1
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAÇÃO E INFÂNCIA NA CIDADE: DIMENSÕES
INSTITUINTES DA EXPERIÊNCIA DE INTERSETORIALIDADE
EM NITERÓI
Niterói
2010
2
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAÇÃO E INFÂNCIA NA CIDADE: DIMENSÕES INSTITUINTES DA
EXPERIÊNCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERÓI
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Educação da Faculdade de Educação da
Universidade Federal Fluminense, como requisito
parcial para a obtenção do título de Doutor em
Educação. Área de concentração: Políticas Públicas
e Movimentos Instituintes em Educação.
Orientadora: Profª. Drª. Célia Frazão Linhares
Niterói
2010
3
NEY LUIZ TEIXEIRA DE ALMEIDA
EDUCAÇÃO E INFÂNCIA NA CIDADE: DIMENSÕES INSTITUINTES DA
EXPERIÊNCIA DE INTERSETORIALIDADE EM NITERÓI
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Educação da Faculdade de Educação da
Universidade Federal Fluminense, como requisito
parcial para a obtenção do título de Doutor em
Educação. Área de concentração: Políticas Públicas
e Movimentos Instituintes em Educação.
Aprovada em 25 de março de 2010.
BANCA EXAMINADORA
Profª. Drª. Célia Frazão Linhares
Universidade Federal Fluminense
(Presidente)
Profª Drª Maria Cristina Leal
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Dr. Luis Antonio Baptista
Universidade Federal Fluminense
Prof. Dr. Luiz Cavalieri Bazílio
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Prof. Dr. Gaudêncio Frigotto
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
4
Para Nina, João Pedro e Luma que
cotidianamente imprimem novos sentidos
à educação e à infância em minha vida.
Para todos os profissionais que atuam na
construção das políticas públicas em
Niterói forjando experiências que
desenham horizontes de esperança e de
desejos nas ruas da cidade.
Para Ney e Liana que reinventam a vida
transformando-a em um eterno
aprendizado.
5
AGRADECIMENTOS
À Célia Linhares pela sensibilidade acadêmica e poética com que
transformou a minha experiência de doutoramento em um processo de
profundas descobertas e ricos reencontros, mostrando a potência e a
generosidade das palavras.
Aos Professores Luis Antonio Batista, Gaudêncio Frigotto, Luiz
Cavalieri Bazílio, Maria Cristina Leal, Vanda Maria Costa Ribeiro e Iduína
Mont’ Alverne Chaves por terem aceitado participar da banca
examinadora e pelas contribuições intelectuais, solidariedade e carinho
que demonstraram em diferentes momentos de minha trajetória
acadêmica.
Aos professores do Curso de Doutorado em Educação da UFF
pela seriedade e compromisso com a nossa formação.
À Isabela Santacruz Lima, o anjo da guarda que zelou por mim a
cada semestre e a cada dúvida.
Aos companheiros da turma de doutorado-2006 e do Aleph pelas
trilhas que ajudaram abrir, em especial Ruth, Andréia, Isabel, Paolo, Rita
e Rose.
Ao Geraldo pela amizade e pelo jeito mineiro de ser.
À Rosana Ribeiro, Márcia Nico e Ana Paula pela cumplicidade e
ousadia na condução dos cursos que subsidiaram esta pesquisa.
À Verônica e Larissa que nunca deixaram de partilhar os bons e
desafiadores
momentos
deste
percurso
de
forma
amável
e
companheira.
À Ingrid, Viviane, Michele Didier, Natália, Mariana, Marco Antonio,
Conceição, Patrícia Minatogau, Lidiane, Ana Paula Pereira, Fabíola e
Sabrina pela valiosa contribuição nos levantamentos, transcrições e
debates, dando sentido coletivo a momentos que costumam ser tão
solitários.
6
À Ana Ribeiro, Ana Lúcia Schilke, Solange Santiago, Marta Varela,
Omar e Luis Fernando pela acolhida carinhosa e contribuições em
momentos cruciais deste trabalho.
À Heloísa Mesquita e Waldeck Carneiro pela consideração e
disponibilidade.
À Fernanda, Celso, Maria José, Teresa Lago, Fernanda, Maria
Luiza, Elaine, Márcia Cristina, Marina, Nelma, Lauane, Priscila, Renata,
Ronald, Verônica, Leila, Neilson, Maria Márcia, Romana, Rosely,
Alessandra, Alessandro, Poliana, Liliane, Juliana, Vanessa, Marcos,
Carlos Alberto, Graça, Fábio, Cristiane, Maria de Fátima e tantos outros
que compartilharam suas experiências e trajetórias.
Aos meus queridos estudantes que durante esses últimos quatro
anos contribuíram com essa caminhada da forma mais encantadora
possível: ensinando-me.
Às companheiras de trabalho e luta da UERJ, da UCB e da UNIPLI
pela solidariedade e carinho: Rosângela, Tatiane, Jurema, Elaine
Marlova, Beth Queiroga, Beth Félix, Necilda, Mônica Santos, Nedda, Ana
Puga, Cristina, Roberta, Elisa, Glória, Simone Paúra, Reinaldo e
Janaína.
À Mônica pelo apoio e incentivo em momentos importantes deste
processo.
Aos assistentes sociais e psicólogos do DEGASE, do TJ, do TRF
e da RPE que não só compreenderam os momentos de maior
dificuldade como parte de um processo formativo como também
contribuíram de diferentes formas, em especial Maria Angela, Tereza
Cruz, Tula, Ana Garcia, Alena, Felipe, Rosângela, Márcia, Josiane,
Amparo, Eduardo, Ana Cristina e Flávia.
À Nanci e Andrea Zoca que deram à distância um componente de
fortalecimento do carinho com que me apoiaram e acompanharam essa
trajetória.
7
RESUMO
A presente pesquisa resgata a trajetória da experiência de intersetorialidade na
cidade de Niterói no Estado do Rio de Janeiro, no período compreendido entre
os anos de 2006 e 2008, analisando as dimensões instituintes dos movimentos
empreendidos nos campos da educação e da infância. A partir de uma
abordagem teórica sobre a temática da cidade e de como que as relações entre
o Estado e a sociedade civil e entre a esfera da produção e da reprodução social
na atualidade têm articulado a esfera local à dinâmica global da sociedade
capitalista, trata das tendências de descentralização e da importância do
território no campo das políticas públicas. As diferentes compreensões sobre a
intersetorialidade, como concepção e como experiência, são analisadas com o
objetivo de destacar tanto a possibilidade de expressar apenas um esforço de
racionalização como vir a indicar mudanças importantes no sentido de se
ultrapassar a fragmentação das políticas públicas. Analisa as principais
particularidades da área de educação no Brasil em suas relações com a
progressiva atuação dos organismos multilaterais no diagnóstico e proposição
de políticas para este setor, no intuito de favorecer a compreensão de como a
política educacional tem sido organizada na esfera local. O tema da infância é
abordado a partir da contribuição de diferentes campos do conhecimento com
maior destaque para a sua compreensão como categoria social e como
experiência humana que permite potencializar práticas sociais. Através de
levantamentos de dados, da análise documental e da realização de entrevistas
com diversos profissionais que atuam nas instâncias de coordenação e
execução das políticas de saúde, educação e assistência social assim como
com representantes da sociedade civil que atuam nos conselhos de direito e de
políticas da cidade, a experiência de intersetorialidade foi resgatada e
problematizada
revelando
que
sua
dimensão
instituinte
se
apóia,
particularmente, na autonomia que os profissionais do campo das políticas
públicas conquistaram e na capacidade de compreensão das dinâmicas de cada
território na cidade e como que neles se relacionam o Estado e a sociedade civil.
Palavras-Chave: Educação; Infância; Cidade.
8
ABSTRACT
This search retrieves the path of the experience of intersectional in Niterói in
Rio de Janeiro, during the period between 2006 and 2008, examining the
dimensions of the movement that promoted efforts in education and
childhood. From a theoretical approach to the theme of the city and how the
relations between state and society and between the sphere of production
and social reproduction in the news have articulated both local and global
dynamics of capitalist society, these trends decentralization and the
importance of territory in the field of public policy. The different
understandings of the intersectional approach, as a concept and as
experience, are examined in order to highlight both the opportunity to have
only one attempt to rationalize and come to indicate major changes in order
to overcome the fragmentation of public policies. Discusses the main features
of the area of education in Brazil in its relations with the progressive role of
multilateral organizations in the diagnosis and propose policies for this sector
in order to promote understanding of how educational policy has been
organized at the local level. The theme of childhood is approached from the
contribution of different fields of knowledge with more emphasis to
understanding how social class and how human experience can enhance
social practices. Through survey data, documentary analysis and interviews
with various professionals working in the international coordination and
implementation of health policies, education and social assistance as well as
representatives of civil society that act on the advice of legal and policy the
city, the experience of intersectional was rescued and problematic revealing
that its size instituting relies particularly on the autonomy of the professional
field of public policies and gained the ability to understand the dynamics of
each area in the city and how relate them the state and civil society.
Keywords: education; childhood; city.
9
RESUME
La présente recherche reprend le parcours de l’expérience d’intersectorialité de la
ville de Niteroi dans l’Etat de Rio de Janeiro sur
la période de 2006 à 2008,
analysant les dimensions constitutives des actions entreprises dans le secteur de
l’éducation et de l’enfance. Sont abordés les tendances de décentralisation et
l’importance du territoire dans le domaine des politiques publiques à partir d’une
approche théorique sur la thématique de la ville et de comment les relations entre
l’Etat et la société civile et entre la sphère de la production et de la reproduction
sociale lient, aujourd’hui, la sphère locale à la dynamique globale de la société
capitaliste. Les différentes conceptions de l'approche intersectorielle, comme
concept et comme expérience, sont examinés en vue de mettre en évidence aussi
bien l’expression d’un effort de rationalisation, comme d'indiquer des changements
majeurs dans le sens de dépasser la fragmentation des politiques publiques. Dans le
but de favoriser la compréhension de comment la politique éducationnel
est
organisée dans la sphère locale, cette étude analyse les principales particularités du
secteur de l’education au Brésil dans ses rapports avec l’intervention progressive
des organismes multilatéraux dans le diagnostique et dans les propositions des
politiques pour ce secteur. La thématique de l’enfance est abordée à partir de la
contribution de différents domaines de connaissance, en mettant l’accent sur sa
compréhension en tant que catégorie sociale et expérience humaine qui permet la
potentialisation des pratiques sociales. Par le biais de la récuperation de données,
de l’analyse documentaire, de la réalisation d’entrevues avec divers professionnels
qui interviennent dans les instances de coordination et d’exécution des politiques de
santé, d’éducation et d’assistance sociale, ainsi que des représentants de la société
civile
intervenant dans les instances de droit et
l’expérience d’intersectorialité
des
politiques de la ville,
a été abordé et problématisé.
Ceci a mis en
évidence que sa dimension constitutive prend, particulièrement, appui dans
l’autonomie acquise par les professionnels du domaine des politiques publiques,
dans la compréhension des dynamiques de chaque territoire dans la ville et de
comment se nouent les rapports avec l’Etat et la société civile.
Mots-clef: Education; Enfance; Ville.
10
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
A cartografia de uma caminhada
19
Capítulo 1- A CIDADE COMO TERRITÓRIO DA PRODUÇÃO
E DA POLÍTICA
1.1 – O local e o global na delimitação dos territórios da
produção e da reprodução social
47
1.2 - Territórios da política: Estado e sociedade civil
68
1.3- As políticas públicas e o cotidiano da cidade:
dimensões do trabalho profissional
82
Capítulo 2- POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERSETORIALIDADE
2.1- Descentralização e intersetorialidade nas políticas
públicas: sobre discursos, desejos e esperanças
97
2.2- Os desafios da educação na cidade
125
2.3 – As políticas da infância e a infância da política
159
Capítulo 3 – EDUCAÇÃO E INFÂNCIA NA CIDADE DE NITERÓI
3.1- As dualidades da cidade das águas escondidas
194
3.2- A construção da intersetorialidade em Niterói: diferentes
pontas de uma mesma trama
226
3.3- Dimensões instituintes da ação intersetorial em Niterói:
a educação que encontra a cidade
265
3.4- A infância que se forja entre as políticas e as redes na cidade
288
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A infância da política na cidade
353
11
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
359
ANEXOS
Anexo I – Proposta do Curso de Extensão Universitária “A interface das
políticas sociais de educação, assistência e de atenção à criança e ao
adolescente no município de Niterói”.
Anexo 2- Mapa da Cidade de Niterói.
Anexo 3 – Mapa da Rede Física de Saúde do Município de Niterói.
