Processo nº 359/2012
Fls. ..............................
Tribunal de Contas do Estado do Amazonas
Gabinete do Conselheiro Substituto Alípio Reis Firmo Filho
Tribunal Pleno
PROCESSO:
359/2012 (2 vol.)
NATUREZA:
REPRESENTAÇÃO
CAUTELAR
REPRESENTANTE:
Ministério Público de Contas- Procurador Geral
Carlos Alberto Souza de Almeida
REPRESENTADO:
Sr. Wilson Duarte Alecrim, Secretário de Estado
da Saúde
IMPEDIDO(S)
Não há
OBJETO:
Indícios de irregularidades na contratação do
Hospital Santa Júlia, por inexigibilidade de
licitação
RELATOR:
Auditor ALÍPIO REIS FIRMO FILHO
COM
PEDIDO
DE
RELATÓRIO
Tratam os autos de Representação1 formulada pelo Ministério Público junto
ao Tribunal de Contas, por intermédio do seu Procurador Geral, Dr. Carlos Alberto
Souza de Almeida, contra o Sr. Wilson Duarte Alecrim, Secretário de Estado da
Saúde, sobre possíveis irregularidades na contratação do Hospital Santa Júlia, por
inexigibilidade de licitação (inc. I do art. 25 da Lei n. 8666/93), nos termos da Portaria
n. 42/2012-GSUSAM (fls. 6), para a prestação de serviço médico de cirurgia cardíaca
pediátrica cujo valor é de R$ 6.940.514,40 (seis milhões, novecentos e quarenta mil,
quinhentos e quatorze reais e quarenta reais), conforme projeto básico de fls. 11/19.
1.
2.
Após a Decisão 13/2012 da Corte na sessão 7º de 16.2.2012, por meio de
Despacho (fls. 337/340, vol. 2), determinei à Secretaria do Tribunal Pleno que
oficiasse o Hospital Adventista de Manaus, o Conselho Regional de Medicina – CRM,
a Secretaria Estadual de Saúde – SUSAM, o Instituto de Saúde da Criança do
Amazonas – ICAM e o Hospital Santa Júlia Ltda. A fim de colher informações
complementares, determinei novo Despacho (fls. 346, vol. 2), endereçados à Unidade
de Auditoria da Secretaria Estadual de Saúde – SUSAM, à Sociedade Amazonense
de Pediatria e à Sociedade Amazonense de Cardiologia. Achamos oportuno também
ouvirmos a empresa Cardiobaby Clínica de Cardiologia Pediátrica Ltda, contratada
pelo ICAM e responsável pela prestação de serviços de assistência médicoambulatorial e hospitalar de alta complexidade em procedimentos de Cardiologia
Intervencionista e Cirurgia Cardiovascular (Ofício n. 007/2012/GAB/ARFF). Todas as
1
A presente Representação encontra-se acompanhada de vários documentos recolhidos pelo MPC
junto à SUSAM (fls. 7/138).
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entidades responderam às Notificações. O teor dos questionamentos e as respectivas
respostas enviadas constam a seguir:
3.
Os questionamentos enviados ao Hospital Adventista de Manaus foram:
a) (que enviasse) cópia dos prontuários de todos os pacientes pediátricos
submetidos a cirurgias cardíacas, congênitas ou adquiridas, realizadas no
Hospital no período de 2010/2011, destacando o tempo de permanência no
hospital, na UTI, data e número da alta e se o paciente foi a óbito ou não;
b) Informasse se possui UTI pediátrica e neonatal discriminando, ainda, sua
capacidade de atendimento;
c) se foi submetido à inspeção do Conselho Regional de Medicina no período
de 01/02/2012 a 23/02/2012, destinada a avaliar se sua estrutura possui
condições para atender ao serviço objeto do Projeto Básico (em Anexo)
4.
Às fls. 357, vol. 2 a 653, vol. 4, consta a resposta do Hospital Adventista de
Manaus no sentido de que: a) possui infraestrutura hospitalar para a realização de
cirurgia cardíaca, centro cirúrgico com equipamentos para cirúrgias incluindo
circulação extracorpória infantil, equipe médica e de enfermagaem para o pósoperatório, UTI Pediátrica com 14 Leitos inaugurados em janeiro de 2010, setor de
radiodiagnóstico com ecocardiografia infantil, laboratório e pronto atendimento 24 hs.
Informou. Encaminhou os prontuários médicos de 03 (três) crianças cardiopatas
operadas no Hospital (fls. 374/653, vols. 2,3 e 4): Paula Katharine Correa
Nascimento, operada com 03 (três) dias de nascimento para correção de
Comunicação Interatrial (CIA); o Recém Nascido de Ellen Cristina dos Santos
Nobre, operado com 27 (vinte e sete) dias de nascimento de Pericardiocentese e
Kerolynn da Silva Cruz, operada com 01 (um) de nascimento para Correção de
Persistência de Canal Arterial (PCA). Declarou que há mais duas crianças cardiopatas
para serem operadas (fls. 958, v. 05): Moisés Gonçalves de Souza, diagnosticado
com Coarctação de Aorta e Fellype Brayan Ferreira Souza, diagnosticado com
Comunicação Interatrial (CIA). Enviou ainda a relação de pacientes cardiopatas
operados pela equipe médica que havia apresentado à Secretaria Estadual de Saúde
por ocasião da cotação de preços do procedimento licitatório objeto desta
Representação (fls. 372/373, v. 02). São, ao todo, 98 (noventa e oito pacientes) dos
quais 84 (oitenta e quatro) possuem idade inferior ou igual a 14 (catorze) anos. b)
não tomou conhecimento de qualquer inspeção realizada pelo Conselho Regional de
Medicina visando a avaliar se o Hospital possui estrutura e condições para a
realização de cirurgias cardíacas pediátricas de alta complexidade, congênitas ou
adquiridas, bem como, também não conhece qualquer outro relatório produzido pelo
Conselho nesse sentido.
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5.
A comunicação enviada ao Conselho Regional de Medicina - CRM foi para
comunicá-lo que havia sido deferida sua solicitação de prorrogação de prazo para que
informasse a este Tribunal quais hospitais em Manaus estão habilitados a prestarem
serviços de cirurgias cardíacas pediátricas de alta complexida. O novo prazo-limite foi
fixado para 28/02/2012.
6.
Em resposta (fls. 654, vol. 4), o CRM/AM informou que realizou fiscalização
nos Hospitais Santa Júlia Ltda e Adventista de Manaus e constatou que nenhum
preenche os requisitos recomendados pelo Ministério da Saúde para a Assistência em
Alta Complexidade Cardiovascular Pediátrica. Informou, ainda, que havia solicitado
reunião com os diretores técnicos de ambas as instituições para tratar dos critérios
exigidos na prestação dos referidos serviços. A reunião foi realizada em 06/03/2012
(Ata às fls. 967/968, v. 05). Compareceram, além dos Conselheiros do CRM/AM, os
representantes do Hospital Santa Júlia Ltda, do Hospital Adventista de Manaus, do
Hospital Universitário Francisca Mendes, da Fundação Adriano Jorge, do Hospital
Prontocord, da Clínica Check Up, do Instituto de Saúde da Criança do Amazonas –
ICAM e da SUSAM. unal o resultado da mesma. Após inúmeras manifestações, ficou
decidido a criação da Câmara Técnica de cirurgia cardíaca, composta pelos Drs. Juan
Vila Beneyto, Antônio Osmã da Silva e George Butel.
7.
Os questionamentos enviados à SUSAM foram os seguintes:
a) que informasse a este Tribunal a data de assinatura do Contrato atualmente
mantido com o Hospital Santa Júlia Ltda, no valor de R$ 6.940.514,40 (seis
milhões, novecentos e quarenta mil, quinhentos e quatorze reais e quarenta
reais);
b) que encaminhasse cópia dos empenhos emitidos e respectivas ordens de
pagamento relativos ao referido contrato;
c) que informasse o número de crianças submetidas aos procedimentos
cirúrgicos nos termos do referido Contrato;
d) que enviasse a cópia do Processo/SUSAM n. 31.236/2011 informando ainda
a etapa processual em que o mesmo atualmente se encontra.
