é fator
condicionante do rompimento dos vínculos do pátrio poder. Tese de Doutorado defendida em
2001, PUC-SP.
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Paulo: FIPE/SMADS, 2007.
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institucionalizados. Belo Horizonte: Fundação CDL Pró Criança, 2005.
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condições de vida e trabalho. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2008.
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Porto Alegre. Porto Alegre: UFRGS/IFCH/LABORS, 2004.
MARQUES, Márcio Thadeu Silva. Da impossibilidade dos procedimentos judiciais verificatórios
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abrigada no estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: MP-RJ, 2008.
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adolescentes em situação de moradia nas ruas de Fortaleza. Fortaleza: Núcleo de Articulação
de Educadores Sociais de Rua, 2006.
OLIVEIRA, Rita de Cássia Silva (Coord.). Por uma política de abrigos em defesa de direitos das
crianças e dos adolescentes na cidade de São Paulo: motivos de demanda e qualidade de
oferta de serviços de atenção à criança e adolescente sob medida de proteção “abrigo”. São
Paulo: SAS-SP/Fundação
Orsa/NCA-PUC-SP/AASPTJ-SP, 2004.
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institucionalização. Dissertação de Mestrado defendida em 2001, PUC-SP.
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desafios do presente. Rio de Janeiro: Ed. PUC - Rio; São Paulo: Loyola, 2004.
ROSEMEYER, Bernado. Criança não é de rua!. In: O Povo, jornal de Fortaleza/CE, 23 de julho
de 2008.
SÊDA, Edson. Manual do Conselho Tutelar. Rio de Janeiro: Edição Adês, 2008.
TONIAL, Cleber Augusto. Investigações judiciais no direito da infância e da juventude: da
exceção ao desastre. Disponível em: http://www.mp.rs.gov.br/infancia/doutrina/id496.htm,
acesso em 11 de junho de 2008.
120
Violências Sexuais
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
121
Violências Sexuais
Abuso sexual, exploração sexual, turismo sexual, tráfico e pornografia na
internet
1. Introdução
Esse capítulo tem por objetivo oferecer ao Comitê que monitora a implementação da
Convenção Internacional dos Direitos da Criança das Nações Unidas informações
sistematizadas sobre a violência sexual cometida contra crianças e adolescentes no Brasil,
especialmente nos casos de abuso sexual, exploração sexual, turismo sexual, pornografia na
internet e tráfico.
Esse documento apresenta o marco jurídico nacional e internacional, a descrição da situação
atual, as principais políticas públicas existentes com uma análise crítica de suas limitações, e
por fim, indícios que demonstrem como a sociedade brasileira percebe e compreende essa
questão. Também serão oferecidas recomendações para subsidiar o Comitê no processo de
análise do relatório oficial, produzido pelo Governo Brasileiro.
A Associação Nacional dos Centros de Defesa de Crianças e Adolescentes – ANCED entende
que a violência sexual é uma das principais formas de violação de direitos humanos, conforme
a Declaração Final do I Congresso Mundial de Estocolmo, que afeta meninos, meninas e
adolescentes em todo o país. Sua importância não decorre só da natureza da violência, mas
também de sua disseminação e banalização no Brasil contemporâneo.
É possível afirmar que a amplitude da violência sexual permance desconhecida, uma vez que
invisível em função de uma cultura violenta, adultocêntrica e machista que não a percebe
como uma violação de direitos. Ainda que os dados oficiais estejam longe de retratar a
realidade, a violência sexual é reconhecidamente um fato cotidiano. Esse capítulo trabalhou
com o período de 2004 a 2006 para fins de recolhimento de informações e dados.
Embora não se tenha a pretensão de descrever de forma completa a realidade brasileira, a
intenção da ANCED é chamar atenção para essa situação particular de violência uma vez que o
Estado Brasileiro não tem oferecido respostas adequadas. Também pretende oferecer ao
Comitê de monitoramento da Convenção dos Direitos da Criança a visão da sociedade civil
sobre o tema, sendo esse esforço uma colaboração política para a consolidação dos marcos
democráticos e da luta pela garantia de direitos.
Embora o enfrentamento da violência sexual esteja incluído na agenda política do país desde a
década de noventa, influenciado pelos processos internacionais e especialmente pelos
Congressos Mundiais de Estocolmo e Yokohama respectivamente, a posição da sociedade civil
é que o Governo Brasileiro ainda não encontrou uma forma eficaz de garantir e proteger os
direitos sexuais e reprodutivos de crianças e adolescentes. Esse relatório pretende contribuir
para que essa discussão ganhe maior dimensão e que o Estado Brasileiro se empenhe para que
crianças e adolescentes possam (re)construir um projeto de vida digno, autônomo e livres de
violência sexual.
2. Metodologia
Para organizar o recolhimento da informação, a ANCED - Associação Nacional dos Centros de
Defesa de Crianças e Adolescentes criou alguns descritores e indicadores que compõem a
estrutura desse capítulo, na intenção de montar o quebra-cabeça de informações que oferecem
possibilidades de compreensão a realidade brasileira. Repita-se: esse capítulo não tem o
objetivo de retratar a realidade, mas de demonstrar a ausência de cumprimento das
obrigações de respeitar e garantir os direitos expostos na Convenção Internacional dos Direitos
das Crianças e Adolescentes em relação à situação de violência banalizada em que vivem
milhares de crianças brasileiras obrigadas a conviver com situações de violência sexual. Os
122
descritores criados para dar sistematicidade às informações coletadas são:
α. Marco Legal e Institucional: descrição do marco legal nacional e internacional adotado
pelo Governo Brasileiro. Comenta-se nessa seção a legislação brasileira e a necessidade de
reforma para se atingir os patamares estabelecidos na Convenção Internacional dos
Direitos da Criança.
β.
Esforço: descreve as políticas e programas governamentais implementados no Brasil, de
2004 a 2006 para dar conta das situações de violência sexual. Aqui serão abordadas as
ações da Secretaria Especial de Direitos Humanos, do Ministério da Educação, do Ministério
da Justiça, do Ministério do Desenvolvimento Social, do Ministério da Saúde.
χ.
Situação: seção dedicada ao diagnóstico e a análise de dados que demonstram a
disseminação e banalização da violência sexual cometida contra crianças e adolescentes no
Brasil contemporâneo, nas modalidades abuso sexual, exploração sexual, turismo sexual,
pornografia na internet e tráfico de crianças e adolescentes.
δ.
Contexto e Ambiente: descreve a compreensão da sociedade brasileira a respeito da
violência sexual. Serão utilizados casos coletados pelas organizações integrantes da ANCED
que sejam representativos e medianos, ou seja, não se optou por trabalhar com casos de
violações de direitos especialmente críticos, mas casos médios e cotidianos. Também serão
utilizados pesquisas de informações a esse respeito coletadas pela ANDI – Agência de
Notícias dos Direitos da Criança, para que se veja como os meios de comunicação difundem
e formam opinião a esse respeito.
Ao final de cada seção serão oferecidas as recomendações da ANCED para que o Governo
Brasileiro possa cumprir seu papel de garante dos direitos de crianças e adolescentes.
Deve-se deixar claro que a violência sexual não é compreendida como um fenômeno pontual
ou isolado porque sua ocorrência é nacional e generalisada. Há por certo uma discrepância
entre quantidade de notificações, presença de equipamentos públicos e uma diversidade
cultural nos 26 Estados brasileiros mais o Distrito Federal que contribui para garantir
invisibilidade dos casos. Por isso, ainda que não existam denúncias feitas através dos canais
oficiais em diversos Estados não se pode dizer que não existam ocorrências de violência
sexual. Aparentemente isso é mais um indicador que a sociedade local não está
suficientemente informada a respeito dos direitos que deveriam gozar crianças
e
adolescentes.
Uma das mais perversas consequências da violência sexual registradas pelas entidades de
atendimento é que crianças, adolescentes e suas famílias são com frequência
responsabilizados pela violação que vivenciaram. Os princípios do interesse superior afirmado
pela Convenção, ou sua tradução para a legislação brasileira, que é a garantia de ser tratado
com prioridade absoluta, presente no Art. 227 da Constituição Federal, ainda não foram
incorporados pela cultura nacional. A sociedade brasileira é permeada pela visão de que
crianças e adolescentes vítimas de exploração sexual ou de tráfico de seres humanos devem
ser tratadas como responsáveis pela suas próprias escolhas, aumentando sua vulnerabilidade
social e reafirmando o ciclo de impunidade.
Nesse documento se recusa a visão de que a violência sexual seja pontual e localizada em
alguma região do país ou mesmo algo que diz respeito somente as classes sociais mais baixas.
Recusam-se os clichês argumentativos que afirmam ser a violência sexual parte intrínseca de
uma cultura local ou consequência exclusiva da pobreza. Aqui se afirmam análises estruturais
e soluções coletivas que possam atacar as causas que empurram crianças e adolescentes para
o mercado do sexo ou para a reafirmação do pacto do silêncio. A violência sexual é
compreendida como uma violação de direitos humanos, e que, portanto, tem natureza pública
e é de responsabilidade coletiva da sociedade brasileira.
Também se percebe a violência sexual como conseqüência de um projeto de desenvolvimento
123
com resquícios de colonialismo, que segue reforçando as desigualdades e assimetrias sociais.
Dessa forma, embora visto internacionalmente como um país hospitaleiro, a sociedade
brasileira produz violência estrutural em larga escala, especialmente contra crianças e
adolescentes, e dentre esses, particularmente contra os mais pobres. Aqui se somam múltiplos
fatores de discriminação, tais como idade, raça ou etnia no acesso aos direitos básicos.
3. Recomendação do Comitê dos Direitos da Criança sobre Violência Sexual para o
Estado Brasileiro:
O monitoramento internacional das ações do Estado no campo dos direitos humanos visa
apoiar os Estados a implementar progressivamente os padrões estabelecidos pelos tratados
internacionais de direitos humanos. Tal processo de acompanhamento das ações estatais deve
ser progressivo, observando a evolução do Estado em adequar sua estrutura aos patamares
mínimos estabelecidos na Convenção dos Direitos da Criança. A elaboração de um relatório
alternativo é parte de um processo dialógico impulsionado pelas Nações Unidas como uma
forma de obter uma opinião diferenciada da governamental sobre o processo de
implementação dos Direitos da Criança.
Nesse sentido, com base no primeiro relatório oficial apresentado pelo Governo Brasileiro ao
Comitê de monitoramento da implementação da Convenção Internacional dos Direitos da
Criança em 2004 e na visita do então Relator Especial Juan Miguel Petit para a Comissão de
Direitos Humanos para a venda de crianças, prostituição infantil e pornografia infantil, foram
apresentadas as seguintes recomendações ao Governo Brasileiro sobre esse tema:
Forneça proteção às vitimas de exploração sexual e tráfico, especialmente prevenção,
reintegração social, acesso a atenção de saúde e assistência psicológica de uma maneira
coordenada e culturalmente apropriada, incluindo a cooperação com organismos nãogovernamentais e com países vizinhos;
Implemente a recomendação feita pelo Relator Especial de que sejam estabelecidas varas
criminais especializadas para crianças vítimas de crime, bem como promotorias
especializadas e delegacias especializadas para a proteção de crianças e adolescentes.
4. Conteúdo das Seções sobre os indicadores e descritores estabelecidos pela Anced:
4.1 Marco Legal e Institucional:
A partir da Constituição Federal promulgada em 1988, o Brasil começou a se integrar ao grupo
de países que adequaram sua legislação à Teoria da Proteção Integral, em substituição a
antiga Doutrina da Situação Irregular. No entanto, vinte anos depois essa mudança de
paradigma ainda não se completou, dando origem a uma situação paradoxal no qual a
legislação brasileira está em sua maior parte adequada aos padrões estabelecidos pela
Convenção Internacional dos Direitos da Criança, mas a cultura brasileira não. A atuação dos
agentes do Estado em diversas ocasiões é abertamente menorista e tutelar.
O processo de mobilização em defesa dos direitos das crianças e adolescentes desenvolve-se
no Brasil a partir da década de 1990. No mesmo ano, surge a Lei 8069, o Estatuto da Criança
e do Adolescente, com a concepção de que “a criança e o adolescente é pessoa na condição
peculiar de desenvolvimento e com absoluta prioridade no atendimento de suas necessidades,
e ainda atribui à família, à sociedade e ao Estado a responsabilidade pela garantia dos direitos
assegurados em lei” (CASTANHA, 2008. p.11).
Essa norma foi um marco legal importante porque transferiu o espaço de discussão do espaço
privado para o âmbito público, entretanto, o tema ‘violência sexual contra crianças e
adolescentes’ somente passou a fazer parte com mais densidade da agenda oficial do Brasil em
124
2003, quando o Presidente Luís Inácio Lula da Silva admitiu ser esse um problema grave e
complexo que precisa de políticas direcionadas.
A proteção à criança e ao adolescente está amparada em um marco legal específico que
envolve não apenas as normas nacionais, mas um significativo conjunto de disposições
internacionais. De modo sintético, a Assembléia Geral da Nações Unidas delineou o tema
principalmente na Declaração dos Direitos da Criança (Resolução nº 1.386, de 20 de novembro
de 1959), nas “Regras de Pequim” (Resolução nº 40/33, de 29 de novembro de 1985), na
Convenção sobre os Direitos da Criança (Resolução nº 44/25, de 20 de novembro de 1989) e
nas “Diretrizes de Riad” (Resolução nº 45/112, de 14 de dezembro de 1990). Há ainda a
Convenção Internacional dos Direitos da Criança e seus dois protocolos, o Protocolo Facultativo
à Convenção sobre os Direitos da Criança relativos ao Envolvimento de Crianças em Conflitos
Armados e o Protocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitos da Criança relativo à Venda
de de Crianças, Prostituição e Pornografia Infantil. No âmbito da Organização Internacional do
Trabalho, o Brasil ratificou a Convenção no. 182, sobre a proibição das Piores Formas de
Trabalho Infantil e Ação Imediata para sua Eliminação. Outros atos e acordos internacionais
foram estabelecidos posteriormente, seguindo, de modo geral, essas deliberações das Nações
Unidas.
O Brasil acompanhou essa tendência e estabeleceu normas nacionais específicas nesse tema.
O principal marco normativo está expresso na Constituição Federal de 1988, que concedeu (no
seu art. 227) “absoluta prioridade” aos direitos das crianças e adolescentes e sua proteção
contra os diversos tipos de violência. Essas diretrizes gerais foram disciplinadas com mais
precisão no Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990), que
delineou a política de proteção e atendimento dos direitos da criança e do adolescente, criando
o que hoje se conhece como o “Sistema de Garantias”. O Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CONANDA) foi criado pela Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991,
órgão deliberativo nacional daquela política. O funcionamento desse órgão público foi
regulamentado pelo Decreto nº 408, de 27 de dezembro de 1991, posteriormente revogado
pelo Decreto nº 5.089, de 20 de maio de 2004, atualmente em vigor. O CONANDA é um órgão
paritário, composto por representantes de Governo e da sociedade civil com a atribuição de
deliberar sobre políticas públicas.
Há, ainda o Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil, que
homologado pelo CONANDA. O plano é dividido em seis eixos, para orientar a construção
políticas e ações, a saber, análise da situação, mobilização e articulação, defesa
responsabilização, atendimento, prevenção e protagonismo infanto-juvenil. O plano nasceu
um esforço da sociedade civil em agendar o tema e pautá-lo na vida pública do Brasil.
foi
de
e
de
Além das normas atualmente vigentes, diversas propostas de modificação legislativa
interferem diretamente com os direitos garantidos à criança e ao adolescente. As primeiras
iniciativas no âmbito do legislativo foram frutos de uma Comissão Parlamentar de Inquérito
instalada em 1993 para verificar os casos de “prostituição infantil”. Embora não hajam muitos
resultados concretos, essa CPI serviu para colocar o tema em uma situação de alta visibilidade
e chamar atenção para várias ocorrências regionais de violência sexual no Brasil, com variados
recortes locais.
Em maio de 2003 o Congresso Nacional, atendendo a requerimento de março do mesmo ano,
constituiu uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (mista porque reunia representantes
da Câmara dos Deputados e do Senado) com o objetivo de “investigar as situações de
violência e redes de exploração sexual de crianças e adolescentes no Brasil”. Em julho de 2004
foi apresentado o relatório final da Comissão, que, entre outras medidas, recomendou a
adequação do marco normativo vigente.
De modo específico, a Comissão apresentou de imediato três Projetos de Lei (PL): PL
4850/2005, para tipificar crimes sexuais; o PL 4851/2005, para tipificar a pedofilia por via
eletrônica; e o PL 4852/2005, para responsabilizar os estabelecimentos que hospedam
crianças e adolescentes desacompanhadas dos pais. Todas essas iniciativas, ainda pendentes
125
de apreciação final pelo Legislativo, visavam a suprir lacunas identificadas na legislação,
decorrentes em especial do contraste entre as regras do Estatuto da Criança e do Adolescente
e aquelas das leis penais vigentes.
Deve-se registrar o pouco empenho do Governo Brasileiro em pressionar o Poder Legislativo
para aprovar os PL’s que atualizariam o marco legal. Afinal, do ponto de vista da comunidade
internacional, a partir da ratificação da Convenção Internacional dos Direitos da Criança, o
Governo Federal representado pelo Poder Executivo assumiu o compromisso de respeitar e
garantir os direitos estabelecidos pela Convenção. Nesse sentido, é de se avaliar que não
houve uma ação efetiva do Poder Executivo perante o Legislativo para aprovar esses PL´s.
Desde então, a sociedade civil anualmente no 18 de Maio, dia dedicado ao tema na agenda
federal, cobra-se do Governo empenho para aprovação dessas mudança.
E nesse momento está ativa uma CPI do Senado Federal que trata da utilização de internet
para fins de pedofilia. Essa CPI foi criada nos termos do Requerimento nº 200, de 2008, para,
no prazo de cento e vinte dias, apurar a utilização da internet na prática de crimes de
"pedofilia", bem como a relação desses crimes com o crime organizado. Um dos produtos
dessa CPI é o projeto de lei do Senado de número 250, de 2008, cuja ementa propõe “Altera o
Estatuto da Criança e do Adolescente, para aprimorar o combate à produção, venda e
distribuição de pornografia infantil, bem como criminalizar a aquisição e a posse de tal material
e outras condutas relacionadas à pedofilia na internet.
Embora haja necessidade indiscutível de adequar o marco legal nacional para fazer face aos
desafios trazidos pela utilização de novas tecnologia para fins de violações de direitos humanos
não se pode dizer que essa CPI tenha se orientado no sentido de contar com a estreita
colaboração da sociedade civil organizada. Percebe-se uma tendência a espetacularização de
casos de violência com exposição das vítimas acima do desejável e do que determina o
Princípio do Interesse Superior. Essa CPI também fez propostas de alterações legislativas,
como é o caso do Projeto de Lei do Senado (PLS) 126 de 2008, que altera cuja ementa dispõe
sobre a prisão provisória em situações de extradição de estrangeiros, e do PLS 275 de 2008,
que altera o ECA para “criar o art. 244-B para criminalizar expressamente a conduta de quem
se aproveita sexualmente de adolescentes”. É de se chamar atenção para que alguns desses
PLS não são harmônicos com a Teoria da Proteção Integral, sendo potencialmente novos
violadores de direitos com a reprodução dos estigmas e das discriminações.
Também é importante registrar o Projeto de Lei nº 4126/2004, que estabelece as bases do
procedimento que veio a ser conhecido como “Depoimento sem Dano”. Essa técnica foi
implantada inicialmente na 2ª Vara da Infância e da Juventude de Porto Alegre, em maio de
2003, com o intuito de evitar que a criança ou adolescente vítima de abuso sexual passasse
por mais de uma inquirição durante o processo judicial. Introduzindo recursos eletrônicos como
câmeras filmadoras, pontos eletrônicos e equipamentos de gravação em audiências, o projeto
tem como principal objetivo promover a proteção psicológica da criança vítima de violência
sexual, evitando seu contato com o acusado e a repetição de interrogatórios que causam a
revitimização.
A metodologia propõe que a inquirição seja feita por um assistente social ou psicólogo, em
uma sala adaptada para esse fim. O objetivo é evitar o contato da vítima com o suposto
agressor e seu advogado, além de produzir uma prova que possa ser utilizada diversas vezes
sem que a vítima seja submetida aos vários momentos processuais em que seria necessário
uma repetição de seu depoimento. Utiliza-se um ponto eletrônico para que as perguntas do
Juiz, do Promotor ou dos advogados possam ser repassadas ao profissional que está realizando
conduzindo a sessão.
A técnica do Depoimento sem Dano tem por objetivo criar um procedimento de escuta para
vítimas de violência sexual, evitando a revitimização que é consequência de um procedimento
judicial burocrático, moroso e no mais das vezes, ineficiente. A proposta prevê que um
psicólogo orientado pelo Juízo inquirisse a vítima, de forma a coletar as informações
minorando o trauma, sendo o depoimento gravado para ser utilizado sempre que necessário. A
126
proposta vem causando polêmica inclusive entre os próprios profissionais de psicologia e
necessita ser melhor debatida pela sociedade.
Há um acordo de que há que se implementar algo que diminua as situações de revitimização
que violam direitos, mas não há um consenso de que a proposta apresentada pelo PL seja a
melhor possível. Entende-se que o PL que tramita no Poder Legislativo não ataca algumas
causas de sofrimento de crianças e adolescentes vítimas de violência sexual porque se detém
em apresentar uma metodologia e não uma reforma de um sistema que viola direitos. A
sociedade civil gostaria de sugerir que o Governo Federal abrisse uma série de debates sobre
esse tema.
As normas brasileiras, em geral, perfazem dois aspectos cruéis do problema da violência
sexual contra crianças e adolescentes. De um lado, de posse das denúncias e dos dados sobre
a violência, o Estado não promove a proteção da vítima, conduzindo-a a outro processo de
vitimização. Por vezes, no entanto, é dado andamento ao processo, mas sem o devido cuidado
com a vítima, considerando-a tão somente como fonte de informações do processo penal,
maltratando a vítima sob o argumento da necessidade de punir o agressor ou agressora 122. E
ainda assim, pode-se dizer que na maioria dos casos o Brasil tem uma situação generalizada
de impunidade persistente.
Quadro: Marco Legal Brasileiro
Constituição Federal
de 1988
http://www.planalto.g
ov.br/ccivil_03/constit
uicao/constitui
%C3%A7ao.htm
Lei 8.069/1990
Estatuto da Criança
e do Adolescente
http://www.planalto.g
ov.br/ccivil/LEIS/L806
9.htm
Código
Brasileiro
Penal
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à
criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização,
à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência
familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e
opressão.
(...) § 4º - A lei punirá severamente o abuso, a violência e a
exploração sexual da criança e do adolescente
Art. 5° - Nenhuma criança ou adolescente será objeto de qualquer
forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão, punido
na forma da lei qualquer
atentado, por ação ou omissão, aos seus direitos fundamentais.
Art. 86 - A política de atendimento dos direitos da criança e do
adolescente far-se-á através
de um conjunto articulado de ações governamentais e nãogovernamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
Art. 87 - São linhas de ação da política de atendimento:
(...) lII - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e
psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração,
abuso, crueldade e opressão.
Art. 244-A. Submeter criança ou adolescente, como tais definidos
no caput do art. 2o desta Lei, à prostituição ou à exploração sexual:
Pena - reclusão de quatro a dez anos, e multa.
§ 1o Incorrem nas mesmas penas o proprietário, o gerente ou o
responsável pelo local em que se verifique a submissão de criança
ou adolescente às práticas referidas no caput deste artigo.
§ 2o Constitui efeito obrigatório da condenação a cassação da
licença de localização e de funcionamento do estabelecimento.
Estupro. Art. 213 - Constranger mulher à conjunção carnal,
mediante violência ou grave ameaça: Pena - reclusão, de seis a dez
122 Proteger e responsabilizar. O desafio da resposta da sociedade e do Estado quando a vítima da violência sexual é
criança e adolescente. Texto elaborado pelo consultor Renato Roseno para o Comitê Nacional de Enfrentamento
Sexual contra Crianças e Adolescentes. 2007.
127
http://www.planalto.g
ov.br/CCIVIL/DecretoLei/Del2848.htm
Lei 8.072/1990
Lei
dos
Crimes
Hediondos
http://www.planalto.g
ov.br/CCIVIL/LEIS/L80
72.htm
anos.
Atentado violento ao pudor. Art. 214 - Constranger alguém,
mediante violência ou grave ameaça, a praticar ou permitir que
com ele se pratique ato libidinoso diverso da conjunção carnal:
Pena - reclusão, de seis a dez anos.
Posse sexual mediante fraude. Art. 215. Ter conjunção carnal
com mulher, mediante fraude: Pena - reclusão, de um a três anos.
Parágrafo único - Se o crime é praticado contra mulher virgem,
menor de 18 (dezoito) e maior de 14 (catorze) anos: Pena reclusão, de dois a seis anos.
Atentado ao pudor mediante fraude. Art. 216. Induzir alguém,
mediante fraude, a praticar ou submeter-se à prática de ato
libidinoso diverso da conjunção carnal: Pena - reclusão, de um a
dois anos. Parágrafo único. Se a vítima é menor de 18 (dezoito) e
maior de 14 (quatorze) anos: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 4
(quatro) anos.
Assédio sexual. Art. 216-A. Constranger alguém com o intuito de
obter vantagem ou favorecimento sexual, prevalecendo-se o
agente da sua condição de superior hierárquico ou ascendência
inerentes ao exercício de emprego, cargo ou função: Pena detenção, de 1 (um) a 2 (dois) anos.
Corrupção de menores. Art. 218 - Corromper ou facilitar a
corrupção de pessoa maior de 14 (catorze) e menor de 18
(dezoito) anos, com ela praticando ato de libidinagem, ou
induzindo-a a praticá-lo ou presenciá-lo: Pena - reclusão, de um a
quatro anos
Art. 1o São considerados hediondos os seguintes crimes, todos
tipificados no Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Código Penal, consumados ou tentados: (...) V – estupro; VI atentado violento ao pudor.
Dentre essas normas, é importante destacar ainda no Código Penal, o art. 224, que estabelece
a presunção de violência no caso de vítimas com até 14 anos de idade, ainda que haja
consentimento, por levar em consideração sua situação de vulnerabilidade. Além disso, a Lei
8.072/1990, Lei dos Crimes Hediondos, assegura pena e execução penal mais rigorosas123.
Além das normas vigentes apresentadas, estão em trâmite no Poder Legislativo projetos de
alteração a essas, com objetivo de alterar principalmente a amplitude de reconhecimento das
vítimas. Há, por exemplo, a inclusão não somente de vítimas do sexo feminino como também
do masculino. Este é um avanço considerável para se promover a proteção e responsabilização
efetivas, entretanto, os projetos estão em trâmite desde 2005.
Projeto
de
4850/2005
Lei
Altera dispositivos do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de
1940 – Código Penal, em especial do seu Título VI. O Congresso
Nacional decreta: Art. 1º O Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de
dezembro de 1940, Código Penal, passa a vigorar com a seguinte
redação: Estupro. Art. 213. Constranger alguém, mediante
violência ou grave ameaça, a ter conjunção carnal ou a praticar ou
permitir que com ele se pratique outro ato libidinoso: Pena –
reclusão, de 6 (seis) a 10 (dez) anos. § 1º Se da conduta resulta
lesão corporal de natureza grave ou se a vítima é menor de 18
(dezoito) ou maior de 14 (catorze) anos: Pena – reclusão, de 8
(oito) a 12 (doze) anos. § 2º Se da conduta resulta morte: Pena –
123 FARIA, Thais. Violência Sexual de Crianças e Adolescentes: a Legislação Brasileira. In 18 de Maio. Caderno
Temático. Direitos Sexuais são Direitos Humanos. Brasília: Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual
contra Criança e Adolescente, 2008. pp. 59-64.
128
Projeto
de
4851/2005
Lei
Projeto
de
4852/2005
Lei
reclusão, de 12 (doze) a 20 (vinte) anos.
Violação sexual mediante fraude. Art. 215. Ter conjunção
carnal ou praticar outro ato libidinoso com alguém, mediante
fraude ou outro meio que impeça ou dificulte a livre manifestação
de vontade da vítima: Pena – reclusão, de 2 (dois) a 6 (seis) anos.
Parágrafo único. Se o crime é cometido com o fim de obter
vantagem
econômica, aplica-se também multa.
Estupro de vulnerável. Art. 217. Ter conjunção carnal ou praticar
outro ato libidinoso com pessoa menor de 14 (catorze) anos: Pena
– reclusão, de 8 (oito) a 15 (quinze) anos. § 1º Incorre na mesma
pena quem pratica as ações descritas no caput com pessoa que,
por enfermidade ou deficiência mental, não tiver o necessário
discernimento para a prática do ato, ou que, por qualquer outra
causa, não possa oferecer resistência. § 2º A pena é aumentada da
metade se houver concurso de quem tenha o dever de cuidado,
proteção ou vigilância. § 3º Se da conduta resulta lesão corporal
de natureza grave: Pena – reclusão, de 10 (dez) a 20 (vinte) anos.
§ 4º Se da conduta resulta morte: Pena – reclusão, de 12 (doze) a
24 (vinte e quatro) anos.
Art. 218. Induzir pessoa menor de 14 (catorze) anos a satisfazer a
lascívia de outrem: Pena – reclusão, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos.
Parágrafo único. Se o crime é cometido com o fim de obter
vantagem econômica, aplica-se também multa.
Altera o art. 241 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, Estatuto
da Criança e do Adolescente. O Congresso Nacional decreta: Art.
1º O art. 241 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto
da Criança e do Adolescente, passa a vigorar com a seguinte
redação: “Art. 241. Apresentar, fotografar, filmar, produzir, vender,
fornecer, divulgar ou publicar, por qualquer meio de comunicação,
inclusive rede mundial de computadores (‘internet’), cenas de sexo
explícito ou pornográficas envolvendo criança ou adolescente: Pena
– reclusão, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa. § 1º Incorre na
mesma pena quem: I – agencia, autoriza, facilita ou, de qualquer
modo, intermedeia, a participação de criança ou adolescente nas
cenas a que se refere o ‘caput’ deste artigo; II – assegura os
meios ou serviços para o armazenamento, físico ou digital, de
fotografias ou imagens que reproduzam as cenas a que se refere o
‘caput’ deste artigo; III – assegura, disponibiliza ou facilita, por
qualquer meio, ainda que gratuitamente, o acesso de usuários da
rede mundial de computadores (‘internet’) às cenas a que se
refere o ‘caput’ deste artigo.
Art. 1º O art. 250 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 –
Estatuto da Criança e do Adolescente, passa a vigorar com a
seguinte
redação:
“Art. 250. Hospedar criança ou adolescente, desacompanhado dos
pais ou responsável, ou sem autorização escrita destes, ou da
autoridade judiciária, em hotel, pensão, motel ou congênere: Pena
– multa de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) salários de referência; em
caso de reincidência, a autoridade judiciária poderá determinar o
fechamento do estabelecimento por até 15 (quinze) dias, ou
definitivamente se verificada a contumácia”
Há várias questões que perpassam a análise do marco legal brasileiro e que devem ser olhadas
com maior atenção. É certo que estão sendo feitas as adequações necessárias na legislação
para que ela atenda aos padrões internacionais de proteção dos direitos humanos de crianças
e adolescentes, bem como investimentos em capacitação para que hajam mudanças na cultura
129
dos agentes públicos responsáveis pela aplicação da lei. Consegue-se facilmente perceber que
o marco legal avançou antes da cultura jurídica de aplicação, que permanece ainda
francamente menorista. Nesse sentido, o marco legal, embora seja um bom indicador de
evolução do compromisso brasileiro, ele por si só não é capaz de garantir os direitos de
crianças e adolescentes vítimas de violência. Por mais que o marco legal afirme que crianças
são vítimas de exploração sexual muito frequentemente os juízes acatam a tese de que a
conduta pregressa da vítima invalida a situação de violência e exploração.
Outro ponto que deve ser observado é o foco da legislação, que ainda se dirige mais
concentradamente aos instrumentos de punição e não de restituição de direitos. Embora ainda
tenha que se reconhecer que, no Brasil, ambos são ineficientes, pouco se fez para que vítimas
de violência sexual sejam tratadas de forma digna. A maior parte dos PLs apresentados diz
respeito ao aumento de penas já estabelecidas ou a criação de novos tipos penais. Não é que
isso não seja suficiente, mas uma análise a luz dos direitos humanos exige uma atuação
holística, com a preocupação da garantia do Interesse Superior. Nesse ponto, é necessário uma
atuação integrada entre o esforço de melhorar o marco legal, mas também de estabelecer
políticas públicas de atendimento para vítimas. A Teoria da Proteção Integral exige que os
esforços sejam feitos em várias direções de forma simultânea.
4.2 Esforço Governamental: programas e ações do Estado
Nos últimos anos, houve um relativo aumento do orçamento destinado ao combate da
violência sexual contra crianças e adolescentes no país. A quantidade de recursos e
atendimentos frutos destes triplicou. Entretanto, estão beneficiadas por esse aumeno de
recursos apenas as capitais, especialmente aquelas da costa atlântica do Brasil, embora o
resto do país seja deixado à margem. Há, neste sentido, a necessidade de redimensionar não
apenas os valores, mas sobretudo, a estratégia de execução da política pública, sob o risco de
comprometer sua efetividade.
Dotação orçamentária de 2004 a 2007 – evolução do co-financiamento
ANO
2004
2005
2005 (pós-expansão)
2006
2007
Recurso R$(Ano)
24.351.571,00
35.591.200,00
53.781.600,00
57.172.800,00
62976573
Municípios
307
314
1075
1080
1108
Atendimento
17.770
18.630
51.330
54.160
65.900
O Programa 0073 - Enfrentamento da Violência Sexual contra Crianças e Adolescentes é o
grande marco quanto à proposta de enfrentamento efetivo. É proposto sob a perspectiva de
ações variadas, com o proposto de atuar em diversas frentes:
Ações do Programa 0073 - Enfrentamento da Violência Sexual contra Crianças e
Adolescentes
8788
8791
8954
2C61
Apoio a Comitês de Enfrentamento da Violência Sexual de Crianças e
Adolescentes –SEDH
A Apoio a Projetos Inovadores de Enfrentamento da Violência Sexual
contra Crianças e Adolescentes - Secretaria Especial de Politica para as
Mulheres
Apoio Educacional a Crianças Adolescentes e Jovens em Situação de
Discriminação e Vulnerabilidade Social- SEDH
Disque Denúncia de Abuso e Exploração Sexual contra Crianças e
Adolescentes – SEDH
130
90CH
2272
4641
2383
Fortalecimento de Rede Mundial de Enfrentamento da Violência Sexual
contra Crianças e Adolescentes – SEDH
Gestão e Administração do Programa – SEDH
Publicidade de Utilidade Pública - Ministério do Turismo
Serviços de Proteção Social a Crianças e Adolescentes Vítimas de
Violência, Abuso e Exploração Sexual e suas Famílias – MDS
Verificando especificamente as ações, observa-se que essas não estão apenas direcionadas à
ação apenas do Estado como provedor da política pública. Além dos serviços especializados de
proteção social, há apoios a comitês e projetos inovadores e fortalecimento de redes de
enfrentamento à violência sexual.
Marco legal dos programas e ações do Governo Federal:
• Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS - Lei nº.8742/1993
• Política Nacional de Assistência Nacional - PNAS/2004
• Lei nº 8.069 de 13 de Julho de 1990- Estatuto da Criança e do Adolescente.
• Portaria MDS nº. 440/2005
• Portaria nº.225/2006
• Portaria nº. 222/08
No site do CONANDA, há um link possivelmente indicando o “número de conselhos de direito e
tutelares cadastrados, por Estado”, entretanto esse não abre124. Tal informação somente foi
conseguida pelo intermédio do CECRIA, por telefone, como uma necessidade de
complementação de dados institucionais:
4.3 SEDH – Disque Denúncia Nacional de Abuso e Exploração Sexual contra
Criança e Adolescente – Disque 100
O disque denúncia é coordenado pela Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), em
parceria com a Petrobrás e o Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e
Adolescentes (CECRIA). O Cecria é o parceiro executor do convênio.
O Disque Denúncia ou Disque 100 é um serviço de denúncias gratuito disponível em todo o
território nacional. O objetivo principal é “acolher denúncias de violência contra crianças e
adolescentes, buscando interromper a situação revelada. Outro tipo de denúncia acolhida pelo
serviço é a de crime de tráfico de pessoas, independentemente da idade da vítima. Este tipo
de denúncia é repassado imediatamente à Divisão de Direitos Humanos da Polícia Federal”.
Desde 2004, o Disque Denúncia funciona das 8h às 22h todos os dias da semana, fins de
semana ou feriados, segundo o relatório da SEDH sobre o serviço. Houve uma revisão da
estratégia de ação que permitiu a expansão do horário de funcionamento, fazendo com que o
Disque Denúncia passasse a contar com um sistema de informação para registro das
denúncias, além do desenvolvimento de ferramenta informatizada para o encaminhamento e o
acompanhamento on line de denúncias. Mesmo com o processo de revisão alargando o horário
de funcionamento, ainda se lamenta que o serviço não fique disponível para a população
durante de forma ininterrupta. Embora haja uma associação da modalidade exploração sexual
com a atividade de prostituição e o turno da noite, isso não necessariamente pode ser
verificado. Um serviço de denúncia deveria estar à disposição vinte e quatro horas.
Em 2006, adotou-se o número 100 como referência em substituição ao 0800990500 e,
segundo as informações constantes no sítio oficial do Governo Federal, passou-se a oferecer
atendimento especializado e uma ferramenta para extração de dados como subsídios para
produção de relatórios. Não é possível verificar informações sobre o resultado prático de tais
mudanças transcritos em números oficiais ou pesquisas avaliadoras do programa.
124 https://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/conselho/conanda/cons
131
Segundo o Relatório do programa deste ano, em 2007, o Disque Denúncia registrou 845.686
atendimentos, num total de mais 49.577 denúncias em todo o país, desde seu surgimento,
com uma média de 2.532 atendimentos diários. Comparados a 2003, o número de denúncias
chegou a ser cinco vezes maior em 2007, entretanto o relatório não revela o porquê do
aumento do número de denúncias, se aumento dos casos de violência ou maior informação da
população quanto ao Disque, por exemplo.
Disque Denúncia Nacional - 100
Total de Atendimentos Brasil por ano
2500000
1995504
2000000
1500000
940919
1000000
617073
388669
500000
4499
3774
40570
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008 -jan/jul
Total geral
Disque Denúncia Nacional - 100
Total de Denúncias Brasil por ano
80000
72071
70000
60000
50000
40000
30000
24942
20000
10000
19893
13830
4494
3774
5138
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008 -jan/jul
Total geral
Fonte: Disque Denúncia Nacional de Abuso e Exploração Sexual Contra Crianças e
Adolescentes – 100. Relatório de julho de 2008.
As denúncias são recebidas conforme as categorias: tráfico de pessoas, pornografia (impresso,
Internet e vídeo), exploração sexual comercial (com intermediários, sem intermediários e
prostituição), abuso sexual, negligência e violência (com lesão corporal, violência física,
violência psicológica, violência com morte). Os funcionários atendentes recebem um
treinamento anterior que os prepara para o discernimento quanto às denúncias; em caso de
dúvida, há ainda um supervisor que os auxilia. O caso é relatado pelo denunciante e os
atendentes registram com base nas informações que adquiriram nas oficinas preparatórias; na
dúvida, há ainda um supervisor à disposição.
O disque denúncia possui limitações de caráter operacional, com contratações e condições de
trabalho precárias. Destaca-se entre os problemas, a forma frágil eleita para dar concretude a
essa política pública como é a relação de convênio entre a SEDH e a organização executora. É
de se temer pela sustentabilidade dessa política que deveria ser permanente, e não fruto de
um convênio. Eventualmente, imagina-se ser mais estável fortalecer canais de denúncias já
existentes porque fazem parte da função de alguns órgãos governamentais, como são as
132
polícias federal, rodoviária federal, militar e civil. Todas mantém serviços equivalentes, embora
não estejam treinados para atender a situações de violência sexual.
Obstáculos da adequada comunicação sobre o Disque 100 também prejudicam o acesso direto
da população a informações. Faltam campanhas permanentes e reproduzidas em larga escala
que publicizem e esclareçam sobre o serviço e façam com que a sociedade efetivamente o
conheça e o utilize. Há campanhas sendo promovidas é certo, mas de forma pontual
obedecendo a um calendário associado a festas como o carnaval ou durante o 18 de maio. No
entanto, a abrangência e a duração das campanhas é limitada. Pesquisa ainda não publicada
pelo Centro de Excelência em Turismo da Universidade de Brasília demonstra que apenas 1%
dos empregados de turismo consultados conhecia o disque 100.
Há informações esparsas sobre a existência de outros disque-denúncias que funcionam em
âmbito estadual e municipal no país. Só que lamentavelmente não há relatos oficiais da SEDH
sobre a compatibilização dos serviços a fim de manter estatísticas nacionais mais próximas da
realidade. Há grandes dificuldades de dimensionar a quantidade de casos de crianças e ou
adolescentes em situação de exploração sexual e falta de integração entre os serviços de
denúncia colabora para manter os níveis de violência desconhecidos.
Existe ainda a falta de acompanhamento da interlocução entre o Disque e os demais agentes
envolvidos, ou seja, depois de registrada a denúncia e repassada ao órgão responsável, a
Secretaria não necessariamente tem acesso ao caminho percorrido para o efetivo combate à
violência sexual. Há um convênio firmado entre a SEDH e as centrais operacionais dedicadas
aos direitos de crianças e adolescentes dos Ministérios Públicos estaduais. Só que como não há
hierarquia, muitos casos não tem seu andamento informado. Adicionado a esse complicador,
há o fato de os resultados da denúncia terem um efeito de mobilizar o sistema de repressão
para que a violência cesse, mas não necessariamente o sistema que garante as medidas de
proteção são mobilizadas.
Além do Disque Denúncia, a SEDH dispõe de linha de financiamento de projetos relacionados
ao tema. A política é priorizar o apoio aos projetos ligados as redes nacionais de
enfrentamento da violência e aos movimentos sociais. A estratégia para formulação de
projetos segue um plano georeferencial para garantir a pluralidade de iniciativa apoiadas com
base em alguns indicadores, como o apoio a projetos inovadores, as organizações participantes
do Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto
juvenil no Território Brasileiro (PAIR) e do Disque Denúncia, já mencionado.
Em geral, boas iniciativas têm sido efetivadas pela SEDH, mas a grande maioria permanece na
condição de ação extra-oficial e não como política pública institucionalizada. O apoio aos bons
projetos da sociedade civil devem continuar e ser institucionalizados, mas está na hora de
avançar para que alguma dessas boas iniciativas possam ser avaliadas e eventualmente
convertidas em políticas públicas nacionais.
Outro ponto relevante na atual dinâmica da SEDH é a proposta de avaliação do PAIR. O PAIR é
o Programa de Ações Integradas e Referenciais de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto
juvenil no Território Brasileiro, mas que não se não confunde com uma política pública porque
funciona como um projeto que articula as redes locais. A idéia é disseminar esse projeto para
que as instâncias locais possam garantir às vítimas de violência sexual um atendimento
coordenado e efetivo. O PAIR tem uma abrangência espacial muito limitada e deveria ser
ampliado para mais cidades.
133
4.5 MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Serviço de
Enfrentamento à Violência, ao Abuso e a Exploração Sexual de Crianças e
Adolescentes/CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social.
O Serviço de Enfrentamento à Violência, ao Abuso e a Exploração Sexual de Crianças e
Adolescentes veio substituir o antigo Programa Sentinela, no âmbito das políticas de
assistência social. O Sentinela funcionou até 2004, quando em função da implementação do
SUAS – Sistema Único de Assistência Social, foi substituído para se adequar às novas
exigências legais.
Os CREAS - Centros de Referência Especializados de Assistência Social – CREAS representam
um esforço de estabelecer uma ação continuada e com co-financiamento municipal. Essa
política responde ao Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Contra Crianças e
Adolescentes e foi criada em resposta às determinações expressas na Constituição Federal, do
ECA e da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS. A cobertura de atendimento é de 1109
municípios, com a implantação de 933 CREAS. Os locais de implantação foram selecionados a
partir de critérios como os dados de ocorrência levantados na Matriz Intersetorial da SEDH e
demandas emergenciais.125
O objetivo do CREAS é, de acordo com a descrição feita pelo MDS, “assegurar proteção
imediata e atendimento psicossocial às crianças e aos adolescentes vítimas de violência (física,
psicológica, negligência grave), abuso ou exploração sexual comercial, bem como a seus
familiares. Para tanto, oferece acompanhamento técnico especializado, desenvolvido por uma
rede de serviços socioassistenciais e das demais políticas públicas, bem como com o Sistema
de Garantias de Direitos.” Os CREAS implantados prestam serviços de média complexidade da
Proteção Especial de Assistência Social.
Para orientar a implementação do CREAS junto aos municípios, o MDS elaborou uma matriz
que deveria orientar as equipes locais na implantação, consolidação do modelo e avaliação das
equipes. Só que não se têm notícias da resposta dada pelos municípios em relação a essa
matriz, que permitiria à sociedade civil fazer o controle social sobre a política. Sem esse
retorno, há apenas informações fragmentadas e parciais sobre as condições dos CREAS. A
observação da realidade decorre mais da experiência local das várias organizações de defesa
dos direitos de crianças que compõem a ANCED do que de pesquisas e monitoramento da
política.
Os CREAS trabalham com diversas metodologias de acordo com a realidade local, tais como
busca ativa, acolhida, diagnóstico da situação, plano de atendimento, acompanhamento
psicossocial e articulação intersetorial. Só que a falta de acompanhamento e monitoramento
nacional das realidades locais faz com que os CREAS atuem de forma desorganizada e não
uniforme. Nesse sentido, a falta de acompanhamento central faz com que os CREAS não
ofereçam o mesmo cardápio de serviços em todos os locais, nem que haja um atendimento
padrão em todo o país. Um exemplo é o CREAS de Brasília que não realiza atendimentos, por
não conseguir dar conta da grande demanda. Outros CREAS enfrentam dinâmicas locais
bastante complexas, como é o caso do CREAS de Corumbá, que por estar perto de importante
hidrovias e da fronteira com a Bolívia tem que lidar com casos de tráfico internacional. Falta
uma orientação mais segura por parte do MDS para que as equipes possam manejar tais
dificuldades.
A pesquisa Avaliação de Políticas e Programas do MDS, contratada pelo MDS e publicada em
2005126, fez algumas constatações que ainda não encontraram soluções, e por isso, devem
continuar sendo repetidas. Ela indicou dificuldade dos gestores em articular as especificidades
da própria temática relativa a violência sexual, mostrando que essa dificuldade diminui a
125 Essas informações foram obtidas a partir de entrevista feita com a gestora do MDS encarregada da Proteção
Especial. Nessa oportunidade, foram entregues documentos impressos com esses dados que não fazem menção a
datas ou ao exercício no qual esses dados estão válidos.
126 A Avaliação de Políticas e Programas do MDS, embora requerida e publicada pelo Governo, é extremamente
reveladora dos limites do Programa.
134
medida em que o gestor é mais próximo do campo de ação. Assim, os superiores foram os que
menos ficaram à vontade para falar sobre os programas e ações. É de se preocupar que os
encarregados da gestão da política local possam estar reproduzindo critérios de discriminação
e de estigmas.
Outro problema apresentado foi a dissonância de compreensões sobre o tema entre os
gestores, que dificulta o processo de construção da política nacional unificada, já que ela acaba
por ficar refém das diversas concepções locais. Nesse sentido, não há que se transigir em que
a política e seus executores devam atuar dentro da perspectiva de direitos e não de uma visão
moralista ou assistencialista. Se isso não fica claro e demarcado, não há segurança sobre a
qualidade do atendimento oferecido.
Outro ponto limitante de efetividade apresentado na avaliação foi a precariedade do
armazenamento de dados e informações, sendo ainda constante a presença de arquivos de
papel e pouco aparato tecnológico. A escassez de recursos tecnológicos limita as possibilidades
de armazenamento de dados estatísticos sobre o programa e, portanto, o controle de sua
adequação e efetividade para cumprir os objetivos a que se propõe.
A avaliação revelou, em resumo, a dificuldade do programa reduzida à precariedade quanto a
equipamentos tecnológicos (recursos de uma forma geral), espaço físico dos agentes
envolvidos, harmonia dos discursos entre os gestores e a clareza sobre seus papéis dentro do
processo.
A situação precária em que se encontrava o programa nos municípios 127 os torna vulneráveis,
por um lado, à corrupção, por outro, ao risco de utilização do espaço público como se privado
fosse, característico do histórico de coronelismo em que se construiu o Brasil. Juntas, essas
condições de vulnerabilidade que se instalam contribuem no mínimo para a redução dos
impactos sociais positivos do programa e no máximo para sua total ineficiência.
A rotatividade dos gestores e agentes envolvidos também foi apontado pela avaliação como
preocupante e potencial prejudicador da efetividade do programa. E a rotavidade é causada
pelas más condições de contratações dos profissionais que compõem as equipes locais.
No mais, foram apresentados como resultado de pesquisa questões reveladoras da
participação da sociedade como um todo dentro do processo: as famílias entrevistadas não
sabiam exatamente quem havia implementado o programa, ou o porquê de seu município
fazer parte do programa.
De fato, o que se pode avaliar em relação ao programa é sua potencialidade, constituindo-se
em essência uma proposta capaz de, se bem implantada e gerido, trabalhar na restituição de
direitos para crianças e adolescentes em situação de violência. A ANCED entende que os
CREAS precisam ser dotados de mecanismos mais eficientes de gestão, capazes de pensá-lo e
geri-lo como uma verdadeira política pública nacional. Sugere-se que se repense os critérios de
sua implantação, de sua gestão, e um acompanhamento em termos de eficiência e efetividade
do serviço.
Afora o detalhamento constante na pesquisa citada acima, o programa possui ainda como
limites para sua efetividade a abrangência geográfica limitada. Os CREAS só estão presentes
nas regiões que compreendam capitais dos estados e Distrito Federal; grandes regiões
metropolitanas; pólos turísticos; regiões portuárias; grandes entrepostos comerciais;
entroncamentos rodoviários; zonas de garimpo e regiões de fronteira, regiões consideradas de
risco, para fins desse programa, segundo o MDS.
Um outro importante limite é a falta de integração entre as políticas do Governo Federal. Um
exemplo disso é que o Disque 100 da SEDH e os CREAS não cruzam ou partilham os dados.
Assim, desperdiça-se recursos e potencialidades da distribuição dos serviços caso as políticas
127 Os municípios pesquisados não são a totalidade, pela própria expansão geográfica do país, entretanto buscou-se
representar a maior diversidade possível, segundo os critérios metodológicos descritos na pesquisa avaliativa.
135
se integrassem. Até porque eventualmente uma vítima de um caso denunciado ao 100 poderia
ser encaminhado para atendimento em um dos CREAS.
A própria categorização dos municípios de acordo com dada potencialidade de risco é capaz de
comprometer a efetividade da política, já que a violência contra crianças e adolescentes não é
um problema de uma região ou outra do país. Além disso, nem mesmo todos os municípios
considerados ‘em risco’ são assistidos em sua totalidade. Em São Paulo, por exemplo, 23,1%
dos municípios em risco não era atendido pelo programa, em 2005 (MDS, 2007. p.173).
O monitoramento de tal programa pela sociedade é restrito, os dados somente estão
disponíveis no âmbito da generalidade teórica, em outras palavras, não há dados concretos.
Além disso, os dados estão apresentados em porcentagem e com o referencial de ‘região em
situação de risco’ adotado especificamente para esse programa. “É sempre possível calcular
um número grande demais de indicadores, os quais nem sempre conseguem expressar os
fenômenos ou as condições mais significativas para o programa” (UNESCO, 2006. p.30).
Quanto ao orçamento destinado ao programa, os dados de março 2005, disponíveis no
Catálogo de Monitoramento dos programas do ministério, indicam que no Brasil o total foi de
2.055.000 reais/mês. É possível perceber a desproporcionalidade dos valores investidos nas
regiões128; desses, o maior valor (29,17%) é destinado à região Sudeste, enquanto que outras
regiões com históricos mais complicados quanto ao tema recebem valores inferiores129.
Do ponto de vista da abrangência territorial, o Guia de Orientação nº1 do MDS, sobre o
CREAS, explica que esse “poderá ser implantado com abrangência local ou regional, de acordo
com o porte, nível de gestão e demanda dos municípios, além do grau de incidência e
complexidade das situações de risco e violação de direito” (MDS, [?]. p.6). Não foi possível
verificar com facilidade dados referentes à quantidade de municípios que preenchem tais
quesitos, o número de unidades CREAS em funcionamento, ou ainda os dados de notificação
dos atendimentos. As referências dos documentos de análise e monitoramento da política,
como dito, são apresentadas em números percentuais, o que dificulta a avaliação da
efetividade do programa.
4.6 Ministério da Educação - Programa Escola que Protege
O Programa Escola que Protege tem como objetivo “promover, no âmbito escolar, a defesa dos
direitos de crianças e adolescentes em situações de violência física, psicológica, negligência,
abandono, abuso sexual, exploração do trabalho infantil, exploração sexual comercial e tráfico
para esses fins, em uma perspectiva preventiva”.
O Escola que Protege está organizado com base nas Unidades Federativas (UF) que integram o
Projeto Escola Aberta e as UFs com a parceria do ICA/Partners (algumas têm ações do PAIR).
Mais detalhadamente, dos 26 Estados e Distrito Federal, temos: a) no Escola Aberta, 7 Estados
(BA, ES, MG, MS, PE, RJ, RS), com 70 municípios, sendo 6 Regiões Metropolitanas (Salvador,
Vitória, Belo Horizonte, Recife, Rio de Janeiro e Porto Alegre e 1 Capital: Campo Grande; b) no
PAIR/ICA/Partners, são 12 Estados (AC, AM, AP, RR, PA, MA, CE, PB, BA, RN, MS, PR), com 14
municípios: Rio Branco, Manaus, Macapá, Pacaraima, Boa Vista, Belém, São Luis, Fortaleza,
João Pessoa, Campina Grande, Feira de Santana, Natal, Corumbá e Foz de Iguaçu. As metas
do Programa são (entre Escola Aberta e PAIR): 17 Unidades Federadas, 84 Municípios, 6.200
Profissionais de Educação, 900 Operadores da Rede de Proteção Integral e um total de 7.100
profissionais capacitados. A coordenação é feita por professores e professoras universitárias.
E resumo, em termos de abrangência territorial nacional, o Escola que Protege encontra-se
em:
128 Porcentagem aproximada.
129 Em ordem decrescente (porcentagem aproximada): Nordeste, 27,52%; Sul, 16,82%; Norte, 16,43% e CentroOeste, 12,53%.
136
NORTE
NORDESTE
SUL
SUDESTE
CENTROOESTE
UFPA
UFPB
UFPEL
UFES
UEMS
UFAC
UFRN
UFSM
UFMG
UFMT
UFRR
UEPB
UFPR
UFRJ
UNB
UFAM
UNEB
UFT
UPE
UFMS
UFPI
UFC
5
7
3
3
4
22
Os participantes do Programa dividem-se entre professoras e professores da rede pública de
ensino, gestoras e gestores de educação: secretárias e secretários de educação; diretoras e
diretores; coordenadoras e coordenadores etc., funcionárias e funcionários administrativos dos
estabelecimentos Secretarias de Estado e Municipais de Educação, funcionárias e funcionários
em geral: psicólogas e psicólogos; supervisoras; merendeiras e merendeiros; serventes;
assistentes, membros dos Conselhos Tutelares, membros do Conselho de Direito de Crianças e
Adolescentes e profissionais de saúde e do desenvolvimento social. Entretanto, não foi possível
estabelecer a proporção.