12
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABRAPIA - Associação Brasileira Multiprofissional de Proteção à Infância e à
Adolescência
ACAVV - Programa de Atendimento à Criança e ao Adolescente Vítima de
Violência
AFAC – Associação Fluminense de Amparo aos Cegos
AFR - Associação Fluminense de Reabilitação
AMAS - Associação Metodista de Ação Social
ANPED - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
APADA - Associação de Pais de Amigos dos Deficientes da Audição
APAE - Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais
ARENA - Aliança Renovadora Nacional
ASEMA - Ações Socioeducativas em Meio Aberto
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional de Habitação
BPC – Benefício de Prestação Continuada
BPM - Batalhão da Polícia Militar
Cacs - Conselhos de Acompanhamento e Controle Social
CadÚnicio - Cadastro Único da Assistência Social
CAPs – Centro de Atenção Psicosocial
CAPS AD - Centro de Atenção Psicosocial – Álcool e Drogas
CAPsI - Centro de Atenção Psicosocial – Infanto Juvenil
CBIA - Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência
CEDCA - Conselhos Estaduais de Direitos da Criança e do Adolescente
CEDEPLAR - Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional
CEJOP - Centro Juvenil de Orientação e Pesquisa
CIACs - Centros Integrados de Atendimento às Crianças
CLIN - Companhia de Limpeza Urbana de Niterói
CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social
13
CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CME – Conselho Municipal de Educação
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social
CNE - Conselho Nacional de Educação
CNSS - Conselho Nacional de Serviço Social
COESE - Coordenação de Estudo e Supervisão Escolar
COMAD - Conselho Municipal de Políticas e Atenção às Drogas
COMDEPI - Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa
COMPEDE - Conselho Municipal da Pessoa com Deficiência
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
CONED - Congresso Nacional de Educação
COVIG - Coordenadoria de Vigilância e Saúde
CRAS - Centros de Referência da Assistência Social
CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social
CRIAA - Centro Regional Integrado de Atendimento ao Adolescente
CRIAAD - Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao Adolescente
CRIAM - Centros de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor
CTs - Conselhos Tutelares
DEAM - Delegacia Especializada de Atendimento à Mulher
DNCr - Departamento Nacional da Criança
DPCA - Delegacia Especializada de Proteção à Criança e ao Adolescente
DPCA - Delegacias de Proteção à Criança e ao Adolescente
DRU - Desvinculação de Recursos da União
ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente
ENADE - Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
FAMNIT - Federação das Associações de Moradores de Niterói
FEBEM - Fundações Estaduais de Bem-Estar do Menor
FENASE - Fundação de Assistência Social El-Shadai
FGV - Fundação Getúlio Vargas
FIA - Fundação Para a Infância e Juventude
14
FIRJAN - Federação das Indústrias do Rio de Janeiro
FME - Fundação Municipal de Educação
FMI - Fundo Monetário Internacional
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
Fórum DCA - Fóruns Permanentes de Entidades Não-Governamentais de
Defesa dos Direitos da Criança e Adolescente
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FUNABEM - Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF
-
Fundo
de
Manutenção
e
Desenvolvimento
do
Ensino
Fundamental e de Valorização dos Profissionais do Magistério
GBT - Grupos Básicos de Trabalho
GEPAR - Grupo Espírita Paz Amor e Renovação
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IDE - Instituto de Desenvolvimento para a Educação
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IFET - Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia
INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INEP - Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos
INOCOOP- Rio - Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
ITCM - Imposto de Transmissão “Causa Mortis”
ITR - Imposto sobre Propriedade Territorial Rural
IUPIexp - Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional às
Exportações
LA - Liberdade Assistida
15
LBA - Legião Brasileira de Assistência
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação
LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social
LOS - Lei Orgânica da Saúde
MAC - Museu de Arte Contemporânea
MDB - Movimento Democrático Brasileiro
MDB/PDS –
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MEC - Ministério da Educação
MNMMR - Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
MP - Ministério Público
NAECA - Núcleo de Atendimento Especializado da Criança e do Adolescente
NAFs - Núcleos de Atendimento às Famílias
NEST - Núcleo de Estágio
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONGs - Organismos não-governamentais
ONU - Organização das Nações Unidas
OP - Orçamento Participativo
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PAIF - Programa de Atenção Integral à Família
PBF - Programa Bolsa Família
PCC - Programa Criança na Creche
PCNs - Parâmetros Curriculares Nacionais
PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação
PDS - Partido Democrático Social
PDT - Partido Democrático Trabalhista
PEC - Proposta de Emenda Constitucional
PEJA - Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para a Educação de
Jovens e Adultos
PELE - Promoção de Leitura
16
PETI - Programas de Erradicação do Trabalho Infantil
PGRM - Programa de Garantia de Renda Mínima
PIB - Produto Interno Bruto
PMDB -.Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMDE - Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental
PMF - Programa Médico de Família
PNAA - Programa Nacional de Acesso à Alimentação
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar
PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PNATE - Programa Nacional de Transporte do Escolar
PNE - Plano Nacional de Educação
PNLD - Programa Nacional do Livro Didático
PNRM - Programa de Nacional de Renda Mínima
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPS - Partido Popular Socialista
PROJOVEM - Programa Nacional de Inclusão de Jovens
PRONAICA - Programa de Atendimento Integral à Criança
PROUNI - Programa Universidade para Todos
PSC - Prestação de Serviços à Comunidade
PSDB - Partido Social Democrata Brasileiro
PSF - Programa de Saúde da Família
PT – Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
RECIZON - Rede Comunitária de Integração da Zona Norte
REUNI - Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das
Universidades Federais
SAEB - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SAM - Serviço de Assistência a Menores
SEEs - Secretarias Estaduais de Educação
17
SENARC - Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SESC - Serviço Social do Comércio
SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo
SP – São Paulo
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
SUS - Sistema Único de Saúde
UBS – Unidade Básica de Saúde
UFERJ - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
UFF - Universidade Federal Fluminense
UMEI - Unidades Municipais de Educação Infantil
UNESCO - Programa das Nações Unidas para a Educação, Ciência e
Cultura
UNICEF - Fundo das Nações Unidas para a Infância e Adolescência
18
LISTA DE QUADROS E TABELAS
I. Relação da quantidade de entrevistados por vínculo
institucional e tipo de inserção
43
II. Número de matrículas e de escolas por nível de ensino
e por tipo de dependência no Município de Niterói
230
III. Crescimento da Rede Física Escolar Pública
de Niterói
232
IV. Atendimento na Rede Física
Escolar
242
V. Capacidade Física Instalada – unidades ambulatoriais
e hospitalares
245
VI. Ações desenvolvidas pela Secretaria Municipal
de Assistência Social
253
VII. Metas, Ações e Prazos relativos à Educação Infantil
no Plano Municipal de Educação de Niterói
291
VIII. Relação de instituições que desenvolvem ações
socioeducativas em meio aberto, público atendido
e área de abrangência
312
19
INTRODUÇÃO
A cartografia de uma caminhada
Saber orientar-se numa cidade
não significa muito. No entanto, perderse numa cidade, como alguém se perde
numa floresta, requer instrução. Nesse
caso, o nome das ruas deve soar para
aquele que se perde como o estalar do
graveto seco ao ser pisado, e as vielas
do centro da cidade devem refletir as
horas do dia tão nitidamente quanto um
desfiladeiro. Essa arte aprendi
tardiamente; ela tornou real o sonho
cujos labirintos nos mata-borrões de
meus cadernos foram os primeiros
vestígios.
Walter
Benjamin, 1985.
Nenhum caminho é de um só andarilho. Por mais solitária que pareça
a caminhada, algumas trilhas já foram abertas. Os gravetos pisados, as
marcas dos pés que antes passaram misturam-se ao barro da estrada
formando pequenas poças por onde se revelam vestígios de diferentes
destinos. Quais vingaram? Quais ainda estão aguardando definições?
Voltar a estudar em Niterói1, cidade onde nasci e vivo, não
representou apenas uma mudança de itinerário no cotidiano das idas e
vindas que a vida numa grande cidade nos impõe. Configurou uma
oportunidade que se assemelha às experiências assinaladas por Walter
Benjamim de perder-me nessa cidade, de aguçar a curiosidade e o medo da
descoberta, das ruas e dos lugares, do movimento da paisagem que parecia
inerte, sem tempo, sem aroma, pois havia se transformado apenas em
passagem2.
1
Refiro-me aqui à minha inserção no Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade
Federal Fluminense no curso de Doutorado em 2006.
2
Richard Sennett assinala que cada vez mais o espaço urbano tem se tornado para muitos “um lugar de
passagem, medido pela facilidade com que dirigimos através dele ou nos afastamos dele” (2006:17)
20
Não posso afirmar tratar-se de uma direção perseguida com extrema
rigidez, como tão pouco, reputar como obra do acaso, mas um caminho
forjado por confrontos, descobertas e, sobretudo, aberturas e errâncias. Uma
conjunção de diferentes sensibilidades e percursos, dentre os quais
destacaria as orientações coletivas com a Professora Célia Linhares, a partir
das quais tomou forma a preocupação sobre a dimensão instituinte das
práticas profissionais que entrelaçam políticas públicas, educação e infância.
Mas o que passou a pulsar na paisagem de forma a mobilizar a minha
atenção? Que mudança foi operada na minha relação com a cidade? Como
se deu o processo de perder-me por onde já caminhei com tanta
“familiaridade”?
Recorro a Milton Santos (1997a: 61), inicialmente, para situar alguns
dos elementos que possibilitam compreender os traços mais marcantes
dessa
mudança:
“a
paisagem
toma
escalas
diferentes
e
assoma
diversamente aos nossos olhos, segundo onde estejamos”. Embora
destaque a força da percepção na relação do sujeito com a paisagem, ela
tem uma dimensão primária a partir da qual se entrelaçam conhecimento,
ação e imaginação. Assim, as imagens que passo a reter das paisagens
combinam reminiscências e aspirações.
O ingresso no curso de doutorado e a elaboração do projeto de tese
foram decisivos para a mudança de relacionamento com as paisagens de
Niterói, visto que a elas se somaram outras, originárias de outras cidades e
de outras experiências. Pude, então, realizar um investimento mais rigoroso
de reflexão que apreendia os traços mais acentuados daquelas paisagens,
ou seja, as mediações históricas que os tornavam traços presentes naquelas
e em muitas outras e que ressaltavam a importância do entrelaçamento entre
as políticas públicas e a cidade no processo de visibilidade das categorias
sociais que mais sofrem com as desigualdades sociais e que, geralmente,
encontram maiores dificuldades de organização social.
restringindo cada vez a possibilidade de construção de experiências com os diferentes espaços e fluxos
da cidade a uma rotina que nos condiciona a olhar a paisagem sem qualquer tipo de envolvimento.
21
As políticas públicas, em decorrência da complexificação do Estado e
das relações sociais, assim como em função da própria extensão das
racionalidades e tecnologias de gerenciamento que marcam a sociedade
capitalista, a partir das duas últimas décadas ganharam novos contornos. Em
particular destacamos que as novas feições da relação entre o Estado e a
sociedade civil contribuíram para um singular processo de descentralização
de suas ações que, por conseguinte, abriram outras perspectivas para as
instâncias de controle social. O percurso dessa construção que combina
maior participação democrática e mecanismos mais aperfeiçoados de gestão
social esteve longe de ser linear e foi marcado por experiências políticas que
imprimiram ao período uma dinâmica contraditória e bastante diversificada. A
questão local passa a fornecer novos significados políticos e teóricos para se
pensar a constituição dos novos enfrentamentos e arranjos entre as
diferentes políticas públicas e as ações no âmbito das esferas pública e
privada nos diferentes territórios da cidade.
Em particular, as políticas setoriais voltadas para os segmentos
sociais mais vulneráveis, dentre as quais destaco as de assistência social e a
de atenção à infância e a adolescência, se estruturam a partir de princípios
que prevêem a interface com outras políticas públicas. Essa interface foi
fortemente potencializada pela tendência de articulação das políticas de
enfrentamento da pobreza, alicerçada nos programas de garantia de renda
mínima que assumiram papel destacado não só no Brasil. A educação se
constitui, neste percurso, em uma das políticas centrais para se projetar uma
perspectiva de superação das ações de proteção social para o âmbito da
promoção e do desenvolvimento social.
A trajetória da organização das políticas públicas em Niterói também
expressa essa tendência. Deste modo, em 2006 a cidade começou a
desenvolver de forma mais sistemática uma experiência nesta direção. A
partir da preocupação em dar unidade à articulação das ações das políticas
públicas de educação, assistência social e saúde uma nova proposta de
organização territorial foi elaborada no sentido de favorecer a discussão e
22
enfrentamento dos problemas e questões afetas às três áreas. A emergência
desses espaços na dinâmica da gestão das políticas públicas no âmbito
municipal constitui uma construção ainda recente e complexa, apresentando
um amplo leque de interrogações e dificuldades quanto à avaliação das
mudanças que todos esses esforços vêm produzindo na constituição da
esfera pública. Por se tratar de uma experiência recente e que pela dinâmica
do processo político na cidade já se previa a sua interrupção, resgatar esta
experiência representou um grande desafio intelectual e político que, por
essa mesma razão, acionou uma preocupação investigativa bastante
instigante. Quais os processos históricos e institucionais que contribuíram
para que vários profissionais da educação convergissem seus esforços para
esta experiência? Como se combinaram os investimentos decorrentes da
autonomia, dos assombros e das inquietudes dos diferentes trabalhadores
das políticas públicas que dela participaram com aqueles que se desdobram
das gestões governamentais e das experiências de valorização da realidade
local?
A crescente despolitização da vida social e a extensão de uma lógica
mercantilista a um conjunto cada vez mais amplo das relações sociais
colocam,
de
forma bastante
contundente,
a
possibilidade
de
que
experiências como essas se descolem dos horizontes das lutas sociais por
políticas públicas que garantam direitos sociais e que forjem uma efetiva e
democrática esfera pública para o das práticas racionalizadoras dos recursos
e das demandas que caracterizam um padrão hegemônico que reduz a
gestão política da questão social às políticas de gestão que hoje contabilizam
a realidade social. Contudo, essas experiências também abrem a
possibilidade para que sujeitos tornados “invisíveis” recriem formas de
participação institucional, abrindo perspectivas para a construção de outras
possibilidades de ação política. Quais feições se desenharam a partir desta
experiência no trato da intersetorialidade das políticas públicas que não
reproduziram apenas uma preocupação de ordem gerencial? Poderia essa
experiência contribuir para evidenciar os limites de uma concepção de
23
educação que não considera o acesso aos direitos sociais como condição de
uma sociabilidade mais humanizadora e vivente?
A paisagem ganhava novos contornos com o processo de abstração
teórica, com o reconhecimento da universalidade de seus traços: as políticas
públicas e as novas feições da relação entre o Estado e a sociedade civil. Os
traços universais precisavam ser delimitados historicamente e a escolha foi
feita a partir de um marco presente na cultura política brasileira, privilegiando
na abordagem da relação entre Estado e sociedade civil as suas
contradições. Esse marco foi o processo de redemocratização brasileiro que
atravessou os anos 80, momento singular da história de nossa cultura
política que, apesar de marcada por processos de transição acordados entre
as elites e de cunho autoritário3, expressava a força das contradições sociais
e das práticas sociais de resistência. Não se tratava apenas de uma luta
contra o regime militar, mas da afirmação de uma sociedade civil mais
dinâmica e plural (COUTINHO, 2006), sobretudo, com a entrada em cena de
novos sujeitos, conforme sinalizou Eder Sader (1988). As disputas travadas
em torno de projetos societários diferentes tornaram-se transversais aos
debates realizados em diferentes dimensões da vida social: no âmbito da
cultura, da educação, assim como no da esfera dos direitos sociais,
expressando, portanto, uma nova potencialidade da sociedade civil no Brasil
como arena das lutas sociais.
O cenário político, econômico e cultural que se desenhou a partir de
então esteve, contudo, longe de representar uma paisagem com cores e tons
embaçados. Ao contrário, sublinhou as contradições de um processo a partir
do qual se reconhecia e ampliava uma série de direitos sociais que, embora,
expressasse o resultado de uma intensa mobilização social não esteve
apoiado em uma correspondente distribuição da riqueza. O que se observa,
a partir de então, é o alargamento dos direitos sociais em um plano legal
3
Estes traços são destacados por Coutinho (1990) ao analisar as particularidades da cultura política
brasileira, afirmando a tendência das transições negociadas “pelo alto” sem a participação e a inclusão
das massas.
24
que, até o presente momento, não pode ser materializado em toda a sua
extensão em função da intensificação do processo de concentração de renda
no país.
A arquitetura da Constituição de 1988 apontava, mesmo sem
expressar uma radicalização no trato dos direitos sociais, para o
reconhecimento de um Estado de Direito, pós-ditadura, que, em última
instância, decorria de uma ampliação tanto do espectro quanto das formas
de atuação de forças políticas democráticas. Ao final dos anos 80 a
sociedade brasileira já vivia uma intensa polarização na sua primeira eleição
direta para presidente da república. Contudo, esse antagonismo no plano
político-eleitoral convivia com ambivalências e hibridismos cada vez visíveis,
em especial na esfera da cultura. Aquela recente experiência democrática
era indicativa de como a sociedade civil se tornou decisiva para a construção
dos consensos necessários à afirmação dos projetos societários.
