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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL
Secretaria de Política Regulatória de Aviação Civil
Departamento de Regulação e Concorrência
Nota Técnica n£eUl/DERC/SPR/SAC-PR
Assunto: Possíveis restrições à participação de agentes privados nas concessões dos
seguintes aeroportos internacionais: no Estado do Rio Grande do Sul, Aeroporto
Salgado Filho, localizado no Municipio de Porto Alegre; no Estado da Bahia,
Aeroporto Internacional de Salvador - Deputado Luís Eduardo Magalhães,
localizado no Município de Salvador; no Estado de Santa Catarina, Aeroporto de
Florianópolis - Hercílio Luz, localizado no Município de Florianópolis; e, no Estado
do Ceará, Aeroporto Pinto Martins, localizado 1Í0 município de Fortaleza.
Anexo: Nota Técnica n° 33/DERC/SPRlSAC-PR,
de 20 de setembro de 2013.
Data: 10 de novembro de 2015.
I.
INTRODUÇÃO
A presente Nota Técnica visa analisar a conveniência, a oportunidade e as
condições para o estabelecimento de restrições a que um mesmo consórcio privado
administre mais de um aeroporto público concessionado dentro da atual conformação do
setor aéreo brasileiro, tendo em vista o anúncio da segunda etapa do Plano de Investimento
em Logística - PIL do Governo Federal, abarcando a concessão dos seguintes aeroportos
internacionais (consubstanciado na publicação do Edital de Chamamento Público nO
1/2015): no Estado do Rio Grande do Sul, Aeroporto Salgado Filho, localizado no
Município de Porto Alegre; no Estado da Bahia, Aeroporto Internacional de Salvador Deputado Luís Eduardo Magalhães, localizado no Município de Salvador; no Estado de
Santa Catarina, Aeroporto de Florianópolis - Hercílio Luz, localizado no Município de
Florianópolis; e, no Estado do Ceará, Aeroporto Pinto Martins, localizado no município de
Fortaleza.
Para consecução de tal objetivo, será feita, inicialmente, uma breve recapitulação
dos principais argumentos teóricos em relação à existência ou não de competição entre
aeroportos (destacando-se o caso de infraestruturas localizadas a grandes distâncias) e da
importância do benchmarking e da geração de informações independentes para a atividade
regulatória do Estado.
Na seção seguinte, será revisada a experiência internacional da concessão de
aeroportos, com foco na existência/razões da limitação à propriedade cruzada. Para isso,
analisa-se o caso do Reino Unido, do México e da Austrália. Conforme se poderá observar,
o estabelecimento de restrições à propriedade cruzada em relação a esses ativos foi
fimdamental para a conformação posterior da indústria e sua consequente regulação técnica
e econômica por parte do Estado.
Na sequência, será realizada uma breve apresentação da evolução do setor aéreo
brasileiro, destacando-se o papel dos processos de concessões aeroportuárias já realizados
e as limitações de propriedade impostas pelo poder público à época dos processos
licitatórios. Posteriormente, serão apresentadas as principais características dos aeroportos
objeto da presente rodada de concessões, destacando-se possíveis desdobramentos
concorrenciais
em diferentes
mercados
(passageiros
domésticos,
passageiros
internacionais, carga doméstica, carga internacional, tráfego de conexão, competição por
destino e competição por contratos) no intuito de se responder a três perguntas principais:
quais desses aeroportos já concorrem, quais apresentam potencial de concorrência e em
quais nichos essa competição - real ou potencial - existe, tanto entre eles, como em
relação aos demais aeroportos já concedidos.
Na parte final, serão apresentadas as principais conclusões do presente estudo,
bem como as recomendações em relação a possíveis restrições de participação e
propriedade para a atual rodada de concessões aeroportuárias.
2.
REVISÃO DO MARCO TEÓRICO
2.1.
Competição entre aeroportos:
o
mercado aeroportuário global hoje é caracterizado por companhias aéreas
menos fixadas em um determinado local, com maiores possibilidades de escolha para os
passageiros e aeroportos mais ativos na captação e realização de acordos comerciais
(Copenhagen Economics, 2012). Tais fatores fazem com que o tradicional poder de
mercado dos operadores dessas infraestruturas seja cada vez menos contundente nas suas
negociações com as companhias aéreas e demais parceiros comerciais, uma vez que se
trata de um ambiente progressivamente mais competitivo.
De fato, a ameaça de troca de aeroporto por parte das companhias aéreas e dos
passageiros constitui-se em um incentivo competitivo considerável para o operador da
infraestrutura porque a perda de passageiros reflete-se tanto na receita aeronáutica (tarifas)
como na não aeronáutica (lojas, estacionamentos, etc.). Por outro lado, o negócio
aeroportuário é caracterizado por grandes investimentos afundados, custos fixos e despesas
obrigatórias (especialmente ligadas a sa{e/y e security), o que torna a remuneração do
capital investido particularmente sensível a grandes variações em sua utilização.
A presente seção apresentará os principais aspectos do marco teórico que
embasam a discussão sobre a concorrência entre aeroportos. Deve-se ressaltar, contudo,
que uma apresentação abrangente sobre o tema já foi realizada por este Departamento de
Regulação e Concorrência - DERC por meio da Nota Técnica n° 33/DERC/SPR/SAC-PR,
de 20 de setembro de 2013 (em anexo), por ocasião da realização do leilão de concessão
dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, no Rio de
Janeiro/RJ, e Tancredo Neves, na região metropolitana de Belo Horizonte/MG. Assim, de
forma a manter a objetividade do presente estudo, iremos nos limitar a destacar os pontos
essenciais para a análise subsequente do caso em tela.
Nesse sentido, deve-se considerar que vários trabalhos recentes buscaram
identificar potenciais nichos nos quais a competição entre aeroportos pode ser significante
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(ACI, 1999; Forsyth et aI., 2010; Starkie, 2002; Tretheway e Kincaid, 2005). Com base
nesses trabalhos, podem-se elencar os seguintes nichos de competição aeroportuária 1:
competição por mercado local compartilhado; competição por tráfego de conexão;
competição por tráfego de carga; competição por destino; competição por contratos.
2.1.1.
Competição por mercado local compartilhado
A competição por um mercado local compartilhado é, sem dúvida, o tipo mais
intuitivo e mais intenso de competição entre aeroportos. Trata-se do caso em que dois ou
mais aeroportos encontram-se relativamente próximos um do outro, tendo parte de sua área
de influência compartilhada. Nesse caso, esses aeroportos competem tanto por passageiros
como por serviços aéreos. Entre os casos mais conhecidos internacionalmente, estão
Londres (Heathrow, Gatwick, Stansted, London City, Luton), Nova York (John F. Kennedy
- JFK, Newark, La Guardia, Islip/Long Is/and e Westchester County) e Paris (Char/es de
Gaulle - CDG e Or/y).
A maioria desses exemplos tem em comum o fato de eXistir uma especle de
segmentação de mercado pelos aeroportos. Assim, aeroportos maiores (Charles de Gaulle e
Heathrow, por exemplo) especializam-se no atendimento do mercado de longa distância e
de conexão, enquanto aeroportos menores (Orly e London City) focam sua estratégia em
voos regionais, voos de curta duração e empresas de baixo custo. Isso significa que
passageiros poderão optar por um aeroporto ou outro dependendo de fatores que não estão
sob administração direta do aeroporto (por exemplo, distância) ou de fatores que estão sob
administração direta do aeroporto (preço, qualidade do serviço, opções de comércio - ex.
duty free - entre outros), o que confere ao setor certo potencial competitivo.
Conforme destaca Starkie (20 IO), como não há possibilidade de discriminação de
preço em função da localidade de origem, mesmo uma área de sobreposição relativamente
pequena pode ter efeitos significativos nos preços cobrados. Dessa forma, em alguns casos,
mesmo passageiros localizados fora das áreas de influência podem ser beneficiados pela
competição - e da consequentemente redução de preços - entre os aeroportos A e B pelos
passageiros localizados dentro da área de influência.
Há grande discussão na literatura sobre as distâncias máximas que determinariam
a área de influência de um aeroporto. A Civil Aviation AUfhority (CAA) - órgão regulador
do Reino Unido -, ao analisar as áreas de influência de aeroportos situados na região
sudeste (Londres) e noroeste (Manchester) do Reino Unido, baseou-se em dois limites:
uma hora de distância de carro, no caso de voos de curta distância, e duas horas de
distância de carro, no caso de voos de longa distância. Entretanto, deve-se ter em conta que
o tamanho da área de influência varia, principalmente, segundo o tamanho da viagem
(trecho curto ou trecho longo) e o perfil de passageiros (negócios ou turismo). Isso será
particularmente importante para análise das áreas de captação e influência para passageiros
internacionais e cargas nacionais e internacionais realizada mais adiante.
No Brasil, podemos identificar com clareza a ocorrência desse tipo de
concorrência em São Paulo (aeroportos de Congonhas, Guarulhos e Viracopos), Rio de
Janeiro (aeroportos do Galeão e Santos Dumont) e Belo Horizonte (aeroportos de Confins
e Pampulha).
I Pode-se falar ainda em competição por serviços não aeronáuticos (lojas, praças de alimentação, etc.) e
competição com outros modais de transporte, mas como não dizem respeito estritamente à competição entre
aeroportos, decidiu-se limitar o escopo da análise aos nichos mais diretamente afetos ao tema em questão.
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2.1.2.
Competição por tráfego de conexão e formação de hubs
Ao contrário da competição por mercado local, a competição por tráfego de
conexão é possível mesmo em aeroportos separados por grandes distâncias, considerandose a formação de hubs e a atração de passageiros de conexão. De fato, conforme diversos
estudos já mostraram, os próprios responsáveis pela operação desses aeroportos enxergam
como principais competidores contrapartes localizados fora das áreas de influência do
mercado local.
Nesse sentido, em estudo desenvolvido por Hancioglu (2008) sobre a competição
entre aeroportos alemães, o Aeroporto de Dusseldorf, ao ordenar seus principais
competidores, destacou os aeroportos de Frankfurt, Paris CDG, Amsterdã e Bruxelas como
seus principais competidores, ainda que se situassem entre 250 e 450 quilômetros de
distância. Ademais, o Aeroporto de Dusseldorf apontou como seu competidor doméstico
em voos de longa distância o Aeroporto de Munique, situado a mais de 700 quilômetros de
distância. Da mesma forma, Malina (2006), baseado na análise dos preços das passagens e
do tempo de viagem, coloca que os dois aeroportos alemães, Frankfurt e Munique,
enfrentam uma considerável competição por passageiros em trânsito provenientes de
outros hubs europeus, tais como Paris Charles de Gaulle, Amsterdã, Londres Heathrow ou
Madrid.
Essa percepção não é restrita aos aeroportos alemães. Em estudo do Air Transport
Group da European Comission (EU, 2002), quando questionados a respeito dos seus
principais competidores, vários aeroportos apontaram contrapartes situadas a grandes
distâncias:
•
O Aeroporto de Lisboa apontou como competidor mais relevante em todas
as categorias de tráfego o Aeroporto de Madrid, situado a cerca de 650
quilômetros de distância;
•
O Aeroporto de Munique apontou como principal competidor nas categorias
"transporte regular de longa distância e conexão", "transporte regular de curta
distância" e "voos charter" o Aeroporto de Frankfurt, situado a cerca de 400
quilômetros;
•
O Aeroporto de Vienna assinalou como principal competidor nas categorias
"transporte regular de longa distância e conexão", "transporte regular de curta
distância" e "voos charter" o Aeroporto de Munique, situado a cerca de 450
quilômetros;
•
O Aeroporto de Heathrow (Londres) apontou como principal competidor na
categoria "transporte regular de longa distância e conexão" o Aeroporto Charles
De Gaulle (Paris), situado a cerca de 500 quilômetros; e como principal
competidor na categoria "transporte regular de curta distância" o aeroporto de
Manchester (Reino Unido), situado a 300 quilômetros.
Além da competição por nichos explicitada acima, deve-se ter em conta a
competição específica pela formação e desenvolvimento de hubs por parte dos aeroportos.
De fato, parte considerável das companhias aéreas tradicionais (legacy carriers) opera no
sistema hub-and-spoke, onde um aeroporto central serve como ponto de confluência de
diversas demandas derivadas de linhas menores para depois distribuí-las para suas
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destinações finais. Conforme destaca estudo da LCA (2013), sob o ponto de vista do
aeroporto, tomar-se um hub significa ter acesso a uma elevada demanda consistente e, por
isso, tal fato incentiva a concorrência entre aeroportos para atraírem as operações de longa
distância de companhias aéreas, seja por meio de menores preços e/ou melhores serviços.
Essa mesma lógica pode ser identificada, guardadas as devidas proporções, no caso de
aeropOlios de menor porte, que buscam consolidar-se como hubs regionais.
Alguns autores defendem que o principal agente no estabelecimento de um hub
não é o aeroporto, mas a empresa aérea. Contudo, por mais que empresas aéreas tenham
uma demanda relativamente inelástica ao preço dos serviços aeroportuários quando já
instaladas (em virtude da baixa representatividade desse custo no custo total das empresas),
no momento em que escolhem um novo destino ou no momento em que escolherão uma
nova base de operações para configuração de um hub, as empresas aéreas são muito mais
sensíveis ao preço dos serviços e à qualidade oferecida. Nesse sentido, mesmo que as
empresas aéreas sejam, de fato, os principais agentes no estabelecimento de 1mb, ainda
assim a competição entre aeroportos mostra-se presente, dada a maior elasticidade-preço
das empresas no momento pré-instalação.
o mercado de aviação civil brasileiro ofereceu, recentemente, dois excelentes
exemplos de potencial de concorrência para formação de um hub: a escolha de Campinas
como hub da Azul (que contribuiu fortemente para que o Aeroporto de Viracopos saltasse
de pouco mais de I milhão de passageiros em 2008 para quase 10 milhões em 2014) e a
escolha do novo hub da TAM no Nordeste (processo ainda não concluso até a confecção
da presente Nota Técnica).
No caso da Azul, a ida da companhia aérea para um ou outro aeroporto era
indiferente, uma vez que, independentemente da escolha da empresa, a opção só poderia
ser um aeroporto da Infraero, dada a operação comum prevalecente no país até 2011.
Contudo, em um cenário com diferentes operadores aeroportuários, seria de se esperar uma
grande concorrência para a atração da empresa, com todos os beneficios ao consumidor
associados a esse processo - menores preços e maior qualidade de serviço. No caso da
TAM, os governos estaduais estão empreendendo diversos esforços para atração da
companhia (apresentando diferenciais operacionais e comerciais para viabilizar as
operações da empresa no estado), além da possível vantagem de contar com um aeroporto
concessionado mais voltado para a eficiência e captação de tráfego.
2.1.3.
Competição por tráfego de carga
Em vários casos, o tráfego de carga representa uma parcela significativa das
receitas de um aeroporto. Segundo a Airports Council International (ACI), o tráfego de
carga corresponde a, aproximadamente, 17% da receita anual média de um aeroporto
(Tretheway e Kincaid, 2005). No caso brasileiro, a carga doméstica tem uma
representatividade muito baixa nas receitas dos aeroportos. É a carga internacional que
corresponde à parcela significativa das receitas. Trata-se de um tipo de tráfego com alta
elasticidade-preço e para o qual o conceito de "aeroporto próximo" não é o mesmo que
para o tráfego de passageiros (PC, 2002). Isso porque o tráfego internacional de carga tem,
muitas vezes, como objetivo principal trazer produtos a um país ou a uma região e não
necessariamente a uma cidade em específico.
Nesse sentido, distâncias que parecem grandes o suficiente para dificultar uma
competição por mercado local no tráfego de passageiros - como os 460 quilômetros que
separam o Aeroporto de Porto Alegre do Aeroporto de Florianópolis ou os 513 quilômetros
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que separam Fortaleza do Aeroporto de Natal- não são impeditivas para a competição pela
atração do tráfego de cargas. Isso porque, se uma empresa tem interesse em trazer carga da
Europa para o Brasil ou mesmo para a Região Sul e se as vantagens oferecidas pelo
aeroporto de Porto Alegre são superiores àquelas oferecidas pelo de Florianópolis - seja
por questões de preço, de qualidade do serviço ou de estrutura logística para o escoamento
da carga - não é dificil imaginar a empresa optando pelo aeroporto gaúcho.
Deve-se considerar também que, como empresas aéreas cargueiras possuem
menores custos operacionais que empresas aéreas de passageiros, a representatividade das
tarifas aeroportuárias no total de custos da empresa é maior. Por conseguinte, o valor total
dessas tarifas tem um impacto significativo nas decisões de rotas dessas empresas, o que
aumenta a capacidade de o aeroporto atrair empresas diminuindo tarifas e aumentando a
qualidade dos serviços prestados - ou seja, aumenta a competição entre aeroportos.
2.1.4.
Competição por destino
A competição por destino é, provavelmente, o tipo de competição menos intuitivo
entre aeroportos. Por "competição por destino" quer-se dizer, simplesmente, que
aeroportos desempenham um papel importante na atratividade de uma determinada
localidade - seja sob o ponto de vista turístico, seja sob o ponto de vista de negócios. Em
outras palavras, aeroportos fazem parte do pacote de turismo de uma cidade ou região.
Nesse sentido, a qualidade, custo e escopo de serviços oferecidos por um aeroporto
impactam diretamente na atratividade geral do destino servido por aquele aeroporto.
Tretheway e Kincaid (2005:5) citam, por exemplo, o mercado de convenções:
"planejadores de convenções consistentemente ranqueiam serviços aéreos prestados a uma
comunidade como um dos dois principais critérios de escolha de um lugar para uma
convenção". Outro exemplo trazido pelos autores é o mercado de cruzeiros - cuja decisão
sobre o ponto de embarque depende, em larga medida, da integração entre o aeroporto e o
porto - ou mesmo o mercado de turismo em geral, uma vez que a decisão por visitar
determinada localidade pode passar pela qualidade/preço dos serviços do aeroporto da
região.
No Brasil, o destino turístico Nordeste é particularmente relevante2• De acordo
com pesquisa divulgada pelo Ministério do Turismo no final de 2014, "oito em cada dez
entrevistados que pretendem viajar planejam fazê-lo dentro do Brasil nos próximos seis
meses, e quase metade deles (46%) apontam a região como destino favorito". Ainda de
acordo com a pesquisa, as cidades mais procuradas são Aracaju, Fernando de Noronha,
Fortaleza, Ilhéus, João Pessoa, Maceió, Natal, Porto Seguro, Recife e Salvador.
Como se pode observar, tanto em termos teóricos como em termos práticos, há
possibilidade de competição por destino entre aeroportos, particularmente se situados na
mesma região geográfica.
2.1.5.
Competição por contratos
2http://www.turismo.gov.br/ultimas-noticias/4239- ferias--nordeste-se-mantem-na-preferencia-nacional
(acessado em 22/06/2015)
cjl)----
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Starkie (2010) identifica, ainda, um quinto tipo de competição entre aeroportos: a
competição por contratos. Segundo o autor, no período pós-liberalização do mercado
europeu de transporte aéreo, um novo e inesperado tipo de competição surgiu entre os
aeroportos do continente: a competição para atração de empresas de baixo custo (Low Cost
Carriers - LCC), o que, por um lado, aumentou a concorrência entre aeroportos e, por
outro, aumentou o poder de barganha das empresas aéreas.
o
principal instrumento de manifestação dessa competição foi a assinatura de
contratos de longo prazo entre aeroportos e LCCs. Esses contratos vão muito além de um
simples acordo de preços: regulam também a qualidade dos serviços prestados (por
exemplo, tempo máximo de espera em filas ou tempo mínimo de turnaround), a divisão
dos custos de marketing ou ainda compromissos detalhados de investimentos futuros pelo
aeroporto. Segundo Starkie, as tarifas acertadas pelas empresas aéreas nesses contratos são,
em média, muito inferiores às tarifas regularmente cobradas pelos aeroportos, o que
demonstra um aumento significativo do poder de barganha das empresas aéreas em relação
ao que antes se pensava serem "monopolistas naturais".
Ainda sobre esse ponto, Barrett (2000) analisou dezessete casos de competição
entre aeroportos na Europa tendo com base a experiência da Ryanair, uma das empresas de
low cost mais tradicionais do mundo. Os casos analisados consideraram aeroportos na
Irlanda, no Reino Unido, na França, na Itália, na Suécia, na Noruega, na Bélgica e na
Alemanha. A conclusão geral do autor foi que, por um lado, a competição entre aeroportos
foi um instrumento fundamental de competição da empresa e, por outro lado, a presença de
uma empresa de baixo custo foi essencial para o surgimento da competição entre
aeroportos.