Fundamentação Legal do Programa Escola que Protege
CF/88, art. 227; EC Nº 31, de 13 de dezembro de 2000; Estatuto da Criança e do Adolescente,
Lei Nº 8.069, de 13 /07/1990; Lei Nº 4.320, de 17/03/1964; Lei Nº 8.666, de 21/06/1993; Lei
Nº 9.394, de 20/12/1996; Lei Complementar Nº 101, de 04/05/2000; Lei Nº 10.707, de
30/07/2003; Lei Nº 10837, de 16/01/2004; Lei Nº 10.172, de 10/01/2001; Instrução
Normativa Nº 01, 15/01/1997. Decreto Nº 4229 de 13/05/2002, Plano Nacional de
Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-Juvenil; Plano Nacional de Educação em Direitos
Humanos; Plano Nacional de Políticas para as Mulheres; Programa Brasil sem Homofobia;
Plano Nacional de Prevenção e Erradica do Trabalho Infantil e Proteção aos Adolescentes; Plano
Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência
Familiar e Comunitária; Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas.
Recursos orçamentários disponibilizados para o programa Escola que Protege:
26000-Ministério da Educação
Quadro Síntese
Código
Total
Exec 2006
23.925.513.474
LOA 2007
27.580.147.716
PLO 2008
31.246.828.910
LOA 2008
31.714.041.624
0073 Enfrentamento da Violência
Sexual contra Crianças e
Adolescentes
3.004.110
3.900.000
6.500.000
6.500.000
Fonte: Secretaria do Orçamento Federal. https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/2008/
O orçamento garantido para o programa de enfrentamento à violência sexual nas escolas
também teve um aumento significativo nos últimos anos. No ano de 2008, foram destinados
R$ 6.500.000,00 para as ações voltadas para crianças e adolescentes. Com a Resolução n°37
CD/FNDE, de 22 de julho de 2008 foi aberta a possibilidade para ampliação dos apoios a
137
projetos. Segundo informações do próprio órgão, os projetos de expansão têm sido pautados
nesta expectativa.
Foi realizada entrevista com uma gestora do MEC para saber quais as perspectiva para o
Escola que Protege nos próximos exercícios. A resposta dada foi que o Ministério deseja
canalizar recursos para a área de construção da futura BR-163. Nessa área, os índices de
violência são altos e quase não há presença ou equipamentos do Governo Federal capazes de
melhorar a situação. Como a notícia da construção da BR já é pública, sendo os recursos
assegurados pelo Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, um enorme contingente
populacional vem se deslocando para a área, agravando ainda mais uma situação que já é
crítica.
A Presidência da República solicitou a Secretaria de Direitos Humanos que preparasse um
plano para orientar as ações sociais que poderiam ser implementadas ao longo da BR-163,
mas isso foi feito tardiamente. Isso quer dizer que a construção de uma obra do porte dessa a
ser feita em uma área aonde não estão presentes as redes sociais de crianças e adolescentes é
motivo de extrema preocupação. É de se reconhecer o esforço do MEC em canalizar seus
esforços e recursos para a área, mas chama-se atenção desde já que sozinho os esforços do
Ministério da Educação não serão suficientes.
Outras alteração apontadas pela gestora foram a abertura do marco do Programa de violência
sexual para outros tipos de violência, como aqueles que incluem violência física, doméstica etc.
Não é que o Ministério da Educação não deva ampliar sua área de abrangência no que diz
respeito às violações de direitos que sofrem crianças e adolescentes, mas também não há que
se perder o foco. Ou seja, é muito possível que quando todas as violências sejam objeto de
uma política que no fim não se trate aprofundadamente de nenhuma delas. A grande
recomendação é que o MEC não perca o foco na violência sexual, uma vez que esse é o único
programa na área da educação que trata do tema. E não se discute a importância de contar
com professores e diretores de escola treinados e atentos para a questão da violência sexual.
4.7 Ministério da Justiça
Secretaria Nacional de Justiça/Combate ao Tráfico de Seres Humanos
O Brasil ratificou, em março de 2004,o principal documento internacional de combate ao crime
organizado com o foco no tráfico de pessoas, o Protocolo Adicional à Convenção das Nações
Unidas contra o Crime Organizado Transnacional relativo à Prevenção, Repressão e Punição do
Tráfico de Pessoas, também conhecido por Protocolo de Palermo.
Na legislação brasileira o crime de tráfico de pessoas tem uma definição diferente da do
Protocolo de Palermo, sendo tifipicado no Código Penal Brasileiro, nos artigos 230 e 231-A,
conforme a seção Legislação, desse capítulo. Isso cria dificuldades porque alguma situações
tipificadas como tráfico de seres humanos pela legislação brasileira não encontram cobertura
em Palermo.
Para dar conta dos desafios estabelecidos no Protocolo de Palermo, o Governo Brasileiro
promulgou através do Decreto 5.948/2006, a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de
Pessoas, elaborada por representantes do Ministério Público Federal e do Trabalho e do
Executivo Federal. Posteriormente foi aberto uma fase de consulta pública via internet para
que a sociedade civil pudesse se manifestar sobre o produto. A política tem por objetivo
estabelecer princípios, diretrizes, e ações nos eixos de prevenção e repressão e atendimento
às vítimas do tráfico de pessoas.
Para dar concretude à Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, o Ministério da
Justiça elaborou ainda um Plano Nacional com duração de dois anos para orientar as ações a
serem tomadas no âmbito do Executivo Federal, através do, pelo Decreto nº 6.347, o Plano
Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (PNETP), que tem o objetivo de prevenir e
reprimir o tráfico de pessoas, responsabilizar os seus autores e garantir atenção e suporte às
138
vítimas. Para garantir a implementação do Plano, foi criado um grupo assessor com
representação de outros ministérios e secretarias do Executivo que têm a meta de colocar em
prática as ações do Plano, fazer o seu monitoramento e as devias avaliações.
Há várias críticas que podem ser feitas à atuação do Governo Brasileiro em relação ao tráfico
de seres humanos. Uma delas é que tem havido nos últimos tempos uma sequência de
substituições de pessoal, que culminaram com uma redução da posição hierárquica da
coordenação do programa na estrutura do Ministério da Justiça. Antes, o para dirigir o
Programa e o Plano se contava com uma função gratificada de nível DAS 04, que equivale a
coordenação-geral. Hoje, conta-se apenas com uma função gratificada de nível DAS 03. Em
uma estrutura burocrática e verticalizada como a do Executivo Federal isso revela uma clara
opção pela retirada de poder e importância do tema.
Embora o Protocolo de Palermo não seja um instrumento de direitos humanos e sim um marco
de luta contra o crime organizado, não se pode dizer que o Brasil foi crítico suficiente na hora
de ratificar o Protocolo e produzir sua legislação nacional para que o foco fosse o exercício dos
direitos humanos. Afinal, sendo o Brasil um país exportador de migrantes e pessoas em
situação de tráfico, o Governo Federal deveria estar mais preocupado com a garantia dos
direitos de seus cidadãos no exterior. Infelizmente, o foco da ações contra o tráfico é muito
frequentemente na repressão policial e pouco na área da prevenção.
Atualmente as estruturas do Governo Brasileiro para dar conta do tráfico de seres humanos
são muito frágeis. Conta-se com um posto de atendimento no Aeroporto de Guarulhos em São
Paulo que, gerido por uma ONG, presta assistência e informações a potenciais vítimas e
pessoas deportadas ou trazidas de regresso ao país. O Posto de Atendimento Humanizado
a Migrantes começou a funcionar em dezembro de 2006.
O posto de atendimento tem sido útil para a elaboração de pesquisas e produção de dados
sobre o perfil as pessoas em situação de tráfico, mas há problemas com relação a sua
capacidade de atender uma vítima quando do retorno ao país. O Governo Federal não conta
com um fundo de assistência à vítima que permita o seu deslocar de São Paulo, aonde ela
ingressa no Brasil, até o seu município de origem. Não há recursos para garantir alimentação,
hospedagem ou deslocamento no Brasil. A vítima acaba retornando ao País e tendo que
enfrentar grandes dificuldades burocráticas para manter padrões mínimos que lhe permitam
estabelecer um projeto de vida autônomo e independente.
Esse ano, o Ministério da Justiça iniciou a instalação de 05 centros de referências a serem
localizados em alguns estados tidos como críticos. Os centros de referência serão compostos
por equipes multidisciplinares que atuarão em nível estadual e municipal no cumprimento das
determinações da Política e do Plano.
Apesar de todos os esforços, o Governo Brasileiro vem atuando pouco no que diz respeito à
prevenção e a melhoria das pessoas em situação de vulnerabilidade social. Algumas pesquisas
indicam que a maior parte das pessoas que cai nas mãos das redes de aliciamento possui
algum conhecimento sobre o perigo da situação. Só que se mesclam fatores tais como, a
situação social de vulnerabilidade, o sonho de ascensão social ou de um emprego que permita
manter a família em condições melhores do que as encontrada no Brasil e a adrenalina da
aventura. Essa combinação de fatores não será reduzida com ações de cunho policialesco ou
repressiva, mas com ações que identifiquem os locais em que atuam as redes de aliciamento e
um investimento massivo para diminuir vulnerabilidade e garantir cidadania para as pessoas
desse local.
Há ainda um disque denúncia que funciona através do número 180, mas o site do Ministério da
Justiça não informa dados ou a forma de funcionamento das denúncias. E muito menos como é
que esse número se integra com o disque denúncia mantido pela Secretaria de Especial de
Direitos Humanos, o que atende pelo número 100.
139
Em relação a crianças e adolescentes percebe-se através dos relatos de organizações
comprometidas com os direitos de crianças e adolescentes grande número de casos de tráfico
interno. Só que os casos não são catalogados como casos de tráfico e as vítimas não são
tratadas como tal. As meninas, meninos e adolescentes em tal situação acabam por ser
confinados em instituições totais, como abrigos e outros nos quais a perspectiva de restituição
de direitos ainda não está solidificada.
Em algumas regiões de fronteira a situação é especialmente crítica, como é o Estado do Pará.
Lá, em função da proximidade com a Guiana e com o Suriname é fácil de recolher relatos de
casos de tráfico de seres humanos, especialmente quando dizem respeito a uma criança e
adolescente. Não há qualquer dificuldade em conseguir um documento falso que ateste a
maioridade e que permita a uma adolescente viajar sozinha para outro país. E as autoridades
locais não estão sensibilizadas para tratar de crimes contra a pessoa, uma vez que as
prioridades institucionais são o combate ao tráfico de drogas, armas e o contrabando.
A organização de direitos humanos com sede em Belém do Pará, a Sodireitos –
Sociedade de Defesa dos Direitos Sexuais da Amazônia atendeu a uma adolescente
vítima de tráfico de seres humanos. O seu relato é representativo de inúmeros outros casos
ainda invisíveis :
“LA, 17 anos, tem uma filha de dois anos e está grávida pela 2ª vez.
Estudou até a 5ª série do ensino fundamental. Morava com a mãe. O pai foi embora quando
LA era pequena. Ela foi traficada, aos 14 anos, para uma boate no Oiapoque, indo depois, por
sua conta, para a Guiana Francesa e para um garimpo no Suriname. Foi convidada por uma
'conhecida' para morar em Macapá e ser babá. A mãe não deixou, mas LA fugiu de casa. 'Eu
não sabia o que ia acontecer, eu só queria trabalhar pra ajudar minha família', conta. Na boate
do Oiapoque, ela ficou apenas quatro dias porque chegou lá, era pra se prostituir. A gente era
de menor e ele não quis aceitar a gente. A gente teve que ficar quatro dias só pra pagar a
passagem e depois ele mandou a gente embora”.
“LA ficou na rua e depois morou com um “amigo” na casa dele. Foi depois para Caiena e para
o garimpo no Suriname. Nas boates por onde passou, era chamada de vários nomes. 'Me
chamavam de Darla, Darling e Darlene”.
“No garimpo viveu com um surinamês, de quem engravidou e teve a filha mais velha. 'Ele
bebia e me batia muito, fugi dele e pedi ajuda pra polícia da França”.
“LA foi deportada para o Brasil depois de um ano e oito meses. Voltou grávida. Ela ficou
durante três meses num albergue da FUNCAP, sendo depois levada para morar com a mãe.
Fez denúncia, mas não sabe como anda o caso. Hoje LA vive com um companheiro de quem
espera o segundo filho. Não estuda e trabalha em casa”.
“Recebe-nos para a entrevista em sua casa, com a filha no colo; enquanto conversamos, ela
penteia o cabelo da boneca de sua filha”.
“Ao perguntarmos por que ela acha que tal situação ocorrera com ela, ela responde, com voz
tranqüila e resignada: 'Se eu tivesse outra situação, isso não tinha acontecido'. Seus planos?
'Não dá pra fazer muita coisa, ele (marido) não quer que eu volte a trabalhar, pra estudar não
dá, ele não deixa eu sair de casa”
“Quando cheguei, fiquei três meses no albergue com uma mulher chata lá, que prendia, não
deixava fazer nada. Não tive nenhum tipo de ajuda ou assistência. Marcaram pra gente ir lá,
mas a gente foi e não conseguiu nada. A gente ficou sem dinheiro de passagem e não fomos
mais. Pra fazer exame médico é difícil, não tem passagem, aí eu não vou. Quando eu tava no
albergue, tinha uma psicóloga”.
“Me ofereceram pra entrar no programa de proteção. Mas a gente não quis. Porque era dois
anos e depois como ia ficar? Se pelo menos eles oferecessem emprego pra gente trabalhar,
né? Mas não oferecem nada, depois de dois anos acabava o contrato e a gente ia pra onde? O
que a gente ia fazer? Teve uma moça que entrou e, quando acabaram os dois anos, ela não
teve pra onde ir, aí ela voltou pro albergue. Tava lá de novo”. (LA).
Sobre o caso de LA, a equipe da Sodireios produziu um relatório, abaixo se reproduz um trecho
significativo:
140
“O único relato de experiência de atendimento, a partir da vivência no tráfico de
pessoas, mostra o completo despreparo dos serviços e da rede de atendimento à mulher,
lembrando que pelo menos duas famílias procuraram ajuda na Polícia federal, e outras
quatro mulheres entrevistadas figuraram como vítimas num processo judicial.”
4.8 Ministério do Turismo
Embora haja pronunciamentos oficiais de diversas naturezas, é certo afirmar que o Brasil é um
destino de turismo sexual e que há ocorrências não esporádicas de exploração sexual de
crianças e adolescentes no turismo.
Até a década de noventa, a publicidade oficial do turismo brasileiro promovia a mulher
brasileira como objeto sexual motor da visitação turística. Em 2004, o recém criado Ministério
do Turismo proibiu a veiculação de ações de promoção que utilizassem homens ou mulheres do
país como ferramentas de captação de turistas. Embora isso tenha causado relativo impacto ao
alterar a forma como o país é promovido na feiras internacionais, isso falhou em regulamentar
a publicidade de operadoras e agências de turismo privadas que seguem promovendo o país
como um paraíso sexual. Embora não seja visível como era em décadas passadas, os pacotes
que incluem programas sexuais com adolescentes seguem existindo e sendo uma opção real
de sobrevivência.
A partir de 2004, o Ministério do Turismo deu início a algumas ações de prevenção da
exploração sexual, através do Programa Turismo Sustentável & Infância. Uma de suas
prioridades era trabalhar o conceito de responsabilidade social corporativa e mobilizar as
empresas de turismo para que aderissem ao Código de Conduta contra a exploração sexual de
crianças e adolescentes e ao Código de Ética do Turismo, da Organização Mundial do Turismo.
Também investiu-se em campanhas e ações de sensibilização de trabalhadores do setor do
turismo sobre a temática.
Nos anos de 2007 e 2008, o Ministério do Turismo passou a oferecer um programa de
capacitação de 360 jovens de municípios turísticos para fins de geração de emprego e renda
no turismo. Foi realizado um projeto piloto em Fortaleza com o apoio do Governo do Estado, do
Município e da iniciativa privada ao custo de R$ 390.000,00. Vários dos jovens capacitados
encontram-se trabalhando nas empresas parceiras. O Ministério do Turismo espera ampliar
essas ações para alguns municípios em Pernambuco, Rio de Janeiro em São Paulo em 2009.
Ainda que se reconheçam os esforços do Ministério do Turismo é de se afirmar que pouco foi
feito para melhorar as condições de vulnerabilidade em que se encontram crianças e
adolescentes pobres desses lugares. O desenvolvimento do turismo nas capitais da costa
atlântica se deu, majoritariamente, de forma perversa, centralizadora, elitista e orientada para
o turista. Não houve preocupação com o beneficiamento da sociedade local. Em alguns locais
somou-se à exclusão social a exclusão espacial. Afinal, as áreas que antes eram
compartilhadas pela sociedade local passaram a ser usufruídas unicamente por turistas ou pela
elite local em função dos altos preços, da privatização de espaços que antes eram públicos e
da exploração da mão de obra da local.
Por fim, mais do que promover campanhas, o Governo Federal deveria rever sua política de
desenvolvimento do turismo para que ela possa corresponder aos desejos da comunidade,
beneficiando a todos e não a um pequeno grupo. Afinal, o ciclo do turismo se não manejando
adequadamente produz diversos efeitos nocivos, especialmente para crianças e adolescentes.
141
4.9 Situação
Essa seção se baseia em dados coletados a partir do disque denúncia da Secretaria Especial de
Direitos Humanos. Ainda que hajam críticas em relação a abrangência do serviço, o disque 100
acaba sendo a única fonte de dados nacional para que se obtenha alguma informação sobre a
ocorrência de violência sexual. Através da análise desses dados é possível fazer algumas
constatações para elucidar a ocorrência de violência sexual ou ainda perceber a insuficiência
dos mecanismos de coleta de dados.
Em primeiro lugar, é de se verificar a distribuição regional das denúncias. O Nordeste aparece
como sendo a região que mais faz denúncias e o Norte do Brasil, como a que menos faz. Há
um consenso de que esses números não são representativos da maior ou menor incidência de
violência, mas sim de maior presença de campanhas ou de outros instrumentos de
esclarecimento sobre violência sexual. Assim, é mais provável que a tese seja, quanto mais
informação, mais denúncia. Esse gráfico deveria ser inspirador de um novo mapa de
distribuição de recursos para desvelar situações de violência sexual pouco conhecidas.
DDN - 100
Denúncia Recebidas por Região - 2003 a setembro de 2008
7.805
10.461
26.008
25.175
Norte 7.805 denúncias
Nordeste 26.008 denúncias
Centro-Oeste 7.571 denúncias
Sudeste 25.175 denúncias
Sul 10.461 denúncias
7.571
Em relação às vítimas, percebe-se a predominância de vítimas do sexo feminino. Na verdade,
há relatos de casos esparsos envolvendo meninos ou adolescentes do sexo masculino. Mas, as
situações mais freqüentes envolvem meninas ou adolescentes o que demonstra uma forte
conexão com a discussão sobre gênero e sexualidade. As mulheres ainda são mais vulneráveis
à violência sexual em função de fatores de diversas ordens, tais como o machismo, o sexismo
e o patriarcalismo que caracterizam a sociedade brasileira. Nos últimos anos foram detectados
casos de redes de exploração sexual e tráfico que aliciavam meninos e adolescentes do sexo
masculino. Esses casos foram uteis para desvelar um novo universo de violência e para indicar
a necessidade de verificar melhor o universo da violência sexual cometida contra meninos e
adolescentes.
Disque Denúncia 100 - maio de 2003 a setembro de 2008
Sexo das Vítimas em Porcetagem, por Tipo de Violência
% vítimas do sexo masc.
% vítimas do sexo fem.
100
19
90
80
44
45
56
55
37
70
60
50
81
40
30
63
20
10
0
Violência Sexual
Negligência
Violência Física e
Violência Psicológica
Total geral
142
Embora o disque 100 seja promovido como uma política para receber denúncias contra
situações de violência sexual, a maior parte dos casos ali denunciados recebe categorização
como “negligência”. É certo que tipo penal que se refere a negligência tem uma âmbito maior
de condutas ali abarcadas, mas causa alguma perplexidade a constatação de que a violência
sexual é a categoria com menor número de registros em serviço que se pretende especializado
em violência sexual. Há de se questionar se as campanhas de meios de comunicação estão
sendo efetivas para comunicar para a população a especialidade do serviço ou se há
necessidade de ampliar o espectro de atuação do 100. No entanto, é certo que não há dados
suficientes para que se constate que a violência sexual é uma forma menos freqüente de
violência. Pode-se dizer apenas que há menos registros coletados.
Porcentagem de Registros por Macro Categorias de Violência nas
Denúncias Categorizadas
DDN 100 - maio de 2003 a setembro 2008
36,00
35,04
35,00
34,00
33,60
33,00
32,00
31,36
31,00
30,00
29,00
Negligência
Violência Física e Psicológica
Violência Sexual
Embora se reconheça que a estratégia de elaborar rankings ou listas sujas com os Estados com
maiores índices de denúncia de violência sexual, a tabela abaixo nos permite fazer
constatações no mínimo interessantes. O fato do Distrito Federal -DF ser o local com mais
denúncia nos faz assumir que a sua proximidade com o Governo Federal e com as políticas
públicas federais faz a informação chegar mais perto da população do que em outras unidades
da federação. Ou seja, não se levanta a tese que a situação no DF seja mais ou menos crítica
que em outros Estado, mas que o DF por ser sede do Governo Federal receba mais atenção
que outros estados da federação.
Também é de se levantar a ausência
municipais ou estaduais. Uma vez que,
para a população a utilização do serviço
entre os serviços federais, estaduais e
acerca desse universo.
de conexão do 100 com outros disque denúncias
havendo um bom serviço local sendo disponibilizado
nacional é menor. Só que com a ausência de conexão
municipais não permite retirar lições ou conclusões
Nesse sentido, essa tabela pode ser interpretada para que se verifique em que Estados da
federação a divulgação do serviço disque 100 está sendo eficiente ou não. Mas, em definitivo
não serve para se medir a ocorrência maior ou menor de violência sexual.
143
Ranking das Denúncias de maio de 2003 a setembro de 2008
Posição
no
Ranking
Unidade
Federada
1º
2º
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
11º
12º
13º
14º
15º
16º
17º
18º
19º
20º
21º
22º
23º
24º
25º
26º
27º
DF
MA
MS
PA
AM
BA
CE
RN
GO
PE
TO
RS
RO
AC
MT
RJ
ES
AL
PI
RR
MG
PB
PR
SC
SE
SP
AP
Não
Informada
BR
Denúncias Média de denúncias para
grupo de 100 mil hab.
UF
1.891
4.416
1.555
4.228
1.759
7.484
4.207
1.536
2.848
4173
599
5.033
662
294
1.277
6.760
1403
1.189
1.169
141
6.863
1.277
3.496
1932
557
10.149
122
869
77,00
72,17
68,65
59,84
54,59
53,15
51,40
50,97
50,43
49,18
48,17
47,56
45,54
44,86
44,73
43,84
41,86
39,15
38,55
35,63
35,61
35,07
33,99
32,93
28,72
25,48
20,77
77.889
42,33
Fonte: DDN 100 - Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República
Números de Varas e Delegacias Especializadas
Embora sejam uma determinação do Estatuto da Criança e do Adolescente, o Brasil ainda não
conta com um número adequado de equipamentos especializados em crimes cometidos contra
crianças e adolescentes. Embora presentes majoritariamente nas capitais, as estruturas
estaladas não atendem em sua maioria aos casos do interior do País. Não há estrutura ou
recursos para que os policiais se desloquem para as operações.
Isso faz com que crianças e adolescentes que sofreram violência em municípios longe das
capitais sejam atendidos em locais não adaptados para o atendimento especializado, sendo
atendido ao lado de adultos e acompanhados por equipes não especializadas em violência
sexual. Tudo isso contribui enormemente para o aumento do sofrimento de uma vítima de
violência, sem falar na questão da impunidade. Afinal, várias famílias decidem não procurar os
serviços públicos em função de sua baixa qualidade. Os dados que compõem a tabela baixo
foram fornecidos pela Secretaria Especial de Direitos Humanos.
144
UF
DELEGACIAS
ESPECIALIZADAS
Acre
Alagoas
Amazonas
Amapá
Bahia
Ceará
Distrito
Federal
Espírito
Santo
Maranhão
Mato Grosso
Minas Gerais
OUTROS
VARAS
ESPECIALIZADAS
AC - No estado do Acre
não
existe
uma
delegacia especializada
de
atendimento
às
crianças e adolescentes
vítimas.
Existe duas DPCA(s), uma
na cidade de Arapiraca que
abrange somente o próprio
Município e outra em Macéio.
Neste estado existe apenas
uma especializada na capital
Manaus que abrange todo o
estado do Amazonas.
Existe
apenas
uma
especializada,
na
capital
Macapá.
Tem duas DPCA(s), uma na
cidade de Feira de Santana e
outra na capital, Salvador.
Neste estado tem apenas
uma
especializada
de
Proteção à Criança e ao
Adolescente, localizada em
Fortaleza.
A capital federal possui
apenas uma especializada
que abrange as regiões
administrativas do DF.
Existe
apenas
uma
especializada, porém esta
abrange somente a área da
Grande Vitória.
Existe apenas uma Delegacia
de Proteção à Criança e ao
Adolescente
que
está
localizada na capital, São
Luis.
1ª
Especializada
Criminal
Infância
Juventude
Vara
pela
e
12ª Vara criminal
da
Comarca
de
Fortaleza
Existe apenas uma Delegacia
Especializada de Proteção à
Criança e ao Adolescente
que está localizada em
Campo
Grande,
esta
especializada atua somente
na área de Campo Grande.
Existe apenas uma DPCA,
localizada na capital Cuiabá,
que abrange somente a área
desta cidade.
Belo Horizonte – Existe uma
DPCA que diligencia somente
na área de BH.
145
São Paulo
Tocantins
Pará
Paraná
Pernambuco
Piaui
Paraíba
Rio
de
Janeiro
Rio Grande
do Norte
Roraima
Rondônia
Rio Grande
do Sul
Santa
Catarina
Uberlândia – Existe uma
DPCA que atua somente na
área de Uberlândia.
São 12 especializadas que
realizam o atendimento às
crianças
e
adolescentes
vítimas, estão distribuídas
nas
seguintes
cidades:
Araraquara , São José do Rio
Preto,
Franca,
Registro,
Ribeirão Preto, Santos, São
José dos Campos, Sorocaba
e São Paulo.
Delegacia
Estadual de
Proteção à Criança e ao
Adolescente
Existe
somente
uma
Delegacia de Atendimento ao
Adolescente, localizada na
capital.
Existem três especializadas
em Curitiba, em
Foz do
Iguaçu e Cascavel.
Existem duas especializadas,
a Delegacia de Atend. ao
Adol. Infrator que atende a
capital e a Gerência de
Polícia da Criança e do
Adolescente, que atende ao
Estado.
Existe uma especializada em
Teresina.
Existe uma especializada em
Nova Iguaçu.
Existe uma especializada em
Natal, que atende todo o
estado.
Existe uma especializada em
Porto Velho.
Existe uma especializada em
Boa Vista.
Existem cinco DPCAS, em
Porto Alegre, Santa Maria,
Caxias do Sul, Uruguaiana e
Cachoeira do Sul.
Existem quatro unidades em
Joinville,
Florianópolis,
Balneário do Camboriú e
Criciúma.
Vara
de
Crimes
contra crianças e
adoelscentes
Vara privativa de
crimes
contra
crianças
e
adolescentes
Vara
de
Crimes
contra a Criança e
o Adolescente
2ª Vara da Infância
e
Juventude
de
Porto Alegre
146
Porcentagem de Registros dos Tipos de Violência Sexual registrada nas
denúncias categorizadas
DDN 100 - maio de 2003 a setembro 2008
70,00
57,76
60,00
50,00
40,45
40,00
30,00
20,00
10,00
0,80
1,79
Tráfico de Crianças e
Adolescentes
Pornografia
0,00
Exploração Sexual
Comercial
Abuso Sexual
A análise da tabela anterior caminha no mesmo sentido: embora a maior parte das denúncias
se refira a situações de abuso sexual também não há dados que nos permitam afirmar a maior
ocorrência de uma modalidade de violência sexual em detrimento de outra. Por fatores
culturais poder-se-ia levantar a tese de que a ocorrência de uma situação de abuso sexual de
crianças é mais facilmente perceptível como violência para cidadãos médios, do que a de
exploração sexual, especialmente quando diz respeito a adolescentes.
É comum que crianças seja mais vitimadas pelo abuso sexual, enquanto adolescentes de
exploração sexual. Isso causa diversas dificuldades em função de como a sociedade vê e
percebe as situações de violência. Enquanto as crianças vítimas de abuso até conseguem
acessar serviços públicos, adolescentes vítimas de exploração sexual na maior parte das vezes
não são percebidas como vítimas. São tratadas como adultas responsáveis pela condição de
violência em que se encontram. A sociedade não vê o contexto de violência e não as trata
como pessoas em especial condição de desenvolvimento.
Também é de se demonstrar preocupação com a invisibilidade dos crimes de tráfico de seres
humanos e de pedofilia na internet, observando-se a baixa incidência das denúncias. No caso
de tráfico de seres humanos, o Código Penal, nos artigos 231 e 231- A restringem a
abrangência do tipo penal ao exercício da prostituição, excluindo outras situações de trabalho
forçado. O fato é que são frequentes situações de deslocamento interno de adolescentes para
exploração sexual só que normalmente esses casos não são denunciados ou catalogados como
tráfico, permanecendo invisíveis.
Em relação à utilização da internet para pornografia, ver comentários feitos acima sobre a
Comissão Parlamentar de Inquérito. Embora haja algum esforço para alterar o marco legal,
não se percebe uma atuação forte na conscientização da população sobre essa nova forma de
violência.
Outra fonte de dados sobre violência sexual é o coletivo dos centros de defesa de crianças e
adolescentes que compõem a ANCED – Associação Nacional dos Centros de Defesa de Crianças
e Adolescentes. A ANCED está estruturada em grupos de trabalho e um desses grupos se
dedica à impunidade. Nesse contexto, GT Impunidade realizou em 2006 uma pesquisa com
casos acompanhados pelos Centros de Defesa no qual são percebidas a ineficácia do acesso à
Justiça nos crime cometidos contra crianças e adolescentes, nas cidades de São Paulo, Rio de
Janeiro, Recife e Salvador. Este estudo apontou que 37% dos casos acompanhados pelos
CEDECAs diziam respeito à crimes sexuais cometidos contra crianças e adolescentes, e podese constatar que 85% destes crimes sexuais, acompanhados pelos CEDECAS nas quatro
147
regiões, permaneciam sem solução ou resposta do sistema de justiça e segurança. Para 2009,
a ANCED está propondo uma pesquisa com maior profundidade para levantar a situação e
elaborar propostas. Nesse momento, o que se quer ressaltar é a baixa cobertura das políticas
federais de atendimento à vítimas de violência sexual e a situação de impunidade
generalizada.
5. Contexto e ambiente
Ausência de projeto de vida digno no qual a exploração sexual é a grande possibilidade de
ascensão social (caso exemplar para turismo sexual e tráfico)
Contexto nacional de cultura da violência, invisibilidade da violência e atendimento de má
qualidade aos casos denunciados (taxa de retorno do 100 e relatório casos CPMI)
Diferença de tratamento para as vítimas de abuso para as vítimas de exploração sexual, no
qual as políticas públicas acabam se destinando para as vítimas de abuso (ver dados CREAS)
Resistência dos setores da saúde, educação e assistência social em função da questão social
(discussão sobre a ficha catalográfica, resistência à notificação obrigatória) como questão de
fundo.
Conclusões
Há efetivamente um aumento no espectro de políticas públicas do governo federal direcionadas
para a violência sexual, ainda que com abrangência territorial bastante limitada. É certo que o
Governo Federal avançou em algumas áreas ao admitir que esse era um grave problema que
ocorre na sociedade brasileira em todas as regiões, resguardadas as especificidades locais.
No entanto, deve-se considerar que a violência sexual é causada por situações estruturais,
mas que não se fez um efetivo esforço para alterar esse cenário. Optou-se por agir não na
diminuição da demandas, mas no atendimento de situações de violência já existentes. E ainda
assim é certo afirmar que a reduzida presença dos equipamentos destinado a atender crianças
e adolescentes faz com que a maioria das vítimas permaneça sem atenção do Estado.
Enquanto não houve uma ação eficaz com o objetivo de garantir direitos através de um
compromisso forte de equipar o Brasil com a estrutura adequada para responder a situação
atual de violência, não é de se esperar a sua diminuição.
A falta de um diagnóstico nacional que permita dimensionar o nível de violência sexual que a
sociedade brasileira expõe suas crianças e adolescentes inviabiliza a construção de políticas
públicas verdadeiramente universais. O Governo Federal ainda não garantiu que seus
equipamentos estejam disponíveis na mesma medida em todo o território, sendo que a
ausência de dados prejudica ainda a tomada de decisões baseadas nas necessidades reais.
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o art. 3º da Lei nº 8.242, de 12 de outubro de l991, que cria o Conselho Nacional dos Direitos
da Criança e do Adolescente (Conanda), e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0408.htm>. Acesso em 11 ago 2008.
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composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos da
Criança e do Adolescente - CONANDA, e dá outras providências. Disponível em:
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150
Exploração Econômica
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
151
Exploração Econômica
Introdução
A legislação brasileira considera criança a pessoa com idade até 12 anos e adolescente a que
tem idade entre 12 e 18 anos incompletos. (Artigo 2°, Estatuto da Criança e Adolescente)
O termo “trabalho infantil” é considerado como as atividades econômicas e/ou atividades de
sobrevivência, com ou sem finalidade de lucro, remuneradas ou não, realizadas por crianças ou
adolescentes em idade inferior a 16 (dezesseis) anos, ressalvada a condição de aprendiz a
partir dos 14 (quatorze) anos, independentemente da sua condição ocupacional.
Estas duas definições, que orientam esta pesquisa, são retiradas do Estatuto da Criança e
Adolescente e do Plano Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao
Trabalhador Adolescente. Tal Plano, elaborado pelos membros do CONAETI (Comissão Nacional
de Erradicação do Trabalho Infantil), tem como finalidade “coordenar diversas intervenções e
introduzir novas, sempre direcionadas a assegurar a eliminação do trabalho infantil”.
Deve-se ressaltar a importância do Plano para orientar a construção de um país livre do
Trabalho Infantil, e dar o devido valor para a iniciativa, que em si, representa um grande
avanço nas políticas nacionais deste setor.
Porém a realidade, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio de 2006130, é de 5,1
milhões de meninos e meninas entre 5 e 17 anos trabalhando no Brasil. Um recorte para as
crianças e adolescentes de 5 a 13 anos, mostram que 62% trabalham em atividades agrícolas.
Número bastante elevado, principalmente em épocas de desenvolvimento econômico,
expansão do setor sucroalcooleiro, e de fechamento do agronegócio no ano de 2007 com um
Produto Interno Bruto (PIB) recorde de R$ 611,8 bilhões. Historicamente o desenvolvimento
econômico no Brasil funciona como um indutor da desigualdade. E fica muito evidente quando
se trata de exploração econômica de crianças e adolescentes.
Como exemplo, o informe da Missão de Investigação sobre os impactos das políticas públicas
de incentivo aos agrocombustíveis sobre o desfrute dos direitos humanos à alimentação, ao
trabalho e ao meio ambiente, das comunidades campesinas e indígenas e dos trabalhadores
rurais no Brasil, que aponta como um dos principais problemas o trabalho infantil. A Comissão
Pastoral da Terra também assinala que, com as isenções fiscais no setor de álcool de açúcar, e
o aparecimento de diversas usinas, a mão de obra começa a ficar rarefeita, propiciando a
exploração do trabalho infantil.
São só exemplos da falta de sintonia entre o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento
social, este sempre subordinado àquele. Políticas públicas de erradicação ao trabalho infantil
terão muito mais eficiência, quando o crescimento econômico for revertido em crescimento da
dignidade.
Recomendações
61. O Comitê recomenda que o Estado-parte:
130 Divulgada em 28 de março de 2008
152
a) Fortaleça o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil por meio do apoio a
iniciativas de geração de renda para as famílias das crianças atendidas pelo
programa;
b) Aperfeiçoe o sistema de inspeção do trabalho e em particular os habilite a monitorar
e relatar as práticas de trabalho infantil doméstico;
c) Forneça aos antigos trabalhadores infantis recuperação apropriada e oportunidades
educacionais.
Recomendação 61 a
Estrutura da fiscalização
Entre 2000 e 2004, o Brasil contava com uma estrutura de fiscalização dedicada
exclusivamente ao trabalho infantil, através dos Grupos Especiais de Combate ao Trabalho
Infantil e de Proteção ao Trabalhador Adolescente – GECTIPAs, nas Delegacias Regionais do
Trabalho (DRTs).
A Portaria nº 541 de 2004, do Ministério do Trabalho e Emprego, MTE, extinguiu os GECTIPAs,
para adequar às novas regras da carreira dos auditores fiscais. Com o seu fim, os fiscais
deixaram de ser específicos para o enfrentamento da exploração de mão-de-obra de crianças e
adolescentes e passaram a ter que cumprir metas individuais e institucionais para conseguirem
gratificações.
A pontuação para receber tal benefício não inclui o controle sobre o trabalho infantil, e sim
para cumprir metas ligadas à fiscalização do registro empregatício, da arrecadação de FGTS,
das condições de saúde do trabalhador nas empresas e para ações de fiscalização do
cumprimento de lei de aprendizagem para adolescentes. Este sistema leva a crer que as metas
com gratificações é que terão prioridade, desestimulando os fiscais a atuar no campo do
combate ao trabalho precoce.
O fim dos GECTIPAs foi entendida como um desprestigio para a causa e representou uma
perda, pois eles contribuíram decisivamente para a diminuição dos índices de trabalho infantil,
inclusive para a eficácia do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), e o seu fim
tirou o foco da prioridade do enfrentamento ao fenômeno, e os fiscais perderam a autonomia
para se dedicar à inspeção de casos que evolvem meninos e meninas.
A fiscalização era apenas um aspecto do trabalho realizado pelos Gectipas, que desenvolviam
diversas ações, como o mapeamento do trabalho infantil, coleta de dados, descoberta dos
focos, definição das prioridades de atuação e ações de capacitação para grupos que trabalham
com o combate ao trabalho infantil e de sensibilização das famílias. Cuidavam também de
fiscalizar a qualidade e a realização das Jornadas Ampliadas (atualmente chamada Ação
Socioeducativa e de Convivência), que consistem em atividades de lazer, esportivas, culturais
e de reforço escolar, no contra turno da escola, previstas no Programa de Erradicação do
Trabalho Infantil (Peti).
As demandas do Grupo eram enviadas aos setores responsáveis, como o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), que encaminhavam as crianças e
adolescentes para serem incluídos nos programas do Governo Federal (como o PETI). Com
este fluxo, os GECTIPAs influenciavam as políticas públicas nacionais e locais, criando
demandas com os números e as informações fornecidas.
Para tentar responder a lacuna do fim dos GECTIPAs, no final de 2004, o MTE criou Grupos
Especiais Móveis de Combate ao Trabalho Infantil, nos moldes dos já existentes grupos de
153
combate ao trabalho escravo. Centralizado em Brasília, seus procedimentos eram padronizados
e supervisionados. Apesar de atuação nacional, os Grupos Especiais Móveis tinham como foco
especial o Norte e Nordeste brasileiro. Porém o esforço não teve o mesmo impacto e incidência
que os GECTIPAs tiveram, e foi extinto em 2006.
A portaria que extinguiu os Grupos Especiais Móveis de Combate ao Trabalho Infantil, é a que
atualmente rege a estrutura de fiscalização do trabalho infantil, a Instrução Normativa da
Secretaria de Inspeção do Trabalho, SIT, nº 66 de 13.10.2006.
Hoje em dia são 3.169 Auditores Fiscais do Trabalho (AFT) no Brasil, que recebem ordens de
serviço mensalmente com a obrigação de verificar a existência de trabalho infantil no local a
ser inspecionado, o que faz com que para qualquer denúncia seja levado em conta o trabalho
infantil. Os auditores fiscais do trabalho também procedem à fiscalização provocada mediante
denúncia.
Além disso, segundo o Diretor do Departamento de Fiscalização do Trabalho do MTE,
anualmente, cada uma das 27 Superintendências Regionais do Trabalho e Emprego realiza
quatro operativos, sendo: dois deles de âmbito nacional, em datas previamente definidas pela
SIT e; os outros dois regionais, de acordo com definição do MTE. Estes operativos constituem
de ações repressivas de fiscalização; ações de sensibilização, com seminários, oficinas de
trabalho e palestras e; ações de divulgação através da mídia.
Para dar conhecimento e publicidade aos dados obtidos pela fiscalização do trabalho infantil, foi
lançado em junho de 2008, pelo MTE, o Sistema de Informações Sobre o Trabalho Infantil,
(SITI), que reúne informações referentes aos focos de trabalho infantil identificados no Brasil.
O Sistema, em formato eletrônico, veio substituir o Mapa de Indicativos do Trabalho da Criança
e do Adolescente, que desde 2005 não era atualizado e que era composto pelas informações
das fiscalizações dos GECTIPAs. O SITI é munido de informações quantitativas e qualitativas,
agrupadas em níveis nacional, estadual e municipal, com dados como número, gênero e faixa
etária das crianças e adolescentes, além de detalhes sobre a fiscalização e as providências
tomadas em decorrência da ação. Foi desenvolvido pela Organização Internacional do Trabalho
(OIT) e doado ao MTE.
De janeiro de 2003 a dezembro de 2007, as fiscalizações da SIT, encontraram 44 mil crianças
e adolescentes trabalhando. Dados de 2008, até junho, já somam 2.037 meninos e meninas. O
resultado das fiscalizações do ano passado aponta que o estado do Ceará apresentou o maior
número de crianças na condição de trabalho, com 1.696 delas, seguido pelo Maranhão com
1.603 crianças e pela Bahia com 1.334.
Cruzando estes dados com a Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílio (PNAD) de 2006,
observa-se que estes estados não são os que possuem o maior número absoluto de crianças e
adolescentes trabalhando. São Paulo, Minas Gerais e Bahia, encabeçam a lista, seguido do
Ceará, Maranhão e Rio Grande do Sul.
Fiscalizar o trabalho infantil não gera arrecadação,
de crianças e adolescentes na economia informal
âmbito de atuação da fiscalização trabalhista. Mas
importância, como preconiza a Constituição Federal
além do que há uma grande concentração
e no trabalho doméstico, campos fora do
essas ações têm um papel social da maior
no seu artigo 227131.
131 “É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o
direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao
respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de
negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”.
154
Frente aos 5,1 milhões de trabalhadores infantis, a fiscalização precisa ser mais intensa e
efetiva. E uma estrutura especial de fiscalização, com o compromisso exclusivo de combater
focos de trabalho infantil, como já experimentado pelos Grupos Especiais de Combate ao
Trabalho Infantil e de Proteção ao Trabalhador Adolescente, é fundamental para o
comprometimento em relação ao combate à prática no país.
Número de crianças trabalhando e número de crianças no PETI
A PNAD 2006 aponta que 5,1 milhões de crianças e adolescentes, com idade entre 5 a 17 anos
de idade, estavam trabalhando. Este número ainda é muito elevado, mas ao longo dos anos é
observada uma queda neste número, apesar de, em 2005, ter um ligeiro aumento em relação
a 2004132.
Reflexo desta queda verifica-se entre os anos de 2004 e 2006, em que o nível da ocupação era
de 11,8% e 11,5%, respectivamente. Porém, a inserção na atividade econômica para a
população de 5 a 13 anos de idade, apesar de a legislação brasileira proibir o trabalho sob
qualquer forma para as crianças e adolescentes com menos de 14 anos, não apresentou
alteração no nível de ocupação (4,5%), ao se comparar os anos de 2004 e 2006.
Em números absolutos, são cerca de 2,71 milhões de crianças e adolescentes de 5 a 15 anos
que estavam ocupadas. Ao desagregar os dados, verifica-se que 237 mil crianças de 5 a 9
anos de idade estavam trabalhando, o que representava 1,4% da população total desta faixa
etária. De igual forma, da população de 10 a 13 anos de idade 8,2% trabalhavam.
Dos adolescentes com 14 ou 15 anos de idade, 1,3 milhão de pessoas trabalhavam, o que
representava, aproximadamente, 19,0% da população desta faixa etária. Para a legislação
brasileira estas crianças e adolescentes podem trabalhar, desde que estiverem inseridos em
atividades relacionadas à qualificação profissional, na condição de aprendizes.
Os 2,4 milhões de adolescentes com 16 ou 17 anos de idade, ocupados, são aptos ao trabalho
segundo a legislação brasileira, desde que não estejam envolvidos em atividades noturnas,
perigosas e insalubres. Eles representavam em 2006, aproximadamente 1/3 da população com
esta faixa etária.
Na Região Nordeste, o nível da ocupação das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade
é de 14,4%, superior aos observados nas demais regiões. Em seguida vem a Região Sul,
13,6%, Norte, 12,4%, Centro Oeste, 9,9% e Sudeste 8,4%.
Em todas as regiões, o nível da ocupação das crianças e adolescentes do sexo masculino é
superior ao do feminino, em todas as faixas etárias. Do total de crianças e adolescentes que
trabalham 64% são meninos e 36% são meninas.
Quanto a cor/raça133 das crianças e adolescentes que trabalhavam, 52,89% é parda. Em
seguida vem a branca, com 41%; preta, 6,18%; indígena, 0,29% e amarela, que chega a
quase 0,1%. Este recorte demonstra a cor da desigualdade social brasileira, considerando que
os negros são representados por pretos e pardos, são a grande maioria (59,07%) de meninos
e meninas trabalhadores.
132 Vale ressaltar que desde 2004 a PNAD alcançou a totalidade da cobertura do Território Nacional, ao incluir as
áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá:
133 Segundo Nota Técnica da PNAD; “Cor ou raça: característica declarada pelas pessoas com base nas seguintes
opções: branca, preta, amarela (pessoa de origem japonesa, chinesa, coreana etc.), parda (mulata, cabocla,
cafuza, mameluca ou mestiça de preto com pessoa de outra cor ou raça) ou indígena (pessoa indígena ou índia)”.
155
A questão do trabalho infantil nas faixas etárias de 5 a 13 anos ocorre principalmente em
atividades agrícolas (62,6%), enquanto no grupo de 14 a 15 e 16 a 17 anos, o trabalho é
predominantemente em atividades não-agrícolas (56,4% e 72,2%, respectivamente). Em
quase todas as regiões, o percentual de ocupados de 5 a 13 anos em atividades agrícolas era
superior ao daqueles envolvidos em atividades não agrícolas. Na Região Nordeste, este índice
era de 69% e a Região Sudeste, exceção entre as regiões, tinha 43,7% destas crianças
ocupadas nestas atividades.
A atividade agrícola é tradicionalmente masculina e esta tendência é confirmada entre as
crianças e adolescentes de 5 a 17 anos, já que os meninos somam cerca de 75,1% dos
trabalhadores nestas atividades. Mais da metade (53,69%) dos meninos e meninas que
trabalhadores agrícolas estão nos estados nordestinos.
Das 4,9 milhões de crianças e adolescentes de 10 a 17 anos ocupados, analisou-se o local de
trabalho, e a maior parte trabalha em loja, oficina ou fábrica (36,2%) ou em fazenda, sítio ou
granja (29,3%), seguindo-se os que trabalham no domicílio do empregador (9,1%) ou no
próprio domicílio (5,9%). Havia ainda 4,8% que trabalhava em via pública.
A pesquisa também aponta que das crianças e adolescentes ocupados, com idade entre 5 a 17
anos, 45,9% estão contratados como empregado ou como trabalhador doméstico, e 36,1%
como trabalhador não-remunerado. Observou-se, também, que, à medida que aumenta a faixa
etária, cai a proporção de trabalhadores não-remunerados e aumenta o percentual de
empregados e trabalhadores domésticos. Aproximadamente 60% das crianças e adolescentes
ocupados, de 5 a 13 anos desenvolviam atividades não-remuneradas. Entre os de 14 ou 15
anos esta proporção era pouco mais de 40% e, entre os de 16 ou 17 anos, os nãoremunerados representavam pouco mais de um quinto.
No Brasil, 83,8%, das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade envolvidos em
atividades agrícolas não recebia remuneração por suas tarefas. Na Região Sul, este percentual
chegou a 91,0%, e no Sudeste, menor índice, é de 67%.
Ao analisar a jornada de trabalho semanal, dos trabalhadores que por lei são proibidos de
trabalhar, ou seja, os de 5 a 13 anos, 51,2% trabalham até 14 horas por semana, e 4,6%
trabalham 40 horas ou mais.
Importante inovação na PNAD 2006 foi a pergunta sobre o principal motivo que levou ao
trabalho. Havia duas alternativas de resposta: queriam trabalhar ou os pais ou responsáveis
queriam que trabalhassem
Das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos, cerca de 77,9% dos ocupados, queriam trabalhar.
A análise desta investigação por sexo não indica muita diferença, pois entre os homens, 76,6%
queriam trabalhar e, entre as mulheres, este percentual foi estimado em 80,3%. O percentual
de crianças e adolescentes ocupados que queriam trabalhar, era inferior nas Regiões Norte e
Nordeste, 67,8% e 69,7%, respectivamente. Na Sudeste o índice era o maior, 88,6%, seguido
da Região Centro Oeste 85,1% e Sul 82,7%.
O destino do rendimento proveniente do trabalho também foi um tema abordado. A maior
parte das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade ocupados e remunerados (63,9%)
não entregava os rendimentos recebidos para os pais ou responsáveis. Cerca de 1/3 tinha o
seu rendimento entregue para seus pais ou responsáveis por eles mesmos ou diretamente pelo
seu empregador.
156
O percentual de homens que não entregava o rendimento (61,1%) era inferior ao de mulheres
na mesma condição (68,2%). Nas Regiões Norte (50,1%), Nordeste (51,1%) e Sul (52,6%) o
percentual de crianças e adolescentes de 5 a 13 anos de idade, cujo rendimento não era
entregue aos pais, era inferior ao verificado nas Regiões Sudeste (68,2%) e Centro-Oeste
(68,5%). Em cada uma das regiões, mais de 60% das crianças e adolescentes na faixa etária
de 14 a 17 anos de idade não entregavam o rendimento a seus pais ou responsáveis. A Região
Centro Oeste foi a que apresentou o maior percentual de crianças e adolescentes
trabalhadores dessa faixa de idade que não entregavam os rendimentos recebidos para os pais
ou responsáveis (74,7%).
A trajetória decrescente do percentual geral de trabalho infantil, não é suficiente para
dispensar o empenho no combate à pratica. Além do número ainda ser muito grande, desde
2004 há uma estagnação na redução de trabalho infantil para crianças entre 5 e 13 anos.
Isso demonstra a necessidade de combater o trabalho precoce, concentrado no trabalho
familiar não remunerado, agrícola, e em especial nas cidades da Região Nordeste e Norte do
Brasil.
Fatores determinantes do Trabalho Infantil
O Brasil possui leis e restrições com relação ao trabalho infantil, entretanto, os dados da PNAD
mostram que as leis não são cumpridas e que o fenômeno está longe de ser erradicado.
Analisando os principais gargalos à erradicação do trabalho infantil, é possível verificar seus
fatores determinantes.
Tem-se de um lado a demanda por trabalho infantil, afetada pela estrutura do mercado de
trabalho e tecnologia, facilitada pela pouca fiscalização e o baixo custo que as crianças e
adolescentes representam para os empregadores, pois, uma vez ilegal, elas não são membros
de sindicatos, não têm direitos como trabalhadores, recebem baixos salários e podem ser
despedidas mais facilmente do que os adultos.
Do outro lado a família, arraigada de valores tradicionais e culturais, como a centralidade da
noção de reciprocidade no ambiente familiar, na qual se acentua o compromisso dos filhos de
ajudarem no funcionamento do grupo como um todo. Estudos enfatizam dois aspectos básicos
que afetam a oferta de trabalho infantil: tamanho da família e a sua renda. Os pais colocam os
filhos menores para trabalhar para aumentar sua renda e para minimizar o risco de interrupção
do fluxo contínuo da mesma, causado por perda de emprego, perda de safra agrícola, etc.
Ana Lúcia Kassouf134, a partir de um estudo de métodos estatísticos de análise de dados e
problemas econômicos, aponta que os determinantes mais importantes para explicar o
trabalho infantil são: a pobreza, a escolaridade dos pais, o tamanho e a estrutura da família,
local de residência e a idade em que os pais começaram a trabalhar.
A pobreza é um forte determinante para o trabalho infantil, mas não é o seu principal. Vários
estudos mostram que o aumento da renda familiar reduz a probabilidade de a criança
trabalhar. É sabido também que nações que se tornaram mais ricas, como a Índia e China,
apresentaram uma redução no trabalho infantil.
Entretanto, a pobreza não explica por si só as crianças trabalhando. Embora seja observada
134 Professora da Universidade de São Paulo, e Coordenadora de publicações da OIT, em seu artigo O que
conhecemos sobre o trabalho infantil?
157
uma associação negativa entre a incidência do trabalho infantil e o nível de renda familiar per
capita, esse dado é insuficiente para que a pobreza seja considerada a causa principal do
trabalho infantil no país sem que se atrele aos incentivos e oportunidades que surgem com as
imperfeições no mercado de trabalho.
Outra relação que explica o trabalho precoce é o efeito negativo da escolaridade dos pais.
Como a escolaridade é uma das principais variáveis relacionadas a melhores salários e entrada
no mercado de trabalho, é fundamental que o nível educacional dos adultos aumente. A
importância da escolaridade vai mais longe, incluindo não só o efeito direto nos salários e no
emprego, mas também o efeito indireto, pois pais mais educados são capazes de entender a
necessidade das crianças estudarem e, portanto, as encorajariam a irem à escola ao invés de
trabalhar.
A composição familiar é outro importante determinante do trabalho infantil. Muitas crianças
trabalham mais quanto maior é o número de irmãos. Ana Lúcia Kassouf, diz que o aumento do
tamanho da família, implica em um aumento da participação das crianças na força de trabalho.
Há um estudo baseado na PNAD de 1998, que estabelece uma relação entre a ordem de
nascimento e a propensão de a criança trabalhar ou estudar em famílias pobres. O irmão mais
novo tem menor probabilidade de trabalhar do que seu irmão mais velho, o que significa que
algumas crianças trabalham para permitir que outras estudem.
Quanto ao local de residência, apesar de a população brasileira ser sobretudo urbana,
proporcionalmente, a área rural tende a ter mais crianças e adolescentes trabalhadores em
atividades agrícolas. Além de possuir uma porcentagem grande de trabalhadores infantis 135, a
infra-estrutura escolar é mais fraca e a taxa de inovação tecnológica é menor na área rural, o
que podem desencorajar a freqüência escolar. Há também a maior facilidade de a criança ser
absorvida em atividades informais e de desempenhar trabalhos agrícolas no âmbito
residencial.
Quanto à idade, de certa forma, há menos tolerância ao trabalho imposto à criança, visto como
uma violação ao direito de desenvolvimento integral, do que com os adolescentes. O término
do ensino compulsório e a maior oferta de trabalho disponível às crianças maiores também
contribuem para o aumento do trabalho numa faixa etária mais avançada.
Outro determinante do trabalho infantil, ligado a aspectos sociais e culturais, é a idade que os
pais entraram no mercado de trabalho. Pais que foram trabalhadores na infância tendem a
enxergar com mais naturalidade o trabalho infantil e são mais propensos a colocar os filhos
para trabalhar.
Como conclui o estudo citado, há outros determinantes do trabalho infantil, que ainda
precisam ser analisados, como salário, idade e ocupação dos pais, tamanho da propriedade
agrícola onde as crianças trabalham, custos relacionados à escola, medidas de qualidade do
estabelecimento de ensino onde a criança está inserida, entre outros.
Especificamente sobre os fatores determinantes do Trabalho Infantil Doméstico, a OIT tem um
estudo em três municípios brasileiros136 que, entre outros diagnósticos, elenca as variáveis que
levam ao trabalho doméstico precoce.