Os anos 90 foram marcados tanto pelas desenfreadas expansões do
desemprego, pela consolidação da hegemonia do neoliberalismo e pelas
novas configurações da pobreza - expressões do mais recente esforço de
recomposição do capital diante de suas próprias crises - quanto por um novo
estágio das lutas dirigidas para a ampliação e democratização dos espaços
de atuação política, dos direitos sociais e das liberdades individuais. Dentre
as principais contradições e desafios que emergem nesse período
ressaltamos, por exemplo, o empenho de vários segmentos políticos em dar
materialidade às conquistas legais em um aparato institucional que passou a
ser fortemente sucateado, prosseguindo na construção de uma cultura
política democrática mesmo diante dos avanços de uma ideologia
individualizante.
As políticas públicas em razão de suas funções econômicas, culturais
e ideológicas constituem um importante campo de disputa dos distintos
projetos sociais, visto que, mesmo diante de seus limites estruturais –
relativos à sua gênese e constituição no âmbito das estratégias de
enfrentamento da questão social na sociedade capitalista – encerram
25
condições objetivas de acesso da população aos direitos civis, políticos e
sociais. As práticas que se organizam a partir delas passaram a expressar
intensa e extensivamente as contradições aludidas, impondo a necessidade
de uma leitura mais atenta da dinâmica societária que permita apreender a
dialética de seu movimento, apontado tanto as possibilidades quanto os
limites dos percursos e discursos políticos partidários, das mutações dos
movimentos sociais, das novas redes de serviços sociais e das práticas
profissionais voltadas para a afirmação dos projetos de sociedade que se
contraponham e superem o atual.
Um dos desafios postos hoje para diferentes profissionais que
trabalham nas políticas públicas é o de compreender a dinâmica institucional
que as caracterizam em suas diferentes instâncias e interfaces. Um leque
bem diversificado de sujeitos coletivos, como entidades profissionais e
sindicais, associações de pesquisadores e programas universitários, entre
outros, têm empreendido esse esforço ao longo dos últimos anos. Esforço
que compartilho com tantos outros profissionais: o de pensar criticamente o
potencial instituinte das práticas profissionais realizadas no âmbito de
instituições implementadoras de políticas públicas, em especial aquelas que
são dirigidas à infância. Políticas que, contraditoriamente, integram, hoje, os
espaços de sociabilidade de largos segmentos sociais que têm nos serviços
sociais um componente estratégico na luta pela sua sobrevivência.
Expressariam essas práticas possibilidades de desenvolvimento de formas
de sociabilidade emancipatórias? Será possível a partir das relações que os
segmentos populacionais mais pobres estabelecem com as políticas públicas
contribuir para a vivência de experiências com um significado político distinto
daqueles que tendem a perpetuar sua condição de subalternidade?
A opção por pesquisar as ações sociais dirigidas para a infância na
cidade tendo como preocupação central resgatar como esse movimento vem
sendo produzido pela área de educação se deu em função da necessidade
de delimitação de uma das categorias sociais para as quais fossem dirigidas
tanto as ações decorrentes da relação entre a educação e as demais
26
políticas públicas quanto das experiências intersetoriais em curso em Niterói.
Assim as ações organizadas a partir do trabalho de diferentes profissionais
em instituições, programas e projetos voltados para as crianças e
adolescentes, sobretudo as que se encontram em situação de risco ou
vulnerabilidade social, passaram a requer a interface de diferentes políticas
públicas. As diretrizes e trajetórias das políticas de educação, assistência
social e de saúde na garantia e defesa dos direitos da criança e do
adolescente, as instâncias de articulação interinstitucional, gestão e controle
social existentes na cidade de Niterói demarcavam novos arranjos territoriais,
nos quais diferentes profissionais forjaram a construção de experiências
intersetoriais.
A motivação que orientou a realização desta pesquisa se sustentou
na
interrogação
sobre
a
dimensão
instituinte
da
experiência
de
intersetorialidade em Niterói, ou seja, de como se deu a articulação entre
educação e política na construção de possibilidades civilizatórias que se
anteponham ao processo de desumanização e desvitalização de nossa
sociedade4. Em função do curto percurso dessa experiência e de termos tido
a oportunidade de acompanhá-la ainda em sua construção não nos
propusemos a investigar seus resultados e impactos, mas sim resgatar sua
trajetória a partir das próprias inquietações, incertezas e descobertas dos
profissionais que ao participarem dessa via de articulação das políticas
públicas forjaram uma experiência particular em relação aos movimentos em
curso na sociedade que tomam a cidade como uma mediação importante
das práticas de formação humana (GADOTTI e PADILHA, 2004).
Uma importante consideração a tecer é a de que há uma dimensão da
infância hoje, principalmente aquela assistida pelas políticas públicas, que
guarda, por certo, relação com as distintas expressões da pobreza na
atualidade. Primeiro porque o acesso à educação escolarizada passa a ser
mediado por alguma política pública que não a de educação apenas. Em
4
Processo denunciado de forma contundente nas reflexões de Mészáros (2005) e Linhares (2002) e
como preocupação com a qual devem se debruçar os educadores e a própria educação.
27
seguida, a observação de que representa um dos segmentos sociais mais
vulneráveis frente aos fenômenos da expansão do narcotráfico como
modalidade objetiva de estratégia de sobrevivência ou acesso ao consumo,
dos processos de desestruturação familiar, da entrada precoce no universo
do trabalho explorado e da exposição às distintas formas de violência.
A compreensão da trajetória das políticas dirigidas à infância no Brasil
nos últimos anos requer situar em que medida o acirramento das
desigualdades sociais e as feições assumidas pela relação entre o Estado e
a sociedade civil conformaram um quadro institucional favorável às
elaborações teóricas e programáticas que articulam a política de educação
às estratégias de enfrentamento da pobreza e de garantia dos direitos da
infância. Para dar conta do alcance e das possibilidades dessas pistas e da
própria reflexão teórica sobre esse problema de pesquisa é preciso situá-los
no âmbito das mudanças que vêm ocorrendo na dinâmica entre as esferas
da produção e da reprodução social, desvelando como os fenômenos como
o desemprego estrutural, a contra-reforma do Estado e a hegemonia de uma
elaboração cultural pautada na lógica da produção da mercadoria incidem
sobre as políticas públicas e, conseqüentemente, sobre as formas de
enfrentamento da pobreza, as experiências educacionais e as condições de
garantia dos direitos humanos e sociais.
Há de se destacar, portanto, a compreensão de que são estruturais
as relações entre o aumento e as novas configurações da pobreza e a lógica
da acumulação capitalista, o que diante de um quadro de ruptura com as
relações de trabalho em bases salariais e do desemprego estrutural, a
atuação do Estado no campo da regulação social torna-se um fator decisivo
em relação à efetivação das condições de sobrevivência da grande maioria
da população que, por diferentes parâmetros, experimentam a condição de
pobreza. Contudo, o próprio Estado também participa deste grande esforço
de recomposição do capital, atuando na pavimentação da estrada que
reverte os fluxos dos investimentos públicos e do seu próprio papel em
relação ao campo da proteção social.
28
A ofensiva neoliberal dos anos 90 acabou por desestruturar as
principais experiências de proteção social organizadas em torno do Estado
de Bem Estar Social nos países centrais e impingiu o sucateamento e o
esfacelamento da precária rede de serviços sociais em países como o Brasil.
A experiência brasileira, sobretudo a partir da proposta de Reforma Gerencial
do Estado, significou, na verdade uma Contra-Reforma (Behring, 2003), por
representar não só a drástica redução dos recursos do fundo público,
destinados às políticas públicas, como o seu deslocamento para financiar o
próprio capital através dos processos de privatização e pagamento de juros
da dívida externa.
Em síntese, o Índice de Gini mede fundamentalmente a
realidade da desigualdade no interior da renda do trabalho, deixando de
fora, portanto, as outras formas de renda que mais tem crescido no
Brasil, como juros, lucros, renda da terra e aluguéis. Dessa forma, a
desigualdade de renda e riqueza no Brasil tem sido maior, sobretudo
quando a política monetária do Governo Federal garante uma renda
mínima para cerca de 20 mil clãs parentais por meio do pagamento dos
juros da dívida pública.
Enquanto programas como o Bolsa Família garante a 8 milhões
de famílias o acesso a um benefício monetário, cujo montante representa
somente 0,3% do PIB, a política de juros do Governo Federal transfere
anualmente a poucas famílias ricas uma quantia monetária equivalente a
7% do PIB. Por conta disso, torna-se muito difícil conter a desigualdade
de renda e riqueza no Brasil.
Nesse mesmo sentido, pode-se também destacar que os efeitos
do gasto social não são maiores porque há justamente uma restrição
importante que deriva do pagamento dos encargos da dívida pública,
equivalente, em 2005, a 56% de todo o volume de recursos
comprometidos com a área social do Governo Federal. Além de
improdutivas, as despesas financeiras deprimem a geração do emprego
(perda de 521 mil novas vagas em 2005) e contribuem para a maior
transferência de renda aos segmentos mais ricos da população
(POCHMANN, 2007: 77).
As tendências no campo da análise e do enfrentamento da pobreza
acabam concentrando, ou restringindo, em muitos casos, os diferentes
aspectos que envolvem a pobreza, em particular a inserção desigual na
esfera da produção, da cultura e da política, à necessidade de elevação dos
patamares de consumo da população. Esse fenômeno ganha um significado
29
que vai muito além das diretrizes que têm orientado os programas de
transferência de renda, visto que envolve, sobretudo, uma subordinação das
políticas públicas à lógica da sociedade de consumo, destituindo da esfera
política e da participação política da população sua dimensão de uso
(AGAMBEN, 2007), de ação protagonizada por um sujeito coletivo para se
deslocar para o campo do consumo, do acesso mediatizado por uma esfera
que perde sua feição pública em detrimento das práticas mercantis.
Ocorre, portanto, no bojo deste processo uma radical alteração na
forma de conceber a esfera pública e o papel do Estado, difundindo mediante
um amplo processo de desregulamentação e ideologização a concepção de
um Estado com perfil mais gestor do que executor. O deslocamento de parte
das ações do campo da proteção social do Estado para a esfera privada
filantrópica ou comunitária é decorrente de uma orientação de organismos
mundiais, gestores da nova ordem econômica dirigida pelo capital financeiro.
Ao tratar da participação do Estado no acirramento da instabilidade social,
Valla ressalta:
Diante dos problemas criados para a população brasileira –
desemprego estrutural, condições de vida precária -, as recomendações
do Banco Mundial e do FMI têm como pressuposto, na verdade, a idéia
de que as pessoas e suas comunidades devem ser “criativas” e “se virar”
para compensar os problemas criados por essa lógica de individualismo
e lucro que prejudica os mais fracos e vulneráveis (2005: 51).
As estratégias postas em curso para o desmonte do ideário e das
estruturas pautadas na concepção do estado de Bem Estar Social segundo
Laurell foram implementadas pelos governos neoliberais no sentido da
“privatização do financiamento e da produção dos serviços; redução dos
gastos sociais, eliminando programas e reduzindo benefícios; canalização
dos gastos para os grupos carentes; e a descentralização em nível local”. A
autora ressalta, ainda, que:
(...) A condição política para o êxito deste projeto é a derrota ou,
pelo menos, o enfraquecimento das classes trabalhadoras e das suas
organizações reivindicatórias e partidárias. Nesse contexto, torna-se
primordial destruir as instituições de bem-estar social, por constituírem
30
uma das bases da ação coletiva e solidária que diminuem a força
desagregadora da competição entre os indivíduos no mercado de
trabalho (1995: 164).
Chamamos a atenção para o fato de que todo o esforço empreendido
pelos movimentos sociais e de trabalhadores do campo das políticas
públicas no sentido da garantia dos direitos sociais encontrou e ainda
encontra fortes resistências na operação de desmonte do Estado e que
transfere
para
uma
rede
de
proteção
privada
parte
de
suas
responsabilidades no campo da proteção social. Se por um lado este
processo possibilitou a emergência de novas experiências, oriundas de
parcela da sociedade civil que conseguiu manter sua capacidade de
mobilização e de crítica a esta tendência, sem sucumbir às armadilhas da
terceirização das políticas públicas, por outro, revelou uma avalanche
ideológica em torno de novas concepções da relação entre o que é público e
o que é estatal que, de um modo geral, vem servindo para a afirmação de
uma cultura política que retira os contornos coletivo do enfrentamento da
pobreza e os repõe de forma individualizada nas esferas da família, da
escola e das instituições, públicas ou não, que implementam programas
sociais.
Temos então, um processo que além de econômico e político tem
forte conteúdo cultural, visto que opera com formas de compreensão dos
problemas que atingem largos extratos da sociedade e que fazem parte dos
modos de vida e das formas como são pensadas e articuladas as estratégias
de
sobrevivência
desses
mesmos
segmentos
sociais.
Assim
fica
caracterizada a centralidade da esfera da reprodução social como um
conjunto complexo de práticas sociais necessárias à garantia de um dado
modo de organização social da produção e que, por sua vez, são por ele
determinados.
As mudanças na esfera da reprodução não se esgotam nas condições
de regulação social do Estado em função da ofensiva neoliberal, mas
apontam para a necessária produção de novos modos de pensar a realidade
31
social e suas intensas e rápidas transformações. Neste sentido, também o
campo cultural experimentou profundas e decisivas mudanças. A mais
determinante pode ser demarcada em torno das múltiplas significações da
pós-modernidade, apreendidas por Frederic Jameson (1996) como a “lógica
cultural do capitalismo tardio”, ou seja, como a expressão de uma cultura
sintonizada às radicais mudanças do modo de produção de capitalista onde
a lógica da produção da mercadoria penetra de forma visceral os processos
de produção e difusão cultural, assim como as visões de mundo.
Esta lógica cultural atenderia a uma condição da produção: a
valorização do capital a partir de mercadorias de novo tipo, como os
serviços, a cultura e a informação. Trata-se, portanto, de uma mudança que
combina a esfera da produção e da reprodução em novos patamares, ou
seja, favorecendo uma espécie de “fordismo” no campo da produção cultural
para atender às exigências da acumulação por “novos” meios de valorização
do capital articulado à produção de “novas” visões sobre a realidade. Assim a
lógica da produção da mercadoria atravessa indistintamente a produção
cultural, quer no sentido das “novas” mercadorias, quer das “novas”
elaborações sobre a realidade, tornando uma e outra completamente
descartável, assim como ocorre hoje com qualquer mercadoria, subsumida à
tendência de diminuição do tempo de duração do valor de uso. Mas também
atravessa os serviços sociais inscrevendo sua produção e distribuição na
lógica da produção da mercadoria e do consumo.
Partindo da compreensão gramsciana da cultura como visão de
mundo, resgatamos neste autor uma ponderação substantiva para a
compreensão da extensão e significados destas mudanças, quando afirma
que:
Pela própria concepção de mundo, pertencemos sempre a um
determinado grupo, precisamente o de todos os elementos sociais que
compartilham de um mesmo modo de pensar e de agir. Somos
conformistas de algum conformismo, somos sempre homens-massa ou
homens-coletivos. O problema é o seguinte: qual é o tipo histórico do
conformismo e do homem-massa do qual fazemos parte? (GRAMSCI,
1987: 12).