2.2.
Regulação por Comparação (Bencllmark Regulation)
Um aspecto central na atividade regulatória é a comparação entre os vanos
agentes envolvidos no sistema. Com base nessa percepção, a literatura desenvolveu o que
ficou conhecido como Benchmark Regulation ou Yardstick Competition. A lógica por trás
desse modelo é que o regulador pode utilizar as características da firma mais eficiente de
determinado setor como parâmetro para a regulação. Assim, a tarifa ou o reajuste tarifário
a ser permitido para as empresas atuantes em um setor são calculados levando-se em
consideração, por exemplo, os custos médios da firma eficiente. Dessa forma, as demais
firmas ver-se-iam obrigadas a perseguir a estrutura de custos da firma mais eficiente.
Trata-se de uma forma bastante criativa de se introduzir um grau de competição entre, por
exemplo, aeroportos geograficamente distantes.
Uma das principais características do processo de regulação é a existência de
assimetria informacional entre o agente regulado e o regulador. Por essa razão, esse último
pode optar por conceber parâmetros que irão auxiliar na comparação entre os mais diversos
agentes dentro de um mesmo setor ou entre um agente interno com outros agentes que
estão inseridos no mesmo setor de outros países. Dessa forma, estar-se-ia criando uma
forma de regular os agentes com base na atividade prestada por outros agentes
semelhantes.
Para isso, uma das opções à disposição do regulador é criar parâmetros que
poderão lhe fornecer informações importantes e que permitirão a comparação entre os mais
diferentes agentes, inclusive no que tange à comparação da qualidade do serviço que está
sendo prestado. Com isso, o regulador pode reduzir a assimetria de informação com
relação ao ente regulado, principalmente sobre o custo da firma. A ideia central é de que o
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custo da firma pode ser comparado com o custo de outras firmas, inclusive em mercados
com áreas geograficamente diferentes, que se utilizam de tecnologia semelhante para
dispor de seu produto.
A minimização da assimetria informacional é de fundamental importância para o
regulador, uma vez que esse constitui, por vezes, grande obstáculo à regulação eficiente. O
agente regulado, em geral, não tem incentivo para conceder todas as informações
necessárias para o regulador e este tem receio de arbitrar esses dados de forma muito rígida
e montar uma estrutura regulatória que pressione excessivamente o agente regulado a
ponto deste último vir a desistir do negócio em questão. Segundo Laffont & Tirole (1993),
de uma forma geral, por causa da assimetria de informação entre o regulador e o agente
regulado, há uma redução da eficácia da regulação, e o regulador deveria usar todas as
informações disponíveis para reduzir essa assimetria. Como vimos, uma das formas de
compreender melhor a tecnologia utilizada pelo agente regulado - bem como a natureza de
seus custos - é comparar o desempenho da firma com a de outras firmas que produzem um
bem/serviço semelhante.
É importante observar que a regulação por comparação e a regulação por tarifa
teto não são mutuamente excludentes, podendo ser usadas de forma a se complementarem.
Para a definição e a redefinição do Fator X3, por exemplo, é comum fazer uma avaliação
que compara os ganhos de produtividade futura com os passados dentro da indústria em
questão. A aferição comparativa da eficiência das diferentes firmas inseridas em
determinado contexto regulatório pode ser de fundamental importância na determinação de
um Fator X que, de fato, reflita o ganho de produtividade do setor.
Assim, segundo a Productivity Comission da Austrália (2002), o objetivo do
benchmarking sob um regime de tarifa teto é aumentar os incentivos à maior eficiência em
cada uma das firmas. Isso porque, dada a maior quantidade de informações à disposição do
regulador, esse dependerá menos das informações fornecidas pela firma "A" para a
definição do seu teto tarifário - ou do reajuste de tarifas permitido -, podendo se valer,
agora, das informações de diversas outras firmas do setor. Isto daria incentivos para a
busca de eficiência de custos e de investimentos adequados.
Nesse sentido, deve-se notar que o benchmarking não é importante somente sob o
ponto de vista da atividade reguladora, mas tem potencial de gerar externalidades positivas
em todo o sistema aeroportuário. Conforme destacado em Scotti apud Pavlyuk (2012: 123),
diferentes atores podem se beneficiar de um processo de benchmarking:
•
A gestão de aeroportos exige a comparação, em termos de eficiência, com
outros negócios semelhantes de forma a melhorar suas operações e,
consequentemente, a posição do aeroporto em um ambiente competitivo;
•
A gestão de empresas aéreas está interessada na identificação de aeroportos
eficientes para suas atividades operacionais;
•
Municípios exigem aeroportos eficientes para atração de negócios e turismo
à sua região;
3
Fator de produtividade, a ser aplicado nos reajustes tarifários, com o objetivo de compartilhar os ganhos de
produtividade e eficiência com os usuários.
•
Formuladores de políticas necessitam do benchmarking entre aeroportos de
forma a criar programas de melhoramentos do setor e para a tomada de decisões
ótimas sobre a alocação de recursos.
No Brasil, em que pese o fato de ainda não terem sido realizados cálculos do Fator
X para a maioria dos aeroportos4 concedidos (para além dos valores já estabelecidos no
Contrato de Concessão), é possível verificar os benefícios do benchmarking aplicados à
aviação civil em diversos outros aspectos, entre os quais, pode-se citar:
•
No que concerne especificamente a esta SAC-PR, a possibilidade de avaliar
as condições de cada concessionária em dar cumprimento às cláusulas de seu
contrato de concessão tem possibilitado o aperfeiçoamento dos contratos
celebrados e um acompanhamento institucional mais efetivo.
A título de exemplo, pode-se citar o caso dos aeroportos de Galeão e de Confins,
cujas obras a cargo do Poder Público não foram realizadas pela Infraero dentro do
prazo previsto em contrato e que tiveram avaliações e propostas de solução
distintas pelas concessionárias. De fato, o enfrentamento de problema similar por
concessionárias distintas favorece a solução de controvérsias contratuais com
maior número de propostas e visões para garantir o bom andamento das
concessões.
•
A formação de uma base de dados que possa subsidiar a elaboração de
metodologia para melhorar os niveis de serviços previstos nos contratos de
concessão.
Nesse sentido, a Exposição de Motivos da Audiência Pública ANAC n° 21/2014,
que propôs modificar metodologia de cálculo do Fator Q a ser realizada na
Primeira Revisão dos Parâmetros da Concessão (RPC) do ASGA, apresentou
como objetivo principal da referida Audiência Pública nivelar o Contrato de
Concessão aos demais contratos celebrados com as concessionárias nas rodadas
anteriores, conforme trecho reproduzido a seguir:
"A proposta visa revisar os aspectos metodológicos referentes aos IQS e fator Q.
bem como, estabelecer diretrizes necessárias a implementação e aferição desses e
uniformizar os indicadores de todos os Contratos de Concessão a .fim de
consolidar modelo único e, assim, reduzir custos regulatórios e viabilizar
comparação entre os aeroportos.
Com efeito, o principal objetivo da I" RPC do ASGA quanto à metodologia do
Fator Q é nivelar, com algumas adaptações, o referido Contrato de Concessão
com as inovações contratuais aplicadas aos outros aeroportos concedidos pela
União (SBBR, SBCF, SBGL, SBGR, SBKP), permitindo assim o preenchimento de
lacunas metodológicas no texto contratual vigente, bem como uma gestão
contratual dinámica, com baixo custo regulatório e que estabeleça e fiscalize os
níveis mínimos de qualidade de serviços a serem prestados nos aeroportos
concedidos" .
•
A formação de uma base de dados que possa subsidiar o cálculo do Fator X
previsto nos contratos de concessão.
Conforme exposto, já foi realizado o cálculo do Fator X a ser aplicado no
Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante - RN até 2019 (Resolução
Apenas para Aeroporto Internacional de São Gonçalo do Amarante - RN (Resolução ANAC n° 354, de 17
de março de 20 I 5).
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ANAC n° 354, de 17 de março de 2015), mas ainda sem incluir as informações
referentes aos anos 2010, 2011, 2012 e 2013 provenientes dos aeroportos de
Guarulhos, Viracopos e Brasília. A não utilização dos dados deveu-se à transição
das operações em 2012 e, também, ao fato dos aeroportos concedidos estarem
inseridos em uma realidade consideravelmente diversa (grandes distâncias
euclidianas na análise de cluster). Tudo o mais constante, na medida em que mais
aeroportos geridos por consórcios privados independentes passem a operar, uma
base informacional maior será criada, permitindo cálculos mais precisos do fator
de produtividade que deve incidir sobre cada aeroporto.
Importante notar também que tal instrumento de comparação entre operações
distintas de aeroportos não é utilizado apenas pelo Poder Público, mas também
pelos usuários das infraestruturas, uma vez que passaram a comparar tipos de
serviços disponiveis, tecnologias, vantagens, etc., e, com isso, passaram a
demandar melhorias nos aeroportos que não dispõem das mesmas caracteristicas.
3.
EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA CONCESSÃO DE AEROPORTOS:
LIMITAÇÕES À PROPRIEDADE CRUZADA
A presente seção apresentará
um breve histórico
do processo
de
privatização/concessão no Reino Unido, México e Austrália, seguida de uma exposição das
principais características dos modelos adotados, com destaque para as regras de controle
sobre a propriedade cruzada em cada um deles. Da mesma forma que na Seção 2, destacase que uma apresentação abrangente sobre o tema já foi realizada por este Departamento de
Regulação e Concorrência - DERC por meio da Nota Técnica n° 33/DERC/SPRlSAC-PR
(em anexo), por ocasião da realização do leilão de concessão dos Aeroportos
Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, no Rio de Janeiro/RJ, e
Tancredo Neves, na região metropolitana de Belo Horizonte/MG. Assim, de forma a
manter a objetividade do presente estudo, iremos nos limitar a destacar os pontos
essenciais para a análise subsequente do caso em tela.
3.1.
Reino Unido
o Reino
Unido foi pioneiro no processo de privatização de aeroportos no mundo.
A British Airport Authority (atualmente, BAA) foi privatizada, em julho de 1987, com base
no Airports Act (1986). As principais características do modelo britânico de privatização
são: i) tratar-se de uma venda definitiva dos ativos para o setor privado (ou seja, uma
privatização strictu sensu) e ii) ter vendido em bloco sete dos maiores aeroportos da
Inglaterra e da Escócia para o mesmo operador. Assim, além dos aeroportos de Londres
(Heathrow, Gatwick e Stansted), a BAA era proprietária dos aeroportos de Glasgow,
Edinburgh, Aberdeen e Southampton.
o principal
objetivo alegado pelo Governo Britânico para privatizar a BAA como
uma empresa única foi a necessidade de tomá-la um ativo atrativo para o investimento
privado, permitindo que esses aeroportos provessem uma infraestrutura que acompanhasse
o crescimento esperado da demanda e a crescente competição entre empresas aéreas.
Contudo, mais de 20 anos depois, segundo relatório da Competition Comission (CC)
britânica (Competition Comission, 2009), verificou-se que o objetivo não foi plenamente
alcançado, uma vez que a propriedade comum de ativos com potencial de competição
havia gerado uma oferta inadequada de infraestrutura aeroportuária, insatisfatória
qualidade dos serviços, além do fato do mecanismo não prover incentivos adequados à
redução dos custos de operação. Com essa avaliação em mente, a CC decidiu impor à BAA
~ fli,ág:na 10;;
a venda dos aeroportos de Stansted e Gatwick, além de um dos aeroportos da Escócia
(Glasgow ou Edimburgo).
Deve-se atentar, contudo, para o fato de que a análise da CC não se limita à
análise da competição por mercado local. A CC ampara suas conclusões, também, na
relação perversa que considera existir entre a propriedade comum dos ativos e a regulação.
Segundo a CC, há uma relação direta entre falhas/dificuldades verificadas no processo de
regulação desses aeroportos e o fato de serem propriedade de uma única empresa, a BAA.
Isso porque, sob propriedade comum, a Civil Aviation Authority (CAA) - órgão
regulador britânico - fica presa à necessidade de uma análise bottom-up da eficiência
operacional e de capital da BAA, o que envolve um escrutinio detalhado dos custos da
companhia. Além disso, o órgão regulador se vê obrigado a fazer julgamentos de valor por vezes arbitrários ou dependentes da discricionariedade
do regulador ou do
aconselhamento de empresas de consultoria externas - sobre o nivel de serviços (qualidade)
e a eficiência de determinadas despesas de capital. Esse processo é ainda mais dificultado
pela assimetria de informação existente entre o órgão regulador e a BAA.
Caso os aeroportos regulados estivessem sob diferentes propriedades, a CAA seria
capaz de coletar infonnações produzidas por operadores independentes tornando possível
algum grau de regulação por comparação por meio do benchmark. Esse mecanismo, a
depender da forma como venha a ser implementado, pode permitir, ainda, uma espécie de
"competição por comparação" entre diferentes operadores. Dessa forma, a CC evidencia a
expectativa de que, de posse desse mecanismo, o regulador conseguiria reduzir custos
regulatórios - seja por permitir a redução do nivel de escrutinio necessário ao regulador,
seja por aumentar as chances de desenho de um mecanismo regulatório adequado - e,
consequentemente, aumentar o nível de serviço e a eficiência de despesas de capital.
A experiência britânica é, assim, bastante elucidativa das vantagens associadas à
atração de operadores independentes para operação de aeroportos no país. O
desenvolvimento do transporte aéreo no Reino Unido deixou evidente a existência de
competição potencial entre os aeroportos da BAA que atendiam à região de Londres e dois
dos aeroportos escoceses. Essa competição potencial não se transformava em competição
real, em grande medida, pela existência de propriedade comum dos ativos.
Não se pode ignorar o alto custo político da decisão de um órgão governamental
de forçar uma empresa privada a se desfazer de três dos seus principais ativos por
argumentos concorrenciais.
3.2.
México
A decisão de conceder a infraestrutura aeroportuária do país ao setor privado teve
como marco inicial a publicação da Ley de Aeropuertos, em 22 de Dezembro de 1995.
Esse processo culminou na concessão, em 1998, de 34 dos 58 aeroportos da operadora
mexicana ASA à iniciativa privada em um modelo BOT (Build-Operate-Transjer
Construir, Operar e Transferir). O processo foi regulamentado por documento intitulado
Lineamento Generales para la Apertura a la Inversión em el Sistema Aeroportuario
Mexicano, no qual se definiram as principais características do modelo de concessão
mexicano.
Para o processo de concessão foram formados quatro grupos de aeroportos, com
suas respectivas Sociedades Controladoras:
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Página J J de 58
•
Grupo Aeroportuario Ciudad de México (GACM) - aeroporto da Cidade do
México;
•
Grupo Aeroportuario deI Sureste (ASUR) - 9 aeroportos, sendo o principal
o Aeroporto de Cancún;
•
Grupo Aeroportuario Centro-Norte
principal o Aeroporto de Monterrey;
(GACN) -
13 aeroportos,
sendo o
•
Grupo Aeroportuario dei Pacifico (GAP) - 12 aeroportos, sendo o principal
de Guadalaraja.
Os leilões dos grupos foram realizados em 1998, 1999 e 2000 (ASUR, GAP e
GACN, respectivamente) e seguiram o critério de maior outorga entre as empresas que
atenderam aos requisitos técnicos minimos. Para evitar abusos de poder de mercado, a
abertura foi acompanhada de regulação tarifária e de outras regras de competição. Entre
essas, destaca-se a proibição de que o Sócio Estratégico de cada um dos grupos detenha
qualquer participação em outro grupo aeroportuário (limitação à propriedade cruzada).
Em que pese não termos encontrado documentos do Governo do México com a
justificativa oficial para a limitação à propriedade cruzada, pode-se especular sobre as
razões que teriam levado a essa decisão. Em primeiro lugar, deve-se notar que, dada a
distância entre os principais aeroportos de cada grupo, é pouco provável que um critério de
competição pelo mercado local tenha embasado essa decisão (vide Tabela I).
Tabela 1 - Distância entre os principais aeroportos mexicanos em km
Aeropuerto de
Ciudad de Mcxico
AeroJluerto
de Cancún
AcroJluerto
de Monterrcy
AeroJluerto de
Guadalajara
Aeropuerto de
Ciudad de
Mexico
-
1.610
938
558
AeroJluerto de
Cancún
1.610
-
2.543
2.163
AeroJluerto de
Monterrey
938
2.543
-
Aeropuerto de
Guadalajara
558
2.163
-
Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária)
Assim, sob o ponto de vista estrito da concorrência, o que poderia justificar a
restrição à propriedade cruzada seria a possibilidade de competição real ou potencial entre
esses aeroportos nos seguintes nichos: i) tráfego internacional de passageiros (conexão
internacional); ii) tráfego de conexão doméstico (formação de hubs); e iii) tráfego de carga.
Restaria, ainda, o argumento do benchmarking. Sobre esse ponto, vale destacar
que, ao se decidir pelo modelo de concessão dos aeroportos no México, aventou-se a
possibilidade da concessão dos 35 aeroportos em um único bloco. Um dos motivos que
levou à opção pela concessão em blocos distintos foi que esse modelo facilita a
comparação no tocante à qualidade dos serviços e dos indicadores de desempenho, tanto
para o grupo de forma conjunta como para os aeroportos de maneira individual. Nesse
caso, fica evidente que tanto a escolha por conceder em blocos distintos como a decisão de
restringir a participação cruzada teve como um dos motivadores principais a importância
de se gerar informações que permitam a comparação entre operadores distintos sobre a
qualidade de serviço e o desempenho desses operadores, ou, em outras palavras, a
importância de se permitir o benchmarking entre operadores aeroportuários distintos e
independentes.
Vale destacar, por fim, que a Comisión Federal de Competencia (CFC), em
relatório divulgado no final de 2007 (CFC, 2007), chamou a atenção para a necessidade de
se buscar formas de estimular a maior competição no sistema aeroportuário mexicano.
Esse objetivo ficou evidente na análise da situação do Aeroporto Internacional da Cidade
do México (ainda público), para o qual a CFC recomendou que o órgão regulador aplicasse
regulação tarifária nos mesmos moldes da aplicada para aeroportos privatizados (CFC,
2007:20). Além disso, a CFC recomendou retirar a participação do Governo Federal dos
aeroportos situados na região metropolitana da Cidade do México (aeroportos de Toluca,
Cuernavaca, Querétaro e Puebla), sob o argumento de que tais aeroportos poderiam
competir, em alguns nichos, com o Aeropuerto Internacional Ciudad de Mexico,
estimulando, assim, uma maior eficiência econômica, menores custos ao usuário e maior
qualidade do serviço (CFC, 2007). Ademais, a CFC trouxe como uma das recomendações
assegurar que a concessão de novos aeroportos seja pró-competitiva.
Com isso em mente, em decisão recente sobre a concessão greenfield do
aeroporto de Riviera Maya, a CFC decidiu vedar a participação da ASUR, administradora
do aeroporto de Cancún. Demonstra-se com essas decisões uma grande preocupação do
governo mexicano em garantir um ambiente competitivo no sistema aeroportuário do país,
não somente com o objetivo de estimular a concorrência, mas também de permitir a
comparação no que diz respeito à qualidade de serviço e ao desempenho de cada um dos
diferentes operadores.
3.3.
Austrália
A primeira rodada de concessões dos aeroportos australianos (até então operados
por uma empresa pública chamada Federal Airports Corporation - FAC) foi concluída em
maio de 1997, sendo composta pelos aeroportos de Melbourne, Brisbane e Perth. Já a
segunda, concluída em março de 1998, contemplou os aeroportos de Alice Springs,
Canberra, Coolangatta, Darwin, Hobart, Launceston e Townsville. Outros sete aeroportos
foram concedidos individualmente em momento posterior e o Aeroporto Internacional de
Sydney foi transferido à iniciativa privada somente em 2002.
Entre as principais caracteristicas das concessões australianas, destacam-se o
leilão por maior outorga, a regulação por tarifa teto (price cap) e possibilidade de
aumentos tarifários acima do previsto no caso de investimentos necessários e não
previstos. A propriedade cruzada foi restringida para os aeroportos da Fase I e permitida
para os aeroportos da Fase 2 (o que levou a algumas combinações societárias entre esses
aeroportos e os da primeira fase). As restrições à propriedade cruzada foram estipuladas
para os chamados "pares de aeroportos" (Sydney, Melbourne, Brisbane e Perth). Nesse
caso, a participação cruzada estava limitada a 15%.