Da análise destes determinantes, a escolaridade da mãe é um indicativo que explica a inserção
precoce de crianças e adolescentes no mercado de trabalho, em todas as faixas etárias, a
proporção de ocupados diminui com o aumento da escolaridade da mãe. Outro indicador,
135Segundo a PNAD, 41,4% de pessoas ocupadas de 5 a 17 anos em atividade agrícola.
136 O Trabalho Infantil Doméstico nas cidades de Belém, Recife e Belo Horizonte: um diagnóstico rápido
158
também do ambiente familiar, é a renda domiciliar per capita, uma vez que a proporção de
trabalhadores desse público cai conforme aumenta o nível de renda dos domicílios.
O estudo também aponta que a entrada precoce no mercado de trabalho doméstico, tem
impactos negativos sobre a escolaridade, limitando o nível de instrução atingido pelas crianças
e adolescentes.
A pobreza também é encarada com ressalvas, pois da mesma forma que o trabalho infantil, ela
sozinha não explica as taxas de crianças que desempenham o trabalho doméstico. Deve-se
levar em conta, as características do mercado, como sua estrutura de empregos e salários, e
também os aspectos culturais que envolvem o trabalho infantil.
Porém não são só os aspectos econômicos as condicionantes do trabalho infantil doméstico. O
diagnóstico da OIT aponta a socialização diferenciada de meninos e meninas de grupos
familiares populares, mostrando como o trabalho doméstico vai se revestindo de um conteúdo
de obrigação para as meninas e de ajuda para os meninos, revelando a lógica de gênero que
organiza as relações no grupo doméstico. Aliado a este raciocínio é apontado também como
condicionante de uma trajetória feminina de trabalho a posição no grupo de irmãos e irmãs,
recaindo sobre as mais velhas a responsabilidade do funcionamento do lar.
Sobre a significação do trabalho infantil doméstico, pelas próprias crianças e adolescentes, é
apontado o seu caráter dúbio, uma vez que os motivos alegados para se iniciarem no trabalho
é querer trabalhar e comprar coisas pessoais, e, ao mesmo tempo, quase todas desejam sair
do trabalho doméstico, devido ao baixo prestígio social desse tipo de trabalho. Este paradoxo
aponta para a necessidade de busca de alternativas que possibilitem a expansão de horizontes
e a abertura de oportunidades.
Uma política eficaz de combate ao trabalho precoce não pode colocar seu foco, unicamente, na
repressão desta atividade, e sim em criar condições para que ela seja descontinuada, com uma
ampliação no sistema educacional de qualidade, e a criação de programas de geração de
emprego e renda para as famílias. Claro que existem situações que o trabalho deve ser banido,
como no caso do trabalho perigoso, que pode causar danos à saúde, segurança ou à moral das
crianças.
Implementação do PETI
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) é um programa de transferência direta
de renda do Governo Federal para famílias de crianças e adolescentes envolvidos com o
trabalho precoce, e compõe o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) com duas ações
articuladas: o serviço socioeducativo ofertado para as crianças e adolescentes afastadas do
trabalho precoce e; a transferência de renda para suas famílias.
Seu objetivo é erradicar a prática do trabalho infantil. Para tanto, é concedido um auxílio
financeiro às famílias dessas crianças e adolescentes, em substituição à renda do trabalho
infantil. Em contrapartida, os pais têm que matricular seus filhos na escola e fazê-los
freqüentar as ações socioeducativas e de convivência.
Foi criado em 1996, como uma experiência piloto implantada nas carvoarias do estado do Mato
Grosso do Sul, onde crianças e adolescentes trabalhavam nos fornos de carvão e na colheita
da erva-mate.
159
No ano de 1997, foi implantado nos canaviais de Pernambuco e na região sisaleira da Bahia,
ampliando-se o atendimento também aos estados do Amazonas e de Goiás. Em 1998, foi
estendido para a região citrícola de Sergipe, para áreas de garimpo em Rondônia e para
canaviais no litoral fluminense do Rio de Janeiro. A partir de 1999, o Programa teve sua
abrangência ampliada para diversas atividades nos demais estados do País.
Sua ação tinha como referência principal o núcleo familiar e, subsidiariamente, a escola e a
comunidade. O público-alvo era constituído, prioritariamente, de famílias com renda per capita
de até ½ salário mínimo, com filhos na faixa de 7 a 14 anos em situação de trabalho
consideradas perigosas, insalubres, penosas ou degradantes.
No Programa Plurianual (PPA) 2000-2003, as ações orçamentárias estruturadas para a
implementação do PETI eram: concessão de Bolsa Criança Cidadã; atendimento a criança e ao
adolescente em Jornada Escolar Ampliada; geração de ocupações produtivas para as famílias
do PETI; fiscalização para erradicação do trabalho infantil; mapeamento dos focos de trabalho
infantil por município; Estudos e pesquisas sobre trabalho infantil; Promoção de eventos para
sensibilização da sociedade sobre o trabalho infantil; Campanha para sensibilização da
sociedade quanto ao trabalho infantil; Edição e distribuição de publicações institucionais sobre
trabalho infantil.
Já no PPA 2004-2007, o PETI passou a compreender as seguintes ações: Bolsa CriançaCidadã; Apoio aos Fóruns de Erradicação do Trabalho Infantil; Atendimento à Criança e ao
Adolescente em Jornada Ampliada; Fiscalização para Erradicação do Trabalho Infantil;
Publicidade de Utilidade Pública; Atualização do Mapa de Focos de Trabalho Infantil e; Apoio
Técnico à Escola do Futuro Trabalhador.
Conforme estudo do Fórum Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (FNPETI)
o PETI apresentava as seguintes características:
137
, em 2006,
O valor da bolsa para as famílias residentes em áreas rurais ou em municípios com menos de
250 mil habitantes era de R$ 25,00, e para as famílias residentes em áreas urbanas com mais
de 250 mil habitantes, o valor era de R$ 40,00 por criança retirada do trabalho. Não havia
limite do número de bolsas por família.
Além da bolsa, era repassado aos municípios um valor de R$ 20,00 por criança ou adolescente
beneficiário das atividades socioeducativas e de convivência no horário extra-escolar.
A faixa etária das crianças e adolescentes beneficiárias, inicialmente de 7 a 14 anos, passou a
ser de 7 a 15 anos, e o Programa começou a atender também a crianças e adolescentes
vítimas de exploração sexual comercial.
Para receber o benefício, a família obrigatoriamente deveria: retirar das atividades laborais
todos os filhos menores de 16 anos; assegurar que as meninas e meninos tivessem freqüência
mínima de 75% às atividades escolares e atividades socioeducativas e de convivência. As
ações de controle do cumprimento das contrapartidas exigidas pelo Programa deveriam ser
executadas pelos municípios.
Para serem atendidos pelo Programa, inicialmente os Estados deveriam efetuar um
levantamento dos casos de trabalho infantil que ocorrem em seus municípios. Esse estudo
diagnóstico era apresentado às Comissões Estaduais de Erradicação do Trabalho Infantil, para
137 Avaliação da integração do programa de erradicação do trabalho infantil (PETI) ao programa bolsa-família (PBF).
Janeiro de 2007.
160
validação e estabelecimento de critérios de prioridade para atendimento às situações
identificadas. Com isso, priorizava-se o atendimento a municípios em pior situação econômica
ou que apresentassem atividades mais prejudiciais, em termos comparativos, à saúde e à
segurança da criança e do adolescente;
Em 2005, a partir da portaria 666 de 28 de dezembro de 2005, foi estabelecida a integração
do PETI ao Programa Bolsa Família (PBF).
O PBF é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, que beneficia
famílias em situação de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e
extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de até R$ 60,00), de acordo com a Lei
10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto nº 5.749, de 11 de abril de 2006138.
Programa integrante do Fome Zero, unificou os procedimentos de gestão e execução das ações
de transferência de renda do Governo Federal, com os objetivos de promover o acesso à rede
de serviços públicos, (em especial, de saúde, educação e assistência social); combater a fome
e promover a segurança alimentar e nutricional; estimular a emancipação sustentada das
famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; combater a pobreza e;
promover a intersetorialidade, e a complementaridade das ações sociais do Poder Público.
O grande instrumento de gestão do PBF é o CadÚnico139, e tem como condicionalidades:
freqüência escolar de 85% para crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% para
adolescentes entre 16 e 17 anos; acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e
desenvolvimento para crianças menores de 7 anos, pré-natal das gestantes e
acompanhamento das nutrizes e; acompanhamento de ações socioeducativas para crianças em
situação de trabalho infantil.
A junção dos referidos programas visou aprimorar os processos de gestão do PBF e do PETI,
pela obrigatoriedade de pagamento do benefício por meio de cartão magnético e pela inclusão
de todas as famílias no CadÚnico, eliminando a duplicidade de benefícios e otimizando o
repasse de bolsas.
Porém, a integração ao focar o principal objetivo do Programa Bolsa Família, que é o combate
a pobreza, deixa de lado o foco no combate ao trabalho infantil, cujos fatores causais não se
limitam à baixa renda.
Reflexo disso é a queda no número de atendimento das crianças e adolescentes pelo PETI. Em
2006, ano de sua implementação, eram 1 milhão de crianças e adolescentes atendidos, em
2007, este número era de 872 mil. Dados de janeiro a julho de 2008 indicam que 875,1 mil
meninas e meninos estão sendo beneficiados com o programa.
138 Site MDS www.mds.gov.br/bolsafamilia
139 Cadastro Único para Programas Sociais regulamentado pelo Decreto n° 6.135, de 36 de junho de 2007, é um
instrumento de coleta de dados e informações com o objetivo de identificar todas as famílias de baixa renda
existentes no país.
161
O orçamento executado para o enfrentamento ao trabalho infantil, conforme a Lei do
Orçamento Anual (LOA) também foi menor ao se comparar os anos140:
PROGRAMA 0068 - ERRADICAÇÃO DO TRABALHO
INFANTIL
ANO
Dotação
Inicial
Valor
Autorizado
(LOA
+
Créditos)
Empenhado
2005
541.647.036
544.147.036
541.285.635
2006
375.124.786
359.606.914
245.639.088
2007
376.875.885
297.126.761
273.724.048
200
8141
335.786.445
312.019.035
135.523.874
O referido estudo do FNPETI ouviu gestores públicos, que disseram que a ausência de um
incentivo específico não prejudica a política de combate ao trabalho infantil, pois “... em todos
os benefícios existe uma condicionalidade ao trabalho infantil, e isso é uma restrição de fato e
não uma regra de entrada ou uma condicionalidade142”.
O que preocupa é que, para que essa restrição seja observada, a situação de trabalho infantil
deve ser informada, constatada, registrada, e o principal obstáculo ao combate ao trabalho
infantil é a omissão dessa informação.
Acredita-se que no questionário do CadÚnico, de responsabilidade do órgão da Prefeitura
Municipal mediante o preenchimento de um caderno de questionários aplicados por um
entrevistador, o entrevistado informará, no “campo 270” se participa de algum programa do
Governo Federal ou recebe algum benefício social, entre eles listada a categoria “Bolsa
Criança-Cidadã-PETI”. E que esta resposta poderá identificar as situações de trabalho infantil.
Porém, em tal caderno de questionários, não existe uma única pergunta direcionada à
existência de meninos e meninas em situação de trabalho infantil. E, importante ressaltar que,
o registro do que é trabalho infantil resulta do entendimento do próprio gestor municipal sobre
o seu conceito. Sem uma definição precisa do que é o trabalho infantil, somado a fatores
culturais que permeiam a sociedade sobre o tema, dificulta ainda mais a sustentabilidade da
política de erradicação do trabalho infantil.
O PETI é uma política publica crucial para o enfrentamento ao trabalho infantil, e o seu desafio
é priorizar a retirada das crianças e adolescentes do trabalho e definir novas estratégias que
tenham eficácia no combate ao trabalho infantil na informalidade, nas atividades ilícitas e em
regime de economia familiar.
A integração dos programas, ao equalizar o tratamento das famílias que têm e que não têm
140 Conforme publicação da UNICEF ORÇAMENTO PÚBLICO: DECIFRANDOALINGUAGEM:
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA: Valores monetários autorizados na LOA para atender despesas com projetos ou
atividades.
EMPENHO: Ato administrativo do ordenador de despesa que cria para a Administração Pública a obrigação de
pagamento a determinado fornecedor de bens, prestador de serviços ou empreiteira, de acordo com as condições
contratuais estabelecidas (art. 58, Lei 4.320/64). Através do empenho, o ordenador de despesa compromete parte
do valor de determinado crédito orçamentário vinculado a um elemento de despesa de um projeto/atividade
orçamentário.
141 Dados referentes até junho de 2008
142 Pagina 26.
162
filhas e filhos em situação de trabalho infantil, elimina os incentivos das famílias à retirada das
crianças e adolescentes do trabalho precoce.
Sem dúvidas que o Cadastro Único traz ganhos de transparência e pode contribuir para o
aprimoramento da gestão dos programas. Mas, segundos especialistas143 teria sido possível,
por intermédio do CadÚnico, gerenciar melhor a alocação dos benefícios, monitorar o
cumprimento das condicionalidades e a oferta e comparecimento às atividades socioeducativas
e de convivência, sem substituir o critério do trabalho infantil pelo da renda.
O conjunto de mudanças implementadas durante o ano de 2006 evidencia o fato de que a
política governamental priorizou o critério da renda ao critério do trabalho infantil. E essa
iniciativa não é consistente aos esforços de combate ao trabalho infantil, reconhecidamente,
um fenômeno complexo, envolvendo tanto as dimensões da pobreza e renda familiar, como
também da cultura e da dinâmica do mercado.
Opinião Legitimadora do Trabalho Infantil
Estão presentes no imaginário da sociedade brasileira várias justificativas que naturalizam o
trabalho infantil, o que contribui para a sua difícil erradicação.
O fenômeno do trabalho infantil encontra suas raízes e características na história brasileira.
Desde o século XVI, crianças indígenas, negras e mestiças eram levadas ao trabalho pelos
colonizadores. A história da industrialização do Brasil contou com o esforço das crianças,
acompanhando a tendência que vinha da Inglaterra. A mão de obra infantil também foi
constante no processo de urbanização. Na medida em que o a economia do país se
diversificava, as crianças iam ocupando espaço.
Até os anos oitenta, a sociedade e o estado brasileiro conviveram de uma forma pacífica com o
trabalho infantil, que até então nunca tinha sido representado pelo aspecto negativo. Tanto a
elite, como as classes mais pobres entendiam que o trabalho era um fator positivo para
crianças que viviam em condições de pobreza, de exclusão e risco social.
É por isso que até hoje persistem uma série de mitos como: “o trabalho enobrece”; “é
determinante na formação dos jovens”; “afasta das ruas e da marginalidade”, “na falta de
condições de sobrevivência da família, natural que suas crianças e adolescentes se voltem ao
trabalho para suprir sua subsistência” 144.
Se para a elite social o trabalho precoce era alternativa à marginalidade e solução ao problema
da miséria e pobreza, para os pobres era uma maneira de sobreviver. Daí vem o
encorajamento existente nas próprias famílias para que o trabalho tivesse início mais cedo.
Explica um estudo da OIT145, que dois fatores contribuem para compreender o início do
trabalho infantil dentro da própria família: 1) os que estão na sua origem, como a tradição do
grupo social e; 2) fatores macroestruturais, ou seja, fatores sociais, políticos e econômicos,
que geram pobreza, desemprego e salários insuficientes para o sustento da família, sendo o
trabalho infantil uma conseqüência.
143 Conforme referido estudo do Fórum Nacional de Enfrentamento ao Trabalho Infantil
144 Arenque, Eliane. A naturalização do trabalho infantil.
145 O trabalho infantil na cultura do abacaxi no município de Santa Rita - PB: um diagnóstico rápido à luz das piores
formas do trabalho infantil no Brasil. Maria de Fátima Pereira Alberto, (coordenadora). OIT Brasil.
163
Estes mitos culturais estiveram presentes nas ações das instituições públicas também. O
Código de Menores de 1926 define, em seu artigo 4°, que menor “vadio” (o equivalente à
criança em situação de rua) eram “os que se mostram refratários a receber instrução ou
entregar-se a trabalho sério e útil vagando pelos logradouros e ruas públicas, sem domicílios,
sem meios de vida regular”. Ainda em seu artigo 101, proíbe o trabalho antes dos 12 anos.
Hoje com a proteção integral, consagrada pela Convenção Internacional dos Direitos da
Criança, Constituição Federal e Estatuto da Criança e Adolescente (E.C.A), a criança e o
adolescente são sujeitos de direitos, tendo prioridade porque pessoas especiais, em
desenvolvimento. A tutela do Estado, ou seja, o controle sobre as crianças e adolescentes,
explicitada nos dois Códigos de Menores, não mais atende a esse paradigma. Contudo, o
Estado deve atender, em conjunto com a família e a sociedade, às suas necessidades,
garantindo-lhes os seus direitos com prioridade absoluta. À falta de condições da família para
cumprir essas necessidades, cabe ao Estado dar-lhe proteção e amparo, de forma a que
cumpra o seu papel, uma vez que a família constitui o espaço de crescimento e bem-estar.
No entanto a luta contra o trabalho infantil não pode ser uma luta isolada do Estado. Há
políticas públicas insuficientes para lidar com a questão, mas é necessário uma mudança
cultural na sociedade, que está acostumada a ver ou saber do trabalho infantil: “em vez de
denunciar, as pessoas se compadecem e compram a mercadoria das crianças que vendem na
rua. Além de compaixão, é a lógica do mercado, os produtos são mais baratos.” 146
A pesquisa de opinião pública sobre o trabalho infantil, encomendada pela OIT, ANDI e Fórum
Nacional de Proteção e Erradicação do Trabalho Infantil, ao IBOPE, em outubro de 2006,
evidencia as premissas acima. Entretanto, mostra que há avanços na forma em que a
sociedade vê o trabalho infantil.
Diante da pergunta “qual a idade mais adequada para que uma pessoa começasse a
trabalhar”, 54,7%, respondeu que deveria ser a partir de 16 anos. Entre os mais jovens, com
idade entre 16 a 24 anos, 77,3% respondeu de igual maneira. Em contraposição, essa opção
foi escolhida por 37,3% dos entrevistados com idade a partir de 50 anos. Sobre a mesma
pergunta quanto maior nível de instrução, maior o percentual das pessoas que acham que 16
anos ou mais é a idade adequada para se iniciar o trabalho (75,7%). O mesmo ocorre para as
pessoas com rendimento familiar de mais de 10 salários mínimos (65,2%).
A pesquisa também comprova outra medida de avaliação de rejeição ao trabalho infantil,
quando demonstra que 84,2% dos entrevistados concordam com a afirmação de que “as
pessoas que utilizam mão de obra infantil, expondo a criança a riscos deveriam ir para a
cadeia”. Dos entrevistados na faixa etária de 16 a 24 anos, 90% concordam com a
responsabilidade penal de quem utiliza a mão de obra infantil.
A frase “o trabalho infantil gera pobreza, desemprego e é prejudicial para a economia do país”
reflete a opinião de 55,5% dos entrevistados. Para a população jovem, com ensino médio ou
superior, com renda superior a 10 salários mínimos e que residem em municípios que são
capitais do Estado, tal afirmação representa 60%. Em contrapartida, menos da metade da
população de 50 anos ou mais, com até a 4ª série do ensino fundamental, com até 1 salário
mínimo de renda familiar e, residentes em municípios com até 20 mil habitantes pensavam da
mesma forma. Dos resultados por região geográfica, o maior percentual dos que discordam
totalmente de que o trabalho infantil gera pobreza está na região Sul (26%).
Uma situação levou uma parcela dos entrevistados a se posicionarem favoravelmente ao
trabalho infantil. Para quase um terço da população, 31,4%, ainda “é preferível a criança
146 Jornal do Brasil, 2 de julho de 2008. “Trabalho e drogas andam lado a lado”
164
trabalhar a estar na rua”. Conclui-se que essa alternativa constitui uma opção para afastar as
crianças e adolescentes dos chamados “perigos da rua”. A tendência a pensar dessa forma é
mais presente nos grupos da população menos instruída e com menor renda familiar,
justamente aqueles nos quais as crianças estariam mais sujeitas a viver a situação, seja pelo
fato de não estudar, ou seja, pelo número de horas de permanência na escola é pequeno.
Sobre a responsabilidade por não permitir o trabalho infantil no Brasil, 44,4% atribuem ao
Estado, 32,5% à família da criança e 18,6% responderam que é da sociedade em geral.
Especificamente sobre o adolescente, o receio do contato com as drogas e a idéia de que o
trabalho poderia protegê-lo, fez com que a frase “um adolescente que trabalha tem menos
chance de se envolver com drogas” fosse acordada por 89% dos entrevistados, não havendo
mudanças significativas nos grupos definidos pela a pesquisa.
A pesquisa, e a análise dos seus dados, pretendeu verificar os impactos da mobilização social,
das políticas sociais adotadas e da consciência subjetiva da sociedade sobre o nível de
assimilação dos compromissos assumidos pelo Governo Brasileiro.
De fato, demonstrou que a maioria da sociedade é contra o trabalho infantil. Constatou
também que os jovens, os mais instruídos, e os que vivem uma situação econômica melhor, ou
seja, aqueles que tiveram acesso a mais informação e à educação de qualidade, têm uma
consciência mais apurada sobre o trabalho infantil, tendem a se sensibilizar com a situação,
além de uma posição mais crítica frente a realidade social, mas que não o isentam ainda de
considerá-lo.
Já os mais velhos, com condições econômicas desfavoráveis e os que freqüentaram menos
tempo a escola, representantes da grande parte da população brasileira, o trabalho precoce é
mais aceito, refletindo, não só menos informação sobre as conseqüências negativas do
trabalho, como também uma visão mais tradicional e conservadora, tendendo ainda a
considerar legítimo o trabalho infantil.
As raízes simbólicas necessárias para a existência do trabalho infantil continuam vivas na
cultura brasileira. A mentalidade que durante séculos levou crianças e adolescentes ao trabalho
ainda esta presente em muitos setores da população brasileira. O fim da desigualdade social
ainda é uma utopia distante de se conquistar.
Recomendação 61 b
Normativa específica (penal e trabalhista) em relação ao Trabalho Infantil Doméstico
O Trabalho Infantil Doméstico – TID é o trabalho de crianças e adolescentes, realizado no
domicílio de terceiros, remunerado ou não, de natureza contínua e, de finalidade não lucrativa
à pessoa ou à família, no âmbito residencial, indiferente se for espaço urbano ou rural.
Consiste em geral, em fazer faxina na casa, lavar, passar, cozinhar e cuidar dos filhos dos
donos da casa.
A legislação brasileira sobre o TID envolve normativas nacionais e internacionais. Além das
normas que especificamente disciplinam o trabalho doméstico e o trabalho infantil (art. 7°,
inciso XXXIII, e 227 da Constituição Federal e arts 60 a 69 e 248 do Estatuto da Criança e do
Adolescente), outras lhe são aplicáveis por determinação legal, seja por não excluírem
expressamente o trabalho doméstico, ou por consolidado entendimento da doutrina e
jurisprudência.
165
A Constituição Federal, em seu art. 7º, XXXIII, proíbe “o trabalho noturno, perigoso ou
insalubre a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos”.
No inciso XXXIV e no parágrafo único são enumerados os direitos dos empregados domésticos.
Nos artigos 8 e 9, é assegurado o direito à sindicalização.
O artigo 227 diz que: “É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao
adolescente, com absoluta prioridade, direito à profissionalização sempre a salvo de toda
forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão”. No
parágrafo 3º do mesmo artigo, determina que a proteção especial implica no respeito da idade
mínima, garantia de direitos trabalhistas e previdenciários e acesso do adolescente à escola.
Os artigos 60 a 69 do ECA compõem o capítulo V, intitulado “Do direito à profissionalização e à
proteção no trabalho”. E o artigo 248 penaliza quem “deixar de apresentar à autoridade
judiciária de seu domicílio, no prazo de cinco dias, com o fim de regularizar a guarda,
adolescente trazido de outra comarca para a prestação de serviço doméstico, mesmo que
autorizado pelos pais ou responsáveis”.
Ora, a guarda, como regra, possui caráter temporário e apenas em casos excepcionais, poderá
ser deferida com vistas a suprir situações especiais ou a eventual falta dos pais, mas sempre
com o escopo de apoio e proteção à criança ou adolescente, tendo em vista, acima de tudo, o
seu superior interesse.
Tal artigo 248 criou uma figura de guarda diferente da ‘comum’, em que há um guardião que é
ao mesmo tempo empregador, confrontando com a irregularidade de utilizar crianças e
adolescentes no trabalho doméstico.
O TID, pelas suas próprias peculiaridades, não permite uma adequada e efetiva fiscalização
das autoridades públicas competentes, sendo que frente a prática deste trabalho precoce o
adolescente lesado necessitaria enfrentar o seu empregador, e também guardião, não fazendo
sentido ao enfrentamento ao TID situação preconizada pelo art. 248.
Das convenções internacionais ratificadas pelo Brasil, apenas duas são aplicáveis ao emprego
infantil domésticos, as convenções da OIT 138 (Idade Mínima) e 182 (Piores Formas de
Trabalho). A primeira foi aprovada em 1973, e ratificada pelo Brasil em 2002 e a outra foi
aprovada em 1999 e ratificada pelo Brasil em 2000. A demora da vigência da Convenção 138
no âmbito nacional decorreu do retardamento do Brasil indicar a idade mínima básica.
As duas convenções são compatíveis com as normas nacionais sobre a matéria. Aliás, no
âmbito nacional a Convenção 138 da OIT se aplica integralmente e sem limitações ao trabalho
doméstico infantil. Ressalta-se que a legislação nacional, pelo artigo art. 7°, inciso XXXIII da
Constituição Federal, é mais dura que a Convenção 138 em dois pontos: no ordenamento
jurídico nacional não permite trabalhos leves antes dos 16 anos (art.7 da convenção); não há a
faculdade de autorizar o trabalho a partir dos 16 anos em locais insalubres e inseguros (art. 3,
§ 3 da Convenção).
Porém, a Convenção 138 prevê que o Estado estabeleça sanções para descumprimento dos
seus dispositivos (art. 9º). O Brasil, ao ratificar a convenção, assumiu o compromisso de
prever sanções, fato que inexiste na legislação brasileira.
Como já assinalado, a Constituição Federal e a Convenção 138 da OIT prevêem a idade mínima
166
de admissão ao emprego e ao trabalho, seguindo os seguintes parâmetros: é proibido qualquer
emprego ou trabalho abaixo dos 14 anos; a partir dos 14 aos 18 anos é permitido o trabalho
em regime de aprendizagem; 16 anos é a idade mínima básica para admissão para emprego
ou trabalho; abaixo dos 18 anos é proibido, sem exceção, qualquer trabalho perigoso,
insalubre, penoso, noturno, prejudicial ao desenvolvimento físico, psíquico, moral e social.
O trabalho doméstico se realiza em âmbito residencial, e para haver a aprendizagem, em uma
correlação “teoria e prática”, atrelada a um contrato de trabalho doméstico, seria indispensável
uma parte “teórica” em um centro de formação e outra “prática” monitorada no emprego.
Conclui-se daí que, antes dos 16, o adolescente não pode ser admitido como empregado
doméstico, uma vez que, as normas brasileiras disciplinam a aprendizagem em empresas, e
não âmbito residencial.
Porém, era o entendido até junho de 2008. O Decreto nº 6.481, de 12 de Junho de 2008,
listou as piores formas de trabalho infantil, incluindo em suas 109 atividades o trabalho infantil
doméstico147. De acordo com o já mencionado, artigo 7º, XXXIII da Constituição Federal, por
ser uma das piores formas de trabalho, fica proibido o TID antes dos 18 anos de idade.
O trabalho infantil também pode ser entendido como o trabalho realizado pela menina e
menino, no próprio lar. Neste caso, o “tomador de serviços” não é um terceiro como é o caso
do empregado nos demais contratos de trabalho, não se constituindo em uma relação de
prestação de serviços, onde não há obrigação de remuneração. Porém não deixa de ser
considerado trabalho infantil doméstico, bem mais invisibilizado, e tão prejudicial quanto.
Quanto a normas penais, é inexistente, em nosso ordenamento, leis que punam os agentes
que empregam a mão de obra infanto-juvenil, e que são violadores de vários direitos
fundamentais, como, o direito ao convívio familiar, ao lazer, à escola, entre outros. É
perceptivo que o marco legal ainda é inadequado para classificar e combater o trabalho infantil
doméstico
Mecanismos acessíveis de denúncia do Trabalho Infantil Doméstico
O Trabalho Infantil Doméstico, TID, é considerado pela OIT como uma das piores formas de
trabalho infantil, através de sua Convenção 182, a qual o Brasil é signatário desde setembro
de 2000. Porém, cada país tem a autonomia para criar e atualizar a sua própria lista e, depois
de oito anos, o Decreto nº 6.481, de 12 de Junho de 2008 aprovou nova lista brasileira das
piores formas de trabalho infantil, que estabeleceu, entre 109 atividades que passam a ser
proibidas para crianças e adolescentes de até 17 anos, o trabalho infantil doméstico.
No entanto, o TID é considerado difícil de ser combatido porque: é um trabalho oculto, que
acontece dentro de residências; é invisível, pois normalmente é informal e a relação entre
empregado e empregador pode ficar mascarada pelo eventual direito de guarda do patrão e; é
inacessível, pois segundo a Constituição Federal em seu artigo 5°, inciso XI, o domicílio é
inviolável, não viabilizando a fiscalização como feita aos empregadores em geral, salvo no caso
de denúncias.
Desta forma, não há um mecanismo de denúncia exclusivo para o Trabalho Infantil Doméstico.
Mas, em caso de denúncia, é necessário se valer das portas de entrada para apuração de
qualquer crime ou violação contra crianças e adolescentes.
147 Até então as piores formas de trabalho infantil eram regulamentadas pela Portaria nº. 20, de 13 de setembro de
2001, da Secretaria de Inspeção do Trabalho.
167
Os Conselhos de Direitos, de âmbito Nacional, Estadual e Municipal e os Conselhos Tutelares,
criados respectivamente pelos artigos 88, 131 e 132 do ECA, são co-responsáveis na ação de
combate ao trabalho infantil doméstico, juntamente com a Delegacia de Proteção da Criança e
Adolescente, a Delegacia Regional do Trabalho, a Promotoria da Infância, o Ministério Público
do Trabalho, o Juizado da Infância e da Adolescência e, os órgãos responsáveis à proteção da
criança (como por exemplo, o S.O.S. Criança, e o Disque Denúncia - Ligue 100). Outro espaço
que as crianças e a sociedade em geral têm para denunciar esta prática são os Fóruns
Estaduais de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil.
É visível que o marco legal ainda é inadequado para classificar e combater o trabalho infantil
doméstico. Não há programas ou estratégias governamentais específicas destinadas ao
enfrentamento, erradicação, combate e a proteção do trabalho infantil doméstico. Tampouco
existem políticas públicas, apesar de existir algumas ações locais148. As que existem, visando
o trabalho infantil em geral não voltam suas ações para o doméstico.
Número de denúncias e inspeções
Com a dificuldade de fiscalizar o Trabalho Infantil Doméstico, considerando que ele acontece
dentro do âmbito familiar que é inviolável constitucionalmente, (salvo se houver
consentimento, ou caso de fragrante delito ou desastre, para prestar socorro ou, durante o dia,
por determinação judicial), as inspeções realizadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego não
atingem o TID.
Se é difícil de ser fiscalizado, conseqüentemente é difícil de ser mapeado e quantificado, e
dados confiáveis são recursos de fundamental importância para estudar o trabalho infantil em
geral e recomendar políticas governamentais.
E o trabalho doméstico, assim como o trabalho informal ou rural, por exemplo, não requerem
habilidades especiais, e podem facilmente ignorar restrições legais, o que faz com que meninas
e meninos atuem por longos períodos de tempo, muitas vezes em ambientes sujos e
perigosos, recebendo baixos salários, e com a dificuldade de o Estado saber a dimensão de
quantas pessoas são, as meninas e meninos acabam ficando à margem dos programas sociais.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), e seu levantamento suplementar sobre
o Trabalho Infantil e Aspectos Complementares de Educação de 2006, procurou captar
informações sobre crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade que realizam afazeres
domésticos149, através de duas perguntas. Uma, que investigava se a criança e adolescente
cuidava dos afazeres domésticos na casa e a outra, quantas horas era dedicada a aos afazeres.
É importante ressaltar que o intuito destas perguntas era o de retratar o número de crianças e
adolescentes que exerciam afazeres domésticos em casa, e não na de terceiros. E de todo
modo, tais trabalhos, para a manutenção da moradia ou cuidar de um parente, não deve recair
sobre a criança.
Segundo a pesquisa, do total de pessoas de 5 a 17 anos de idade, estimou-se que 49,4%
148 Pesquisas realizadas em 2000 e 2007, encomendadas pelo CEDECA Pe. Marcos Passerini e pelo Sindicato dos
Empregados Domésticos (Sindoméstico), os servidores públicos aparecem entre os maiores exploradores de mãode-obra infantil doméstica no Maranhão. A partir desta constatação, está sendo discutido no estado um projeto de
lei que penalizará administrativamente o servidor público estadual que utilizar a mão de obra infantil no trabalho
doméstico.
149 Compreendendo, como afazeres domésticos, aquelas tarefas realizadas dentro do próprio domicílio, tais como:
arrumar a casa, cozinhar, lavar ou passar roupas, cuidar de crianças, limpar quintal, entre outras.
168
exerciam afazeres domésticos, o que corresponde ao contingente de 22,1 milhões de
brasileiros.
O exercício de afazeres domésticos também obedece a lógica da tradição que cercam a família
brasileira, e quem o desempenha em sua maioria são as meninas (62,6%). Dos meninos,
36,5%, cuidam dos afazeres.
Geograficamente, das Regiões em que mais crianças e adolescentes que exercem afazeres
domésticos, a Norte (54,1%) e a Sul (54,5%) apresentam os maiores percentuais, e a Sudeste
o menor (45,2%). O Centro Oeste e o Nordeste representam respectivamente 49,3% e
50,8%.
As análises mostram, que as crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade dedicam, em
média, cerca de 10,4 horas semanais aos afazeres domésticos (as pessoas que tem mais de 18
anos ou mais, dedicam 21,2 horas). Mais da metade (52,2%) das crianças e adolescentes que
realizam afazeres domésticos dedica até 7 horas semanais a essas atividades e 26,2% gastam
de 8 a 14 horas semanais nas tarefas em casa, ou seja, 78,4% despendem até 14 horas
semanais em afazeres domésticos (média de até 2h por dia).
Separando por gênero, as crianças e adolescentes do sexo feminino exercem as tarefas com
mais intensidade. Cerca de 16,2% delas trabalham mais de 21 horas por semana. Ao passo
que, para os do sexo masculino, este percentual era de 7,5%.
A pesquisa apontou também que, 45,6% das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos de idade
estão concentradas em domicílios cuja renda per capita é de até meio salário mínimo150 . Para
as crianças e adolescentes que exercem e não exercem afazeres domésticos, essas proporções
eram de 47,2% e 44,1%, respectivamente. Na região Nordeste, 70,5% das crianças e
adolescentes que fazem afazeres domésticos estão em domicílios com rendimento per capita
de até um e salário e meio; já na região Sul esse percentual não atingiu 30,0%.
O rendimento domiciliar médio mensal per capita dos domicílios em que vivia alguma criança
ou adolescente de 5 a 17 anos de idade que exercia afazeres domésticos foi estimado em R$
278, inferior ao dos domicílios daqueles que não exerciam afazeres domésticos (R$ 361).
O suplemento da PNAD ainda investigou os aspectos socioeconômicos do trabalho infantil, e
nele aponta os dados de meninos e meninas que exercem como principal ocupação serviços
domésticos. Do total de 5,1 milhões de crianças e adolescentes entre 5 a 17 anos,
trabalhadoras infantis, 411.368 são empregados domésticos.
Deste total, 25.080 são meninos, o que representa 6,2%. Já as meninas, comprovando que a
ocupação remunerada mais comum na infância e adolescência é o serviço doméstico, são
386.288, ou 93,9%.
Quanto a raça e etnia, a grande maioria é parda, 59,70%. Em seguida vem a branca, 32,40%,
a preta, 7,50%, a indígena, 0,27% e amarela 0,13%. Considerando que os negros são os
pardos e pretos, 67,20% das crianças e adolescentes são negras e realizam serviços
domésticos.
Entre as meninas que são trabalhadoras domésticas não é diferente. 58,93% é parda, 32,65 é
branca, 8,05% é preta, 0,23% é indígena e 0,14% é amarela. Assim, as negras representam
150 À época da PNAD 2006, o valor do salário mínimo era de R$350,00. Hoje é de R$ 415,00 (Lei 1.709/2008)
169
66,98% da população feminina de 5 a 17 anos que é trabalhador infantil doméstico.
Entre as Regiões brasileiras, o Nordeste é o que concentra o maior número de crianças e
adolescentes em TID, 141.210 (34,7%). O Sudeste, em segundo, tem 120.622 (29,6%). A
Região Sul vem a seguir, com 56.488 (13,9%), a Norte tem 48.700 (12%) e a Centro Oeste
39.843 (9,8%).
Sobre a faixa etária dos trabalhadores domésticos infantis, a grande maioria (59,80%), tem
entre 16 e 17 anos, o que à época da pesquisa era permitido, mas que hoje em dia não é 151 .
Em seguida vem as meninas e meninos de 14 a 15 anos, representando 27% do total, as de
10 a 13 anos 12,70%, e as de 5 a 9 anos, 0,5%.
Os dois recortes, feitos pela pesquisa, demonstrou que as meninas brasileiras em situação de
risco social, têm mais chances de trabalhar como empregadas domésticas, onde reproduzem o
que já fazem em casa. E este tipo de atividade é a sua porta de entrada no mercado de
trabalho, partindo da experiência adquirida em longas jornadas de trabalho nos afazeres
domésticos de suas próprias casas, onde sofrem da mesma invisibilidade que oculta o trabalho
de suas mães, tias e avós.
Comparando os dados de 1992 até 2008, percebe-se uma drástica queda no número de
crianças e adolescentes trabalhadores infantis domésticos (882.807 em 1992 e 406.863, em
2008). Mas mesmo assim, o número ainda é enorme, e não há o que comemorar esta
evolução numérica.
Número de infrações
O Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) é responsável por fiscalizar o trabalho infantil, seja
através de suas ordens de serviço mensais, seja através de denúncias. Há também os
operativos, que acontecem em nível nacional e regional.
Conforme os Resultados da Fiscalização do Trabalho Infantil, divulgado no website do MTE, não
há menção ao trabalho infantil doméstico, há apenas o registro do número de infrações sobre o
trabalho infantil.
Observando a Lei Orçamentária Anual, e o orçamento destinado ao Programa de Erradicação
ao Trabalho Infantil, fica claro como o TID fica ausente das ações dos Auditores Fiscais do
Trabalho. Há rubrica apenas para a “Fiscalização para Erradicação do Trabalho Infantil”, em
ações que competem ao Ministério do Trabalho e Emprego (que faz a fiscalização) e Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (responsável pelo PETI/PBF).
Sensibilização, percepção e mobilização da sociedade, especialmente crianças e
adolescentes, em relação ao Trabalho Infantil Doméstico
O Trabalho Infantil Doméstico, considerado pela OIT, através de sua convenção 182 como uma
das piores formas de trabalho infantil, recentemente foi assim considerado pelo Governo
Brasileiro. No Brasil, 411.368 mil crianças e adolescentes na faixa etária entre 5 e 17 anos
exercem trabalho doméstico, sendo um dos principais setores de ocupação de crianças no país.
151 Decreto nº 6.481, de 12 de Junho de 2008, que listou as piores formas de trabalho infantil, incluindo em suas 109
atividades o trabalho infantil doméstico.
170
As meninas são maioria, com maior incidência de negras (pretas ou pardas).
As crianças que trabalham como domésticas em casa de terceiros, segundo a OIT, sofrem com
o afastamento de suas famílias e da vida comunitária e muitas vezes não têm oportunidade de
estudar ou brincar. Compõem um "exército invisível" de mão-de-obra, sujeita a todo o tipo de
exploração. Por ser um trabalho realizado dentro de um lar, as meninas e meninos acabam não
tendo a proteção do Estado.
Vale registrar que o trabalho infantil doméstico, diferente das demais formas de trabalho
infantil, por estar fora do sistema econômico, não visa lucro, ou seja, a criança trabalha sem a
perspectiva de remuneração e de angariar mais dinheiro para o seu patrão. Contradiz com a
jornada de trabalho, se comparada com outras formas de trabalho infantil.
Um dos grandes obstáculos para o combate ao TID é a questão cultural. Para o seu
enfrentamento há uma rejeição grande, dado o conteúdo cultural da utilização dessas meninas
e meninos no trabalho doméstico, com uma permissividade, pois a sociedade acha que não é
tão grave a “ajuda nos afazeres domésticos”.
E a desvalorização do trabalho doméstico em geral está diretamente relacionada a quem o
realiza (93,9% de meninas segundo PNAD 2006) e ao tipo de trabalho que se faz (doméstico).
O tempo despendido com a reprodução da vida, com o cuidado de pessoas que não podem se
“autocuidar” (idosos, crianças, doentes), com ações essenciais para a manutenção das
atividades produtivas como educação, vestimenta, alimentação, saúde e abrigo, não é
contabilizado como válido para a organização social do trabalho.
Há estudos que dizem que as meninas pobres são introduzidas no trabalho doméstico familiar
por volta dos sete anos, cuidando dos irmãos mais novos e ajudando nos afazeres domésticos.
Muitos citam também casos de meninas que são levadas de cidades do interior ou das
periferias para casas de família de classe média nos grandes centros urbanos para ajudar nos
serviços domésticos. Normalmente elas recebem propostas de trabalho com promessas para
morar e estudar, mas normalmente a promessa de estudo não é cumprida, seja porque há
uma sobrecarga de trabalho, seja porque o emprego acaba se transformando numa forma
moderna de escravidão, com jornadas de trabalho excessivas, proibição de estudar, retribuição
do trabalho doméstico com roupas usadas da família, e sem a garantia de seus direitos
trabalhistas.
Culturalmente, essas famílias consideram estar ajudando estas crianças de origem pobre, ao
oferecer “oportunidades” que elas não teriam se continuassem com suas famílias. E dentro de
suas próprias casas, a família da criança ou adolescente não entende que, quando uma menina
ou menino assume o cuidado de irmãos menores e outras tarefas que devem ser feitas por
adultos, ela está trabalhando.
Estudo feito no Pará, por um juiz, a partir de classificados de jornais, encontrou anúncios que
diziam: “Precisa-se de babá com idade entre 10 e 40 anos, que durma no emprego, não
estude e goste de criança.” “Precisa-se de uma moça de 12 a 17 anos, com referência, que
durma no emprego, que não esteja estudando, com folga quinzenal e que goste de criança.”.
Apesar de os exemplos serem de um jornal de Belém, esse tipo de anúncio é publicado,
segundo o estudo, de norte a sul do país. É comum encontrar, ao lado de exigências como ‘ser
limpa’, ‘não ter vícios’, ‘dormir no emprego’, ‘não ter filhos’, ‘ser educada’, a condição de que a
pretendente ao emprego doméstico não estude’.
171
Tais classificados alertam para três pontos sobre o TID: a atualidade, a invisibilidade e a
tolerância da sociedade em relação a esse problema. É atual, porque, mesmo que o estudo
tenha sido feito no começo de 2000, os anúncios são recentes. Invisibilidade e tolerância
porque o emprego de crianças e adolescentes no trabalho doméstico é encarado de forma tão
natural que havia anúncios em jornais de grande circulação frisando a exigência de que essas
meninas não devem estudar, prática ilegal que afronta diretamente o princípio e garantia
fundamental à educação de toda e qualquer pessoa.
Segundo os dados da PNAD e a pesquisa da OIT, a maioria das meninas que trabalham com
serviços domésticos são negras (pretas e pardas). E a explicação para este quadro é histórica.
A matriz ideológica do trabalho doméstico brasileiro se estrutura no viés do processo de
transição entre trabalho escravo para o trabalho livre, cujo marco institucional foi a
urbanização sem planejamento, a industrialização, a imigração e a transformação espacial da
casa grande e senzala em favelas e sobrados.
Refletir sobre a maior categoria sócio-profissional feminina e negra no mundo do trabalho
brasileiro pressupõe olharmos como se estruturam as desigualdades de tratamento, de
oportunidades e de condições no trabalho doméstico.
A relação do trabalho doméstico infantil, que ocorre em âmbito feminino, acaba sendo “de
mulher para mulher”, onde configuram três “atrizes”: a menina trabalhadora, a mãe dela e a
patroa. Na casa de origem, é a mãe que se envolve mais com a decisão de a filha começar a
trabalhar. Depois, quando ela já está empregada, quem lhe passa as tarefas e fiscaliza o
trabalho é geralmente a patroa, e não o patrão.
O contexto maior em que está inserido esse assunto questiona construções culturais impostas
por gêneros, especialmente na sociedade capitalista pautada no sistema patriarcal, que
prioriza a posição hierárquica dos homens e subordina as mulheres. O trabalho doméstico
remunerado é a maior profissão feminina do país. E foi destinado às mulheres como exercício
de atividades “naturais” do sexo feminino. E numa perspectiva sem horizontes, as meninas
com menos oportunidades continuam este ciclo.
Sendo assim, é um trabalho visto sem necessidade de remuneração, pois muitas vezes nem é
visto como profissão, ou ainda, um trabalho ao qual sociedade, governos e famílias não
conferem qualquer valor contributivo para as riquezas do país.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) 2008 não amplia a perspectiva das trabalhadoras domésticas.
Os recursos destinados à qualificação social e profissional delas e outras populações em
situação de alta vulnerabilidade foram reduzidos em R$ 1,8 milhão durante a tramitação no
Legislativo. A proposta enviada pelo Executivo previa R$ 9 milhões para atingir os objetivos de
elevação de escolaridade; fortalecimento da organização das trabalhadoras domésticas;
intervenção em Políticas Públicas, prevendo a valorização do trabalho doméstico a partir de
campanhas, parcerias, ações nas áreas de direitos humanos e enfrentamento da violência
contra as mulheres, moradia, saúde, trabalho, previdência social e erradicação do trabalho
infantil doméstico.
Outra dificuldade é a fiscalização, pois ocorre em ambiente familiar, dificultando o combate ao
trabalho infantil doméstico.
E a ideologia que recobre a questão, muitas vezes vem com valores aceitos de modo
incontroverso, como a caridade, a filantropia e a solidariedade através de sentimentos como “é
como da família”, “nós pegamos para criar”, “que nós praticamente adotamos”. E tais
desaparecem das estatísticas, pois, do ponto de vista da ideologia, permanecem “protegidos”
172
de todos os perigos que rondam a vida dos mais pobres, embora tenham que se esforçar em
troca desta proteção.
As famílias têm que ser apoiadas pelo Estado, que deve assegurar os direitos fundamentais
mais básicos, como o direito à saúde, ao direito à educação. É inaceitável e perverso que se
responsabilize a criança pela pobreza de sua família. E esta percepção tem que partir da
sociedade.
O Trabalho Infantil Doméstico é uma questão transversal que perpassa pelas questões de
idade, gênero e raça. E estes dois últimos fatores são o que determinam, em grande parte, as
possibilidades de acesso ao emprego, assim como as condições em que esse se exerce. É
fundamental que o TID tenha a mesma visibilidade que o Trabalho Infantil, tanto através de
Políticas Públicas e como de Campanhas para seu combate e erradicação.
Caso Exemplar
Em 2005, quando um casal propôs a Maria Benedita da Silva levar sua filha Marielma de Jesus
Sampaio, de 11 anos, para morar com eles em Belém, ela vislumbrou a possibilidade de uma
vida melhor para a menina, uma vez que na cidade de Vigia, no litoral paraense, onde trabalha
na lavoura, ela tinha dificuldades para sustentar os quatro filhos com o salário de R$ 10 por
semana.
Além de escola o casal prometeu roupa, calçado, tudo o que ela precisasse. Cerca de quatro
meses depois, após ter trabalhado como babá para a família e sem ter freqüentado a escola
nem um dia, Marielma morreu após uma sessão de espancamento.
O laudo médico realizado após a morte de Marielma indicava que ela tinha três costelas
quebradas, rins e pulmões perfurados, além de cortes e queimaduras por todo o corpo. O
exame também indicou a presença de sêmen no corpo da menina, indicando uma possível
violência sexual.
O casal que empregava Marielma foi preso, e se acusam mutuamente pelo assassinato.
Imediatamente após o crime, a patroa de Marielma, o assumiu, dizendo que a adolescente
havia molestado sua filha de um ano. Os exames no bebê, porém, descartam a tese.
Posteriormente, ela mudou sua versão e passou a acusar o marido, pelo crime. Ela disse ter
assumido o espancamento, no primeiro momento, por lealdade ao marido e por medo de suas
agressões.
Ambos foram condenados por homicídio quaduplamente qualificado, pelo crime que ocorreu
em dezembro de 2005.
Este foi o primeiro caso de condenação por um crime relacionado ao trabalho infantil
doméstico.
Recomendação 61 c
Evasão escolar e repetência associada ao Trabalho Infantil.
O direito à educação ocupa uma posição central entre os direitos humanos, pela essencialidade
173
ao desenvolvimento e exercício de outros direitos. Nesta esteira, constitui o meio pelo quais as
crianças e adolescentes, econômica e socialmente excluídos, podem sair desta condição. Além
disso, como já visto, crianças que se beneficiem com a educação são mais propensas a
proporcionarem a educação a seus próprios filhos.
Sem dúvida, a educação configura-se como um grande aliado para o fim do trabalho infantil.
Tanto é que o Programa de Erradicação ao Trabalho Infantil, do Governo Brasileiro, condiciona
a concessão do benefício às crianças afastadas do trabalho e inseridas na escola. O mesmo
ocorre com o Programa Bolsa Família, que exige uma freqüência escolar mínima para crianças
e adolescentes.
Faz parte de ambos os programas, que foram unificados em 2005, ações socioeducativas e de
convivência, que se desenvolvem no horário oposto ao da escola, complementando a educação
e evitando que os atendidos pelo o programa voltem a trabalhar.
Analisando os dados, de acordo com a PNAD 2006 e seu levantamento suplementar sobre o
Trabalho Infantil e Aspectos Complementares de Educação de 2006, no Brasil, cerca de 19%
das crianças e adolescentes entre 5 a 17 anos que trabalhavam, estavam fora da escola ao
passo que 6,4% dos que não trabalhavam, não freqüentam a escola.
Há um grande percentual de crianças e adolescentes que continuava freqüentando a escola
mesmo quando trabalhavam. Isso acontece com as crianças e adolescentes entre as idades de
5 a 13 anos. Eram 95,5% das pessoas entre esta faixa etária que estavam ocupadas e
estudando, enquanto as que não trabalhavam e freqüentavam a escola representavam 95,3%.
Já entre os adolescentes de 14 a 17 anos, é possível verificar que o trabalho infantil tem
reflexos na taxa de freqüência à escola.
A referida pesquisa demonstrou que das pessoas de 14 a 15 anos, 84,2% trabalhavam e
freqüentavam a escola e 93,7%, não trabalhavam e estavam estudando. Porém a evasão
escolar tem seu maior número entre as meninas e meninos de 16 a 17 anos. Dos que
trabalhavam, 70,8% estudavam, e 82,4% que não trabalhavam estavam na escola.
Das crianças e adolescentes de 5 a 17 anos, a Região Norte, apresentava as menores taxas de
escolarização (79,5% para as que trabalhavam e 90,3% para as que não trabalhavam). Já a
Região Sudeste abrigava a maior diferença entre as taxas das crianças e adolescentes,
ocupadas ou não e que freqüentavam a escola (78,9% e 95,3%).
Em relação à escolaridade, a pesquisa estimou que o percentual de crianças e adolescentes de
5 a 17 anos de idade ocupados sem instrução ou com menos de um ano de estudo, era 28,0%,
número superior ao dos não-ocupados (15,7%). O percentual dos que trabalham e que tem de
8 a 10 anos de estudo é 10,0%, índice inferior ao dos não-ocupados (14,2%).
Mesmo a pesquisa não ter identificado o número de adolescentes que trabalhem conforme
permissão da legislação é muito grande o número dos que não estão na escola. E um dos
principais motivos apontados está relacionado ao trabalho ou afazeres domésticos.
De fato, a PNAD concluiu que, 20,4% das crianças e adolescentes entre 5 e 17 anos que
deixaram de freqüentar a escola, o fazem para ajudar nos afazeres domésticos, trabalhar ou
procurar trabalho.
174
Quanto ao trabalho infantil doméstico, pesquisa coordenada pela Organização Internacional do
Trabalho - OIT, nas cidades de Belo Horizonte, Belém e Recife, em 2002, revelou que dois
terços das meninas domésticas que residem no emprego, e quase um terço das não-residentes
não freqüentam a escola.
É importante, considerar que o direito à educação não se reduz à freqüência à escola formal. E
uma educação que contribua para a inclusão social deve contemplar tanto a democratização do
acesso às instituições educacionais quanto à permanência na escola, com aprendizagem
efetiva e principalmente de qualidade. Para as crianças trabalhadoras, os elevados índices de
evasão escolar reforçam a necessidade de combater o trabalho infantil.
Dado a gravidade e a relevância do assunto, o Dia Mundial de Combate ao Trabalho Infantil (12
de Junho), em 2008, foi marcado, no mundo inteiro, por uma campanha com atividades para a
sensibilização através da mensagem “Educação: resposta certa contra o trabalho infantil”, e a
partir das seguintes premissas: a educação integral, de qualidade e inclusiva para todos os
meninos, meninas e adolescentes, até a idade mínima para admissão ao emprego; políticas
educativas que previnam o problema do trabalho infantil pela garantia de educação de
qualidade, com recursos e qualificação adequadas e; uma educação para a sensibilização sobre
a necessidade de debater o problema do trabalho infantil.
Políticas de proteção ao ex-trabalhador infantil e reingresso educacional
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), como descrito anteriormente, se
caracteriza por um tripé: uma bolsa mensal para as famílias de crianças e adolescentes que
trabalham; a promoção social dessas famílias por meio de ações sócio-educativas e de
ampliação e geração de renda; e a participação de meninos e meninas na jornada escolar
ampliada, que inclui atividades de lazer, esportivas, culturais e de reforço escolar.
Essa terceira “perna” é considerada por especialistas uma estratégia fundamental, por manter
a criança, que antes era trabalhadora, ocupada em atividades e longe da exploração, através
de esporte, arte e de reforço escolar no turno contrário ao da escola. É por isso que a
qualidade das ações socioeducativas e de convivência tem que estar em primeiro plano. Esta é
a política pública do Governo Brasileiro para a proteção ao ex-trabalhador infantil.
Com a integração entre o PETI e o Programa Bolsa-Família (PBF), o primeiro passou a limitarse às ações sócio-educativas e de convivência e àquelas que, sob a condução do MTE,
orientavam-se para a fiscalização do trabalho infantil. Já as ações do PETI relativas à
transferência de renda foram transferidas para o PBF.
Houve um aumento no orçamento destinado ao pagamento das bolsas às famílias
beneficiadas. Mas o valor previsto às ações socioeducativas e de convivência, não acompanhou
o incremento no número de atendidos.
É o que se observa ao acompanhar a Lei Orçamentária Anual, na ação 2060 Ações
socioeducativas e de Convivência para crianças e Adolescentes em situação de Trabalho152 :
Ano
2005
2006
2007
2008
Valor (R$)
205.078.92
5
198.384.21
3
215.764.58
8
115.312.220
152 Ver nota de rodapé 10
175
Vale ressaltar que no ano de 2005 a integração entre os programas ainda não tinha sido feita,
e quando o foi, a expectativa era de que número de atendidos, que era quase 1 milhão
passasse para 3,2 milhões, conforme meta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
a Fome (MDS). Claramente os valores não tiveram mudança expressiva.