8.
Em resposta (fls. 657/719, vol. 4), a SUSAM informou (1) que o Contrato n.
004/2012-SUSAM, mantido com o Hospital Santa Júlia Ltda, foi assinado em
19/01/2012; (2) que a despesa foi empenhada (Nota de Empenho n. 252/2012) e
que até a presente data nenhum serviço foi faturado e pago; (3) que foram operadas
10 (dez) crianças pelo referido Contrato; (4) que encaminhou cópia do
Processo/SUSAM n. 31.236/2011 (fls. 675/719) e que o mesmo decorreu de um
Projeto Básico encaminhado pelo Instituto de Saúde da Criança do Amazonas –
ICAM para a contratação de pessoa jurídica para executar cirurgia cardíaca em
crianças atendidas no ICAM, no serviço ambulatorial e hospitalar, de caráter eletivo
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e de urgência. Sobre a etapa processual em que o mesmo se encontra, disse que no
momento a SUSAM está analisando o serviço a ser oferecido pelo ICAM, quanto às
exigências para o cumprimento da Política Nacional de Atenção Cardiovascular.
Informou ainda que o parecer da área técnica da Secretaria está levando em
consideração as normas da Portaria n. 210/2004-SAS/MS, que normatisa os
serviços de cardiologia adulto e pediátrico.
9.
O questionamento enviado ao Instituto de Saúde da Criança do Amazonas
– ICAM foi no sentido de que o Instituto (1) descrevesse o procedimento adotado
para a realização de cirurgias de crianças cardiopatas encaminhadas ao Hospital
Santa Júlia Ltda; (2) informasse a relação de crianças encaminhadas ao Hospital
Santa Júlia Ltda nos exercícios de 2010 e 2011 discriminando o tempo de duração
entre a solicitação da visita do médico do referido Hospital e a data da realização da
respectiva visita; (3) informasse se ocorreu óbito de crianças no tempo de duração
referido no tópico precedente. Em caso afirmativo, informar o número de crianças
que sofreram óbito; (4) tendo em vista que o Instituto é referência no tratamento de
crianças cardiopatas nesta unidade federativa, informasse se possui condições de
conduzir tecnicamente eventual procedimento de credenciamento de entidades
hospitalares para a prestação de serviços cirúrgicos em crianças cardiopatas
congênitas ou adquiridas, objeto do Contrato atualmente mantido com o Hospital
Santa Júlia Ltda; (5) informasse se as Normas de Classificação e Credenciamento
de Unidades de Assistência em Alta Complexidade Cardiovascular, do Ministério da
Saúde, podem servir de parâmetro para o processo de credenciamento referido no
tópico precedente; (6) relativamente ao exercício de 2011 e 2010, informasse o
número de crianças encaminhadas ao Hospital Santa Júlia Ltda e que, após serem
submetidas ao procedimento cirúrgico para tratamento de cardiopatias, retornaram
ao ICAM para serem submetidas ao pós-operatório; (7) informasse se realizou no
período de 2009/2011 cirurgias cardíacas em crianças cardiopatas, equivalentes às
realizados atualmente pelo Hospital Santa Júlia Ltda. Em caso afirmativo, informar o
número de crianças submetidas aos procedimentos cirúrgicos e o índice de sucesso
desses procedimentos; (8) informasse a demanda anual de crianças cardiopatas
(congênitas ou adquiridas) que necessitam de procedimentos cirúrgicos no Estado
do Amazonas, bem como, o universo de crianças atualmente atendidas pelo
Contrato mantido com o Hospital Santa Júlia Ltda; (9) tendo em vista que o Instituto
é referência no tratamento de crianças cardiopatas nesta unidade federativa,
informasse o percentual máximo admitido para óbitos pelas autoridades médicas
(Ministério da Saúde, sociedades de cardiologia etc.) nos procedimentos cirúrgicos
objeto do Contrato mantido atualmente com o Hospital Santa Júlia Ltda e a
Secretaria Estadual de Saúde; (10) a fim de melhor avaliarmos o status do Instituto
como entidade de referência no tratamento de crianças cardiopatas nesta unidade
federativa, encaminhasse a este Tribunal dados, tabelas, índices, etc., que
sustentam o mencionado status.
10.
Em resposta (fls. 720/723, vol. 4), o ICAM informou (1) que para as crianças
cardiopatas internadas no ICAM o procedimento consiste em solicitar através de
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documento e cópia do parecer do Serviço de Cardiologia Pediátrica do Instituto,
encaminhado ao Hospital Santa Júlia e Secretaria Executiva da Capital, o parecer e
encaminhamento do Serviço de Cirurgia do Hospital Santa Júlia; (2) que o número
de crianças cardiopatas cirúrgicas internadas no Instituto e encaminhadas ao
Hospital Santa Júlia para cirurgia foi de 14 (catorze) crianças; destas, 08 (oito)
retornaram para o Instituto no pós-operatório; 03 (três) foi o número de crianças
cardiopatas operadas no Instituto; 05 (cinco) foi o número de crianças que foram a
óbito (mas que esses óbitos não podem ser associados, necessariamente, à
patologia cardíaca considerando que as inúmeras comorbidades associdadas à
patologia cardíaca). Esses números foram relativos ao exercício de 2011; (3) que o
Instituto não possui corpo técnico próprio de médicos especializados em cirurgia
cardíaca; (4) que a SUSAM poderá opinar num eventual processo de
credenciamento de serviços hospitalares; (5) que desconhece a demanda anual de
crianças cardiopatas que necessitam de procedimento cirúrgico no Estado do
Amazonas; (6) que não possui dados técnicos para informar o percentual máximo
admitido para óbitos pelas autoridades médicas (Ministério da Saúde, Sociedade de
Cardiologia, etc.) quanto às cirurgias pediátricas cardíacas de alta complexidade; (7)
que encaminhou um rol de indicadores de qualidade de assistência do Instituto.
11.
O questionamento enviado ao Hospital Santa Júlia Ltda foi no sentido de
que enviasse (1) cópia dos prontuários dos pacientes pediátricos da relação anexa,
submetidos a cirurgias cardíacas, congênitas ou adquiridas, destacando o tempo de
permanência no hospital, na UTI, data e número da alta, número de transferência
conforme andamento e se o paciente foi a óbito ou não; (2) informasse se possui UTI
pediátrica e neonatal discriminando, ainda, sua capacidade de atendimento; (3) se
foi submetido à inspeção do Conselho Regional de Medicina no período de
01/02/2012 a 23/02/2012, destinada a avaliar se sua estrutura possui condições para
atender ao serviço objeto do Contrato n. 004/2012, mantido com a SUSAM. Em caso
positivo, que informasse se sua Diretoria ou pessoa por ela indicada acompanhou a
inspeção realizada e se tomou conhecimento do relatório produzido pelo referido
Conselho.
12. Em resposta (fls. 766, vol. 4), o Hospital informou (1) que possui UTI pediátrica
com 07 (sete) leitos e UTI neonatal com 10 (dez) leitos, além de 02 (dois) leitos de
isolamento; (2) que não recebeu nenhuma inspeção do Conselho Regional de
Medicina. Contudo, disse que o CRM convocou o Hospital para uma reunião no
corrente mês de março onde a unidade hospitalar apresentou informações relativas
aos recursos físicos, materiais, equipamentos e recursos humanos que dispõe para
atendimento das Cirurgias Cardíacas de Alta Complexidade e que já realiza o
procedimento desde 2005; (3) além disso, que colocou à disposição deste Relator os
prontuários médicos por ele solicitados para exame, bem como, dados estatísticos
do Serviço de Cirurgia Cardíaca de Alta Complexidade em Crianças.
13.