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Página 13 de 58
(kL.-: ~
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Assim como no caso mexicano, ao analisarmos a distância entre os quatro grandes
aeroportos australianos, podemos descartar a possibilidade de que haja qualquer grau de
competição pelo mercado local, ou seja, qualquer área de captação em comum.
Tabela 2 - Distância entre os principais aeroportos australianos (em km)
Aeroporto de
Sydney
Aeroporto de
MelboUl'ne
Aeroporto de
Brisbane
Aeroporto de
Perth
Aeroporto de
Sydney
-
855
946
3.916
Aeroporto de
Melbourne
855
-
1.690
3.405
Aeroporto de
Brisbane
946
1.690
-
4.352
Aeroporto de
Perth
3.916
3.405
4.352
-
Fonte: Google Maps (menor distância rodoviâria)
Assim, resta a possibilidade de que algum grau de competição real ou potencial
em outros nichos de mercado - particularmente carga, tráfego internacional de passageiros
e atração de companhias de baixo custo (low cost carriers) - possa ter justificado a
restrição à propriedade cruzada no caso australiano.
Relatório da Productivity Comission (PC) australiana, divulgado em 2002 - ano
da concessão do aeroporto de Sydney - destaca, por exemplo, o maior "potencial de
substituição de aeroportos" do tráfego de carga em relação ao tráfego de passageiros (PC,
2002:126). Destaca, ainda, que a definição de um "aeroporto próximo" para carga não é a
mesma que a definição de um "aeroporto próximo" para passageiro: "Por exemplo,
conforme apontado acima, os aeroportos de Melbourne e Sydney são substitutos viáveis
para o Aeroporto de Adelaide em certas circunstâncias" (PC, 2002: 127). Destaca-se que,
em pesquisa no Google Maps, a menor distância rodoviária entre o Aeroporto de Sydney e
o Aeroporto de Adelaide é de 1.373km e entre o Aeroporto de Melbourne e o Aeroporto de
Adelaide é de 735 km, o que mostra a predisposição da PC em admitir a possibilidade de
competição no mercado de carga mesmo em aeroportos muito distantes entre si, o que
parece ser particularmente verdadeiro no caso do tráfego internacional de carga (que tem
como foco trazer produtos para o pais e não para uma região em específico). Os gestores
do Aeroporto de Melbourne, por exemplo, compartilham dessa opinião. Segundo eles,
"Os operadores de serviços defrete parecem estar bastante dispostos a mudar os
aeroportos, o que é um reflexo de que seus negócios são guiados, principalmente,
pela tarefa de entregar importações à Austrália - e não levar exportações e/ou
importações de/para um local especifico do pais. Isto porque o que realmente
impulsiona o{ornecimento de serviços de frete aéreo é a disponibilidade de carga
de alto valor agregado .. É justamente essa disposição de mudar sua base de
operações aliada à disponibilidade geral de capacidade aeroportuária que
confere aos aeroportos pequeno poder de mercado em relação aos serviços de
frete". (PC, 2002: 127).
Admite-se, ainda, a possibilidade de competição pelo tráfego internacional de
passageiros entre esses aeroportos: "A competição por tráfego internacional entre esses
çJ17
ti::
~58
fi:
aeroportos podem moderar, embora não eliminar, esse último efeito [existência de poder de
mercado)" (PC, 2002:144). Segundo a Comissão, é comum que grandes aeroportos
ofereçam incentivos e, por vezes, entrem em verdadeiras "guerras de preço" para atração
de novas empresas/rotas. Novamente, os próprios gestores aeroportuários parecem
concordar com essa avaliação. Segundo o Aeroporto de Sydney: "na situação em que um
novo mercado está sendo aberto, para ajuda no primeiro ano, dois, três anos, você pode
oferecer incentivos para construir o mercado" (PC, 2011 :79). Esse raciocínio vale tanto
para atração de tráfego internacional, quanto para atração de novas empresas de baixo
custo. Isso porque o fato de ter como público-alvo passageiros com alta elasticidade-preço
da demanda possibilita à empresa maior margem de manobra na escolha do aeroporto e de
suas rotas.
Chama atenção, ainda, o fato de que, entre os objetivos anunciados pelo governo
australiano antes da concessão dos aeroportos, havia o seguinte: "estabelecer diversidade
suficiente de propriedade de aeroportos com vistas a estimular a inovação e o
benchmarking competitivo" (Hooper et ai, 2000: 196).
Essa visão da importância do benchmarking para a regulação é compartilhada pela
Productivity Comission - PC. A PC destaca importância do benchmarking entre aeroportos
que operam dentro do mesmo contexto regulatório: "Um benchmarking eficaz envolve
comparações' apples-to-apples', razão pela qual é comum que os estudos sejam realizados
tomando por base ativos submetidos a uma mesma jurisdição ou sistema regulatório" (PC,
2011 :43). Dessa forma, fica evidente a importância de uma amostra de aeroportos dentro
de um mesmo contexto regulatório para a utilização desse instrumento de comparação.
o
próprio órgão de concorrência australiano - Australian Consumer and
Competition Comission - publicou, em 2013, relatório intitulado Airport Monitoring
Report (ACCC, 2013) no qual realiza uma análise comparativa do desempenho dos
aeroportos de Adelaide, Brisbane, Melbourne, Perth e Sidney (comparando, por exemplo, a
performance desses aeroportos em termos de qualidade de serviço e receitas por
passageiro). Por fim, ao tratar da importância do benchmarking para a atividade
regulatória, a PC destaca sua utilidade em dois campos:
•
Como indicador de performance comparativa entre os aeroportos em um
contexto regulatório particular: no caso das concessões brasi leiras, poderíamos
traçar um paralelo com a definição das métricas/metas dos níveis de qualidade do
servIço;
•
Como mecanismo para determinação de tarifas aeroportuárias, no que se
pode traçar um paralelo com as revisões do Fator X, no caso brasileiro.
Um aspecto que chama a atenção da experiência australiana foi a evolução de uma
regulação por tarifa teto (price cap) para um modelo de monitoração de preços (ou light
handed regulation). Em 2002, após a forte redução na demanda por aviação mundial
decorrente dos atentados de 11/9 e a detecção de problemas nos incentivos para
investimento do modelo de tarifa teto australiano (vide Forsyth, 2000), o governo do país
decidiu abolir a regulação tarifária de todos os principais aeroportos do país. A PC
concluiu que uso - ou abuso - de poder de mercado pelos aeroportos poderiam ser
limitados por três fatores principais:
•
Pressões e oportunidades comerciais, principalmente devido ao alto grau de
importância das receitas não tarifárias, que estimula a necessidade de atrair
passageIros.
c;i!.P
Página 15 de 58 ~
fL~~
~
•
Estratégias de crescimento a longo prazo: aeroportos têm interesse em
trabalhar juntamente com outros provedores de serviço (indústrias de turismo e de
aviação) de modo a promover a atratividade de determinada localidade.
•
Poder compensatório das empresas aéreas: a tentativa de exercer poder de
mercado pelos aeroportos pode ser limitada pela atuação em direção oposta das
empresas aéreas.
As próprias características do modelo deixam evidente a necessidade de haver
operadores independentes para que seja sequer cogitada sua adoção. Isso porque, na
ausência de operadores independentes, dois dos "mitigadores" do abuso de poder de
mercado pelos aeroportos identificados pela Comissão ficam comprometidos: i) sob o
ponto de vista do aeroporto, o estímulo para atratividade de uma localidade específica fica
comprometido, uma vez que o operador passará a ser indiferente se uma ou outra
localidade é mais atraente Gá que é proprietário do aeroporto de ambas localidades); ii) por
um lado, o poder compensatório das empresas aéreas fica severamente limitado e, por
outro lado, o poder de mercado do operador aeroportuário, acentuado. Além disso, a
ausência de produção de informações por firmas diferentes pode comprometer a habilidade
do regulador de detectar se há ou não abuso de poder de mercado por um aeroporto
específico. Dessa forma, na ausência de operadores aeroportuários independentes, fica
praticamente impossível ao órgão regulador sequer cogitar a transição para um modelo de
light-handed regulation (regulação leve).
Nesse contexto, fica evidente a importância que o Governo Australiano conferiu
no seu modelo de concessão à atração de operadores independentes para os principais
aeroportos do país, bem como a relevância adicional adquirida pela limitação da
propriedade cruzada na transição de um modelo price cap para um modelo de
monitoramento de tarifas. Assim como no caso brasileiro, a vedação à participação cruzada
parece ter sido justificada por dois fatores principais: i) a possibilidade de competição entre
aeroportos em alguns nichos de mercado, particularmente no tráfego internacional de
passageiros; ii) a importância de se gerar informação a partir de operadores aeroportuários
independentes de modo a subsidiar o processo regulatório.
4.
EVOLUÇÃO
CARACTERÍSTICAS
DO SETOR
E DESAFIOS
DE
AVIAÇÃO
CIVIL
BRASILEIRO:
Primeiramente, cumpre abordar a importância do setor de transporte aéreo para o
país, bem como sua evolução nos últimos anos. De fato, o transporte aéreo é de
fundamental importância para o desenvolvimento e crescimento sustentado do Brasil, uma
vez que os voos impulsionam oportunidades para o incremento dos negócios entre as
regiões (representando importante insumo na cadeia produtiva), movimento de pessoas a
trabalho e estudo, além de outros fatores que aumentam o bem estar da população, como
turismo, lazer, tratamentos de saúde, entre outros. No âmbito das contas externas, o
transporte aéreo também exerce influência, uma vez que possibilita receitas e despesas em
moedas estrangeiras por meio da exportação e importação de produtos e serviços, além de
viagens internacionais.
Ao contrário de economias mais amadurecidas, em que a elasticidade renda da
demanda por transporte aéreo declina, o Brasil possui grande potencial de crescimento no
setor de aviação civil, conforme evidenciam números recentes referentes ao seu mais
expressivo e sintético indicador: entre 2005 e 2014, o movimento de passageiros nos
aeroportos no país cresceu, em média, 9% ao ano.
Página 16 de 58
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Tal fenômeno de crescimento do mercado interno de aviação é fruto da
conjugação de diversos fatores socioeconômicos e concorrenciais: aumentos de renda da
população brasileira (efeito renda), a ascensão das classes sociais, a popularização do
modal aéreo, a redução de preços das passagens (efeito preço), a entrada de novas
empresas no mercado, a comercialização de bilhetes por canais mais acessíveis, dentre
outros, o que elevou o setor à condição de modal preferencial para o transporte de
passageiros de longa distância no País.
4.1.
Oferta de transporte aéreo
Vigora, no País, a liberdade de oferta de transporte aéreo no mercado domésticos.
Assim, uma vez constituídas, as empresas aéreas são livres para explorar os mercados em
que quiserem se estabelecer, observada a prestação de serviço adequado e a
disponibilidade de infraestrutura.
Os dados de oferta de transporte aéreo apresentados a seguir consideram apenas
os voos remunerados das empresas brasileiras e estrangeiras, incluídos os voos regulares,
extras, cargueiros não regulares, charter e fretamentos, excluídos os voos de serviço,
posicionamento, experiência e instrução.
O Gráfico I a seguir exibe a evolução da oferta do transporte aéreo de passageiros
em termos de Available Seat Kilometer - ASK (Assento Quilômetro Oferecido) para os
mercados doméstico e internacional. O ASK é obtido pela multiplicação da quantidade de
assentos oferecidos pela quantidade de quilômetros voados. O número apresentado referese à soma dos produtos obtidos ao multiplicar-se o número de assentos disponíveis em
cada etapa de voo pela distância da etapa.
Considerando o período de 2005 a 2014, a oferta doméstica cresceu em média
9,6% ao ano, enquanto a internacional 1,7% ao ano. Mais recentemente, a oferta por
transporte aéreo doméstico de passageiros em 2014 registrou crescimento de 0,95% em
relação à oferta de 2013 e a oferta por transporte aéreo internacional de 2014 diminuiu
1,4% em relação à oferta do ano anterior. Com o resultado de 2014, a oferta doméstica
alcançou o segundo maior nível dos últimos dez anos, inferior apenas ao do ano de 2012. A
oferta internacional de 2014 também alcançou seu segundo maior patamar nos últimos dez
anos, inferior apenas ao do ano de 2013.
Lei n°. 11.182/2005:
Art. 48. (VETADO)
g 10 Fica assegurada às empresas concessionárias de serviços aéreos domésticos a exploração de quaisquer
linhas aéreas, mediante prévio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de
cada aeroporto e as nonnas regulamentares de prestação de serviço adequado expedidas pela ANAC.
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Página 17 de 58
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Jo/L~
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Gráfico 1. Evolução da oferta do transporte aéreo, 2005 a 2014
ASK doméstico e internacional
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2005
2006
2007
2008
2009
--Doméstico
2010
2011
2012
2013
2014
--Internacional
Fonte: ANAC
Já O Gráfico 2 exibe a variação percentual anual da oferta Available
Kilometer - ASK (Assento Quilômetro Oferecido) para o mercado doméstico.
Seat
Gráfico 2. Variação da Oferta do Transporte Aéreo, 2006 a 2014
Variação do ASK em relação ao ano anteriormercado doméstico
20%
____________________________________ _
19,0% _____ _________________ _
!-- - - -f3;0% --- --- ---- --- ---- -- -- ---- - --- ---
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0,9%
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2006
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2008
2009
2010
2011~___;01~~'
__________________
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_
Fonte: ANAC
A série histórica do Gráfico 2 revela uma tendência acentuada e ininterrupta de
crescimento da oferta de transporte aéreo doméstico entre 2005 e 2012. Não obstante, a
partir de 2011, a variação anual da oferta de transporte de passageiros começa a ser
significativamente reduzida, culminando em um crescimento de oferta doméstica, em 2012
de 2,8%.
Em 2013 houve uma redução de 2,8%, o que pode ser explicado tanto pelo
expressivo crescimento da base de assentos ofertados (devido às fortes expansões
verificadas em anos anteriores, principalmente para o mercado doméstico) quanto pela
recente redução do ritmo de crescimento da economia.
No entanto, em 2014 houve uma pequena recuperação desse valor. Deve-se
ressaltar, ainda, que as duas maiores empresas do país, TAM e Gol, encontram-se em um
período de reestruturação interna, o que tem ocasionado uma diminuição de sua oferta de
voos.
4.2.
Demanda por transporte
aéreo
Da perspectiva da demanda, importante ressaltar que o transporte aéreo é
considerado um bem intermediário, uma vez que os usuários se utilizam do transporte para
atingir algum propósito de deslocamento. Desse modo, a demanda é qualificada como
derivada. O Gráfico 3 apresenta a evolução da quantidade total de passageiros pagos
transportados pelas empresas aéreas brasileiras no período de 2005 a 2014.
Gráfico 3. Evolução da quautidade de passageiros transportados,
de 2005 a 2014
Passageiros Pagos Domésticos e Internacionais
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2005
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2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Doméstico .--Internacional
Fonte: ANAC
No período de janeiro a dezembro de 2014, a quantidade de passageiros pagos
domésticos transportados acumulou crescimento de 6,5% em relação ao mesmo período do
ano anterior. No mesmo período, a quantidade de passageiros pagos internacionais
transportados acumulou aumento de 6,6% em relação ao mesmo período de 2013.
Com crescimento médio de 9% ao ano, a demanda total (doméstica e
internacional) quase triplicou nos últimos 10 anos. A demanda pelo transporte aéreo foi
impactada tanto pela intensificação do uso do modal por aqueles passageiros que já o
utilizavam quanto pela substituição de modal de transporte em decorrência dos efeitos
renda e preço já mencionados (resultando em forte inclusão de novos passageiros,
particularmente passageiros de nível de renda mais baixo, gerando inclusão social),
O gráfico 4 apresenta a evolução da demanda por transporte aéreo em termos de
Passageiro Quilômetro Pago Transportado (Revenue Passenger Kilometer - RPK) das
empresas brasileiras de transporte aéreo regular, no período de 2005 a 2014. O RPK é
obtido pela multiplicação da quantidade de passageiros pagantes transportados pela
quantidade de quilômetros voados.
A demanda (em RPK) por transporte aéreo doméstico de passageiros em 2014
registrou crescimento de 5,9% em relação à demanda de 2013 e a demanda por transporte
cjJ2-
Página 19 de 58
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aéreo internacional de 2014 cresceu 5% em relação à demanda do ano anterior. Com o
resultado de 2014, tanto a demanda doméstica quanto a internacional alcançaram seus
maiores níveis nos últimos dez anos.
Gráfico 4. Evolução da Demanda do Transporte Aéreo, 2005 a 2014
----
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RPK doméstico e internacional
--- --------------- 93 c487,0
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--Iloméstico
2010
2011
2012
2013
2014
--Internacional
Fonte: ANAC
J á O gráfico 5 apresenta a variação percentual da demanda por transporte aéreo em
termos de Passageiro Quilômetro Pagos Transportado (Revenue Passenger Kilometer RPK) das empresas aéreas brasileiras no período de 2006 a 2014.
Gráfico 5. Variação Anual da Demanda do Transporte Aéreo, 2006 a 2014
Variação do RPK em relação ao ano anterior mercado doméstico
25%
- - - - - - - - - - - - - -23,60/0. - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
.---.----------
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: ANAC
A série histórica apresentada no Gráfico 5 revela o crescimento acentuado da
demanda por transporte aéreo doméstico entre 2005 e 2014. Não obstante, a partir de 2012,
o crescimento anual da demanda por transporte de passageiros reduz-se significativamente,
culminando em uma variação da demanda doméstica, em 2012, 2013 e 2014,
respectivamente, de 6,7%, 1,4% e 5,9%. Assim como argumentado no caso da oferta, esse
comportamento pode ser explicado tanto pelo expressivo crescimento da base de
c;lJ?'
Página20 de 58
a.,k~
passageiros (devido às fortes expansões verificadas em anos anteriores, principalmente
para o mercado doméstico) quanto pela recente redução do ritmo de crescimento da
economia (efeito renda).
4.3.
Oferta versus demanda
A flexibilidade conferida ao regime de exploração do transporte aéreo sob
liberdade de oferta e liberdade de tarifa, sem a garantia de equilíbrio econômico-financeiro
da atividade, exige das empresas aéreas maior esforço de planejamento e agilidade de
execução, de forma a captar movimentos que alterem o comportamento da demanda e,
assim, obter o desejado equilíbrio. Incrementa-se, ainda, o potencial de concorrência entre
as empresas.
Deve-se notar que o procedimento operacional de autorização de voos realizado
pelo órgão regulador, após ouvidos o administrador aeroportuário e a autoridade
aeronáutica, não constitui óbice à eficiência dessa dinâmica. Os Gráficos 6 e 7 consolidam
os dados de oferta e demanda, respectivamente, no mercado doméstico e internacional e
denotam a mesma tendência de comportamento.
Gráfico 6. Evolução da Oferta e Demanda Doméstica, 2005 a 2014
Oferta (ASK) e Demanda (RPK) Doméstica
140
.
120
_
.
116,1
_~_ _
.
II 9,3_
1l~ t9
117,0
_
102,7
- - - - - - - 8-1-,5- _..- -87~Õ-"---88;~--- .93,4_ - _.
100
UI
Gl
'0
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56,9
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45,7
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40 _~____________________________________ _
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20
o
2005
2006
--Oferta
2007
2008
Doméstica
(ASK)
2009
2010
--Demanda
2011
2012
2013
2014
Doméstica
(RPK)
Fonte: ANAC
A variável Assentos Quilômetro Oferecido (ASK) do ano de 2014 no mercado
doméstico cresceu 0,95% em relação ao ano anterior e seu crescimento é de 128,5% nos
últimos 10 anos, o que configura uma média de 8,6% ao ano.
Já a variável Passageiro Quilômetro Pago Transportado (RPK) no mercado
doméstico cresceu 5,9% em relação ao ano anterior e seu crescimento é de 162,3% nos
últimos 10 anos, o que configura uma média de 10,1% ao ano.
4P' .