32
O pertencimento a diferentes tipos de homem-massa é produto de um
processo histórico que, segundo o autor, deve ser superado com a crítica a
própria concepção de mundo. A pergunta que se constrói nesse processo é
exatamente em relação à possibilidade desta crítica estar presente nas
experiências educacionais desenvolvidas junto a segmentos sociais que,
pelas suas condições de vida - aqui tomadas em suas formas concretas de
inserção nos processos de produção e reprodução das desigualdades
sociais – têm, contraditoriamente, nas políticas públicas, neste cenário
neoliberal e de privatização da esfera pública, seus limites e suas
possibilidades. A tendência de subordinação dos processos de produção e
difusão cultural à lógica da produção da mercadoria em articulação com a
disseminação das perspectivas individualizantes do ideário neoliberal nas
instituições que desenvolvem programas sociais conforma um determinado
tipo de consenso, ao qual algumas experiências educacionais não só não se
rendem, resistem e se confrontam, como recriam as possibilidades de
construção de outras práticas sociais.
Esta
tarefa
determinados
não
segmentos
pode
ser
compreendida
profissionais
e
nem
como
restrita
exclusiva
aos
a
âmbitos
institucionais em que se localizam. A articulação desses processos
institucionais aos processos históricos de elaboração cultural é um
pressuposto pedagógico e político e que não pode desconsiderar as
condições objetivas de sua realização, ao contrário, deve tomá-las como
condição central de sua dimensão instituinte:
Em outras palavras: os movimentos necessários para
forjarmos outras formas de conviver, produzir, pensar e compartilhar a
vida, mais solidariamente, não se encontram num além, sobreposto ao
nosso cotidiano de mulheres e homens, esperando apenas que os
sagazes e geniais os “descubram” para usá-los e aplicá-los, mas está
entre nós, como relações integrantes de nossas vidas, que cobram
sempre outras elaborações, capazes de ressignificar práticas sociais de
forma criadoramente ética. Trata-se, desta maneira, de processos de
diferir que vão na contramão de pressões excludentes e
homogeneizadoras – ainda hegemônicas – afirmando-se na busca por
33
desativar e demolir esquemas que sustentam a manutenção e o
aprofundamento das desigualdades sociais (LINHARES, 2004: 16).
Alerta a autora para o significado dado a expressão “instituinte” como
uma diferenciação do que seria “novo” e que tão bem serve à lógica cultural
subordinada à produção da mercadoria. As experiências instituintes
adensariam, desta forma, um processo de elaboração cultural que se forja
em outra direção, imprimindo um conteúdo ético e potencializando as
condições de uma produção autônoma em distintas dimensões da vida
social.
(...) A força dos movimentos políticos instituintes não está nas
decisões que uma assinatura pode legalizar. Sem prescindir desses
gestos, entendemos sua vitalidade e legitimação vem dos movimentos
históricos que carregam sonhos, desejos e projetos que foram
marginalizados e até interditados em outros períodos, clamando por
serem reapropriados para a pavimentação de uma cultura, sustentada de
forma mais plural e emancipatória (IBIDEM, 2002: 119).
A vitalidade dessas experiências é a base para a construção coletiva
de uma educação não atrelada aos ditames do capital, evidenciando a sua
própria potencialidade no âmbito dos processos históricos de emancipação
humana, ou seja, antagônicos à desumanização crescente imposta pela
subsunção do trabalho ao capital em larga escala.
Ao destacar a dimensão histórica que envolve o esforço de se reverter
este processo, Isteván Mészáros chamou a atenção, durante a conferência
de abertura do Fórum Mundial de Educação realizado em Porto Alegre no
ano de 2004, para o papel a ser cumprido pela educação:
(...) Portanto, o papel da educação é soberano, tanto para a
elaboração das estratégias apropriadas e adequadas para mudar as
condições objetivas de reprodução, como para a automudança
consciente dos indivíduos chamados a concretizar a criação de uma
ordem social metabólica radicalmente diferente (2005: 65).
Se a valorização do sujeito no processo de automudança consciente é
uma condição destacada por Mészáros para se compreender o papel da
educação no curso da construção de uma sociedade diferente da atual, ela
34
impõe
uma
ênfase
completamente
distante
daquelas
experiências
educacionais pautadas na lógica da produção da mercadoria. A formação
utilitarista e individualmente empreendedora resultante dos ajustes de uma
educação atrelada à nova condição de desemprego estrutural, conforme
demonstra Gentili (1998) ao analisar a “desintegração da promessa
integradora”, não pode ser tomada como referência para a condução de
práticas instituintes. Ao contrário, estas práticas apontam para uma
perspectiva de educação que valorize o sujeito e não que o submeta a um
processo de alienação e desumanização naquilo que consiste sua
potencialidade criativa: o trabalho. A inversão provocada por uma sociedade
que educa para a submissão deve ser o foco de uma ação também
educativa de sentido oposto, conforme defendia Paulo Freire:
É necessário, porém, que o trabalhador social se preocupe com
algo já enfatizado nestas considerações: que a estrutura social é obra
dos homens e que, se assim for, a sua transformação será também obra
dos homens. Isto significa que a sua tarefa fundamental é a de serem
sujeitos e não objetos de transformação. Tarefa que lhes exige, durante
sua ação sobre a realidade, um aprofundamento de sua tomada de
consciência da realidade, objeto de atos contraditórios daqueles que
pretendem mantê-la como está e dos que pretendem transformá-la
(1979: 48).
Há de se chamar a atenção para o fato de que a subordinação da
própria educação à lógica da produção da mercadoria expressa um dos
limites impostos às experiências educacionais, uma vez que transfigura a
noção da educação como direito na concepção de um serviço que pode ser
comercializado ou cuja produção se submeta a critérios outros, distantes da
esfera de luta pela garantia e ampliação dos direitos sociais (Frigotto, 2001).
Da mesma forma que a progressiva complexificação da vida e das formas de
produção social têm levado a um incessante movimento de fragmentação do
real, quer das práticas sociais e profissionais, quer dos conhecimentos que
as orientam. Investigar as experiências educacionais como práticas
instituintes é essencialmente reconhecer suas potencialidades quanto à
superação da lógica fragmentária hegemônica de organização do fazeres e
35
dos saberes, com seus endereçamentos para as concentrações de bens e
acumulações de privilégios.
Não podemos deixar de perceber nesses movimentos teóricometodológicos da interdisciplinaridade um sentido de rearticulação de
saberes e fazeres que vai contra toda aquela lógica do fracionamento e
da divisão. Se não existe uma vacina que impeça que seu uso seja
distorcido ou isolado, extraviando possibilidades transformadoras, por
outro lado, esses movimentos também podem produzir contribuições
para a criação de uma nova cultura, que se alimente de uma pluralidade
de lógicas, que assuma as indivisibilidades que entrelaçam sujeitos e
objetos do conhecimento (LINHARES, 1999: 28).
Pensar a dimensão instituinte das experiências educacionais requer,
portanto, reconhecer suas possibilidades de “transbordamento” para além
das fronteiras disciplinares e setoriais. Em que pesem todos os entraves e
descaso para com a educação pública e, por extensão, em relação à escola,
as experiências instituintes, conforme aponta Linhares, sem desconsiderar
“os embates, as contradições e as ambigüidades” que as atravessam, podem
ser identificadas a partir de alguns componentes centrais:
(...)1) Empenho pela construção de uma participação
democrática expansiva, com especial destaque para a concretização e
as ressonâncias do Orçamento participativo; 2) Processos de
participação de professoras, professores, estudantes equipes dirigentes
e auxiliares, pais nos rumos da escola, com interlocuções com sindicatos
e associações científicas da educação; 3) Processos de participação dos
familiares e da própria comunidade nos rumos da escola; 4) Busca de
aproximação com a vida social; 5) Estímulo ao desenvolvimento da
autonomia dos professores; 6) Atenção voltada para a construção
permanente de processos democráticos na escola (2006: 20).
Nesta direção, as experiências que hoje são realizadas em diferentes
localidades voltadas para a articulação da educação com as demais políticas
públicas assim como com a própria dinâmica política e cultural da cidade
expressam possibilidades de construção não apenas de ações intersetoriais
ou interdisciplinares, mas de experiências políticas e pedagógicas que
sublinhem a dimensão educadora da cidade como movimento instituinte. O
que envolve um amplo e diversificado campo de experiências que tanto
remete às reflexões e orientações resultantes do I Congresso Internacional
36
das Cidades Educadoras realizado em Barcelona em 1990 como àquelas
que pautam as produções do Instituto Paulo Freire e as tendências de
articulação da educação com o espaço da cidade em dezenas de municípios
com nítidas preocupações com a construção de uma esfera pública
alicerçada em novas relações entre as diversas esferas da realidade social e
as ações coletivas.
Cada instância do Poder Público ligada à educação, cada
escola, cada professor ou professora, cada coordenador ou
coordenadora deve estar inserido em um projeto político-pedagógico que
expresse a intencionalidade de garantir o reconhecimento entre todos
esses atores e atrizes. Sem esta intencionalidade, não será possível
para a escola, assim como para a cidade, converter seus problemas em
soluções, seus conflitos em projetos coletivos (VIANNA, 2004:33).
Prevista em diferentes instâncias das políticas públicas, conforme
sinalizam Westphal e Mendes (2000), a intersetorialidade desponta como
uma resultante de esforços contraditórios que imprimem marcas ao mesmo
tempo democráticas, participativas e coletivas como as que derivam de uma
hegemonia cultural e política que afirma a necessidade de uma lógica
gerencial mais técnica e ocupada com a gestão interinstitucional. A dimensão
instituinte desses processos reside no potencial de construção de espaços e
experiências que ultrapassem as concepções de intersetorialidade e de
territorialidade que restrinjam a esfera política, particularmente através de
sua subordinação à lógica do consumo que atravessa hoje o campo das
políticas públicas.
A preocupação com a dimensão instituinte das práticas sociais e
profissionais que se forjam na articulação e aproximação entre as políticas
públicas serviu para produzir outro tipo de relação com a paisagem. Assim os
objetivos desta pesquisa foram delimitados ao longo da própria caminhada,
nos contatos com uma experiência repleta de sinais e convites, aberta às
descobertas e aos perigos que ela encerrava. Não se constituíram, portanto,
em propósitos fechados, ao contrário, em possibilidades que a pesquisa
37
abriu em consonância com a dinâmica da realidade e da própria experiência
em curso:
Investigar as relações entre a construção de práticas intersetoriais e
as particularidades das políticas públicas de educação, assistência
social e saúde em Niterói.
Analisar as relações entre a experiência de intersetorialidade das
políticas públicas em Niterói e os processos políticos e culturais de
gestão da cidade.
Analisar as particularidades da relação entre Estado e sociedade civil
nos processos institucionais de construção das políticas voltadas para
a infância em Niterói.
Deste modo o resgate da trajetória histórica dessas ações
intersetoriais constitui o principal movimento no processo de pesquisa.
Movimento que situa a apreensão da realidade não como uma decorrência
de fatores exatos, mas como singularidade que se constrói a partir de
relações contraditórias e dinâmicas, nas quais se revelam os traços
universais dos processos sociais: a paisagem local e suas marcas globais. A
condução da pesquisa se deu a partir de processos de aproximação à
realidade sustentada no reconhecimento da importância das categorias
teóricas como recursos intelectuais que abrem perspectivas de análise e de
reflexão e não como mecanismos de enquadramento. Deste modo, no
primeiro capítulo, apresentamos os diálogos
estabelecidos com as
contribuições de Milton Santos (1997a, 1997b e 2007) e de Henri Lefebvre
(1999, 2001 e 2004) para situarmos a centralidade da cidade e do território
para a compreensão de como que as dinâmicas da produção e da
reprodução social incidem sobre os processos de formulação e condução
das políticas públicas, articulando a esfera local aos fenômenos globais na
atualidade.
Tomando
como
referência
central
as
reflexões
de
Gramsci
resgatamos parte do percurso intelectual em torno da relação entre Estado e
sociedade civil para nos aproximarmos de suas manifestações concretas na
38
cidade, ressaltando-lhes a condição de territórios da política. Procuramos
deste modo, apresentar sobre quais perspectivas abordamos as relações
sociais, econômicas e culturais da cidade de Niterói, tratando de suas
particularidades sem perder de vista suas vinculações à esfera da produção
e da reprodução social assim como às relações entre sociedade política e
sociedade civil. A partir deste esforço teórico apontamos para a necessidade
de resgate das trajetórias das políticas públicas na cidade como espaços
contraditórios onde se traduzem tanto as disputas pela hegemonia quanto as
estratégias de reprodução da força de trabalho e de suas condições de vida
e modos de sociabilidade. Dando destaque às funções intelectuais que os
profissionais das políticas públicas podem desempenhar neste sentido.
As abordagens sobre a intersetorialidade, a educação e a infância
adquiriram um significado especial no percurso da pesquisa, o que se revela
no segundo capítulo. A reflexão sobre os significados e alcances da
intersetorialidade serviu para ampliar os horizontes de tratamento das
experiências que se forjam na cidade de Niterói. O resgate da política
educacional permitiu situar como a dinâmica de articulação do global e do
local ganha contornos particulares neste campo de política pública. E
procuramos considerar, a parir de diferentes perspectivas, como que a
produção sociológica e filosófica situa a infância, possibilitando um resgate
de como vem se forjando a infância no Brasil a partir de diferentes políticas
públicas e formas de intervenção do Estado e da sociedade civil. Assim
como podemos também pensar a infância, a partir das reflexões de Benjamin
(1985) e Agamben (2005), como metáfora política capaz de contribuir qual a
análise das dimensões instituintes da experiência construída em Niterói.
No terceiro capítulo, o resgate da história de Niterói foi fruto de uma
pesquisa bibliográfica fortemente marcada pelas reminiscências de uma
infância e juventude que se constituíram em memória da cidade. A
singularidade das águas escondidas brotou por entre as idas e vindas da
política partidária e dos esforços de construção das políticas públicas e de
suas redes. Em seguida resgatamos as diferentes pontas da trama que
39
favoreceu a organização da Ação Intersetorial, situando as particularidades
de cada política setorial na cidade. A experiência da Ação Intersetorial foi
apresentada e analisada a partir das narrativas de vários de seus
participantes no sentido de destacar como os movimentos produzidos na
área de educação e por um leque de profissionais potencializam o
movimento da educação em direção à cidade. Prosseguindo, destacamos as
infâncias que são produzidas socialmente com a dinâmica das políticas
públicas e das redes na cidade para afirmarmos a dimensão instituinte dessa
experiência em consonância com a infância da política na cidade.
A
condução
da
pesquisa
envolveu
processos
que
contêm
particularidades importantes do ponto de vista metodológico como: o
levantamento e análise documental; a realização de um curso de extensão
universitária como parte das Atividades Programadas de Pesquisa (disciplina
obrigatória no curso de doutorado) que articularam o processo de entrevistas
com o de reflexão parcial das aproximações entre a base conceitual da
pesquisa e a dinâmica da cidade; e a própria condução das pesquisas e
análise das narrativas a partir das reflexões produzidas nos processos de
orientação e de produção textual dos principais temas abordados nesta
investigação.