O questionamento enviado à Unidade de Auditoria da SUSAM foi no sentido
de informar se as Normas de Classificação e Credenciamento de Unidades de
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Assistência em Alta Complexidade Cardiovascular, do Ministério da Saúde, podem
servir de parâmetro para um eventual processo de credenciamento de entidades
hospitalares para a prestação de serviços cirúrgicos em crianças cardiopatas
congênitas ou adquiridas, de alta complexidade, objeto do Contrato atualmente
mantido entre a SUSAM e o Hospital Santa Júlia Ltda (Ofício/SP/ 342/2012, fls. 723,
v. 04). Em resposta, manifestou-se o Secretário Estadual de Saúde, Dr. Wilson
Duarte Alecrim (fls. 947/949, v. 05).
14.
Em sua resposta, o responsável disse (1) que compete à Coordenação
Estadual de Média e Alta Complexidade orientar, analisar e formatar o pedido de
credenciamento seguindo a rotina discriminada nas políticas de saúde de cada área
especializada; (2) que a Política Nacional de Atenção Cardiovascular de Alta
Complexidade foi instituída pela Portaria/Ministério da Saúde 1169, de 15/06/2004.
Nessa mesma data foi editada a Portaria/Ministério da Saúde 210 normatizando a
área de Assistência Cardiovascular; (3) que o art. 5º da Portaria 210 define os
serviços a serem prestados pelas Unidades de Assistência em Alta Complexidade
Cardiovascular; (4) que o parágrafo único desse dispositivo estabelece os requisitos
mínimos que as Unidades de Assistência em Alta Complexidade Cardiovascular
devem oferecer; (5) que o processo de credenciamento inicia-se com a solicitação
ao gestor local do SUS – Secretário de Estado de Saúde - do serviço que se deseja
credenciar; (6) que havendo interesse o gestor do SUS protocola o requerimento,
transforma-o em processo e o encaminha à Coordenação Estadual de Média e Alta
Complexidade; (7) a Coordenação solicita à Auditoria da SUSAM e à Fundação de
Vigilância em Saúde – FVS que avaliem se a unidade solicitante, respectivamente,
(a) atende aos requisitos da Política de Saúde da área, bem como, (b) possui
estrutura compatível com o serviço a ser credenciado; (8) sendo os relatórios
favoráveis a Coordenação solicita pauta na Comissão Intergestores Bipartite – CIB
para submeter ao colegiado a aprovação do pedido de credenciamento; (9) caso o
CIB aprove o credenciamento, o processo e enviado à Coordenação para análise e
avaliação e posterior credenciamento/habilitação da unidade solicitante mediante
publicação da respectiva Portaria, assim como, do impacto financeiro do novo
serviço; (10) a partir da publicação das portarias no Diário Oficial da União, inicia-se
o processo licitatório para a contratação do serviço.
15.
A Sociedade Amazonense de Pediatria foi indagada (1) se possui condições
de auxiliar na condução técnica de eventual procedimento de credenciamento de
entidades hospitalares para a prestação de serviços cirúrgicos em crianças
cardiopatas congênitas ou adquiridas, objeto do Contrato atualmente mantido com o
Hospital Santa Júlia Ltda; (2) se as Normas de Classificação e Credenciamento de
Unidades de Assistência em Alta Complexidade Cardiovascular, do Ministério da
Saúde, podem servir de parâmetro para o processo de credenciamento referido no
tópico precedente.
16.
Em resposta (fls. 765, vol. 4), a Sociedade Amazonense de Pediatria informou
que (1) não pode opinar em relação ao credenciamento de entidades hospitalares
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para prestação de serviços cirúrgicos em crianças com cardiopatias congênitas, uma
vez que a Sociedade não possui departamento científico de Cirurgia Cardíaca
Pediátrica constituído; (2) reconhece como parâmetro normativo todos os
instrumentos técnicos advindos do Ministério da Saúde e neste caso também da
Sociedade Brasileira de Cirurgia Cardiovascular.
17.
Os mesmos questionamentos formulados para a Sociedade Amazonense de
Pediatria foram também dirigidos à Sociedade Amazonense de Cardiologia. Em
resposta, encaminhou o documento de fls. 946, v. 05. No tocante ao primeiro
questionamento, disse que não faz parte das atribuições da entidade avaliar,
analisar ou dar pareceres quanto ao preenchimento de normas para credenciamento
de hospitais para a prestação de serviços de assistência à saúde do cidadão.
Esclareceu que cabe aos Conselhos federal e regional e da Secretaria Estadual de
Saúde essa atribuição. Quanto ao segundo questionamento, informou que as
normas do SUS para classificação e credenciamento de unidades de assistência em
alta complexidade cardiovascular, do Ministério da Saúde, são consideradas como
padrão para credenciamento de serviços junto ao SUS e Ministério da Saúde.
Informou, ainda, que as normas foram criadas para assegurar a qualidade da
assistência aos pacientes servindo de parâmetro para o processo de
credenciamento.
18.
Por fim, os questionamentos dirigidos à empresa Cardiobaby Clínica de
Cardiologia Pediátrica Ltda (fls. 775, v. 04), foram no sentido de (1) enviar a cópia do
Contrato N. 001/2011, mantido com o ICAM; e (2) as datas de encaminhamento das
crianças ao Hospital Santa Júlia Ltda para serem submetidas a cirurgias
cardiovasculares.
19.
Em resposta, a empresa Cardiobaby encamihou a cópia do referido Contrato
(fls. 768/774, v. 04). Também encaminhou as relações das crianças que fizerem
Ecocardiograma nos exercícios de 2012 (fls. 776/785, v. 04), 2010 (fls. 786/811, v. 05)
e 2011 (fls. 812/862, v. 05) bem como a lista das crianças cardiopatas atendidas em
2011 (fls. 863/891, v. 05).
20.
Por último, constam ainda documentos complementares encaminhados pelo
Secretário Estadual de Saúde, Dr. Wilson Duarte Alecrim, que foram juntados aos
autos pelo Excelentíssimo Procurador Geral de Contas, Dr. Carlos Alberto de Souza
Almeida (fls. 892/942, v. 05). No documento de fls. 893/894 o Secretário faz breve
histórico do procedimento licitatório que culminou com a contratação do Hospital
Santa Júlia de Manaus Ltda, objeto da presente Representação. Além do histórico,
dois aspecos foram suscitados pelo Senhor Secretário.
21.
Primeiramente, supôs o Dr. Wilson Duarte Alecrim que o documento juntado
às fls. 895/908 (Anexo I) não havia sido objeto de análise aprofundada por este
Relator já que foi protocolado três dias antes da finalização do Relatório apresentado
ao Tribunal Pleno na Sessão de 16/02/2012. Com relação a esse particular, esclareço
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ao eminente Secretário que o arrazoado oferecido foi suficientemente analisado por
este Relator, conforme considerações feitas ( em detalhes ) nos tópicos 7.2 (fls. 324,
v. 02); 8, 9 e 12 (fls. 328, v.02) de sua Proposta de Voto. Mencione-se, por oportuno,
que este Relator redigiu seu Relatório e Proposta de Voto no horário de 22:00 (do dia
15/02) às 03:00 (do dia 16/02) vindo a retomá-lo às 05:30 desse mesmo dia e
finalizando-o às 8:30 (de 16/02). Portanto, reputamos como sem fundamento a
alegação feita pelo eminente Secretário.
22.
Também mencionou o Dr. Wilson Duarte Alecrim que não existe documento
credenciando o ICAM como órgão de referência no atendimento de crianças
cardiopatas, conforme mencionou este Relator no tópico 7.3 de seu Relatório. Quanto
a esse comentário, esclarecemos que ao termos nos referido ao ICAM como unidade
de referência no SUS não tínhamos a intenção de contextualizá-lo no sentido técnico
do termo, à luz da legislação vigente, mas tão-somente em relacão a sua experiência
no trato e manejo de crianças portadoras de cardiopatias, dada as finalidades
institucionais com que o órgão foi criado. Apenas isso. Não tivemos – e nem temos –
qualquer intenção, repetimos, nesse sentido, até porque, naquela fase das
investigações não contávamos com o acervo de informações (que agora contamos)
para fazer essa ou aquela afirmação de caráter técnico.
É o relatório.
PROPOSTA DE VOTO
1.