Página 21 de 58
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Gráfico 7. Evolução da Oferta e Demanda Internacional, 2005 a 2014
Oferta (ASK) e Demanda (RPK) Internacional
\li
GJ
40
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - --
35
---------------30,5
30
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25
-23,5--- 22;3__
23,L
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20
iii
15
33,4
..--
-~---------------
27,6
28,2
19,4
19,5
33,4
31,0
27,8
29.2
-- ~- - - - - -26-,4--" - -26~4- -- - -- - - - - - - -- -- - - - --
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10
- - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - -- - - - - - - - - -- - - - - - - -- - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --
5
------------ --------------------- --------------------_.._..---------------------------------
O
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
--Oferta
Internacional(ASK)
--
Demanda
Internacional
2014
(RPK)
Fonte: ANAC
Já no mercado internacional, a variável Assento Quilômetro Oferecido (ASK) do
ano de 2014 teve uma redução de 1,4% com relação ao ano anterior. No acumulado do
período, houve um aumento de 16%, o que configura uma média de 1,5% ao ano,
No que se refere à variável Passageiro Quilômetro Pago Transportado (RPK) no
mercado internacional, houve um crescimento de 5% em relação ao ano anterior e seu
crescimento é de 24,2% nos últimos 10 anos, o que configura uma média de 2,2% ao ano,
4.4.
Tarifas aéreas e Yield
O Yield Tarifa Aérea Médio Doméstico é um indicador que representa o valor
médio pago pelo passageiro por quilômetro voado. Tal indicador é o resultado da divisão
da Tarifa Aérea Média Doméstica pela distância média direta entre a origem e o destino do
passageiro. Tal indicador é muito útil para comparar os preços entre linhas aéreas com
diferentes distâncias,
A Tarifa Aérea Média Doméstica e o Yield Tarifa Aérea Médio Doméstico são
apurados com base nos dados mensalmente registrados pelas empresas aéreas na ANAC.
Estes indicadores representam os preços médios efetivamente comercializados (vendidos)
ao público em geral em todas as linhas aéreas domésticas de passageiros,
O mês de referência dos indicadores corresponde ao de comercialização do bilhete
de passagem aérea, independentemente da data de realização do voa, Os valores reais são
deflacionados (atualizados) pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) até o mês
mais recente apresentado no relatório, de maneira a possibilitar a comparação dos preços
ao longo do tempo.
As tarifas aéreas que compõem as receitas das empresas são livremente fixadas,
conforme assegura a Lei nO 11.182, de 27 de setembro de 20056. A evolução das tarifas
Art. 49. Na prestação de serviços aéreos regulares, prevalecerá o regime de liberdade tarifária.
~ 10 No regime de liberdade tarifária, as concessionárias ou permissionárias poderão determinar suas próprias
tarifas, devendo comunicá-Ias à ANAC, em prazo por esta definido.
6
dI? f)
Página 22 de 58
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aéreas domésticas comercializadas
entre 2005 e 2014 revela uma redução de,
aproximadamente, 53% em termos reais; o que denota o grande sucesso do regime de
liberdade tarifária no país. No ano de 2013, contudo, nota-se uma leve elevação de preços,
porém mantendo-se no mesmo patamar dos três anos anteriores.
o valor da Tarifa Aérea Média Doméstica Real do 3° Trimestre de 2014 das 52
rotas monitoradas pelas Portarias nO1.213/2001 e nO44712004, apurado em R$ 268,14 (em
valores atualizados pelo IPCA a setembro de 2014 comparado ao valor do 3° Trimestre de
2013), teve uma redução de 12,8%. Quando confrontada a Tarifa Aérea Média Doméstica
Real do terceiro trimestre de 2014 com aquela apurada no mesmo período de 2005,
considerando a série referente às rotas monitoradas desde 2005, verifica-se uma redução de
53%.
Já o valor da Tarifa Aérea Média Doméstica Real do 3° Trimestre de 2014 que se
refere à apuração do indicador em todas as rotas domésticas, conforme abrangência
estabelecida pela Resolução ANAC n° 140/2010, apurado em R$ 317,21, decresceu 11,4%.
Este valor representa uma redução de 5,5% em relação ao apurado no terceiro trimestre de
20 I O. Ressalva-se que as tarifas aéreas variam a todo instante por ocasião dos períodos de
alta e de baixa demanda, da oscilação dos custos, da concorrência entre as empresas - que
realizam ações promocionais com frequência - e de outros fatores.
Gráfico 80 Evolução das Tarifas Aéreas Domésticas Comercializadas, 3° Trimestre,
2005 a 2014
Tarifa Aérea Média Doméstica Real (3° Trimestre)
700
"li).
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650
E
600
CIJ
550
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°CIJ
500
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•..'"
°CIJ
400
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CIJ
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350
300
oi:
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200
2005
--.Rotas
2006
2007
2008
2009
2010
2011
MonitoradaspelasPortarias n"1.21312001
e 447/2004
2012
--Todas
2013
2014
as Rotas
••.Yalorcrn em reais atualizados pelo IPCA a sclcrnbro de 2014
Fonte: ANAC
o gráfico 9 apresenta a variação percentual da Tarifa Aérea Média Doméstica
Real em comparação com o mesmo trimestre do ano anterior, para todas as rotas
domésticas. No terceiro trimestre de 2014, a Tarifa Aérea Média Doméstica Real registrou
redução de 11,4% em relação ao mesmo período de 2013.
Página 23 de S8
~
~L~ ~
Gráfico 9. Variação trimestral da Tarifa Aérea Doméstica Real, 2011 a 2014
Variação % da Tarifa Aérea Média Doméstica Real
Trimestral - Todas as Rotas
20
-- --- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- -- - --- --- - - - - - - - - - - - - - -18;5 - - - - - - - - - - - - - - --
15 .- --- ---- --- ---- --- ---- ---- ----- ---- ---- ---- -10
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5,2
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3"/13
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-10
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- - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ---
Fonle: ANAC
o Gráfico 10 apresenta a evolução de duas séries de apuração de Yield Tarifa
Aérea Médio Doméstico Real comercializado no terceiro trimestre de cada ano, Ressalta-se
que, em 2014, o passageiro pagou menos da metade do valor que pagava há 10 anos para
voar I km, conforme apresentado pelo indicador Yield.
Gráfico 10. Evolução do Yield Tarifa Aérea Médio Doméstico Real, 3° Trimestre, 2005
a 2014
1,0
0,9
0,8
--- ---- --0;83S - ---- ---- ---- ---- ---- ..---- ----- --0.769
----- -----------------
0,7
0,6
0,5
--------------------.
0,4
----------------------.-
0,3
_
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0,392
.352
u
,:::::Qt7
0,315
0,289
_
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0.298
0,2
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
--Rotas
MonitoradaspelasPortarias u" 1.213/2001
e 44712004 --Todas
* VaIarem
as Rotas
em reais atualizados pelo IPCA a setembro de
Fonte: ANAC
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Página 24 de 58
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Gráfico 11. Variação trimestral do Yield Tarifa Aérea Doméstico Real, 2011 a 2014
Variação % do Yield Tarifa Aérea Média Doméstico
Real Trimestral - Todas as Rotas
20
-- -- --- -- --- -- --- -- ---- -- ---- --- ---- ---- -- ---- -- --- --J 8;2--- -- - -- --- --- -- --- -- --- -- -- --_.
15
- - - - - -- - - - - - - - - - - - - - - - - - -- - -- - -- - - - - - -- - -- - -- - - - - - - --
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-------------------
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6,0
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': ."""'"'1'"""'"
-15 -----------------------------------------------------------_012,2
-----------------01,-.0-
Fonte: ANAC
4.5.
Taxa de aproveitamento
das aeronaves
No período de janeiro a dezembro de 2014, houve uma melhora na Taxa de
Aproveitamento (RPKI ASK) doméstico das aeronaves, subindo de 76, I%, no mesmo
período de 2013, para 79,8%.
Gráfico 12. Taxa de Aproveitamento Doméstica (RPKlASK), 2005 a 2014
100%
-----------------
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonle: ANAC
No período de janeiro a dezembro de 2014, também houve uma melhora na Taxa
de Aproveitamento (RPKlASK) internacional das aeronaves, subindo de 77,3%, no mesmo
período de 2013, para 82,5%, conforme apresentado no gráfico 13.
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Página 25 de 58
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Gráfico 13. Taxa de Aproveitamento Internacional, 2005 a 2014
--~-----------------------------------100%
90%
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60%
50%
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30%
20%
10%
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2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fonte: ANAC
4.6.
Carga Transportada
No período de janeiro a dezembro de 2014, o volume de carga paga doméstica
transportada acumulou redução de 4,3% em relação ao mesmo período de 2013, tendo
atingido 395,2 mil toneladas. No mesmo período, o volume de carga paga internacional
transportada também acumulou redução de 4,2% em relação ao mesmo período de 2013,
tendo atingido 171,4 mil toneladas.
Gráfico 14. Evolução da Carga Paga Doméstica e Internacional, 2005 a 2014
UI
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102,9 95,3
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o
----,-----,.........------~~----2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
--Carga
PagaDoméstica --Carga
PagaInternacional
Fonte: ANAC
Apesar da queda recente nos volumes de carga aérea transportada, os valores
carregados pelo modal aéreo tiveram variação positiva em razão de uma maior
movimentação de bens de alto valor agregado_
4.7.
Transporte Interestadual de Passageiros de Longa Distância:
entre os modais aéreo e rodoviário
Comparativo
Para se ter uma visão da evolução da quantidade de passageiros transportados no
modal aéreo, foi realizado um comparativo com o transporte rodoviário. Para tanto,
considerou-se a quantidade de passageiros que utilizaram o transporte rodoviário
Iln~~~
interestadual de longa distância, definido pela Agência Nacional de Transportes Terrestres
- ANTT como transporte utilizando ônibus rodoviário (sem catraca ou outro dispositivo de
controle de tarifação e que permita o transporte de bagagem em compartimento específico)
em percursos com distância superior a 75 km, onde a unidade da federação de destino é
diferente da de origem. Assim, os números de passageiros transportados apresentados a
seguir para o transporte aéreo consideram apenas voos interestaduais e de distância maior
que 75 km.
Nos últimos dez anos, o transporte rodoviário interestadual de longa distância teve
uma redução de 15,5% no número de passageiros transportados, passando de 67,2 milhões
em 2004 para 56,8 milhões em 2013. No transporte aéreo, observou-se um movimento
inverso neste mercado, e acentuado, com 29,9 milhões de passageiros transportados em
2004 e 83 milhões em 2013, o que representou um incremento de 177%. Foi no ano de
2010 que o transporte aéreo ultrapassou o transporte rodoviário estadual e se tomou o
principal modal de transporte interestadual com distância superior a 75 km no Brasil.
Gráfico 15. Comparativo de Passageiros Interestaduais de Longa Distância
Transportados, 2004 a 2013
Comparativo
de Passageiros Interestaduais
Distância Transportados
de Longa
90
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VI
o
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20
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10
o
2004
• Rodoviário
2005
- Interesladual
2006
2007
2008
2009
de Longa Ois1nucia
2010
2011
• Aéreo - Interestadual
2012
2013
acima de 75 km
Fonte: ANAC
Vale ressaltar que de acordo com a Pesquisa de Origem e Destino do Transporte
Aéreo de Passageiros realizada em 2014 (INSTITUTO OLHAR / EPL, 2014), somente
11,4% dos passageiros que utilizaram o modal aéreo como meio de transporte (voos
nacionais) utilizaram outros modais para realizar o mesmo trajeto nos 12 meses
imediatamente anteriores'.
Tabela 3 - Utilização de Outro Meio de Transporte em Viagens Anteriores - Voos
Nacionais
'(Jfiliiõü 'outro--rnció i1c'-transpôi.tc""
Não
Sim
Total
.
Rcsuftado 2014' .
88,60%
11,40%
100,00%
7 Como era de se esperar, no caso das viagens internacionais, o percentual de pessoas que utilizaram outros
modais para realizar o mcsmo trajeto reduz-se significativamente (1,7%).
Página 27 dc 58
P
~k ~ ~
Fonte: Instituto Olhar I EPL
As principais causas apontadas por esses passageiros para realizar as viagens
utilizando outros meios de transporte foram preços (30,8%), mobilidade no destino
(21,9%) e tempo de viagem (10%), conforme se observa na tabela abaixo.
Tabela 4 - Motivo da Escolha dc Outro Meio de Transporte - Voos Domésticos
I
I
Motivo da Escolha
Preços
Mobilidade no Destino
Temoo de viagem
Não escolhi
Data/Horário
Lotação de voas
Dificuldade de acessar o aerooorto
Segurança/medo
Atraso nos voos
Outros
Total
---
I
Resultado 2014
30,8%
21,9%
10,0%
5,3%
5,3%
1,9%
1,5%
1,6%
0,9%
20,8%
100,0%
Fonte: Instituto Olhar I EPL
Como pode se ver, dado que, por um lado, a grande maioria das localidades no
Brasil pode ser atingida por via terrestre e, por outro, existe uma repetida escolha por parte
do consumidor pelo modal aéreo, a sua utilização representa um ganho de bem estar
bastante considerável para a sociedade.
5.
RODADAS DE CONCESSÃO
JÁ REALIZADAS
Conforme discutido anteriormente nesta Nota Técnica, o crescimento da demanda
não foi acompanhado por um crescimento equivalente da oferta de infraestrutura
aeroportuária e de navegação aérea8. Para que esse sistema todo funcione adequadamente,
os aeroportos são peça fundamental, uma vez que a oferta de serviços de transporte aéreo é
limitada pela capacidade da infraestrutura aeroportuária. A tabela 5 abaixo apresenta dados
do crescimento experimentado pelo setor, no período compreendido entre os anos de 2003
e 2012, o qual pôde ser observado quando da estruturação das rodadas anteriores de
concessões.
Tabela 5 - Histórico observado quando das concessões já realizadas
Passageiros
(embarque e
desembarque)
Milhões
Variação
Mil t
2003
71,2
1.215
2004
83
16,6%
1.359
11,9%
1.790
1,4%
2005
96
15,7%
1.360
0,1%
1.841
2,8%
Ano
Aeronaves
Cargas
Variação
Mil
Variação
1.766
Estudo do Setor de Transporte Aéreo no Brasil: Relatório Consolidado (20 IO). Rio de Janeiro: Mekinsey &
Company.
8
~
/)
Página 28 de 58
~&.:.~
2006
102
6,3%
1.230
-9,6%
1.919
4,2%
2007
110,5
8,3%
1.483
20,6%
2.038
6,2%
2008
112,9
2,1%
1.408
-5,0%
2.129
4,5%
2009
128, I
13,5%
1.216
-13,6%
2.291
7,6%
2010
155,4
21,3%
1.324
8,8%
2.648
15,6%
2011
180
15,8%
1.522
14,9%
2.893
9,3%
20.12
193, I
7,3%
1.437
-5,9%
3.001
3,7%
Fonte: Inrraero
Conforme se pode observar, o Brasil apresentou crescimento de 171,2% do número
de passageiros processados nesse período, de 18,3% na quantidade de carga transportada e
de 69,9% em termos de movimentos de aeronaves nos aeroportos administrados pela
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero. Também se deve notar que,
em geral, as taxas anuais se apresentam significativamente superiores ao crescimento do
restante da economia durante esse mesmo intervalo de tempo, com particular destaque para
o crescimento médio do número de passageiros (11,8%) em relação à média registrada do
crescimento do PlB (3,2%).
De acordo com o Estudo do Setor dc Transporte Aéreo no Brasil, realizado pela
McKinsey (2010)9, em face desse crescimento, diversos aeroportos já apresentavam algum
tipo de gargalo em 2009 e precisavam receber significativos investimentos nos vinte anos
seguintes para evitar maiores restrições em suas operações.
Neste sentido, o governo federal estruturou sua primeira concessão aeroportuária à
iniciativa privada, rcalizada em agosto de 2011, a qual recebeu um lance final de R$ 170
milhões de reais pelo Consórcio lnframérica (ágio de 228% em relação ao valor inicial) e
abarcou tanto a construção como a operação de um novo aeroporto para toda a região da
cidade de Natal, no Rio Grande do Norte. O novo Aeroporto de São Gonçalo do Amarante
(ASGA) substituiu o Aeroporto Internacional Augusto Severo de Natal (RN) em 2014 e foi
planejado para se tornar um dos principais aeroportos do Nordeste, funcionando como hub
regional para voos nacionais e internacionais. Os investimentos totais estimados somam R$
650 milhões ao longo dos 28 anos de concessão.
Ainda no ano de 2011, o governo federal decidiu conceder à iniciativa privada os
Aeroportos de Guarulhos/SP, Viracopos/SP e BrasílialDF como forma de fazer frente à
crescente demanda por infraestrutura e serviços de qualidade nos aeroportos brasileiros.
Esses aeroportos foran1 escolhidos, dentre outros fatores, pela grandc necessidade de
investimentos em um prazo relativamente exíguo.
A tabela 6 abaixo, oriunda do estudo citado acima, apresenta os aeroportos que
necessitavam de maiores investimentos.
Tabela 6: Aeroportos com maiores necessidades de investimento (2010)
r-I
2
3
Aeroportos
Viracopos/SP
Guarulhos/SP
Brasília/DF
9 McKinsey & Company (2010). Estudo do Transporte
Janeiro. Brasil.
I
Aéreo no Brasil: Relatório
clJ!-.
Consolidado.
Rio de
Página 29 de 58
tL.&- ~
?
110
4
5
6
7
8
9
10
Galeão/RJ
Salvador/BA
Confins/MG
Porto Alegre/RS
Recife/PE
FortalezalCE
VitórialES
Desde então, porém, a demanda (e a pressão sobre a infraestrutura existente)
aumentou consideravelmente em toda a malha aeroportuária nacional. Em particular, cabe
notar que de 2009 (ano de realização dos estudos da McKinsey) a 2012 o número de
passageiros processados nos aeroportos brasileiros aumentou quase 50% (saindo de 128,1
milhões para 193,1 milhões de passageiros processados) e a movimentação de aeronaves
teve um incremento de aproximadamente 31% (saindo de 2,3 milhões para pouco mais de
3 milhões de movimentos). Tais fatores contribuíram para uma considerável necessidade
de expansão da infraestrutura aeroportuária em todo o país, e em particular, nos aeroportos
que já se encontravam com algum dos seus componentes saturados, como por exemplo,
pistas, pátios, terminais, etc.
.
Após o sucesso da segunda rodada de concessões, que ocorreu em fevereiro de
2012 para os aeroportos de Guarulhos/SP, Viracopos/SP e BrasilialDF, não apenas em
relação à concorrência do certame, mas também, aos valores do leilão (outorga fixa de R$
16,2 bilhões para Guarulhos/SP, R$ 3,82 bilhões para Viracopos/SP e R$ 4,51 bilhões para
BrasilialDF) e ainda, os investimentos programados (mais de R$ 16 bilhões nos três
aeroportos), o governo federal decidiu conceder outros dois aeroportos centrais que
necessitavam de vultosos investimentos: o Aeroporto Internacional do Rio de
Janeiro/Galeão ~ Antônio Carlos Jobim e o Aeroporto Internacional Tancredo
Neves/Confins.
Os dois mencionados aeroportos foram arrematados pelo valor total de R$
20.838.888.0001
valor que representou um ágio de 251,74% em relação ao valor mínimo
fixado pelo governo, de R$ 5,9 bilhões. As duas propostas vencedoras, somadas,
representaram a maior contribuição fixa ao sistema aeroportuário.
°,
De modo a atender ao crescimento da demanda projetada para os dois aeroportos,
diversas obras e melhorias foram planejadas para ocorrer nos aeroportos ao longo do
período dos respectivos Contratos de Concessão, com um investimento total estimado em
R$ 9,2 bilhões de reais, sendo R$ 5,7 bilhões para o Aeroporto do Galeão e R$ 3,5 bilhões
para o Aeroporto de Confins.
Essas são, portanto, as concessões já realizadas no âmbito dos aeroportos federais,
devendo-se destacar como um importante objetivo da concessão desses aeroportos a
celebração de uma parceria com a iniciativa privada que induza a atração de investimentos
produtivos para a expansão da infraestrutura aeroportuária, com a celeridade necessária
para atender ao crescimento vertiginoso da demanda por transporte aéreo. Por outro lado, a
concessão dos aeroportos também traz ao Brasil novas experiências de modelos
operacionais, gerenciais e tecnológicos para a gestão aeroportuária, incentivando o
investimento em inovação por meio da concorrência entre aeroportos e da melhoria
contínua da eficiência operacional.
10
http://www2.anac.gov.br/concessoes/Comunicado/Comunicado
_Relevante_I 1_2013. pdf
tJP
.
Página 30 de 58
~~,~
?
~
o
investimento na infraestrutura aeroportuária, ao ampliar a capacidade dos
diferentes componentes dos aeroportos, permite maior oferta de voos e empresas,
resultando em maior concorrência, mais possibilidades de escolha para os passageiros e
menores preços das passagens, com melhores serviços.