O principal problema, é que nessa situação os meninos e meninas correm grande risco de
continuarem no trabalho infantil, mesmo recebendo o benefício, pois podem utilizar o tempo
livre para aumentar a renda familiar.
Análise produzida pelo Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil,
FNPETI153, revela que a retirada das crianças e adolescentes do trabalho, principal objetivo do
PETI, acabou dando lugar ao combate à pobreza, foco prioritário do Programa Bolsa-Família.
Com isso, os gestores municipais preocupam-se em checar apenas se a renda das famílias
permite que as mesmas sejam inseridas no PBF, mas deixam de verificar se os filhos estão
trabalhando ou não.
Se a informação sobre a condição de trabalho infantil é omitida, a família recebe o benefício
em dinheiro do PBF, mas o jovem deixa de ser atendido. O documento do FNPETI diz que, se
por um lado há descuido das prefeituras no registro, por outro há o interesse de muitos pais de
que os filhos continuem trabalhando para ajudar no sustento. Com a fraca fiscalização, e com
a pequena política de sensibilização das famílias, é fácil que o trabalho precoce passe
despercebido.
O estudo aponta ainda os problemas recorrentes com a realização das ações socioeducativas e
de convivência. Há uma ausência de definição sobre o que devem ser tais ações, e a falta de
uniformização e a ineficácia do controle sobre a prestação, pelos municípios, pode também
comprometer a eficácia do Programa.
Outro esforço governamental para que as ações socioeducativas sejam implementadas é o
Sistema de Controle e Acompanhamento das Ações Ofertadas pelo Serviço Socioeducativo do
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (SisPETI). Criado em 2007, como uma
ferramenta para que MDS monitore a freqüência das crianças e adolescentes na jornada
ampliada escolar.
Atualmente, 50% dos municípios que tem o PETI (do total de 3.361) alimentam o sistema com
dados de 590.791 crianças (que representam 68,43% dos 875 mil meninos e meninas
registrados no Cadastro Único do Governo Federal como em situação de trabalho infantil).
E este levantamento, feito em janeiro de 2008, aponta que 321.944 crianças e adolescentes
podem não estar sendo atendidos nas atividades desenvolvidas no contraturno escolar, porque
esses meninos e meninas são apresentados no sistema como não vinculados a nenhum núcleo
executor dessas ações. E este número pode ser ainda maior, considerando que os outros 50%
dos municípios brasileiros ainda não estão abastecendo o sistema, impossibilitando seu
acompanhamento.
Por mais que possa haver falha no preenchimento do SisPETI, o número é muito expressivo,
sendo claro que há muitos beneficiários sem o atendimento próprio. E para as meninas e
meninos que são atendidos, é necessário que haja uma constante fiscalização para saber se os
núcleos responsáveis por estas ações socioeducativas têm reais condições para o atendimento.
É consenso que a criança e o adolescente retirados do trabalho infantil precisam ter acesso à
153 Ver nota de rodapé 7
176
educação de qualidade em tempo integral. Eles têm que ter a oportunidade de estar num
espaço de proteção e adequado pedagogicamente para que ela melhore seu desempenho
escolar e possa buscar profissionalização e uma inserção no mercado de trabalho em condições
dignas, rompendo o ciclo da pobreza.
Qualidade da informação sobre Trabalho Infantil
Da década de 80, a partir de denúncias internacionais, o Brasil foi sinalizado como um dos
países com os maiores índices de desigualdade econômica e maior injustiça social. No âmbito
nacional, uma ampla mobilização social se formou para exigir o estabelecimento de princípios
constitucionais que, entre eles, priorizassem a criança e o adolescente. Como resultado tem-se
a promulgação da Constituição Federal, em 1988, e a aprovação do ECA, em 1990 e no mesmo
ano a ratificação da a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança.
A apropriação de um discurso garantista, e a pressão internacional sobre o tema trabalho
infantil, deram início a um processo de disseminação e apropriação do tema.
Nesse âmbito, em 1992 a OIT implementou, em escala mundial, o Programa Internacional
para a Eliminação do Trabalho Infantil - IPEC, abrigado pelo Brasil nesta ano mesmo. O
Programa constituiu-se em um instrumento de cooperação em que se pode articular, mobilizar
e legitimar as iniciativas nacionais de combate ao trabalho infantil. A partir daí, entidades
governamentais, e não governamentais adotaram o tema “trabalho infantil” como prioridade
de investimento e de ação.
A imprensa, tanto escrita como falada, abriu espaços importantes para a difusão e discussão
da problemática. Pesquisadores se dedicaram ao tema, criando uma literatura específica, com
abordagens profundas, que permitiram a consolidação de uma reflexão teórica e histórica
sobre o trabalho infantil. Os sindicatos se apropriaram da idéia e incluíram cláusulas nas
convenções e acordos com restrições ao trabalho infantil e proteção ao trabalhador
adolescente. Espaços como seminários, congressos, debates e fóruns foram criados.
Campanhas de divulgação e de denúncia foram lançadas.
Foi aberto um lugar importante para relações interinstitucionais em volta da erradicação do
trabalho infantil. Um exemplo é a Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil
(CONAETI), que permitiu, entre outros ganhos, a concepção de novos termos legais,
ratificações de tratados e convenções internacionais, elaboração de um Plano Nacional de
Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil e Proteção ao Trabalhador Adolescente e a criação
e implementação de políticas públicas.
Outro espaço interinstitucional criado foi o Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do
Trabalho Infantil (FNPETI), em 1994. Seu estabelecimento foi um avanço no quadro político
institucional por ser uma instância permanente de articulação, informação e mobilização dos
agentes institucionais envolvidos com políticas e programas de enfrentamento ao trabalho
infantil e de proteção ao adolescente trabalhador. O Fórum possui representações em cada
uma das unidades da federação, os Fóruns Estaduais de Prevenção e Erradicação do Trabalho
Infantil.
O Portal do FNPETI, lançado em 2006, tem como objetivo facilitar e centralizar o acesso
informações de qualidade sobre o trabalho infantil, além de servir como espaço para a troca
de discussões a respeito do trabalho precoce. De fato, o portal é referência nacional sobre
tema, pois além de informar, ele atua como um espaço recebimento de denúncias
apresentação de propostas.
177
a
e
o
e
Outra iniciativa, não governamental, que tem um papel de destaque na informação de
qualidade, é o Programa de Comunicação para Erradicação das Piores Formas de Trabalho
Infantil, executado desde 2004 pela Agência de Notícias dos Direitos da Infância (ANDI), em
parceria com a OIT, no âmbito do IPEC.
Com o objetivo de dar visibilidade às Piores Formas de Trabalho Infantil154, a partir do
reconhecimento que a imprensa é ator fundamental no agendamento e na qualidade das
discussões na pauta pública, foi dedicado atenção à mobilização e qualificação de jornalistas,
além de capacitar os atores envolvidos na prevenção e na eliminação das Piores Formas de
Trabalho Infantil. Sabendo que o conceito de trabalho infantil não é novidade para a imprensa
brasileira, a idéia foi de trabalhar os conceitos de “piores formas de trabalho infantil” e
“trabalho decente”. Como conseqüência da ação, foram feitas duas publicações: “Piores Formas
de Trabalho Infantil – Um Guia para Jornalista” e “Boas Práticas em Comunicação. Um guia
para fontes de informação”.
O esforço para uma informação de qualidade sobre o tema também tem iniciativas do Governo
Brasileiro. O PETI, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, em seu PPA 2004-2007, tem
como uma de suas ações a “publicidade de utilidade pública”, a qual faz o papel de
disseminador da informação.
Conforme o orçamento previsto para a referida ação na Lei Orçamentária Anual, a partir do
ano de 2006, houve uma queda significativa nos valores destinados para tal ação. Vale lembrar
que em 2006 foi feita a integração dos Programas PETI e PBF:
PROGRAMA 0068 - ERRADICAÇÃO DO TRABALHO
INFANTIL
AÇÂO 4641 – PUBLICIDADE DE UTILIDADE PÚBLICA
ANO
Dotação
Inicial
Valor
Autorizado
(LOA
+
Créditos)
Empenhado155
2004
920.000
920.000
819.599
2005
853.737
853.737
767.493
2006
80.000
80.000
34.568
2007
142.000
142.000
142.000
200
8156
142.000
142.000
5.000
Dos órgãos responsáveis pela execução do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil,
Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome e,
Presidência da República, apenas no primeiro é que se encontra no website uma seção especial
sobre o tema trabalho infantil. Nos demais, as informações encontradas estão na parte
“notícias”, junto com outros temas.
É notável a evolução na mudança no comportamento da sociedade em relação ao trabalho
infantil no país. A pesquisa encomendada pela OIT, ANDI e FNPETI ao IBOPE, procurou
também mostrar os avanços no sentido de promoção de uma conscientização sobre o trabalho
infantil no Brasil, através da informação. A pesquisa perguntou se, nos últimos três anos, as
154 Ver Convenção 182 da OIT
155 Ver nota de rodapé 10
156 Dados referentes até junho de 2008
178
pessoas tinham visto ou ouvido notícias sobre o trabalho infantil, e através de quais meios de
comunicação.
Os resultados apontaram que 78,6% dos entrevistados já viu ou ouviu alguma notícia sobre o
tema. Destes, 73.9% afirmaram ter visto e ouvido na televisão, 21,8% em jornais impressos,
14,8% nas rádios, 10,5% em revistas e 5,7% na Internet. A televisão se consagrou como o
maior difusor de informações em todos os grupos, (separados por perfis de perspectiva
demográfica, sócio-econômica e, por distribuição espacial). Importante frisar que o acesso a
Internet para este tipo de informação claramente ficou restrito às capitais das regiões mais
desenvolvidas do país, para aquelas pessoas com uma renda familiar de mais de 10 salários
mínimos. Quanto a média das pessoas que afirmaram não ter visto ou ouvido sobre trabalho
infantil alcançou 18,5%, atingindo seu ápice com 30% entre aquelas cujo perfil escolar não
superou a 4ª série do fundamental, com 50 ou mais anos de idade, com até 1 salário mínimo,
das classes D e E, do interior da região Nordeste, em municípios de até 20 mil eleitores.
A pesquisa permitiu verificar o comportamento da opinião pública e afirmar o papel da
sociedade civil, através de suas campanhas e mobilizações, e o da imprensa na qualificação do
debate. O governo brasileiro também participa deste processo, assumido a importância do
tema e destinando recurso para o mesmo, porém não cumpre o papel principal de interlocutor
da informação qualificada.
179
180
Direito à Saúde
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade civil
ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
181
Direito à Saúde
1. Marco legal e institucional do direito à saúde de crianças e adolescentes
O direito à saúde está previsto em diversos dispositivos da Constituição Federal de 1988: seja
através do próprio direito à vida, no caput do artigo 5º, seja como direito social no artigo 6º,
seja através da garantia do salário mínimo no inciso IV do artigo 7º ou da redução dos riscos
do trabalho no inciso XXII deste mesmo artigo. No que diz respeito à competência para
atuação no cuidado da saúde e assistência pública, é competência concorrente dos entes
públicos nos termos do inciso II do artigo 23 e do inciso VII do artigo 30.
A Constituição Federal (CF), no seu artigo 196, refere-se à saúde como “direito de todos e
dever do Estado” a ser garantido através de políticas sociais e econômicas. Nesse caso,
conforme afirma Pereira (2008, p. 631), “a possibilidade de alcance do usuário à rede de
serviços básicos deve orientar a distribuição de recursos e a ampliação dos serviços
existentes”.
Compreendido como direito humano de todas as pessoas, o direito à saúde no Brasil é
garantido através do Sistema Único de Saúde (SUS), que tem como princípios a
universalidade, a eqüidade e a integralidade. Como o SUS é um sistema amplo e complexo,
apesar de todos os esforços que vêm sendo envidados para a sua implementação, ainda
apresenta problemas de acesso, resistência do setor privado e de profissionais da saúde,
tencionando permanentemente o sistema público, o que dificulta o acesso por parte de amplos
contingentes, incluindo-se aí os grupos em situação de maior vulnerabilidade social
(MISEREOR, 2007), como é o caso de crianças e adolescentes. Assim, no que diz respeito à
saúde infanto-juvenil, é necessário assimilar o princípio do interesse superior da criança, o
qual aponta diretrizes para o atendimento nas esferas pública e privada.
O direito à saúde da criança e do adolescente está previsto na CF, no seu artigo 227, que
afirma, ainda, o interesse superior deste grupo social, tal como consta na Convenção dos
Direitos da Criança (CDC) da Organização das Nações Unidas (ONU). Na CF consta a obrigação
do Estado quanto aos programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente,
com prevenção e atendimento especializado para aqueles que possuem deficiência física,
sensorial ou mental. Cuida a Constituição da promoção da integração social do adolescente
com deficiência, através de treinamento para o trabalho e a convivência, com a facilitação do
acesso aos bens e serviços coletivos, bem como a eliminação de preconceitos e obstáculos
arquitetônicos. Ademais, ao tratar, no referido artigo 227, dos aspectos que envolvem o direito
à proteção especial, abrange, no inciso VII, programas de prevenção e atendimento
especializado à criança e ao adolescente dependente de entorpecentes e drogas afins.
A Lei nº 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), regulamentando o artigo 227 da
CF, trata da proteção do direito à saúde nos artigos 7º a 14, reafirmando que tal direito deve
ser efetivado mediante políticas sociais públicas que permitam o desenvolvimento sadio e
harmonioso da criança e do adolescente em condições dignas de existência. Conforme previsto
no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), especificamente no seu artigo 11, deve ser
garantido o “acesso universal e igualitário às ações e serviços para promoção, proteção e
recuperação da saúde”. A partir desse marco legal, situa-se o direito das crianças e
adolescentes a um atendimento integral, integrado e intersetorial em saúde.
Nesse caso, registre-se que a forma descentralizada e o atendimento municipalizado
orientarão a política de atendimento às crianças e aos adolescentes, para facilitar a integração
entre os diversos setores responsáveis pelo planejamento e pela articulação das políticas
comuns de atenção a esse grupo social a partir da sua realidade local (BRASIL, 2005).
Visando a garantia deste direito a crianças e adolescentes, deve-se atentar para a destinação
de recursos e sua efetiva aplicação pelo Estado. E como afirma Pereira (2008, p. 635), a
182
“proteção integral é um dever social e, como norma constitucional, não é sugestão ou
conselho, é determinação”.
Outro instrumento normativo de proteção do direito à saúde no âmbito nacional é a Lei nº
8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde), que prescreve diretrizes e princípios que deverão nortear
as ações e serviços do Sistema Único de Saúde (SUS) e as políticas de atenção à saúde das
crianças e dos adolescentes. De acordo com Pereira (2008, p. 642-43), o “SUS está em plena
sintonia com os princípios do Estatuto da Criança e do Adolescente para proteção da população
infanto-juvenil na prevenção ou no atendimento, antes e/ou após o nascimento”.
A Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), por sua vez, também traz
determinações que visam a proteção de crianças e adolescentes, através da efetivação dos
direitos sociais, como o direito à saúde. Nesse sentido, a lei institui o Benefício de Prestação
Continuada (BPC), o qual se propõe a melhorar as condições de vida de pessoas com
deficiência através da concessão de um salário mínimo mensal, devendo, assim, ser concedido
a crianças e adolescentes com deficiência. Vale ressaltar que no ECA contém previsão
específica para assegurar o atendimento especializado da criança e do adolescente com
deficiência, de acordo com o § 1º do artigo 11.
Percebe-se, assim, a existência de um ordenamento jurídico interno adequado à normativa
internacional e voltado à proteção, à promoção e à garantia do direito à saúde das crianças e
dos adolescentes. E, como afirma Lima (2002, p. 89), “a afirmação do direito à saúde e do
conjunto de direitos da infância e da adolescência previstos na Carta de 1988 constitui não
uma pauta de negociação política em torno da qual se façam ajustes de natureza alheia ao
interesse público: constitui uma pauta de direito para ser garantida e implementada”.
Ademais, no plano internacional configurou-se, a partir de 2007, a conquista normativa
mediante a adoção da Convenção sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência. Este novo
documento, que foi ratificado pelo Brasil no ano de 2008, juntamente com a CDC, subsidiará o
fundamento para a defesa dos direitos humanos de crianças e adolescentes com deficiência.
Além da CDC, é importante elencar outros instrumentos internacionais para a defesa do direito
da criança e do adolescente à saúde, dos quais o Brasil é signatário, quais sejam: Declaração
Universal dos Direitos Humanos; Declaração dos Direitos da Criança de 1959; Pacto
Internacional de Direitos Civis e Políticos e o seu Protocolo Facultativo; Pacto Internacional de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; Convenção Americana sobre os Direitos Humanos
(Pacto de San José da Costa Rica) de 1969; Declaração sobre o Progresso e o
Desenvolvimento Social de 1969; e Declaração Mundial sobre a sobrevivência, a proteção e o
desenvolvimento da Criança (Nações Unidas) de 1990.
Por fim, cabe acrescentar que o Governo Brasileiro criou políticas, programas e fóruns
específicos para assegurar o direito à saúde de crianças e adolescentes, quais sejam: a Política
Nacional de Atenção Integral à Saúde de Adolescentes e Jovens, o Fórum Nacional de Saúde
Mental Infanto-Juvenil e o Programa Nacional de Triagem Neonatal. Ademais, ressalte-se a
existência, no âmbito do Ministério da Saúde, das Áreas Técnicas da Saúde da Criança e da
Saúde do Adolescente e do Jovem, setores responsáveis pela elaboração e monitoramento das
políticas de saúde para o público infanto-juvenil.
2. Implementação do direito à saúde de crianças e adolescentes
Considerando o amplo sistema normativo constituído do conjunto de documentos
internacionais relativos aos direitos humanos e aos direitos da infância e da adolescência,
juntamente com os artigos específicos da CF, os do ECA e os princípios do paradigma da
proteção integral, identifica-se um grande elenco de possibilidades legais para articular a
exigibilidade dos direitos das crianças e adolescentes. De acordo com Lima (2002, p. 170), “o
desafio, ao longo do processo da agenda democrática, na qual a discussão do conteúdo
normativo vem sendo possível através de diversos meios de participação e representação, tem
183
sido o de implementar as leis e não de elaborá-las”.
A concepção do direito à saúde vem sendo ampliada ao longo dos séculos e ganhou visibilidade
político-jurídica também quando, inserida nas cartas constitucionais mediante um diferenciado
processo de conjuntura nacional, passou a ser um direito tanto exigível judicial quanto extrajudicialmente em face das realidades específicas (LIMA, 2002).
A garantia do direito à saúde como afirmação das obrigações do Estado deve ser
implementada mediante a realização de políticas públicas que contem com a participação da
sociedade na sua formulação e execução, atentando-se para as especificidades dos grupos
considerados vulneráveis, como o infanto-juvenil. A implementação da garantia do direito à
saúde da infância e da adolescência implica não só o conhecimento das características das
suas fases de crescimento e de desenvolvimento, mas também a atuação de operadores
sociais e de operadores do direito de forma integrada.
Segundo Lima (2002, p. 105), o direito à saúde do segmento populacional infanto-juvenil
configura-se como
“o direito ao desenvolvimento integral do seu ser, sem restrição de
qualquer espécie à sua potencialidade, com efetivo acesso a todos os
meios, serviços ou programas que assegurem e promovam a sua saúde,
com respeito e integração do seu acervo étnico, familiar, cívico, cultural
no projeto que poderá cultivar para a sua vida pessoal e comunitária,
ressignificando a sua existência pelo compromisso com as gerações
futuras”.
Pode-se afirmar que houve melhoria em diversos indicadores de saúde do Brasil, porém, ainda
persistem situações que revelam a necessidade de se garantir o direito à saúde de crianças e
adolescentes, conforme prevê a CDC e o PIDESC. No presente relatório, serão analisadas as
situações das seguintes áreas: saúde mental de crianças e adolescentes, crianças com
deficiência e saúde sexual e reprodutiva de adolescentes.
2.1. Saúde Mental
2.1.1. Marco legal e institucional
A Política Nacional de Saúde Mental foi objeto de recentes reformulações no Brasil: uma nova
perspectiva no ordenamento jurídico do país em relação à pessoa com transtorno mental,
ensejou a Lei nº 10.216, de 06 de abril de 2001. Esta legislação especial dispõe “sobre a
proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo
assistencial em saúde mental”, responsabilizando o Estado e a sociedade pela superação do
modelo assistencial até então vigente baseado, exclusivamente, na internação tradicional. Sob
o advento desta nova política se identifica o paradigma da co-responsabilidade da sociedade e
do Estado, com evidente perspectiva da descentralização administrativa que já fora inaugurada
em normas anteriores relativas ao segmento infanto-juvenil e à saúde, através das Leis
Orgânicas de Saúde e da própria Lei Orgânica da Assistência Social.
O novo modelo prevê a estruturação de uma rede de serviços de atenção diária em saúde
mental de base territorial, com destaque para os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), cujo
projeto integra os usuários de tais serviços às suas respectivas famílias e comunidade. O CAPS
constitui a principal estratégia do processo de reforma da assistência pública em saúde mental
promovido pelo Ministério da Saúde em todo o país, sendo que tal reforma foi desencadeada
com os primeiros Núcleos e Centros de Atenção Psicossocial, a partir da década de 1980, e
com a promulgação da lei retrocitada.
A definição e as diretrizes para o funcionamento dos CAPS estão previstas na Portaria nº 336/
GM, de 19 de fevereiro de 2002, os quais estão categorizados por porte e clientela, recebendo
184
as denominações de CAPS I, CAPS II, CAPS III, CAPSi e CAPSad. Ademais, registre-se a
Portaria nº 189, de 20 de março de 2002, que institui nova sistemática de financiamento para
os procedimentos que podem ser cobrados pelos CAPS cadastrados no Sistema Único de Saúde
(SUS). Além dos CAPS, compõem a rede de atenção em saúde mental outros serviços, como
os hospitais especializados, os leitos psiquiátricos em hospitais gerais, os ambulatórios e
clínicas ampliadas, as residências terapêuticas e o Programa de Volta para Casa.
Os Centros de Atenção Psicossocial Infanto-Juvenil (CAPSi) foram criados para atender
crianças e adolescentes na área da saúde mental e somente começaram a ser implantados a
partir de 2002 (BRASIL, 2004d). O CAPSi é um serviço de atenção diária destinado ao
atendimento de crianças e adolescentes gravemente comprometidos psiquicamente,
constituindo-se na referência para uma população de cerca de 200 mil habitantes, ou outro
parâmetro populacional a ser definido pelo gestor local, atendendo a critérios epidemiológicos
(BRASIL, 2004c). A atenção e cuidado neste serviço são destinados a crianças e adolescentes
com transtornos mentais severos, tais como psicose infantil, autismo, deficiência mental com
co-morbidade psiquiátrica, uso prejudicial de álcool e outras drogas e neuroses graves
(BRASIL, 2003a).
Como afirmam Hoffman, Santos e Mota (2008, p. 634),
“Os CAPSi foram planejados para atender prioritariamente às demandas
de transtornos psiquiátricos severos e persistentes, empregando
alternativas de tratamento apoiadas em uma proposta terapêutica
individualizada, articulada com diferentes serviços extra-hospitalares
como residências terapêuticas, ambulatórios, leitos em hospitais gerais,
oficinas de geração de renda, entre outros”.
Com a finalidade de expandir a implantação dos CAPSi no Brasil, foi publicada a Portaria nº
1.947/GM, de 10 de outubro de 2003, que aprovou o Plano Estratégico para a Expansão dos
CAPSi, destinando recursos para a implantação destes serviços em municípios estratégicos.
Esta portaria elenca 63 municípios prioritários: os que são populosos e não possuem CAPSi, e
aqueles que, embora possuindo CAPSi, por caracterizarem-se como grandes centros urbanos,
apresentam uma baixa cobertura na atenção à saúde mental na área da infância e
adolescência.
Estes serviços possuem papel de ordenador da rede, devendo identificar o hospital geral ou
pediátrico do território onde se insere como local de acolhimento, caso haja a necessidade de
internação (BRASIL, 2004c). Além dos CAPSi, as crianças e os adolescentes devem ser
atendidos também nos outros dispositivos da rede integral de saúde, como a atenção básica,
os ambulatórios ampliados, os centros de convivência e os leitos de suporte em hospital geral,
além daqueles da rede social, de tal modo que operem de forma articulada entre si e com
todos os demais recursos intersetoriais e territoriais disponíveis, responsabilizando-se, assim,
pelo atendimento da população infanto-juvenil. Cabe ressaltar que em obediência ao
preconizado no ECA, os leitos de suporte aos usuários, assim como as estruturas assistenciais,
deverão dispor de leitos para familiares/responsáveis.
Na área da Atenção Básica, o Ministério da Saúde lançou em 2003 o documento “Saúde Mental
e Atenção Básica: o vínculo e o diálogo necessários”, o qual prevê que a assistência na rede
básica deva ser realizada através do apoio matricial às equipes da atenção básica, explicitando
que: “a responsabilização compartilhada dos casos exclui a lógica do encaminhamento, pois
visa aumentar a capacidade resolutiva de problemas de saúde pela equipe local.” (BRASIL,
2003b, p. 4). O referido documento aponta, ainda, a importância em dar prioridade para a
formação, no desenvolvimento dessa política, e para a inserção de indicadores da saúde
mental no Sistema de Informações da Atenção Básica (SIAB) como forma de avaliar e planejar
ações nessa área. No seu texto consta: “Está em discussão a introdução, no SIAB, de
indicadores de monitoramento baseados no conceito de território, problema e responsabilidade
sanitária, para evitar a exclusão do cuidado de casos graves na Atenção Básica e seu
encaminhamento para a institucionalização.” (BRASIL, 2003b, p. 6).
185
No âmbito da Constituição Federal e do SUS, é garantido aos usuários de serviços de saúde
mental – e, conseqüentemente, aos que sofrem por causa de transtornos decorrentes do
consumo de álcool e outras drogas – a universalidade de acesso e direito à assistência. A
descentralização do modelo de atendimento também é uma das diretrizes, quando se
determina a estruturação de serviços mais próximos do convívio social de seus usuários,
devendo-se configurar redes de cuidado mais atentas às desigualdades existentes, ajustando
as ações às necessidades da população de forma equânime e democrática. Ademais, a CF, ao
tratar dos direitos da criança e do adolescente no seu artigo 227, e, especialmente dos
aspectos que envolvem o direito à proteção especial, abrange, no inciso VII, “programas de
prevenção e atendimento especializado à criança e ao adolescente dependente de
entorpecentes e drogas afins”.
Ainda acerca do marco legal e institucional na área do uso de substâncias psicoativas, ressaltese a publicação pelo Ministério da Saúde da “Política de Atenção Integral a Usuários de Álcool e
outras Drogas” no ano de 2003 (BRASIL, 2003c). A partir daí, outros instrumentos normativos
foram criados pelo Governo Brasileiro, como as Portarias do Ministério da Saúde: Portaria nº
2.197/GM, de 14 de outubro de 2004, que redefine e amplia a atenção integral para usuários
de álcool e outras drogas, no âmbito do SUS; Portaria nº 1.059/GM, de 04 de julho de 2005,
que destina incentivo financeiro para o fomento de ações de redução de danos em CAPSad;
Portaria nº 384, de 05 de julho de 2005, que autoriza os CAPS I a realizarem procedimentos
de atenção a usuários de álcool e outras drogas; e a Portaria GM/MS nº 1.612, de 09 de
setembro de 2005, que aprova as normas de funcionamento e credenciamento/habilitação dos
serviços hospitalares de referência para a atenção integral aos usuários de álcool e outras
drogas.
Tem-se também a Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006, que institui o Sistema Nacional de
Políticas Públicas sobre Drogas (Sisnad); prescreve medidas para prevenção do uso indevido,
atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas; além de estabelecer normas
para repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas e definir crimes. Nesta
lei, consta que as atividades de prevenção do uso indevido de drogas dirigidas à criança e ao
adolescente deverão estar em consonância com as diretrizes emanadas pelo Conselho Nacional
dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda). Além disso, a lei atenua a punição às
pessoas que usam drogas, pois prevê outras medidas, como a prestação de serviços à
comunidade e medidas educativas, e não mais a prisão como ocorria com a legislação anterior.
Porém, com esta nova lei, ainda persiste a criminalização das pessoas que usam drogas
ilícitas, haja vista a previsão de penas para esta conduta.
Sendo assim, constitui-se dever dos gestores públicos assegurar a construção das ações de
atendimento e cuidado a crianças e adolescentes, segundo os princípios da atual política
pública de saúde mental; do plano nacional de promoção, proteção e defesa do direito de
crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária e do ECA.
2.1.2. Situação
De acordo com o Relatório Mundial da Saúde publicado em 2001 pela Organização Mundial da
Saúde (OMS), quatro em dez países não possuem políticas específicas de saúde mental e cerca
de um terço não tem políticas sobre álcool e outras drogas, sendo que a situação se agrava
quando se verifica a falta de uma política especificamente relacionada com a criança e o
adolescente (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 2001).
Independentemente de faixa etária, em torno de 3% da população geral necessita de cuidados
contínuos em saúde mental por apresentarem transtornos mais severos e persistentes como
psicoses, neuroses graves, transtornos de humor e autismo, e, de acordo com esse percentual,
estima-se que mais de 2 milhões dentre os 74 milhões de brasileiros com menos de 21 anos
poderiam se beneficiar com a implementação de uma rede pública de atenção em saúde
mental (HOFFMAN, SANTOS, MOTA, 2008). Para Fleitlich (2002a, p. 1), os transtornos mentais
são importantes porque interferem no desenvolvimento psicossocial e educacional, “podendo
gerar problemas psiquiátricos e problemas no relacionamento interpessoal na vida adulta”. E,
186
conforme afirmam Bordin e Paula (2007), são freqüentes os problemas de saúde mental entre
as crianças e adolescentes brasileiros.
O Censo Demográfico brasileiro, realizado no ano 2000 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), identificou 61 milhões de crianças e adolescentes (idade entre 0 e 17 anos),
sendo que a população entre 0 e 9 anos somou 33 milhões. Considerando as estimativas de
prevalência de transtornos mentais de até 20% nestes grupos (BENETTI, 2007), ressalta-se a
importância da necessidade de atenção à saúde mental desta faixa etária. Santos, Carvalho e
Pinho (2005) afirmam que acerca dos problemas mentais infanto-juvenis, poucos são os
estudos epidemiológicos brasileiros de base comunitária, porém, os que já foram realizados
revelaram prevalência de desordens psiquiátricas de 10% a 13%, na faixa etária entre 5 e 14
anos. Os autores acrescentam, ainda, que em investigações realizadas na região sudeste do
país, foram encontradas taxas de prevalência em torno de 12% para crianças de área urbana e
rural, na faixa etária entre 7 e 14 anos.
De acordo com Fleitlich (2002b), no Brasil, um estudo recente encontrou taxas de prevalência
de aproximadamente 10% em áreas urbanas de classe média e em áreas rurais carentes
(agricultura de subsistência), semelhante à população de classe média dos países
desenvolvidos. Porém, registrou também que “áreas urbanas e carentes (favelas)
apresentaram taxas mais elevadas, em torno de 20%, sugerindo a presença de outros fatores
socioculturais, além do econômico, que diferenciam as duas populações de baixa renda
estudadas, como a área rural de subsistência e a favela” (FLEITLICH, 2002a, p. 1).
Para a OMS há situações prioritárias na adolescência, como depressão, suicídio e psicoses.
Benetti (2007) afirma que além destas, também devem ser considerados os transtornos de
ansiedade, transtornos de conduta, uso abusivo de substâncias, transtornos alimentares e as
condições médicas associadas, como diabetes e epilepsias. Ainda segundo Benetti (2007), a
abordagem deste tema na adolescência é importante em função do reconhecimento das
consequências negativas dos problemas de saúde mental e a constatação da menor atenção
dedicada a esta faixa etária em relação às demais. Sendo assim, faz-se necessária a
formulação de ações na área da saúde mental da criança e do adolescente a partir da
identificação das situações e da elaboração de diretrizes políticas, com a implantação e a
implementação de serviços de saúde mental comunitários para crianças e adolescentes no
país.
Historicamente, a atenção pública em saúde mental voltada ao grupo infantojuvenil tem sido marcada por um vazio em sua cobertura, havendo o
atendimento ao longo dos anos por instituições de natureza privada ou
filantrópica, em sua maioria, tornando-se as únicas opções de cuidado
disponíveis às crianças e jovens (HOFFMAN, SANTOS, MOTA, 2008). A
internação em abrigos e educandários acabou configurando, a partir da década
de 1920, segundo Hoffman, Santos e Mota (2008), a resposta à tendência à
psiquiatrização e medicalização de problemas de ordem comportamental ou
educacional, justificada pela suposição de que muitas famílias não
apresentavam condições de cuidar e de se responsabilizar pelo bem estar dos
seus filhos. Além disso, a longa peregrinação pelos serviços, ocasionada,
muitas vezes, pela incapacidade de acolhimento dos casos envolvendo
crianças e adolescentes com transtorno mentais, quer pela existência de
longas filas de espera ou pela ausência de profissionais habilitados, gerava
uma outra face da institucionalização: o isolamento domiciliar (PEREIRA,
2003).
Com a nova Política Nacional de Saúde Mental, construída a partir da Reforma Psiquiátrica, o
atendimento a crianças e adolescentes com transtornos mentais, transtornos globais do
desenvolvimento ou deficiência mental deve ser realizado nos dispositivos da rede integral de
saúde, tendo o CAPSi papel estratégico, tendo em vista que é voltado especificamente ao
público infanto-juvenil, como já exposto acima.
187
O Ministério da Saúde disponibiliza, através de algumas publicações e de sistemas de
informações, os dados de implantação da rede de saúde mental no Brasil. No que se refere à
coleta dos dados realizada nos meses de abril a julho deste ano, é válido ressaltar que esta
pesquisa utilizou dados dos seguintes sistemas de informação do Ministério da Saúde:
DATASUS, Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), Sistema de Informação
da Atenção Básica (SIAB) e Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA). Vale frisar que com
relação a este último, o objetivo do registro de informações é pautado por necessidades
administrativas, para o pagamento de procedimentos referentes aos atendimentos realizados.
Portanto, verifica-se uma precariedade das informações sobre a demanda infanto-juvenil em
serviços de saúde mental, o que dificulta o conhecimento do perfil epidemiológico dos
transtornos mentais em crianças e adolescentes atendidos na rede pública de atenção,
gerando repercussão sobre a organização das ações de cuidado no âmbito do SUS (SANTOS,
CARVALHO, PINHO, 2005). Mesmo com as dificuldades de obtenção dos dados (incompletos ou
não desagregados por faixa etária), optou-se pela utilização deste banco de dados, por ser a
única fonte com dados nacionais disponível.
Antes de elencar tais dados, é importante registrar que, segundo estimativa do IBGE, o Brasil
tinha em 2007 (último ano com dados disponíveis) 189.335.187 habitantes. A população na
faiza etária de 0 a 19 anos somava o total de 76.201.963, na qual se inclui o grupo de crianças
e adolescentes, com base nas informações do DATASUS, a partir de estimativas realizadas pelo
IBGE com base no último censo realizado no ano 2000, pode ser visualizada na tabela abaixo:
População residente no Brasil por ano e faixa etária – Período 2004 a 2007
1a4
5a9
10 a 14
15 a 19
ANO Menor 1 ano
anos
anos
anos
anos
TOTAL
13.918.81 17.471.26
2004
3.399.251
5
0
18.298.595 18.927.614 72.015.535
14.331.21 17.977.87
2005
3.500.554
0
1
18.817.108 19.466.191 74.092.934
14.541.57 18.236.10
2006
3.552.258
0
3
19.081.361 19.740.804 75.152.096
14.750.04 18.492.11
2007
3.603.429
7
3
19.343.411 20.012.963 76.201.963
Fonte: IBGE - Censos Demográficos e Contagem Populacional; para os anos intercensitários,
estimativas preliminares dos totais populacionais, estratificadas por idade e sexo pelo
MS/SE/Datasus.
Com base nos dados coletados nos referidos sistemas, mais especificamente relativos aos
CAPS implementados no Brasil, nos anos de 2004 a 2008157, apresentam-se os seguintes
números:
Números de Centros de Atenção Psicossocial no Brasil – Período 2004 a 2007
CAPS
2004
2005
2006
2007
(tipos)
CAPS I
218
283
430
508
CAPS II
236
271
320
341
CAPS III
29
26
37
38
CAPSi
44
56
75
83
CAPSad
78
102
138
153
TOTAL
605
738
1.011
1.123
Fonte: Saúde Mental em Dados. Ministério da Saúde. Ano II, nº 4, agosto de 2007.
2008, Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde do Brasil/ Ministério
(CNES/MS), até 25/06/2008.
2008
542
353
72
86
166
1.219
A partir de
da Saúde
Números de Centros de Atenção Psicossocial Infanto-Juvenil
(CAPSi) no Brasil por região em 2008
157 Os dados referentes ao ano de 2008 foram atualizados até 25/06/2008.
188
Região
2008
Região Norte
1
Região Nordeste
21
Região Sudeste
37
Região Sul
22
Região Centro-Oeste
5
Brasil
86
Fonte: Cadastro Nacional de Estabelecimento de Saúde do Brasil/ Ministério da Saúde
(CNES/MS), até 25/06/2008.
Os dados referentes ao número de CAPSi implantados demonstram que de 2004 a 2008 houve
um aumento da ordem de quase 100% deste serviço no Brasil. Este aumento foi impulsionado
pela Portaria nº 1947/GM, de 10 de outubro de 2003, que previu a implantação de 70 CAPSi
em municípios estratégicos, até dezembro de 2004, porém, percebe-se que até o final daquele
ano, 44 CAPSi haviam sido implantados. Deve-se registrar também que no Brasil existem 108
municípios com mais de 200 mil habitantes, e os CAPSi implantados totalizam 86, o que
demonstra que a cobertura é da ordem de 79,6%. Ocorre que, de acordo com as normas que
regem esses serviços, tal parâmetro populacional não é absoluto, podendo ser adotados
critérios epidemiológicos. Assim, observa-se uma maior concentração destes serviços na região
sudeste do país, com apenas um CAPSi implantado na região norte (no Estado do Pará).
Ademais, o que se percebe é que os instrumentos que regem a Política Nacional de Saúde
Mental (BRASIL, 2004c) não determinam o atendimento de crianças e adolescentes pelos
outros tipos de CAPS (I, II, III e ad), o que fragiliza a atenção em saúde mental a esse
público, deixando-o, muitas vezes, desassistido.
Vale frisar que esta fragilidade é acentuada no caso dos CAPS III, que disponibiliza
acolhimento noturno, mas, além de ser voltado para o atendimento de adultos (BRASIL,
2004c), somente pode ser implantado nos municípios com mais de 200 mil habitantes. Por
isso, observa-se como o número deste serviço ainda é insuficiente para atender os casos que
demandam um cuidado diferenciado de acordo com a sua complexidade, e sobretudo, no caso
de crianças e adolescentes.
Quanto ao atendimento prestado nos CAPSi, a sua modalidade é definida em três categorias:
intensivo, quando a frequência ao serviço ocorre cinco dias por semana; semi-intensivo,
quando ocorre até quinze dias no mês; e não-intensivo, quando a frequência é quinzenal ou
três vezes no mês. Os dados do DATASUS demonstram o número de procedimentos realizados
por cada modalidade, conforme os quadros a seguir.
Número de Acompanhamentos a crianças e adolescentes com transtornos mentais em
Cuidado Intensivo por região
Região
2004
2005
2006
2007
Total
Região Norte
468
445
1.397
2.744
5.054
Região Nordeste
10.031
33.756
64.854
113.906
222.547
Região Sudeste
22.453
36.464
58.163
73.436
190.516
Região Sul
7.709
17.871
25.836
48.112
99.528
Região Centro-Oeste
769
1.733
2.775
3.797
9.074
Brasil
41.430
90.269
153.025
241.995
526.719
Fonte: Ministério da Saúde/DATASUS.
Número de Acompanhamentos a crianças e adolescentes com transtornos mentais
Cuidado Semi-intensivo por região
Região
2004
2005
2006
2007
Região Norte
1.714
1.326
3.984
2.817
Região Nordeste
11.171
37.091
76.161
138.841
Região Sudeste
57.582
81.146
108.578
142.851
Região Sul
21.408
39.978
51.165
89.008
Região Centro-Oeste
4.355
5.190
10.873
21.856
em
Total
9.841
263.264
390.157
201.559
42.274
189
Brasil
96.230
Fonte: Ministério da Saúde/DATASUS.
164.731
250.761
395.373
907.095
Número de Acompanhamentos a crianças e adolescentes com transtornos mentais em
Cuidado Não-intensivo por região
Região
2004
2005
2006
2007
Total
Região Norte
1.782
1.466
3.819
3.934
11.001
Região Nordeste
2.140
8.297
19.000
32.918
62.355
Região Sudeste
17.182
22.833
25.593
36.065
101.673
Região Sul
11.278
16.973
22.631
32.146
83.028
Região Centro-Oeste
2.174
2.446
3.496
4.749
12.865
Brasil
34.556
52.015
74.539
109.812
270.922
Fonte: Ministério da Saúde/DATASUS.
Conforme pode-se observar, as modalidades semi-intensivo e intensivo absorveram o maior
número de pessoas, o que pode sugerir que a maioria dos serviços ainda funciona
privilegiando o atendimento contínuo. A modalidade não-intensiva foi a menos utilizada, sendo
predominante na região sudeste do país. A região nordeste é a que apresentou o maior
número de acompanhamentos na modalidade de cuidado intensivo, somando 113.906 no ano
de 2007, embora seja a terceira região em números de CAPSi implantados (21). Por outro
lado, o número de acompanhamentos na modalidade de cuidado não-intensivo é maior na
região sudeste, que apresenta o maior números de CAPSi implantados (37).
Uma outra questão que diz respeito ao cuidado em saúde mental é o atendimento a crianças e
adolescentes com deficiência mental, com autismo ou outros tipos de transtornos globais do
desenvolvimento, que, historicamente, foram objeto de uma política assistencialista,
empreendida por organizações não governamentais, em sua maioria, por conta da ausência de
políticas públicas na área da saúde voltadas especificamente a esse público infanto-juvenil,
enfatizando a institucionalização (BRASIL, 2005c). Vale frisar que essas instituições iniciaram
tal atendimento a partir da educação especial às pessoas com deficiência mental, se
organizando como atendimento educacional especializado substitutivo ao ensino comum, como
foi o caso da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) e da Sociedade Pestalozzi,
determinando formas de atendimento clínico-terapêuticos que, através de diagnósticos,
definem as práticas escolares para os alunos com deficiência (GRUPO DE TRABALHO, 2008).
Atualmente, apesar da previsão normativa para a atenção em saúde mental desse grupo social
pelos CAPSi, o que se observa, ainda, é a prevalência do seu atendimento por instituições não
governamentais, filantrópicas ou privadas, situadas em diversos municípios do país. Esta
realidade é patente quando se verifica que tais instituições recebem recursos públicos para
atender crianças e adolescentes com as características acima mencionadas, em conformidade
com a Portaria nº 1.635/GM, de 12 de setembro de 2002, que inclui no Sistema de
Informações Ambulatoriais do Sistema Único de Saúde (SIA - SUS) os procedimentos
relacionados aos pacientes com deficiência mental ou com autismo (BRASIL, 2002e). Vale
destacar que boa parte destas instituições justificam o atendimento que prestam por conta da
deficiência das políticas públicas nessa área, alegando que o Estado ainda não consegue prover
o cuidado e o tratamento adequado a tal grupo social, relatando as dificuldades encontradas
nos novos dispositivos de saúde mental em atender este público. Porém, deve-se atentar que,
no campo da saúde mental, diversas delas desenvolvem iniciativas que se superpõem ou se
contrapõem, dispersando esforços (BRASIL, 2005c).
A falta de uma rede de serviços capaz de responder adequadamente e com agilidade aos
quadros apresentados por estas crianças, bem como as adversidades enfrentadas por seus
familiares, são apontados por tais instituições como os motivos para o encaminhamento dessas
crianças a entidades especiais. Destacam a morosidade do atual sistema e a falta de opções
para as crianças e as famílias, fazendo com que o encaminhamento a tais entidades seja o
único caminho possível. Ocorre que a sensação do desamparo leva, muitas vezes, à
institucionalização enquanto solução considerada apropriada tanto para a família como para a
criança (RIZZINI, 2008). Esta situação se perpetua no atendimento a crianças e adolescentes
190
com deficiência mental,
desenvolvimento.
com
autismo
ou
outros
tipos
de
transtornos
globais
do
Além disso, uma das grandes dificuldades apontadas pelos pais e mães de crianças autistas é
que os profissionais da Pediatria não detectam as características da doença desde o início do
atendimento, e essa demora no diagnóstico acaba gerando uma série de problemas, e, como
eles próprios afirmam, uma peregrinação por profissionais de diversas especialidades e
realização de exames diversos (otorrinolaringologista, neurologista, psicólogo, além de teste
de audiometria, eletroencefalograma). Segundo eles, a formação do médico pediatra é
deficitária com relação ao autismo e há poucos psiquiatras infantis no Brasil (em torno de
cem), demonstrando a fragilidade e até mesmo a ausência do diagnóstico precoce nessa área.
Por outro lado, cabe assinalar também que uma pesquisa realizada em CAPSi de três regiões
do país, no ano de 2003, constatou que, apesar da oferta dos CAPSi para atender as
necessidades de saúde mental entre jovens brasileiros, a freqüência elevada de diagnósticos
relativos a problemas de habilidades escolares coloca a necessidade de investimento na
articulação e discussão entre profissionais da saúde e da área educacional, para reduzir
encaminhamentos a esses serviços especializados de atenção à saúde mental, perante
dificuldades relacionadas exclusivamente aos problemas do aprendizado (HOFFMAN, SANTOS,
MOTA, 2008).
Os CAPSi têm papel fundamental na atenção à saúde mental infanto-juvenil no SUS, por se
estabelecerem como uma forma de atenção de base comunitária, contrapondo-se ao modelo
hospitalocêntrico, porém, as ações de saúde mental voltadas a esse grupo específico não
podem estar restritas a estes serviços, mas serem realizadas junto à atenção básica. Uma das
funções dos CAPS é dar suporte e supervisionar a atenção à saúde mental na rede básica Programa de Saúde da Família (PSF) e Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS)
(BRASIL, 2004c), através do matriciamento das equipes da atenção básica (BRASIL, 2003).
Quando estas equipes forem insuficientes ou os CAPS inexistentes (para os municípios
menores de 20 mil habitantes não há indicação de implantação de CAPS, segundo a Política
Nacional), teria a equipe de apoio matricial em saúde mental para no mínimo 6 e no máximo 9
equipes de PSF, ou para grupos populacionais entre 15 a 30 mil habitantes.
Conforme informação da própria Coordenação de Saúde Mental do Ministério da Saúde, “56%
das equipes do Programa Saúde da Família já atendem regularmente situações de saúde
mental, porém sem apoio técnico adequado” (Jornal do CONASEMS - Agosto/2007 - nº 08).
Assim, o PSF precisa assimilar os princípios e diretrizes da saúde mental infanto-juvenil e
implementar ações nessa área nas suas intervenções junto às famílias, principalmente, tendo
em vista que os CAPSi estão implantados apenas nos municípios com mais de 200 mil
habitantes.
A inserção de uma equipe mínima de Saúde Mental na Atenção Básica é fundamental para se
promover a lógica da integralidade no SUS. Rabelo e Santos (2007), citando um documento da
OMS158, afirmam que nenhum sistema sanitário estará completo se não atender às
necessidades de saúde mental da população. As ações de prevenção, promoção, tratamento e
reabilitação foram pensadas pela reforma psiquiátrica do Brasil a partir da lógica da
desospitalização. Sendo assim, a inserção das ações de saúde mental na atenção básica
configura-se uma diretriz estratégica, tendo em vista que a Atenção Básica acaba sendo a
porta de entrada do sistema de saúde, permitindo que os sintomas de sofrimento psíquico
sejam detectados e tratados precocemente, evitando-se internações desnecessárias. Porém,
observando as ações previstas para o aprimoramento da atenção básica nessa seara, verificase que a inserção de indicadores da saúde mental no SIAB ainda não foi implementada pelo
Ministério da Saúde.
A atenção hospitalar nessa área também é muito importante, tendo em vista que os serviços
comunitários para os transtornos mentais mais comuns não eliminam a necessidade de
serviços hospitalares especializados para uma parte menor do público infanto-juvenil com
158 A introdução de um componente de Saúde Mental na Atenção Primária. Genebra: 1990.
191
transtornos mais graves e mais resistentes ao tratamento, como é o caso de adolescentes com
transtorno psicótico, de acordo com Fleitlich (2002a). Nesse caso, os serviços comunitários e
os leitos de atenção integral à saúde mental devem coexistir, complementando-se.
Quanto aos dados coletados, com relação ao número de leitos psiquiátricos em Hospitais
Gerais em funcionamento no Brasil, verifica-se, no período de dezembro de 2005 a abril de
2008, o quadro seguinte:
Número de leitos psiquiátricos em Hospitais Gerais
2005
2006
2007
Leitos Psiquiátricos em Hospitais
3.647
3.531
3.733
Gerais
Fonte: Ministério da Saúde/CNES. A partir de 2008, até o mês de abril.
2008
3.937
Estes números representam uma grande dificuldade da implementação da Reforma Psiquiátrica
no Brasil, a qual optou pelo cuidado em saúde mental no território, desativando os hospitais
psiquiátricos paulatinamente e implantando leitos psiquiátricos em Hospitais Gerais para
atenção de maior complexidade nessa área. Em quase três anos, houve um crescimento de
apenas 7,4% no número destes leitos (290), o que denota uma fragilidade da rede de atenção
em saúde mental no Brasil. Uma outra questão pertinente quanto a esta informação é que não
há registro, no sistema de informações pesquisado, do número destes leitos voltado à
internação de crianças e adolescentes, diante das suas especificidades. Assim, cabe salientar
que a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança considera que as crianças e
adolescentes têm direito a serviços apropriados.
Ainda na área da saúde mental, outra questão importante diz respeito ao uso e à dependência
de álcool e outras drogas por adolescentes, que vêm aumentando nos últimos anos, trazendo
desdobramentos nos diversos níveis de sua vida, como conseqüências orgânicas,
comportamentais, nas relações com a família e na estrutura de desenvolvimento da sua
personalidade. Segundo pesquisas já realizadas em todo o mundo, as bebidas alcoólicas são as
substâncias psicotrópicas mais utilizadas por adolescentes, apontando que tal consumo pode
trazer diversas conseqüências negativas, como problemas nos estudos, problemas sociais,
praticar sexo sem proteção e/ou sem consentimento e acidentes relacionados ao consumo.
Além disso, o álcool é uma das substâncias psicoativas mais precocemente consumidas pelos
jovens, e, de acordo com a literatura internacional, a dependência das drogas é o problema de
saúde mental mais prevalente entre adolescentes, com o álcool em primeiro lugar
(PECHANSKY, 2008).
No Brasil, o consumo de bebidas alcoólicas é legalmente proibido às pessoas com menos de 18
anos de idade, porém, são poucos os mecanismos utilizados para dificultar a compra e o
consumo de álcool por adolescentes. Ademais, iniciar tal consumo precocemente pode
influenciar problemas futuros com o álcool. De acordo com o “I Levantamento Nacional sobre
os padrões de consumo de álcool na população brasileira”, realizado entre novembro de 2005 e
abril de 2006, os adolescentes estão iniciando o consumo de álcool cada vez mais cedo. Uma
das conclusões deste estudo (LARANJEIRA, 2007, p. 8) é que o fenômeno do beber precoce e
regular está realmente acontecendo com os jovens, de acordo com as informações coletadas, e
ele informa, ainda, que
“Até o momento, foram realizados cinco levantamentos mais amplos
com essa população. Os resultados do último levantamento, do ano de
2004, mostram um uso na vida de álcool (definido como qualquer
consumo em qualquer momento da vida) de 65% para todos os
estudantes, com 41% das crianças da faixa etária de 10-12 anos já
tendo experimentado bebidas alcoólicas ao menos 1 vez na vida. O
consumo freqüente de bebidas alcoólicas (definido como 6 ou mais
vezes no último mês) aumentou nos quatro primeiros levantamentos e
foi de cerca de 11% em 2004. Além disso, o uso pesado (definido como
20 vezes ou mais no último mês) foi de quase 7% (...), o que é uma
razão para preocupação. Entre todas as substâncias psicotrópicas
192
avaliadas no levantamento, o álcool apresentou a menor média de início
do consumo, pouco mais de 12 anos de idade”.
Acerca da intensidade do consumo de álcool entre todos os adolescentes da amostra (não
apenas os bebedores), o referido estudo mostra que 13% do total dos adolescentes (17% para
os meninos) apresenta padrão intenso de consumo de álcool; outros 10% dos adolescentes
consomem ao menos 1 vez no mês e potencialmente em quantidades arriscadas; e há uma
tendência de diferença entre o consumo de meninos e meninas, mas esta diferença não chega
a ser estatisticamente significante.
Para examinar como o Brasil vem enfrentando esta questão, analisaremos os dados referentes
aos dispositivos que prestam atendimento a esse público, bem como aqueles referentes ao uso
e à dependência nesta faixa etária.
Com referência ao atendimento prestado, atualmente, às pessoas que fazem uso prejudicial de
álcool e outras drogas, existe uma política específica, e o CAPS para usuários de álcool e
drogas (CAPSad) constitui-se como o dispositivo central de atenção. É importante ressaltar que
embora os CAPSad tenham um papel central no atendimento às pessoas que apresentam
transtornos mentais em decorrência do uso de substâncias psicoativas, os CAPSi, por sua
especificidade no atendimento a crianças e adolescentes, também deveriam atender o público
infanto-juvenil nesta condição, conforme preconizam as normas do Ministério da Saúde. Ocorre
que, de acordo com a pesquisa realizada em CAPSi já citada acima, constatou-se que nenhum
dos CAPSi estudados registrou atendimento de pessoas com transtornos mentais e
comportamentais devido ao uso daquelas substâncias (HOFFMAN, SANTOS, MOTA, 2008).
Neste caso, deve-se atentar para tal questão, tendo em vista que diversos estudos
demonstram uma alta prevalência destes problemas, e, de acordo com a OMS, cerca de 10%
da população dos centros urbanos em todo o mundo consomem abusivamente substâncias
psicoaticas, independentemente de sexo, idade ou condição social. Hoffman, Santos e Mota
(2008) apontam que esta dificuldade no atendimento também está aliada ao entendimento dos
profissionais acerca da necessidade de capacitação técnica específica para a detecção desses
problemas. Vale salientar que os profissionais de saúde mental dos CAPSi deveriam atender
tais casos e, quando necessário, fazer o encaminhamento de crianças e adolescentes aos
CAPSad.
De acordo com o “Mapeamento das Instituições Governamentais e Não-governamentais de
Atenção às Questões Relacionadas ao Consumo de Álcool e Outras Drogas no Brasil”
(CARVALHO, 2007), publicado em 2007 pela Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD), das
1.256 (100%) instituições que realizam atividades de tratamento no Brasil, 389 (31%) são
governamentais e 850 (67,7%) não-governamentais. Destas 1.256 instituições, 483 são
comunidades terapêuticas (destas, 9 são governamentais e 469 são não-governamentais159), o
que corresponde a 38,5%, ou seja, mais de um terço das instituições de tratamento nessa
área no Brasil atua sob a lógica do tratamento institucionalizado. Vale acrescentar informação
mais atualizada acerca de tais comunidades, fornecida pelo Observatório Brasileiro de
Informações sobre Drogas (OBID)160, que afirma que foi realizado um “mapeamento das
instituições nacionais de atenção aos problemas decorrentes do uso de drogas e foram
cadastradas 576 comunidades terapêuticas no Brasil”, ou seja um aumento de quase 20% do
número da pesquisa anterior. E acrescenta que este não é o número total, mas o das que se
conseguiu mapear, e quanto à questão do financiamento (se tais instituições contam com
recursos públicos), informa que esse dado não está disponível.