Na Sessão de 16/02/2012 (Decisão 13/2012) o Tribunal Pleno autorizou este
Relator a adotar procedimentos visando à propositura de uma solução definitiva à
presente Representação. Para tanto, deveríamos ouvir o Conselho Regional de
Medicina bem como outras entidades médicas julgadas necessárias.
2.
Conforme já dito no Relatório desta Proposta de Voto, além do Conselho
Regional de Medicina/AM, também foram ouvidos:
a) o Hospita Adventista de Manaus - HAM;
b) a Secretaria Estadual de Saúde – SUSAM;
c) o Instituto de Saúde da Criança do Amazonas – ICAM;
d) o Hospital Santa Júlia Ltda – HSJ;
e) a Unidade de Auditoria da SUSAM;
f) a Sociedade Amazonense de Pediatria; e
g) a Sociedade Amazonense de Cardiologia.
3.
Nesse período, também o Dr. Wilson Duarte Alecrim, Secretário de Saúde,
encaminhou novos esclarecimentos/documentos (fls. 892/942, v. 05) mas que,
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conforme já comentado anteriormente (parágrafos 21 e 22 do Relatório desta
Proposta de Voto) nada acrescentaram às considerações feitas na Proposta de
Voto apreciada na Sessão de 16/02/2012. Mencione-se que os documentos por ele
encaminhados (fls. 895/942, v. 05) possuem o mesmo teor dos (já) juntados aos
autos às fls. 192/268, vls. 01/02 e, portanto, já suficientemente analisados em minha
Proposta de Voto.
4.
Visitamos pessoalmente as instalações tanto do Hospital Adventista de
Manaus quanto do Hospital Santa Júlia Ltda. Na oportunidade, solicitamos os
prontuários médicos de todos os pacientes (pediátricos) submetidos a cirurgias
cardíacas em ambas as instituições. Nossa intenção foi avaliar a experiência de
cada um no tratamento de patologias cardiológicas pediátricas assim como o
número de óbitos ocorridos nesse tratamento. A partir dessa avaliação, realizamos
um Benchmarking de ambas as instituições. Todos os prontuários foram colocados
à disposição deste Relator. Dado o grande número de prontuários apresentados
pelo HSJ, a análise dos mesmos ocorreu em suas próprias instalações e não foram
juntados aos autos, mas tão-somente o resultado encontrado, representado nos
gráficos de fls. 954/956, v. 05. Os prontuários foram analisados pelos servidores
Sandra Maria Xavier Monassa (Enfermeira) e Daniel Henrique Caldeira Cruz.
5.
A respeito da solução a ser dada aos presentes autos, entendemos que
primeiramente devemos responder a algumas questões básicas que,
suficientemente esclarecidas, oferecerão elementos capazes de sustentar a adoção
deste ou daquele procedimento.
6.
A primeira delas refere-se à possibilidade ou não de o Hospital Adventista de
Manaus realizar cirurgias cardíacas em crianças cardiopatas de alta complexidade.
Nesse particular, o Hospital encaminhou os prontuários de 03 (três) crianças
cardiopatas operadas no Hospital que contavam com 20 (vinte) dias, 07 (sete) anos
e 12 (doze) anos, realizadas nos exercícios de 2011 e 2012. Conforme Declaração
do Hospital (fls. 957, v. 05) as três cirurgias foram exitosas não tendo ocorrido óbito
dos pacientes. Além dessas, mais 02 (duas) crianças aguardam a realização de
suas cirurgias, consoante Declaração do referido Hospital (fls. 958, v. 05).
Importante destacar que as cardiopatias dos pacientes operados (CIA, PCA e
Coarctação da Aorta) contam-se entre os procedimentos cirúrgicos demandados
no Projeto Básico (fls. 15, v.01) da licitação (cancelada) pela SUSAM e que motivou
a presente Representação.
7.
A equipe médica que o Hospital Adventista de Manaus apresentou à SUSAM
- por ocasião do certame licitatório - também demonstrou possuir experiência na
realização de cirurgias cardíacas de alta complexidade, conforme demonstram as
98 (noventa e oito) cirurgias realizadas no período de 2006 a 2011 das quais 84
(oitenta e quatro) foram realizadas em pacientes cardiopatas de até 14 anos de
idade, incluindo-se vários recém-nascidos (fls. 373, v. 02). Registre-se ainda que a
maior parte das cirurgias realizadas relacionavam-se com anomalias cardíacas
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também demandadas no Projeto Básico da SUSAM (CIA, PCA, Coarctação da
Aorta, Tetralogia de Fallot, CIV).
O Quadro a seguir sintetiza essas informações:
7.
Não ocorreram óbitos nos anos de 2008 a 2010 e que, considerando-se o
número total de óbitos no período - 06 óbitos - e o total de cirurgias realizadas (84)
o percentual de óbitos correspondeu a 7% (sete por cento). Todas as informações
estão sustentadas em Declaração da equipe médica que realizou os procedimentos
(fls. 969, v. 05). A evolução percentual dos óbitos encontra-se sintetizada no quadro
a seguir:
Hospital Adventista
Evolução de Óbitos de 2006 a 2011
18
17
16
Porcentagem
14
12
10
11
8
7
6
4
2
0
0
0
2009
2010
0
2006
2007
2008
Anos
2011
10/24
Processo nº 359/2012
Fls. ..............................
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Tribunal Pleno
8.
Considerando-se, pois, esse conjunto de informações não restam dúvidas
que o Hospital Adventista de Manaus detinha e detém condições para atender à
chamada editalícia deflatrada - e depois cancelada - pela SUSAM, não se
sustentando a alegação do Dr. Mariano Terrazas de que o Hospital não possuia
experiência para essa modalidade de cirurgia. Aliás, a Declaração do SINESSAM
às fls. 135, v. 01, só corrobora essa conclusão na qual consta que o
estabelecimento “está com capacidade técnica e infra-estrutura suficiente para
atendimento de pacientes pediátricos e que está apto para atendimento
cardiovascular e cirúrgico”.
9.
Os levantamentos feitos no Hospital Adventista de Manaus também foram
realizados no Hospital Santa Júlia Ltda. Tais levantamentos informaram que no
período de 2005 a 2011 foram atendidos 341 (trezentos e quarenta e um) pacientes
cardiopatas pediátricos cujos resultados estão sintetizados no quadro a seguir:
10.
A evolução percentual dos óbitos no Hospital está expressa no seguinte
demonstrativo:
Hospital Santa Júlia
Evolução de Óbitos de 2005 a 2011
35
Porcentagem
30
29
28
25
25
20
20
22
15
14
10
8
5
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Anos
11/24
Processo nº 359/2012
Fls. ..............................
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Tribunal Pleno
11.
Note-se que o percentual geral de óbitos no Hospital Santa Júlia Ltda foi de
21% (70 óbitos/341 cirurgias), isto é, três vezes mais que no Hospital Adventista de
Manaus (muito embora os dados do primeiro retratem os últimos 07 (sete) anos
enquanto os do Hospital Adventista refletem apenas os últimos 06 (seis) exercícios.
Entretanto, essa diferença não se mostra significativa já que se excluirmos as
quatro cirurgias realizadas no HSJ em 2005 – onde houve um óbito – seu
percentual geral de óbitos será reduzido para 20,47% (69 óbitos/337 cirurgias), isto
é, 0,53% abaixo do percentual registrado no demonstrativo).
12.
Compulsando a relação de cirurgias realizadas (fls. 174/190, v. 01) vejo que
a maior parte delas ocorreu em torno de 05 (cinco) patologias básicas:
a) Persistência do Canal Arterial (PCA);
b) Comunicação Interventricular (CIV);
c) Comunicação Interatrial (CIA);
d) Tetralogia de Fallot; e
e) Coarctação da Aorta (CoAo).
Apenas a título de ilustração, das 75 (setenta e cinco) cirurgias realizadas no
Exercício de 2011, 49 (quarenta e nove), isto é, 65,33% estavam associadas a tais
cardiopatias. Em 2010 esse percentual se elevou para 76,54% (62/81cirurgias).
Também o Hospital Adventista de Manaus e sua equipe debruçaram-se sobre esse
mesmo grupo de cardiopatias, conforme dito anteriormente.