A participação da iniciativa privada nesses projetos revela-se como uma
alternativa viável para a desoneração do Estado, tanto no que se refere ás obrigações
financeiras quanto administrativas. Essa participação irá permitir que sejam atribuídas à
iniciativa privada responsabilidades de investimento e gestão plenamente compatíveis com
suas capacidades técnica, operacional e financeira.
Apresentado esse breve histórico das concessões já realizadas bem como do
cenário que as motivaram, e sabendo que a necessidade de novos investimentos para fazer
frente à constante demanda pelos serviços aeroportuários é constante, cumpre analisar os
contratos de concessão desses aeroportos, quanto às limitações de propriedade impostas
pelo poder público à época dos processos licitatórios citados.
5.1.
Limitações de propriedade
Aeroportuárias Realizadas
Impostas
pelo Poder Público
nas Concessões
Como é de conhecimento comum, a operacionalização da concessão dos
aeroportos citados à iniciativa privada é precedida de uma série de estudos e decisões sobre
diferentes matérias. Uma das diretrizes mais importantes diz respeito à permissão ou à
limitação à propriedade cruzada. Na prática, isso significa decidir se i) em um mesmo lote
o vencedor da licitação por um dos aeroportos escolhidos também poderá consagrar-se
vencedor do outro; e ii) se os Concessionários dos Aeroportos de Natal, Brasília,
Viracopos, Guarulhos, Galeão e Confins, poderão participar do processo de concessão dos
Aeroportos de Salvador, Fortaleza, Florianópolis e Porto Alegre.
Antes da análise e conclusão sobre tais questões, passamos a descrever como os
Contratos de Concessão em vigor trataram tais limitações.
A princípio, se tratando da concessão de um único aeroporto - Aeroporto de São
Gonçalo do Amarante - ASGA, as regras para participação no leilão, descritas no Edital do
Leilão nO1/2011, não traziam vedações quanto à propriedade. Todavia, previam limitações
à Participação no seguinte sentido:
3.13. Não poderão participar deste Leilão pessoas jurídicas, isoladamente ou em
Consórcio, que:
3.13.1. tenham sido declaradas inidôneas por Ato do Poder Público;
3.13.2. estejam impedidas de licitar ou contratar com a Administração Pública do
Governo Federal ou qualquer de seus órgãos descentralizados;
3.13.3. tenham participado da elaboração dos estudos que serviram de base à
estruturação deste Edital;
3.13.4. tenham sido condenadas, por sentença transitada em julgado, à pena de
interdição de direitos devido à prática de crimes ambientais, conforme
disciplinado no ar!. 10 da Lei nO9. 605, de 12. 02.1998;
3.13.5. tenham dirigentes ou re.\ponsáveis técnicos que sejam ou tenham sido
ocupantes de cargo efetivo ou emprego na ANAC, no Ministério da Defesa, na
Secretaria de Aviação Civil ou ocupantes de cargo de direção, assessoramento
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~~~
superior ou assistência intermediária da União, nos últimos 180 dias anteriores à
data da publicação do Edital.
3.14. As Empresas aéreas, suas Controladoras, Controladas e Coligadas, não
poderão participar deste Leilão isoladamente, sendo admitida a sua participação
como membro de consórcio desde que observadas as seguintes condições:
3.14.1. participação máxima no Consórcio, considerando a consolidação das
participações diretas e indiretas, limitada a 10% (dez por cento),. e
3.14.2. vedação à previsão, por qualquer forma, inclusive acordo de acionistas,
de participação na administração da SPE, ficando impossibilitada de eleger
membros do Conselho de Administração ou da Diretoria enquanto vigente o
Contrato de Concessão.
Muitas das regras acima especificadas foram repetidas quando da segunda rodada
de concessões, Edital do Leilão n° 2/2011, para os Aeroportos de Brasília, Viracopos e
Guarulhos. Aprimoramentos,
porém, foram incorporados ao processo, seguindo
disposições contidas na Resolução nOII, de 15 de dezembro de 2011, do Conselho
Nacional de Desestatização - CND:
r
Art.
Aprovar a concessão como modalidade operacional para a exploração dos
Aeroportos Internacionais Governador André Franco Montoro e Viracopos, no
Estado de São Paulo, e Presidente Juscelino Kubitschek, no Distrito Federal.
S Os aeroportos constantes no caput deverão ser concedidos para grupos
econômicos distintos, coriforme estabelecido no Edital de Concessão.
{. .}
Art. 5° Poderá a Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC estabelecer
restrições à participação de empresas prestadoras de serviço de transporte aéreo
no capital do concessionário, podendo definir restrições distintas no caso de
entidades de direito público e de direito privado.
r
De fato, a primeira diferença existente entre os dois Editais está na participação
máxima em Consórcio, pelas Empresas aéreas, suas Controladoras, Controladas e
Coligadas, que passaram de 10% (dez por cento) - item 3.14 do Edital n° 1/2011 - para 2%
(dois por cento) - item 3.17.1 do Edital n° 2/20 li.
Importante inovação também trouxe o Edital n° 2/2011 quanto às regras de
limitação à propriedade, descritas no Capítulo 1ll do Edital, vejamos:
3.2. Não será permitida a participação de membro consorciado, suas Coligadas,
Controladas, Controladora, ou sob controle comum, em mais de um Consórcio,
ainda que com participações ou membros distintos entre si, ou isoladamente,
ainda que relativo à proposta para outro Aeroporto.
3.3. Uma mesma entidade, suas Controladoras, Controladas, Coligadas, ou
entidades sob controle comum, isoladamente ou em Consórcio, somente poderão
ser vencedoras de um dos Aeroportos objeto deste Edital, devendo observar as
regras aplicáveis ao Leilão.
3.4. As Proponentes serão representadas no Leilão, necessariamente, por
Representantes Credenciados e Corretoras Credenciadas.
Ato contínuo, quando da terceira rodada de concessões, referente aos aeroportos
do Galeão e de Confins - Edital do Leilão n° 1/2013, o Poder Público decidiu pela
manutenção das diretrizes adotadas no processo anterior, vedando que o operador de um
dos aeroportos já concedidos à iniciativa privada participasse/ganhasse a licitação por
outro. A decisão pela continuidade da estratégia de limitação à propriedade cruzada teve
tJi}
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tL-k~
dois motivos principais: garantir a concorrência real e potencial entre os aeroportos
concedidos e estimular a entrada de um maior número de operadores aeroportuários no
país, visando à geração de benchmarking a respeito das melhores práticas de gestão
aeropOliuária. Essas mesmas razões motivaram, na segunda rodada de concessões, a
vedação a que um Consórcio pudesse ganhar a concessão de mais de um aeroporto.
De fato, a Resolução na 15, de 2 de outubro de 2013, do CND consignou que:
Art. 30 Os r~feridos aeroportos deverão ser concedidos para grupos econômicos
distintos, conforme estabelecido no Edital de Concessão.
Parágrafo único. Poderá a Agência Nacional de Aviação Civil - Anac estabelecer
restrições à participação, de natureza regulatória e concorrencial.
Por sua parte, assim dispôs o Edital do Leilão na 1/2013 (Galeão e Confins),
quanto à propriedade:
3.18. Os acionistas dos Acionistas Privados das concessionanas de serviço
público de infraestrutura aeroportuária federal definidas pelo Leilão na 2/2011,
suas Controladoras, Controladas e Coligadas não poderão participar deste
Leilão isoladamente, bem como as Controladas e Coligadas das Controladoras e
das Controladas dos referidos acionistas
3.19. É admitida a participação dos acionistas dos Acionistas Privados das
concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária federal
definidas pelo Leilão na 2/2011, suas Controladoras, Controladas e Coligadas,
bem como as Controladas e Coligadas das Controladoras e das Controladas dos
referidos acionistas como membro de Consórcio, observadas as disposições da
presente cláusula.
3.19.1. Um ou mais dos referidos acionistas não poderão ter participação igual
ou superior a 15% (quinze por cento) do Consórcio, considerada a soma de suas
participações.
3.19.2. Para fins do disposto no item 3.19.1 acima, serão consideradas
cumulativamente,
a participação no Consórcio de quaisquer das pessoas
jurídicas mencionadas no item 3.19.
3.20. Em qualquer hipótese, a participação das entidades indicadas no item 3.18
estará sujeita à vedação à previsão, por qualquer forma, inclusive acordo de
acionistas, de participação na administração do Acionista Privado e da
Concessionária, ficando impossibilitada de eleger membros do Conselho de
Administração ou da Diretoria.
Quanto às limitações à Participação, o Edital na 1/2013, repetiu muitas das
previsões contidas desde o Edital n° 1/2011 em seus itens: 3.13, 3.13.1, 3.13.2, 3.13.3,
3.13.4,3.13.5. Por outro lado, trouxe inovações:
3.22. É admitida a participação de Empresas Aéreas, suas Controladoras,
Controladas e Coligadas, bem como as Controladas e Coligadas das
Controladoras e das Controladas das Empresas Aéreas como membro de
Consórcio, observadas as disposições da presente cláusula.
3.22.1. Uma ou mais Empresas Aéreas não poderão participar com mais de 4%
(quatro por cento) no Consórcio, considerada a soma de suas participações.
3.22.2. Para .fins do disposto no item 3,22.1 acima, serão consideradas,
cumulativamente, a participação no consórcio de quaisquer das pessoasjurídicas
mencionadas o item 3.22.
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.-P
~k~ ~
3.23. Caso o Operador Aeroportuário, que atenda os requisitos de Habilitação
Técnica previstos na Subseção IV da Seção V do Capítulo IV deste Edital, se
enquadre em uma das situações prevista no subitem 3.22, sua participação no
Consórcio não será considerada para verificação do limite de que trata o item
3.22.1, sendo aplicáveis as regras especificas do Contrato de Concessão, exceto
quando tal participação se der diretamente por meio da empresa aérea no
consórcio.
3.24. Em qualquer hipótese, com exceção das situações previstas no item
anterior, a participação das entidades indicadas no item 3.22 estará sujeita à
vedação à previsão, por qualquer forma, inclusive acordo de acionistas, de
participação na administração do Acionista Privado e da Concessionária,
.ficando impossibilitada de eleger membros do Conselho de Administração ou da
Diretoria. (Renumeração dadapelo Comunicado Relevante n° 07/2013)
Percebe-se que em cada processo de concessão foi indispensável uma adequação à
realidade do setor, principalmente, a fim de resguardar a concorrência, a participação de
um maior número de operadores aeroportuários no pais, garantir melhores práticas de
gestão aeroportuária e excelência na prestação dos serviços.
Nesse sentido, sendo essas as previsões contidas nos contratos de concessões em
vigor, quanto às limitações de propriedade e participação, passa-se à análise das principais
características dos aeroportos objeto da próxima rodada de concessões, destacando-se
possíveis desdobramentos concorrenciais em diferentes mercados.
6.
ATUAL
RODADA
DE CONCESSÕES:
CARACTERÍSTICAS
AEROPORTOS E AVALIAÇÃO CONCORRENCIAL
DOS
A complexidade inerente às operações e aos investimentos realizados no setor de
transporte aéreo faz com que o Estado tenha dificuldades na gestão de seus diversos
componentes, notadamente no componente aeroportuário. As premissas de contratação de
serviços e aquisição de produtos a que é submetido o setor público brasileiro
comprometem a gestão eficiente de um ativo aeroportuário, o qual depende
fundamentalmente da agilidade nas tomadas de decisão, de modo a permitir que os
gestores possam reagir prontamente aos constantes processos de modernização e avanços
tecnológicos inerentes ao setor de transporte aéreo.
o
anúncio da concessão dos Aeroportos Internacionais de Florianópolis, Porto
Alegre, Fortaleza e Salvador pelo Governo Federal, no ãmbito do Plano de Investimentos
em Logística - PIL 2 para o setor de aeroportos, concatenado a outras ações anunciadas no
referido Plano, objetiva enfrentar, de forma sistêmica, os desafios do setor, e reflete uma
visão integrada com os demais modais de transporte.
o referido anúncio está em linha com as diretrizes do Programa Nacional de
Desestatização - PND, bem como com os objetivos verificados na comparação com a
experiência internacional em gestão aeroportuária, configurando mais um passo em direção
à modernização da gestão aeroportuária brasileira, dinamizando o mercado de aviação civil
em suas diversas frentes.
A parceria com a iniciativa privada induzirá a atração de investimentos produtivos
para a expansão da infraestrutura aeroportuária, com a celeridade necessária para atender
ao crescimento vertiginoso da demanda por transporte aéreo nas regiões metropolitanas de
Florianópolis, Porto Alegre, Fortaleza e Salvador.
#~
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~k~
Espera-se que a concessão dos aeroportos em tela contribua com a prestação de
serviços de qualidade aos usuários aliada à gestão operacional sustentável, resultando em
impactos positivos tanto para os passageiros como para a economia regional e nacional,
funcionando assim como vetores de desenvolvimento e agregando qualidade de vida à
população. Além disso, ao conceder estes aeroportos à iniciativa privada, o Poder Público
poderá concentrar esforços no desenvolvimento de outros aeroportos, que necessitam
maior atenção do Estado para proporcionar a oferta adequada de serviços à população.
Tem-se, assim, um arcabouço muito positivo para os investimentos e a gestão dos
aeroportos brasileiros, unindo-se esforços públicos e privados onde cada um for mais
adequado, com vistas a implantar, no setor, o ritmo de desenvolvimento proporcional ao
desafio imposto pela crescente evolução da demanda por transporte aéreo no Brasil.
6.1.
Movimento de passageiros
Segundo dados da Infraero" e das concessionárias de aeroportos, no ano de 2014,
o Aeroporto Internacional de Salvador (SBSV) foi o 8° aeroporto que mais processou
passageiros, representando 4,3% dos passageiros transportados no Brasil, processando
cerca de 9,2 milhões de viajantes. Já o Aeroporto Salgado Filho (SBPA) foi o 9° aeroporto
mais movimentado, processando 8,4 milhões de passageiros, o que corresponde a 4% do
total. Por sua vez, o Aeroporto Pinto Martins (SBFZ) apareccu na 12" posição nacional,
participando com 3,1% dos passageiros processados, o equivalente a 6,5 milhões de
passageiros. Por fim, o Aeroporto de Florianópolis (SBFL) processou 3,5 milhõcs de
passagciros naquele ano, o que representa 1,7% dos passageiros processados no país. Os
quatro aeroportos juntos processaram cerca de 27,7 milhões de passageiros, o que equivale
a 13,1% de todos os passagciros transportados pela Rede Infraero e pelos concessionárias
de serviço público de infraestrutura aeroportuária federal.
Tabela 7 - Movimento de Passageiros nos lS Principais Aeroportos do País
Movimento de Passllgeiros em 2014
Posição
10
Doméstico
Guarulhos (SI3GR) 25.955.074
%
1nternllcionlll
%
Total
%
13,6%
13.582.174
63,7%
39.537.248
18.6%
Brasilia (SI3I3R)
17.515.937
9,2%
630.279
3.0%
18.146.216
8.5%
3°
Congonhas (SI3SI')
18.134.768
9,5%
0,0%
18.134.768
8.5%
4°
Galena (SI3GL)
13.889.693
7.3%
°
4.222.397
19.8%
18.112.090
8.5%
5°
Confins (SI3CF)
San!os DUlllou!
(SI3R.I)
Viracopos (SBKI')
10.869.886
5,7%
454.917
2.1%
11.324.803
5,3%
l). 924.977
5.2%
O
0.0%
9.924.977
4.7%
9.743.620
5.1%
103.145
0,5%
9.846.765
4.6%
Salvador (SBSV)
I'oo'h, Alegre
(SBI>A)
8.835.077
4.6%,
317.082
],5%1
9.152.159
4.3%,
7.832.914
4,:14Yo
614.466
2,9%,
8.447.380
4.0'X1
~o
6°
r
8"
9"
11
Aeroporto
hltp://www.infraero.gov.br/index.phplbr/estatistica-dos-aeroportos.htm
I
~
Página 35 de 58
~k~
2
4h
10"
Curitiba (SIKT)
7.228.326
3.80/0
148.~ 17
0.7%
7.376.7~3
3.5°/0
11°
Recife (SI3RF)
6.889.246
3,6%
301.135
1.4%
7.190.381
3.4%
12
Fortaleza (SBFZ)
6.259.552
3,3cY!1
242.264
1,1%1
6.50U1I6
3,I(X.
13°
Belém (SBI3E)
3.796.721
2,0%
94.062
0.4%
3.890.783
1,8%
14"
Florianópolis
(SIWL)
3.456.301
1,R%.
172.603
0,8%1
3.628.904
1,7'X.
3.521.824
1.8%
850
0,0%
3.522.674
1.7%
190.925.6]5
100%
21.315.657
100%
212.241.272
100%
11
15°
Vitória (SI3VT)
Total ]nfraero
+ Concedidos
Fonte: lnfraero e Dados das Concessionárias
Note-se que os números apresentados na Tabela 7 acima referem-se a passageiros
processados nos aeroportos, enquanto que aqueles apresentados no Gráfico 3 referem-se a
passageiros transportados pelas companhias aéreas.
6.2.
Movimento
de Aeronaves
Ainda de acordo com dados da (nfraero e das concessionanas, o Aeroporto
Internacional de Salvador (SBSV) foi o 9° do País em números de movimentos de
aeronaves em 2014, com 107.255 movimentos, correspondendo a 3,6% do total
compreendido pelos aeroportos que compõem a Rede Infraero e pelos aeroportos
concedidos à iniciativa privada. Já o Aeroporto Salgado Filho (SBPA) foi o 10° aeroporto
em número de movimentos de aeronaves, contando com 92.960 movimentos, ou seja, 3, 1%
do mesmo total. Na sequência, o Aeroporto Pinto Martins (SBFZ) apareceu na 14" posição,
respondendo por 2,3% do total, com 68.695 movimentos. Por fim, o Aeroporto dc
Florianópolis (SBFL) alcançou a 22" posição no número de movimentos, com 50.707
movimentos. Os quatro aeroportos juntos foram responsáveis por cerca de 319,6 mil
movimentos, o equivalente a 10,8% daquele total.
Tabela 8 - Movimento de Aeronaves nos Principais
Aeroportos
do Pais
Movimento de Aeronaves em 2014
Aeroporto
])oméstico
%
%
Total
%
1°
Guarulhos (SI3GR)
223.512
8.0%
81.704
52.5%
304.586
10.3%
2°
C:ongonhas (SBSI')
205.407
7.3%
O
0.0%
205.407
7.0%
3°
Confins (SI3CF)
183.409
6,6%
3.799
2.4%
187.208
6.30/0
4"
Brasilia (SBBR)
181.603
6.5tXI
5.239
3.40/0
186.842
6.3%
5°
Galeiío (SBGL)
121.332
4,3%
30.477
19.6%
151.809
5,1%
6"
Viracopos (SBKI')
123.117
4.40/0
8.414
5.4%
131.531
4.5%
7°
Santos Dumon! (SBR.J)
125.656
4,5%
142
0.1%
125.798
4~3%
8°
Campo de Marte
(SBMT)
116.924
4.20/;.
164
0,1%
117.088
4.0%
9"
Salvador (SBSV)
104.811
3,7 X,
2.444
1,6°.1.)
107.255
3,6(Yo
10"
Porlo Alcgre (SBPA)
85.744
3,1%1
7.216
4,6'XI
92.960
3,1 'XI
Posição
l
Internacional
áP
Página 36 de 58
~L~
L
~
li"
Curitiba (SBCT)
75.515
2.7%
3.275
2,1%
78.790
2,7%
12°
Jacarepagu<Í (SBJ R)
76.233
2.7(%
O
0.0%
76.233
2.6'X1
13"
Recife (SBRF)
72.830
2,6%
2.588
1,7%
75.418
2,6%
(SIlFZ)
66,730
2,4%,
1.965
1,3(%
6lUi95
2,3%,
Goiânia (SBGO)
65.559
2.3%
119
0.1%
65.678
2,2%
48.630
1,7%1
2,077
1,3%,
50,707
1,7%,
2.796.405
100%
155.512
100%
2.951.917
100%
14"
15"
22"
F"rlall".a
Florianópolis
(SIlFL)
+ Concedidos
Total Infraero
Obs.: Movimcnto dc Aeronaves (pousos c decolagens)
Fonte: Infraero e Dados das Concessionárias
6.3.