A pesquisa documental se deu a partir do levantamento dos Relatórios
de Gestão das Secretarias de Assistência Social e de Saúde nos anos de
2006, 2007 e 2008, do Plano Municipal de Educação de Niterói, da Lei
Orgânica do Município, das Atas dos Conselhos Municipais de Educação,
Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente nos períodos
de 2006, 2007 e 2008, da Proposta Pedagógica da Rede Municipal de
Educação, dos Relatórios do Colegiado Intersetorial referentes aos anos de
2006 e 2007, dos Cadernos de Subsídios para a elaboração do Plano
Municipal de Educação do Plano Diretor da Cidade de Niterói, das
Deliberações das Conferências Municipais de Assistência Social e dos
Direitos da Criança e do Adolescente (da segunda até a sétima). As
principais preocupações que orientaram a coleta e análise dos dados e
40
informações estavam relacionadas ao esforço de compreensão da dinâmica
das políticas e ações dos sujeitos sociais no tocante às particularidades da
cidade e as tendências contemporâneas de organização das políticas
públicas. Neste sentido as preocupações que presidiram esta análise
estavam
relacionadas
com
as
temáticas
da:
descentralização,
intersetorialidade, organização e composição das redes de serviços,
relação entre o público e o privado, concepções e diretrizes que
orientam as políticas na cidade, principais marcos das políticas
públicas e referências à infância.
Durante o processo de pesquisa desenvolvemos uma Atividade
Programada de Pesquisa em 2008/2 que subsidiou o processo de coleta de
dados e de realização das entrevistas com as discussões dos principais
temas referentes à pesquisa. Esta atividade contou com a participação de
profissionais e estudantes das áreas de Serviço Social e Educação e que
contribuíram significativamente com o processo de aproximação aos
diferentes personagens que participaram da experiência intersetorial assim
como de diferentes instituições da cidade. O curso foi realizado através de
uma parceria do Grupo de Pesquisa Aleph coordenado pela Professora Célia
Linhares da Faculdade de Educação da Universidade Federal Fluminense
(UFF) com o “Projeto de Extensão Educação Pública e Serviço Social” da
Faculdade de Serviço Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ), oferecido em Niterói na Faculdade de educação da UFF com a
ciência e aprovação da Coordenação do Programa de Pós-Graduação em
Educação da UFF. O curso “A interface das políticas sociais de educação,
assistência e de atenção à criança e ao adolescente no município de Niterói”
contou com a participação da Professora da FME e mestranda em Educação
pela UFF, Márcia Nico Evangelista, e da Professora Rosana Ribeiro,
assistente social da Coordenação de Educação e Saúde da FME, que atuou
na Ação Intersetorial de Niterói, e versou sobres as seguintes temáticas:
Estado e sociedade civil; narrativas; experiência, políticas de educação,
assistência social e criança e adolescente; projeto político-pedagógico, plano
41
municipal de educação; infância, cidade e política; controle social e
conselhos de políticas públicas (ver proposta completa no Anexo 1).
O resgate da trajetória da Ação Intersetorial se deu a partir da
compreensão da importância das narrativas como forma de socialização das
experiências profissionais. Neste sentido construímos um roteiro geral que
permitia a introdução de diálogos a partir do desenvolvimento da própria
entrevista, buscando desta forma apreender, ao máximo, elementos que
pudessem orientar novos contatos e produzir novas descobertas. Os eixos
estruturadores das entrevistas foram:
1- A caracterização do profissional com destaque para sua trajetória
de formação, na rede municipal, função que desempenha ou já
desempenhou, vinculação com a cidade e com a experiência de
intersetorialidade.
2- A compreensão do trabalho que cada profissional realiza,
destacando as formas de organização e condução do trabalho, a
equipe com quem atua e as atividades desenvolvidas.
3- As informações e percepções acerca da política setorial e da
intersetorialidade. É neste momento que o entrevistado aborda a
composição e história da rede, da secretaria, da ONG ou do Conselho
onde atua. São informações que contribuíram para montar um
mosaico das ações e dos documentos que ainda deveriam ser
consultados.
4- A análise da cidade e das gestões municipais. Procuramos
explorar neste momento a compreensão dos entrevistados sobre
Niterói, as administrações municipais e suas particularidades frente
aos partidos políticos e as principais particularidades da dinâmica
cultural e política da cidade.
5- A trajetória da experiência de intersetorialidade. Neste momento
da entrevista os profissionais situam como tomaram conhecimento
das ações intersetoriais, de que atividades participaram e como
participaram, situam as particularidades dos territórios e apontam os
42
atores
envolvidos.
Procuramos
neste
momento
da
entrevista
compreender as diferentes redes e que sujeitos sociais e integrantes
deveríamos também entrevistar em outro momento.
6- Por último os entrevistados abordam as políticas para a infância na
cidade. Nesta parte da entrevista procuramos durante as entrevistas
procuramos apreender a dinâmica das políticas, das instituições e dos
territórios.
As entrevistas não foram conduzidas com o objetivo de realizar uma
análise do discurso, aferir categorias e suas freqüências, mas como forma de
aproximação à realidade das experiências de intersetorialidade e da política
pública na cidade conduzida a partir das narrativas de quem participou e
forjou nesse processo uma experiência que fosse capaz de transmitir.
A experiência que passa de pessoa a pessoa é a fonte a que
recorreram todos os narradores. E, entre, as narrativas escritas, as
melhores são as que menos se distinguem das histórias orais, contadas
pelos inúmeros narradores anônimos. Entre estes, existem dois grupos,
que se interpenetram de múltiplas maneiras. A figura do narrador só se
torna plenamente tangível se temos presentes esses dois grupos. “Quem
viaja tem muito que contar”, diz o povo, e com isso imagina o narrador
como alguém de longe. Mas também escutamos com prazer o homem
que ganhou que ganhou honestamente sua vida sem sair de seu país e
que conhece suas histórias e tradições (BENJAMIN, 1985: 198-9).
A
condução
metodológica
da
pesquisa,
portanto,
apoiou-se
no
reconhecimento e valorização das categorias como processo que auxilia a
reprodução no plano do pensamento do próprio movimento da realidade, que
serviram para estabelecer as mediações entre as experiências em curso na
cidade e os processos sociais, políticos e econômicos mais gerais de forma
aberta, ou seja, como possibilidade de narrar teórica e criticamente uma
experiência a partir da articulação das narrativas resultantes do encontro de
um “viajante” que nasceu e vive em Niterói com os “homens que ganham sua
vida honestamente” na cidade.
As entrevistas foram analisadas a partir de um mosaico tecido a partir das
narrativas que indicavam fenômenos, processos e sujeitos, e que ao final
43
dessa montagem apresentava os diversos entrelaçamentos das experiências
intersetoriais e que nos possibilitou:
1- Resgatar as diferentes experiências intersetoriais e suas linhas de
proximidade e diferenciação;
2- Elencar os protagonistas dessas experiências ampliando o leque de
entrevistados;
3- Reunir e confrontar com os documentos mais significativos de cada
área;
4- Confrontar as particularidades das narrativas em relação a cada
política setorial e delimitar os momentos históricos em que são
produzidas alterações nos seus rumos.
Ao final do processo de contatos e realização das entrevistas (de março
de 2008 até junho de 2009) tínhamos um mosaico construído a partir da
análise documental, das narrativas e das discussões realizadas ao longo do
primeiro curso de extensão, conforme consta na tabela que se segue:
QUADRO I
Relação da quantidade de entrevistados por vínculo institucional e tipo de
inserção.
Vínculo institucional
Tipo de inserção
Quantitativo
Equipe da Coordenação de
Regional Centro (Centro-Norte)
01
Educação
da
Regional Largo da Batalha (Leste)
01
de
Regional Santa Rosa (Sul-Leste)
01
Regional Fonseca (Norte)
01
Regional Itaipú (Leste-Oeste)
01
Representante da Educação – Coordenação
01
Fundação
e
Saúde
Municipal
Educação (FME)
Colegiado
da
Ação
Intersetorial
de Educação e Saúde
Coordenações da Fundação
Coordenação de Educação Especial
01
Municipal de Educação (FME)
Coordenação de Estudo e supervisão Escolar
01
Coordenação de Educação Infantil
01
Programa Criança na Creche
Coordenação
do
Programa
da FME
Creche
Profissionais que atuaram na
Regional Centro (Centro-Norte)
Criança
na
01
04
44
Ação Intersetorial
Regional Largo da Batalha (Leste)
01
Regional Santa Rosa (Sul-Leste)
01
Regional Fonseca (Norte)
01
Regional Itaipú (Leste-Oeste)
01
Governamentais
01
Não-Governamentais
01
Profissionais que atuam em
Regional Centro (Centro-Norte)
01
Organizações
Regional Fonseca (Norte)
01
Governamentais
Regional Itaipú (Leste-Oeste)
02
Conselhos Tutelares
Conselheiros do Conselho Tutelar 1
02
Equipe técnica do Conselho Tutelar 1
01
Conselheiros do Conselho Tutelar 2
01
Equipe técnica do Conselho Tutelar 2
02
Conselheiros do Conselho Tutelar 3
02
Equipe técnica do Conselho Tutelar 3
01
CRAS
04
Juizado da Infância
Equipe técnica
01
Conselhos Municipais
Educação
01
Assistência Social
01
Criança e Adolescente
02
Participantes do fórum DCA
01
Secretaria Municipal de Educação
01
Secretaria Municipal de Assistência Social
01
Equipe de assessoria
01
Participante
da
Rede
Municipal de atenção Integral
à Criança e ao Adolescente
de Niterói
Secretaria
Não-
Municipal
de
Assistência Social
Fórum de Defesa dos Direitos
da Criança e do Adolescente
(DCA)
Secretários Municipais
Sub-Secretaria do Orçamento
Participativo
14
TOTAL
46
Fonte: Elaborado pelo próprio pesquisador.
Outras instituições foram também identificadas como importantes para
o processo de pesquisa, contudo não conseguimos estabelecer o contato
com os participantes indicados ao longo das narrativas de vários de nossos
45
entrevistados, enquanto que em outras situações os contatos foram feitos,
mas por motivos diversos as entrevistas não puderam ser realizadas. A
condução da investigação e a análise do material empírico reunido
possibilitaram o resgate de uma experiência construída por diferentes
sujeitos e que procuramos apresentar a partir de uma narrativa teórica que
sublinhasse também a dimensão instituinte do processo de produção de
conhecimento. Foi com esta intenção que desde os primeiros momentos de
orientação coletiva no doutorado no campo de confluência “Política públicas,
movimentos instituintes e educação”, procuramos
dar
ao processo
investigativo feições coletivas e criativas.
Ia a filha muda guiando o pai cego quando, depois de muito
caminhar, chegaram ao deserto. E sentindo o pai a areia nas sandálias
acreditou ter chegado ao mar e alegrou-se.
O mar estava para sempre gravado na sua memória, disse ele à
filha que nunca o havia visto. E contou como podiam ser altas as ondas,
e obedientes ao vento. E como, coroadas de espuma, faziam e
desfaziam seu penteado. O mar, contou ainda, ocupa nossos olhos por
inteiro e, se o vemos nascer, o fim não vemos. O mar sempre nos move e
sempre está parado. O mar, à noite, veste-se de lua.
O mar pareceu duas vezes belo à menina, pelo que era e pelas
palavras do pai. Olhou à sua frente, viu as altas dunas e chamou-as
ondas no seu coração. Elas obedeciam ao vento e no alto entregavamlhe seus cabelos para que as desmanchasse com dedos ligeiros.
Sentaram-se os dois, o pai olhando no escuro o mar que
guardava na memória, a filha deixando que o mar de luz sem fim
ocupasse todo o espaço do seu olhar. Parado diante dela, ainda se
movia. E quando a noite chegou, vestiu o cetim que a lua lhe entregava.
Dormiram ali os dois, pai e filha, ditados na areia, sonhando com
o que haviam visto. E ao amanhecer seguiram caminho, afastando-se do
deserto.
Andaram, que o mundo é vasto. Até que um dia, numa curva do
caminho desembocaram na praia.
O velho, sentindo a areia nas sandálias, alegrou-se, certo de ter
chegado ao deserto, talvez o mesmo deserto que atravessara quando
jovem.
Sentaram. O deserto, disse o pai à menina, é filho do sol. E a
menina olhando à frente, viu os raios deitando na superfície, partindo-se
mosaico de sol, e sorriu. Os pés afundam no deserto, acrescentou o pai,
e ele acaricia nossos tornozelos. A menina soltou sua mão da dele e foi
molhar os pés, deixando que a água lhe acariciasse os tornozelos. O
deserto, disse ainda o pai, é plano e como um lençol ao vento, sem
montanhas, ondeando nas costas das dunas. A menina correu o olhar
pela linha do horizonte que nenhuma montanha interrompia, viu as
ondas, e em seu coração chamou-as dunas.
46
No deserto, disse ainda o pai à filha tentando explicar o mundo
sobre o qual ela não podia fazer perguntas, anda-se sempre em frente
porque não há caminhos, e a pegada do pé direito já se apaga quando o
pé esquerdo pisa adiante.
Levantaram-se, caminhando. E porque o velho pisava seguro no
deserto da sua lembrança, e porque a menina pisava tranqüila no deserto
que lhe havia sido entregue pelo pai, seguiram adiante serenos por cima
da água que lhes acolhia os pés acariciando os tornozelos, enquanto
suas pegadas se apagavam no caminho inexistente (2005: 209-11).
Destacamos, assim, com a poética ajuda de Marina Colassanti em “No
caminho inexistente”, que o conhecimento é uma experiência humana
sempre inconclusa e que pode ser potencialmente criadora e criativa se
apoiada em aberturas e partilhas.
47
Capítulo 1- A cidade como território da produção e da política.
1.1 – O local e o global na delimitação dos territórios da produção e da
reprodução social.
Antes de tornar-me cidadão do
mundo, fui e sou um cidadão do Recife,
a que cheguei a partir do meu quintal, a
que se juntaram ruas, bairros, cidades.
Quanto mais enraizado na minha
localidade, tanto mais possibilidades
tenho de me espraiar, me mundializar.
Ninguém se torna local a partir do
universal. O caminho existencial é
inverso. Eu não sou antes brasileiro
para depois ser recifense. Sou primeiro
recifense, pernambucano, nordestino.
Depois, brasileiro, latino-americano,
gente do mundo.
Paulo Freire, 1995.