13.
O escore de risco cardíaco RACHS-12 (sigla de Risco Ajustado para
cirurgia de cardiopatias congênitas) fixa 06 (seis) categorias de risco
considerando a modalidade de cardiopatia. As cardiopatias cujo tratamento
demanda menos complexidade classificam-se na categoria 1; enquanto aquelas de
tratamento mais complexo situam-se na categoria 6.
14.
Considerando os padrões do RACHS-1, as cinco patologias apontadas
inserem-se nas categorias 1, 2 e 3 representando, portanto, baixa complexidade. O
Quadro a seguir resume essa situação:
Cardiopatia
Categoria 1
Categoria 2
Categoria 3
CIA
PCA
Coarctação da Aorta
(RN com mais de 30
dias)
CIV
X
X
X
-
-
-
X
2
O escore foi estabelecido por Jenkins e colaboradores (JENKINS KJ, GAUVREAU K, NEWBURGER
JW, SPRAY TL, MOLER JH, IEZZONI LJ. Consensus-based method for risk adjustment for surgery for
congenital heart disease. J Thorac Cardiovasc Surg 2002; 123:110-8) objetivando uniformizar a
classificação de risco operatório para pacientes submetidos a cirurgias corretivas ou paliativas de
cardiopatias congênitas.
12/24
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Fls. ..............................
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CIV + CIA
Coarctação da Aorta
(RN com menos de
30 dias)
Coarctação da Aorta
+ CIV
Tetralogia de Fallot
-
X
X
-
-
-
X
-
X
-
15.
Das patologias apontadas, apenas as anomalias representadas pela
conjugação de Coarctação da Aorta e CIV enquadram-se na Categoria 3. Todas as
demais classificam-se nas duas primeiras categorias. Nada obstante, há diferença
nos valores pagos nos procedimentos cirúrgicos relacionados à PCA e CIA no
Projeto Básico, muito embora ambas se situem na Categoria 1. O valor da
cirurgia para correção de um PCA é de R$ 29.172,00 enquanto o de um CIA é de
R$ 32.500,02. Em síntese, algumas cirurgias (de baixa complexidade) estão sendo
remuneradas num valor superior a outras (de igual complexidade). Outra crítica que
merece ser mencionada decorre do fato de o referido Projeto Básico não definir
como se dará a remuneração das cirurgias relacionadas à incidência de patologias
associadas. A correção de CIV e CIA num mesmo cardiopata demanda um só
valor ou dois valores? Tais deficiências somente reforçam as críticas da Titular do
ICAM, Dra. Corina Maria Nina Viana Batista, no sentido de que “Analisando o
Projeto Básico para contratação de Serviços Médicos Especializados de Alta
Complexidade na área de Cirurgia Cardíaca Infantil, observo que o Projeto
Básico não é claro no detalhamento do objeto (…)” (sic), fls. 270, v. 02). Com
efeito, urge que seja determinado à SUSAM que proceda à imediata reformulação
do Projeto Básico em análise, a fim de contornar essas (e outras) lacunas, sem
prejuízo de adequá-lo às categorias patológicas descritas no Escore RACHS-1 ou
outro método similar que porventura possa melhor refletir a natureza dos serviços
demandados. A adoção dessa reformulação deverá ocorrer sob a supervisão deste
Relator devendo, para tanto, ser-lhe submetido previamente o inteiro teor das
propostas de reformulação; o qual dará imediata ciência dessas propostas ao
Tribunal Pleno até a segunda Sessão judicante subsequente, tudo em conformidade
com os artigos 251 e 252 da Resolução/TCE-AM 04/2002 (Regimento Interno).
16.
No tocante ao número geral de óbitos, há significativa diferença entre o
desempenho das instituições observadas. Conquanto o caso envolva
particularidades médicas de alta complexidade, e sem a pretensão de emitir um
juízo de valor acerca dos resultados apresentados, entendo oportuno levar tais
informações ao conhecimento do Conselho Regional de Medicina do Amazonas, a
fim de que, no âmbito de sua competência, avalie se a forma como o Hospital Santa
Júlia Ltda vem conduzindo as cirurgias cardíacas pediátricas tratadas nestes autos
encontra-se dentro dos padrões de aceitabilidade médica. Também é oportuno dar
conhecimento do inteiro teor deste Relatório, Proposta de Voto e Acórdão que vier a
ser proferido às Sociedades Amazonenses de Pediatria e de Cardiologia.
13/24
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17.
A segunda questão a ser respondida é quanto à existência ou não de
viabilidade de competição para a prestação do serviço relacionado a cirurgias
pediátricas cardíacas no Estado do Amazonas. A respeito desse tema, já havíamos
nos manifestado na Sessão realizada em 16/02/2012. Na oportunidade, dissemos
que a contratação do Hospital Santa Júlia Ltda (pela via direta) se ressentia de 03
(três) irregularidades:
a) violava a Orientação Normativa 15/20093 da Advocacia Geral da União
que exclui das contratações alicerçadas no inciso I do artigo 25 da Lei 8.666/93 as
prestações de serviços;
b) violava a Súmula n. 255 do Tribunal de Contas da União cuja orientação é
no sentido de que, diante de contratações em que o objeto só possa ser fornecido
por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo – hipótese do inciso I
do artigo 25 da Lei 8.666/93 - é dever do agente público, responsável pela
contratação, a adoção das providências necessárias para confirmar a
veracidade da documentação comprobatória da condição de exclusividade;
c) violava o princípio da moralidade administrativa, pois o Médico Mariano
Brasil Terrazas, integrante da equipe médica do Hospital Santa Júlia Ltda, é pai do
Sr. Adriano da Silva Terrazas (Certidão de Nascimento acostada às fls. 318, v.
02), que, por sua vez, é Presidente do SINESSAM e cuja Declaração (fls. 22, v. 01),
no dizer do Dr. Wilson Duarte Alecrim, foi decisiva para realizar a contratação
direta em referência. Assinale-se que o Dr. Mariano Brasil Terrazas realizou
diversas cirurgias relativas a Cardiopatias graves, consoante demonstra o
documento de fls. 189, v. 01, sendo, portanto, um dos principais interessados na
contratação supra. Esse fato, por si só, já semeia dúvida quanto à lisura do
procedimento. A propósito, por ocasião da coleta de preços, o Sr. Mariano Brasil
Terrazas integrava tanto a equipe médida do Hospital Santa Júlia (fls. 294, v. 02)
quanto do Hospital Adventista de Manaus (fls. 296, v. 02). Ora, sendo sabedor de
que o Hospital Adventista de Manaus não tinha condições para prestar os
referidos serviços, por que então o Dr. Mariano aceitou fazer parte de sua
equipe médica? A meu ver, não restam dúvidas de que houve direcionamento na
contratação em análise. Não bastasse isso, assinale-se que o Dr. Mariano integra a
Diretoria do SINESSAM na condição de Primeiro Secretário para o período
2011/2014, fls. 320, v. 02.
18.
Os novos documentos e informações trazidos aos autos só robustecem tais
conclusões. A uma, porque, de fato, o Hospital Adventista de Manaus logrou êxito
em demonstrar que possui condições para a realização de cirurgias cardíacas
pediátricas. A duas porque, partindo desse pressuposto, há viabilidade de
competição local para a prestação de tais serviços nesta Unidade Federativa.
3
José Antonio Dias Toffoli, então Consultor-Geral da União, atualmente membro do STF.
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19.
O terceiro e último questionamento que necessita ser respondido é quanto à
possibilidade ou não de anulação da presente Inexigibilidade de licitação, ante aos
vícios (insanáveis) encontrados, já amplamente comentados. Antes, contudo, de
respondermos a esse questionamento, achamos oportuno fazermos algumas
considerações prévias.
20.
A demanda anual de crianças cardiopatas no Amazonas é de 800
(oitocentas) crianças, segundo informações do Instituto de Saúde da Criança do
Amazonas – ICAM (fls. 677, v. 04). Com base no relatório de crianças submetidas a
ecocardiograma no exercício de 2011, fornecido pela empresa Cardiobaby (fls.