Movimento
de Carga
Aérea
Com relação ao movimento de carga, no ano de 2014, o Aeroporto Pinto Martins
(SBFZ) atingiu a 6" posição, representando 3,6% da carga movimentada em toda a Rede
Infraero somada à carga processada nos aeroportos concedidos, Já o Aeroporto
Internacional de Salvador (SBSV) foi o 10°, movimentando o equivalente a 2,4% do
mesmo total, enquanto o Aeroporto Salgado Filho (SBPA) apareceu na 12" posição com
1,8% do total e, por fim, o Aeroporto de Florianópolis (SBFL) alcançou a 19" posição com
0,6% do mesmo total. Juntos, os quatro aeroportos movimentaram 8,4% de toda carga da
Rede Infraero somada à carga processada nos aeroportos concedidos.
Tabcla 9 - Movimento
Movimento
de Carga Aérea + Correios (Kg) nos 20 Principais
Aeroportos do País
de Carga Aérea
+ COI'reios (Kg) em 2014
%
Total
%
3 11,309.671
44,3%
554.662.962
34.8%
2.2%
223.403.41 I
31.8%
242.727.860
15.2%
122.569.773
13.8%
33.761,607
4.8%
156.33 I .380
9,8%
Galeão (SBGL)
44.775.219
5.0%
66.052.724
9.4%
110.827.943
7.0%
5"
Congonhas (SBSP)
59.587.822
6.7%
O
0,0%
59.587.822
3,7%
lJ"
FOI.tall'1.a (SIlFZ)
52.722.003
5,9 Y-,
4.361.431
0,6%1
57.083.434
3,6%,
7"
Recife (SBRF)
47.668.468
5.3%
4.826.53 I
0.7%
52.494.999
3,3%
8"
Brasília (SBI3R)
43.717.851
4.9%
4.719.845
0.7%
48.437.696
3.0%
9"
Curitiba (SBCT)
13.190.369
15%
26.129.339
3,7%
39.3 19.708
2.5%
30.849.067
3,5%,
7.916.944
],1 (Yo
38.766.011
2,4%,
Belém (SBBE)
36.531.203
4,1%
576.851
0,1%
37.108.054
2.3%
Alcgn~
(SIlI'A)
24.187.432
2,7%,
5.044.159
0,7%,
29.231.591
J,RIX,
13°
Confins (SBCF)
14.041.767
1,6%
4.425.411
0,6%
18.467.178
1,2%
14
Vitória (SI3VT)
14.111,245
1.6%
2.150.646
0.3%
16.261.891
1.0%
Aeroporto
Doméstico
%
I"
Guarulhos (SBGR)
243.353.291
27.3%
2"
Viraeopos (SBKP)
19.324.449
3"
Manaus (SBEG)
4"
Posição
10"
1I
n
Salvador
(SBSV)
-
Ir
11
P()I"f'()
1
Internacional
d3
,S-
Página 37 de 58
~~
~
15°
Cuiabá (SBCY)
12.697.547
1,4%
16°
Goiânia (SBGO)
12.540.542
1,4%
17"
São Luís (SBSL)
10.060.065
1,1%
7.864.967
0,9%
9.361.320
J,J fYo
8. I I 1.804
0.9%
18°
19°
20°
Natal
(SBNT/SBSG)
Florianópolis
(S8FL)
Teresina (SI3TE)
°
°
°
0,0%
12.697.547
0,8%
0,0%
12.540.542
0.8%
0,0%
10.060.065
0,6%
1.781.211
0.3%
9.646.178
0,6%
°
°
0,0%1
9.361.320
0,6%
0,0%
8.1 I 1.804
0.5%
1.594.218.351
100%
Total Infraero +
891.337,834
702.880.517
100%
100%
Concedidos
Obs.: Mo"imento em Kg (Carregada + Descarregada)
Fonte: Infraero e Dados das Concessionárias
Note-se que os dados apresentados na tabela acima diferem daqueles apresentados
no Gráfico 14 por incluírem o movimento referente aos correios e à carga não paga.
6.4.
Dados de Conexão
No que se refere ao percentual de passageiros em conexão em relação ao total de
passageiros movimentados nos aeroportos já concedidos e a serem concedidos à iniciativa
privada tanto os aeroportos de Porto Alegre e Florianópolis quanto os de Salvador e
Fortaleza apresentaram os seguintes percentuais de conexão em 2014: 1,8%,4,7%,8,4%,
6,7% do total de passageiros processados, respectivamente. Não obstante, ao compararmos
esses dados com o percentual de passageiros de conexão de Brasília (45%) e Viracopos
(43,5%), por exemplo, percebe-se o grande diferencial existente entre os aeroportos,
conforme mostrado na Tabela 10.
Tabela 10 - Participação
de passageiros em concxão no total de passageiros
2013
2014
Brasília (SI3BR)
39,9%
45,0%
Conlins (SI3CF)
13,2%
13,6%
Ga leão (S BG L)
13,0%
12,3%
GlIarlllhos (SBGR)
15,1%
25,8%
Viraeopos (SI3KP)
30,3%
43,5%
Aeroporto
1'01'10Alegre (S81' A)
1.6~.
1,8%,
8,8%.
8,4% •
Fortalcza (SBFZ)
6,O'X,
Íl,7'X,
Flo,.;an"l,oJis (SBFL)
4,3%1
4,7%,
Sal"ador
.
-
....
(SBSV)
-
Fonte: Infraero e Concessionárias
Q
~
Página 38 de 58
~k
~
F
~
6.5.
Distância entre os Aeroportos
A Tabela 1i a seguir mostra a distância aproximada entre os seis aeroportos já
concedidos à iniciativa privada e os quatro aeroportos a serem concedidos. O Aeroporto
Salgado Filho (SBPA) e o Aeroporto de Florianópolis (SBFL) são os mais próximos entre
si, enquanto que a maior distância é verificada entre o aeroporto de Porto Alegre e o de
Fortaleza. Como veremos nos próximos capítulos, a distância entres os aeroportos é fator
importante para se analisar a competição entre eles, ainda que o raciocínio não seja tão
simples como pareça à primeira vista: uma maior distância entre aeroportos não significa
que eles não competem, mas que o nicho de competição entre eles é distinto.
Tabela 11 - Distância entre os aeroportos concedidos e a conceder
Distância entre os "eroportos (km)
I
SBBR
I
SBBR
---
-- . ----
,-
SBCF
_- ---
.
-.
712
._._ ..
---
I
I
SBCR
... ..
-,
I
SBKP
1.023
921
623
633
_.- .
--- .
--
SBCF
712
SBCR
1.023
623
SBKJ'
921
633
115
SBCL
1.154
473
402
499
SBSC
2.398
2.376
2.955
SBFZ
2.149
2.384
SBSV
1.468
SBFL
SBPA
---
..
SBSC
I
2.398
1.154
.. _- .. . .._._. -- .
473
2.376
SBFZ
I
SBSV
I
SBFL
I
SBPA
2.149
1.468
1.675
2.099
2.384
1.414
1.328
1.752
402
2.955
2.963
1.979
729
1.153
499
2.967
2.975
2.004
771
1.195
---
2.588
2.596
1.626
1.131
1.555
2.967
2.588
---
508
1.078
3.662
4.086
2.963
2.975
2.596
513
---
1.195
3.670
4.094
1.414
1.979
2.004
1.626
1.081
1.197
---
2.695
3.119
1.675
1.328
729
771
I. 131
3.662
3.670
2.695
---
2.099
1.752
1.153
1.195
1.555
4.086
4.094
3.119
.- ._.
115
I
SBCL
---
..
.-
..
460
460
---
Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária)
6.6
Avaliação da Concorrência
Conforme já exposto nesta Nota Técnica, podem-se elencar os seguintes nichos de
competição aeroportuária: competição por mercado local compartilhado; competição por
tráfego de conexão; competição por tráfego de carga; competição por destino; competição
por contratos. Logicamente, essa competição só é efetiva em um ambiente no qual não
haja propriedade cruzada, ou seja, concentração de propriedade na mão de poucos ou
mesmo um operador. Como destaca Forsyth (2010:430):
Para que aeroportos compitam. é necessário que eles estejam sob propriedades distintas.
Isso é reconhecido nas propostas para forçar a BBA a se desfazer de Uln ou dois de seus
aeroportos em Londres ( ..) Em particular. existem exemplos de formação de alianças de
aeroportos. tais como aquela proposta entre Amsterdan Schipol e Aéroports de Paris.
Um dos motivos para alianças é alinhar os objetivos de entidades separadas umas com
as oulras e. deste modo. remover o escopo para competição. Ações minoritárias podem
ser utilizadas para reforçar o alinhamento de objetivos e diminuir a competição. Fusões
de aeroportos independen/es eliminarão a competição entre eles - frequentemente esse é
objetivo primário da fusão. (Grifo nosso) (Forsyth, 20 I0:430)."
°
°
" Original em inglês: "For airports lO compele, Ihcy need lo be undcr scparale oWl1ership. This is recognised
in lhe proposals lo force BAA lo divesl ilselfofone or Iwo ofits London airports ( ... ) In particular, lhere are
inslances af airport alliances fonning, such as Ihal proposcd belween Amslerdam Schiphol and Aéroports dc
p
Página 39 de 58 ~
evv~ ~ ~
Parece prudente, portanto, ao se detectar a existência de potencial competitivo
entre os aeroportos ora em análise, que o governo opte pelo caminho de permitir que esse
potencial se desenvolva no futuro.
Nesse sentido, é interessante notar as respostas dadas pelos passageiros na
Pesquisa de Origem Destino 2014 quanto ao motivo de escolha de um determinado
aeroporto para iniciar sua viagem. Conforme se pode observar na tabela abaixo, apenas
43% dos passageiros entrevistados nos voas domésticos responderam que a causa da
seleção foi ser "a única opção". Esse percentual é bastante semelhante ao obtido para voas
internacionais, 45,7% 13.
Tabela 12 - Motivo da Opção pelo Aeroporto de Embarque
Internacionais
- Voos Domésticos e
11
43,0%
27,3%
9,5%
7,0%
4,1%
3,3%
3,0%
1,2%
1,7%
100%
45,7%
14,0%
12,6%
13,7%
3,6%
1,7%
2,9%
3,8%
2,1%
100%
Fonte: Instituto Olhar / EPL
Se aglutinannos os resultados mais diretamente ligados ao fator locacional, quase
70% dos passageiros domésticos e 60% dos internacionais relatam que esse é o principal
fator para escolha do aeroporto, o que, de fato, está em linha com a expectativa das
investigações teóricas revisadas.
Contudo, esses dados referem-se a apenas um dos nichos relevantes de
competição entre aeroportos (mercado compartilhado de passageiros), e, dada as
dimensões do Brasil e a heterogeneidade dos ativos considerados, faz-se necessário
analisar mais detidamente cada realidade específica e o possível comportamento do
consumidor frente a infraestruturas com proprietários distintos.
Resta necessário, portanto, analisarmos a existência de competição real ou
potencial entre os aeroportos a serem concedidos. O objetivo desse capítulo é, justamente,
aplicar a teoria vista no capítulo 2 ao caso brasileiro, realizando uma análise empírica
Paris. One motivation af alliances is to align lhe objectives af separate entities with Dne another, and to thus
remove the scope for compelition. Minority shareholdings may be used to strengthen the alignment of
objectives and lessen competition. Mergers af independent airports \ViII eliminate competition between them
- ofien this is the primary objective ofthe merger."(Forsyth, 20 I0:430).
13 Esses percentuais são relevantes mesmo se levarmos em consideração que São Paulo, Rio de Janeiro e
Belo Horizonte (três capitais com mais de um aeroporto disponível para utilização) responderam por,
respectivamente, 15,8%, 10,6% e 4,5% dos municípios de origem dos passageiros entrevistados (em outros
termos, quase 70% com origem em cidades sem mais de uma infraestTutura local).
Página 40 de 58
J?:
rL~~ ~
sobre a existência e a possibilidade de competição entre os aeroportos a serem concedidos
na atual rodada e, ademais, entre estes e os que já operam sob o regime de concessão.
6.6.1. Mercado Relevante Produto
Os aeroportos prestam diversos serviços que podem ser segmentados em
atividades aeronáuticas e não aeronáuticas. As primeiras envolvem serviços relativos à
navegação aérea, pouso, decolagem, estacionamento de aeronaves e serviços auxiliares
(abastecimento, manutenção e limpeza de aeronaves, processamento de bagagens de
cargas, etc.). O operador aeroportuário é o responsável direto pela provisão e manutenção
da infraestrutura do aeroporto, o que inclui pistas de pouso e decolagem e terminais de
embarque e desembarque, e pelos serviços necessários ao pouso, decolagem, operação e
movimentação de aeronaves, cargas e passageiros (Fiuza e Pioner, 2009:37). Já as
atividades não aeronáuticas envolvem, grosso modo, as atividades comerciais do
aeroporto, tais como lojas, bares, restaurantes, bancos, aluguel de veículos e etc (Fiuza e
Pioner, 2009:35-42). A inclusão de atividades não aeronáuticas (comerciais) no mercado
relevante não é usual, tendo em vista que ela não afeta significativamente a demanda por
serviços aeronáuticos, configurando, assim, um mercado à parte, que, no caso do Brasil, é
desregulado.
Seguindo a metodologia já adotada nas análises das concessões passadas (Notas
Técnicas 24/DEOUT/SPR/SAC-PR, de 9 de dezembro de 2011, e 33/DERC/SPR/SAC-PR,
de 20 de setembro de 2013), iremos considerar três tipos de tráfego aos quais os aeroportos
em análise ofertam sua infraestrutura e demais serviços:
(i)
Tráfego de passageiros, (i.a) doméstico; e (i.b) internacional;
(ii)
Tráfego de carga, (ii.a) doméstico; e (ii.b) internacional; e
(iii) Tráfego de conexão de passageiros (quando o tráfego utiliza o aeroporto
como ponto de conexão), (iii.a) doméstico; e (iii.b) internacional.
Esses três tipos de tráfego, para fins da análise concorrencial, podem ser
considerados como sendo os mercados relevantes produto nos quais os aeroportos
competem. Como todas as infraestruturas aqui consideradas atendem a esses três tipos de
tráfego, pode-se concluir que, no tocante à dimensão produto do mercado relevante, há
sobreposição horizontal entre as atividades.
Necessita-se definir, portanto, a dimensão geográfica em que esses serviços estão
inseridos para que se possa verificar o real potencial de realização dessa competição.
6.6.2. Mercado Relevante Geográfico
No caso da presente rodada de concessões, temos quatro aeroportos em duas
regiões brasileiras: dois no Sul e dois no Nordeste. Dadas as grandes distâncias envolvidas
entre as duas regiões (o Aeroporto de Florianópolis está a 2.695 km do Aeroporto de
Salvador - menor distância entre os dois grupos), considera-se apropriado analisar, para
cada tipo de tráfego, a possível competição entre Porto Alegre e Florianópolis e, em
sequência, avaliar a possibilidade de competição entre Salvador e Fortaleza.
Página 41 de 58
~~~
p
6.6.2.1. Da Concorrência
Salvador/Fortaleza
6.6.2.1.1
entre
os Aeroportos
dePorto
Alegre/Florianópolis
e
Tráfego de Passageiros
Para estimar o nível de substituibilidade, quanto ao tráfego de passageíros, entre
os aeroportos do Porto Alegre e de Florianópolis e, de outro lado, entre Salvador e
Fortaleza, deve-se, em suma, determinar a área de influência de cada um desses aeroportos.
Isso significa auferir qual seria a região (usualmente determinada por um raio com o centro
no aeroporto) em que seus habitantes utilizam o aeroporto como ponto de chegada e saída
das viagens aéreas.
Considera-se que há substituibilidade entre dois aeroportos quando a área de
influência dos mesmos for razoavelmente sobreposta. Ou seja, parte considerável da
população da região pode utilizar tanto um quanto outro aeroporto como altcrnativa de
embarque ou desembarque de seus voos. Morrcl (2003) assinala que o tamanho dessa área
de influência depende do tipo de voo. Em voos de curta c média distância, a área de
influência tende a ser menor do que em voos internacionais de longa distância, quando os
passagciros estariam dispostos a pcrcorrer maiores distâncias até o aeroporto.
Como visto, estudo do órgão regulador da aviação civil britânica, quando da
análise da concentração aeroportuária no Reino Unido, concluiu que uma proxy de
mercado relevante geográfico para aeroportos englobaria as árcas localizadas a até uma
hora do aeroporto, no caso de voos de curta distância, c a até duas horas do aeroporto, no
caso de voos internacionais ou de longa distância.
No caso brasileiro, cabe notar alguns dados gerais sobre a escolha do passageiro
em relação ao aeroporto de acesso ao modal aéreo. De acordo com a Pesquisa de Origem e
Destino 2014, aproximadamente 1/3 dos passageiros de voos domésticos levaram mais de
1 hora para chegar até o aeroporto de partida.
Tabela 13 - Trajeto até o Aeroporto - Voos Domésticos
Jil
I
,
I
Até 59 minutos
68,5%
17,7%
Entre Ih e 1h59min
Acima de 1h59min
138%
Total
100%
Fonte:InstitutoOlhar/ EPL
Olhando sob a perspectiva do custo desses deslocamentos até o aeroporto em voos
domésticos, observa-se que pouco mais de metade dos passageiros gastou até R$ 49,00
para acessar a infraestrutura, 27% até R$ 99,00 c quase 20% acima desses valores.
Tabela 14 - Custo do Trajeto até o Aeroporto - Voos Domésticos
I
Até 49 reais
De 50 até 99 reais
De 100 até 199 reais
Acima de 200 reais
Total
•
I
53,2%
27,1%
9,7%
100%
100%
cfJJ'
Página 42 de 58
. flL ~
L
~
Fonte:InstitutoOlharI EPL
Em linha com a experiência internacional, nos voos internacionais, o percentual
de passageiros que levou mais de I hora para chegar ao aeroporto selecionado foi
consideravelmente maior, de aproximadamente 45%, sendo que quase 20% empreendeu
mais de 2 horas no trajeto até a infraestrutura.
Tabela 15 - Trajeto até o Aeroporto - Voos Internacionais
I
I
Até 59 minutos
Entre Ih e Ih59min
Acima de Ih59min
Total
Fonte:InstitutoOlharI EPL
.S!L
55,4%
25,1%
19,5%
100%
Isso se reflete nos custos incorridos pelos passageiros para chegar até o aeroporto.
Comparando-se com os dados sobre voos domésticos, observa-se que o gasto realizado é
significativamente superior: apenas y.; dos passageiros gastou até R$ 49,00, sendo que
quase 40% gastou acima de R$ 100,00.
Tabela 16 - Custo do Trajeto até o Aeroporto - Voos Internacionais
I
I
Até 49 reais
26,1%
De 50 até 99 reais
35,9%
De 100 até 199 reais
23,1%
14,9%
Acima de 200 reais
Total
100%
Fonte:InstitutoOlharI EPL
De fato, os aeroportos de Porto Alegre e Florianópolis estão a uma distância de
460 km, ou aproximadamente 5hl5min de carro, fato que torna a competição por tráfego
doméstico, a princípio, bastante difícil, mesmo para aquela população que mora ao norte da
capital gaúcha ou ao sul da capital catarinense. Ademais, entre as duas cidades há o
Aeroporto de Criciúma, em que há oferta, ainda que pequena (aproximadamente 75 mil
passageiros em 2014), de voos regulares para Campinas e, de lá, para todo o Brasil. Resta
ainda a possibilidade de competição por destino c por contratos, mas esses temas serão
analisados mais detidamente nas próximas seções.
Se no tráfego doméstico as perspectivas de substituição entre os aeroportos é
baixa, há, com alta probabilidade, uma considerável zona de captação de passageiros
sobreposta entre os dois aeroportos para o tráfego internacional. Deve-se notar que não
existe, entre as duas capitais, aeroporto internacional intermediário e, portanto, parte dos
passageiros do norte gaúcho e do sul eatarinense que se destinam ao exterior (ou que dele
provem) deve escolher qual das infraestruturas utilizar. Fatores como o valor das taxas
aeroportuárias internacionais (hoje em R$ 85,99 nos aeroportos Infraero Categoria I),
quantidade de voos disponíveis, facilidade de conexões, disponibilidade de fi"ee shops e
qualidade da experiência do passageiro podem influenciar a decisão final do passageiro c,
portanto, representam fatores sobre os quais os aeroportos podem atuar para atrair essa
demanda. Ademais, é essencial lembrar que, como os aeroportos não têm como discriminar
os passageiros com base no seu local de procedência, mesmo os habitantes de outras
regiões de ambos os estados irão se beneficiar de eventuais melhorias nas tarifas e nos
serviços oferecidos pelos concessionários.