Na pesquisa publicada pela SENAD, os CAPSad totalizavam 153 (no ano de 2007), sendo 131
governamentais (CARVALHO, 2007). Ressalte-se que a Portaria GM nº 816, de 30 de abril de
2002, que institui, no âmbito do SUS, o “Programa Nacional de Atenção Comunitária Integrada
a Usuários de Álcool e Outras Drogas”, estabeleceu a expansão da rede de CAPSad com a meta
159 Observa-se que a soma destes números (9+469) é 478, não totalizando, assim, o número de 483, conforme
consta no referido mapeamento.
160 Informação encaminhada à ANCED pelo Coordenador-Geral do Observatório Brasileiro de
Informações sobre Drogas (OBID), através de e-mail, no dia 08 de julho de 2008.
193
de 250 CAPSad em 2004 (o que não ocorreu, pois, em 2008, o Brasil conta com 166 destes
serviços). Além dos CAPSad, existem em todo o Brasil espaços que oferecem tratamento de
desintoxicação que também atendem adolescentes: as comunidades terapêuticas. Estas são
instituições filantrópicas, e, na sua maioria, religiosas, que atendem pessoas que fazem uso
abusivo de drogas, em regime de internação. Elas têm um papel importante como rede de
proteção e como instituições de atenção nessa área.
Com o crescente aumento no consumo de drogas e com a ausência de possibilidades para a
reabilitação das pessoas com dependência do álcool ou de outras drogas no setor público de
saúde, houve uma expansão dessas comunidades no Brasil sem qualquer regulamentação, e
os principais problemas encontrados foram a má qualidade de atendimento prestado por
algumas comunidades e a falta de adequação para abrigar as pessoas que buscavam
tratamento. No sentido de solucionar tais problemas, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA) editou a Resolução nº 101/2001, publicada em 31 de maio de 2001, que estabelece
o Regulamento Técnico para o Funcionamento de Serviços de Atenção a Pessoas com
Problemas Decorrentes do Uso ou Abuso de Substâncias Psicoativas, dentre eles, as
comunidades terapêuticas existentes no país (BRASIL, 2003c).
Vale acrescentar que tal normatização, embora necessária ao estabelecimento de condições
dignas para as pessoas que ali se tratam, “favoreceu a organização da demanda das
comunidades terapêuticas por financiamento público, reforçando uma tendência histórica de
manutenção dessa atenção fora do âmbito do setor público de saúde” (MACHADO, 2006, p.
52). Porém, apesar da pressão política destas junto ao Governo Federal, inclusive com apoio
da SENAD, prevaleceu, no Ministério da Saúde, a posição daquelas pessoas que defendiam a
inclusão da atenção aos usuários de álcool e outras drogas no SUS, e as comunidades
terapêuticas permaneceram sem receber financiamento do SUS (MACHADO, 2006).
É importante observar também que “as instituições voltadas para as questões relacionadas ao
consumo de álcool e outras drogas no Brasil são ainda pouco conhecidas das esferas
governamentais responsáveis pela elaboração e execução da Política Nacional sobre Drogas”,
sendo que “a maioria das instituições de tratamento brasileiras é definida por seus dirigentes
como comunidades terapêuticas” (CARVALHO, 2007, p. 86). Nesse caso, é fundamental
conhecer o funcionamento e o atendimento de tais instituições para a consecução de ações de
redução da demanda de drogas no país, inclusive porque muitos adolescentes são
encaminhados a elas.
Outra informação relevante constante na mencionada pesquisa é que a maioria das instituições
nesta área presta atendimento à população adulta, na faixa etária compreendida entre 18 e 59
anos, e das 251 instituições que prestam atendimento a crianças, 41,8% são governamentais
e 57,4% não-governamentais, sendo que das 728 instituições que atendem adolescentes,
32,1% são governamentais e 66,8% são não-governamentais (CARVALHO, 2007). Isto
demonstra, ainda, o atraso histórico na articulação entre a área de álcool e outras drogas e o
campo da saúde pública (MACHADO, 2006), especialmente, com o SUS, como o próprio
Governo Brasileiro assumiu ao apresentar suas diretrizes nessa área através do Ministério da
Saúde (BRASIL, 2003c). Esta questão ganha mais relevo ainda com relação aos adolescentes,
pois um percentual destes acaba sendo processado pela justiça juvenil por conta do consumo
habitual de drogas (VICENTIN, 2007).
Ademais, o referido Mapeamento (CARVALHO, 2007, p. 92) aponta que
“(...) os recursos governamentais da rede de atenção à população com
problemas decorrentes do uso abusivo de álcool e outras drogas que
visam dar suporte aos CAPSad, como os Hospitais Gerais, 8 (2,1%);
Hospitais-dia, 4 (1,0%); e Residências Terapêuticas, 2 (0,5%); ainda se
encontram bastante incipientes, somando, aproximadamente, 3,5%”.
Assim, com a criação dos serviços abertos em substituição à internação em hospitais
psiquiátricos, tais serviços (NAPS, CAPS, Centros de Convivência, dentre outros) é que devem
ser priorizados no atendimento das pessoas que demandam atenção nessa área.
194
Com relação ao uso prejudicial e à dependência de substâncias psicoativas, os dados mais
recentes disponíveis constam no “II Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas
Psicotrópicas no Brasil”, realizado pelo CEBRID no ano de 2005, nos 108 municípios brasileiros
com mais de 200 mil habitantes. A comparação entre os levantamentos de 2001 e 2005
revelam um aumento no uso de 7 das 9 drogas mais usadas no país. A dependência de drogas
como o álcool, o tabaco e a maconha também aumentou, porém, é considerado um aumento
“não estatisticamente significante”, levando-se em conta também o aumento da população
(CARLINI et al, 2007).
Os dados referentes ao uso e à dependência de álcool e outras drogas por adolescentes no
Brasil constam nas tabelas seguintes.
Comparação entre os levantamentos de 2001 e 2005, uso na vida e dependência de Álcool
distribuídos, segundo o sexo e a faixa etária dos entrevistados das 108 cidades com mais de
200 mil habitantes do Brasil
Faixa etária
USO NA VIDA EM %
DEPENDÊNCIA EM %
(anos)/sexo
2001
2005
2001
2005
12 – 17
48,3
54,3
5,2
7,0
Masculino
52,2
52,8
6,9
7,3
Feminino
44,7
50,8
3,5
6,0
Fonte: II Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrópicas no Brasil, CEBRID,
2007.
Comparação entre os levantamentos de 2001 e 2005, segundo o uso na vida e dependência de
Tabaco, distribuídos segundo o sexo e a faixa etária dos entrevistados das 108 cidades com
mais de 200 mil habitantes do Brasil
Faixa etária
USO NA VIDA EM %
DEPENDÊNCIA EM %
(anos)/sexo
2001
2005
2001
2005
12 – 17
15,7
15,2
2,2
2,9
Masculino
15,2
16,8
2,2
3,2
Feminino
16,2
11,3
2,2
2,0
Fonte: II Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrópicas no Brasil, CEBRID,
2007.
Comparações das freqüências de uso na vida de drogas no Brasil, em 2001 e 2005 (em %).
Jovens de 12 a 17 anos
Período de tempo
DROGAS
Uso na vida
2001
2005
M
F
Total
M
F
Total
Maconha
3,4
3,6
3,5
3,9
2,5
4,1
Cocaína
0
0,9
0,5
0,4
0,4
0,5
Crack
0,2
0,4
0,3
0,1
0
0,1
Heroína
0
0,2
0,1
0
0
0
Alucinógenos
0,2
0,4
0,3
0,7
0,1
0,7
Solventes
3,0
3,8
3,4
2,7
3,2
3,4
Codeína
0,6
2,7
1,6
0,7
2,0
1,4
Benzodiazepínicos
1,3
0,4
2,2
0,9
0,7
1,0
Estimulantes
0
0,4
0,2
1,6
0
2,9
Barbitúricos
0
0,2
0,1
0
0,3
0,2
Álcool
52,2
44,7
48,3
52,8
50,8
54,3
Tabaco
15,2
16,2
15,7
16,8
11,3
15,2
Fonte: I Levantamento Domiciliar sobre o uso de drogas psicotrópicas no Brasil. 2001 e 2005.
Entre os adolescentes de 12 a 17 anos, o uso na vida de álcool atingiu o índice de 54,3% e os
problemas relacionados ao consumo de álcool foram relatados por 5,7% dos entrevistados
195
nesta faixa etária.
Tanto quanto ao uso e à dependência do álcool, constata-se um aumento significativo entre
adolescentes do sexo feminino, sendo que a taxa de dependência para estas, quase duplicou.
Já quanto aos adolescentes do sexo masculino, a taxa relativa ao uso manteve-se
praticamente estável, e quanto à dependência desta droga entre estes adolescentes houve um
aumento. Com relação ao tabaco, a diminuição no uso desta substância foi mais significativa
entre adolescentes do sexo feminino, havendo um pequeno aumento no uso por parte dos
adolescentes do sexo masculino. Já quanto à dependência desta droga, houve aumento
insignificante entre os adolescentes do sexo masculino e quase a mesma taxa para
adolescentes do sexo feminino. No que se refere às outras drogas, em relação ao uso na vida,
registre-se o aumento no uso da maconha, sendo que este aumento ocorreu por parte dos
adolescentes do sexo masculino.
O que resta claro é que o consumo de drogas entre adolescentes aumentou nos últimos quatro
anos. A prevalência de dependência de álcool, em adolescentes de 12 a 17 anos, teve aumento
de 5,2% para 7,0%. Ademais, há maiores índices de dependência de tabaco, assim como do
uso na vida de maconha e estimulantes. Neste caso, vale observar que esta situação pode ser
agravada quando ocorre a comorbidade psiquiátrica relacionada ao uso de drogas nessa faixa
etária.
Em outra pesquisa, publicada em 2004, realizada junto a estudantes do ensino fundamental e
médio da rede pública de ensino de 27 capitais brasileiras, foram coletados os dados abaixo
sobre uso de drogas psicotrópicas.
Uso na vida de drogas psicotrópicas por estudantes do ensino fundamental e médio das redes
municipal e estadual do Brasil, levando-se em conta sexo, idade e as diferentes drogas
individualmente (em %)
DROGAS
Sexo %***
Idade (anos) %***
M
F
NI**
10 13 16 12
15
18
>18
NI**
Maconha
7,9
4,1*
7,0
0,6
3,9
11,2
17,7
9,5
Cocaína
2,8
1,3*
2,7
0,5
1,4
2,8
6,8
4,2
Crack
1,1
0,4
1,1
0,2
0,6
1,1
2,0
1,5
Anfetamínicos
3,0
4,3*
3,5
1,7
3,9
4,8
4,7
4,9
Solventes
16,9
14,3*
15,3
9,9
16,9
19,1
19,9
13,8
Ansiolíticos
3,1
5,0*
4,4
1,5
4,1
5,8
7,0
6,3
Anticolinérgicos
1,3
1,0
1,3
0,9
1,2
1,3
1,8
1,3
Barbitúricos
0,7
0,8
0,8
0,3
0,8
1,0
1,2
1,0
Opiáceos
0,4
0,3
0,4
0,1
0,4
0,4
0,7
0,5
Xaropes
0,4
0,4
0,6
0,3
0,4
0,4
0,3
0,6
Alucinógenos
0,6
0,6
0,6
0,2
0,6
1,0
1,0
0,8
Orexígenos
0,4
1,0
0,7
0,3
0,6
0,9
1,3
1,1
Energéticos
14,9
9,4*
12,4
4,3
12,8
18,9
20,0
11,0
Esteróides/Anabolizan
tes
1,7
0,2*
1,8
0,3
0,6
2,0
2,4
1,5
Total tipos de
uso****
23,5
21,7*
23,7
12,6
23,2
29,6
34,9
25,8
Tabaco
25,2
24,7
25,3
7,0
24,7
39,7
41,3
34,6
Álcool
64,5
66,3*
60,2
41,2
69,5
80,8
82,1
69,2
Fonte: V Levantamento Nacional sobre o consumo de Drogas Psicotrópicas entre Estudantes do
Ensino Fundamental e médio da rede pública de ensino nas 27 capitais brasileiras.
*Diferença estatisticamente significante entre os dois sexos (Teste do X², p < 0,05)
**NI significa dados não informados pelos alunos
***As porcentagens representam os dados expandidos
****Tipos de uso exclui tabaco e álcool
Observa-se, na faixa etária de 10 a 18 anos, uma média de 63,8% de uso na vida de bebidas
196
alcoólicas, o que representa um alto índice entre os adolescentes, confirmando as pesquisas
que têm sido realizadas neste âmbito, com um índice de uso maior entre adolescentes do sexo
feminino (66,3%). Além disso, verifica-se uma precocidade no uso do álcool, tendo em vista o
percentual de 41,2% em crianças de 10 a 12 anos, configurando-se um alto índice, inclusive,
quando comparado com o uso das outras drogas nesta mesma faixa etária (12,6%). A taxa de
uso na vida é de 15,3% no caso dos solventes e de 12% nos energéticos, demonstrando que
embora haja uma predominância do uso do álcool entre adolescentes, outras drogas começam
a fazer parte da vida destas pessoas.
Por fim, vale frisar que embora a “Política de Atenção Integral a Usuários de Álcool e outras
Drogas” (BRASIL, 2003c) trate da prevalência do uso de drogas por adolescentes, ela não se
traduziu em ações concretas para a redução do consumo nesta faixa etária, como ações de
prevenção e de educação específicas voltadas para este público. O que se verifica são
iniciativas isoladas, implementadas através de projetos com escolas, a partir da Política
Nacional de Educação, como é o caso dos municípios de Salvador-BA e Vitória-ES. Além disso,
outra estratégia que tem sido adotada pelo Ministério da Saúde é a da redução de danos, de
acordo com a Portaria nº 1.028, de 1º de julho de 2005, porém, ainda de forma incipiente
para os adolescentes.
2.1.3. Esforço
Com referência ao esforço do Governo Brasileiro na área da saúde mental de crianças e
adolescentes, cabe ressaltar a criação do Fórum Nacional de Saúde Mental Infanto-Juvenil,
pelo Ministério da Saúde, através da Portaria GM nº 1.608, de 3 de agosto de 2004, com o
objetivo de fortalecer as diferentes iniciativas na área da atenção à saúde mental infantojuvenil e otimizar as ações propostas e desenvolvidas pelos diferentes setores governamentais
e não-governamentais (BRASIL, 2004b, 2005c). Este Fórum conta com a participação do
Governo, da sociedade civil, de agentes da Justiça e Promotoria da Infância e Adolescência, e
busca incorporar as orientações do Estatuto da Criança e do Adolescente para assegurar a
implantação da Política de Saúde Mental Infanto-Juvenil (BRASIL, 2006).
Acerca dos princípios para reger esta Política (BRASIL, 2005c, p. 11), cabe assinalar que
“Antes e primeiro que tudo, é preciso adotar como princípio a idéia de
que a criança ou o adolescente a cuidar é um sujeito. Tal noção implica,
imediatamente, a de responsabilidade: o sujeito criança ou o
adolescente é responsável por sua demanda, seu sofrimento, seu
sintoma. É, por conseguinte, um sujeito de direitos, dentre os quais se
situa o direito ao cuidado. Mas, a noção de sujeito implica também a de
singularidade, que impede que esse cuidado se exerça de forma
homogênea, massiva e indiferenciada”.
Em que pese a criação do mencionado Fórum e as reuniões plenárias já realizadas (nos anos
de 2004, 2005, 2006 e 2007), algumas das ações prioritárias nesta área ainda continuam
pendentes, a exemplo do mapeamento da rede ampliada de atenção à saúde mental infantojuvenil. Houve um mapeamento preliminar, o qual foi elaborado a partir de informações
fornecidas pelas representações do Fórum, com lacunas em algumas regiões do país (BRASIL,
2005c, p. 75).
Com referência ao esforço empreendido na área da atenção básica, foi publicada pelo
Ministério da Saúde, em 24 de janeiro de 2008, a Portaria nº 154, que cria os Núcleos de
Apoio à Saúde da Família (NASF). Dentre as determinações contidas nesta Portaria, está a
recomendação de que cada NASF conte com pelo menos 1 (um) profissional da área de saúde
mental, tendo em vista a “magnitude epidemiológica dos transtornos mentais” (BRASIL, 2008,
p. 3). Com referência às ações em saúde mental, este documento prevê que os NASF devem
se integrar à rede de atenção em saúde mental (que inclui a rede de Atenção Básica/Saúde da
Família, os CAPS, as residências terapêuticas, os ambulatórios, os centros de convivência, os
clubes de lazer, entre outros), “organizando suas atividades a partir das demandas articuladas
197
junto às equipes de Saúde da Família, devendo contribuir para propiciar condições à reinserção
social dos usuários e a uma melhor utilização das potencialidades dos recursos comunitários
(...)” (BRASIL, 2008, p. 10-11).
Na área do uso de substâncias psicoativas, ressalte-se a edição do Decreto nº 6.117, de 22 de
maio de 2007, que aprova a Política Nacional sobre o Álcool e dispõe sobre as medidas para
redução do uso indevido de álcool. Nesta constam diretrizes e medidas como a inclusão de
ações de prevenção ao uso de bebidas alcoólicas nas instituições de ensino, em especial nos
níveis fundamental e médio; o acesso ao tratamento para usuários e dependentes de álcool
aos serviços do Sistema Único de Saúde (SUS); e intensificar a fiscalização quanto ao
cumprimento do disposto nos arts. 79, 81, incisos II e III, e 243 do ECA. Estes artigos
prevêem, respectivamente: que as revistas e publicações destinadas ao público infanto-juvenil
não poderão conter ilustrações, fotografias, legendas, crônicas ou anúncios de bebidas
alcoólicas e tabaco; a proibição da venda à criança ou ao adolescente de bebidas alcoólicas e
de produtos cujos componentes possam causar dependência física ou psíquica ainda que por
utilização indevida; que é crime vender, fornecer ainda que gratuitamente, ministrar ou
entregar, de qualquer forma, a criança ou adolescente, sem justa causa, produtos cujos
componentes possam causar dependência física ou psíquica, ainda que por utilização indevida.
Merece destaque a Agenda Social do Presidente 161, lançada em 11 de outubro de 2007, que
tem como foco crianças e adolescentes em situação de violência, e prevê, através do Projeto
“Bem-me-quer” o “Fortalecimento e ampliação dos programas federais de atendimento
(CREAS/CAPSi e CAPSad, Saúde da Família e Jovens Promotores de Saúde)”, com a
abrangência de 45 municípios162. Porém, o documento refere-se apenas às metas dos Centros
de Referência de Assistência Social - CRAS (227) e os Centros de Referência Especializado de
Assistência Social - CREAS (14), ficando de fora os CAPSi e os CAPSad, e as outras ações de
saúde, mas com um orçamento do Ministério da Saúde em torno de R$ 1.212.825.000,00
(previsto no Programa Mais Saúde - PAC Saúde). Este valor consta na Ação “Ampliar a rede de
CAPSi e CAPSad, Saúde da Família e Jovens Promotores de Saúde” do Cronograma
Orçamentário: “Quem ama, protege”, no período de 2007 a 2010, porém, como já afirmado,
sem a previsão de metas.
No que se refere à garantia do direito à saúde no sistema socioeducativo, há o Projeto “Na
medida certa”, que prevê o fortalecimento do atendimento em saúde, a partir da “implantação
de atenção à saúde integral, com ênfase na saúde mental, articulada ao SUS”, tendo
abrangência nas unidades de internação nos 27 Estados do país, e como meta a implantação
em 23 Estados, com um orçamento de R$ 14.223.000,00. Este valor consta na Ação
“Implementação de atenção à saúde integral, com ênfase na saúde mental, em articulação
com a rede de atenção básica do SUS” do Cronograma Orçamentário: “Pro-SINASE”, no
período de 2007 a 2010, porém, sem a previsão de metas.
Ademais, ressalte-se também o Plano Presidente Amigo da Criança163, que apresenta os
Programas de Atenção à Saúde de Populações Estratégicas em Situação de Agravos, de
Atenção à Saúde da Pessoa com Deficiência e à Saúde Mental. Na área da saúde mental de
crianças e
adolescentes, a principal orientação do Ministério da Saúde foi ampliar a
implantação dos Centros de Atenção Psicossocial Infanto-Juvenil – CAPSi e dos serviços de
referência para o atendimento dos transtornos relacionados ao consumo de álcool e outras
drogas – CAPSad, os quais trabalham de forma integrada com outros setores, tais como: a
justiça, a educação, os direitos humanos e a assistência social; buscando articular suas ações
às diferentes redes existentes nos seus territórios. Vale observar que no referido documento
consta que outros tipos de CAPS, ou seja, os tipos I, II e III, têm por orientação atender toda
a demanda populacional, incluindo a população infanto-juvenil, em não existindo serviços
161 Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/.arquivos/.spdca/agenda_social.pdf>.
Acesso em: 20 jul. 2008.
162 Estes municípios fazem parte do elenco do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI),
que prevê ações nos municípios brasileiros que apresentam altos índices de violência.
163 Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/spdca/p/>. Acesso em: 20 jul. 2008.
198
específicos para a referida clientela, e coloca a meta de implantação de 50 CAPSad e 30 CAPSi.
Ocorre que, na prática, tais serviços atendem predominantemente pessoas adultas.
2.1.4. Ambiente
Apesar das mudanças implantadas na área da saúde mental no país, ainda percebe-se no
imaginário social uma predominância da cultura da exclusão com relação às pessoas com
transtornos mentais, demonstrando a situação de desinformação da população de uma
maneira geral. A loucura foi historicamente produzida e constantemente reiterada, e, por isso,
observa-se na sociedade brasileira um discurso preconceituoso com relação às pessoas com
transtorno mental, que delimita apenas o espaço asilar para estas (RIBEIRO, 1999), sendo,
neste caso, o hospital psiquiátrico o local demandado para tratamento, seja para adultos ou
adolescentes.
Ainda existe muito preconceito com relação aos transtornos mentais e desinformação na
sociedade. As pessoas, de um modo geral, não sabem lidar com essa realidade e, na maioria
das vezes, depositam num hospital a solução para os casos. No que se refere ao grupo infantojuvenil, esta situação se agrava, tendo em vista que a falta de informação dos pais acaba
gerando desassistência e situações de violência, como o cárcere privado praticado contra
crianças e adolescentes em diversos municípios do país. Ademais, a internação num hospital
psiquiátrico é vista como a única medida para cuidar destas pessoas.
Diante do modelo da psiquiatria hospitalocêntrica, o louco é apenas um doente sob os seus
cuidados, sem vontade, e, ainda, aquele lhe retira a qualidade de sujeito. Resta, apenas, o
cuidado com o controle da pessoa com transtorno mental, que deveria estar sempre sob
custódia de uma instituição submetida a um tratamento farmacológico, reforçando as
finalidades de exclusão social e de cura trazidas pelo isolamento terapêutico.
No Brasil, o debate sobre saúde mental e direitos humanos se ampliou na década de 1970, a
partir do Movimento dos Trabalhadores em Saúde Mental, que passou a denunciar as violações
de direitos civis e o modelo privatizante e hospitalocêntrico adotado pelo Estado e a elaborar
propostas visando uma transformação da assistência psiquiátrica. Foi a partir desse
Movimento, que fundou a Luta Antimanicomial e originou o Movimento pela Reforma
Psiquiátrica, que se iniciou a crítica, no Brasil, da psiquiatria como prática de controle e
reprodução das desigualdades sociais, e o debate acerca da necessidade da
desinstitucionalização (AMARANTE, 1998). Assim emerge a luta pela extinção do hospital
psiquiátrico e sua substituição por um modelo de assistência substitutivo, pautado pelo
respeito à liberdade e à diferença, sendo estes, princípios de direitos humanos e princípios
orientadores para o desenvolvimento da atenção em saúde mental nas Américas164.
Ao reconhecer a titularidade de direitos da pessoa com transtorno mental, o Movimento da
Luta Antimanicomial traz à tona um aspecto importante: a visibilidade desse ator social, que,
historicamente foi tratado como objeto nas instituições nosocomiais (CORREIA, 2006). Daí a
necessidade de lutar por uma vida digna, livre e independente para essas pessoas, com o
respeito às suas escolhas e o incentivo às suas produções, assegurando sua presença e
atuação no espaço social. Nesse caso, o próprio reconhecimento do paciente como sujeito e
igual faz parte dos princípios que norteiam os direitos humanos. A partir de tal
reconhecimento, percebe-se uma nova postura dos profissionais que atendem esses usuários
nos serviços de saúde mental.
O hospital psiquiátrico foi o grande “acolhedor” das pessoas com transtornos mentais, porém,
com uma estrutura alicerçada na violência. Atualmente, com o Movimento da Luta
Antimanicomial e com o advento da Política Nacional de Saúde Mental, busca-se a socialização
e a integração dessas pessoas à comunidade, o que traz efeitos positivos, pois supera muitos
mitos em torno da loucura. A adoção dos CAPS como estratégia para o cuidado em saúde
mental aponta para uma mudança cultural, na qual se deseja romper com os desejos de
164 Declaração de Caracas, 1990 - Documento que marca as reformas na atenção à saúde mental nas Américas.
199
manicômio (PELBART, 1990).
Alguns fatos ocorridos no país denotam a fragilidade do modelo hospitalocêntrico em saúde
mental, por conta das graves violações de direitos humanos que aconteceram no atendimento
a adolescentes: em 2005, sem poder se defender, amarrado na cama, um adolescente de 14
anos foi asfixiado com a fronha de um travesseiro durante a noite (o garoto era um dos
pacientes do Hospital Colônia Adauto Botelho, em Pinhais-SP, que abriga pessoas com
transtornos mentais e dependentes de drogas); no dia 5 de julho de 2006, três adolescentes
morreram carbonizadas no Hospital Psiquiátrico da Santa Casa do município de Rio Grande, no
Rio Grande do Sul; em 2008, um adolescente de 13 anos morreu vítima de queimaduras no
Hospital Regional de Campina Grande, ele teve braços e tórax queimados quando ateou fogo
ao mosquiteiro da cama onde estava internado, há cerca de seis meses, no Hospital
Psiquiátrico João Ribeiro.
Sendo assim, para o Movimento da Luta Antimanicomial, crianças e adolescentes que precisam
de cuidados em saúde mental não devem ficar fadados à reclusão institucional, mas devem
estar inseridas na rede de atenção em saúde mental, superando, assim, o modelo asilar que
não se coaduna com o referencial dos direitos humanos e com os princípios éticos que
fundamentam a legislação e as diretrizes políticas em curso nessa área.
A Rede Nacional Internúcleos da Luta Antimanicomial realizou seu II Encontro no ano de 2007,
em Goiânia165, contando com a participação de representantes dos vinte núcleos filiados à
Rede, localizados em 12 Estados do país e no Distrito Federal. O Encontro teve como objetivos,
dentre outros, discutir e avaliar a realidade da assistência em saúde mental no país e traçar
estratégias de intervenção na luta pela conquista de uma sociedade sem manicômios e pela
efetivação da Reforma Psiquiátrica como política pública de saúde mental no Brasil.
Para este Movimento, a rede substitutiva deve oferecer um tratamento de qualidade que
atenda à demanda da população brasileira, efetivando, assim, a Reforma Psiquiátrica. Além
disso, os princípios que fundam esses serviços devem ser muito claros, a fim de fortalecer a
ressignificação do lugar social dos usuários, tendo em vista que muitos CAPS acabam por
reproduzir uma postura manicomial em seu dia a dia de atendimento. Ressalta, ainda, que
continuam ocorrendo mortes dentro dos manicômios, inexistindo um sistema nacional de
vigilância, sendo que a comunicação e a troca de informações dentro da rede sobre todas
estas questões continuam falhas. Por fim, no que se refere às propostas relativas à
responsabilização do gestor, destaca: “Implementar a política de Saúde Mental Infanto-Juvenil,
inclusive junto aos órgãos competentes de proteção a esta população.”166
No campo da responsabilização juvenil o quadro não é diferente, não havendo especialização
nem individualização no atendimento de adolescentes com sofrimento mental que cumprem
medida socioeducativa de internação, sendo que, muitas vezes, a determinação de internação
dos adolescentes em conflito com a lei ocorre sob a justificativa de que a promoção de atenção
na área da saúde é inexistente nos municípios de onde eles são oriundos. Esta prática do
Poder Judiciário vem ocorrendo, por exemplo, no Estado da Bahia, onde unidades de
atendimento socioeducativo como a CASE Salvador possuem registros de internação de
adolescentes sob o argumento da necessidade de tratamento.
2.1.5. O caso da Unidade Experimental de Saúde do sistema de justiça e de
socioeducação juvenil de São Paulo
No ano de 2002, estudos realizados pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA)
apontaram uma frágil condição na atenção à saúde ofertada aos adolescentes privados de
liberdade em instituições que executam as medidas socioeducativas de internação e internação
provisória em todo o país167.
165 Disponível em: <http://www.osm.org.br/view_noticia.aspx?id=51>. Acesso em: 20 jun. 2008.
166 Idem.
200
Após alguns encontros para discutir e dar encaminhamento a esta questão, a Área Técnica de
Saúde do Adolescente e do Jovem do Ministério da Saúde, juntamente com as Secretarias
Especiais dos Direitos Humanos e de Políticas para as Mulheres, aprovaram e regulamentaram
as diretrizes para a saúde integral dos adolescentes em conflito com a lei, em regime de
internação e internação provisória, através da Portaria Interministerial nº 1.426 e da Portaria
SAS nº 340, ambas de 14 de julho de 2004 (BRASIL, 2005b). Esta última, no seu Anexo I,
prevê que, dentre as ações de atenção à saúde deste grupo específico, devem ser realizadas
ações de saúde mental. Cabe acrescentar também a Portaria SAS nº 328, de 22 de junho de
2005, que inclui no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES), o Serviço de
Atenção à Saúde dos Adolescentes em Conflito com a Lei.
Ademais, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Ministério da Saúde, através das
Áreas Técnicas de Saúde Mental e da Saúde do Adolescente e do Jovem, iniciaram, no mês de
julho de 2008, o “Levantamento Nacional da Atenção em Saúde Mental aos Adolescentes
Privados de Liberdade e sua Articulação com as Unidades socioeducativas”, com o intuito de
conhecer a realidade do atendimento em Saúde Mental para adolescentes e jovens privados de
liberdade no Brasil nos municípios que possuem unidades de internação e internação
provisória.
Porém, em que pese tais instrumentos, ações e a Política Nacional de Saúde Mental, uma
situação específica no Estado de São Paulo, sobretudo no ano de 2007, começou a chamar a
atenção de profissionais da área da saúde mental e do Movimento da Luta Antimanicomial, que
já reivindicou uma profunda mudança no modelo envolvendo as ciências psi, as técnicas e a
própria cultura vigente em relação à loucura, sendo contrário ao encarceramento.
O tema da saúde mental nos sistemas de justiça e de socioeducação juvenil do Estado de São
Paulo começa a ter maior visibilidade no ano de 1999, quando a noção de transtorno de
personalidade ganhará centralidade na decisão judicial, passando a dificultar as possibilidades
de desinternação do jovem. Após pesquisas realizadas na FEBEM168 de São Paulo, de 1999 a
2001, Vicentin (2005, 2007c) afirma que se iniciou uma intensa utilização do aparato psi na
gestão das problematizações e dos conflitos que setores da juventude vêm colocando ao
campo social, com o crescente encaminhamento de adolescentes cumprindo medida
socioeducativa para perícias, objetivando aferir sua periculosidade e com proposta de lei de
aplicação de medida de segurança e internação psiquiátrica169 para adolescentes com
transtornos mentais que não têm condições de assimilar um processo de ressocialização.
A referida autora ressalta o caso “Champinha” 170 (no qual, o uso do diagnóstico de deficiência
mental dava subsídios para justificar a necessidade de maior tempo de internação, e não os
três anos definidos pelo ECA) e a solicitação pelo Poder Judiciário de interdição civil de jovens
por razões psiquiátricas visando manter a tutela jurídica indefinida, a despeito dos três anos de
internação, no máximo, conforme o ECA. Com base nisso, Vicentin (2007a, p. 53) sustenta
que “o tema da saúde mental surge na perspectiva de forçar uma ampliação do tempo de
internação para alguns setores dos jovens internos”. Além disso, ela registra a luta do
Ministério Público pela maior qualificação das políticas de saúde destinadas aos jovens
internos, após mapeamento para identificar demandas de tratamento em saúde mental
167 Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/cidadao/visualizar_texto.cfm?idtxt=28146&janela=1>.
Acesso em: 30 jun. 2008.
168 A FEBEM (Fundação do Bem Estar do Menor) é a antiga denominação da atual Fundação Casa, no Estado de São
Paulo, a qual se constitui unidade de cumprimento de medida socioeducativa de internação por adolescentes em
conflito com a lei.
169 No Brasil, as pessoas com transtornos mentais que cometem delitos, quando consideradas inimputáveis (isentas
de responsabilidade pelo crime que cometeram), de acordo com o Código Penal, são submetidas ao cumprimento
de medida de segurança em Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico (HCTP), a qual tem tempo
indeterminado.
170 Roberto Aparecido Alves Cardoso, o “Champinha”, participou, em 2003, do homicídio de um casal de jovens, na
cidade de Embu-Guaçu, na Grande São Paulo. À época, ele tinha 16 anos de idade e ao mesmo foi aplicada medida
socioeducativa de internação. Depois de passar por diversas unidades da Fundação Casa (antiga FEBEM), onde foi
ameaçado várias vezes, e de empreender uma fuga em maio de 2007, ele está internado, atualmente, na Unidade
Experimental de Saúde da Fundação, no Estado de São Paulo.
201
(jovens com dependência de drogas, com retardo ou quadro de psicose) e exigir estratégias
para isso junto à FEBEM-SP.
Com a realização das perícias junto aos jovens, verificou-se os denominados casos de
transtorno de personalidade anti-social, aparecendo, assim, o tema da periculosidade, com a
finalidade de determinar um prazo maior de internação ou a interdição.
Quanto à pesquisa realizada a partir da análise de cem processos judiciais de jovens internos
na FEBEM-SP, de 1999 a 2004, Vicentin (2007c, p. 4) informa:
“identificou-se que é o próprio percurso institucional que coloca esses
jovens em risco, expondo-os ao diagnóstico de transtornos de
personalidade ou de periculosidade. Outra pesquisa, realizada pela
Universidade Federal de São Paulo em 2000, a pedido da Febem-SP,
alertou para o fato desse transtorno ser compatível com a lógica
institucional”.
A solução proposta por setores dos sistemas socioeducativo e de justiça para estes casos é a
criação de um lugar separado e definido - unidade de tratamento ou hospital de custódia – já
que este grupo oferece um “risco-perigo” (VICENTIN, 2006). Assim, foi criada a primeira
Unidade Experimental de Saúde (UES), inaugurada em dezembro de 2006, destinada a jovens
submetidos a medida socioeducativa de internação que apresentassem “distúrbio psicológico”.
Ressalte-se que em 29 de novembro de 2007, as Secretarias de Estado da Saúde, da
Administração Penitenciária e da Justiça, esta última por intermédio da Fundação Casa,
firmaram um Termo de Cooperação Técnica171, que tem como objetivo a “conjugação de
esforços entre os partícipes visando propiciar aos adolescentes/jovens adultos, internados na
unidade cujo uso foi permitido à Saúde, tratamento adequado à patologia diagnosticada, sob
regime de contenção conforme determinação do Poder Judiciário”.
O referido documento aponta que a UES será utilizada para abrigar adolescentes/jovens
adultos autores de atos infracionais, que cumpriram medida socioeducativa na Fundação Casa
e tiveram esta medida convertida pelo Poder Judiciário em medida protetiva, por força do
disposto no §3º do art. 121, do ECA, por serem estes portadores de diagnóstico de transtorno
de personalidade e/ou possuírem alta periculosidade em virtude de seu quadro clínico. Ainda
segundo o mesmo documento, nessas situações, o Poder Judiciário “determina que a medida
protetiva seja cumprida em local onde o adolescente/jovem adulto deverá permanecer sob
contenção, dispondo de tratamento psiquiátrico compatível com sua patologia”. Tais jovens não
teriam como ser encaminhados para hospitais psiquiátricos, já que esses últimos “obedecem
às diretrizes da política de saúde mental do SUS, caracterizada por serviços que não dispõem
de espaços físicos de contenção” (VICENTIN, 2007b, p. 3).
Segundo Vicentin (2007b), em pouco mais de dois meses de existência, a UES, além do jovem
que lá se encontrava quando da edição do Decreto nº 52.419/2007, já recebeu mais cinco
internos. A autora acrescenta que a maior parte deles não se encontra naquela unidade por
“conversão da medida socioeducativa de internação em medida de proteção”, como consta no
Termo de Cooperação. Eles estão ali recolhidos, sob contenção, por ordem proferida em
procedimento estranho à apuração da infração cometida e à execução da medida
socioeducativa aplicada; são decisões proferidas por juízos cíveis (vara cível/família e
sucessões) em processos de interdição nos quais o Ministério Público requer a internação
compulsória dos jovens; e a ordem de recolhimento à Unidade se baseia num suposto risco de
infração futura atestado por algum psiquiatra. Ressalte-se que as ordens de internação
171 Diário Oficial do Estado de 04/01/2008. Extrato de Termo de Cooperação Técnica. Processo SS: 01/0001/004.
735/2007. Partícipes: O Estado de São Paulo por intermédio da Secretaria de Estado da Saúde - SES e da
Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania - SJDC, por intermédio da Fundação Casa e Secretaria da
Administração Penitenciária - SAP. Objeto: Conjugação de esforços entre os partícipes visando propiciar aos
adolescentes / jovens adultos, internados na unidade cujo foi permitido uso à Saúde, tratamento adequado à
patologia diagnosticada, sob regime de contenção conforme determinação do Poder Judiciário. Vigência: 05 (cinco)
anos, a partir de 29 de novembro de 2007.
202
oriundas desses processos de interdição têm como característica a absoluta indeterminação do
tempo de privação de liberdade (VICENTIN, 2007b). Tal situação se assemelha à dos Hospitais
de Custódia e Tratamento Psiquiátrico (HCTP), onde pessoas com transtornos mentais que
cometeram delitos cumprem medida de segurança, por prazo indeterminado, até que cesse a
sua periculosidade.
Cabe aqui assinalar os avanços na atenção aos internos de HCTP no Brasil, com a edição da
Resolução nº 05, de 04 de maio de 2004, do Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária, que estabelece as diretrizes para a adequação das medidas de segurança às
disposições da Lei nº 10.216/2001, dentre as quais, a de que “O tratamento aos portadores de
transtornos mentais considerados inimputáveis ‘visará, como finalidade permanente, a
reinserção social do paciente em seu meio’”, privilegiando o tratamento a tais pessoas nos
novos dispositivos de saúde mental do SUS.
No momento em que o país passa por avanços na área da saúde mental, justamente porque
optou pela desinstitucionalização, com a reforma psiquiátrica, soluções como a criação de uma
unidade de contenção aparecem imediatamente, demonstrando um grande retrocesso,
sobretudo, porque voltada aos jovens. Nesse caso, vale citar a Recomendação nº 01, de 10 de
fevereiro de 2005, do Fórum Nacional de Saúde Mental Infanto-Juvenil, que estabelece
diretrizes para o processo de desinstitucionalização de crianças e adolescentes em território
nacional. Este documento recomenda, dentre outras coisas, a “implementação imediata de
ações que visem a reversão da tendência institucionalizante de crianças e adolescentes, sejam,
no campo da saúde mental, da assistência social, da educação e da justiça.”
Não há previsão legal que autorize o recolhimento dos jovens ora internados na Unidade
Experimental de Saúde. A conversão de medida socioeducativa de internação com aplicação de
medida protetiva de encaminhamento a equipamento de saúde que garanta contenção é
absolutamente ilegal e contrária às diretrizes e normas da atual Política Nacional de Saúde
Mental. Conjugando os princípios insculpidos na CF, no ECA e, mais especificamente, o que
prevêem o parágrafo primeiro do art. 11 do ECA e o art. 121 deste mesmo diploma legal,
compreende-se que os adolescentes com transtorno mental em conflito com a lei e em
privação de liberdade devem ter uma atenção diferenciada para o acesso aos serviços de
saúde mental. Ademais, não se pode invocar o art. 112, § 3º do ECA (prevê que os
adolescentes com doença ou deficiência mental receberão tratamento individual e
especializado, em local adequado às suas condições) para justificar a criação e manutenção
desta UES, pois este dispositivo apenas ressalta a necessidade de um cuidado específico para
tais adolescentes, não significando, portanto, a manicomialização dos mesmos. E como bem
coloca Vicentin (2006), não se trata de desconsiderar as ações de saúde mental nos processos
socioeducativos de adolescentes autores de ato infracional, mas, principalmente, de refutar a
noção de periculosidade, considerando o adolescente como sujeito singular e as múltiplas
causas para a ocorrência do ato infracional.
O Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), por sua vez, também fez
constar, dentre os princípios do atendimento socioeducativo, os da incolumidade, integridade
física e segurança do adolescente (artigos 124 e 125 do ECA). Ademais, nas dimensões do
referido atendimento, com referência às ações de atenção à saúde mental, consta que as
entidades de atendimento socioeducativo deverão garantir a “inclusão em atendimento à
saúde mental aos adolescentes que dele necessitem, preferencialmente, na rede SUS extrahospitalar”. Ademais, nos parâmetros socioeducativos do SINASE, encontra-se o eixo Saúde,
no qual destacam-se, para a área de saúde mental, parcerias com as Secretarias de Saúde, a
garantia do acesso à rede do SUS e o encaminhamento no caso de uso/dependência de drogas
a partir de diagnóstico preciso e fundamentado.
Sendo assim, a situação do município de São Paulo ora apresentada é totalmente contrária aos
princípios do ECA, da Lei nº 10.216/2001, da Política Nacional de Saúde Mental e da
Recomendação 01/2005 do Fórum Nacional de Saúde Mental Infanto-Juvenil. Ao construir
unidades de contenção para jovens, retoma-se a exclusão e o sequestro da cidadania e da vida
das pessoas com transtornos mentais, colocando-se a serviço do encarceramento juvenil.
203
2.1.6. Recomendações
- A rede pública ampliada de saúde mental para crianças e adolescentes deve operar sob o
princípio da intersetorialidade e do cuidado territorial, estabelecendo estratégias de pactuação
coletiva e de verificação permanente de sua efetividade.
- As diretrizes para a execução de ações concretas na garantia do direito à saúde de crianças e
adolescentes com transtorno mental devem observar os eixos da organização e expansão da
rede de cuidados, formação e qualificação de recursos humanos, elaboração de estratégias de
gestão e de política específica de financiamento, além da produção de conhecimento,
informação qualificada e difusão da política de saúde mental.
- Realizar pesquisas referentes às características sociodemográficas das crianças e
adolescentes com transtornos mentais, com deficiência mental, com autismo e com
transtornos decorrentes do uso de álcool e outras drogas.
- Realizar estudos epidemiológicos nas diferentes áreas geográficas para conhecer as taxas de
transtornos mentais na população infanto-juvenil, o que auxilia no planejamento dos serviços
de saúde oferecidos à comunidade e para apresentar evidências aos serviços e atender de
forma adequada as necessidades da referida população das diferentes regiões do país.
- Identificar os fatores de risco ou de proteção associados aos principais transtornos para
servir de base para a indicação de tratamentos e para o desenvolvimento de programas de
prevenção.
- Realizar censos populacionais (destacando as condições clínicas e psicossociais da população
institucionalizada) e mapeamento das instituições governamentais e não-governamentais para
instrumentalizar a política de desinstitucionalização de crianças e adolescentes.
- Produzir informações que auxiliem no diagnóstico de morbidade para o planejamento dos
serviços de atenção e cuidado em saúde mental de crianças e adolescentes no SUS.
- Aprimorar o sistema de registro de informações sobre os procedimentos de atenção à saúde
a crianças e adolescentes, especialmente, em saúde mental.
- Realizar estudos sobre a eficácia das técnicas terapêuticas utilizadas para o tratamento de
adolescentes que fazem uso de álcool e outras drogas.
- Formar os profissionais dos serviços de saúde mental para atender problemas decorrentes do
uso de álcool e outras drogas na população infanto-juvenil.
- Realizar ações de prevenção no tratamento de transtornos mentais na infância e na
adolescência.
- Realizar diagnóstico sobre os serviços de atenção em saúde mental infanto-juvenil.
- Realizar estudos para orientar a organização do cuidado especializado na atenção básica,
sobretudo de saúde mental infanto-juvenil.
- Incluir ações em saúde mental na atenção básica.
- Realizar atividades de educação permanente sobre saúde mental, em cooperação com as
equipes da atenção básica.
- Realizar trabalho intersetorial nas ações de cuidado em saúde mental infanto-juvenil, fazendo
a integração dos serviços de natureza clínica (CAPSi com outros CAPS, ambulatórios, hospitais
e PSF) e outras entidades sociais não clínicas que atuam junto ao grupo infanto-juvenil, como
a escola, os órgãos da Justiça, conselhos tutelares, conselhos de direitos, Ministério Público,
igreja, instituições de esporte e lazer.
- Realizar análises, diagnósticos e ações articuladas para optar por encaminhamentos que
impeçam qualquer forma de confinamento e separação da criança e do adolescente de seu
meio.
- Promover interlocução com os profissionais do Direito no sentido de que as suas ações
estejam em conformidade com os princípios das ações de atenção e cuidado em saúde mental.
204
- Construir, na ação socioeducativa, as condições para o desenvolvimento pessoal e social do
adolescente e informar o Sistema de Justiça sobre o percurso que o adolescente fez sem tecer
valoração criminológica.
- Melhorar a atenção primária à saúde no sistema socioeducativo (especialmente nas unidades
de internação).
- Ampliar e qualificar a inclusão dos jovens no cumprimento de medida socioeducativa na rede
pública de serviços de saúde.
2.2. Deficiência
2.2.1. Marco legal e institucional
A articulação do direito com a saúde reforça a idéia de que crianças e adolescentes não devem
mais ser tratados como objetos de intervenção do Estado e sim através do paradigma da
proteção integral. Segundo Lima (2002, p. 108-109), “neste encontro, mais um dos múltiplos
possíveis em torno do interesse da dignidade humana, há muito para se trocar sobre o
planejamento em saúde e a compreensão do interesse superior deste segmento populacional.”
A Constituição Federal de 1988 significou um marco em relação aos direitos humanos das
crianças e dos adolescentes, na medida em que passou a tratá-los como sujeitos de direitos,
reservando-lhes tratamento de respeito, resguardando a sua dignidade, impondo-lhes proteção
e, no caso dos adolescentes com deficiência, ressaltando as questões da reabilitação e da
acessibilidade. Assim, com a CF de 1988, inicia-se uma nova formulação teórica sobre o direito
à saúde dos adolescentes com deficiência.
No Brasil existem normas que garantem os direitos das crianças e dos adolescentes com
deficiência. Cuida a Constituição Federal (CF), no seu art. 227, § 1º, inciso II, da promoção da
integração social do adolescente com deficiência, através de treinamento para o trabalho e a
convivência, com a facilitação do acesso aos bens e serviços coletivos, bem como a eliminação
de preconceitos e obstáculos arquitetônicos. Neste caso, é importante ressaltar que tal
dispositivo não insere as ações de prevenção, referindo-se apenas ao adolescente, sem
mencionar a criança com deficiência. Isso revela uma fragilidade no marco constitucional, que
não traz a questão do diagnóstico precoce e é silente com relação às crianças com deficiência,
que também merecem atenção diferenciada, como as ações de reabilitação e acessibilidade.
Como bem assinala Pereira (2008, p. 168), “Ao assumirmos o ‘cuidado’ como valor jurídico e
como denominador comum do sistema especial de proteção para a infância e juventude,
devemos configurá-lo na dimensão da responsabilidade, pressupondo a clarificação de valores
essenciais à convivência humana.” Ademais, vale lembrar que o treinamento para o trabalho
previsto no mencionado inciso refere-se ao adolescente a partir dos 16 anos de idade, que
constitui a idade laboral conforme a legislação brasileira.
Além disso, a CF garante um benefício assistencial correspondente a um salário mínimo mensal
às pessoas com deficiência que comprovem não possuir meios de prover à própria subsistência
ou de tê-la provida por sua família, conforme prevê o artigo 203, inciso V. As crianças e
adolescentes com deficiência também têm direito a este benefício, denominado Benefício de
Prestação Continuada (BPC) e regulamentado pela Lei nº 8.742/1993 (Lei Orgânica da
Assistência Social - LOAS), a qual prevê que para o recebimento do mesmo, além da
deficiência, deve ficar demonstrada a total incapacidade para o trabalho e para a vida
independente, além de exigir que a renda máxima per capita da família seja inferior a um
quarto do salário mínimo. Trata-se de um benefício assistencial, pois não exige que o
beneficiário tenha contribuído para o sistema previdenciário.
Vale assinalar que o critério para recebimento do BPC referente à renda não representa
carência econômica, mas miserabilidade. Segundo Fávero (2004), os requisitos previstos na
LOAS não só contrariam a própria CF, como dificultam imensamente o recebimento do
benefício. Como acentua esta autora, a LOAS deveria conter definições sobre o que significa
205
“ausência de meios de prover à subsistência”, porque esta é a condição imposta pela CF para o
recebimento do benefício, porém, não o fez.
Analisando o texto da referida Lei, no artigo 20, § 2º, define-se o termo “pessoa portadora de
deficiência”, como se fosse necessária tal definição e a mesma já não constasse de outros
diplomas legais. Então, para efeito deste benefício, definiu pessoa com deficiência como aquela
incapacitada para o trabalho e para a vida independente, o que vai de encontro ao movimento
mundial pela inclusão das pessoas com deficiência, justamente no momento em que se
procura ressaltar as potencialidades e as capacidades dessas pessoas. Além disso, a CF não foi
observada pela LOAS, tendo em vista que estabeleceu este benefício para a pessoa com
deficiência e não para a pessoa incapaz, termos que não são sinônimos e não deveriam ser
associados, pois pode estimular a não preparação dessas pessoas para a vida em sociedade.
Fávero (2004) afirma que é isso que vem acontecendo na prática, em razão da forma
determinada pela LOAS: quando o benefício é concedido para uma criança ou adolescente com
deficiência, os pais acabam impedindo esses filhos de fazer tratamento, de estudarem e de se
qualificarem, pois, do contrário, passarão a ser considerados “capazes” para alguma coisa,
perdendo, assim, o direito ao benefício.
Sendo assim, a CF, ao colocar como exigência apenas a ausência de meios de subsistência,
destinou o benefício àquelas pessoas com deficiência que não têm acesso a qualquer fonte de
renda, seja por suas limitações pessoais ou pelas limitações do ambiente externo. E a LOAS
acaba transformando o BPC num instrumento de exclusão da cidadania e não da sua
promoção, o que contraria o espírito da CF, que, em consonância com diversos documentos
internacionais nesse sentido, contém dispositivos voltados à melhoria das condições de vida e
à promoção da cidadania das pessoas com deficiência.
Ressalte-se, ainda, que no que se refere à incapacidade para o trabalho, não cabe fazer a sua
análise no tocante a crianças e adolescentes sem idade para o trabalho. Em caso de benefícios
requeridos por crianças e adolescentes até 16 anos de idade, não se pode fazer essa
verificação, bastando apenas que se verifique se a deficiência se enquadra nas definições
legais. Este entendimento foi pautado pelo Ministério Público Federal, que, em 2001,
determinou que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) não avaliasse a incapacidade
para o trabalho no caso de crianças e adolescentes que não atingiram a idade laboral, tendo
em vista que essa incapacidade é presumida em face da tenra idade, bastando somente a
verificação da existência da deficiência (BRASIL, 2007).
No ECA, a proteção a este grupo social está prevista no artigo 11, que no seu § 1º determina
que a população infanto-juvenil com deficiência receberá atendimento especializado e o § 2º
prevê que o Poder Público deve fornecer gratuitamente aos que necessitarem medicamentos,
próteses e outros recursos relativos ao tratamento, à habilitação ou à reabilitação.
Outra lei importante nessa área é a Lei nº 7.853, de 24 de outubro de 1989, que assegura o
pleno exercício dos direitos básicos das pessoas com deficiência, incluindo as áreas de
educação, saúde, formação profissional e trabalho, recursos humanos, edificações
(acessibilidade), além do direito ao lazer e à previdência social. No que se refere às medidas
na área da saúde, no artigo 2º, parágrafo único, consta: “a promoção de ações preventivas,
como as referentes ao planejamento familiar, ao aconselhamento genético, ao
acompanhamento da gravidez, do parto e do puerpério, à nutrição da mulher e da criança, à
identificação e ao controle da gestante e do feto de alto risco, à imunização, às doenças do
metabolismo e seu diagnóstico e ao encaminhamento precoce de outras doenças causadoras
de deficiência”. Nesse caso, verificam-se ações preventivas voltadas diretamente à garantia do
direito à saúde das crianças. Registre-se, também, o Decreto nº 3.298, de 20 de dezembro de
1999, que regulamentou a referida lei, pormenorizando as ações e diretrizes referentes à
pessoa com deficiência, especificamente em relação à saúde, ao acesso à educação,
habilitação e reabilitação profissional, acesso ao trabalho, cultura, desporto, turismo e lazer.
No âmbito internacional, registre-se a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas
as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência, promulgada no Brasil
206
em 2001. Além desta, recentemente o Brasil ratificou a Convenção da ONU sobre os Direitos
das Pessoas com Deficiência, o primeiro tratado com status constitucional da história do país,
de acordo com a Emenda Constitucional nº 45/2004. É válido frisar que foi um processo longo,
impulsionado, principalmente, pelos movimentos e organizações não governamentais de
defesa dos direitos das pessoas com deficiência.
A Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD) é a primeira convenção
sobre Direitos Humanos do século XXI, tendo sido adotada pela Assembléia Geral da ONU no
dia 13 de dezembro de 2006 e aberta à assinatura dos Estados-partes em 30 de março de
2007. Ela entrou em vigência no dia 3 de maio de 2008, com a vigésima ratificação deste
instrumento. Seus princípios prevêem a garantia da autonomia individual, a não-discriminação,
a igualdade de oportunidades, o respeito à diferença, a acessibilidade, a participação, o
respeito pelas capacidades em desenvolvimento de crianças com deficiência e a inclusão das
pessoas com deficiência na sociedade em todas as áreas da vida, incluindo o trabalho, a
educação, os serviços de saúde, transporte e acesso à justiça.
Segundo Dhanda (2008, p. 45), a CDPD fez o seguinte pelas pessoas com deficiência:
“assinalou a mudança da assistência para os direitos; introduziu o idioma da igualdade para
conceder o mesmo e o diferente a pessoas com deficiências; reconheceu a autonomia com
apoio para pessoas com deficiências e, sobretudo, tornou a deficiência uma parte da
experiência humana.”
Ademais, cabe acrescentar que o artigo 7º da CDPD trata especificamente das crianças com
deficiência, assinalando que a estas deve ser assegurado, dentre outras coisas, o pleno
exercício de todos os direitos humanos em igualdade de oportunidades com as demais
crianças. No que se refere à saúde, o artigo 25 da Convenção prevê que deverão ser
propiciados serviços de saúde que as pessoas com deficiência necessitam especificamente por
causa da sua deficiência, incluindo diagnóstico e intervenção precoces, bem como serviços
projetados para reduzir ao máximo e prevenir deficiências adicionais, inclusive entre crianças.