812/862, v. 05), pudemos identificar – a título de amostra – o tempo que levou a
realização de algumas cirurgias cardíacas pediátricas. O quadro a seguir nos dá
uma idéia dessa realidade:
Paciente
Ecocardiograma
Cirurgia
Cristiano Ramires da
Mota
Mércia
Francy
F.
Rodrigues
Pedro
Henrique
Pedrosa Maciel
RN de Helena de Souza
Gonzaga
RN de Lana Moreira
dos Santos
RN
de
Andressa
Teodoro de Souza
30/03/2011 (ICAM), fls.
825.
02/03/2011 (ICAM), fls.
821.
11/05/2011 (ICAM), fls.
831.
28/06/2011 (Maternidade
Ana Braga), fls. 837.
05/09/2011 (Maternidade
Ana Braga), fls. 847.
23/05/2011 (Maternidade
Balbina Mestrinho), fls.
832.
09/06/2011, fls. 864.
Tempo de
espera
72 dias
07/04/2011, fls. 866.
37 dias
26/08/2011, fls. 867.
107 dias.
18/08/2011, fls. 873.
52 dias.
04/10/2011, fls. 878.
30 dias.
07/07/2011, fls. 885.
46 dias.
21.
Com base apenas nesses dados há um tempo médio de espera para o
procedimento cirúrgico de 57 (cinquenta e sete) dias, tempo esse, a nosso ver,
demasiado longo, mormente por se tratar de quadros de saúde tão delicados, como
o são as cardiopatias pediátricas. Consoante a comunidade médica especializada,
quanto mais precocemente for instituído o tratamento, maior será a probabilidade de
oferecer melhoria dos sintomas e da qualidade de vida dos portadores de doenças
cardíacas congênitas4. Urge, portanto, que sejam adotadas iniciativas capazes de
reduzir esse tempo médio de espera cujas consequências poderão representar a
diferença entre a vida e a morte de crianças cardiopatas em nosso Estado.
4
NINA, Rachel Vilela de Abreu Haickel.Evolução pós-operatória imediata de portadores de
cardiopatias congênitas submetidos à cirurgia cardíaca no HU-UFMA.Ano de 2006.59 páginas.
Dissertação de Mestrado. Centro de Ciências Biológicas e da Saúde da Universidade Federal
do Maranhão. São Luiz/2006.
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22.
Por sua vez, a Portaria/MS 210, de 15/06/2004, prevê 01 (um) Serviço de
Assistência de Alta Complexidade em Cirurgia Cardiovascular Pediátrica para
populações de até 800.000 habitantes. Levando-se em consideração que Manaus
possui em torno de 2 milhões de habitantes, ela demandaria pelo menos 02 (dois)
Serviços. Atualmente, o serviço é prestado por apenas uma instituição. Há,
portanto, a possibilidade de se contar com ao menos mais um serviço. Se levarmos
em consideração a população estadual (3,5 milhões de habitantes), duplica-se o
número de centros especializados.
23.
Mencione-se ainda o pleito contido no Processo/SUSAM 31.236/2011 no
qual o ICAM requer credenciamento para a implantação do Serviço de Cirurgia
Cardíaca Pediátrica (fls. 677, v. 04). Tanto a Coordenação Estadual de Média e Alta
Complexidade quanto a unidade de Auditoria do SUS sugeriram o atendimento do
pleito (fls. 683 e 705, v. 04). Este último, manifestando-se a respeito, assim se
pronunciou:
“visitamos as instalações do ICAM, verificamos seus
equipamentos e serviços, e constatamos que estão
muito satisfatórios”
24.
Portanto, abre-se uma possibilidade para que a prestação do referido Serviço
seja ampliado nesta unidade federativa. Não bastasse isso, o custo anual das
cirurgias a serem realizadas (no ICAM) também é muito atrativo: R$ 1.537.668,00
(hum milhão, quinhentos e trinta e sete mil, seiscentos e sessenta e oito reais); isto
é, correspondendo a 1/5 (um quinto) do custo anual do contrato atualmente mantido
com o Hospital Santa Júlia Ltda (R$ 6.940.514,40). Mas também se mostra como
bastante vantajoso quando comparamos o custo médio anual dos procedimentos
cirúrgicos entre as duas instituições:
Instituição
ICAM
HSJ
Número de
Cirurgias
120
216
Custo Anual
1.537.668,00
6.940.514,40
Custo
Médio/Cirurgia
12.813,90
32.132,01
Ou seja, considerando os custos atualmente incorridos, para cada 01 (uma)
cirurgia realizada no HSJ existe a possibilidade de serem realizadas até 03 (três)
cirurgias no ICAM5. Mencione-se, por oportuno, e a título de ilustração que, muito
embora reduzida, a remuneração proposta pelo ICAM mostra-se superior ao
praticado pela Tabela do SUS e, portanto, também atrativa para a comunidade
médica. Exemplifiquemos com o procedimento cirúrgico para a correção de
Coarctação de Aorta. Esse serviço é remunerado pelo SUS por R$ 5.629,686
inclusos os honorários médicos (R$ 1.923,03) e serviços hospitalares (R$ 3.706,55).
O ICAM propõe uma remuneração de R$ 8.990,00 (fls. 679, v. 04), isto é, 60% a
5
6
Respeitadas as particularidades de cada procedimento cirúrgico.
Portaria/MS 505, de 28/09/2010.
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mais que a paga pelo SUS. Com efeito, é oportuno o credenciamento do ICAM
como prestador de Serviço de Cirurgia Cardíaca Pediátrica.
25.
Às fls. 654, v. 04, consta Declaração do CRM/AM afirmando que nem o
Hospital Santa Júlia Ltda, nem o Hospital Adventista de Manaus preenchem os
requisitos recomendados pelo Ministério da Saúde para Assistência em Alta
Complexidade Cardiovascular Pediátrica. Contudo, na reunião realizada em
06/03/2012 o Presidente do CRM/AM, Dr. Jefferson Oliveira Jezini, afirma
textualmente que “(…) o CREMAM não tinha parâmetros para informar qual
hospital tinha potencial para fornecer assistência em alta complexidade
cardiovascular” (sic), fls. 967, v. 05. Talvez por isso os hospitais declararam não
ter recebido nenhuma visita do CRM/AM com esse objetivo. Na verdade, levando-se
em consideração as Normas de Classificação e Credenciamento de Unidades de
Assistência em Alta Complexidade Cardiovascular do Ministério da Saúde, seja
para pacientes adultos ou para pediátricos (item 3, fls.215/219) inexiste qualquer
instituição hospitalar credenciada nesta Unidade Federativa. Entretanto, o serviço
vem sendo prestado por ambos os hospitais. Daí a iniciativa do CRM/AM em
constituir uma Câmara Técnica de Cirurgia Cardíaca para avaliar melhor essa
situação, fls. 968, v. 05.
26.
Em conclusão, podemos antever que o cancelamento sumário do ato que
afastou o procedimento licitatório mostra-se extremamente prejudicial, mormente
em razão de poder trazer consequências irreparáveis para uma população
(pediátrica) que já luta por manter-se viva, muitas vezes, desde o ventre materno.
Não poderá ser alijada, portanto, de um instante para outro, da assistência estatal.
27.
Por outro lado, também não podemos fechar os olhos para os graves
problemas que depõem contra o referido ato, conforme já suficientemente debatido
nestes autos. A solução, para nós, é propor reparos, capazes de erradicar os vícios
ora contabilizados e, ao mesmo tempo, ampliar o número de crianças cardiopatas
atendidas.
28.
Nessa esteira de raciocínio, entendemos que a solução mais viável a ser
adotada é o credenciamento de estabelecimentos hospitalares para a prestação dos
serviços, pois não é admissível estimular-se a competição quando está em jogo
vidas humanas. O objetivo último almejado é a soma de esforços, não sua divisão.
Com efeito, quanto maior o número de hospitais prestadores desse serviço, melhor.
29.