$
Página43 de 58 ~
~.lsz-:~
~
Assim, pode-se concluir que, apesar da falta de perspectiva de substituição entre
os dois aeroportos no caso do transporte doméstico, há relevante potencial de competição
por tráfego internacional e, portanto, seria importante manter as duas infraestruturas com
propriedades distintas.
Já para o caso dos aeroportos de Salvador e Fortaleza, temos uma distância
significativamente maior: 1.195 km, ou aproximadamente l6h30min por via terrestre.
Nesse caso, a competição por tráfego local está completamente descartada. Adicionalmente
há diversos aeroportos com voos regulares entre as duas capitais com volume de tráfego
comparável aos dois aeroportos (caso do Aeroporto de Recife que processou 7,2 milhões
de passageiros em 2014) que podem servir como infraestruturas alternativas.
o mesmo se verifica no tráfego internacional, onde a distância
inviabiliza qualquer competição nesse nicho de mercado. Ademais,
conta com diversos aeroportos internacionais e seria praticamente
consumidor trocar um aeroporto pelo outro nesse contexto, mesmo
grandes diferenças de preço e qualidade.
6.6.2.1.2
entre os aeroportos
a região Nordeste
impossível algum
que se verifiquem
Tráfego de Cargas
A análise quanto ao potencial competitivo entre os aeroportos em relação ao
tráfego de cargas é semelhante a do tráfego de passageiros. Entretanto, em linha com a
literatura do setor (Tretheway e Andriulaitis, 2010) e com a experiência internacional (PC,
2002), pode-se considerar que a área de influência de um aeroporto no caso de cargas é
consideravelmente maior.
A título de exemplo, Mueller et ai (201 O), ao analisar o poder de mercado do
Aeroporto de Schiphol, afirmam que, apesar de a abordagem mais adequada seja deixar a
definição de mercado relevante geográfico em aberto, há fortes indícios de que, no caso do
tráfego de cargas, esse mercado abranja toda a União Europeia.
Ademais, o tráfego de cargas, em comparação com outras modalidades, é mais
sensível às tarifas e custos aeroportuários, sendo que as tarifas de armazenagem e capatazia
são mais significativas do que as de pouso e decolagem (Air Transport Group, 2002). Há
também outros fatores que influenciam na atratividade de um aeroporto, tais como horários
mais amplos de operação, procedimentos de alfândega mais ágeis e eficiência no
carregamento e descarregamento das cargas (Tretheway e Kincaid, 2005). Todos esses
elementos conferem maior elasticidade à demanda das empresas aéreas nesse mercado por
infraestrutura aeroportuária.
Um fator importante na movimentação de cargas no Brasil é que a carga
doméstica praticamente não gera receitas tarifárias relevantes para o aeroporto, uma vez
que a estrutura tarifária vigente não permite a cobrança das tarifas de armazenagem e
capatazia sobre esse tipo de movimentação. Os recursos auferidos são decorrentes do uso
de áreas aeroportuárias pelas companhias aéreas, inclusive cargueiras, e de tarifas de pouso
e permanência das aeronaves. Assim, na análise sobre o potencial de competição entre
aeroportos, deve-se ter particular interesse na movimentação internacional, uma vez que os
incentivos para captura desse tipo de demanda são maiores.
A movimentação de cargas nos aeroportos a serem concedidos na atual rodada é
apresentada abaixo:
Tabela 17 - Movimento
Movimento
Posição
Aeroporto
de earga aérea e correios nos aeroportos
de Carga Aé,'e"
Doméstico
%
a serem concedidos
+ Co •.•.eios (Kg) em 2014
Intern"cional
%
Tot,,1
%
-
6"
SHFZ
52.722.003
5,46%
4.361.431
0.62%
57.083.434
3,43 (XI
10"
SUSV
3(1.1149.067
3,19%
7.916.944
1,13%
38.766.011
2,33%,
12"
SBl'A
24.187.432
2.50%
5.044.159
0,72%
29.231.591
],75%,
19
SUFL
9.36.1.320
O,97 X,
O
0,00'1"
9.361.320
0,56%.
966.331.328
100%
699.766.954
100%
1.666.098.282
100%
t1
Totallnfr"ero
Concedidos
+
1
Obs.: Movimento em Kg (Carreg"d" + [)esc"rreg"da)
Fonte: Infr.ero
Do ponto de vista financeiro, as tarifas de annazenagem e capatazia (que, como
vimos, estão diretamente relacionadas ao processamento de cargas, mas que não exaure, de
forma alguma, a receita total obtida com esse tipo de processamento, uma vez que nessas
operações também há oportunidade de ingressos com aluguel de áreas, hangares, tarifas de
pouso e permanência, etc.) representaram de 5 a 10% das receitas operacionais desses
aeroportos:
Tabela 18 - Receitas Incidentes
i
Diretamente
sobre cargas aéreas
Aeroporto
Armazenagem & Cap"tazia
2014
I{('c('ita Opel'acional
2014
%
Forl"leza (SUFZ)
8.371.093,45
112.980.956,00
7,41%
Salvado,' (SUSV)
10.598.448,27
171.605.315,89
6,18%
P••rlo Alegre (SBl' A)
17.122.174,93
175.100.916,48
9,78%
Florianópolis
3.723.119,97
Fontc: Infracro
70.034.121,63
5,32%
(SUFL)
Analisando-se o primeiro par de aeroportos (Porto Alegre e Florianópolis), podese perceber que o aeroporto gaúcho processa quase três vezes mais carga total (ocupando o
6° lugar no ranking nacional) do que sua contraparte catarinense (que fica apenas na 19"
posição). Além disso, 17,26% da carga em Porto Alegre é internacional, enquanto que em
Florianópolis toda a carga é doméstica. Por fim, em linha com esses resultados, as receitas
com armazenagem e capatazia representam pouco menos de 10% em Porto Alegre,
enquanto que em Florianópolis esse percentual ultrapassa ligeiramente 5%.
Interessante notar que apesar de não possuir movimentação de carga internacional
pelo modal aéreo, o aeroporto de Florianópolis auferiu quase R$ 3,5 milhões em tarifas
relacionadas a essa atividade. De acordo com Quintilhano (2014), isso ocorre porque a
movimentação de cargas internacionais (sobretudo importação) no aeroporto decorre do
desembarque desse tipo de carga nos aeroportos de São Paulo, Curitiba e Porto Alegre que,
posteriornlente, seguem até Florianópolis de caminhão, mediante Declaração de Trânsito
Aduaneiro (DTA) e, finalmente, realizam o processo de regularização da carga de acordo
com os parâmetros da Receita Federal e outros órgãos públicos, recolhendo, assim, as taxas
de triagem e annazenamento da carga ao tenninal de Florianópolis.
Se de um lado esse fato mostra relevante disparidade entre os dois aeroportos,
demonstra também que há claro espaço para recepção de carga internacional no aeroporto
de Florianópolis. Sob controles distintos e sendo realizadas melhorias na infraestrutura, é
possível que o concessionário do Aeroporto de Florianópolis busque capturar esse tráfego.
Ademais, dada a distância de apenas 460 km entre os dois aeroportos, concessionários
distintos podem competir pelo tráfego de carga internacional destinado à região Sul, uma
vez que, como visto, esse tipo de movimentação é mais sensível a tarifas e custos
aeroportuários, procedimentos de alfândega, eficiência no manuseio das cargas (fatores sob
controle total ou parcial dos aeroportos) e interligação com os demais modais de
transporte.
Já com relação a Salvador e Fortaleza, percebe-se que o aeroporto cearense
movimenta quase 50% mais carga total que o aeroporto baiano. Todavia, considerando-se
apenas a carga internacional, a situação se inverte, com Salvador transportando quase 57%
a mais que Fortaleza. Apesar disso, as receitas de armazenagem e capatazia são
relativamente próximas, o que indica que, mais uma vez, temos o processamento de carga
internacional vinda de outros modais nesses aeroportos.
Mesmo considerando o maior raio de captação para o mercado de cargas aéreas, a
distância de 1.195 km dificulta consideravelmente a competição entre os aeroportos pela
carga doméstica. No caso das cargas internacionais, onde os produtos, conforme visto, se
destinam a toda uma região, ou mesmo a um país, há possibilidade, ainda que no momento
incipiente, de competição na atração de carga internacional destinada à Região Nordeste.
Com a continuidade do desenvolvimento da aviação nos próximos anos, não se pode
descartar, especialmente no contexto de formação de um hub para essa parte do país, que
as receitas decorrentes dessa atividade se tornem significativas e objeto de disputa entre os
aeroportos.
6.6.2.1.3
Tráfego de Conexão
Conforme visto na Seção 2.1.2, a competição por tráfego de conexão é possível
mesmo em aeroportos separados por grandes distâncias, pois isso significa ter acesso a
uma elevada demanda consistente que não necessariamente se destina à cidade ou região
da infraestrutura central. Tal fato incentiva a concorrência entre aeroportos a atraírem as
operações de longa distância de companhias aéreas, seja por meio de menores preços e/ou
melhores serviços. Essa mesma lógica pode ser identificada, guardadas as devidas
proporções, no caso de aeroportos médios, que buscam consolidar-se como hubs regionais.
Fiuza e Pioneer (2009) destacam que uma empresa aérea passa a operar em um
hub se (I) a externalidade de rede for grande; (2) o número de linhas aéreas operando no
mesmo hub for grande; e (3) não houver grande aumento de competição entre linhas aéreas
devido à sua entrada. Por outro lado, as firmas que já operam no hub se beneficiam se: (I)
a externalidade de rede for grande, (2) a linha aérea a se associar for grande e (3) não
houver grande aumento de competição entre linhas aéreas devido á sua entrada.
De fato, para que uma empresa aérea tome a decisão de alterar o hub de um
aeroporto pra outro, os incentivos devem ser maiores quando comparados aos demais
mercados (tráfego de passageiros e de carga). Já no caso da formação inicial de um hub em
determinada região, além dos fatores relacionados ao volume de tráfego, há influência
considerável do nível das tarifas, das facilidades operacionais encontradas no aeroporto e
dos beneficios tributários existentes. Em qualquer dos casos, porém, deve-se destacar que a
tJJ!'
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~k~
área geográfica que possibilita essa escolha é bcm maior, o que aumenta significantemente
o mercado relevante geográfico do tráfego de conexão.
Nesse sentido, é interessante notar que, de acordo com a Pesquisa de Origem e
Destino 2014, pouco mais de y.. dos passageiros cm voos nacionais fizeram conexão ou
escala antes de chegar aos seus destinos finais, percentual que sobe para quase 38% no
caso dos voos internacionais.
Tabela 19 - Escala ou Conexão - Voos Domésticos e Internacionais
I
II
I
I
I
I
I
Não
73,2%
62,1%
Sim
26,4%
37,7%
Não Sabe / Não Respondeu
0,5%
0.2%
Total
100%
Fonte: Instituto Olhar / EPL
m:L..
100%
A proporção de passageiros cm conexão nos aeroportos em análise é apresentada
abaixo:
Tabela 20 - Percentual
de Passageiros em Conexão nos Aeroportos
Concedidos
T,,,,-to_Alcgrc (SBPA)
_!.z.60%~.__
8,80%,
Sal\'ado,' (SBSV)
J'0'.lal_c'"'j.5BFZ1
Florianópolis
(SBFL)
_
a Serem
1,~%1
8,4%,
6,00%
6.7 %
4,30%.
4,7%,
1
Inicialmente, considerando os pares de aeroportos aqui analisados, cabe notar a
baixa participação das conexões no processamento nos aeroportos de Porto Alegre e
Florianópolis. De fato, por se tratar de aeroportos no Sul do país, o espaço para o
desenvolvimento das conexões domésticas é limitado. Trata-se, no jargão do setor, de
aeroportos que recebem voos de "final de linha", especialmente no caso gaúcho. Por outro
lado, as conexões intcrnacionais que potencialmente poderianl se desenvolver nos voos
envolvendo os países do Cone Sul dependem do aumento de passageiros internacionais
nessas localidades e da competição com os aeroportos do Sudeste (que concentram
aproximadamente 84% do tráfego internacional). Assim, não se vê, a princípio, um grande
potencial de aumento no tráfego de conexão nesses aeroportos e, por conseguinte, a
existência de grandes incentivos para a competíção nesse nicho de mercado.
Já no caso de Salvador (8,4% de passageiros em conexão em 2014) e Fortaleza
(6,7% de passageiros em conexão em 2014), o tráfego de conexões é mais significativo,
apesar de ainda distante dos principais aeroportos brasileiros, como Brasília (45%),
Guarulhos (25,8%) ou Galeão (12,3%). A princípio, esses percentuais pareceriam limitar a
competição por conexão entre os aeroportos. Todavia, a intensa disputa pelo Hub da TAM
no Nordeste entre três cidades que distam até 785 km (no caso de Recife e Fortaleza),
evidencia que há espaço para disputa entre aeroportos muito distantes por esse tipo de
tráfego. Ademais, a localização das cidades nordestinas coloca-as na rota de passagem de
diversos voos para Europa e América do Norte, sendo essa uma condição favorável para o
desenvolvimento de conexões para voos internacionais.
p'
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~~~
~
~
Assim, se por um lado vê-se pouco incentivo para competição por conexão nos
aeroportos do Sul (apesar de não se poder descartar essa possibilidade), há uma disputa por
formação de hub entre as cidades nordestinas que evidencia a viabilidade de substituição
entre cidades consideravelmente distantes.
6.6.2.2. Da Concorrência com os Aeroportos já Concedidos
Conforme explicitado no Capítulo 5, já foram concedidos à iniciativa privada os
aeroportos de Natal (na região Nordeste), Brasília (região Centro-Oeste) e Guarulhos,
Viracopos, Galeão e Confins (todos no Sudeste). Dada a localização dos aeroportos da
atual rodada de concessões (dois no Sul e dois no Nordeste) e as distâncias envolvidas
entre essas infraestruturas e os aeroportos jà concedidos (apresentadas na Tabela 11),
considera-se apropriada a apresentação de análise apenas em relação às possiveis
interações entre o Aeroporto de Natal (SBSG) e os aeroportos da região Nordeste a serem
concedidos, Salvador (SBSV) e Fortaleza (SBFZ).
Como os aeroportos atuam no mesmo mercado do ponto de vista do produto,
serão apresentadas, a seguir, as considerações pertinentes à análise concorrencial do ponto
de vista geográfico, utilizando-se a mesma estrutura da Seção 6.6.2.
6.6.2.3. Tráfego de Passageiros
A determinação da área de influência de cada um dos aeroportos segue a mesma
lógica exposta na Seção 6.6.2.1. Nesse sentido, deve-se observar, inicialmente, que o
Aeroporto de Natal está a 508 km do Aeroporto de Fortaleza e a 1.078 km do Aeroporto de
Salvador.
Analisando-se o par Natal-Fortaleza, constata-se que o deslocamento entre os dois
aeroportos demandaria quase 6h30min por via terrestre, fato que toma a competição por
tráfego doméstico, a princípio, dificultada. Ainda assim, não se pode descartar que
populações que vivem entre essas duas cidades possam optar entre uma e outra
infraestrutura. É o caso, por exemplo, da cidade de Mossoró, no Rio Grande do Norte, que
possui população estimada em 284 mil habitantesl4 e está localizada a 238 km de Fortaleza
e 267 km de Natal. Nesse caso, não existe uma opção inequivoca por um dos aeroportos.
Fatores já elencados como quantidade de voos, conexões, tarifas, preços dos produtos,
acessibilidade e qualidade dos serviços podem ser altamente relevantes na determinação da
demanda por uma ou outra cidade. Ademais, resta lembrar que como aeroportos não têm
como discriminar a demanda com base no local de procedência, mesmo zonas de
sobreposição pequenas podem gerar beneficios para a totalidade dos consumidores.
O mesmo pode ser dito, em até maior proporção, para o tráfego internacional, uma
vez que, como visto, a área de captação é mais abrangente. Atualmente, sem considerar as
possibilidades de conexão em outros aeroportos, Natal possui voo regular diário para a
Europa (Lisboa), e de lá para as demais cidades do continente, e semanal para Buenos
Aires. No caso de Fortaleza, há voos regulares para Lisboa, Frankfurt, Miami e Buenos
Aires.
14
http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun~240800
~
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{LlL~
Já em relação ao par Natal-Salvador, constata-se que o deslocamento entre os dois
aeroportos demandaria quase 13h30min por via terrestre, fato que torna a competição por
tráfego doméstico, ou mesmo internacional, impraticável. O deslocamento entre as duas
cidades, por um modal que não scja o aéreo, é, além de demorado, muito dispendiosol5, de
forn1a a inviabilizar a substituição entre os aeroportos pela ótica da demanda.
Assim, só se identifica potencial de substituição (e concorrência) entre os
aeroportos de Natal e Fortaleza, não se constatando tal possibilidade em relação a Salvador
para esse nicho de mercado.
6.6.2.4.
Tráfego
de Cargas
O movimento de carga aérea no Aeroporto de Natal (conforme pôde se observar
na Seção 4.2.3) foi de 9,6 mil toneladas, figurando como o 18° aeroporto nacional nesse
tipo de processamento e o 5° da Região Nordeste. Decompondo o resultado agregado em
carga doméstica e internacional, vê-se que Natal processou 7,9 mil toneladas de carga
doméstica em 2014 e 1,8 mil de carga internacional nesse mesmo ano.
Tabela 21 - Carga Aérea e Correios na Região Nordeste
Movimento
de Carga Aérea
+ CO'Teios (Kg) em 2014 (Região Nordeste)
6°
Fortaleza (SI3FZ)
52.722.003
5.9%
4.361.431
0.6%
57.083.434
3.6%
7"
Recife (SI3RF)
47.668.468
5,3%
4.826.531
0.7%
52.494.999
3,3%
10°
Salvador (SI3SV)
30.849.067
3.5%
7.916.944
1,1%
38.766.011
2.4%
17"
São Luís (SI3SL)
10.060.065
1.1%
O
0.0%
10.060.065
0,6%
0.3%
9.646.178
0,6%
Natal
1.781.21 I
7.864.967
0.9%
(SBNT/SBSG)
Totallnfraero
+
891.337.834 100% 702.880.517
Concedidos
Obs.: Movimento em Kg (Carregada + Desearregada)
Fonte: Infraero
18"
100%
1.594.218.351
100%
Em termos de receita de armazenagem e capatazia (que, como vimos, está
diretamente relacionada ao processamento de cargas, mas que não exaure, de forma
alguma, a receita total obtida com esse tipo de processamento por conta das receitas com
aluguel de áreas, hangares, tarifas de pouso e permanência, etc.), em 2013, o Aeroporto de
Natal obteve R$ 1.548.893,87, ou aproximadamente 4% de suas receitas operacionais.
Se a distâneia e a ausência de outros aeroportos entre Fortaleza e Natal Ja
permitiam algum grau de competição por passageiros, essa dinâmica é ainda mais possível
no caso de cargas que, conforme a literatura especializada mostra, possui uma área de
abrangência significativamente maior. Ademais, pelo fato de as cargas normalmente não se
destinarem a um únieo ponto no território após o desembarque, mas a toda uma região, a
substituição entre os dois aeroportos é bastante factível.
" A título de exemplo, o deslocamento entTeas duas cidades utilizando-se ônibus custaria R$ 522,63. Site:
http://www.tell1onibus.comlpassagem-onibuslsalvador-ba-x-natal-m. Acesso em t 8106/20 15.
Jf!-"
Página 49 de 58
(L~
Já no caso de Salvador e Natal, a possibilidade de competição centra-se
primordialmente na atração de carga internacional destinada à Região Nordeste, dada a
distância de mais de 1.000 km entre as duas capitais. Fatores como tarifas e custos
aeroportuários, procedimentos de alfândega, eficiência no manuseio das cargas e
interligação com demais modais de transporte podem determinar o ponto de entrada (ou
saida) do comércio internacional. A titulo de exemplo, na Austrália, mesmo aeroportos
com mais de 1.000 km de distância são considerados substitutos como portas de entrada no
pais16.
Assim, no caso de cargas, a possibilidade de substituição entre os aeroportos de
Natal e Fortaleza é bastante factivel e, portanto, com o estabelecimento de propriedades
distintas entre os ativos, pode-se ter real competição entre operadores. No caso de Natal e
Salvador, essa substituição, embora mais escassa, pode ser relevante no mercado
internacional, sendo possivel uma diretriz de politica pública que preveja vedação de
controle comum entre os aeroportos com o intuito de manutenção desse potencial,
particularmente à medida que o mercado de carga se desenvolva de forma mais vigorosa
no país.