Outra questão importante é que esta Convenção deverá orientar, sobretudo, os casos em que o
discurso da incapacidade das pessoas com deficiência é predominante no país, para que tais
pessoas possam ter apoio para exercer suas capacidades. Como afirma Dhanda (2008, p. 50),
“Ao estabelecer o paradigma da tomada de decisões com apoio, a CDPD declara de modo
inequívoco que é possível obter apoio sem ser rebaixado ou diminuído,” ou seja, “a busca
explícita de apoio torna possível o reconhecimento da interdependência humana, o qual não é
uma declaração de incapacidade”.
O Brasil assinou a CDPD e seu Protocolo Facultativo, sem reservas, em 30 de março de 2007,
encaminhando-a ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) para
incorporá-la à legislação nacional com equivalência de emenda constitucional, prerrogativa dos
tratados e convenções internacionais de direitos humanos, de acordo com a redação dada pela
Emenda Constitucional nº 45 em 2004 ao §3º do artigo 5º da Constituição Federal172. A CDPD
foi aprovada em dois turnos com quórum qualificado173 na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal, passando a viger em 09 de julho de 2008, com a promulgação do Decreto Legislativo
nº 186. Devido ao status constitucional, toda legislação elaborada a partir de agora, seja ela
municipal, estadual ou federal, deve ser redigida à luz da nova CDPD.
É importante destacar a participação ativa e política das pessoas com deficiência, familiares,
militantes, entidades de defesa dos direitos humanos, representantes e membros da
172 Conforme CF, artigo 5º: “§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos
membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.”
173 Neste caso, o quórum qualificado refere-se ao quórum exigido para aprovar emendas à Constituição, ou seja, é
necessária a aprovação em dois turnos, devendo a proposta de emenda obter o voto de três quintos no mínimo do
número total de deputados da Câmara em cada turno da votação. Após a aprovação, a proposta é encaminhada ao
Senado, e também deverá ser aprovada em dois turnos, com votação favorável mínima de três quintos dos
senadores em cada um dos turnos.
207
Coordenadoria Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE) e do
Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência (CONADE) na Câmara dos
Deputados, ficando demonstrada a organização do movimento de defesa dos direitos humanos
dos cidadãos e cidadãs com deficiência no Brasil. Para esta mobilização, o movimento social
das pessoas com deficiência uniu-se e organizou-se desde o começo do mês de abril de 2007,
promovendo mobilizações e enviando mensagens aos parlamentares, exercendo, assim, a sua
cidadania. O CONADE, composto por representantes de organizações governamentais e da
sociedade civil, fez uma convocação para a organização de atos por todo o país para lembrar a
importância da Convenção e da ratificação da mesma com quórum qualificado. Foi realizada a
campanha “Assino Inclusão”, com coleta de adesões de apoio à Convenção, em locais públicos
no Rio de Janeiro, São Paulo, Goiás, Minas Gerais, Bahia, Espírito Santo, Rio Grande do Sul,
Amazonas e Distrito Federal, dentre outros Estados. Além disso, listas de discussão na internet
foram usadas para multiplicar o número de mensagens e telefonemas enviados aos
congressistas, de representantes dos diversos tipos de deficiência para pedir pressa na
votação. Além disso, as Conferências Nacionais de Educação Básica e da Juventude, a Ordem
dos Advogados do Brasil (OAB), o Conselho Federal de Psicologia, o Grupo Tortura Nunca Mais,
dentre muitas outras entidades e movimentos, declararam seu apoio à CDPD.
Vale lembrar também que este processo amplo de mobilização refletiu o novo paradigma para
a participação popular trazido pela CDPD, tendo em vista a forma como se deram as
negociações da mesma, bem como o texto que surgiu delas, com a militância de pessoas com
deficiência e suas organizações em diversos países, como as entidades da sociedade civil
brasileira, que tiveram participação significativa no processo de discussão que resultou na
aprovação da Convenção (MISEREOR, et al, 2007).
Diante do exposto, como um dos países membros da ONU que já possuem legislação específica
voltada às pessoas com deficiência, o Brasil precisa, a partir de agora, fazer com que a
Convenção traga resultados imediatos para este grupo social.
A atenção às pessoas com deficiência no Brasil surgiu com o caráter de atendimento
elementar, nas áreas de educação e de saúde, “desenvolvida em instituições filantrópicas,
evoluindo depois para o atendimento de reabilitação, sem assumir, contudo, uma abordagem
integradora desse processo e preservando, na maioria dos casos, uma postura assistencialista”
(BRASIL, 2002d, p. 8).
A superação do caráter filantrópico, traço do paradigma da situação irregular, para o de política
pública, constante do paradigma da proteção integral, envolve diversos atores e abrange
amplo conteúdo normativo, como afirma Lima (2002). Para esta autora, após a CF e o ECA,
não há como pensar em garantia de qualquer direito do segmento infanto-juvenil apenas com
os atores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Destaca, assim, a atuação da
sociedade civil através das novas institucionalidades democráticas, prevista na dimensão
participativa da democracia nacional, que estabeleceu uma nova agenda para a infância.
De acordo com Lima (2002, p. 107),
“A mudança de fundamento de base assistencialista para a dimensão de
direito subjetivo é essencial também na área do direito à saúde, pois o
serviço, o equipamento, o programa de integração psico-pedagógica, a
urbanização de uma área de lazer, a limpeza da praia, as atividades de
estimulação precoce ou de prevenção à violência, entre diversas outras,
são, todas elas, conectadas com o direito de cada um individualmente e
do segmento populacional infanto-juvenil como um todo em face das
obrigações do Estado em pólo oposto. E o que era de obrigação
exclusiva da União passou a ser executado pelos Estados e/ou
Municípios, conforme a magnitude e a complexidade”.
A Política Nacional de Saúde da Pessoa Portadora de Deficiência, instituída pela Portaria GM/MS
nº 1.060/2002, tem como propósito “reabilitar a pessoa com deficiência na sua capacidade
funcional e desempenho humano – de modo a contribuir para a sua inclusão plena em todas as
208
esferas da vida social – e proteger a saúde deste segmento populacional, bem como prevenir
agravos que determinem o aparecimento de deficiências” (BRASIL, 2002d). Estabelece as
diretrizes que deverão orientar a definição ou readequação dos planos, programas, projetos e
atividades voltados à sua operacionalização.
Dentre as suas diretrizes, esta Política Nacional trata da prevenção de deficiências,
determinando que “a responsabilidade fundamental de prevenir as condições que conduzem ao
aparecimento de incapacidades e de fazer frente às suas conseqüências recai, em toda parte,
sobre os governos.” De acordo com a mesma, as ações de saúde para a pessoa com deficiência
terão como eixos fundamentais “o diagnóstico e o encaminhamento corretos dos
procedimentos referentes às deficiências, imprescindíveis para prevenir e mesmo inibir ou
minimizar as limitações e desvantagens delas decorrentes.” (BRASIL, 2002d, p. 11).
Assim, prevê que o diagnóstico da deficiência incluirá a doença e suas causas, bem como o
grau de extensão da lesão e pontua que o “diagnóstico presuntivo da deficiência precocemente
formulado por profissionais que atuam principalmente nos serviços de saúde de menor
complexidade será fundamental na orientação da família para a busca de atenção necessária
no local adequado.” (BRASIL, 2002d, p. 12). O documento ressalta a importância da
implementação de estratégias de prevenção para a redução da incidência de deficiências e das
incapacidades delas decorrentes, afirmando que “as medidas preventivas devem trazer ações
de natureza informativa e educativa dirigidas à população, relacionadas ao atendimento prénatal adequado e à detecção precoce de deficiências, bem como de conscientização e formação
de recursos humanos qualificados para a prestação de uma atenção eficiente neste contexto.”
(BRASIL, 2002d, p. 13).
Ademais, preleciona que deverá ser promovido o acesso da população aos exames mais
específicos para detecção de doenças genéticas que determinam deficiência, como:
fenilcetonúria, hemoglobinopatias, hipertiroidismo congênito, entre outras. Além disso,
também deverão ser promovidos serviços de genética clínica para que se proceda a um
adequado aconselhamento genético às famílias.
Quanto ao nível de atenção básica, a Política prevê que os serviços deverão estar qualificados
a desenvolver “ações de prevenção primária e secundária – como, por exemplo, controle da
gestante de alto-risco, atenção à desnutrição –, detecção precoce de fatores de riscos – como
controle da hipertensão arterial e combate ao tabagismo (...)” (BRASIL, 2002d, p. 14).
No que se refere à ampliação e ao fortalecimento dos mecanismos de informação, assinala que
deverão ser criados mecanismos específicos para produção de informação a respeito de
deficiências e incapacidades no âmbito do SUS, adequando-se às normas que disciplinam a
criação de fontes de dados e ajustando-se às condições propostas nos fundamentos da Rede
Interagencial de Informações para a Saúde (RIPSA). E destaca (BRASIL, 2002d, p. 13):
“O monitoramento permanente da ocorrência de deficiências e
incapacidades, assim como as análises de prevalência e tendências,
constituirá prioridade do SUS nas três esferas de governo. Tais
iniciativas visarão o provimento oportuno de informações para a tomada
de decisões quanto à adoção das medidas preventivas e à organização
dos serviços especializados de assistência reabilitadora, além de
subsídios para a identificação de linhas de pesquisa e a organização de
programas de capacitação de recursos humanos”.
O documento prevê, ainda, a realização de estudos epidemiológicos e clínicos, com
periodicidade e abrangência adequadas, para produzir informações sobre a ocorrência de
deficiências e incapacidades.
No tocante aos censos demográficos, consta que deverá buscar-se, através dos órgãos
competentes, o estabelecimento de articulação com o IBGE, “visando o ajuste dos quesitos
específicos das planilhas censitárias, favorecendo, assim, a adequada e real apuração dos
casos de deficiências e incapacidades existentes na população, bem como o detalhamento
209
necessário à tomada de decisões dos gestores do SUS”. Acrescenta que “promover-se-á a
compatibilização de quesitos que permitam a extração de dados e informações específicos das
Pesquisas Nacionais por Amostragem Domiciliar” (BRASIL, 2002d, p. 14).
Por fim, cabe salientar que, nesse âmbito, o mencionado documento assevera que o
“cruzamento das informações tornadas disponíveis pelas diversas fontes de dados será
essencial para o adequado equacionamento das questões relativas à saúde da pessoa
portadora de deficiência. Continuamente, estudos analíticos serão promovidos mediante a
superposição crítica dos resultados dos censos periódicos, das pesquisas censitárias
domiciliares anuais, dos estudos epidemiológicos e clínicos, dos cadastramentos e dos
levantamentos de infra-estrutura.” (BRASIL, 2002d, p. 14).
2.2.2. Situação
De acordo com o Censo Demográfico realizado pelo IBGE – amplo levantamento estatístico
realizado pelo Governo Federal a cada dez anos – no ano 2000, o Brasil possuía 169.590.693
habitantes, dos quais 50,8 % pertenciam ao sexo feminino e 49,2% ao masculino. A população
brasileira com idade entre 0 e 17 anos era de 61 milhões de pessoas, o que significa que
aproximadamente 37% da população brasileira era formada por crianças e adolescentes.
Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) para o ano de 2005 mostram
que “dos 184,3 milhões de brasileiros/as, 21,3 milhões (11,6%) têm de zero a seis anos; 27,4
milhões (14,9%) têm de sete a catorze anos; e 10,6 milhões (5,8%) têm de quinze a
dezessete anos.” (MISEREOR, et al., 2007, p. 123), ou seja, em 2005, no Brasil havia 59,3
milhões de crianças e adolescentes. Em 2007, este grupo somava aproximadamente
76.201.963, com base nas informações do DATASUS, a partir de estimativas realizadas pelo
IBGE174.
Estimativas da ONU apontam que 10% da população brasileira possui algum tipo de
deficiência. Segundo o Censo do IBGE175 em 2000, cerca de 14,5% da população brasileira são
pessoas com deficiência, o que corresponde a cerca de 24,5 milhões de pessoas. Cerca de
17,4% que vivem no meio rural apresentam alguma deficiência e nas áreas urbanas essa
incidência é de 14,33% (IBGE, 2000). O Censo 2000 registra, ainda, a existência de 2.850.604
crianças e adolescentes com alguma deficiência (sendo que 1.602.606 destas estão na faixa
etária dos 7 aos 14 anos), o que corresponde a aproximadamente 4,7% da população infantojuvenil à época.
De acordo com dados de 1995 da Organização Mundial da Saúde (OMS), dentre as causas da
deficiência, os transtornos congênitos e perinatais atingem o índice de 16,6%, que podem ser
consequência da falta de assistência às mulheres na gravidez. Cerca de 45% das causas de
deficiência mental decorrem de causas essencialmente orgânicas, que incidem precocemente,
nos períodos pré e perinatal (NERI, et al, 2003).
Tendo em vista que uma em cada dez pessoas tem algum tipo de deficiência, a prevenção
deve interessar a todos os cidadãos. O conhecimento da prevalência de doenças e de
deficiências potencialmente incapacitantes configura subsídio essencial para o desenvolvimento
de ações de prevenção e para a adoção de medidas destinadas a reduzir ou eliminar as causas
de deficiências.
As medidas preventivas são fundamentais para a redução da incidência de deficiência e
incapacidades, pois cerca de 70% dos casos de deficiência são evitáveis ou atenuáveis
(BRASIL, 2006a). As ações preventivas em relação à deficiência são a primeira garantia
prevista na Lei nº 7.853/1989 e têm como objetivo evitar a ocorrência da deficiência ou o seu
agravamento. De acordo com o Decreto nº 3.298/1999, “prevenção compreende ações e
174 População residente no Brasil na faixa etária de 0 a 19 anos.
175 Registre-se que os resultados do Censo de 1991 indicam um percentual de 1,14% de pessoas com deficiências na
população brasileira. Nesse Censo, foram consideradas apenas as pessoas que responderam de forma positiva aos
quesitos de maior grau de deficiência.
210
medidas orientadas a evitar as causas das deficiências que possam ocasionar incapacidade e
as destinadas a evitar sua progressão ou derivação em outras incapacidades” (BRASIL, 1999).
Fávero (2004) destaca algumas ações preventivas: planejamento familiar; aconselhamento
genético; acompanhamento da gravidez, do parto e do puerpério; nutrição da mulher e da
criança; imunização às doenças do metabolismo e seu diagnóstico; encaminhamento precoce
de outras doenças causadoras de deficiência; desenvolvimento de programas especiais de
prevenção de acidente do trabalho e de trânsito e de tratamento adequado de suas vítimas.
Ressaltem-se, ainda, as ações referentes à identificação e ao controle da gestante e do feto de
alto risco e à detecção precoce das doenças crônico-degenerativas e as outras potencialmente
incapacitantes.
Para Lima (2002, p. 188), na mesma linha de caráter preventivo, identifica-se que esta etapa
de cuidados do binômio materno-infantil constitui-se “a condição de ‘ponto de partida’ na
garantia do direito à saúde da criança.” E acrescenta que “A ênfase na concepção de direito à
saúde com caráter preventivo tem uma natureza diversa da concepção de caráter
promocional.”
No que tange às ações relativas ao acompanhamento da gestante, as medidas preventivas
devem ser adotadas no período pré-concepcional (antes da gravidez), pré-natal (durante a
gestação), perinatal (no momento do parto) e pós-natal (após o nascimento). Neste último
caso, ainda na maternidade, a criança recém nascida deve fazer o teste do pezinho, através do
qual é possível detectar a existência de duas doenças congênitas: o hipotireoidismo congênito
e a fenilcetonúria, que é uma alteração no metabolismo. Tais doenças não causam nenhum
problema se diagnosticadas e tratadas precocemente. Sendo assim, o teste do pezinho jamais
poderá ser dispensado (PEREIRA, 2008).
No Brasil, as políticas oficiais de diagnóstico precoce ainda são incipientes, tendo maior
visibilidade o Programa Nacional de Triagem Neonatal, o qual prevê a obrigatoriedade de
realização do Teste do Pezinho. Quanto aos demais tipos de exames para detectar
precocemente deficiências, como a auditiva e a visual (teste da orelhinha e teste do olhinho ou
triagem visual), ainda não estão contemplados numa política nacional, como se verá a seguir.
Quando as crianças não são submetidas a programas de Triagem Neonatal e,
conseqüentemente, não são tratadas precocemente, o crescimento e o desenvolvimento
mental ficam seriamente comprometidos. Já as crianças que realizam diagnóstico precoce
através dos programas de Triagem Neonatal não apresentam qualquer sintomatologia clínica,
desde que a terapia de reposição hormonal seja iniciada precocemente (BRASIL, 2002f).
Para alcançar índices menores de pessoas com deficiência, deve-se realizar o Teste do Pezinho,
que detecta duas doenças: o hipotireoidismo congênito, que afeta 1 em cada 3.500 recémnascidos, e a fenilcetonúria, que afeta 1 em cada 10 a 12 mil. Se não tratadas a tempo, tais
doenças podem ocasionar deficiência mental. Sendo assim, o diagnóstico precoce é essencial
para que a criança se desenvolva, visto que é implementado o tratamento preventivo.
A Triagem Neonatal (Teste do Pezinho) foi incorporada ao SUS em 1992, através da Portaria
GM/MS nº 22, de 15 de Janeiro de 1992, com normas que determinavam a obrigatoriedade do
teste em todos os recém-nascidos vivos e incluía a avaliação para fenilcetonúria e
hipotireoidismo congênito. O referido procedimento foi incluído na tabela SIA/SUS 176, na seção
de Patologia Clínica, podendo ser cobrado por todos os laboratórios credenciados que o
realizassem (BRASIL, 2002f). No ano de 2001, o Ministério da Saúde promoveu a reavaliação
da Triagem Neonatal no SUS, culminando na publicação da Portaria GM/MS nº 822, de 6 de
junho de 2001, que criou o Programa Nacional de Triagem Neonatal (PNTN).
De acordo com o Manual de Normas Técnicas e Rotinas Operacionais do Programa Nacional de
Triagem Neonatal (BRASIL, 2002f, p. 7):
176 Sistema de Informações Ambulatoriais do Sistema Único de Saúde.
211
“Dentre os principais objetivos do programa, destacam-se a ampliação
da gama de patologias triadas (Fenilcetonúria, Hipotireoidismo
Congênito, Anemia Falciforme e outras Hemoglobinopatias e Fibrose
Cística), busca da cobertura de 100% dos nascidos vivos e a definição
de uma abordagem mais ampla da questão, determinando que o
processo de Triagem Neonatal envolva várias etapas como: a realização
do exame laboratorial, a busca ativa dos casos suspeitos, a confirmação
diagnóstica, o tratamento e o acompanhamento multidisciplinar
especializado dos pacientes. Dessa forma, o PNTN cria o mecanismo
para que seja alcançada a meta principal, que é a prevenção e redução
da morbimortalidade provocada pelas patologias triadas”.
Porém, como assinala a Sociedade Brasileira de Triagem Neonatal177 (SBTN), trata-se de um
recurso sofisticado e ainda bastante caro, não disponível na rede pública de saúde. Informa,
ainda, que todos os estados brasileiros estão habilitados no PNTN com pelo menos um serviço
de referência credenciado pelo Ministério da Saúde. Tais serviços, denominados Serviços de
Referência em Triagem Neonatal (SRTN), são credenciados pelo Governo para realizar o Teste
do Pezinho, dentre outras ações a ele pertinentes, e, até o ano de 2007, totalizavam 34
núcleos operacionais178. Vale lembrar que boa parte destes serviços é constituída por
instituições não governamentais, de cunho filantrópico, como é o caso das Associações de Pais
e Amigos dos Excepcionais (APAE), ou seja, a rede de coleta para a Triagem Neonatal é
predominantemente terceirizada.
Acerca do Sistema de Registro e Informação, previsto no PNTN como uma importante
ferramenta para montar um banco de dados com todas as informações relevantes das
crianças, orientar o trabalho dos profissionais nessa área e permitir o registro de todas as
informações da maneira mais completa e automática possível (BRASIL, 2002f), o mesmo ainda
não funciona devidamente, o que denota uma precariedade do Estado brasileiro na criação e
manutenção de sistemas de informações para o planejamento das políticas públicas.
Nesse sentido, é importante ressaltar que no maior sistema de informações sobre atendimento
em saúde do Brasil, o DATASUS, não foi possível encontrar informações acerca do número de
crianças submetidas ao testes de triagem neonatal. Neste banco de dados, há registros do
número de exames relacionados à triagem neonatal realizados anualmente em cada Estado do
país, porém, não permite saber a quantidade de crianças submetidas aos mesmo, tendo em
vista que uma mesma criança pode ter sido submetida a mais de um procedimento.
No que se refere à legislação sobre diagnóstico precoce, é importante registrar que o Estatuto
da Criança e do Adolescente prevê no seu artigo 10, inciso III, que “Os hospitais e demais
estabelecimentos de atenção à saúde de gestantes, públicos e particulares, são obrigados a
proceder a exames visando ao diagnóstico e terapêutica de anormalidades no metabolismo do
recém-nascido, bem como prestar orientação aos pais”. Com isso, percebe-se a tentativa de
formalizar a obrigatoriedade dos testes em todo o país.
Com a publicação da Portaria GM/MS nº 22, de 15 de janeiro de 1992, pelo Ministério da
Saúde, já citada acima, há um reforço à legislação federal nessa área, na qual fica
determinado que a Fenilcetonúria e o Hipotireoidismo Congênito serão as patologias a serem
triadas: “Torna obrigatória a inclusão no Planejamento das Ações de Saúde dos Estados,
Municípios e Distrito Federal, públicos e particulares contratados em caráter complementar, do
Programa de Diagnóstico Precoce de Fenilcetonúria e Hipotireoidismo Congênito”. Porém, de
acordo com Moraes, Magna e Marques-de-Faria (2007, p. 404), “tais exames não estavam
disponíveis em todas as regiões e, na maioria delas, também não havia condições para
confirmação diagnóstica, avaliação clínica, tratamento, orientações aos familiares e
aconselhamento genético.”
177 Disponível em: <http://www.sbtn.org.br/>. Acesso em: 15 jul. 2008.
178
Disponível
em:
<http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/INDICADORES_TRIAGEM_NEONATAL.pdf>.
Acesso em: 15 jul. 2008.
212
Assim, em 2001, foi instituído o Programa Nacional de Triagem Neonatal (PNTN) no âmbito do
SUS, através da Portaria GM/MS nº 822, de 6 de junho de 2001, também já mencionado
acima. Este Programa tem como objetivos garantir diagnóstico precoce, tratamento e
acompanhamento a todos os recém-nascidos, além de ampliar o programa nacional anterior,
ao introduzir a pesquisa da doença falciforme e outras hemoglobinopatias e da fibrose cística
(BRASIL, 2001).
Observando os instrumentos federais citados acima, a legislação nacional existente sobre
diagnóstico precoce diz respeito, basicamente, à Triagem Neonatal, através das diversas
Portarias publicadas pelo Ministério da Saúde, de 2001 a 2006179.
Acerca das legislações estaduais, segundo o “Levantamento Epidemiológico Brasileiro da
Triagem Neonatal”180, realizado em 2001 e 2002 pela SBTN, e apresentado no II Congresso
Brasileiro de Triagem Neonatal, dos estados que responderam aos formulários da pesquisa, 14
possuíam legislação estadual sobre a Triagem Neonatal, enquanto 5 ainda não possuíam.
Ao contrário do Teste do Pezinho, que é conhecido nacionalmente (inclusive, por ser
obrigatório), os Testes da Orelhinha e do Olhinho são muito menos conhecidos, até porque são
realizados apenas em alguns Estados e Municípios do país.
No que se refere à deficiência auditiva, quando não há a identificação precoce (o diagnóstico
audiológico antes dos 12 meses de idade), seguida pela intervenção imediata e adequada, será
difícil para muitas crianças adquirirem habilidades fundamentais de linguagem, sociais e
cognitivas (ISAAC, MANFREDI, 2005). Quando a identificação e a intervenção precoces
ocorrem, crianças com deficiência auditiva obtêm grande progresso em diversos âmbitos da
sua vida, como na escola e no convívio social.
A Triagem Auditiva Neonatal ou Teste da Orelhinha, como também é conhecido, constitui-se
um programa de avaliação da audição em recém nascidos para diagnóstico precoce de perda
auditiva, tendo em vista que sua incidência, na população geral, é de 1 a 2 por 1.000 nascidos
vivos. Apesar da sua eficácia, o Teste da Orelhinha, ainda não é realizado em larga escala.
Apenas alguns municípios brasileiros incluíram o tema na pauta municipal obrigando a
realização do teste, como é o caso de alguns municípios do Estado de São Paulo.
Isaac e Manfredi (2005) afirmam que é essencial que todos os bebês recebam testes de
acompanhamento para confirmar ou excluir uma deficiência auditiva e que esse tem sido um
objetivo difícil de ser atingido. Porém, para elas (ISAAC, MANFREDI, 2005, p. 242), “fica
evidente que, apesar do consenso a respeito da importância do diagnóstico precoce para o
melhor desenvolvimento da linguagem, cognição e socialização da criança portadora de
deficiência auditiva, na prática não se consegue atingi-lo de forma sistematizada.”.
Embora os gestores públicos ressaltem que a dificuldade em realizar o Teste da Orelhinha
decorra do alto custo do equipamento (em torno de R$ 30.000,00), profissionais especialistas
nessa área asseveram que na hipótese de serem implementadas as outras fases do processo
de tratamento das pessoas com deficiência (diagnóstico, protetização e reabilitação), a
Triagem Auditiva possui uma grande vantagem sobre a triagem de risco: “ela é menos custosa
para a sociedade, pois os recém-nascidos devidamente tratados conseguem ouvir, desenvolver
a fala e não necessitam serviços educativos especiais para surdos.”181. Ao detectar a deficiência
precocemente, havendo a adaptação ainda quando criança, os custos para o SUS serão
menores.
A situação em relação a Triagem Auditiva Neonatal não é claramente conhecida apesar das
pesquisa realizadas pelo Grupo de Apoio a Triagem Auditiva Neonatal Universal (GATANU).
Fundado em 1998, o GATANU busca cadastrar os serviços das maternidades e clínicas do país
179 Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/visualizar_texto.cfm?idtxt=24991&janela=1>. Acesso
em: 15 jul. 2008.
180 Disponível em: <http://www.sbtn.org.br/>. Acesso em: 15 jul. 2008.
181 Disponível em: <http://www.gatanu.org/atualidades/06-p19-23-Depistage-OK.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2008.
213
que implementam um tipo de programa de triagem auditiva neonatal. De acordo com o
recenseamento do GATANU realizado em 2005, o Brasil182
“contava com 237 serviços em 22 estados, número em forte
crescimento desde 1998 quando haviam sido registrados 5 serviços em
4 estados. Para se ter uma idéia, os serviços listados em 2005
representavam aproximadamente 4% das maternidades brasileiras, a
maioria sendo instituições privadas com mais equipamentos e melhor
preparadas que os hospitais públicos”.
Este Grupo registra que mesmo sem o Estado Brasileiro aplicar a triagem a todos os recémnascidos com indicadores de risco para perda auditiva, não se pode negar que a situação está
melhorando, por conta da atuação dos profissionais, por meio de grupos e sociedades
científicas e da publicação de leis municipais e estaduais.
Em termos de legislação, o que existe nessa área em âmbito nacional são algumas portarias
publicadas pelo Ministério da Saúde, das quais destacam-se: a Portaria GM/MS nº 2.073, de 28
de setembro de 2004, que institui a Política Nacional de Atenção à Saúde Auditiva; e a Portaria
nº 587, de 07 de outubro de 2004, que regulamenta os procedimentos e o acompanhamento
de pacientes com deficiência auditiva, definindo as Ações de Saúde Auditiva na Atenção Básica,
os Serviços de Atenção à Saúde Auditiva na Média Complexidade e os Serviços de Atenção à
Saúde Auditiva na Alta Complexidade. Esta última prevê que o Serviço de Atenção à Saúde
Auditiva na Média Complexidade deve oferecer triagem e monitoramento da audição de
neonatos. Com esta Portaria, o Teste da Orelhinha passou a constar na tabela de
procedimentos do Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS.
A professora da Universidade Federal de Santa Maria (RS) e integrante do GATANU, a
fonoaudióloga Tânia Tochetto passou a pesquisar os textos legislativos que tratam da triagem
auditiva neonatal183. Até outubro de 2007, esta profissional encontrou 24 leis municipais e 7
estaduais que impõem a triagem (entre elas, 15 leis municipais e 4 estaduais tratam da
Triagem Auditiva Neonatal).
Ainda nessa seara, registre-se que em 2005, o Projeto de Lei nº 6.951/2002, que previa a
obrigatoriedade de realização do Teste da Orelhinha em todas as maternidades e serviços
hospitalares do SUS foi rejeitado pela Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos
Deputados184.
Quanto à deficiência visual, ressalte-se que pelo menos 60% das causas de cegueira ou de
grave seqüela visual infantil podem ser prevenidos ou tratáveis se fossem detectadas
precocemente, antes de se agravarem. Segundo o Instituto VER 185, organização não
governamental brasileira que visa a prevenção da cegueira infantil e atende crianças com
deficiência visual no Estado do Rio Grande do Sul, na maioria dos serviços de neonatologia do
país, os olhos dos recém-nascidos não são adequadamente examinados. Daí a importância do
chamado Teste do Olhinho, conforme se verá a seguir.
De acordo com informações da Sociedade Brasileira de Oftalmologia Pediátrica (SBOP)186,
“Estima-se que existam 400.000 crianças cegas no mundo, sendo que
94% delas encontram-se nos “países em desenvolvimento”.
Aproximadamente, uma criança fica cega a cada minuto no planeta.
Devido à alta expectativa de vida de uma criança cega, atualmente, a
cegueira infantil é responsável por 30% do total de gastos com cegueira
no mundo”.
182 Idem.
183 Idem.
184 Disponível em: <http://www.direito2.com.br/acam/2005/jun/6/comissao-rejeita-obrigatoriedade-do-teste-daorelhinha>. Acesso em: 20 jul. 2008.
185 Disponível em: <http://www.institutover.org.br/?artigos,2>. Acesso em: 20 jul. 2008.
186 Disponível em: <http://www.sbop.com.br/>. Acesso em: 24 jul. 2008.
214
Ainda segundo a SBOP187, no Brasil, “estima-se que existam entre 25.000 a 30.000 crianças
cegas, aproximadamente 150 a 180 crianças cegas para cada milhão de habitantes, e 600 a
720 crianças com visão subnormal para cada milhão de habitantes.” Outras informações,
disponibilizadas pela Universidade Federal do Ceará através do Programa de Educação Tutorial
de Medicina, dão conta desse quadro188:
“quando se fala em pessoas com idade até 15 anos que não possuem
capacidade de enxergar, o número chega perto de 32 mil, o que
representa 0,6/1000 crianças. O universo de crianças entre 0 e 15 anos
no País é alto: 54 milhões, ou cerca de 30% dos 180 milhões de
habitantes. Isso sem falar nos quase 10% da população infantil – cerca
de 5,4 milhões –, que têm algum tipo de problema de acuidade visual. A
justificativa para números tão altos está na falta de um exame
detalhado dos olhos do bebê, logo após o nascimento”.
O Teste do Olhinho (ou teste do reflexo vermelho) “é um exame que deve ser realizado
rotineiramente em bebês na primeira semana de vida, preferencialmente antes da alta da
maternidade, e que pode detectar e prevenir diversas patologias oculares, assim como o
agravamento dessas alterações, como uma cegueira irreversível” 189. Este teste previne e
diagnostica doenças como a retinopatia da prematuridade, catarata congênita, glaucoma,
retinoblastoma, infecções, traumas de parto e a cegueira. De acordo com dados estatísticos,
essas alterações atingem cerca de 3% dos bebês em todo o mundo. Além disso, segundo a
SBOP, mais da metade das crianças recém-nascidas só tem o problema descoberto quando
estão cegas ou quase cegas para o resto da vida, e esta organização prevê cerca de 710 novos
casos de cegueira por ano190.
É válido ressaltar que a obrigatoriedade de realizar o Teste do Olhinho na sala de parto existe
apenas em alguns poucos Estados e Municípios do país, como é o caso dos municípios de São
Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, que possuem uma lei específica prevendo a realização
desse exame antes dos recém-nascidos receberem alta.
A Sociedade Brasileira de Pediatria (SBP) e a SBOP pleiteiam que o Ministério da Saúde
recomende a realização do teste em todo o território nacional. Para oftalmologistas, a
reivindicação das entidades é justa, pois o Teste do Olhinho pode resguardar muitas crianças
da cegueira ou do desenvolvimento de doenças oculares 191. Além disso, o Instituto VER e a
SBOP vêm trabalhando para a criação de uma Lei Federal que torne obrigatória a realização do
Teste do Olhinho em todo o país.
Por fim, é importante ressaltar que em 07 de maio de 2008 foi realizado em Fortaleza-CE, o
Seminário Estadual do Teste do Olhinho, que teve como objetivo principal alertar para a
importância deste exame no diagnóstico precoce das doenças oculares, visto que a prevenção
à cegueira infantil é uma das cinco prioridades da Organização Mudial da Saúde (OMS) e a
catarata congênita é uma das principais causas de cegueira tratável em crianças na América
Latina192.
Diante do exposto, observa-se que o único programa que tem abrangência nacional, financiado
com recursos federais, é o Teste do Pezinho. Os outros testes existentes para diagnosticar
precocemente deficiências auditivas e visuais em crianças, o Teste da Orelhinha e o Teste do
Olhinho, são realizados obrigatoriamente apenas em alguns municípios e estados do país, não
configurando, portanto, uma política nacional.
187 Disponível em: <http://www.sbop.com.br/>. Acesso em: 24 jul. 2008.
188 Disponível em: <http://www.fisfar.ufc.br/petmedicina/index.php?
option=com_content&task=view&id=109&Itemid=2>. Acesso em: 20 jul. 2008.
189 Disponível em: <http://guiadobebe.uol.com.br/recemnasc/teste_do_olhinho.htm>. Acesso em: 20 jul. 2008.
190 Disponível em: <http://www.sbop.com.br/>. Acesso em: 24 jul. 2008.
191 Disponível em: <http://www.fisfar.ufc.br/petmedicina/index.php?
option=com_content&task=view&id=109&Itemid=2>. Acesso em: 20 jul. 2008.
192 Disponível em: <http://www.sbop.com.br/sbop/site/interna.asp?campo=164&secao_id=6>. Acesso em: 24 jul.
2008.
215
Uma outra questão que precisa ser estudada é a existência de bancos de dados relacionados
às pessoas com deficiência no Brasil, diante da necessidade de conhecer as características e
necessidades deste grupo social, para a formulação e implementação de políticas públicas para
a garantia dos seus direitos, conforme preconiza, inclusive, a CDPD, no seu artigo 31, que
versa sobre estatísticas e coleta de dados.
No Brasil, até a década de 1990, não existiam informações oficiais sobre pessoas com
deficiência. Pela primeira vez, o IBGE inseriu o tema no Censo de 1991, melhorando a forma
de coleta dos dados no Censo de 2000. Assim, os dados disponíveis atualmente são os do
Censo de 2000, demonstrando que este tema ainda não é amplamente tratado em outras
formas de produção de informações pelos organismos oficiais (MISEREOR, et al, 2007),
conforme se verá a seguir.
O Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), lançado em 1996 pelo Governo Brasileiro,
dentre as propostas de ações governamentais voltadas às pessoas com deficiência, previu
como ação de longo prazo: “Conceber sistemas de informações com a definição de bases de
dados relativamente a pessoas portadores de deficiência, à legislação, ajudas técnicas,
bibliografia e capacitação na área de reabilitação e atendimento.” Além disso, em 1999, com a
publicação do Decreto nº 3.298, de 20 de dezembro de 1999, que dispõe sobre a Política
Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência, foi criado o Sistema Nacional
de Informações sobre Deficiência (SICORDE), previsto no seu art. 55:
“Art. 55. Fica instituído, no âmbito da Secretaria de Estado dos Direitos
Humanos do Ministério da Justiça, o Sistema Nacional de Informações
sobre Deficiência, sob a responsabilidade da CORDE, com a finalidade de
criar e manter bases de dados, reunir e difundir informação sobre a
situação das pessoas portadoras de deficiência e fomentar a pesquisa e
o estudo de todos os aspectos que afetem a vida dessas pessoas.
Parágrafo único. Serão produzidas, periodicamente, estatísticas e
informações, podendo esta atividade realizar-se conjuntamente com os
censos nacionais, pesquisas nacionais, regionais e locais, em estreita
colaboração com universidades, institutos de pesquisa e organizações
para pessoas portadoras de deficiência”.
Com este Decreto, o SICORDE assumiu o papel catalizador e disseminador de informações
sobre políticas e ações na área da deficiência 193. Para a Secretaria Especial dos Direitos
Humanos, o SICORDE, “além de responder à proposta de ação governamental do PNDH, que
recomenda a criação de sistemas de informações na forma de Base de Dados concernentes a
pessoas com deficiência, vem resgatar compromissos assumidos pela Coordenadoria Nacional
para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (CORDE), em 1993, em nome do
Governo Brasileiro, com a Red Iberoamericana de Cooperación Técnica para el Desarollo de
Políticas de Atención a Personas Mayores y Personas com Discapacidad”194.
Ademais, vale frisar que em 2000 foi lançada nova versão do PNDH, no qual constam diversas
ações visando garantir direitos das pessoas com deficiência, como a de nº 271: “estender a
estados e municípios o Sistema Nacional de Informações sobre Deficiência – SICORDE”.
Atualmente, o Brasil conta com o Sistema Nacional de Informações da Coordenadoria Nacional
para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência (SICORDE) da Secretaria Especial dos
Direitos Humanos da Presidência da República (SEDH). Porém, mesmo com o apoio do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD/ONU), da Agência Brasileira de
Cooperação (ABC) e do Ministério das Relações Exteriores, o SICORDE ainda não se constitui
enquanto base de dados, principalmente no que se refere aos dados estatísticos, conforme
previsto no PNDH. Constam no SICORDE195, apenas, os dados referentes aos dois censos
193 Conforme sítio eletrônico da Coordenadoria Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência:
<http://www.mj.gov.br/sedh/ct/corde/dpdh/sicorde/sicorde.asp#conteudo>. Acesso em: 26 abr. 2008.
194 Idem.
195 Idem.
216
realizados no Brasil, o de 1991 e o de 2000, além de uma pesquisa intitulada “Relatório sobre
Prevalência de Deficiências, Incapacidades e Desvantagens”.
A Coordenadora Geral substituta da CORDE, em e-mail enviado à ANCED em junho de 2008,
informa que a referida Coordenação não possui dados relativos a pessoas com deficiência,
principalmente crianças. Segundo ela, a CORDE tem uma base de dados de instituições de e
para pessoas com deficiência que se cadastram voluntariamente. Quanto a dados estatísticos,
o que dispõem são os dados do Censo 2000, disponibilizados pelo IBGE, e ela acrescenta que
tem trabalhado junto a este instituto no sentido de aprimorar/ampliar a informação no próximo
censo, tanto na área da pessoa com deficiência como na área de Direitos Humanos.
Além disso, é importante destacar que na Agenda Social do Presidente 196, na área da criança e
do adolescente, não consta nenhuma medida para criação de um sistema de informações
desse público com deficiência, para conhecer a sua realidade atual e para a elaboração de
políticas públicas nesta seara.
Diante deste quadro, pode-se afirmar que as ações nessa área precisam de estudos mais
consistentes e atualizados, tendo em vista que um sistema de informações específico e
atualizado permite identificar o público a ser alcançado pelas políticas públicas de acordo com
as suas diferentes necessidades e potencialidades.
Outra questão importante na área da proteção dos direitos das crianças e adolescentes com
deficiência refere-se à assistência social, tomando como objeto de análise a concessão do
Benefício de Prestação Continuada (BPC) a este grupo social, conforme já citado acima. Este
benefício está previsto no artigo 20 da Lei nº 8.742/1993 (LOAS) e regulamentado pelo
Decreto nº 1.744/1995. As normas para sua obtenção estão estabelecidas na Resolução nº
435/1997 do INSS.
O BPC é o segundo maior programa não contributivo de transferências de renda do Brasil,
sendo menor apenas do que o Bolsa Família. O programa coexiste com outras formas de
transferências de renda para pessoas com deficiência como é o caso das aposentadorias por
invalidez, e o que o torna peculiar é seu caráter não contributivo, estando focalizado na política
de assistência social (MEDEIROS, DINIZ, SQUINCA, 2006).
Medeiros, Diniz e Squinca (2006) afirmam que as crianças e adolescentes seriam os principais
beneficiários do BPC, pois é nesta população que está a maior parcela de pessoas com
deficiência com graves restrições de habilidades e em situação de pobreza. Conforme estudo
realizado por estes pesquisadores (2006, p. 26),
“As informações de caráter demográfico sobre a concessão de benefícios
para pessoas deficientes no ano de 2004, obtidas no processo de
cadastramento dos novos beneficiários processado pelo Dataprev
indicam que grande parte das concessões por deficiência ocorre entre
crianças e jovens (Dataprev, 2005). Cerca de 42% dos benefícios foram
concedidos a pessoas em idades entre 0 e 24 anos, sendo boa parte
deles concentrados nas idades mais jovens”.
O quadro abaixo contém o número de Benefícios de Prestação Continuada concedidos a
crianças e adolescentes com deficiência, por Estado, no período de 2004 a 2007, de acordo
com informações encaminhadas à ANCED pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Pobreza (MDS) em julho de 2008. Vale lembrar que o Censo 2000 registra a
existência de 2.850.604 crianças e adolescentes com alguma deficiência no Brasil.
Número de Benefícios de Prestação Continuada concedidos a pessoa com deficiência com
idade de 0 a 17 anos por Estado – Período 2004 a 2007
196 Disponível em: <http://www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sedh/.arquivos/.spdca/agenda_social.pdf>.
Acesso em: 20 jul. 2008.
217
Estado
Acre
Alagoas
Amapá
Amazonas
Bahia
Ceará
Distrito
Federal
Espírito
Santo
Goiás
Maranhão
Mato Grosso
do Sul
Mato Grosso
Minas Gerais
Pará
Paraíba
Paraná
Pernambuco
Piauí
Rio de
Janeiro
Rio Grande
do Norte
Rio Grande
do Sul
Rondônia
Roraima
Santa
Catarina
São Paulo
Sergipe
Tocantins
2004
12 a
até 11
17
anos
anos
325
97
832
218
163
35
943
249
2.709
977
1.693
392
2005
12 a
até 11
17
anos
anos
336
71
1.072
310
194
57
667
158
2.509
871
1.413
283
2006
12 a
até 11
17
anos
anos
273
74
1.299
450
295
77
637
137
2.904
972
2.107
483
2007
até 11 12 a 17
anos
anos
348
105
1.569
584
249
82
598
141
3.251
1.033
2.075
603
724
172
699
207
728
216
642
203
464
676
1.630
125
164
557
460
677
1.872
128
174
554
544
775
1.772
148
212
484
607
713
1.688
199
206
447
518
470
3.491
1.602
862
1.794
2.147
689
149
196
1.118
463
247
548
644
161
520
537
3.191
1.612
820
1.926
2.080
640
132
161
950
436
227
541
620
162
508
565
3.187
1.636
888
1.954
2.298
665
143
171
919
476
268
616
689
165
467
445
3.528
1.562
876
1.807
2.555
773
137
171
1.057
453
283
623
788
217
2.016
524
2.074
501
2.430
653
2.575
761
734
250
719
232
665
187
716
229
1.957
376
107
605
113
32
1.902
364
179
616
128
48
1.915
469
135
628
172
56
2.010
426
153
676
171
65
741
320
736
263
853
367
902
359
6.139
2.089
5.417
1.845
5.328
1.810
5.588
1.874
413
130
450
137
542
172
650
201
363
145
301
136
324
107
304
102
34.57 10.72 33.36
35.69 10.85 37.07
Brasil
8
0
7
9.948
6
2
7
11.770
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social (Suíbe/Dataprev, em 09/07/2008).
Número de Benefícios de Prestação Continuada concedidos a pessoa com deficiência com
idade de 0 a 17 anos – Período 2004 a 2007
Ano de concessão do
2004
2005
2006
2007
TOTAL
BPC
Número
de
BPC 45.298
43.315
46.548
48.847
184.008
concedidos
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social (Suíbe/Dataprev, em 09/07/2008).
Além disso, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza informou que o
número dos benefícios mantidos no ano de 2007 para pessoas com deficiência na faixa etária
de 0 a 17 anos de idade compreende 344.745 (em dezembro de 2007).
A partir destes dados, observa-se que nos Estados que compõem a região Nordeste
(que
218
concentra a maior proporção de pessoas com deficiência, segundo o Censo 2000) registrou-se
a concessão do maior número de benefícios, ao tempo em que a região Centro-Oeste detém a
menor parcela de crianças e adolescentes com deficiência assistidas. Ressalte-se que esta
região não é a que apresenta o menor número de pessoas com deficiência no país. Verifica-se,
também que boa parte dos benefícios está concentrada na faixa etária de 0 a 11 anos de
idade, o que pressupõe uma maior prevalência de deficiências entre as crianças.
Ademais, houve um aumento do número de BPC concedidos a este grupo infanto-juvenil,
passando de 45.298 benefícios em 2004, para 48.847 em 2007, um crescimento de apenas
7,26% em três anos. E quando se compara o contingente deste grupo registrado no Censo
2000, nota-se que o número de benefícios concedidos é bastante inferior, correspondendo a
12,09% do total de crianças e adolescentes com deficiência, sendo importante assinalar que
tal pesquisa utilizou um conceito de deficiência mais abrangente, permitindo classificar um
número bastante expressivo de pessoas com deficiência. Assim, o BPC poderia ser solicitado,
se não para todas, mas para muitas dessas crianças e adolescentes com deficiência no Brasil.
Esta situação enseja a necessidade de se pesquisar os motivos que levam as famílias a não
pleitearem esse benefício.
Vale observar, ainda, que os benefícios concedidos no período de 2004 a 2007 correspondem a
53,37% do total de benefícios mantidos (344.745) no ano de 2007, o que significa que, em
quatro anos, mais da metade destes foram concedidos, enquanto que de 1996 (ano em que o
BPC foi implantado) a 2003, período este que soma oito anos, o percentual de benefícios
atingiu 46,63% (total de 160.737 benefícios concedidos e mantidos). Este incremento nos
últimos quatro anos pode ser explicado pela instituição da Política Nacional de Assistência
Social no ano de 2004, que tem como um dos seus focos a proteção das pessoas com
deficiência, priorizando também a distribuição de renda, o que inclui a universalização do BPC.
2.2.3. Esforço
O atendimento integral à pessoa com deficiência, por parte do Poder Público, ainda é precário.
A Política Nacional de Saúde da Pessoa com Deficiência ainda não demonstrou avanços
significativos no que diz respeito à promoção de ações preventivas, sobretudo, visando a
universalização dos exames de detecção precoce de deficiências. Tem-se notícias, através da
Área Técnica da Pessoa com Deficiência do Ministério da Saúde, que esta tem dialogado com a
Área Técnica da Saúde da Criança, para formular as políticas nacionais referentes aos Testes
do Olhinho e da Orelhinha, o que já originou a criação da Caderneta de Saúde da Criança. O
que predomina são ações isoladas (como um projeto piloto que está sendo implantado no
Estado da Bahia, para realizar o Teste da Orelhinha em cinco maternidades), faltando um
contato maior com a Atenção Básica.
O Ministério da Saúde, através da Área Técnica de Saúde da Criança e Aleitamento Materno,
criou a Caderneta de Saúde da Criança, que deve ser utilizada por todas as crianças brasileiras
nascidas a partir de 2005. Trata-se de uma revisão do Cartão da Criança, com o objetivo de
“promover a vigilância à saúde da criança e de incorporar a resolução do Mercosul de
‘Informação Básica Comum para a Caderneta da Criança’” 197. É importante salientar que nesta
ferramenta há um espaço reservado para os dados do nascimento, que incluem a triagem
neonatal, com o teste do reflexo vermelho (Teste do Olhinho), o Teste do Pezinho e a triagem
auditiva (Teste da Orelhinha). O objetivo é que as famílias se apropriem da Caderneta de
Saúde da Criança, podendo, assim, acompanhar o cuidado integral com a criança. Nesse caso,
vale frisar que este acompanhamento depende do preenchimento dos dados da Caderneta
pelos profissionais de saúde. E somente a partir dessas informações será possível examinar
qual será o tratamento necessário diante do diagnóstico identificado. Ademais, no ano de
2006, foram realizadas Oficinas Regionais de Qualificação da Gestão do Programa Nacional de
Triagem Neonatal, que ocorreram nos meses de março e abril. Vale lembrar que o processo do
PNTN envolve as estruturas públicas nos três níveis de governo, municipal, estadual e federal
197 Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/saude/cidadao/visualizar_texto.cfm?idtxt=24225>. Acesso em:
24 jul. 2008.
219
proporcionando uma mobilização ampla em torno das ações relacionadas à Triagem Neonatal
como um programa de saúde pública no país.
No que se refere ao Sistema de Informações, vale destacar o plano de ação de 2007 da
CORDE, no qual consta:
“c)
Encontro Nacional do SICORDE – Sistema Nacional de
Informações sobre Deficiência – foi instituído pelo Art. 55 do Decreto
3.298/99 e estão sob sua responsabilidade a produção de estatísticas e
informações, pesquisas e divulgação de dados sobre as pessoas com
deficiência. No PPA/2004-2007, no Programa 1086, está a ação
Implantação e Manutenção do SICORDE, com vistas à criação de uma
rede de informações em todas as unidades da federação. Este Encontro
tem como proposta rediscutir a implementação e acompanhamento do
SICORDE.
g)
Sistema de Informação sobre Deficiência – SICORDE – É
responsabilidade da CORDE manter em funcionamento página acessível
na internet, com acervo legislativo, dados estatísticos, artigos, estudos,
temas mais procurados, normas da ABNT, lista de entidades, link para os
parceiros do SICORDE e outras páginas não comerciais, relatórios de
gestão, convênios celebrados etc, bem como prestar serviço de
manutenção e atualização da página do CONADE. Em 2007, será
instalado o Banco de Talentos, ferramenta que facilita a ligação entre
vagas oferecidas no mercado de trabalho e candidatos com deficiência.
Dentro do Plano de Revisão do SICORDE, encontra-se a manutenção de
biblioteca e acervo.”
Ocorre que a maior parte das referidas ações não foi realizada, sobretudo a criação de uma
rede de informações em todos os Estados do país.
No âmbito da Assistência Social, mais especificamente sobre o BPC, foi instituído pela Portaria
Normativa Interministerial nº 18, de 24 de abril de 2007, o Programa BPC na Escola198, que é
uma ação articulada entre o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), o
Ministério da Educação (MEC), o Ministério da Saúde (MS) e a Secretaria Especial dos Direitos
Humanos da Presidência da República (SEDH/PR). Este Programa foi criado porque no Brasil
um grande percentual (71%) das 369.745 crianças e adolescentes com deficiência que
recebem o BPC não está na escola. Assim, pretende contribuir para que crianças e
adolescentes de até 18 anos de idade beneficiários do BPC tenham condições de acesso à
escola e de permanência na rede de ensino.
A atuação do BPC na Escola está voltada para quatro eixos: (1) identificar entre os
beneficiários do BPC até 18 anos aqueles que estão na escola e aqueles que estão fora da
escola; (2) identificar as principais barreiras das pessoas com deficiência beneficiárias do BPC
para o acesso e permanência na escola; (3) realizar estudos e desenvolver estratégias
conjuntas para superação dessas barreiras; e (4) realizar acompanhamento sistemático das
ações e programas dos entes federados que aderirem ao Programa199.
Outra questão que pode ser citada como esforço do Estado brasileiro na garantia dos direitos
das crianças e adolescentes com deficiência é a aprovação do Estatuto da Pessoa com
Deficiência 200(Projeto de Lei do Senado, nº 06, de 2003), já aprovado pelo Senado Federal e
em tramitação na Câmara dos Deputados. Porém, deve-se ressaltar que para diversas
entidades de defesa dos direitos das pessoas com deficiência, o referido Estatuto apresenta um
caráter segregador, como o Instituto Brasileiro dos Direitos da Pessoa com Deficiência (IBDD) e
a Associação Brasiliense de Deficientes Visuais, que defendem que a construção do estatuto
198 Disponível em: <http://www.mds.gov.br/noticias/programa-bpc-na-escola-vai-incluir-educacionalmentebeneficiario>. Acesso em: 24 jul. 2008.
199 Idem.
200 Disponível em: <http://www.ibdd.org.br/html/ibdd_noticias_v146.asp>. Acesso em 10 ago. 2008.
220
seja feita com a participação da sociedade civil, assim como ocorreu com a da CDPD, para que
tenha um resultado efetivo. Outras entidades criticam o estatuto e pedem rejeição do texto. Já
o coordenador nacional da discussão do Estatuto, Santos Fagundes201, é favorável ao mesmo e
informa que foram realizados 1.168 encontros em todo o país para discutir o assunto,
ressaltando que o estatuto começou com 56 artigos e já tem 257.
Muitas instituições filantrópicas que se destinam ao atendimento de pessoas com deficiência
ainda são procuradas, frequentemente, para o atendimento de crianças e adolescentes, pois
recebem verbas públicas para este tipo de serviço. O que se percebe são apenas ações
isoladas, instituídas por alguns municípios e estados no país. Isso demonstra que embora haja
uma vasta legislação que garante os direitos das pessoas com deficiência, o Estado brasileiro
ainda não conseguiu implantar uma política pública que priorize a atenção a este grupo social
garantindo o seu direito à saúde, e, sobretudo, ao grupo infanto-juvenil.
2.2.4. Ambiente
As pessoas com deficiência compõem um grupo cuja política pública é do tipo mais
assistencialista, “vista por muitos quase como uma esmola” (NERI, et al, 2003). Estereótipos e
discriminações são constantes e acabam dificultando a vida destas pessoas. Ainda predomina o
preconceito da sociedade, o qual estimula a discriminação e é um obstáculo à inclusão das
pessoas com deficiência (estigmatizadas como “inúteis”, coitadinhas”, “inválidas”). “Há poucas
informações adequadas divulgadas na sociedade, e as pessoas recebem informações
preconceituosas sobre pessoas com deficiência por meio da mídia, educação, religião, etc.”
(VIDA BRASIL, 2007, p. 542).
Há uma cultura que ignora ou não reconhece os potenciais das crianças com deficiência
(RIZZINI, 2008). Diversas representações que se têm da criança e do adolescente com
deficiência são corroboradas pelas próprias famílias, que se sentem sobrecarregadas nos
cuidados com seus filhos e apontam as dificuldades em prover o tratamento necessário,
delegando, muitas vezes, a instituições assistenciais o cuidado com as crianças. Com
frequência, ouve-se discursos que potencializam as dificuldades que as famílias têm no manejo
diário com este público.
De acordo com Rizzini (2008, p. 13), é preciso desconstruir ou desnaturalizar as práticas
discursivas que “aglutinam em torno da experiência da deficiência e dos transtornos mentais
graves os sentimentos de rejeição, de pena e de medo, pois que são efetivos entraves a uma
perspectiva de mudança do olhar”.
As organizações que atuam nessa área tem exigido o cumprimento das leis e o respeito aos
direitos humanos destas pessoas, como é o caso do Centro de Apoio a Mães de Portadores de
Deficiência (CAMPE), que no ano de 2008 realizou seminário que debateu o direito à saúde de
crianças e adolescentes com deficiência. Durante este evento, foi realizada uma vivência que
promoveu uma visita a um posto de saúde com jovens com deficiência. Conforme consta em
documento enviado à ANCED por esta instituição, restaram demonstradas as questões de
insegurança de alguns profissionais da saúde no que diz respeito aos procedimentos e
condições reais de atendimento das pessoas com deficiência na dinâmica funcional da unidade
de saúde visitada.