Nos dias atuais, em que profundas transformações ocorrem em escala
planetária com uma rapidez marcada temporalmente em minutos ou
segundos, a relação entre o local e o global pode parecer uma simples
antinomia. Talvez soe anacrônico pensar no badalar dos sinos da igreja
como modo de marcar as horas quando frações de segundo são registrados
por relógios digitais com precisão atômica em esquinas nas quais transitam,
por hora, quase a população inteira daquelas pequenas cidades em que a
passagem do tempo tem uma sonoridade quase que ritual. Contudo, se a
velocidade com que ocorre hoje o deslocamento de grandes contingentes de
pessoas, as transformações culturais e a própria paisagem do planeta,
demonstra como essas alterações assumem feições globais, seja pelo
alcance, seja pela intensidade, não se pode afirmar que essas ondas
atravessam os sete mares transformando em uma Atlântida contemporânea
os modos de vida locais.
Não se trata de uma maré unidirecional e linear imposta pela
globalização econômica e cultural, mas de um movimento composto de
48
continuidades e descontinuidades das formas que a sociedade assume.
“Como
existiriam
descontinuidades
absolutas
sem
continuidades
subjacentes, sem suporte e sem processo inerente? Reciprocamente, como
existiria continuidade sem crises, sem o aparecimento de elementos ou de
relações novas?”, argüi Lefebvre (2004: 15-6) ao tomar essa relação como
central para a compreensão da “sociedade urbana” como uma possibilidade
teórica e prática à forma ampliada que tomou o processo de industrialização.
Processo que não destituiu o campo de significado e importância na
dinâmica social, mas o subordinou a uma nova lógica diante da cidade, em
um modo de vida em sociedade de novo tipo: urbano. As fronteiras
tradicionais entre o campo e a cidade e entre as próprias cidades, são
redesenhadas historicamente por fluxos que encerram continuidades e
descontinuidades do ponto de vista cultural, econômico e político. Não se
trata de identificar uma tendência urbanística - segundo Lefebvre, uma forma
de subordinar o urbano ao industrial e seus modos peculiares de intervir
racionalmente sobre o espaço -, mas o surgimento de uma sociedade urbana
que em função da industrialização não só reorganiza diferentes espaços
como os articula de modo a atender às exigências de uma lógica cada vez
mais global que ao expandir os modos próprios de organização da produção
capitalista também potencializa as suas contradições.
O local, deste modo, não deve ser tomado como o arcaico em
confronto com o moderno, nem tão pouco o diminuto diante do gigantismo da
globalização, mas uma dimensão da organização da vida em sociedade na
qual se preservam e se alteram relações sociais não mais por necessidades
que lhes sejam exclusivas, mas por aquelas que, sob formas heterogêneas,
se articulam aos processos globais. Se o local não deve ser deduzido do
global, também não se deve abstrair o global da realidade local. O elemento
de unidade dessa relação não estaria assentado, assim, nas possíveis
identidades ou recíprocas condensações, mas na constituição de uma
sociedade urbana que articula o local e o global como conseqüência de um
amplo processo de industrialização e que, por não se esgotar nele, contém
49
outras possibilidades de interpretação e ação sobre a realidade sócioespacial.
O êxodo do campo para as cidades, as grandes concentrações
populacionais em metrópoles, a planificação do espaço habitado, a
especulação fundiária e a tendência à segregação sócio-espacial da pobreza
são processos que compõem o fenômeno urbano, que articulam o campo à
cidade assim como as cidades de pequeno e grande porte às metrópoles e
megalópoles, parte de um crescente incremento da capacidade de produção
e da exacerbação do consumo que a sociedade experimentou no último
século. A vertiginosa capacidade de expansão do modo de produção
capitalista constituiu-se numa enorme força transformadora da paisagem,
dos viventes e dos próprios valores sociais. Uma força “incontrolável e
destrutiva”, conforme sublinha Mészaros (2002), haja vista mover-se pela
lógica da acumulação incessante do capital, pondo em risco, de forma
estrutural, através de grandes ondas cíclicas, as próprias bases materiais de
sua existência: a natureza e os homens.
A industrialização, nesta perspectiva, não se restringe a uma das
etapas do percurso de expansão do capitalismo. Trata-se, antes de tudo, da
singularidade que adquire o modo de organização das relações e dos
processos produtivos na sociedade capitalista madura, capaz de gerar cada
vez mais valores de uso necessitando cada vez menos determinados meios
de produção, sobretudo, a força de trabalho humana, convertendo, em
escala crescente trabalho vivo em trabalho morto. É o que podemos chamar
de uma produção que libera o homem não como expressão de sua liberdade,
mas de acirramento de seu aprisionamento, já que possui cada vez menos
opções de viver do trabalho, ainda que do trabalho opressor e alienante.
O aumento progressivo da capacidade de produção de bens
consumíveis tornou-se possível não apenas em decorrência de condições
econômicas, mas de sua combinação com determinadas decisões políticas,
como bem se observa nas estratégias de superação da crise de
superacumulação dos anos 70 no século passado com as formulações em
50
torno do ideário neoliberal e da reestruturação produtiva (ANTUNES, 1999).
No entanto, a lógica que movimenta esse sistema não está apoiada na
produção em si de valores de uso, mas na acumulação que advém da
produção de valores de uso que contenham valor de troca estendido. A
sociedade que se consolida a partir deste tipo de industrialização tem uma
dupla dimensão. De um lado adquire uma enorme capacidade de produção
de bens e de riqueza material que, em virtude da lógica contraditória da
acumulação incessante, devem durar cada vez menos, além de não serem
de usufruto direto daqueles que os produzem. De outro, produz uma
quantidade descomunal de objetos e artefatos cuja finalidade essencial não é
a satisfação, em primeiro lugar, das necessidades sociais, mas a da própria
acumulação, ou seja, da própria reprodução e ampliação do capital. A
produção de mercadorias que se descolam de forma cada vez mais veloz e
que “oprimem” aqueles que as produziram. A produção de valor de troca que
subsume o valor de uso ao consumo alienado e alienante.
Se, por um lado, a cidade é o espaço onde se materializa a produção
de diferentes valores, materiais e simbólicos, sendo sua própria existência a
expressão objetiva dessa produção nas suas ruas, praças, monumentos,
edificações, instituições sociais, equipamentos públicos e fábricas, ela
também é um espaço regido e atravessado pela lógica da produção dos
valores de troca, ou seja, pelas relações mercantis de compra e venda, pelo
modo de vida social voltado para produzir e reproduzir a própria capacidade
de acumulação. A cidade não é apenas o espaço da produção em sentido
estrito, mas das suas condições de existência e continuidade, da reprodução.
Como produção e reprodução social constituem uma unidade do ponto de
vista teórico e histórico5, a cidade também materializa e reproduz suas
relações constitutivas.
5
Apoiamos nossa concepção na formulação que caracteriza o pensamento de Marx sobre a unidade
dialética entre as esferas da produção e da reprodução social: “Qualquer que seja a forma social do
processo de produção, tem este que ser contínuo ou de percorrer, periódica e ininterruptamente,
as mesmas fases. Uma sociedade não pode parar de consumir nem produzir. Por isso, todo
51
As relações de produção são essencialmente relações sociais que
organizam o modo pelo qual uma sociedade produz e se reproduz enquanto
organismo social, dinâmico e contraditório. Assim a reprodução das relações
sociais de produção é ao mesmo tempo reprodução das contradições de
classe,
em
suas
dimensões
econômicas,
culturais
e
políticas.
A
materialização dessas relações, no entanto, tem sido compreendida de forma
reducionista, circunscrevendo a produção à fábrica, a ideologia às
instituições sociais e a reprodução social ao Estado e à família como locus
privilegiado da reprodução da força de trabalho. Deste modo, a economia, as
ideologias e o poder aparecem como dimensões da vida social que se
mantêm restritas a determinadas instituições e espaços. Tanto as reflexões
de Antonio Gramsci sobre a relação entre o Estado e a sociedade civil (2007)
como as de Michel Foucault (1979) sobre a relação dos micro-poderes com
os processos de dominação e disciplina do corpo apontam o quanto essas
relações apresentam muito mais porosidades e interfaces entre si do que a
rigidez que tais análises mecanicistas sugerem. Destarte, a cidade é antes
de tudo um espaço que combina instituições e territórios de forma não a
estabelecer fronteiras rígidas, mas relações e processos sociais híbridos, ou
seja, não necessariamente coesos e unitários, embora subordinados a uma
lógica dominante de organização da vida social, do tempo e do espaço: a
lógica urbana.
A cidade expressa como que espacial e socialmente essas relações
são forjadas em cada momento histórico e a partir de condições préexistentes, revelando que o espaço não é um vazio a ser ocupado, mas,
sobretudo, um “espaço político, lugar e objeto das estratégias, uma projeção
do tempo, reagindo sobre ele e permitindo dominá-lo, e, por conseguinte,
atualmente, explorá-lo até a morte” (LEFEBVRE, 2004: 50). Ao passo que
implica formas concretas de ocupação e uso do espaço, constituindo-se
desse modo como um território com suas dimensões geopolíticas, é também
processo social de produção, encarado em suas conexões constantes e no fluxo contínuo de sua
renovação é, ao mesmo tempo, processo de reprodução“ (1998:661).
52
constituída por vários territórios, visto que não se habita e vive na cidade de
modo único e homogêneo. As classes sociais, suas frações, os movimentos
sociais urbanos, os segmentos populacionais compostos por crianças,
jovens, mulheres, negros e idosos enquanto sujeitos coletivos produzem
estratégias e ações políticas que têm impactos diferentes sobre o espaço. Do
mesmo modo que em relação a eles são também produzidas respostas
diferentes, seja por parte de outros segmentos sociais, dos gestores públicos
ou dos aparatos repressores e legisladores. As práticas de segregação
sócio-espacial têm se caracterizado, neste sentido, uma constante na história
das cidades, assim como a constituição de modos de vida que se
particularizam de acordo com os bairros, nos centros comerciais ou de
poder, nas favelas e nas periferias. É a partir da centralidade que têm os
modos próprios de relacionamento dos sujeitos sociais com o espaço que
Milton Santos concebe o território.
O território não é apenas o resultado da superposição de um
conjunto de sistemas naturais e um conjunto de sistemas de coisas
criadas pelo homem. O território é o chão e mais a população, isto é,
uma identidade, o fato e o sentimento de pertencer àquilo que nos
pertence. O território é a base do trabalho, da residência, das trocas
materiais e espirituais e da vida, sobre as quais ele influi. Quando se fala
em território deve-se, pois, de logo, entender que se está falando em
território usado, utilizado por uma dada população (2007: 96-7).
A cidade ao se constituir, a partir de determinadas relações sociais,
como espaço da produção e da reprodução social manifesta seu dinamismo
e historicidade através de uma articulação complexa de diferentes territórios
que se organizam mediante a combinação de diferentes níveis da divisão do
trabalho, não respondendo a uma lógica linear.
A cada momento, cada lugar recebe determinados vetores e
deixa de acolher muitos outros. É assim que se forma e mantém a sua
individualidade. O movimento do espaço é resultante deste movimento
dos lugares. Visto pela ótica do espaço como um todo, esse movimento
dos lugares é discreto, heterogêneo e conjunto, “desigual e combinado”.
Não é um movimento unidirecional. Pois os lugares assim constituídos
passam a condicionar a própria divisão do trabalho, sendo-lhe, ao
mesmo tempo, um resultado e uma condição, senão um fator. Mas é a
53
divisão do trabalho que tem a precedência causal, na medida em que é
ela a portadora das forças de transformação, conduzidas por ações
novas ou renovadas, e encaixadas em objetos recentes ou antigos, que
as tornam possíveis. (SANTOS, 2002: 133).
Historicamente a relação entre o campo e a cidade tem sido
fundamental para a compreensão dos processos de especialização da
divisão do trabalho, em especial a divisão entre o trabalho material e o
intelectual, entre as funções de produção e as ligadas à sua organização e
controle. “À cidade incumbe o trabalho intelectual: funções de organização e
de direção, atividades políticas e militares, elaboração do conhecimento
teórico (filosofia e ciências)” (LEFEBVRE, 2001: 28-9). Mas a divisão do
trabalho não se expressa apenas a partir da separação entre o campo e a
cidade. Ao longo da história ela foi decisiva para promover determinadas
especializações no interior da própria cidade assim como entre as cidades.
Essa precedência causal, como Milton Santos sinaliza, da divisão do
trabalho reporta à importância que a organização das condições de produção
da vida - sejam elas materiais ou espirituais - tem no desenvolvimento do
próprio homem, conferindo - em particular nos marcos de nosso campo de
investigação - ao trabalho, à linguagem, à política e à educação uma
dimensão ontológica6, que marca a própria trajetória do que concebemos
6
O desenvolvimento das forças produtivas ao longo da história da humanidade tem sido uma constante
que não expressa, de forma alguma, uma trajetória linear ou resultante apenas de um suposto e
idealizado “progresso humano”. Antes e ao contrário, tem sido o resultado de intensas disputas e
exercícios de poder, ou seja, não se trata apenas de uma dimensão técnica da vida social, mas de uma
dimensão técnica indissociável da esfera política, dos processos de exercício do poder em diferentes
instâncias, sejam elas macro ou micro-sociais. Neste percurso cumpre papel decisivo as mudanças
sofridas pela capacidade humana de se relacionar com o ambiente modificando-o em favor da
satisfação das necessidades de sobrevivência dos homens. Processo que é impensável como
desarticulado das relações sociais dominantes em cada época histórica. Neste sentido, ao abordarmos a
relação entre as esferas da produção e da reprodução social reconhecemos em determinadas instâncias
da vida social uma dimensão ontológica, que particulariza o ser social e imprime, sobretudo, às
práticas humanas um significado social, coletivo e histórico. Desse desenvolvimento, contraditório e
pleno de continuidades e descontinuidades, e, mesmo sobre ele, resultam e incidem diferentes
complexos da vida social: a linguagem, o Estado, a ideologia, a filosofia, as artes e as ciências, dentre
tantas outras que conformam o vasto e implicado campo das relações sociais (LUKÁCS, 1979). Para
efeito, de nosso esforço de pesquisa, não podemos ignorar essa complexidade, mas situamos aquelas
que são mais centrais à compreensão e abordagem de nossas inquietações investigativas. Por essa
razão, apontamos o trabalho, a política, a linguagem e a educação para enriquecer a abordagem que
estamos realizando sobre a relação entre produção e reprodução social na compreensão do território.
54
como processo de humanização. Sinalizamos, assim, os riscos de se pensar
o relacionamento do homem com o espaço, enquanto um ser social que
produz distintas formas de criação do espaço habitado, seja ele a aldeia, a
cidadela ou a cidade, separando as condições de produção de sua existência
de sua própria forma de viver. Como pensar a cidade como uma pluralidade
de territórios, ou seja, em suas diversas formas de pertencimento e uso, sem
considerar o espaço habitado como expressão dos modos de organização
das condições de produção e dos meios e processos que lhe dão
sustentação? Como pensar a cidade como espacialização da divisão do
trabalho sem considerar sua relação com a espacialização das formas de
transmissão dos valores, das crenças e das idéias? Por isso a importância
de compreendermos a cidade como território onde o trabalho, a linguagem, a
política e a educação, dentre outras instâncias da vida social, constituem a
trama cotidiana que expressa à unidade entre a produção e a reprodução
social. Vale resgatar, neste sentido, na minuciosa investigação de Lewis
Mumford sobre a cidade na história, a seguinte ilustração:
A própria noção de uma divisão fixa do trabalho, de fixação de
muitas atividades naturais numa única ocupação de vida, de
confinamento a um único ofício, data provavelmente como indica Childe,
da fundação da cidade. O homem urbano, por essa vasta expansão
coletiva do poder e controle do ambiente, pagou com uma contração da
vida pessoal. A antiga comunidade da Idade da Pedra, penetrando na
cidade, foi desmembrada em dezenas de partes: castas, classes,
profissões, ofícios, artes.