6.6.2.5. Tráfego de Conexão
Por fim, resta analisar o grau de competição potencial entre o Aeroporto de Natal
e os aeroportos de Fortaleza e Salvador pelo tráfego de conexão e formação de hubs.
Incialmente, cabe notar que o Aeroporto de Natal processou aproximadamente
1,05% de passageiros em conexão no ano de 201417, percentual que pode ser considerado
baixo se comparado a outros aeroportos maiores da região Nordeste: conforme visto, 8,4%
do tráfego de Salvador em 2014 foi de conexões, enquanto que em Fortaleza esse
percentual aproximou-se de 6%. Assim, mesmo a distância sendo um fator menos restritivo
para esse tipo de tráfego, a representatividade das conexões em relação ao processamento
existente no Aeroporto de Natal indicaria pouco incentivo para competição nesse nicho de
mercado.
Por outro lado, tem-se o fato, já relatado nesta Nota Técnica, de intensa disputa
pela instalação de hub da TAM no nordeste. De fato, hospedar o centro de distribuição da
companhia poderia levar a uma considerável elevação do número de voos e conexões em
qualquer dos aeroportos. Nesses casos, conforme já relatado nesta Nota Técnica e
destacado por Fiuza e Pioner (2009), a presença de economias de rede na aviação civil faz
com que os efeitos da oferta de um voo adicional sobre a demanda aeroportuária seja muito
distinta em aeroportos hubs e não hubs.
Apesar de, a princípio, essa disputa se dar entre Natal, Fortaleza e Recife, não é
desarrazoado imaginar que sob administração privada o Aeroporto de Salvador também
empreendesse esforços para atração de companhias aéreas, aproveitando-se de sua posição
já estabelecida como maior aeroporto da região. Como visto, uma das condições para que
16 Em relatório, a Productivity Comrnission explica que: "Por exemplo,
confonne apontado acima, os
aeroportos de Melbourne e Sydney são substitutos viáveis para o Aeroporto de Adelaide em certas
circunstâncias" (PC, 2002: 127). Destaca-se que a menor distância rodoviária entre o Aeroporto de Sydney e
o Aeroporto de Adelaide é de 1.373km e entre o Aeroporto de Melbourne e o Aeroporto de Adelaide é de
735km.
17 Dado referente ao período dejunho a dezembro de 2014 -período
de operação do novo aeroporto.
~
Página 50 de 58 ~
~ t2,~.
uma companhia aérea constitua um novo centro de distribuição é o grande número de
linhas aéreas operando no mesmo aeroporto.
Assim, tal como na análise realizada para na Seção 2.1.2, observa-se que existe
um considerável grau de substituibilidade entre aeroportos distantes para recepção do
tráfego de conexão, especialmente no caso de atração de companhias aéreas em busca de
infraestruturas localizadas em uma mesma região.
6.6.3.
Competição por Destino e Competição por Contratos entre os aeroportos de
Natal, Fortaleza e Salvador
A existência de competição por destino e de competição por contratos entre
aeroportos é bastante intuitiva. No entanto, como se trata de dois tipos de competição de
dificil mensuração empírica, sua análise na literatura é normalmente feita de forma
qualitativa, abordagem que adotaremos no presente estudo.
No caso da competição por destinos, como vimos na seção 2.1.4, Tretheway e
Kincaid (2005) apontam que a disponibilidade/qualidade do serviço aéreo é considerada
por organizadores de convenções um dos dois fatores mais importantes na escolha de um
lugar para realização de um evento. Nesse sentido, aeroportos podem se tomar fonte de
diferencial competitivo de suas respectivas localidades ao oferecer, por exemplo, nível
superior de qualidade de serviço para a recepção dos participantes ou uma estrutura
diferenciada para o atendimento de turistas.
Especificamente em relação aos aeroportos a serem concedidos, é possivel
identificar um potencial de competição pelo destino entre os aeroportos de Salvador,
Fortaleza e Natal. De fato, conforme visto na Seção 2.1.4, grande parte do turismo
doméstico tem como preferência a região Nordeste, sendo alguns dos principais destinos
Fortaleza, Natal e Salvador. Buscando destinos relacionados a praia e belezas naturais, o
fator decisivo quando da escolha de um desses aeroportos como destino final poderá ser o
diferencial apresentado pelos serviços oferecidos por aquela cidade (tais como
disponibilidade de voos diretos, hospedagem, preços, infraestrutura e serviços de
informações ao turista), uma vez que todas as capitais consideradas apresentam
características naturais e turisticas bastante atrativas.
Nesse sentido, pode-se citar o exemplo do Governo da Bahia. Conforme exposto
em seu site, a fim de garantir bons resultados na atração do turismo nacional e estrangeiro
"o governo do Estado, por meio da Secretaria do Turismo (Setur) e da Bahiatursa, realiza
uma série de ações que vão desde a promoção turística nos mercados emissores no Brasil
e no exterior, até investimentos em infraestrutura, qualificação profissional e realização
de eventos na capital e no interior". Mais:
"A Bahiatursa também atua na captação de voos charters e regulares vindos do
exterior para o estado. Nesta temporada de verão, serão 12 charters da Argentina,
que sairão das cidades de Córdoba, Buenos Aires e Rosário com destino a
Salvador e Porto Seguro, trazendo mais de 20 mil visitantes. Outras operações
para paises como França, Portugal e Itália também estão em curso e prometem
aquecer ainda mais o verão baiano. [...]
Na área da aviação regional, municípios baianos como Lençóis, Ilhéus, Barreiras,
Vitória da Conquista e Porto Seguro foram beneficiados com um decreto
Página 51 de 58
governamental que prevê a redução de impostos sobre o Querosene de Aviação, a
fim de alavancar o setor" 18.
No caso de Ceará, o governo do estado, por meio de sua Secretaria de Turismo,
tem realizado diversos encontros com personalidades da área de turismo de negócios, a fim
de atrair a realização de eventos no Estado, conforme exposto em seu site:
"'Nosso objetivo é conseguir trazer para a capital, feiras e congressos médicos.
São pelo menos 50 congressos que acontecem anualmente. Temos infraestrutura e
equipamentos de excelente qualidade para recepcionarmos os participantes. Nosso
Centro de Eventos é um dos mais modernos do país, além da qualidade e
quantidade de leitos em nossa rede hoteleira".
Ainda de acordo com o secretário executivo de turismo, Fortaleza vai sediar em
2016 um congresso de Cardiologia que deve receber mais de 7 mil pessoas.
"Fortaleza só tem a ganhar com a captação de eventos desse porte. O turista de
negócios geralmente vem acompanhado de familiares ou retoma ao destino
trazendo sua família, se tornando um turista de lazer", concluiu Erick
Vasconcelos".
O turismo de lazer também vem sendo estimulado pelo governo do Estado do
Ceará por meio de projetos com esse fim:
"Na tarde desta quinta-feira (16.04.2015), agentes de viagens de Recife, Salvador
e Goiânia, tiveram a oportunidade de conhecer um dos destinos mais procurados
pelo país. A ação faz parte do projeto Fortour, desenvolvido pela Secretaria de
Turismo de Fortaleza, que tem como objetivo fazer a promoção da capital. Ao
longo de 2015, 500 agentes de viagens e jornalistas devem visitar a cídade, para
conhecer pontos turísticos e toda a infraestrutura que é oferecida aos turistas".
Por fim, o estado do Rio Grande do Norte também vem realizando ações de
promoção e divulgação desse destino. Ao longo de todo o mês de junho de 2015 está sendo
realizada uma tour potiguar que já passou por Belo Horizonte e se estenderá pelo Brasil e
Argentina. A iniciativa, que faz parte da estratégia de interiorização do turismo, é
coordenada pelo Governo do Estado, através da Secretaria de Estado do Turismo (Setur)
e Empresa de Promoções Turísticas do RN (Emprotur/RN), com parte dos recursos do RN
Sustentável, e viabilizado em parceria com a Prefeitura de Natal, ABlH/RN e Natal
Convention Bureau.
O mercado de competição por contratos é ainda mais amplo. Vimos como Starkie
(2010) e Barrett (2000) identificaram um grande potencial de competíção nesse mercado,
principalmente para a atração de empresas aéreas de baixo custo. A evolução do mercado
de aviação civil brasileiro certamente tornará o país cada vez maís atrativo para a operação
desse tipo de empresa, o que potencializa as vantagens advindas de um mercado
aeroportuário competitivo.
A flexibilização do limite de capital estrangeiro nas empresas aéreas seria,
certamente, uma medida bastante impactante nesse mercado. Esse limite é hoje definido
pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA) em 20%, mas já existem várias propostas em
tramitação no Congresso Nacional no sentido de aumentá-lo para 49% ou, até mesmo,
extinguir a limitação. Essa liberalização, ao criar estímulo adicional para a atração de
18
http://bahia.com.br/noticias/pesquisa-confirma-bahia-como-terceiro-destino-turislico-do-brasi
II
c/!J/
Página 52 de 58é
iLl:~ ~
empresas aéreas para o país - particularmente empresas aéreas de baíxo custo -,
aumentaria significativamente o potencial de competição entre os aeroportos em análise.
Entre os beneficios enumerados pelo Senador Flexa Ribeiro, que apresentou um dos
projetos de lei (PLS 2/201519) que tratam do tema, estão a desconcentração do mercado
doméstico, o aumento do número de cidades atendidas e de rotas operadas, a redução das
tarifas, a melhora na qualidade do serviço, a diminuição do custo regulatório e a
diversificação de serviços e produtos.
Deve-se notar, ainda, que tanto Starkie (2010) quanto Barrett (2000) focam
grande parte de seus argumentos na atração de empresas de baixo custo, o que é
compreensível dada sua representatividade no mercado britânico. No entanto, a competição
por contratos não se resume a esse caso. Pode significar, por exemplo, a atração de centros
de manutenção de empresas aéreas. A Gol Linhas Aéreas, por exemplo, demonstrou
interesse em instalar seu centro de manutenção no Aeroporto de Brasilia, mas acabou
decidindo pelo Aeroporto de Confins, em parte devido ao esforço do governo de Minas
Gerais em atrair a empresa. Sob o ponto de vista do operador aeroportuário, a escolha era
indiferente, uma vez que, ao tempo da decisão, os dois aeroportos eram da Infraero.
Contudo, em um cenário com operadores independentes, tenderia a haver uma forte
concorrência dos operadores na negociação para atração do centro de manutenção e de
outros contratos geradores de receitas.
7.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
o momento
de transição do controle público para o privado é fundamental para a
estruturação de qualquer indústria. Conforme Viscusi, Harrington & Vermon (2014:520)
explicam: "Uma decisão importante relacionada com a privatização diz respeito à alocação
de ativos da empresa do governo. Quantas empresas privadas devem ser criadas, e como
devem ser distribuidos os ativos entre elas? Essas decisões fo0dem ter implicações de longo
prazo para a estrutura da indústria e a eficiência alocativa." o
A experiência internacional examinada demonstrou que essa preocupação não é
desarrazoada no caso das concessões aeroportuárias. Conforme mostrou o processo de
privatização britânico, a despreocupação inicial com a propriedade comum de diversos
aeroportos levou a um problema de subinvestimento e de dificuldade da ação regulatória
por parte do Estado, causados tanto pela falta de concorrência entre os diferentes ativos
como pela ausência de informações independentes para serem utilizadas pelo órgão
regulador.
Já no caso mexicano, e especialmente no australiano, a restrição à participação
cruzada entre os principais aeroportos propiciou a introdução de um sistema com maiores
incentivos à concorrência e que permite a comparação de cada um dos diferentes
operadores em termos de qualidade de serviço e eficiência. Deve-se destacar, ainda, que a
recente adoção de uma regulação menos intrusiva - a light handed regulation - na
Austrália só foi possível por conta da opção, realizada quando da concessão dos ativos, por
terem operadores independentes em cada aeroporto.
19 PLS encontra-se na CCJ - Comissão de Constituição,
Justiça e Cidadania do Senado desde 07/05/2015
aguardando designação do relator.
20 No original: "An important decisÍon associated with privatization concerns the allocation Df the
govemment enterprise's assets. How many privately owned firrns should be created, and how should assets
be distributed among them? These decisions can have long-run implications for industry structure and
allocative efficiency"
Vê-se, portanto, que se está diante de um momento privilegiado para o
estabelecimento de regras que gerem uma menor concentração no setor, estimulem a
competição e gerem benefícios à sociedade.
A partir desse aspecto, o processo de concessão dos aeroportos brasileiros tem se
pautado pelo estímulo à competição e à geração de informações independentes através do
estabelecimento de restrições à participação cruzada entre aeroportos concedidos que
possuem potencial de competição entre si. Conforme visto, as regras para participação nos
leilões foram aperfeiçoadas em cada edital. A princípio, verificou-se a ausência de
vedações quanto à propriedade por parte do Edital n° 1/2011 (Aeroporto de São Gonçalo
do Amarante), que trouxe apenas algumas limitações para a composição do Consórcio
participante, em que se destaca o limite de 10% (dez por cento) de participação máxima
pelas empresas aéreas, suas controladoras, controladas e coligadas.
o Edital nO2/201 1(Aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos), por sua vez,
manteve as regras anteriores e restringiu a participação das empresas aéreas a 2% (dois por
cento). O mesmo Edital tratou ainda de vedar: i) a participação de membro consorciado,
suas Coligadas, Controladas, Controladora, ou sob controle comum, em mais de um
Consórcio. ainda que com participações ou membros distintos entre si, ou isoladamente,
ainda que relativo à proposta para outro Aeroporto; e ii) que uma mesma entidade, suas
Controladoras, Controladas, Coligadas, ou entidades sob controle comum, isoladamente
ou em Consórcio, sejam vencedoras em mais de um dos Aeroportos objeto do Edital.
Por fim, o Edital mais recente, de n° 1/2013 (Galeão e Confins), manteve as
diretrizes adotadas no processo anterior, vedando ainda que o operador de um dos grandes
aeroportos já concedidos (Brasília, Viracopos e Guarulhos) participasse isoladamente da
licitação, permitindo apenas que um ou mais dos referidos acionistas2! pudessem ter
participação inferior a 15% (quinze por cento) do Consórcio, considerada a soma de suas
participações. Finalmente, o limite para participação de empresas aéreas passou a ser de
4% (quatro por cento) no Consórcio, considerada a soma de suas participações.
Conforme discutido anteriormente, a decisão pela continuidade da estratégia de
limitação à propriedade cruzada buscou garantir a concorrência real e potencial entre os
aeroportos concedidos e estimular a entrada de um maior número de operadores
aeroportuários no país. Por esses mesmos motivos, vedou-se, já na segunda rodada de
concessões, que um Consórcio pudesse ganhar a concessão de mais de um aeroporto.
No caso dos próximos aeroportos a serem concedidos, verificou-se que há
considerável potencial de competição entre os aeroportos de Porto Alegre e Florianópolis
nos segmentos de passageiros internacionais, carga doméstica e carga internacional,
devido, essencialmente, à existência de sobreposição na área de captação desses nichos.
Em relação a Salvador e Fortaleza, pôde-se verificar potencial de competição por tráfego
de conexão (e formação de hub), destino e, em menor grau, carga internacional.
Considerando a interação com aeroportos já concedidos, o único caso relevante
para o estabelecimento de restrições à participação cruzada é o do Aeroporto de Natal
(SBSG) com os aeroportos a serem concedidos na mesma região. Conforme observado, no
caso de Fortaleza e Natal há relevante possibilidade de substituição e competição entre as
21 Os acionistas dos Acionistas
Privados das concessionárias de serviço público de infraestrutura
aeroportuária federal definidas pelo Leilão n' 2/2011, suas Controladoras, Controladas e Coligadas não
poderão participar deste Leilão isoladamente, bem como as Controladas e Coligadas das Controladoras e das
Controladas dos referidos acionistas
/.;J
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t2.L~
infraestruturas
em todos os mercados considerados
(passageiros
domésticos e
internacionais, carga doméstica e internacional, conexão, destino e contratos). No caso de
Natal e Salvador a interação é menos evidente, mas, tal como no caso da interação entre
Fortaleza e Salvador, há potencial de competição nos casos de conexão (e formação de
hub), destino e, em menor grau, carga internacional.
Por fim, deve-se destacar mais uma vez o papel fundamental do benchmarking.
Tal como relatado, a existência de operadores independentes já tem se mostrado relevante
para o acompanhamento do setor e para comparabilidade dos desempenhos operacionais
dos aeroportos. Em particular, a determinação do fator de produtividade para os aeroportos
concedidos nos próximos anos será diretamente afetada pela existência de um conjunto de
operações suficientemente semelhantes e autônomas.
Assim, com base nos estudos realizados, este Departamento de Regulação
Concorrência da Secretaria de Aviação Civil (DERC/SPR/SAC-PR) recomenda que:
e
•
Em relação aos aeroportos Salgado Filho (Porto Alegre) e Hercílio Luz
(Florianópolis), que o Edital apresente cláusula de vedação que impeça que o
vencedor da licitação por um aeroporto possa vencer a do outro. Ademais, no caso
em que uma participação cruzada minoritária de menos de 15% seja permitida, tal
como na última rodada de concessões aeroportuárias, vede-se a possibilidade de
participação do sócio privado minoritário que detenha participação em um desses
aeroportos no Conselho de Administração do outro aeroporto;
•
Em relação aos aeroportos de Salvador e Pinto Martins (Fortaleza), que o
Edital apresente cláusula de vedação que impeça que o vencedor da licitação por
um aeroporto possa vencer a do outro. Ademais, no caso em que uma participação
cruzada minoritária de menos de 15% seja permitida, tal como na última rodada
de concessões aeroportuárias, vede-se a possibilidade de participação do sócio
privado minoritário que detenha participação em um desses aeroportos no
Conselho de Administração do outro aeroporto;
•
Em relação aos aeroportos de Salvador e Pinto Martins (Fortaleza), que o
Edital apresente cláusula de vedação á participação do atual Concessionário do
Aeroporto de Natal no processo de licitação. Caso se opte por flexibilizar a
vedação, tal como na última rodada de concessões aeroportuárias, deve-se limitar
a propriedade cruzada a uma participação minoritária de menos de 15%, com
garantias contratuais efetivas de modo a que o detentor de um dos aeroportos não
possua influência nas decisões relevantes do outro.
Ressalta-se que a adoção das condições acima dispostas, além de convenientes,
oportunas e adequadas à construção de um ambiente pró-concorrencial e de alta qualidade
regulatória, não representa grandes limitações à participação dos potenciais licitantes. De
fato, um mesmo grupo poderá deter a concessão simultânea de até dois (no caso de grupos
que ainda não operam qualquer aeroporto federal no Brasil) ou mesmo três grandes
aeroportos internacionais (caso o vencedor já seja operador de aeroportos concedidos).
Ademais, cabe ressaltar que, caso não haja qualquer restrição, um mesmo
consórcio poderia ficar responsável pela operação de quatro a seis grandes infraestruturas.
Conforme exposto, o negócio aeroportuário é consideravelmente
complexo e, na
experiência desta Secretaria, as fases iniciais de adequação da infraestrutura em meio à
operação cotidiana são particularmente desafiadoras. Não é de forma alguma claro que um
mesmo grupo possa conduzir todo o processo em tantos locais distintos e heterogêneos
~ ~&:a~8~~
sem incorrer em problemas operacionais e na execução dos investimentos obrigatórios. A
adoção das medidas propostas teria, assim, a vantagem adicional de minimizar o potencial
de problemas gerenciais e operacionais que poderiam afetar o bem estar dos usuários
desses aeroportos.
À consideração superior.
1~~f.~.
RICARDO SAMPAIO S. FONSECA
Coordenador
~if2SlT~
HE~U
MA
LH
S
Especialista em Po íticas Públicas e Gestão
Governamental
~~~~
Coordenador-Geral de Acompanhamento
de Mercado
THIAGõtOST
A M. CALDEIRA
Coordenador-Geral de Políticas
Regulatórias
De acordo. À consideração superior.
MARTHA SEILLIER
Diretora do Departamento de Regulação e
Concorrência da Aviação Civil
Encaminhe-se à Secretaria-Executiva para providências cabíveis.
Brasília, 10 de novembro de 2015.
O_~'-'~ ~
RO~~IXEIRA
COIMBRA
Secretário de Política Regulatória de Aviação Civil
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ANEXO
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r
fl~ ?:
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