Ainda de acordo com o CAMPE, naquela vivência, todos os profissionais que concederam
entrevista aos jovens e aceitaram ser filmados, confirmaram o respeito aos direitos da pessoa
com deficiência no atendimento de saúde naquela unidade. Porém, por ser uma unidade de
saúde básica, não conta com especialidades médicas necessárias ao atendimento emergencial
às pessoas com determinadas deficiências, como, por exemplo, um neurologista. Ademais, um
médico da unidade falou sobre o direito e a importância do diagnóstico precoce de diversas
deficiências como suporte de tratamento adequado, porém, reconhece que esse serviço como
direito fundamental ainda está longe de ser cumprido na rede pública de saúde.
201 Idem.
221
Por fim, vale citar o empenho das organizações e associações de profissionais da área médica,
como é o caso da SBOP, da SBTN e da GATANU, que têm defendido a realização obrigatória dos
Testes do Olhinho e da Orelhinha.
2.2.5. Recomendações
- Conscientizar e orientar a população para maior controle dos fatores etiológicos dos
distúrbios da audição e orientação a profissionais da área da saúde e da educação, através de
programas de educação permanente, ressaltando-se a importância da prevenção e da
intervenção precoce para a deficiência auditiva.
- Promover processos educativos e campanhas de comunicação que estimulem e orientem a
população para a realização de exames de diagnóstico precoce.
- Criar mecanismos de difusão das normas específicas sobre o diagnóstico precoce.
- Criar programas de intervenção no casos de constatação de deficiência auditiva.
- Investir em mecanismos de comunicação alternativos para crianças e adolescentes com
deficiência auditiva.
- Expandir a realização do Teste do Olhinho em todos os municípios brasileiros.
- Promover a formação dos neonatologistas para a realização do Teste do Olhinho.
- Inserir a assistência à saúde da pessoa com deficiência nas ações das equipes de saúde da
família e dos agentes comunitários de saúde.
- Os agentes comunitários de saúde e os profissionais que atuam nas equipes de saúde da
família deverão receber capacitação que os habilite para o desenvolvimento de ações de
prevenção, detecção precoce, intervenção específica e encaminhamento adequado das crianças
e adolescentes com deficiência.
- Capacitar profissionais da saúde para o atendimento à criança e ao adolescente com
deficiência.
- Criar e implementar normas específicas que tornem obrigatórios os Testes do Olhinho e da
Orelhinha.
- Valorizar procedimentos de acompanhamento do desenvolvimento infantil nos seus aspectos
motor, cognitivo e emocional, nos programas de saúde da criança, como uma importante
estratégia de prevenção de deficiências nesta população.
- Melhorar o acesso aos recursos materiais que a rede de saúde já dispõe, bem como da
qualidade dos serviços de saúde.
- Criar e manter atualizado um sistema nacional de informação sobre crianças e adolescentes
com deficiência.
- No âmbito do BPC, que o critério de “incapacidade para o trabalho e para a vida
independente” seja abandonado, adotando-se critérios mais claros e objetivos.
- Modificar o critério de renda para a concessão do BPC, ampliando o universo de pessoas
potencialmente beneficiadas com base na aplicação do conceito de vida autônoma.
222
- Melhorar a coleta e o uso das informações no BPC, para avaliar o impacto e possíveis
modificações do Programa.
3. Considerações finais
Diante de todo o exposto, conclui-se que no Brasil existem leis e políticas fundadas nos
princípios éticos de direitos humanos, que, se priorizadas e implementadas, certamente
conduzirão a outros tipos de resposta nos campos de intercessão entre a saúde, a saúde
mental, a assistência social, a educação e a justiça. Elas têm como objetivo principal o respeito
aos direitos das crianças e adolescentes à vida, à liberdade, à convivência familiar e
comunitária, ao cuidado e tratamento adequados, visando o seu desenvolvimento integral.
A carência de dispositivos de atenção e cuidado na área de saúde mental para infância e
adolescência e de políticas públicas direcionadas a esta área revela um quadro que deve ser
revertido pelo Estado brasileiro através da intersetorialidade e da co-responsabilidade. No que
se refere à garantia do direito à saúde das pessoas com deficiência, há questões específicas,
sobretudo relativas ao grupo infanto-juvenil, porém, apesar de todos os direitos previstos na
legislação nessa matéria, ainda faltam maiores investimentos do Poder Público para que eles
sejam implementados de forma satisfatória. Assim, é importante que o Estado brasileiro
execute ações e ofereça serviços capazes de responder às demandas nessa área. Vale lembrar
que tais questões não pertencem exclusivamente à área da saúde, mas a múltiplos setores.
FONTES UTILIZADAS
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DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. Relatório nacional sobre a situação dos
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BRASIL. Decreto nº 3.298, de 20 de dezembro de 1999. Regulamenta a Lei nº 7.853, de 24 de
outubro de 1989, dispõe sobre a Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de
Deficiência, consolida as normas de proteção, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 3.956, de 08 de outubro de 2001. Promulga a Convenção Interamericana
223
para Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de
Deficiência.
BRASIL. Decreto n° 4.229, de 13 de maio de 2002. Dispõe sobre o Programa Nacional de
Direitos Humanos - PNDH, instituído pelo Decreto no 1.904, de 13 de maio de 1996, e dá
outras providências.
BRASIL. Decreto nº 5.296, de 02 de dezembro de 2004. Regulamenta as Leis nºs 10.048, de 8
de novembro de 2000, que dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098,
de 19 de dezembro de 2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá
outras providências.
BRASIL. Decreto nº 5.912, de 27 de setembro de 2006. Regulamenta a Lei nº 11.343 de 23 de
agosto de 2006, que trata das políticas públicas sobre drogas e da instituição do Sistema
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas – Sisnad e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 6.117, de 22 de maio de 2007. Aprova a Política Nacional sobre o Álcool,
dispõe sobre as medidas para redução do uso indevido de álcool e sua associação com a
violência e criminalidade, e dá outras providências
BRASIL. Decreto Legislativo nº 186, de 09 de julho de 2008. Aprova o texto da Convenção
sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, assinados em
Nova Iorque, em 30 de março de 2007. Disponível em:
<ftp://ftp.saude.sp.gov.br/ftpsessp/bibliote/informe_eletronico/2008/iels.julho.08/iels127/U_D
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BRASIL. Lei nº 7.853, de 24 de outubro de 1989. Dispõe sobre o apoio às pessoas portadoras
de deficiência, sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração da
Pessoa Portadora de Deficiência - CORDE, institui a tutela jurisdicional de interesses coletivos
ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público, define crimes, e dá
outras providências.
BRASIL. Lei nº 8.069, de 13 julho de 1990. Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do
Adolescente e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1990.
BRASIL. Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a
promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços
correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília,
DF, 20 set. 1990.
BRASIL. Lei nº 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a Organização da Assistência
Social e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1993.
BRASIL. Lei nº 9.263, de 12 de janeiro 1996. Regula o § 7º do art. 226 da Constituição
Federal, que trata do planejamento familiar, estabelece penalidades e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 10.048, de 08 de novembro de 2000. Dá prioridade de atendimento às pessoas
que especifica.
BRASIL. Lei nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Estabelece normas gerais e critérios
básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com
mobilidade reduzida, e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 10.216, de 06 de abril de 2001. Dispõe sobre a proteção e os direitos das
pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde
mental. Diário Oficial [da] República do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 09 abr. 2001.
224
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Públicas sobre Drogas - Sisnad; prescreve medidas para prevenção do uso indevido, atenção e
reinserção social de usuários e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão à
produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes e dá outras providências.
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implantação e implementação da Atenção à Saúde dos Adolescentes em Conflito com a Lei, em
Regime de Internação e Internação Provisória, em unidades masculinas e femininas, a
Padronização Física do Estabelecimento de Saúde nas Unidades de Internação e Internação
Provisória, o Plano Operativo Estadual de Atenção Integral à Saúde dos Adolescentes em
conflito com a lei, em Regime de Internação e Internação Provisória e o Termo de Adesão.
BRASIL. Portaria GM/MS nº 1.426, de 14 de julho de 2004. Aprova as diretrizes para a
implantação e implementação da atenção à saúde dos adolescentes em conflito com a lei, em
regime de internação e internação provisória, e dá outras providências.
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operacionalização dos procedimentos de atenção à saúde auditiva no Sistema de Informações
Ambulatoriais do Sistema Único de Saúde – SIA/SUS.
225
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para usuários de álcool e outras drogas, no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS, e dá
outras providências.
BRASIL. Portaria SAS nº 328, de 22 de junho de 2005. Inclui, na Tabela Serviços/Classificações
do Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde, o Serviço de Atenção à
Saúde dos Adolescentes em Conflito com a Lei com suas classificações específicas.
BRASIL. Portaria nº 1.028, de 1º de julho de 2005. Determina que as ações que visam à
redução de danos sociais e à saúde, decorrentes do uso de produtos, substâncias ou drogas
que causem dependência, sejam reguladas por esta Portaria.
BRASIL. Portaria nº 1.059/GM, de 04 de julho de 2005. Destina incentivo financeiro para o
fomento de ações de redução de danos em Centros de Atenção Psicossocial para o Álcool e
outras Drogas - CAPSad - e dá outras providências.
BRASIL. Portaria nº 384, de 05 de julho de 2005. Autoriza os Centros de Atenção Psicossocial I
- CAPS I a realizarem procedimentos de atenção a usuários de álcool e outras drogas.
BRASIL. Portaria GM/MS nº 1.612, de 09 de setembro de 2005. Aprova as Normas de
Funcionamento e Credenciamento/ Habilitação dos Serviços Hospitalares de Referência para a
Atenção Integral aos Usuários de Álcool e outras Drogas.
BRASIL. Portaria Normativa Interministerial nº 18, de 24 de abril de 2007. Cria o Programa de
Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanência na Escola das Pessoas com
Deficiência Beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social BPC/LOAS, com prioridade para aquelas na faixa etária de zero a dezoito anos.
BRASIL. Resolução nº 435/1997 do INSS. Estabelece normas e procedimentos para a
operacionalização do Benefício de Prestação Continuada aos Idosos e aos Portadores de
Deficiência.
BRASIL. Resolução nº 05, de 04 de maio de 2004, do Conselho Nacional de Política Criminal e
Penitenciária. Dispõe a respeito das Diretrizes para o cumprimento das Medidas de Segurança,
adequando-as à previsão contida na Lei nº 10.216, de 06 de abril de 2001.
BRASIL. Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistência
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Direito à Educação
Análise sobre os direitos da criança e do adolescente no
Brasil: relatório preliminar da ANCED
Subsídios para a construção do relatório alternativo da sociedade
civil ao Comitê dos Direitos da Crianças das Nações Unidas
232
Direito à Educação
I. Marco Legal
Previsão legal e inovações legislativas no último período
O direito à educação é reconhecido na Constituição Federal de 1988, arts. 6° e 205, sendo
mais amplo que o direito à escolarização, chamado de “ensino” pela legislação (Lei n°
9.394/1996, art.1°). Assim, em seu aspecto amplo, a educação é um direito de todos, que
igualmente deve ser assegurado por uma ampla gama de agentes – Estado, sociedade e
família (CF/88, arts .205 e 227). Já o ensino é dever específico do Estado, podendo ser
oferecido pela iniciativa privada, mediante credenciamento e autorização junto aos órgãos
públicos específicos (CF/88, arts. 206, 208 e 209). Internamente, o direito à educação e ao
ensino também estão assegurados em leis federais, sobretudo o Estatuto da Criança e do
Adolescente - ECA (Lei n° 8.069, de 1990), a Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – LDB (Lei n° 9.394, de 1996) e Plano Nacional de Educação – PNE (Lei n° 10.172,
de 2001).
Somente a partir de 1996, com a Lei n° 9.394/1996, que estabelece as diretrizes e bases
da educação nacional, passou-se a admitir finalidade lucrativa às instituições privadas de
ensino, preservadas as formas não-lucrativas até então previstas na legislação –
confessionais, filantrópicas e comunitárias. As escolas públicas, por sua vez, devem ser
gratuitas em todos os seus níveis e modalidades, excepcionando-se aquelas instituições
educacionais estaduais ou municipais que, em 1988, não fossem total ou
preponderantemente mantidas com recursos públicos (CF, art.206, IV, e art.242)202. Assim,
nos termos das normas de direito interno, pode-se dizer que no Brasil a educação escolar é
pública e gratuita, assegurada a liberdade de ensino à iniciativa privada e aos pais, os
termos dos arts. 13.6 e 13.7 do Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais.
No entanto, além dos graves entraves na realização prática do direito à educação,
sobretudo no que concerne à efetiva democratização e igualdade do acesso à escola pública
de qualidade, há ainda fortes assimetrias jurídicas, financeiras e de políticas públicas entre
os diferentes níveis, etapas e modalidades de ensino. Sobretudo no campo do financiamento
educacional, a própria institucionalidade estatal incorpora e reproduz as desigualdades
estruturais da sociedade brasileira. Tais questões foram parcialmente enfrentadas nos
últimos anos, período em que se processaram relevantes alterações legislativas em nível
federal. No entanto, como demonstrado adiante, apesar de promover alguns avanços, a
nova estrutura jurídica não foi suficiente para tornar efetivos os princípios e direitos
assegurados na Convenção.
Em 2006, através da Lei n° 11.274, o ensino fundamental obrigatório foi ampliado de 8
(oito) para 9 (nove) anos, antecipando-se em 1 (um) ano a matrícula escolar obrigatória,
que deve ser realizada a partir dos 6 (seis) anos de idade, quando antes a idade de ingresso
compulsório era a de 7 (sete) anos203. Apesar de elogiada em função do aumento da
escolaridade obrigatória, esta medida foi criticada por não ter sido precedida de maiores
debates e esclarecimentos sobre seus impactos pedagógicos. Além disso, criticou-se o fato
de tal norma, ao invés de estender os anos de escolarização escolar básica, retendo por
mais tempo os jovens e adolescentes na escola, simplesmente reduziu o período de préescola (4 e 5 anos de idade), que viu seu último ano ser renomeado. Na prática, em muitos
202 No entanto, em geral é permitido o apoio privado complementar ao ensino público, sendo relativamente
comum sobretudo nas regiões Sul e Sudeste a previsão legislativa de constituição de Associações de Pais e
Mestres, organizadas como associações civis sem fins lucrativos, e que funcionam tanto como mobilizadoras de
recursos da comunidade como em caráter de receptoras de recursos públicos direcionados a pequenas compras e
repasses nas escolas.
203 O ensino obrigatório com duração de 8 (oito) anos vigora no Brasil desde a edição da Lei n° 5.692, em 1971.
Apesar da nova lei determinar sua ampliação para 9 (nove) anos, as redes de ensino têm até 2011 para
implementar integralmente tal determinação, período de transição estabelecido na própria Lei n° 11.274/2006.
233
casos, a mudança foi meramente burocrática, uma vez que a grande maioria das crianças
com 6 (seis) anos de idade já estava na escola.
O ensino fundamental obrigatório continua a ser, assim, o mais forte dos deveres estatais
em relação à escolarização, devendo ser universalmente assegurado, sendo que há
expressa disposição constitucional e legal quanto à sua exigibilidade e justiciabilidade. Além
disso, sua violação pode implicar em responsabilização política da autoridade pública.
(CF/88, art.208, §§ 1° e 2°, art.211, §3°; LDB, art.5°).
Durante muito tempo a força normativa do ensino fundamental obrigatório ofuscou a
exigibilidade das demais etapas de ensino, sobretudo a educação infantil, ofertada em
creches (zero a 3 anos) e pré-escolas (4 e 5 anos). No entanto, após mais de uma década
de debates judiciais, em 2005 o Supremo Tribunal Federal – STF decretou que esta também
é dever do Estado, sendo “prerrogativa constitucional indisponível deferida à criança”, não
podendo o administrador público eximir-se com argumentos genéricos de “oportunidade e
conveniência”204. Na decisão, o STF elevou a força normativa da educação infantil sem que
para isso fosse necessária a edição de nova norma sobre o assunto, dizendo então que
tanto as creches como as pré-escolas devem ser imediatamente asseguradas a todos que as
demandarem, sendo irrelevante seu caráter não-obrigatório.
Também o direito à escolarização regular das pessoas com deficiência tem sido objeto de
reconhecimento por parte das autoridades judiciárias, que com alguma freqüência
determinam a matrícula ou a adaptação de prédios escolares. No entanto, o direito à nãodiscriminação escolar das pessoas com deficiência exige maior pró-atividade das
autoridades judiciárias, uma vez que há casos graves de decisões jurídicas nas quais este
direito é negado ou mitigado.. Nesse campo, também é flagrante a contradição entre o
discurso inclusivo da maioria das autoridades públicas e as políticas públicas realmente
implementadas, as quais continuam a fomentar modalidades educacionais discriminatórias.
Por sua complexidade, tais questões mereceram um tópico neste documento.
Sob o ponto de vista da força normativa, a etapa escolar mais frágil é o ensino médio,
período idealmente oferecido à população entre 15 e 17 anos. Ainda hoje o dever do Estado
é relativizado na Constituição, uma vez que deve ser “progressivamente” implementado
(CF/88, art.208, II). Apesar de serem raras as ações jurídicas a questionar esse aspecto, a
progressividade constitucional, juntamente com outros fatores, tem historicamente levado a
uma precarização dessa etapa da educação básica, o que leva a uma profunda dificuldade
na formação profissional dos adolescentes e jovens da rede pública e em sua preparação
para a continuidade dos estudos.
Como resposta a essa menor juridicidade da educação infantil e, sobretudo, do ensino
médio – o que é reconhecidamente incompatível com seu grau de importância no processo
educacional -, está em discussão no País a ampliação da faixa de ensino obrigatório, que
passaria dos atuais 9 (nove) anos para 14 (quatorze) anos, o que colocaria o Brasil no topo
do ranking mundial nesta meteria. Segundo as informações oficiais, tal ampliação se daria
justamente com a incorporação da pré-escola e do ensino médio ao ensino obrigatório,
devendo a matrícula compulsória ser efetuada a partir dos 4 (quatro) anos de idade e assim
permanecer até a maioridade. No entanto, independentemente de torná-los obrigatórios
(medida que exigiria um debate cuidadoso sobre a medida de responsabilidade dos pais opu
responsáveis, sobretudo quando nos referimos ao público adolescente), é importante que o
Estado brasileiro avance na garantia jurídica de toda a educação básica, tornando-a
plenamente exigível, o que pode ser feito por reforma normativa.
Nesse sentido, merecem destaque as alterações normativas que tiveram como escopo a
superação da focalização de recursos e programas no ensino fundamental, passando a
incorporar toda a educação básica. São elas: a Emenda Constitucional n° 53/2006, que cria
o FUNDEB, amplia a base de beneficiários da Contribuição-social do salário educação e
prevê a criação do Piso Nacional Salarial dos Trabalhadores da Educação Básica; e a Medida
Provisória nº 455/2009, que amplia o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o
204 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ag.Reg.Recurso Extraordinário 410.715-5. Segunda Turma, em 22/11/2005.
234
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) para toda a educação básica.
Vejamos abaixo um quadro com as principais alterações legais promovidas em nível federal
desde 2004:
Quadro 1
Principais Normas Jurídicas Nacionais Editadas no Período 2004 – 2009
Ano: 2004
Lei n° 10.845, de
5.3.2004
Institui o Programa de Complementação ao Atendimento
Educacional Especializado às Pessoas Portadoras de Deficiência,
nos termos do inciso III do art.208 da Constituição,
possibilitando o repasse de direto de recursos públicos federais
às entidades privadas que prestem serviços gratuitos na
modalidade de educação especial.
Lei n° 10.880, de
9.6.2004
Institui o Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar PNATE e o Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para
Atendimento à Educação de Jovens e Adultos. Além disso,
dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa
Brasil Alfabetizado, destinado à alfabetização de adultos. Ambos
os programas consistem no repasse federal de recursos
suplementares aos Estados, Município e ao Distrito Federal,
tomando-se como base o número de estudantes atendidos por
cada rede de ensino.
(modificado pela
Medida Provisória n°
455, de 2009)
Decreto n° 5.154, de
23.7.2004
Regulamenta a educação profissional, possibilitando, na
educação básica, sua articulação com o ensino formal – ensino
médio técnico-profissionalizante. Prevê ainda, nesta
modalidade, a formação inicial e continuada de trabalhadores e
a educação profissional tecnológica de graduação e de pósgraduação.
Ano: 2005
Lei n° 11.096, de
13.1.2005 (conversão
da Medida Provisória n°
213, de 10.9.2004)
Institui o Programa Universidade para Todos - PROUNI,
destinado à concessão de bolsas de estudo integrais ou parciais
para cursos superiores, em instituições privadas de ensino
superior, na proporção de 1 (uma) bolsa integral para o
equivalente a 10,7 (dez inteiros e sete décimos) estudantes
regularmente pagantes, tendo como contrapartida a isenção
fiscal de determinados tributos. As bolsas são destinadas a
estudantes da rede pública cuja renda familiar não exceda 1,5
salários mínimos per capita (3 salários no caso de bolsas
parciais de 50% e 25%).
Lei n° 11.114, de
16.5.2005
Tornar obrigatório o início do ensino fundamental aos seis anos
de idade, com duração mínima de 8 (oito) anos.
Lei n° 11.161, de
5.8.2005
Dispõe sobre o ensino da língua espanhola, de oferta obrigatória
pela escola e de matrícula facultativa para o aluno, nos
currículos plenos do ensino médio.
Decreto n° 5.622, de
19.12.2005
Regulamenta a educação à distância, autorizando-a, na
educação básica, exclusivamente para: complementação de
aprendizagem ou em situações emergenciais.
235
Ano: 2006
Lei n° 11.274, de
6.2.2006 (altera a Lei
n° 11.114, de 2005)
Determina a duração de 9 (nove) anos para o ensino
fundamental, com matrícula obrigatória a partir dos 6 (seis)
anos de idade.
Emenda
Cria o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Constitucional n° 53, Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –
de 19.12.2006
FUNDEB, ampliando, em relação ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério – FUNDEF, a subvinculação de receitas de impostos
em Estados e Municípios, a complementação da União ao Fundo
e a base de distribuição de recursos arrecadados à sua conta.
Também possibilita a aplicação de recursos oriundos da
Contribuição-social do salário educação em toda a educação
básica e obriga a criação do Piso Nacional Salarial dos
Trabalhadores da Educação Básica.
Ano: 2007
Decreto n° 6.093, de
25.4.2007
Dispõe sobre a reorganização do Programa Brasil Alfabetizado, a
ser executado prioritariamente nos municípios de menor Índice
de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB.
Decreto n° 6.094, de
25.4.2007
Regulamenta o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE,
dispondo sobre a implementação do Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em
regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e
Estados, segundo o qual se prevê o repasse de recursos federais
mediante a assunção de compromissos e o cumprimento de
metas educacionais quantitativas e qualitativas.
Lei n.º 11.494, de
20.6.2007 (conversão
da Medida Provisória
n.º 339/2006)
Regulamenta a Emenda Constitucional n.º 53, de 2006, que cria
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
– FUNDEB, implementado progressivamente a partir de 2007.
Lei n° 11.525, de
25.9.2007
Obriga o ensino dos direitos das crianças e dos adolescentes no
currículo do ensino fundamental, tendo como diretriz o Estatuto
da Criança e do Adolescente, prevendo-se a produção e
distribuição de material didático adequado.
Decreto n° 6.253, de
13.11.2007
Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
– FUNDEB, com disposições complementares à Lei n° 11.494,
de 2007.
Decreto n° 6.278, de
29.11.2007
Determina a contabilização no Fundeb, para efeito de
recebimento de recursos públicos oriundos do Fundo, das
matrículas efetivadas na educação especial oferecida por
instituições privadas sem fins lucrativos, com atuação exclusiva
na educação especial.
Decreto nº 6.286, de
5.12.2007
Cria o Programa Saúde nas Escolas (PSE), integrando ações
educativas de saúde pública na rede de ensino.
Emenda
Prorroga a vigência da Desvinculação de Receitas da União
Constitucional n° 56, (DRU) até 2011.
de 20.12.2007
236
Ano: 2008
Decreto-legislativo
n° 186, de 9.7.2008
Aprova, com status constitucional, o texto da Convenção sobre
os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo
Facultativo (ONU), assinados em Nova Iorque, em 30.3.2007.
Lei nº 11.645, de
10.3.2008
Obriga a inclusão do ensino de história e cultura indígena
brasileira no currículo das escolas públicas e particulares de
nível fundamental e médio.
Lei nº 11.684, de
2.6.2008
Estabelece a inclusão de Sociologia e Filosofia como disciplinas
obrigatórias nos currículos das escolas de ensino médio.
Lei nº 11.700, de
13.6.2008
Trata da garantia de vaga em escola pública de educação infantil
ou de ensino fundamental próxima à residência às crianças a
partir dos 4 (quatro) anos de idade.
Lei n° 11.738, de
16.7.2008
Institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais
do magistério público da educação básica, previsto pela Emenda
Constitucional n° 53, de 2006, com o valor inicial de R$ 950,00,
a ser corrigido anualmente com base no mesmo índice do valor
por aluno do Fundeb, pago aos profissionais em regime de 40h
e formação de nível médio. Previa a vinculação do piso à
carreira docente e a garantia de, no mínimo, 1/3 de horasatividades remuneradas, dispositivos suspensos até julgamento
final pelo STF, em 17.12.2008.
Lei n° 11.741, de
16.7. 2008
Reforma a educação profissional e tecnológica, determinando
sua integração com a educação de jovens e adultos e as demais
etapas e modalidades do ensino.
Lei nº 11.789, de
18.8.2008
Estabelece o ensino de música como conteúdo obrigatório no
ensino da arte.
Ano: 2009
Medida Provisória nº Amplia o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o
455, de 28.1.2009
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) para toda a
educação básica. Tais programas repassam recursos
suplementares federais, respectivamente, para as redes de
ensino e para as escolas, proporcionalmente ao número de
estudantes matriculados.
Decreto nº 6.755, de
29.1.2009
Institui a Política Nacional de Formação de Profissionais do
Magistério da Educação Básica, com o objetivo de disciplinar a
formação inicial e continuada de professores da educação
básica. Além de estabelecer os princípios e objetivos que devem
servir como parâmetro para sua implementação, o decreto
determina a criação dos Fóruns Estaduais Permanentes de Apoio
à Formação Docente, responsáveis por diagnosticar e planejar
as ações de formação em parceria com as instituições públicas
de ensino superior. Trata ainda das formas de apoio da União
federal às políticas de formação.
Quadro institucional: federalismo e educação
Outro debate bastante recorrente no campo das normas educacionais é a relação entre
políticas públicas e estrutura institucional brasileira, caracterizada por uma multiplicidade de
atores estatais responsáveis pela garantia do direito à educação. Tal questão já foi objeto
237
de preocupação do Comitê em sua última sessão sobre o País (CRC/C/15/Add.241,
parágrafo 15).
De fato, a questão das disparidades internas quanto às normas jurídicas, as estruturas
institucionais e o financiamento educacional é especialmente relevante no Brasil, dada sua
peculiar organização federativa, na qual tanto os 27 estados membros como os 5.564
municípios (IBGE/2007), além da União, têm atribuição de garantir a oferta do ensino,
dispondo todos de relativa autonomia na organização de seus sistemas próprios (ver Quadro
1).
A Constituição Federal de 1988, além de reconhecer o direito à educação, distribui as
responsabilidades pela oferta e manutenção do ensino, cabendo aos municípios cuidarem,
prioritariamente, do ensino fundamental e da educação infantil, enquanto aos estados cabe
oferecer prioritariamente ensino fundamental e ensino médio. À União federal cabe
organizar o sistema federal de ensino e manter a rede de instituições federais de ensino
técnico e superior (CF/88, arts. 23, V; 211).
Nesse quadro de repartição de competências, cabe aos estados e municípios oferecer
diretamente a educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio)
voltada às crianças e adolescentes, devendo a União federal exercer, em relação a este nível
de ensino, “função distributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de
oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência
técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios” (CF/88, art.211, §1°).
No campo da produção de normas sobre o direito à educação também há distribuição de
competências, sendo que à União federal cabe estabelecer as diretrizes curriculares gerais
da educação e suas bases normativas comuns (incluindo-se o padrão mínimo nacional de
qualidade). Enquanto isso, aos estados e ao Distrito Federal cabe suplementar a legislação
federal (CF/88, art.24, IX, §§ 1° a 4°). Já os municípios não dispõem de competência
legislativa autônoma em matéria de educação e ensino, podendo, no entanto, estabelecer
programas educacionais e pedagógicos ajustados às suas peculiaridades econômicas,
geopolíticas e culturais (CF/88, art.30, I e II).
Assim, quando da análise sobre o nível de implementação da Convenção sobre os Direitos
da Criança no Brasil e, principalmente, sobre os eventuais avanços obtidos após as últimas
recomendações do Comitê, é importante averiguar os esforços de cada esfera de governo,
tanto daquelas diretamente responsáveis pela execução da política educacional infantojuvenil, que é o caso dos Estados e dos Municípios, como da União federal, que tem como
atribuição enfrentar as iniqüidades regionais e assegurar os patamares qualitativos
adequados a serem assegurados em todo o território nacional.
Vinculação de recursos para a educação
Na estrutura federativa da organização do ensino brasileiro há ainda outra peculiaridade, a
qual já foi objeto de apreciação pelo Comitê em 2004, que é a vinculação constitucional de
recursos tributários para o ensino, ou seja, a reserva de parte da receita de cada um dos
entes federados para aplicação obrigatória em educação, estabelecida, sobretudo, no
art.212 da Constituição. À vinculação articula-se um sistema de transferência obrigatória de
receita tributária entre os entes federados. Essa vinculação se dá basicamente através de
dois mecanismos:
a) Vinculação de parte da receita resultante de impostos à manutenção e desenvolvimento
do ensino205, sendo 18% na esfera da União206, abatidos os recursos arrecadados em âmbito
federal e transferidos aos demais entes federados; e 25% em Estados, Municípios e Distrito
205 A categoria de despesas admitidas como de manutenção e desenvolvimento do ensino é representada pelos
gastos diretamente vinculados à atividade educacional, estando os mesmos regulamentados nos arts. 71 e 72
da LDB.
206 Como será demonstrado adiante, este valor de 18% não tem sido respeitado pelo governo federal.
238
Federal207, incidente tanto sobre a receita de impostos diretamente arrecadada como pelas
receitas distribuídas internamente a título de transferências obrigatórias (CF/88, art.212,
§1°). Nesse caso, por “manutenção e desenvolvimento do ensino” são entendidos apenas
algumas despesas educacionais, o que é regulamentado pela Lei n° 9.394/1996, arts. 71 e
72. Com esses recursos podem ser custeadas ações tanto da educação básica (educação
infantil, ensino fundamental e ensino médio) como na educação superior, conforme o âmbito
de atribuição do ente federativo respectivo.
b) Vinculação da contribuição social do salário-educação, arrecadado pelo governo federal
com base na alíquota de 2,5% sobre a folha salarial das empresas. Até 2006, esses
recursos eram destinados exclusivamente para o custeio do ensino fundamental, sendo
repassados 2/3 (dois terços) da receita para Estados e Municípios conforme o número de
matrículas em cada ente e 1/3 (um terço) executado diretamente pela União, em
programas de apoio aos demais entes federados. Uma reforma importante ocorrida no
último período, com a promulgação da Emenda Constitucional n°53, de 19 de dezembro de
2006, autorizou a aplicação dos recursos oriundos do salário-educação em toda a educação
básica, mantendo a mesma estrutura de arrecadação e de distribuição federativa.
Situação
Alguns aspectos gerais da escolarização no Brasil
Publicada em setembro de 2008, a última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
(PNAD/IBGE 2007) apresenta, por um lado, informações que indicam uma lenta melhora de
alguns indicadores educacionais brasileiros e, por outro, demonstram a persistência de
graves violações de direitos educativos, bem como a existência de profundas desigualdades
no interior da rede pública e entre esta e a rede privada. Ora nos detemos em alguns
aspectos gerais de escolarização da população brasileira, por entender que os mesmos
ajudam a delinear o contexto no qual estão inseridas as crianças e adolescentes.
A taxa de analfabetismo da população com 15 (quinze) anos ou mais, indicador
universalmente difundido, foi reduzida em somente 7,4% da população entre 1992 e 2007,
persistindo ainda hoje uma vergonhosa taxa de 10% (14,6 milhões). Não bastasse isso, no
período de 2004 a 2007 o ritmo de redução do analfabetismo foi significativamente
desacelerado, uma vez que naquele ano a taxa era de 11,4%. Vale destacar que muitos
foram os planos de “erradicação” do analfabetismo aprovados nos últimos anos, a começar
pela própria Constituição Federal de 1988, que estabelecia o prazo de uma década para esta
tarefa. Todos esses planos, como bem demonstram os próprios dados oficias, mostraram-se
pouco eficazes, sendo bastante difundida a análise de que falta maior determinação do
Estado no enfrentamento do problema: “A partir de 2002, pode-se notar uma estagnação
na queda, motivada, provavelmente, pela ausência de programas de alfabetização ou pelas
dificuldades destes programas em atingir setores remanescentes com elevadas da taxas de
analfabetismo”.
Não bastasse a calamidade geral nesta matéria, há ainda profundas desigualdades na
distribuição do analfabetismo entre as regiões brasileiras: se por uma lado a taxa é de 5,7%
e 5,4%, respectivamente, no Sudeste e no Sul, alcança 19,9% no Nordeste, sendo de
21,7% entre os homens nordestinos e de 18,3% entre as mulheres daquela região.
Ademais, o analfabetismo está enormemente concentrado na população de mais baixa
renda, alcançando 17,7% da população com renda per capita de até meio salário mínimo e
13,2% para os com rendimento de até um salário mínimo. Por outro lado, dentro os com
rendimento superior a 2 (dois) salários mínimo per capita o analfabetismo se encontra
praticamente erradicado, com taxa de 1,4%. Ao se articular os recortes regional e de renda,
percebe-se que 24% da população nordestina com renda per capita de até meio salário
mínimo era analfabeta em 2007, persistindo a taxa em 22,9% quando se eleva o
rendimento a um salário de referência.
207Há estados e municípios que vinculam percentual maior de recursos à manutenção e desenvolvimento do
ensino e/ou à educação em geral.
239
Ao se deter no recorte de raça/etnia também se constata profundas desigualdades, uma vez
que a taxa de analfabetismo entre os brancos – 6,1% - é muito inferior à dos pretos e
pardos, de, respectivamente, 14,3% e 14,1%. Por esta razão, segundo a PNAD 2007,
68,8% das pessoas analfabetas eram negras.
Evidentemente, tal situação de exclusão educacional absoluta só fortalece a profunda e
rígida desigualdade brasileira, retirando de amplos contingentes populacionais já
marginalizados em função da pobreza atual qualquer possibilidade de mudança efetiva de
sua condição, com impactos igualmente nefastos nas crianças e adolescentes a elas
vinculadas.
Por sua vez, a média de tempo que um brasileiro maior de 15 anos passou na escola é de
apenas 7,3 anos208, sendo inferior, portanto, aos oito anos de escolaridade mínima
obrigatória. Além de baixa, a escolaridade do brasileiro é profundamente desigual entre as
regiões; entre os habitantes das zonas urbanas e rurais; entre os brancos e os pretos e
pardos; e entre pobres e ricos. Assim constatou o Conselho de Desenvolvimento Econômico
e Social, órgão consultivo vinculado à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência
da República: “Dessas diferentes estratificações da população, a maior desigualdade é
observada quando se comparam os 20% mais pobres aos 20% mais ricos. Mostram os
dados de 2006 que, entre os mais pobres, a média de anos de estudos é 4,7 e, entre os
mais ricos, alcança 10,3 anos. A desigualdade entre pobres e ricos é, portanto, de 5,6 anos
de estudo. Os habitantes do Brasil urbano apresentam 7,6 anos de estudo e os do rural 4,3,
o que os distancia em mais de três anos de escolaridade. Segue-se a essas desigualdades,
uma diferença regional observada especialmente entre o Sudeste (7,8) e Nordeste (5,8),
uma distância de 2 anos de estudo. A escolaridade média da população branca é de 8,1
anos e a dos pretos e pardos 6,4 anos, desigualdade mensurada em 1,7 ano de estudo,
favorável aos brancos.” (Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – Observatório
da Eqüidade, 2007, p.15).
Além de ficar pouco tempo na escola, 32% da população da mesma faixa etária (a partir de
15 anos) é incapaz de decifrar códigos lingüísticos e matemáticos elementares, segundo
dados do Indicador de Alfabetismo Funcional (INAF - 2007) 209. Ou seja, mesmo após anos
de escolarização formal, muitas pessoas seguem iletradas ou com baixíssima capacidade de
comunicação escrita, configurando os chamados analfabetos funcionais, senão vejamos:
208Todos os dados têm como origem: IBGE/PNAD.
209 Definições de alfabetismo / INAF: 1. Analfabetismo: Corresponde à condição dos que não conseguem
realizar tarefas simples que envolvem a leitura de palavras e frases ainda que uma parcela destes consiga ler
números familiares (números de telefone, preços etc.); 2. Alfabetismo nível rudimentar: Corresponde à
capacidade de localizar uma informação explícita em textos curtos e familiares (como um anúncio ou pequena
carta), ler e escrever números usuais e realizar operações simples, como manusear dinheiro para o pagamento de
pequenas quantias ou fazer medidas de comprimento usando a fita métrica; 3. Alfabetismo nível básico: As
pessoas classificadas neste nível podem ser consideradas funcionalmente alfabetizadas, pois já lêem e
compreendem textos de média extensão, localizam informações mesmo que seja necessário realizar pequenas
inferências, lêem números na casa dos milhões, resolvem problemas envolvendo uma seqüência simples de
operações e têm noção de proporcionalidade. Mostram, no entanto, limitações quando as operações requeridas
envolvem maior número de elementos, etapas ou relações; 4. Alfabetismo nível pleno: Classificadas neste nível
estão as pessoas cujas habilidades não mais impõem restrições para compreender e interpretar elementos usuais
da sociedade letrada: lêem textos mais longos, relacionando suas partes, comparam e interpretam informações,
distinguem fato de opinião, realizam inferências e sínteses. Quanto à matemática, resolvem problemas que exigem
maior planejamento e controle, envolvendo percentuais, proporções e cálculo de área, além de interpretar tabelas
de dupla entrada mapas e gráficos. (Fonte: INAF 2007 - http://www.ipm.org.br).
240
Tabela 1 - Evolução do Indicador de Alfabetismo Funcional - 2001/2007
RESPOSTA / ANO
2001-2002
2002-2003
2003-2004 2004-2005
2007
BASE
4.000
4.000
4.002
4.004
2.002
Analfabeto
12%
13%
12%
11%
7%
Rudimentar
27%
26%
26%
26%
25%
Básico
34%
36%
37%
38%
40%
Pleno
26%
25%
25%
26%
28%
Analfabetos
funcionais
39%
39%
37%
37%
32%
Alfabetizados
funcionalmente
61%
61%
63%
63%
68,00
%
Fonte: INAF / IBOPE – Instituto Paulo Montenegro / Ação Educativa
Os dados gerais, contudo, novamente escondem a enorme desigualdade do sistema
educativo brasileiro, expressa no indicador de analfabetismo por região do País. A partir
desse recorte, constata-se que enquanto as regiões Sul e Sudeste alcançam,
respectivamente, 72% e 67% de alfabetizados funcionais, esse índice chega a somente
54% na região Nordeste, onde praticamente a metade das pessoas é iletrada:
Tabela 2 - Indicador de Alfabetismo Funcional – Regiões - 2007
Norte /
RESPOSTA /
CentroREGIÃO
Brasil
Oeste
Nordeste
Sudeste
Sul
BASE
12.006
1.764
3.120
5.330
1.792
Analfabeto
11%
18%
15%
8%
5%
Rudimentar
26%
23%
31%
25%
24%
Básico
37%
35%
35%
38%
38%
Pleno
26%
24%
19%
28%
33%
Analfabetos
funcionais
37%
41%
46%
33%
28%
Alfabetizados
funcionalmente
63%
59%
54%
67%
72%
Fonte: INAF / IBOPE – Instituto Paulo Montenegro / Ação Educativa
Como detalharemos adiante, apesar de termos praticamente universalizado o acesso ao
ensino fundamental para as crianças e adolescentes brasileiros com idade entre 7 e 14
anos, as taxas de conclusão são muito baixas. Além disso, dos que conseguem concluir esta
etapa, apenas 55% o fizeram na idade correta em 2007 (IBGE/PNAD – 2007). Aqui se
repete novamente a marca da desigualdade: “A situação desfavorável do Nordeste fica mais
evidente na taxa média esperada de conclusão. Segundo a estimativa para 2006, realizada
pelo INEP, apenas 53,8% dos que ingressam no ensino fundamental, no Brasil, chegam a
concluí-lo. Para o Nordeste, essa estimativa é de que apenas 38,7% concluem, ou seja,
pouco mais de um terço dos que ingressam. No Sul, esse percentual é bem mais elevado
(69,1%), porém, ainda muito abaixo do desejável. Também nesse indicador, a posição mais
favorável no ano anterior era a da Região Sudeste. Observa-se que os problemas ocorrem
desde o início do ensino fundamental, o que leva a que a taxa esperada de conclusão da 4ª
série seja de 87,6% para todo o Brasil, ou seja, mais de 12% já estão excluídos. A
desigualdade entre as regiões se revela, nesse caso, na distância dessas taxas do Nordeste,
com 79,4% e do Sudeste, com 94,5%.” (Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
– Observatório da Eqüidade, 2007, p.22).
Nas demais etapas da educação básica, assim como em relação às pessoas com deficiência
241
em geral, o desafio ainda é torná-las acessíveis a todos, uma vez que enorme contingente
de crianças, adolescentes, jovens e adultos sequer tem possibilidade de cursar a educação
infantil, o ensino médio e o ensino profissionalizante e/ou superior.
A situação daqueles que estão na escola tampouco é animadora. Dados do Indicador de
Alfabetismo Funcional (INAF-2007) mostram que dentre os estudantes de 1ª a 4a. série do
ensino fundamental, 73% não estão alfabetizados, 24% são medianamente alfabetizados e
apenas 3% são alfabetizados funcionais. A situação não melhora muito nos 4 anos
seguintes da educação formal: dentre os matriculados entre a 5ª e a 8 a. série do ensino
fundamental, 12% não são alfabetizados adequadamente; 52% são alfabetizados de forma
rudimentar, enquanto apenas 36% podem ser considerados alfabetizados funcionalmente.
Tabela 3 - Indicador de Alfabetismo Funcional por Nível de Escolaridade - 2007
RESPOSTA /
ESCOLARIDADE
DE 1ª DE 5ª A
ENSINO
A 4ª
8ª
ENS.
SUPERIOR
SÉRIE SÉRIE MÉDIO
Brasil
SEM ESCOLARIDADE
12.006
1.182
3.356
3.238
3.112
1.118
Analfabeto
11%
73%
12%
1%
0%
0%
Rudimentar
26%
24%
52%
26%
8%
2%
Básico
37%
2%
31%
53%
45%
24%
Pleno
26%
1%
5%
20%
47%
74%
Analfabetos
funcionais
37%
97%
64%
27%
8%
2%
Alfabetizados
funcionalmente
63%
3%
36%
73%
92%
98%
BASE
Fonte: INAF / IBOPE – Instituto Paulo Montenegro / Ação Educativa
As informações acima apresentam um dado assustador: apesar de terem passado 8 anos no
ensino formal, um quarto dos adolescentes que estão na 8a. série não são sequer
alfabetizados. Enquanto isso, na outra margem de desempenho, menos de 10% dos
estudantes podem ser considerados, repita-se, após 8 anos na escola, como plenamente
alfabetizados.
A habilidade básica para a leitura e para a compreensão matemática é um indicador síntese
das condições de implementação do direito à educação, pois tais habilidades
são
fundamentais para o acesso à informação, para a produção de conhecimento e para o
exercício da cidadania (CF/88, art.206). Como exigir leitura e apreensão de conteúdos de
história, geografia, literatura, conteúdos elementares do ensino médio, se sequer a
alfabetização está garantida? Alfabetização não envolve apenas a leitura, mas também
outra capacidade fundamental para a inserção de qualquer cidadão em uma sociedade:
habilidade para se expressar na língua oficial de seu país.
Informações gerais sobre o funcionamento do sistema de educação básica no
Brasil
Segundo o Censo Escolar 2008 (MEC/INEP), levantamento oficial que registra todas as
matrículas e estudantes vinculados aos sistemas de ensino, incluindo as escolas privadas,
havia, naquele ano, 53.232.868 matrículas, representando um pequeno crescimento em
242
relação ao número registrado em 2007 - 53.028.928 matrículas210. No entanto, quando
comparado ao ano de 2004, constata-se uma queda de 6,4% no total de matrículas na
educação básica, o que é parcialmente explicado pelo aperfeiçoamento da metodologia do
Censo no ano de 2007. Vejamos adiante um quaro demonstrativo da evolução das
matrículas no Brasil no período analisado:
210 Censo Escolar, realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP,
vinculado ao MEC, coleta suas informações a partir de declaração das redes de ensino. Em 2007 houve uma
mudança importante na metodologia, passando a ser exigida a identificação de cada estudante matriculado,
bem como dos professores, assegurando maior confiabilidade aos dados. Segundo o próprio MEC, havia
superdimensionamento das matrículas nos anos anteriores. Tal fator deve ser levado em conta sobretudo na
contabilização das matrículas, sendo irrelevante em relação a outros aspectos do levantamento. Segundo o
Censo, as matrículas na educação básica totalizaram 56.174.997 estudantes em 2004, 56.471.622 em 2005 e
55.942.047 em 2006. As informações do Censo balizam todas as políticas públicas de redistribuição de
recursos, p. ex., Fundeb e Cota-parte do salário-educação, bem como o apoio da União aos sistemas de ensino.
243
Tabela 4 - Número de Matrículas na Educação Básica, por Etapas e Modalidades – Variação no
Período - 2004/2008
Ano
Etapa ou modalidade
Variação 04
– 08 (%)
2004
2005
2006
2007
2008
C reche
1.348.237
1.414.343
1.427.942
1.579.581
1.751.736
29,9
Pré-escola
5.555.525
5.790.670
5.588.153
4.930.287
4.967.525
-10,6
34.012.434
33.534.561
33.282.663
32.122.273
32.086.700
-5,7
9.169.357
9.031.302
8.906.820
8.369.369
8.366.100
-8,8
Ed. Especial
371.383
378.074
375.488
348.470
319.924
-13,9
Ed. Profissional
676.093
707.263
744.690
693.610
795.459
17,7
5.718.061
6.109.142
5.616.291
4.985.338
4.945.424
-13,5
EJA - Ens. Fundamental
4.009.008
4.391.550
3.865.629
3.367.032
3.295.240
-17,8
EJA - Ens. Médio
1.709.053
1.717.592
1.750.662
1.618.306
1.650.184
-3,4
56.851.090 56.965.355
55.942.047
53.028.928 53.232.868
-6,4
Ens. fundamental
Ensino médio
Ed. de Jovens e Adultos
Total
Fonte: MEC /INEP.
Como se pode ver, com exceção das creches e da educação profissional, há uma
permanente tendência de queda no número de matrículas registradas nas redes de ensino,
o que se justifica por diferentes aspectos além da mudança metodológica já mencionada. A
queda geral no número de matrículas, a ser posteriormente detalhada, representa um grave
indicador de insucesso das políticas educativas, sobretudo nas etapas ainda distante da
universalização, como é o caso da pré-escola e do ensino médio; ou do atendimento de toda
a demanda social, quando nos referimos à educação profissional e à educação de jovens e
adultos.
No caso da educação pré-escolar, além da incapacidade do Estado de incluir a todos, o
principal motivador da queda no quantitativo de matrículas é o processo de transferência
das crianças de 6 (seis) anos idade para o ensino fundamental. Mas é curioso notar que
nesta etapa, por sua vez, o processo de ampliação de sua duração para 9 (nove) anos não
foi capaz de provocar uma reversão da tendência de queda nas matrículas, o que se
justifica, neste caso, pela rápida diminuição das taxas de natalidade no Brasil e pela
melhoria do fluxo escolar.
Já a diminuição das matrículas na educação especial, ao contrário, pode representar um
indicador de avanço, uma vez que no Censo esta categoria se reserva aos estudantes
atendidos em regime não inclusivo, ou seja, em escolas exclusivas ou em classes especiais.
Neste caso, a crítica deve ser feita à relativa lentidão no processo de inclusão escolar das
crianças já atendidas em educação especial.
Tomando como referência o ano de 2008, cerca de 70% das matrículas na educação básica
estão concentradas nas regiões Sudeste (38,8%) e Nordeste (31,5%). Além disso, os dados
demonstram a predominância do atendimento público na educação básica, sendo que
46.131.825 estudantes estão em escolas públicas (86,7%) e 7.101.043 estudam em
escolas da rede privada (13,3%). Por outro lado, as redes públicas municipais contam com
a maior parte dos alunos, respondendo por 24.500.852 matrículas (46%), enquanto as
redes estaduais têm 40,3% das matrículas. A rede federal atende somente 0,4% do total,
concentradas, sobretudo, nos centros federais de educação profissional, que são
considerados, como se verá adiante, a melhor experiência do país em matéria de educação
pública de qualidade – por sua vez, restrita a poucos.
No entanto, há diferenças significativas quanto à distribuição do atendimento, prevalecendo
244
maior participação privada justamente onde há maior omissão estatal na garantia do
direito: educação infantil (creches e pré-escolas) e educação especial inclusiva. Além disso,
comparando-se os levantamentos de 2004 e de 2008 é possível constatar uma lenta
ampliação da participação relativa do atendimento público-estatal em relação ao privado,
com exceção do ensino fundamental, no qual houve ligeira privatização. Assim, enquanto no
ensino fundamental as matrículas privadas representaram, em 2008, 11,3% do total, contra
somente 9,8% em 2004; nas creches e pré-escolas esse índice foi de, respectivamente,
34,7% e 22,5% das matrículas, contra 37,39% e 26,7% em 2004. Enquanto isso, também
como expressão desse fato, 54,3% das matrículas na educação profissional se deram na
rede privada em 2008, contra 58,1% em 2004.
Os dados do Censo 2008 também demonstram a consolidação na prática da referida
distribuição constitucional de competências em matéria de ensino. Em função da
organização federativa, 72,6% das matrículas na educação infantil são municipais, enquanto
85,8% das matrículas no ensino médio são estaduais. O ensino fundamental, cuja
responsabilidade pela oferta é dividida entre estados e municípios, tem 34,3% das
matrículas sob a responsabilidade dos primeiros e 54,4% vinculados aos segundos.
Nesta etapa de ensino (fundamental) os dados mais recentes apresentam uma continuidade
do chamado “processo de municipalização”, implementado principalmente a partir de 1996,
com a Emenda Constitucional n° 14 e a criação do Fundef, que provocaram a rápida
transferência dos estudantes de ensino fundamental das redes estaduais para as redes
municipais de ensino. Em geral, esse processo de rápida municipalização não veio
acompanhado do devido suporte técnico e financeiros aos Municípios “receptores”, cuja
infra-estrutura escolar, em geral, ainda é bastante precária.
Os dados da matrícula não correspondem exatamente ao quantitativo de estudantes
matriculados, uma vez que é possível, embora pouco usual, a realização de mais de uma
matrícula. Assim, o Censo 2007211 registrou 52.179.530 estudantes vinculados à educação
básica, sendo 50,25% homens e 49,75% mulheres. Somente 27.821 eram estrangeiros,
estando 43% dos não-nacionais no estado de São Paulo.
Segundo o Censo, havia, em 2007, 42.485.199 crianças e adolescentes (zero a 17 anos)
matriculados na educação básica, de um total de 58.552.000 habitantes nesta faixa etária
(IBGE/PNAD, 2007). Ou seja, cruzando tais bases de dados pode-se concluir que cerca de
72,5% das crianças e adolescentes brasileiras e estrangeiras residentes no país estavam
matriculados na escola em 2007. No entanto, como passamos a demonstrar a seguir, as
oportunidades de acesso à educação formal variam muito em função da faixa etária, da
origem regional, da raça ou etnia, da renda familiar e da proteção jurídica do direito.
Observações finais do Comitê quanto à escolarização e à não-discriminação
Por ocasião de suas Observações Finais emitidas em 2004, o Comitê elogiou o progresso
brasileiro em termos de “freqüência escolar e os resultados positivos considerando o acesso
de meninas na escola”. Também destacou como aspecto positivo as iniciativas de “incluir
assuntos relacionados com o desenvolvimento da personalidade, os direitos humanos e a
cidadania no currículo escolar”. Por outro lado, manifestou preocupação “com as notáveis
disparidades de acesso, freqüência regular, repetência e permanência de crianças nas
escolas pelo país, que afetam particularmente as crianças pobres, as mestiças, as afrodescendentes e as crianças que vivem em áreas remotas” (CRC/C/15/Add.241/58).
Tal preocupação quanto à implementação eqüitativa do direito à educação coaduna-se com
a situação geral de discriminação constatada pelo Comitê, que “ainda está presente contra
alguns grupos étnicos tais como os brasileiros afro-descendentes em algumas práticas
culturais e sociais, e com o nível persistente de desenvolvimento social desigual nas regiões,
211 Até o fechamento do texto os dados detalhados do Censo 2008 não haviam sido divulgados.
245
especificamente nas regiões Norte e Nordeste, que em muitas instâncias resulta em
discriminação” (CRC/C/15/Add.241/28). Após isso, o Comitê recomenda que o Brasil adote
todas as medidas adequadas ao enfrentamento, gerais e especiais, das “desigualdades um
tanto persistentes que existem contra alguns grupos étnicos tais como os brasileiros afrodescendentes (CRC/C/15/Add.241/30).
Em outro ponto de seu relatório, o Comitê manifestou relevante preocupação com a
exclusão escolar das crianças com deficiência (CRC/C/15/Add.241/50), recomendando ao
Brasil que fossem estabelecidos “programas de educação especial para crianças com
deficiência e as inclua no sistema regular até onde possível, que fossem aumentados os
recursos para esta área e que, nesta matéria, fossem tomadas como referências os
documentos
do
sistema
internacional
de
proteção
dos
direitos
humanos
(CRC/C/15/Add.241/51, itens e, g e h).
Por fim, o Comitê também recomenda que o Estado brasileiro “aumente a taxa de conclusão
da educação primária e garanta que a educação primária seja sempre gratuita
(CRC/C/15/Add.241/59.c).
Assim, além da implementação geral do art. 28 da CDC, cabe averiguar com especial
atenção em que medida o Brasil enfrentou as violações constatadas pelo Comitê,
implementando suas recomendações, especificamente: i) Se foram enfrentadas as
disparidades de acesso, freqüência e fluxo escolar entre as regiões do País , assim como a
persistente discriminação educacional em função da renda, da raça, da etnia e da origem
(urbana ou rural; áreas adensadas ou remotas); ii) Se as crianças com deficiência tiveram
reconhecida sua necessidade educacional especial e se foram incluídas na rede regular de
ensino; iii) Se foi elevada a taxa de conclusão da educação primária e se esta é gratuita.
Para isso, respeitando o modelo de organização da educação básica, optamos por averiguar
tais questões em cada uma de suas etapas e modalidades específicas.
Educação Infantil – Creches e Pré-escolas (CDC, arts. 18.2, 18.3 e 28.1)
No Brasil, a educação infantil é dividida em duas etapas: creches, destinadas às crianças de
0 (zero) a 3 anos de idade, e pré-escola, destinada atualmente às crianças de 4 e 5 anos de
idade. A partir de 1996, com a LDB, toda a educação infantil foi definitivamente incorporada
à educação básica, reconhecendo-se legalmente sua importância no cumprimento dos
objetivos educacionais.
No entanto, ainda hoje é restrito o acesso à educação infantil, sendo este profundamente
marcado por desigualdades de oportunidade em função da renda familiar, sobretudo quando
nos referimos às creches.