Conforme se pode admitir, a primeira prova de especialização e
divisão do trabalho talvez remonte à época paleolítica, nos poderes
especiais exercidos pelo mágico ou chefe do ritual; e isso pode ter
ocorrido numa época em que talvez houvesse também alguma
especialização ocupacional entre aqueles que se dedicavam à
mineração ou a lascar a pedra. Hocart sugeriu que a divisão do trabalho
foi, originalmente, a divisão hereditária das funções do ritual; e como os
povos primitivos consideram o ritual como não menos importante que o
trabalho, ou melhor, como a forma de trabalho mais eficaz, não há
necessidade de presumir que as duas formas de especialização se
excluíssem; pelo contrário, deveríamos esperar que se misturassem e
confundissem, assim como os ritos mágicos de fertilização se
misturavam com a prática da semeadura e a irrigação das colheitas
(2004:118).
55
Na história das cidades as práticas sociais, sejam elas as destinadas
aos ritos, ao trabalho, à transmissão dos valores e da cultura, ao poder
decisório, à proteção interna das pessoas e contra as invasões, sempre se
manifestaram, de acordo com as relações sociais dominantes em uma
determinada organização sócio-espacial. Para Mumford, a trajetória milenar
que vai do povoado, dos esconderijos nas cavernas até as aldeias e, por fim
à cidade, revela que a “vida humana agita-se entre dois pólos: movimento e
repouso”. A necessidade de fixação não anula o desejo à expansão e à
descoberta. O novo atrai, mas também impõe temor. O ritual adquire
significado histórico quando a relação do homem com o espaço passa a ser
movida pela necessidade de se exercer um domínio, por um tipo de uso com
expectativas de resultados. A ritualização da vida em sociedade cria novas
formas de relacionamento com o espaço, uma forma singular de experiência
espaço-temporal. O culto aos mortos e aos deuses, os jogos, as guerras e as
festas passam a inscrever na dinâmica da vida social modos próprios, em
cada cultura ou povo, de relacionamento com a organização da produção,
com o trabalho. Assim como forjam códigos e canais de comunicação que se
mesclam à linguagem cotidiana, criando formas de comunicabilidade
decisivas para a produção dos sentimentos de pertencimentos, para a
delimitação dos territórios. Vale ressaltar que em diferentes períodos
históricos a língua se constituiu no fator preponderante para a identificação
de um povo e o auto-reconhecimento de uma nação.
Mas se o rito pode ser tomado como uma forma de aproximação de
práticas sociais que possuem naturezas diferentes, também pode ser a
chave para a compreensão de muitas de suas cisões. Se o ritual em torno
da fertilização se manteve associado ao período de semeadura – traço que
podemos identificar como penetrando certas culturas da antiguidade até o
século XX – evidenciando que a dimensão espiritual da vida humana está
enraizada na vida material, outros ritos foram se dissociando desta
materialidade, criando uma esfera da vida social que foi deixando de
pertencer ao homem e habitando o reino do divino, não mais “humano”.
56
Alguns ritos passaram a compor um elemento central na passagem da esfera
do humano para a esfera divina, do sagrado. A constituição de uma nova
instância da vida social: a religião tornou-se decisiva para a separação do
homem daquilo que antes lhe pertencia7.
As reflexões de Giorgio Agamben abrem uma perspectiva bastante
interessante
para
o
adensamento
desta forma
de
abordagem
ao
problematizar o significado do termo religio do qual deriva a palavra religião,
contudo não em seu significado mais usual.
O termo religio, segundo uma etimologia ao mesmo tempo
insípida e inexata, não deriva de religare (o que liga e une o humano e o
divino), mas de relegere, que indica a atitude de escrúpulo e de
separação que deve caracterizar as relações com os deuses, a inquieta
hesitação (o “reler”) perante as formas – e as fórmulas – que se devem
observar a fim de respeitar a separação entre o sagrado e o profano.
Religio não é o que une homens e deuses, mas aquilo que cuida para se
mantenham distintos. Por isso, à religião não se opõem a incredulidade e
a indiferença com relação ao divino, mas a “negligência”, uma atitude
livre e “distraída” – ou seja, desvinculada da religio das normas – diante
das coisas e do seu uso, diante das formas de separação e do seu
significado (2007: 66).
O religio fundado na separação do homem daquilo que lhe pertencia
traz uma dimensão bastante provocativa para nos aproximarmos das
diferentes formas e práticas históricas, ao longo do percurso da humanidade,
7
Não poderíamos deixar de nos reportarmos aqui, ainda que pontualmente, às reflexões de Friedrich
Engels em “Sobre o papel do trabalho na transformação do macaco em homem” - em que pese as
polêmicas contidas no texto, fundamental para a compreensão da ontologia na tradição marxista sobre as inversões que a complexificação da vida social produziu a partir do advento de algumas de
suas novas instâncias, contribuindo significativamente para produzir separações entre os homens que
se ampliaram a partir de instituições com forte peso na reprodução das relações sociais de produção:
“Graças à cooperação da mãos, dos órgãos da linguagem e do cérebro, não só em cada indivíduo,
mas também na sociedade, os homens foram aprendendo a executar operações cada vez mais
complexas, a se propor e alcançar objetivos cada vez mais elevados. O trabalho mesmo se
diversificava e aperfeiçoava de geração em geração, estendendo-se cada vez a novas atividades.
À caça e à pesca veio juntar-se a agricultura e mais tarde, a fiação e a tecelagem, a elaboração de
metais, a olaria e a navegação. Ao lado do comércio e dos ofícios apareceram, finalmente, as
artes e as ciências; das tribos saíram as nações e os Estados. Apareceram o direito e a política e,
com eles o reflexo fantástico das coisas no cérebro do homem: a religião. Frente a todas essas
criações, que se manifestavam em primeiro lugar como produtos do cérebro e pareciam dominar
as sociedades humanas, as produções mais modestas, fruto do trabalho da mão, ficaram
relegadas a seguindo plano, tanto mais quanto numa fase muito recuada do desenvolvimento da
sociedade (por exemplo, já na família primitiva) , a cabeça que planejava o trabalho já era
capaz de obrigar mãos alheias a realizar o trabalho projetado por ela.” (ANTUNES, 2004: 24-5).
57
que de um modo ou de outro acentuaram a negligência para com as coisas e
seu uso, aprofundando os processos sociais de separação dos homens de
suas criações, assim como de sua capacidade criadora, e fortalecendo o
entendimento de que além de não lhes pertencerem, lhes são estranhas e
superiores. Invertendo os significados dos processos sociais, transformando
os viventes em coisas e as coisas em entes portadores de ânima. Apoiado
na leitura de Walter Benjamin, Agamben compreende o capitalismo como
uma religião da modernidade e que, como tal, possui três características
fundamentais: é “uma religião cultural cujo fundamento é o cumprimento a
um culto e não a um dogma”; esse “culto é permanente” e, por fim, o fato de
que “o culto capitalista não se volta para a redenção, mas para a própria
culpa” (IBIDEM: 70).
Se o capitalismo assume na modernidade o significado de uma
“religião”, enquanto promove e amplia a separação do homem dos meios,
dos conhecimentos e do produto de seu trabalho, o processo de produção da
mercadoria tem uma importante contribuição histórica na promoção dessa
condição. Embora nas sociedades divididas em classes, em especial
naquelas em que o trabalho deixa de ser um meio de criação e satisfação
das necessidades sociais e converte-se a partir da exploração de uma classe
sobre a outra em meio de dominação, onde uma classe é obrigada a
trabalhar para outra, como nas sociedades escravocratas, é na sociedade
capitalista que esta dominação adquire feições inteiramente novas. A
diferença central, portanto, apóia-se nos efeitos sobre as formas de
consciência que advém de processos que submetem os homens a
produzirem sob circunstâncias distintas de opressão, conforme salienta Marx
a respeito do mistério da mercadoria.
A mercadoria é misteriosa simplesmente por encobrir as
características sociais do próprio trabalho dos homens, apresentando-as
como características materiais e propriedades sociais inerentes aos
produtos do trabalho; por ocultar, portanto, a relação social entre os
trabalhos individuais dos produtores e o trabalho total, ao refleti-la como
relação social existente à margem deles, entre os produtos do seu
58
próprio trabalho. Através dessa dissimulação, os produtos do trabalho se
tornam mercadorias, coisas sociais, com propriedades perceptíveis e
imperceptíveis aos sentidos. (...) Mas a forma mercadoria e a relação de
valor entre os produtos do trabalho, a qual caracteriza essa forma, nada
têm a ver com a natureza física desses produtos nem com as relações
materiais dela decorrentes. Uma relação social definida, estabelecida
entre os homens, assume a forma fantasmagórica de uma relação entre
coisas. Para encontrar um símile, temos de recorrer à região nebulosa
da crença. Aí, os produtos do cérebro humano parecem dotados de vida
própria, figuras autônomas que mantêm relações entre si e com seres
humanos. É o que ocorre com os produtos da mão humana, no mundo
das mercadorias. Chamo a isso de fetichismo, que está sempre grudado
aos produtos do trabalho, quando são gerados como mercadorias. É
inseparável da produção de mercadorias (2006: 94).
O fetiche da mercadoria projeta para as demais instâncias da
sociedade inversões que, embora oriundas da forma peculiar da produção
capitalista, se generalizam como condição mesma da continuidade desse
modo de produção. O capitalismo se metamorfoseia em religio, estendendo e
ampliando o fetiche oriundo da esfera da produção em modos de
relacionamento entre os homens, como modo de vida e dinâmica das
instituições sociais. Muito embora o Estado cumpra um papel decisivo na
garantia das condições necessárias à continuidade dessa expansão, ela não
reside exclusivamente nessa instituição. A família, a escola, as organizações
sociais, a vida na cidade em si, são subsumidas à lógica da produção da
mercadoria, às relações que caracterizam o mercado, onde a vida passa a
gravitar de forma cada vez mais intensiva aos ditames do capital.
A expansão desse modo de vida em sociedade que submete a
humanidade em maior quantidade e em menor tempo a uma condição de
produção de nossa própria desumanidade, visto que separa do homem
aquilo que lhe confere a sua condição humana: a capacidade de criar, de
viver, de experimentar, de ser livre e de dar significados, está diretamente
associada ao desenvolvimento das forças produtivas sob o domínio do
capital, ou seja, sob a forma de aperfeiçoamento da capacidade de produzir
riqueza em oposição às condições de emancipação dos viventes.
59
(...) A razão principal por que este sistema forçosamente escapa
a um significativo grau de controle humano é precisamente o fato de ter,
ele próprio, surgido no curso da história como uma poderosa – na
verdade, até o presente, de longe a mais poderosa – estrutura
“totalizadora” de controle à qual tudo o mais, inclusive seres humanos,
deve se ajustar, e assim provar sua “viabilidade produtiva”, ou perecer,
caso não consiga se adaptar. Não se pode imaginar um sistema de
controle mais inexoravelmente absorvente – e, neste importante sentido,
“totalitário” do que o sistema do capital globalmente dominante, que
sujeita cegamente aos mesmos imperativos a questão da saúde e a do
comércio, a educação e a agricultura, a arte e a indústria manufatureira,
que implacavelmente sobrepõe a tudo seus próprios critérios de
viabilidade, desde as menores unidades de seu “microcosmo” até as
mais gigantescas empresas transnacionais, desde as mais íntimas
relações pessoais aos mais complexos processos de tomada de decisão
dos vastos monopólios industriais, sempre a favor dos fortes e contra os
fracos. (MÉSZÁROS, 2002:96) (grifos do autor).
A expansão da lógica da mercadoria e a conseqüente subsunção da
vida social às necessidades do capital encontraram no processo de
industrialização um importante elemento de dinamização espacial da
produção capitalista. A industrialização implicou - em diferentes ciclos da
expansão
do
capital
-
novas
especializações
do
trabalho,
que
tendencialmente articularam a realidade local a necessidades cada vez mais
globais, gerenciadas por empresas e organismos transnacionais e atendendo
à dinâmica e às requisições da universalização desse modo de produção de
uma desumanização crescente como modo hegemônico de organização da
vida em sociedade.
As cidades se transformaram forjando práticas sociais cada vez mais
organicamente vinculadas à prática industrial. Ainda que em boa parte das
cidades não se tenha uma indústria instalada em seu território, seu modo
peculiar de organizar a produção e a reprodução social acaba incorporando
elementos que instituem modos de vida que são característicos de uma
sociedade regida pela industrialização, ou seja, regida pela necessidade
incessante de produzir mercadorias que possam ser consumidas em um
curto espaço de tempo. Benjamin (2006) na sua análise sobre o significado
das passagens parisienses do século XIX atenta para as funções que
cumpre do ponto de vista arquitetônico e na esfera do consumo ao afirmar
60
que foram projetadas para a exposição das mercadorias de luxo e que “para
expô-las a arte pôs-se a serviço do comerciante”. A vida cotidiana passa a
sofrer rápidas e significativas mudanças. As racionalidades próprias da
industrialização como a planificação, a burocracia, a tecnologia, a
programação e a padronização imprimem à cotidianidade a condição de
lugar social essencial à produção e reprodução das condições de exploração
que particularizam a vida social organizada em torno da necessidade de uma
acumulação crescente. Com especial destaque às transformações urbanas
decorrentes das mudanças espaço-temporais que visam garantir a
aceleração da rotação do capital como as que têm sido experimentadas
desde o final do século passado.
As crises de superacumulação, como as vivenciadas nos anos 30 e
nos anos 70 têm como justificativa central a formulação elaborada por Marx
acerca da lei tendencial da queda da taxa de lucro, ou seja, uma
conseqüência do incremento das forças produtivas do capital que se
confronta com a sua própria lógica: a necessidade da acumulação
incessante. Tais crises, a bem dizer, cíclicas na história da sociedade
capitalista produzem: de um lado excedente de capital e de outro excedente
de força de trabalho. Ambos precisam ser transferidos territorialmente,
impulsionando a movimentação de fluxos de capitais e de mão de obra. O
ponto central nesse processo cíclico de crises não é exatamente a existência
dos excedentes, mas sob a lógica do capital, a ausência de condições de
sua valorização, ou seja, de assegurar o aumento da capacidade de
acumulação. A diminuição do tempo de rotação geral do capital torna-se uma
estratégia vital à sobrevivência do sistema, o que tem provocado ao longo do
século XX uma profunda alteração da paisagem mundial através: das ondas
migratórias, das novas fronteiras que se abrem para a exploração do capital
– como os diferentes tipos serviços, antes quase que exclusivamente
públicos – da exploração indiscriminada dos insumos naturais, da
concentração urbana com a criação das megalópoles, da tendência a uma
territorialização segregacionista da pobreza, do soterramento das funções
61
dos Estados nacionais e da aceleração dos meios de comunicação e
transportes (HARVEY, 2003).