Discorrendo acerca do conceito de credenciamento pontua Joel de
Menezes Niebhur7:
(...) espécie de cadastro em que se inserem todos os
interessados em prestar certos tipos de serviços, conforme
7
NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Pública. São Paulo:
Dialética, 2003. p. 212.
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regras de habilitação e remuneração prefixadas pela
própria Administração Pública. Todos os credenciados
celebram, sob as mesmas condições, contrato administrativo,
haja vista que, pela natureza do serviço, não há relação de
exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser
prestado com exclusividade por um ou por outro, mas é
prestado por todos. (grifos nossos)
30.
Nesse sentido, Marçal Justen Filho8 explica que:
Nas hipóteses em que não se verifica a excludência entre as
contratações públicas, a solução será o credenciamento. (...)
O credenciamento envolve uma espécie de cadastro de
prestadores de serviços ou fornecedores. O credenciamento é
ato pelo qual o sujeito obtém a inscrição de seu nome no
referido cadastro.
31. O Tribunal de Contas da União também reconhece o instituto do
credenciamento, conforme consta na Decisão 656/1995-Plenário, verbis:
(...) uma vez que com o credenciamento todos serão
amplamente beneficiados e a legalidade encontra respaldo no
art. 25 da Lei 8.666/93(...)
(...) o credenciamento, da maneira que será executado,
obedece rigorosamente aos postulados do princípio da
probidade administrativa, uma vez que, embora tal
procedimento não esteja expressamente previsto na Lei de
Licitação, nenhum comprometimento ético ou moral poderá ser
apontado, já que foram observados os demais princípios
elencados para o certame (...)
32. Além disso, o próprio Tribunal de Contas da União, através da Decisão
104/95-Plenário, reconhece a vantagem das Entidades Públicas em adotar o
sistema de credenciamento, onde diz:
(...) no sistema de credenciamento, quando realizado com a
devida cautela, assegurado tratamento isonômico aos
interessados na prestação dos serviços e negociando-se as
condições de atendimento, obtém-se uma melhor qualidade
dos serviços além do menor preço, podendo ser adotado sem
licitação, amparado no art. 25 da Lei 8.666/93.
8
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 12º ed. São
Paulo: Dialética, 2008. p. 46.
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33.
Importante, também, que atentemos para a existência da Lei n.
15.608/2007 do Estado do Paraná, a qual, através de seu art. 24, conceitua o
credenciamento:
Art. 24. Credenciamento é ato administrativo de chamamento
público, processado por edital, destinado à contratação de
serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos
pela Administração, observado o prazo de publicidade de no
mínimo 15 (quinze) dias úteis e no máximo de 30 (trinta) dias
úteis.
34.
Nesse compasso, o Estado de Goiás, através da Lei n. 16.920/2010,
prevê o credenciamento como hipótese de inexigibilidade:
Art. 78. É inexigível a licitação quando caracterizada a
inviabilidade de competição, em especial:
...
IV – quando a natureza do serviço a ser prestado e a
impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os
interessados, no mesmo nível de igualdade, indicarem que
determinada necessidade da Administração possa ser
mais bem atendida mediante a contratação do maior
número possível de prestadores de serviço, hipótese em que
a Administração procederá ao credenciamento de todos os
interessados que atendam às condições estabelecidas em
regulamento. (grifos nossos)
35.
Complementando a tese, importante colacionar as palavras de
Carlos Ari Sundfeld9:
Se a Administração pretende credenciar médicos ou
hospitais privados para atendimento à população e se admite
credenciar todos os que preencham os requisitos
indispensáveis, não se há de falar em licitação. É que o
credenciamento
não
pressupõe
disputa,
que
é
desnecessária, pois todos os interessados aptos serão
aproveitados. (grifos nossos)
36.
Assim, entendo que o credenciamento gera a inviabilidade de
competição, haja vista que, ao realizar o chamamento público de todos os
9
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p.
42.
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interessados em prestar o serviço nas condições impostas por ela e, além
disso, garantindo que todos eles serão contratados, a Administração Pública
abre a porta para a utilização do previsto no art. 25 da Lei 8.666/93. Ainda,
impende informar que a lista constante no artigo citado é meramente
exemplificativa, ou seja, toda vez que ocorrer a impossibilidade de competição,
seja por que motivo for, é plenamente aceitável a utilização da inexigibilidade.
37.
Diante de todo o exposto, acredito ter ficado clara a tese da perfeita
aplicabilidade da figura do credenciamento ao processo de contratação de
unidades hospitalares para a prestação de serviços relacionados a cirurgias
cardíacas pediátricas. Além de juridicamente admissível o instituto possui a
virtude de contribuir para a celeridade na realização dos procedimentos
cirúrgicos de crianças cardiopatas, na medida em que amplia o número de
eventuais fornecedores do serviço. Frise-se, por oportuno, que o próprio
Estado do Amazonas já vem utilizando essa prática em suas contratações, a
exemplo dos Editais 001/2008 e 001/2009, ambos da Secretaria Estadual de
Fazenda - SEFAZ. A SUSAM, da mesma forma, contabiliza alguns
procedimentos nesse sentido.
38.
Contudo, nesse caso prático, qual seja, a contratação de Entidade
para realização de cirurgias cardíacas pediátricas, apesar de, em meu
entender, ser perfeitamente possível e benéfico que se utilize o
credenciamento, urge que sejam respeitadas certas regras e condições, a fim
de que se evite que no futuro o próprio ato de credenciamento se ressinta dos
mesmos vícios que hoje pesam contra o ato de inexigibilidade tratada na
presente Representação. São elas:
a) que até 180 (cento e oitenta) dias antes do término do Contrato
04/2012-SUSAM, a Superintendência Estadual de Saúde publique Edital
visando ao credenciamento de unidades hospitalares para a realização de
serviços médicos especializados de alta complexidade na área de cirurgia
cardíaca infantil;
b) que o valor dos procedimentos cirúrgicos demandados na
chamada editalícia tomem por parâmetro, na medida do possível, os valores
propostos pelo Instituto de Saúde da Criança do Amazonas – ICAM nos autos
do Processo/SUSAM 31.236/2011;
c) imediatamente após a finalização do credenciamento das
unidades hospitalares, a demanda de crianças cardiopatas a serem submetidas
aos procedimentos cirúrgicos seja distribuída entre as unidades hospitalares
credenciadas de forma isonômica, mas sempre respeitando a capacidade de
atendimento de cada unidade. Essa medida visa a reduzir o tempo médio de
espera das crianças cardiopatas para serem submetidas aos procedimentos
cirúrgicos;
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d) que as normas editalícias do chamamento público para o
credenciamento das unidades hospitalares (incluindo-se a confecção de seu
Projeto Básico):
c.1) tomem por referência, a título de subsídio, as disposições
contidas nas Decisões 656/1995 e 104/1995, ambas pronunciadas pelo
Plenário do Tribunal de Contas da União; e das Leis 15.608/2007, do Estado
do Paraná, e 16.920/2010, do Estado de Goiás, no que couber;
c.2) sejam submetidas previamente a este Relator para análise,
tudo em conformidade com os artigos 251 e 252 da Resolução/TCE-AM
04/2002 (Regimento Interno) o qual dará imediata ciência de seu conteúdo e
das eventuais propostas de alteração ao Tribunal Pleno até a segunda Sessão
judicante subsequente.
39.
Para finalizar essas considerações, um último questionamento merece ser
superado: demonstrada a capacidade do Hospital Adventista de Manaus em realizar
procedimentos cirúrgicos em crianças cardiopatas, poder-se-ia contar com sua
colaboração já no presente momento, no atendimento da população pediátrica com
anomalias cardíacas? Sem dúvida alguma. Conforme amplamente demonstrado, o
Hospital detém condições para tal. A contratação do Hospital Adventista de
Manaus, todavia, não deve implicar a rescisão do Contrato mantido com o Hospital
Santa Júlia Ltda, pois entendo que ambos podem colaborar simultaneamente na
prestação dos serviços respeitando-se, entretanto, a capacidade de cada
estabelecimento. Para tanto, as cirurgias prevista no Projeto Básico relativo ao
Contrato 04/2012-SUSAM devem ser redistribuídas entre ambos os Hospitais.