Na faixa etária de 0 (zero) a 3 anos somente 17,1% das crianças freqüentaram creche ou
escola em 2007, contra 13,7% em 2004 (PNAD/IBGE), o que representa um crescimento
pouco significativo frente à dimensão da exclusão educacional dessa população. A pequena
dimensão desse crescimento se destaca, principalmente, quando tomamos em conta as
metas estabelecidas no PNE (Lei n° 10.172/2001) de atender, ainda em 2006, a 30% da
população, atingindo no mínimo 50% em 2011. Tais metas estão longe de ser alcançadas
em todas as regiões do País. Vejamos abaixo o detalhamento da evolução da taxa de
escolarização da referida população:
246
Tabela 5 – Taxa de Escolarização (%) – 0 a 3 anos, por região
– 2004/2007
Região
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
2004*
5,7
11,8
16,2
18,5
8,8
13,4
Ano
2005
7
11,7
15,8
16,1
10
13,3
2006
8
13,3
19,2
18,3
11,5
15,5
2007
7,5
14,1
22,1
21,3
13,3
17,1
Fonte: I BGE /P N A D
Além de baixo em geral, é também nesta faixa etária que se percebem as maiores
desigualdades de acesso. Em termos regionais, enquanto a taxa de freqüência das crianças
até 3 anos é de apenas 7,5% no Norte e 13,3% no Centro-Oeste, é de 21,3% na região Sul
e de 22,1% na região Sudeste. Ou seja, pode-se dizer que, mesmo neste quadro, uma
criança nascida no Sudeste tem praticamente três vezes mais oportunidades freqüentar
uma creche que uma criança natural da região Norte. Essa desigualdade é ainda maior
entre os estados da federação, chegando a mais de cinco vezes a diferença entre os estados
de Santa Catarina (27,5%) e Amazonas (5,1%).
Evidentemente que diante de tamanha exclusão em todo o País, o desafio primordial que se
coloca é acelerar o processo de expansão da rede de educação infantil em todo o território.
No entanto, do referido quadro também merece destaque a rigidez das desigualdades
regionais brasileiras, sendo que o pequeno avanço na taxa de escolarização no período não
implicou em maior equidade, não havendo convergência em relação à meta nacional e sim
duas realidades claramente delimitadas entre os estados do Sul e do Norte geográfico,
numa espécie de “desenvolvimento desigual e combinado”. Na verdade, os dados
demonstram um alargamento das disparidades.
No entanto, é o no aspecto da renda familiar que se apresentam as maiores injustiças.
Entre as crianças que vivem em famílias consideradas pobres (com rendimentos de até ½
salário-mínimo per capita), a taxa de freqüência era de apenas 10,8%, menos de quatro
vezes que a taxa alcançada pela população mais rica (com rendimentos superiores a 3
salários-mínimos per capita) – 43,6%. Ou seja, a oferta de vagas é praticamente
inexistente justamente para a população que mais necessita do serviço público e que não
dispõe de meios econômicos de remediar a questão, o que se agrava quando lembramos
que a creche, por sua natureza, tem funções tanto educativas quanto de cuidado da criança
pequena, configurando-se, ao mesmo tempo, em exercício dos direitos à educação, à
alimentação, à saúde e ao desenvolvimento da criança; e em direito ao trabalho dos pais ou
responsáveis. Nesse quadro, a exclusão das crianças pobres reforça as dificuldades
econômicas de sua família, gerando um ciclo de reprodução da pobreza, por este
mecanismo transmitida entre as gerações.
Como a matrícula em creche não é obrigatória e sim uma prerrogativa da criança de 0
(zero) a 3 anos e de seus pais ou responsáveis, não podemos dizer que a demanda por
vagas coincida com a quantidade de crianças na faixa etária (como ocorre no caso do ensino
fundamental), sendo necessária a realização de levantamentos específicos da demanda
popular. Um parâmetro para verificação da exclusão educacional nesta etapa é justamente a
diferença da taxa de freqüência entre a população mais pobre (10,8%), que não acessa por
falta de vagas públicas e gratuitas, e a população mais rica (43,6%), que, em tese, não
sofre constrangimento econômico para matricular seus filhos na creche, podendo acessar a
rede privada de ensino. Outro parâmetro para o levantamento da exclusão é justamente a
diferença entre taxa de crianças atendidas (17,1%) e meta mínima legalmente estabelecida
no PNE com base em estimativas oficiais (50%). Interessante perceber que adotando um ou
outro critério o resultado é o mesmo: no mínimo cerca de 33% das crianças com idade
entre 0 (zero) e 3 anos estão excluídas das creches, isto é, não as freqüentando por
247
omissão do Estado em lhes propiciar o exercício desse direito.
Decorre da omissão do Estado neste campo a grande participação relativa da iniciativa
privada na oferta das poucas vagas disponíveis no País. Essa situação pode ser visualizada a
partir do detalhamento dos dados da matrícula no último quinqüênio, senão vejamos:
Tabela 6 - Número de Matrículas em Creches, por Dependência Administrativa – Variação no Período –
2004/2008
Dependência
Administrativa
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
Variação 04 –
08 (%)
Pública
844.066
879.117
917.460
1.050.295
1.143.430
35,5
Federal
721
893
933
974
1.121
55,5
Estadual
14.993
17.264
17.582
8.651
7.365
-50,9
Municipal
828.352
860.960
898.945
1.040.670
1.134.944
37,0
Privada
504.171
535.226
510.482
529.286
608.306
20,7
1.348.237
1.414.343
1.427.942
1.579.581
1.751.736
29,9
Total
Fonte: MEC/INEP.
Por isso, a etapa escolar constituída pelas creches representa uma exceção na recente
tendência nacional, marcada por uma certa estagnação e até mesmo diminuição da rede
privada de ensino em decorrência da ampliação da disponibilidade de vagas públicas e
gratuitas. É bem verdade que a relativamente pequena diferença entre a expansão da rede
pública (35,5%) e da rede privada (20,7%), em favor da primeira, dá um certo alento a
este quadro.
Em relação à população de 4 a 6 anos os dados demonstram uma maior taxa de
escolarização global. No entanto, aplicam-se a esta segunda etapa da educação infantil as
mesmas conclusões quanto ao caráter discriminatório do acesso, tanto em função da renda
familiar como da região nacional de origem. Um elemento que complexifica a análise da
escolarização e das matrículas deste público é o já mencionado fato de que nos
encontramos, sobretudo a partir de 2006, em um processo de transição das crianças de 6
(seis) anos para o ensino fundamental, o que deverá ser concluído até o ano de 2011. Por
isso, no quadro abaixo, disponibilizamos também nos dois últimos anos o novo recorte
etário da pré-escola, uma vez que a inclusão das crianças de 6 (seis) anos já matriculadas
no ensino fundamental motivaria distorções neste momento da análise:
Tabela 7 – Taxa de Escolarização (%) – 4 a 6 anos e 4 e 5 anos, por região – 2004/2007
Região
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Ano/Faixa de idade
2004*
2005
2006
2007
4 a 6 anos 4 a 6 anos 4 e 5 anos 4 a 6 anos 4 e 5 anos 4 a 6 anos
57,9
65,5
54,6
64,2
59,7
68,2
75,7
77,6
73,8
80,4
76,8
82,7
74,8
75,9
73,5
80,9
75,2
81,7
60,2
62,1
53,7
66,4
56,9
67,7
61,7
62,8
54,7
67
54,9
66,2
70,5
72,7
67,6
76
70,1
77,6
Fonte: I BGE /P N A D
Como se vê, mesmo numa situação de maior escolarização global, alcançando uma média
de 70,1% das crianças com 4 e 5 anos, subsistem significativas e rígidas desigualdades
regionais. Quando se considera o recorte etário de 4 a 6 anos o que salta aos olhos é, mais
uma vez, o lento ritmo de expansão do atendimento, mesmo sob o impacto da ampliação
do ensino fundamental.
248
Também merece destaque neste caso uma inversão da realidade normalmente encontrada,
uma vez que a região Nordeste se destaca em termos de escolarização das crianças em
idade pré-escolar. Tal fato decorre de pelo menos dois fatores, ambos relacionados à
capacidade de indução das políticas públicas recentemente implantadas: primeiramente,
pode-se perceber neste dado uma espécie de efeito secundário da rápida ampliação das
matrículas no ensino fundamental, pois foi justamente no Nordeste onde o Fundef mais
gerou efeitos neste sentido; além disso, há o resultado de um longo processo de
intervenção do Unicef na região, tendo como uma de suas agendas prioritárias,
principalmente junto às administrações municipais, a questão da educação infantil.
Apesar desse diferencial importante, em geral as disparidades regionais em termos de
oportunidades educacionais têm como pano de fundo as desigualdades econômicas. No caso
da pré-escola, é significativo perceber que esta se encontra quase que universalizada dentre
as crianças de famílias mais ricas, nas quais alcança, em média, 94,7% de cobertura. Nesta
faixa de renda praticamente não há disparidades regionais quanto a este indicador. Já na
faixa mais pobre da população, a taxa de escolarização é insatisfatória e as disparidades
regionais ressaltam, demonstrando ausência de escolas públicas em grandes porções do
País: a taxa de escolarização das crianças de 4 a 6 anos das famílias mais pobres é de
71,4%, sendo que nas regiões Sul e Centro-Oeste este indicador alcança somente 54,3% e
55,5%, respectivamente.
Há ainda desigualdades, embora em menor escala, quando o enfoque é a taxa de
escolarização da população infantil em função da cor ou da raça, sendo que dentre as
crianças brancas com idade de 5 a 6 anos (quando este critério passa a ser considerado nas
informações censitárias) a taxa de exclusão escolar é de 12,2%, enquanto dentre as
crianças negras é de 15,5%212.
A quase-universalização do acesso à pré-escola por parte da população mais rica, ou seja,
daquela que não encontra barreiras de ordem econômica no exercício do direito à educação,
demonstra a importância social que se tem dado a esta etapa de ensino, na qual se inicia a
escolarização propriamente dita. Tal fato, por si, justificaria os esforços de universalização
da pré-escola, inclusive através da implantação do ensino obrigatório.
Por outro lado, como têm reiteradamente demonstrado os dados oficiais, o atual estágio de
discriminação das oportunidades de acesso em razão da renda tem impacto direto no
desempenho acadêmico dos estudantes em todo seu percurso escolar, determinando, de
antemão, muitas de suas oportunidades futuras. Ou seja, mais uma vez o aspecto da
discriminação econômica da criança aparece como um reprodutor infinito das desigualdades
sócio-educacionais.
Por fim, este grande vácuo ainda existente no atendimento pré-escolar, torna injustificável,
senão pela própria omissão estatal, a queda no número de matrículas públicas registrada
pelo Censo, senão vejamos:
212Todos os dados dos últimos parágrafos são da PNAD, 2007.
249
Tabela 8 - Número de Matrículas em Pré-Escolas, por Dependência Administrativa – Variação no Período2004/2008
Dependência
Administrativa
Ano
Variação 04 –
08 (%)
2004
2005
2006
2007
2008
Pública
4.071.879
4.277.350
4.148.226
3.898.095
3.849.829
-5,5
Federal
1.637
1.668
1.538
1.167
1.117
-31,8
Estadual
277.613
249.001
225.397
168.994
105.181
-62,1
Municipal
3.792.629
4.026.681
3.921.291
3.727.934
3.743.531
-1,3
Privada
1.483.646
1.513.320
1.439.927
1.032.192
1.117.696
-24,7
Total
5.555.525
5.790.670
5.588.153
4.930.287
4.967.525
-10,6
Fonte: MEC/INEP.
O simples argumento de que a redução decorre da antecipação da idade de matrícula no
ensino fundamental não pode ser admitido, pois, diante de uma taxa nacional de exclusão
de 29,9% das crianças de 4 e 5 anos, encontrada em maior ou menor escola em todas as
cidades do País, nada justifica o fechamento de turmas em pré-escolas. Ou ainda, como tem
sido muito comum pelo País, a simplória “substituição do letreiro” na porta da sala de aula
ou da escola, sem a abertura de novas vagas ou ainda a adaptação pedagógica da mudança
imposta pela Lei.
Ensino Fundamental (CDC, art. 28.1, alíneas a e e)
Em contrapartida à situação da educação infantil e do ensino médio, o acesso ao ensino
fundamental está quase universalizado, com 94,4% da população de 7 a 14 incluídos nesse
nível de ensino (taxa de frequência líquida). Somados aos da mesma faixa etária que
freqüentam a pré-escola ou o ensino médio, esse percentual alcança 97% (taxa de
frequência bruta). Como decorrência lógica da quase-universalização, as disparidades
regionais e econômicas quanto ao acesso são reduzidas, apesar de persistirem em alguma
escala quanto à população rural. Vejamos uma boa síntese das informações sobre acesso e
disponibilidade nas tabelas abaixo:
250
Tabela 9 - Taxa de escolarização – 7 a 14 anos – Brasil e
grandes regiões – 2004/2007
Região
Ano
2005
96,7
96,5
98,2
97,9
97,6
97,4
2004
94,9
96,1
98,1
97,8
97,2
97,1
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
2006
96,0
96,9
98,3
98,4
98,1
97,6
2007
96,2
97,1
98,1
98
97,7
97,6
Fonte: I BGE /P N A D
Tabela 10 - Taxa de freqüência líquida – 7 a 14 anos, situação
do domicílio – Grandes Regiões – 2005/2007
Região
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Ano / Localização
2005
Total
Urbano
Rural
93,9
93,8
92,4
93
95,8
96
95,9
96,1
94,7
94,8
94,5
95
2007
Total
95,9
93,2
91
93,6
94,1
95,4
95,2
95,2
94
94,7
92,5
94,6
Fonte: I BGE /P N A D
Tabela 11 - Número de Matrículas no Ensino Fundamental, por Dependência Administrativa – Variação no
Período- 2004/2008
Dependência
Administrativa
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
Variação 04 –
08 (%)
Pública
30.680.954
30.157.792
29.814.686
28.928.605
28.468.696
-7,2
Federal
24.633
25.728
25.031
24.276
25.622
4,0
Estadual
12.695.895
12.145.494
11.825.112
11.332.963
11.000.916
-13,4
Municipal
17.960.426
17.986.570
17.964.543
17.571.366
17.442.158
-2,9
3.331.480
3.376.769
3.467.977
3.193.668
3.618.004
8,6
34.012.434
33.534.561
33.282.663
32.122.273
32.086.700
-5,7
Privada
Total
Fonte: MEC/INEP.
Por outro lado, muitos dos que têm acesso não concluem o ensino fundamental, ou o fazem
em mais tempo que os oito anos necessários, e, além disso, a aprendizagem dos alunos
mostra-se muito aquém da esperada.
Alguns indicadores revelam com clareza os problemas que se referem ao fluxo escolar, ou
seja, ao comportamento da progressão dos alunos pelas séries, ano após ano. Esse
comportamento inclui as possibilidades de promoção de uma série para outra, a repetência
da série e a evasão.
Quadro 3: Educação Infantil
251
A taxa de evasão é a proporção de alunos que, tendo freqüentado a escola em determinado
ano, não se matriculam no ano seguinte. Esses alunos podem ter sido reprovados ou
aprovados ou terem saído antes de o ano terminar. Os dados do INEP mostram que, dos
alunos matriculados em 2004 no ensino fundamental, 6,9% não se matricularam em 2005.
No Nordeste, esse percentual alcançou 8,8% e no Sudeste, 5,1%, o que revela pronunciada
desigualdade regional.
A posição desfavorável do Nordeste é ainda mais evidente na taxa média esperada de
conclusão do ensino fundamental, ou seja, na percentagem estimada dos alunos que
concluem esse nível de ensino, calculada a partir das taxas de promoção, repetência e
evasão vigentes. A taxa é, portanto, um cálculo de probabilidade que leva em conta taxas
reais do fluxo escolar. Segundo essa estimativa, calculada pelo INEP, apenas 54% dos que
ingressam no ensino fundamental, no Brasil, chegam a concluí-lo. O gráfico abaixo ajuda a
visualizar a tendência geral de diminuição das matrículas nos ensinos fundamental e médio
ao longo do percurso escolar:
Gráfico 1 - Evolução das Matrículas - Ens. Fundamental e Ens. Médio, por série ou ano escolar - 2004/2007
6000000
Matrículas
5000000
4000000
2004
3000000
2005
2006
2007
2000000
1000000
0
Ano
1ª
2ª
3ª
4ª
5ª
6ª
7ª
8ª
EM – EM – EM –
Inicial s érie série série série série série série série 1°
2°
3°
ano
ano
ano
Série / Ano Escolar
Como se percebe, com exceção do ano inicial em implantação, a coluna de todos os anos
escolares apresenta praticamente a mesma tendência de diminuição no quantitativo de
matrículas, o que é grave no caso do ensino médio, uma vez que, como veremos adiante,
está longe da universalização. Outra tendência comum é justamente a redução progressiva
no quantitativo de estudantes matriculados, sendo que, ao final do ensino médio restam
somente metade das matrículas. As exceções à regra são as séries marcadas pelo
reingresso de novos estudantes: 5ª série do ensino fundamental e 1° ano do ensino médio.
Para o Nordeste, essa estimativa é de que apenas 38% concluem, ou seja, pouco mais de
um terço dos que ingressam. No Sudeste, esse percentual é bem mais elevado (69,3%),
porém ainda muito abaixo do desejável. Observa-se que os problemas ocorrem desde o
início do ensino fundamental, o que leva a que a taxa esperada de conclusão da 4ª série
seja de 89% para todo o Brasil, ou seja, 11% já estão excluídos. A desigualdade entre as
regiões se revela na distância dessas taxas do Nordeste, com 79% e do Sudeste, com 96%.
Como decorrência dos entraves no fluxo escolar, muitos dos estudantes do ensino
fundamental estão em idade inapropriada a esta etapa, com uma ligeira tendência de
melhora nos últimos anos, senão vejamos:
252
Tabela 12 - Número de Matrículas no Ensino Fundamental, por faixa etária – 2004/2007 *
Matrículas no Ensino Fundamental
Ano
Faixa Etária
Total
De 0 a 6
anos **
De 7 a 10
anos **
De 11 a 14 De 15 a 17 De 18 a
anos
anos
19 anos
De 20 a
24 anos
De 25 a
29 anos
Mais de
29 anos
2004
34.012.434
722.598
13.569.062 13.501.449
4.382.765
778.255
499.723
207.640
350.942
2005
33.534.561
765.809
13.454.320 13.608.936
4.097.332
677.827
419.859
183.671
326.807
2006
33.282.663
901.297
13.392.126 13.735.410
3.895.969
591.443
337.212
152.653
276.553
2007
31.733.198
22.352
13.714.588 13.329.989
3.578.100
472.280
278.273
108.195
229.421
Fonte: M E C /I NE P .
* E m funç ão da mudanç a na metodologia do C ens o E s c olar, a partir de 2 0 0 7 é c ons iderado o número de es tudantes e não mais o número de
matríc ulas .
* * A partir de 2 0 0 7 , em razão da inc orporaç ão das c rianç as de 6 anos ao ens ino fundamental, onde s e lê “de 0 a 6 anos ” leia-s e “de 0 a 5 anos ” e
onde s e lê “de 7 a 1 0 anos ” leia-s e “de 6 a 1 0 anos ”.
Concluir a série e ser promovido para a seguinte parece não significar, necessariamente, ter
aprendido as habilidades e conhecimentos requeridos, como evidenciam os baixos
resultados nos testes realizados sistematicamente pelo INEP no âmbito do Sistema de
Avaliação da Educação Básica (SAEB) e no Prova Brasil.
Os dados de 2003, mostram que o percentual dos que atingem o desempenho esperado é
extremamente baixo, persistindo tal situação em 2007 (ver quadro sintético dos resultados
em 2005 e 2007 em anexo). Na avaliação dos alunos da 4ª série em Língua Portuguesa, o
SAEB de 2003 apontou que apenas 4,8% dos alunos tiveram desempenho condizente com o
esperado. A Região Norte, que mostrou o pior desempenho, teve apenas 1,7% dos alunos
com desempenho adequado, enquanto no Sudeste essa proporção foi de 7,7%. Na 8ª série,
em todo o país, apenas 6,4% mostraram desempenho adequado, e nesse indicador também
a maior desigualdade é revelada entre o Norte e o Sudeste (4,9 e 11,7% dos alunos,
respectivamente).
O desempenho em Matemática mostra-se igualmente inadequado, sendo as proporções dos
alunos brasileiros que atingiram o esperado na 4ª série de apenas 9,3%, variando de 2,3%
na Região Norte a 10,5%, no Sudeste. Na 8ª série, o percentual chega a ser mais baixo:
3,3%, para todo o Brasil, sendo 0,7% e 4,9% para as regiões Norte e Sudeste,
respectivamente. Esses dados evidenciam o quanto são urgentes políticas públicas
adequadas para a reversão do quadro de tal gravidade no ensino brasileiro.
No aspecto da infra-estrutura escolar, os dados do Censo (2005) revelam que mais da
metade dos alunos (57,9%) estudam em escolas que não possuem biblioteca. Quanto à
quadra de esportes, aspecto da infra-estrutura de destacado relevo tanto para o
desenvolvimento físico-motor quanto para a sociabilidade, também se aproxima da metade
(46,3%) a proporção de alunos que não contam com essa dependência em suas escolas.
Quanto à valorização dos trabalhadores da educação, que engloba tanto aspectos
referentes à formação e ao reconhecimento público do papel social atribuído ao professor,
por meio de remuneração, carreira, condições adequadas de trabalho, entre outras. As
competências necessárias ao exercício do papel docente levaram a legislação educacional a
definir a exigência de licenciatura para o professor desse nível de ensino, ainda que
considere aceitável o mínimo de nível médio na modalidade normal para os professores de
1ª à 4ª série.
No que tange a essa dimensão da qualidade do ensino, dois indicadores podem ser
acompanhados anualmente. O primeiro diz respeito à remuneração por hora e pode ser
calculada com base na PNAD;o outro é a formação dos ocupantes das funções docentes,
levantada pelo Censo Escolar. Quanto à remuneração, os dados de 2005 evidenciam baixos
valores e uma grande diferença entre o que percebem, em média, os professores do
253
Nordeste (R$5,80 por hora) e os do Sudeste (R$9,20). Sobre a formação, observa-se, no
caso das quatro primeiras séries, que mais da metade dos postos docentes (56,9%) são
ocupados por professores que não possuem a licenciatura. Nas quatro últimas séries, esse
percentual é de 22,2%, tratando-se, nesse caso, de grau de formação abaixo daquele
legalmente exigido.
Uma informação não sistematicamente levantada, porém evidenciada em muitos sistemas
de ensino, e que contribui para a desigualdade, é a alocação de professores menos
experientes nas escolas públicas de periferia e na área rural. A ausência de incentivos para
os professores que trabalham nessas escolas e a possibilidade de solicitar transferência
após algum tempo de experiência, contribuem para essa situação. Os anos de experiência
dos professores das diferentes escolas seria o indicador necessário para mensurar essa
situação. Conforme mencionado anteriormente, também não estão disponíveis indicadores
sobre gestão e sobre avaliação continuada.
Ensino Médio, Ensino Profissional e Acesso ao Ensino Superior (CDC, art. 28.1,
alíneas b a e)
Como não poderia deixar de ser, o ensino médio é vítima direta dos problemas do ensino
fundamental. Os entraves observados no fluxo escolar do ensino compulsório, sua elevada
taxa de evasão e baixa taxa média esperada de conclusão comprometem o acesso ao
ensino médio. Assim, a proporção de jovens de 15 a 17 anos que, segundo a
PNAD/2007, encontram-se cursando o ensino médio, é de apenas 48%, ou seja, menos da
metade daqueles que estão na faixa etária adequada a esse nível de ensino:
Tabela 13 - Taxa de freqüência líquida – 15 a 17 anos,
situação do domicílio – Grandes Regiões – 2005/2007
Região
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Ano / Localização
2005
Total
Urbano
Rural
35,4
35,7
30,1
37,4
57,4
59,4
53,6
55,5
45,9
47,6
46
50,4
2007
Total
26,9
15,1
38,1
45,4
36
25,7
36
34,5
58,8
55
49,6
48
Fonte: I BGE /P N A D
As desigualdades nesse acesso são pronunciadas, especialmente quando considerada a
renda das famílias desses estudantes: entre os 20% mais pobres, menos de 1/4 (24,8%)
dos jovens de 15 a 17 anos cursam o ensino médio, proporção que, para os 20% mais ricos,
é de 76,1%. Nordeste e Sudeste também se distanciam nesse indicador, apresentando o
primeiro 34,5% e o Sudeste 58,8%. Entre os jovens residentes da zona rural, apenas
25,7% estão incluídos no ensino médio na faixa etária adequada, chegando-se ao à taxa
absurda de apenas 15,1% no Nordeste. Jovens de cor preta ou parda também se encontram
em desvantagem (com percentagem de 35,6%) em relação aos brancos (56,6%).
Tal situação se agrava sobremaneira quando percebemos que parte significativa da
população com idade entre 15 e 17 anos não freqüenta nenhuma etapa escolar. Tal exclusão
é relativamente homogênea em todo o país, cuja média de escolarização desse adolescente
atinge somente 82,1%, sendo que praticamente não houve progresso neste campo, o que
demonstra uma evidente estagnação das políticas estatais, incapazes de tornar a escola
pública viável e significativa para os jovens:
254
Tabela 14 - Taxa de escolarização – 15 a 17 anos – Brasil e
grandes regiões – 2004/2007
Região
Ano
2005
81,4
79,3
84,6
80,7
81,9
82
2004
78,6
78,9
85,4
81,7
79,9
81,9
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
2006
79,1
79,6
85,2
80,7
83,0
82,2
2007
80,1
80,8
84,3
80,7
81,7
82,1
Fonte: I BGE /P N A D
Esta estagnação também é perceptível no quantitativo do vagas públicas ofertadas, as quais
foram reduzidas em nada menos que 8,2% no período:
Tabela 15 - Número de Matrículas no Ensino Médio, por Dependência Administrativa – Variação no Período2004/2008
Dependência
Administrativa
Ano
Variação 04 –
08 (%)
2004
2005
2006
2007
2008
Pública
8.057.966
7.933.713
7.838.086
7.472.301
7.395.577
-8,2
Federal
67.652
68.651
67.650
68.999
82.033
21,3
Estadual
7.800.983
7.682.995
7.584.391
7.239.523
7.177.377
-8,0
Municipal
189.331
182.067
186.045
163.779
136.167
-28,1
Privada
1.111.391
1.097.589
1.068.734
897.068
970.523
-12,7
Total
9.169.357
9.031.302
8.906.820
8.369.369
8.366.100
-8,8
Fonte: MEC/INEP.
Como vimos no gráfico acima, os problemas de fluxo escolar repetem-se no ensino médio,
o que acarreta taxas médias esperadas de conclusão também inadequadas. A estimativa é
de que apenas 69% dos alunos que ingressam no ensino médio o concluem. A maior
desigualdade observada entre regiões, nesse indicador, é entre o Centro-Oeste (com
59,6%) e o Sudeste (70,5%). Por isso, boa parte dos estudantes matriculados no ensino
médio são adultos, situação que pressiona ainda mais as taxas de abandono e evasão:
255
Tabela 16 - Número de Matrículas no Ensino Médio, por faixa etária – 2004/2008 *
Matrículas no Ensino Médio
Faixa Etária
Ano
Total
De 0 a 14
anos
De 15 a 17
anos
De 18 a 19
anos
De 20 a 24
anos
De 25 a 29 Mais de 29
anos
anos
2004
9.169.357
64.710
4.660.419
2.231.158
1.523.534
337.450
352.086
2005
9.031.302
81.887
4.687.574
2.159.570
1.431.557
316.125
354.589
2006
8.906.820
89.872
4.723.399
2.122.633
1.330.380
298.392
342.144
2007
8.264.816
82.266
4.539.022
1.958.859
1.079.570
276.492
328.607
Fonte: MEC/INEP
* Em f unção da mudança na metodologia do Censo Escolar, a partir de 2007 é considerado o número de estudantes e não mais o número de
matrículas.
Tal situação leva o ensino médio a ser ofertado, em grande medida, no período noturno,
contando com uma menor disponibilidade de carga-horária e com praticamente nenhum
suporte pedagógico. Na verdade, em grande medida é possível dizer que não existe no
Brasil uma rede de escolas de ensino médio, e sim escolas de ensino infantil e fundamental
que, durante a noite, são ocupadas pelos estudantes do ensino médio e da educação de
jovens e adultos. Tal situação de enorme precariedade infra-estrutural contribui com
dificuldade dessa etapa de ensino em definir sua identidade político-pedagógica.
O desempenho nos testes que buscam avaliar a aprendizagem dos alunos evidenciam ano a
ano essas graves insuficiências. Observa-se que a proporção de alunos do ensino médio
com desempenho adequado em Língua Portuguesa é de apenas 6,2%, valor que na Região
Norte é de somente 2,5%. Um pouco mais elevado no Sudeste (7,6%), o indicador
evidencia que nem mesmo um aluno em dez atinge o desempenho esperado. A situação não
é diferente em Matemática, cuja proporção média de desempenho adequado para todo o
País é de 6,9% dos alunos. Nesse caso, a distância mais elevada encontra-se entre a região
Norte (2,1%) e a Região Sul (10,1%). Ou seja, a educação básica é ineficaz do ponto de
vista do aprendizado para a grande maioria dos estudantes brasileiros.
Quanto à infra-estrutura das escolas que oferecem turmas de ensino médio, a pior situação
é apresentada quanto ao acesso ao laboratório de ciências: metade dos estudantes (51%)
do ensino médio público não o têm presente em suas escolas. Quanto às bibliotecas, esse
percentual é de 38,1% e ao laboratório de informática atinge 39,5%. Considerando-se a
relevância da informática na vida contemporânea, a necessidade do domínio de habilidades
nessa área para a obtenção de emprego, e a dificuldade de acesso a equipamentos e
conhecimentos nessa linguagem para alunos de nível mais baixo de renda, a existência de
mais de 1/3 de alunos em escolas que não possuem laboratório de informática revela a
distância da qualidade da oferta do ensino médio público a padrões mínimos desejáveis.
Da mesma forma que no ensino fundamental e a educação infantil, observam-se
deficiências quando se trata da formação e valorização de professores. A proporção de
professores sem licenciatura, mínimo exigido pela legislação, ainda atinge 11,7%.
Especialmente grave é o déficit de professores habilitados nas disciplinas de Matemática e
das ciências. Em Matemática, somente 20,4% têm habilitação específica; em Biologia, esse
percentual é de 44,4%; em Química, 22,2%, e em Física os habilitados somam apenas
10%. A dificuldade no recrutamento de professores licenciados nessas áreas é generalizada
em todo o país, o que está associado à desvalorização da profissão docente. Mesmo tendo a
remuneração/hora mais elevada que nos outros níveis da educação básica (R$10,20), a
carreira de magistério no ensino médio parece não ser suficientemente atrativa para os
jovens no momento de sua escolha profissional ao se dirigirem ao ensino superior, razão
256
pela qual os últimos levantamentos têm demonstrado uma redução no quantitativo de
licenciados.
Educação Especial Inclusiva
A despeito do reconhecimento formal do direito à educação às pessoas com deficiência,
muitas escolas e sistemas de ensino não incluem tais alunos e grande parte delas não tem
as condições necessárias para fazê-lo. Um indicador da dimensão do problema é a baixa
proporção de escolas de ensino regular que incluem alunos com deficiência. No Brasil, um
quinto das escolas (20,3%) o fazem e, nesse aspecto, as escolas públicas podem ser
consideradas mais inclusivas que as instituições privadas, com proporções de 21 e 14%,
respectivamente. A maior desigualdade encontra-se entre as regiões Norte, com apenas
11% de escolas que realizam a inclusão, e Centro-Oeste, onde esse percentual é de 34,1%.
A despeito disso, o último ano teve como marca inédita a superação do número de
matrículas em escolas exclusivas ou em classes especiais (319.924 alunos) pelas matrículas
em educação inclusiva, ou seja, em escolas regulares, que passaram a atender 375.775
alunos com necessidades educativas especiais:
Gráfico 2 - Número de Matrículas em Educação Especial, por tipo de atendimento - 2004/2008
400000
371383
378074
348470
Matrículas
340000
325136
319924
306136
310000
280000
375775
375488
370000
Escolas exclusivas e
classes especiais
Escolas comuns
262243
250000
220000
195370
190000
160000
130000
100000
2004
2005
2006
2007
2008
No entanto, para a realização da inclusão com qualidade, algumas condições são
fundamentais e a sua ausência pode estar entre as principais causas do acesso restrito dos
alunos com deficiência. Indicadores sobre essas condições são escassos, considerando-se os
diferentes campos de deficiências.
Ao mesmo tempo que registrou o crescimento nas matrículas inclusivas, os últimos
levantamentos oficiais apontam que a grande maioria dos estabelecimentos responsáveis
por tais avanços o fazem muito mais por compromisso ético com o respeito aos direitos
dessas pessoas do que por suporte institucional de políticas públicas específicas. Em 2007,
por exemplo, de todos os estabelecimentos que realizaram educação inclusiva, a grande
maioria – 43.520 escolas - o fez, como se costuma dizer no jargão futebolístico, “no peito e
na raça”, contra somente 22.148 escolas que contaram com algum tipo de apoio pedagógico
para esta tarefa.
Outras informações levantadas pelo Censo Escolar do INEP, entretanto, revelam que até
mesmo as escolas que contaram com apoio pedagógico não estão adaptadas às crianças
257
com deficiência. Atinge 93,2% a proporção de escolas que não possuem sanitário adequado
a alunos com deficiências. A situação é pior nas escolas públicas, em que 94,2% não
apresentam tal condição, proporção que nas escolas privadas é de 85,6%. Tais proporções
se repetem para a existência de vias e dependências adequadas a alunos com deficiência:
94,8% do total de escolas não as possuem, proporção que chega a 95,9% nas escolas
públicas e 86,6% nos estabelecimentos privados. Ou seja, apenas uma em cada vinte
escolas regulares de ensino fundamental apresenta condições mínimas de infra-estrutura
para receberem alunos com deficiência.
Como já registramos, a imensa maioria do atendimento inclusivo se realiza na rede pública
e gratuita de ensino, enquanto que o atendimento não inclusivo é sustentado pela rede
privada. Vejamos o quadro abaixo, que registra a participação das redes pública e privada
na manutenção de escolas exclusivas e salas especiais:
Tabela 17- Matrículas de Alunos com Necessidades Educacionais Especiais em
Escolas Exclusivamente Especializadas ou em Classes Especiais, por dependência
administrativa - 2004/2008
Dependência
Administrativa
Pública
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
136.711
134.311
132.350
124.358
114.449
747
922
888
830
820
Estadual
71.546
65.206
62.595
55.151
46.795
Municipal
64.418
68.183
68.867
68.377
66.834
234.672
243.763
243.138
224.112
205.475
371.383
378.074
375.488
348.470
319.924
Federal
Privada
Total
Fonte: I N E P /M E C
Ou seja, das 319.924 pessoas que foram atendidas em instituições de educação especial, a
grande maioria – 205.475 o foi na rede privada de ensino. Assim, ao contrário do que
sucede em relação ao atendimento inclusivo, a chamada “educação especial” é ofertada
pela rede privada, a qual, por outro lado, é a mais apresenta resistências à inclusão.
Contraditoriamente à necessidade de se priorizar os investimentos no atendimento
inclusivo, tal rede privada é em grande medida mantida com recursos públicos.
Hoje há um importante embate político e jurídico sobre a natureza do atendimento
oferecido por tais instituições, uma vez que a condição de pessoa com deficiência, a qual
demanda atenção educacional complementar e especializada, não desobriga os familiares e
a comunidade de matricular as crianças e adolescentes no ensino fundamental regular.
No entanto, a despeito de tais princípios serem em geral reconhecidos pelas autoridades
estatais, a política educacional do Estado brasileiro para as pessoas com deficiência é
claramente contraditória, pois, ao tempo que tem ampliado gradativamente o atendimento
inclusivo, contribui ostensivamente para a manutenção do quadro geral de segmentação da
população com deficiência, financiando, direta e indiretamente, o atendimento em
instituições de ensino especiais e regulares e, sobretudo, em instituições não vinculadas aos
sistemas de ensino, que nem sequer podem oferecer o ensino obrigatório. Exemplo dessa
situação é dado pela Lei do Fundeb e por sua regulamentação, que abre uma exceção na
política do Fundo para possibilitar a contabilização de matrículas de pessoas com deficiência
em modalidade educacional não inclusiva ofertada pela rede privada conveniada com o
poder público.
258
Esforço
Observações finais do Comitê quanto ao financiamento da educação
Nas Observações Finais ao Estado brasileiro (CRC/C/15/Add.241), o Comitê deu especial
destaque à questão do financiamento, recomendando que o Estado “Aumente suas despesas
em educação e assegure a alocação de recursos em todos os níveis e, ao formular políticas,
leve em consideração o Comentário-Geral n°1 do Comitê, sobre os objetivos da educação.”
(D6/59.a.). Tal recomendação baseou-se na constatação de que havia uma significativa
disparidade entre os desafios educacionais apresentados pelo país e o volume de recursos
alocados ao setor. Além desse aspecto geral, o Comitê manifestou preocupação com as
disparidades internas ao financiamento público das políticas educacionais, uma vez que “a
aplicação de parte considerável da Convenção recai sob a competência dos estados e
municípios”, levando “a situações em que os padrões mínimos da Convenção não se aplicam
a todas as crianças devido a diferenças legais, financeiras ou de políticas nos níveis
estaduais e municipais” (D1/13). Por fim, o Comitê manifestou preocupação “com a falta de
informação sobre alocação orçamentária em nível municipal e estadual” (D1/20).
Cabe, portanto, por ocasião do presente contra-informe de seguimento, averiguar: (i) Se
houve aumento no montante de despesas estatais em educação; (ii) Se a alocação das
despesas orçamentárias em educação levou em conta todos os níveis e modalidades
escolares (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação profissional,
ensino superior etc) e governamentais (federal, estadual e municipal); e (iii) Se a alocação
de despesas orçamentárias em educação levou em conta os objetivos da educação,
estabelecidos no Comentário-Geral n°1.
As despesas do Estado em educação
A primeira perspectiva de análise dos gastos públicos em educação diz respeito ao esforço
orçamentário da União. Sob esse enfoque, pode-se dizer que houve aumento nominal das
despesas federais na função “educação”213 entre 2004 e 2008, sendo que também houve
ligeira recuperação em termos relativos, ou seja, quando considerada a participação da
educação no total do gato público da União. Em 2004, foi gasto R$ 18,32 bilhões,
representando 2,67% do gasto federal; sendo que em 2006 o valor nominal alcançou R$
22,99 bilhões, enquanto a participação relativa caiu a 2,44%; já em 2007 e 2008 houve
maior avanço, atingindo neste último ano um gasto de R$ 28,25 bilhões, correspondente a
2,88%. Vejamos a distribuição dos gastos orçamentários da União federal por função:
213
Função é a maior agregação temática de despesas em uma determinada área do orçamento público, sendo
subdividida em subfunções.
259
Tabela 18 - Despesas da União federal por função (2004-2008)*
R$ 1 milhão
DESPESA LIQUIDADA
FUNÇÃO
2004
%
2005
R$
%
2006
R$
%
Legislativa
0,65
4456 0,63
4527
Judiciária
1,94
13271 1,76
12695
Essencial à justiça
0,39
Administração
1,64
Defesa nacional
2,5
2679 0,38
11262
1,5
17105 2,54
Segurança pública
0,51
3488
Relações exteriores
0,24
1653 0,25
Assistência social
2,55
Previdência social
30,44
17471
0,5
2,6
1,8
%
2008
R$
%
R$
5564
0,58
5509
0,54
5307
16982
1,89
17864
1,92
18795
2772
0,38
3592
0,44
4154
0,47
4572
10805
1,37
12948
1,66
15690
1,51
14773
18341
2,09
19696
2,3
21764
2,29
22471
3589
0,48
4573
0,62
5888
0,67
6581
1818
0,17
1633
0,17
1645
0,2
1922
18797
2,67
25198
2,91
27491
2,94
28845
248963
27,6
260717
26,36
258586
Saúde
6,06
41553 6,01
43388
5,03
47436
5,38
50851
5,11
50138
Trabalho
1,97
13493
15124
2,05
19352
2,33
21972
2,31
22695
Educação
2,67
18315 2,67
19251 2,44
22991
2,87
27084
2,88
28251
C ultura
0,06
408 0,08
588
0,07
679
0,09
842
0,09
898
0,1
694 0,14
985
0,12
1149
0,11
1053
0,15
1510
Direitos da cidadania
208578 31,1
0,59
2007
R$
224181 26,39
2,1
Urbanismo
0,22
1503 0,35
2511
0,27
2515
0,52
4927
0,44
4341
Habitação
0,09
617 0,09
678
0,14
1364
0,07
668
0,11
1045
Saneamento
0,01
96 0,01
105
0,01
66
0,18
1730
0,18
1782
Gestão ambiental
0,22
1504 0,33
2369
0,2
1882
0,38
3604
0,38
3754
C iência e tecnologia
0,48
3285 0,54
3894
0,47
4463
0,51
4814
0,53
5225
1,4
9623 1,37
9904
1,26
11864
1,34
12619
1
9773
Organização agrária
0,48
3299 0,59
4261
0,53
4967
0,57
5399
0,46
4522
Indústria
0,28
1951 0,25
1778
0,26
2416
0,33
3137
0,23
2279
C omércio e serviços
0,38
2627 0,47
3382
0,35
3264
0,34
3199
0,34
3375
C omunicações
0,09
626 0,08
572
0,06
559
0,11
1008
0,05
531
Energia
0,07
499 0,08
560
0,06
525
0,06
604
0,05
534
Transporte
0,67
4602 1,11
7995
0,86
8142
1,44
13608
1,34
13114
503
0,09
862
0,17
1574
0,1
964
469616
45
424979
47,35
464494
47
0
100
944.441
100
Agricultura
Desporto e lazer
Encargos especiais**
Não aplicável
TOTAL
0,05
43,82
0
100
342 0,07
300256 42,5
0
685.256 100
306424 49,79
0
721.798
100
943.264
981.080
Fonte: SI GA Bras il / Senado Federal
* V alor atualizado c om bas e no I GP -DI .
* * E xc etuados os valores referentes ao refinanc iamento da dívida públic a.
Na verdade, tomando em conta a oscilação negativa verificada no período, pode-se dizer
que a educação perdeu espaço no orçamento federal executado nos últimos anos,
chegando, em 2006, a seu menor patamar: 2,44%. A recuperação apresentada em 2007
(2,87%), por outro lado, apenas repõe a participação relativa executada em 2003 (2,88%),
o que significa dizer que, ao final do quinquênio, as despesas executadas na função
educação cresceram na exata medida das despesas orçamentárias gerais. Ressalte-se ainda
que, em 2002, a educação participou com 3,1% dos gastos orçamentários federais. Nesse
sentido, caso se houvesse, no mínimo, mantido o patamar de 2,88% nos exercícios de 2004
a 2006, os gastos em educação teriam sido significativamente maiores.
Entre os chamados “gastos sociais”, os únicos que alcançaram elevação significativa no
primeiro mandato do presidente Lula foram: urbanismo, habitação, organização agrária e
assistência; esta última ultrapassou paulatinamente a função “educação”, chegando em
2006 a um dispêndio de R$ 25,144 bilhões, ano em que assumiu sua atual formatação. No
primeiro ano do segundo mandato, seguiu sendo ampliada a participação da assistência no
total das despesas, alcançando-se 2,91% (R$ 27,43 bilhões). Outras funções que
mereceram destaque por seu significativo fortalecimento em 2007 foram trabalho (2,33%)
e saneamento (R$ 0,18%).
O crescimento da assistência no orçamento se deve, sobretudo, à ampliação do Programa
Bolsa Família, o qual alcançou, em 2006, um dispêndio de R$ 9,6 bilhões, quantia 31,9%
260
superior à aplicada em 2004 (R$ 7,28 bilhões)214,A menção a esse programa é importante
porque uma das condicionalidades para o recebimento dos benefícios por parte das
11.035.371 famílias cadastradas215 é que assegurem, em relação a seus filhos, “(...)
freqüência escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular (Lei no 10.836/2004,
artigo 3o)”. Além de considerar as dificuldades enfrentadas pela administração central em
fiscalizar o cumprimento dessa condição216, alertamos para a necessidade de que a
ampliação dos benefícios seja acompanhada de melhorias diretas na própria rede de ensino,
pois a política pública assistencial somente se justifica se acompanhada de políticas sociais
capazes de enfrentar a questão da exclusão.
Outra perspectiva de análise possível diz respeito à avaliação da proporcionalidade entre
capacidade fiscal do ente federado (ou do Estado nacional) e distribuição de encargos em
matéria de financiamento da educação. Neste ponto, no Brasil há um marcante
desequilíbrio, uma vez que a União é, ao mesmo tempo, quem mais arrecada e quem
menos gasta em educação, seja sob o ponto de vista relativo, seja sob o absoluto.
Nesse sentido, apesar de a União ser o ente que mais arrecada, sendo responsável por 58%
da receita tributária líquida217, contra 26% dos Estados e 16% dos Municípios, não é ela a
responsável pela maior parte dos gastos educacionais no País. Na verdade, entre 2004 e
2006 houve uma pequena redução da participação da União no gasto em educação, que
caiu de 17,2% a 17%. Enquanto isso, no período referido, a participação dos estados foi de
41,4% a 42,8%, enquanto a dos municípios foi de 41,4% a 40,2% (Fonte: Inep/MEC).
Por esse motivo, na atual realidade brasileira, para se considerar o esforço de todas as
esferas estatais no financiamento da educação o melhor e mais sintético indicador é o
percentual do gasto educacional em relação ao PIB. Sob esse enfoque, nota-se uma sensível
melhora no período considerado, quando a despesa pública direta218 em educação em
relação ao PIB foi de 3,9% entre 2003 e 2005 a 4,4% em 2006. Responsáveis por este
ligeiro crescimento são, sobretudo, os estados e os municípios, uma vez que, como já
afirmamos, a participação da União federal manteve-se praticamente estagnada neste
período. Enquanto o gasto público direto da União em relação ao PIB passou de 0,6% em
2004 a 0,7% em 2006, o mesmo indicador em relação aos estados saltou de 1,6% a 1,9% ,
enquanto em relação aos municípios foi de 1,6% a 1,8% do PIB.
Um fator positivo baseado neste indicador, quando considerado o público infanto-juvenil, é
que o aumento do gasto público educacional em relação ao PIB se deu, principalmente, na
educação básica, que passou a representar 3,7% do PIB em 2006, contra 0,7% da
educação superior. Por outro lado, não se pode deixar de considerar que o menor aporte no
ensino superior tem reflexo direto na educação básica, sobretudo na carência de
professores adequadamente qualificados.
Quando considerada a participação de cada nível ou etapa no gasto educacional total,
percebemos que houve, no período, uma concentração das despesas nas séries finais do
ensino fundamental e no ensino médio, que passaram a representar, respectivamente, 31%
e 13,2% em 2006, contra 28,4% e 11,7% em 2004. A participação do gasto nas séries
214 Fonte: Siga Brasil, corrigido pelo IGP-DI de 2006.
215 Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social (www.mds.gov.br), acessado em 20 de abril de 2007.
216 FOLHA DE S.PAULO. São Paulo, 28/2/2007. “Controle do governo sobre o Bolsa Família é precário. (...) O
Ministério do Desenvolvimento Social recebe hoje apenas 70% dos dados sobre freqüência escolar dos
beneficiados com o Bolsa Família, o que equivale a 11,4 milhões de crianças. A União ignora se 4,9 milhões de
alunos cumprem as exigências do programa. Segundo dados divulgados pelo próprio ministério, o governo
federal é informado precariamente pela maior parte dos municípios brasileiros sobre a freqüência escolar e o
cumprimento das exigências de saúde dos beneficiados pelo Bolsa Família, duas contrapartidas impostas pelo
programa para manter os repasses”.
217
A receita tributária líquida é o valor à disposição do ente federado após as transferências constitucionais e
legais obrigatórias. No Brasil a receita tributária bruta é assim arrecadada: 70% na União, 26% nos Estados e 4%
nos Municípios. Os dados são da Receita Federal (2006).
218
Não se incluem nas despesas públicas diretas os gastos com aposentadorias e pensões, investimentos com
bolsas de estudo, financiamento estudantil e despesas com juros, amortizações e encargos da dívida da área
educacional.
261
iniciais do ensino fundamental passou de 33,7% em 2004 a 32,6% em 2006, enquanto a
educação infantil foi reduzida de 9% em 2004 a 7,7% em 2006. Tais indicadores
demonstram, por um lado, o impacto da melhoria do fluxo escolar nos gastos educacionais,
com uma maior quantidade de estudantes chegando às séries finais da educação básica;
por outro lado, demonstram a pouca prioridade que é vítima a educação infantil.
Por outro lado, é importante destacar que essa ampliação do gasto educacional em 0,5% do
PIB nos últimos anos ainda deixa o Brasil longe de alcançar o patamar de gastos mínimo
determinado pela UNESCO e que serve como referência internacional, que é de 6% do PIB
para os países em desenvolvimento.
Em nosso caso, qualquer programa ou política de ampliação do gasto público educacional
que tome como referência este patamar implica em reformar significativamente a postura
até então adotada pela União federal em relação, sobretudo, à educação básica. Isso porque
há unanimidade de que tanto Estados como Municípios se encontram praticamente
esgotados quanto a esta possibilidade de ampliação (ao menos em relação à escala
referida).
Ademais, fica evidenciada da análise das profundas desigualdades regionais e intraregionais
em matéria de oportunidades educacionais, amplamente constatadas neste documento, que
somente a ação de um ente nacional (supraregional) seria capaz de enfrentar esta questão,
injetando mais recursos e redistribuindo-os entre os demais entes federados.
Há recursos no orçamento federal brasileiro para o enfrentamento deste desafio. No
entanto, como veremos no próximo tópico, estes têm sido canalizados em favor da
concentração de riqueza via sistema financeiro, em detrimento da ação estatal com vistas à
realização dos direitos humanos em geral e dos direitos infanto-juvenis, cujo interesse
superior enunciado na Convenção tem sido quotidianamente violado também em matéria de
orçamento. A educação é um exemplo típico dessa situação.
Desvio de recursos educacionais, ajuste fiscal e impacto da dívida na educação
O sistema de vinculação de recursos assegura certa estabilidade na manutenção do sistema
de ensino, no entanto, como será demonstrado adiante, não foi capaz de isoladamente
atender à recomendação do Comitê quanto ao aumento dos gastos públicos em educação e
sua melhor distribuição. Isso se deu basicamente em razão do descumprimento, pelo
próprio Estado, das vinculações asseguradas na Constituição, o que é conseqüência direta
da falta de prioridade orçamentária à educação, sobretudo na esfera federal – justamente
aquela responsável pela equalização de oportunidades educativas.
O principal mecanismo responsável pelo desvio de finalidade dos recursos originariamente
destinados à educação é a Desvinculação de Receitas da União (DRU), que se opera no
orçamento federal. Criado em 1994219 como mecanismo provisório destinado a custear a
reforma monetária que deu origem à atual moeda brasileira – O Real, a DRU vem sofrendo,
desde então, sucessivas prorrogações, sendo que a última delas se deu em 2007,
estendendo sua vigência até 2011220. A DRU permite a liberação de 20% do total de receitas
vinculadas da União, antes destinadas principalmente às áreas de seguridade social (saúde,
previdência e assistência social) e educação, permitindo sua aplicação em finalidade diversa
daquela originalmente determinada pela Constituição. São excluídos da incidência da DRU
os recursos arrecadados através da contribuição social do salário-educação221.
219 Através da Emenda Constitucional de Revisão n° 01/1994.
220 Emenda Constitucional n° 56, de 20 de dezembro de 2007: "ADCT. Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou
despesa, até 31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos,
contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a
referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais”.
221 Sobre a forma de incidência da DRU em relação aos recursos educacionais, consultar. AÇÃO EDUCATIVA.
Boletim Eletrônico OPA: informação pelo direito à educação. Ed. n° 36. Maio de 2007. Disponível em:
http://www.acaoeducativa.org.br/portal/opa/opa36.html.
262
Somente entra 2004 e 2008, a DRU desviou da educação R$ 26,38 bilhões, recurso que
seria direcionado à manutenção e desenvolvimento do ensino. Com a DRU, a vinculação de
receita de impostos da União, que seria de 18%, na prática variou de 12% a 13% no
período analisado, com exceção de 2006, quando alcançou 17,41% (Tabela 2, linha l)222.
Tais recursos somaram-se aos desvinculados de outros programas, sobretudo vinculados à
seguridade social, resultando em R$ 208,18 bilhões retidos através da DRU nos últimos
cinco anos (Tabela 2, linha e) e canalizados de tais programas diretamente ao sistema
financeiro nacional e internacional através do mecanismo do superávit primário
obrigatório223 e do pagamento da divida pública.
Esta dívida, sob a qual o Estado brasileiro não admite auditoria apesar de expressa
disposição constitucional, é a grande responsável pela carência de recursos nas áreas
sociais, como já constatou o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, inclusive
destacando a temática da crise de liberalização financeira, cuja atualidade é evidente: “16.
El Comité toma nota de que la reciente recesión económica, junto con ciertos aspectos de
los programas de ajuste estructural y de las políticas de liberalización económica, han
surtido algunos efectos negativos en el goce de los derechos económicos, sociales y
culturales consagrados en el Pacto, en particular, entre los grupos más desvalidos y
marginados.” (E/C.12/1/Add.87, 26 de junho de 2003).
No período analisado, entre 1/3 (um terço) e um ¼ (um quarto) de toda a despesa pública
foi consumida pela dívida, sendo a maior parte perdida na remuneração de seus serviços,
ancorados em altíssimas taxas básicas oficiais de juros. Em 2004, excluída a rolagem da
dívida vencida e não paga, 26,85% do orçamento público foi gasto com a dívida, sendo
13,68% em juros e encargos e 13,17% em amortizações; em 2006 esses índices
alcançaram, respectivamente, 33,72%, 18,73% e 14,99%; em 2008 foram direcionados
12,01% dos gastos públicos federais para o pagamento de juros e encargos e 18,65% para
amortizações.
Em média, nada menos que R$ 642 bilhões foi gasto somente em juros e encargos da
dívida pública entre 2004 e 2008, o que corresponde a quase seis vezes o gasto federal em
educação.
Apesar de sua enorme dimensão, o ajuste fiscal não dá conta da questão da dívida, o que
tem como efeito a perenidade do problema. Segundo as informações oficiais recentemente
divulgadas, em 2008 o superávit primário atingiu R$ 71,4 bilhões, equivalentes a 2,46% do
PIB estimado para o exercício, frente a um superávit de R$ 57,8 bilhões no ano anterior,
correspondentes a 2,23% do PIB. Considerando-se a poupança recentemente criado do
Fundo Soberano Brasileiro, o esforço primário do ano foi de R$ 85,6 bilhões, representando
2,95% do PIB. No mesmo ano, R$ 289 bilhões foram canalizados para a dívida, incluindo
amortizações e serviços.
Reformas constitucionais e legais no campo do financiamento da educação
No período analisado, duas iniciativas legislativas do governo federal merecem destaque no
campo do financiamento educacional, sendo uma positivas e outra negativa. A iniciativa
considerada positivas é a criação do Fundeb, com a aprovação da EC (Emenda
Constitucional) no 53/2006, com a inclusão das creches no referido Fundo (Fundo de
222 Sobre os impactos da DRU no orçamento federal da educação, consultar. XIMENES, Salomão Barros. A
execução orçamentária da educação no primeiro mandato do governo Lula e suas perspectivas. In: CAMPANHA
NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO. Insumos para o debate: financiamento da Educação no Governo Lula.
São Paulo: CNDE, 2009. p.08 a 32.
223 O superávit primário obrigatório é anualmente estabelecido nas leis orçamentárias e visa à colabora dos entes
da administração direta e indireta, bem como das empresas públicas, na produção de um saldo orçamentário
mínimo destinado ao programa de ajuste fiscal. Caracteriza-se o superávit como primário porqu