Dessa forma, os pacientes poderão contar com a concorrência de dois e não
apenas de um estabelecimento hospitalar na prestação dos serviços. Isso
contribuirá para a redução do tempo de espera das crianças cardiopatas que
aguardam pelos procedimentos cirúrgicos. Urge, no entando, que essa
redistribuição entre os dois estabelecimentos ocorra em conformidade com o
disposto nos artigos 251 e 252 da Resolução/TCE-AM 04/2002 (Regimento Interno).
Quanto à remuneração dos serviços objeto dessa redistribuição entendo que devem
ser praticados os mesmos valores previstos no Contrato 04/2012-SUSAM. Nada
mais justo. É uma forma de reparar um grave erro cometido contra o Hospital
Adventista de Manaus que se viu indevidamente afastado de contratar com o Poder
Público.
40.
Por fim, urge que se proceda à imediata reformulação do Projeto Básico
relativo ao Contrato 04/2012-SUSAM no sentido de que sejam incluídas
normas:
a) regulando o pagamento dos procedimentos cirúrgicos nele mencionados
que deverá ocorrer tomando por parâmetro o grau de complexidade das 06 (seis)
categorias patológicas descritas no Escore de Risco RACHS-1 (Risco Ajustado
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para cirurgia de cardiopatias congênitas), evitando-se, dessa forma, a
remuneração de serviços de baixa complexidade como se de elevada fossem;
b) disciplinando a forma como se dará a remuneração das cirurgias
destinadas ao tratamento de pacientes portadores de múltiplicas patologias
cardíacas;
c) regulando o modo como ocorrerá a visita médica na fase pré-operatória
visando à avaliação do paciente e emissão do respectivo parecer;
d) regulando as responsabilidades do contratado durante a fase pósoperatória até a alta/óbito do paciente;
d) capazes de melhor resguardar os direitos/obrigações da contratante e do
contratado.
Considerando, pois, todo o exposto, propomos a esse Egrégio
Tribunal Pleno:
1 - Que seja determinado à Secretaria Estadual de Saúde - SUSAM:
1.1 – Que proceda à imediata redistribuição dos procedimentos cirúrgicos
previstos no Projeto Básico relativo ao Contrato 04/2012-SUSAM entre o Hospital
Adventista de Manaus e o Hospital Santa Júlia Ltda, de forma proporcional à
capacidade de atendimento de cada unidade hospitalar, tudo visando à redução do
tempo de espera das crianças cardiopatas que devam se submeter aos
procedimentos cirúrgicos;
1.2 - que proceda à imediata reformulação do Projeto Básico relativo ao
Contrato 04/2012-SUSAM no sentido de que sejam incluídas normas:
a) regulando o pagamento dos procedimentos cirúrgicos nele mencionados
que deverá ocorrer tomando por parâmetro o grau de complexidade das 06 (seis)
categorias patológicas descritas no Escore de Risco RACHS-1 (Risco Ajustado
para cirurgia de cardiopatias congênitas), evitando-se, dessa forma, a
remuneração de serviços de baixa complexidade como se de elevada fossem;
b) disciplinando a forma como se dará a remuneração das cirurgias
destinadas ao tratamento de pacientes portadores de múltiplicas patologias
cardíacas;
c) regulando o modo como ocorrerá a visita médica na fase pré-operatória
visando à avaliação do paciente e emissão do respectivo parecer;
d) regulando as responsabilidades do contratado durante a fase pósoperatória até a alta/óbito do paciente;
e) capazes de melhor resguardar os direitos/obrigações da contratante e do
contratado.
1.3 - que a adoção dos procedimentos previstos nos tópicos precedentes
ocorra sob a supervisão deste Relator devendo, para tanto, ser-lhe submetido
previamente o inteiro teor das propostas de reformulação; o qual dará imediata
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ciência dessas propostas ao Tribunal Pleno até a segunda Sessão judicante
subsequente, tudo em conformidade com os artigos 251 e 252 da Resolução/TCEAM 04/2002 (Regimento Interno).
1.4 - que tão logo disponha de condições para tal, pronuncie-se sobre o
mérito da solicitação contida no Processo/SUSAM 31.236/2011, constituído a partir
do encaminhamento de um Projto Básico pelo Instituto de Saúde da Criança do
Amazonas – ICAM visando à contratação de pessoa jurídica para executar cirurgia
cardíaca em crianças atendidas no Instituto, no serviço ambulatorial e hospitalar, de
caráter eletivo e de urgência.
1.5 – que até 180 (cento e oitenta) dias antes do término do Contrato
04/2012-SUSAM:
a) publique Edital visando ao credenciamento de unidades hospitalares
para a realização de serviços médicos especializados de alta complexidade na
área de cirurgia cardíaca infantil;
b) que o valor dos procedimentos cirúrgicos demandados na chamada
editalícia tome por parâmetro, na medida do possível, os valores propostos
pelo Instituto de Saúde da Criança do Amazonas – ICAM nos autos do
Processo/SUSAM 31.236/2011;
c) imediatamente após a finalização do credenciamento das unidades
hospitalares, a demanda de crianças cardiopatas a serem submetidas aos
procedimentos cirúrgicos seja distribuída entre as unidades hospitalares
credenciadas de forma isonômica, mas sempre respeitando a capacidade de
atendimento de cada unidade. Essa medida visa a reduzir o tempo médio de
espera das crianças cardiopatas para serem submetidas aos procedimentos
cirúrgicos;
d)
que as normas editalícias do chamamento público para o
credenciamento das unidades hospitalares:
d.1) observe, no que couber e a título de subsídio, as disposições
contidas nas Decisões 656/1995 e 104/1995, ambas pronunciadas pelo
Plenário do Tribunal de Contas da União; e nas Leis 15.608/2007, do Estado
do Paraná, e 16.920/2010, do Estado de Goiás;
d.2) sejam submetidas previamente a este Relator para análise,
tudo em conformidade com os artigos 251 e 252 da Resolução/TCE-AM
04/2002 (Regimento Interno) o qual dará imediata ciência de seu conteúdo e
das eventuais propostas de alteração ao Tribunal Pleno até a segunda Sessão
judicante subsequente.
1.6 - que nas contratações que vier a realizar no futuro, fundamentadas no
inciso I do art. 25 da Lei 8.666/93, observe rigorosamente:
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a) as disposições da Súmula n. 255 do Tribunal de Contas da União cuja
orientação é no sentido de que, diante de contratações em que o objeto só possa
ser fornecido por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo –
hipótese do inciso I do artigo 25 da Lei 8.666/93 - é dever do agente público,
responsável pela contratação, a adoção das providências necessárias para
confirmar a veracidade da documentação comprobatória da condição de
exclusividade;
b) as disposições da Orientação Normativa 15/200910 da Advocacia Geral da
União, que exclui das contratações alicerçadas no inciso I do artigo 25 da Lei
8.666/93 as prestações de serviços;
c) o Princípio da Moralidade administrativa, referido no caput do art. 37 da
Constituição Federal.
2 - Que seja encaminhada cópia da Decisão que vier a ser proferida
acompanhada do Relatório e da Proposta de Voto do Relator:
2.1 - ao Excelentíssimo Procurador-Geral, Dr. Carlos Alberto Souza de
Almeida;
2.2 - ao Conselho Regional de Medicina no Amazonas, a fim de, no âmbito
de sua competência, avalie se a condução do Hospital Santa Júlia Ltda das
cirurgias cardíacas pediátricas tratadas nestes autos encontra-se dentro dos
padrões de aceitabilidade médica, bem como, às Sociedades Amazonenses de
Pediatria e de Cardiologia.
3 – Que tão-logo sejam ultimadas essas determinações, sejam
arquivados os presentes autos.
Manifestação que submeto à apreciação deste Egrégio Plenário.
Manaus, 12 de abril de 2012
ALÍPIO REIS FIRMO FILHO
Auditor-Relator
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José Antonio Dias Toffoli, então Consultor-Geral da União, atualmente membro do STF.
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