Ainda que não respondam exclusiva e passivamente a esta lógica,
como deixar de pensar a organização do trânsito, da escola, as estratégias
de sobrevivência familiar, os planos diretores das cidades, a especialização
da burocracia estatal e os novos contornos da esfera pública, dentre uma
infinidade de outros elementos que compõem a vida em sociedade hoje em
qualquer cidade, sem levar em conta seus significados na institucionalização
de uma cotidianidade tipicamente urbana? Ou então, como parte de uma
tendência de universalização da cultura própria e necessária a uma produção
cada vez mais ampliada do valor de troca estendido? Uma produção
progressivamente dependente das condições de aceleração e primazia do
processo de consumo, ou como diria Fredric Jameson, em uma sociedade
que sustenta no efêmero, na paródia, no pastiche, no aprisionamento a um
eterno presente que se desvencilha do passado, uma lógica cultural própria
ao capitalismo tardio, essa etapa contemporânea que se desenvolve a partir
das ondas cíclicas de sua crise estrutural, soterrando na produção, na
história e na política o sujeito.
Creio que a emergência do pós-modernismo está estreitamente
relacionada com a emergência desse novo momento do capitalismo
tardio multinacional ou de consumo. Acredito também que seus aspectos
formais expressem de muitas maneiras a lógica mais profunda desse
sistema social específico. Só conseguirei, no entanto, demonstrar isso no
tocante a um grande tema, qual seja, o desaparecimento do sentimento
da história, o modo como todo o nosso sistema social contemporâneo
começou, pouco a pouco, a perder sua capacidade de reter seu próprio
passado, começou a viver num presente perpétuo e numa mudança que
oblitera o tipo de tradições que todas as formações sociais anteriores, de
um modo ou de outro, tiveram que preservar (1993: 43).
A prevalência do presente em detrimento de uma capacidade de
preservar o passado produz um impacto cultural bastante relevante nas
condições de elaboração do pensamento crítico, na formulação de
alternativas e proposição de caminhos distintos do que se forjam hoje
62
hegemonicamente. A destituição dos sujeitos de sua capacidade criadora,
não necessariamente produtora, ou reprodutora, configura um traço da lógica
cultural de nossos tempos, que se amplia em larga escala em função da
capacidade que a sociedade capitalista em sua atual fase tem em fixar o
consumo como pólo irradiador das formas de pensar e produzir o próprio
homem contemporaneamente. Formas que para habitarem o imaginário e
pulsarem nas mentes e nos corações, se espraiam pelo espaço, produzindo
uma relação de espectador aos homens, subtraindo a potência de sua
relação com o espaço, transformando a relação territorial em uma relação
passiva e subordina à paisagem urbana.
(...) A acumulação dos objetos acompanha a da população e
sucede a do capital; ela se converte numa ideologia dissimulada sob as
marcas do legível e do visível, que desde então parece ser evidente. É
assim que se pode falar de uma colonização do espaço urbano, que se
efetua na rua pela imagem, pela publicidade, pelo espetáculo dos
objetos: pelo “sistema dos objetos” tornados espetáculos (LEFEBVRE,
2004:31).
A visibilidade que as práticas sociais na cidade fornecem hoje não é a
paisagem da produção, mas do consumo. Não são mais as fábricas, ou os
lugares da produção que predominam na paisagem urbana, mas as vias
expressas, os shoppings centers, as lojas, as ruas ornamentadas, ou seja, a
esfera da circulação e do consumo. As praças, as feiras, os eventos, os
museus, os centros culturais transformam-se, sobretudo, em espaços conde
o encontro não forja a troca de experiências, de memórias e de criação, e
sim o encontro de infinitos corpos desejosos pelo consumo, das trocas das
mercadorias, sejam elas produtos ou força de trabalho. Não o uso, mas o
consumo. Não o sujeito, mas aquelas subjetividades assimiladas ao ritual da
separação das coisas, do uso, da experiência e da história.
E como, na mercadoria, a separação faz parte da própria forma
do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se
transforma em fetiche inapreensível, assim agora tudo o que é feito,
produzido e vivido – também o corpo humano, também a sexualidade,
também a linguagem – acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado
63
para uma esfera separada que já não define nenhuma divisão
substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossível. Esta
esfera é o consumo. (AGAMBEN, 2007: 71).
Pensar a cidade como espaço onde se materializa a produção e a
reprodução social capitalista na atualidade parece apontar para a
compreensão de um espaço onde se reproduz cotidianamente um grande
ritual religioso que conforme Agamben “não é possível distinguir entre dias
de festa e dias de trabalho, mas há um único e ininterrupto dia de festa em
que o trabalho coincide com celebração do culto” (IBIDEM: 70).
Essa reflexão requer, portanto, alguns cuidados. Primeiro para que o
sentido dado à produção não se reduza ao da produção de mercadorias,
muito embora, seja esse o significado herdado da economia clássica e que
de fato orienta os valores e as práticas sociais na sociedade capitalista. A
produção numa concepção mais ampla, filosófica, na qual se apóia as idéias
de Marx e Engels, alude à noção de criação e não se restringe à esfera
econômica, mas envolve as artes, a ciência e toda a gama de práticas
sociais. Conforme destaca Lefebvre “a divisão do trabalho que fragmenta a
produção e faz com que o processo escape à consciência é ela mesma uma
produção, como a consciência e a linguagem” (1999: 46). Destarte, a
produção que se manifesta na cidade, em sua cotidianidade, não deve ser
pensada apenas em termos da produção econômica, mas como produção
das formas de consciência, de comunicação e das relações sociais como um
todo. Trata-se da produção de um modo de vida social, da própria vida na
cidade.
O segundo cuidado a ser observado está diretamente vinculado ao
primeiro, e diz respeito à compreensão da produção como instância
contraditória da vida social, ou seja, como espaço onde se movimentam, em
intensas disputas, formas de produção material e espiritual da vida em
sociedade. A hegemonia da produção material e espiritual da vida social no
modo de produção capitalista não lhe impõe a condição de modalidade única
ou exclusiva. O que observamos nos dias atuais, em virtude do esgotamento
64
do padrão fordista de organização social da produção é a combinação de
diferentes formas de produção tidas como arcaicas ou não-capitalistas como
a produção por conta própria, artesanal, familiar e mesmo escravista, que
passaram a cumprir um importante papel na recomposição da taxa de
acumulação que tende, pela própria lógica da produção capitalista, a
decrescer. Sendo a produção uma instância contraditória da vida social a
produção capitalista, em sentido amplo, não apenas como processo de
produção de mercadorias, mas como modo histórico particular de organizar a
vida em sociedade contém, ela mesma, as condições de sua negação: o fato
de apoiar-se na contínua e progressiva exploração do trabalho e do próprio
homem. A produção da condição de exploração do homem só se torna
efetiva quando se produz e dissemina a idéia de que esse mesmo homem é
“livre” para vender sua força de trabalho. Deste modo, a contradição sobre a
qual se acomoda a sociedade capitalista sustenta uma relação de
interdependência entre as condições materiais e espirituais da produção que
de forma alguma se esgotam na concepção restrita de produção ligada à
produção de mercadorias.
A principal decorrência desta contradição é a centralidade que passa
a ter a compreensão da unidade entre reprodução e reprodução social como
constitutiva de uma concepção de produção ampliada. Aqui reside o terceiro
cuidado a ser observado: a esfera da reprodução social é ela mesmo espaço
de produção das condições de existência e de continuidade de um dado
modo de produção8. Configura-se, desta forma, uma perspectiva importante
do ponto de vista teórico: cada modo de produção subsiste enquanto
preserva suas condições de sua continuidade. A dimensão contraditória da
produção deve ser, por essa razão, tomada em sua dimensão ampliada,
também como contradição das formas de reprodução social.
8
Cabe sinalizar como a análise gramsciana foi decisiva para a compreensão da relação entre essas
esferas ao abordar o período fordista em “Americanismo e Fordismo”, ressaltando que “a hegemonia
nasce da fábrica e necessita apenas, para ser exercida, de uma quantidade mínima de intermediários,
profissionais da política e da ideologia” (2001: 247-8).
65
As práticas sociais que caracterizam a sociedade urbana encerram,
portanto, contradições que adensam a vida cotidiana. A dinâmica dos
espaços escolares, familiares, das ruas, das repartições públicas, das
atividades culturais, das festividades e das manifestações populares é
atravessada pelas contradições centrais da sociedade, pelo antagonismo das
forças sociais. Sobre este prisma a diversidade das práticas sociais que se
manifestam no cotidiano das cidades e que lhe imprime uma marca cultural
particular, é também uma diversidade com fortes traços universais que
estabelecem nexos entre a dinâmica própria de cada cidade e a dinâmica da
sociedade capitalista como um modo de estruturação da vida social em
escala global. Modo que pelas características orgânicas e capilares de sua
expansão e penetração nos processos cotidianos das mais diferentes
cidades se constituiu - conforme denominou Mészáros (2002) – em um
“sistema de metabolismo societal de segunda ordem” visto que subordina
qualquer processo produtivo à lógica da acumulação.
As cidades constituem espaços concretos onde as tensões resultantes
desse intensivo processo de subordinação afloram através de manifestações
estéticas, artísticas e políticas que não são fácil e imediatamente decifradas
apenas pelas suas formas aparentes. A rua que possibilita a circulação é o
espaço de encontros e de realização das utopias. É o espaço do carnaval,
das expressões coletivas, das redes que se formam solidariamente na
vizinhança e nas rodas de amigos. Espaço que anima e se anima com a
apropriação que dela fazem as pessoas que se tornam sujeitos em seus
diferentes encontros e trocas. Mas a rua é também a vitrine das mercadorias
expostas, das relações cotidianas que se mercantilizam e dos encontros sem
sujeitos, do medo, da violência e das esquinas dos tempos de pressa,
negócios e isolamento de que nos fala Paulinho da Viola em “Sinal Fechado”.
A cidade conserva e altera as particularidades do que é local, da
mesma forma que resiste, subsume ou assimila o que é global. A cidade
comporta ao mesmo tempo o velho e o novo, o arcaico e o moderno, a
riqueza e a pobreza, não como traços que se sucedem linearmente no tempo
66
e no espaço, conforme idealizado nos projetos de reforma urbana, mas como
expressão da própria urbanização, ora como resultante e ora como condição
de um processo de alteração global da paisagem.
A paisagem urbana reúne e associa pedaços de tempo
materializado de forma diversa, autorizando comportamentos
econômicos e sociais diversos. Enquanto as áreas “luminosas” são o
teatro da ação dos vetores da modernidade globalizadora, as frações
urbanas que “envelhecem” podem ser operadas sem maior submissão a
tais nexos, escapando à regulação direta dos atores econômicos e
sociais hegemônicos.
Para um mesmo bem ou serviço, instalam-se diversos modos
produtivos, várias modalidades de intercâmbio e múltiplas formas de
distribuição e de consumo, segundo níveis de capital, de trabalho, de
informação e de organização. Na mesma cidade, há lógicas específicas
a cada um desses níveis de atividade. A superposição dessas lógicas
individuais e complementares produz, em cada aglomeração, uma lógica
urbana unitária (SANTOS, 2002: 308-9).
A paisagem urbana ao reunir diferentes e contraditórios pedaços de
uma relação espaço-tempo local articulada e subordinada a uma lógica
global penetrante faz emergir não só os processos que têm transformado as
cidades em territórios de livre troca das mercadorias, mas também aqueles
que conservam através de tradições, memórias e lutas as possibilidades de
resistência ao imperativo do mercado. Nos marcos do presente estudo que
toma a cidade como ponto crucial para a compreensão das interfaces que
vêm sendo produzidas entre as políticas públicas na esfera local deve-se
colocar em questão se as tendências que ganham maior visibilidade, na
atualidade, expressam um tipo de territorialidade com potencial humanizador,
emancipador. Se a delimitação dos territórios na e da própria cidade supõe
relacionamentos e sentimentos de pertencimento e envolvimento, como não
deixar de questionar se a noção e as práticas de territorialidade das políticas
públicas, em curso hoje, confluem para o fortalecimento dos processos
culturais e políticos que afirmam a supremacia do consumo como modo de
separação dos viventes de seus direitos, de suas possibilidades históricas e
modos de construção de experiências políticas coletivas e éticas?!
67
As noções e práticas que materializam o paradigma da territorialidade
no campo das políticas públicas não podem ser examinadas de forma
dissociada da dinâmica que particulariza a organização espacial e política
das cidades numa conjuntura extremamente subordinada às tendências de
globalização do mercado, às quais paulatinamente se submetem tanto os
interesses e fronteiras do Estado-Nação, quanto os costumes e as
racionalidades técnicas nas quais se apóiam as intervenções urbanas. Como
e a partir de quais lógicas e interesses os territórios estão sendo delimitados
em torno da relação entre a população e as políticas públicas? Que
pedagogia orienta e emana dessas práticas?
Se a concepção de território está assentada na produção de
pertencimento, de uso, como podemos pensar uma territorialidade que
envolve a população pobre das cidades sem colocar a preocupação se esse
processo pode ter como vetor a restituição de sua capacidade de uso, de
não perpetuação de sua separação e estranhamento com relação às coisas,
à esfera pública, à política e à vida na cidade? Agamben aponta a
profanação como caminho para resistir e se contrapor ao religio em que o
capitalismo se transformou e a sacralização do pensamento único que os
tempos de consumo impõem. Para o autor “profanar não significa
simplesmente abolir e cancelar as separações, mas aprender a fazer delas
um uso novo, a brincar com elas” (2007: 75).
Lefebvre ao pensar a “sociedade urbana” como possibilidade teórica e
prática a compreendia como alternativa que emerge e se opõe a
industrialização, ou seja, como condição de uma utopia na qual a concepção
do urbano se volte para “a re-apropriação pelo ser humano, de suas
condições no tempo, no espaço, nos objetos”, visto que elas “lhe eram, e lhe
são arrancadas, para que só se reencontre mediante a compra e a venda”
(2004:163).
A possibilidade de uma territorialidade emancipatória dos sujeitos, não
reverterá, isoladamente, a tendência de subsunção que impera numa
sociedade de consumo, e que ordena a própria espacialização das políticas
68
de forma a reproduzir e a ampliar a pobreza como condição necessária de
sua existência, transformando progressiva e amplamente o direito em
serviço, as relações políticas em relações de troca e o uso em consumo. Mas
aponta uma contramaré: espaços de esperanças que se inscrevem na
dinâmica sócio-espacial da realidade local sem perder a referência dos
movimentos globais, das grandes correntes oceânicas que trazem às
paisagens das cidades as mudanças e as forças da história e não apenas a
moldura que hoje congela o presente.
1.2 - Territórios da política: Estado e sociedade civil.
A tendência em submeter o conjunto da vida social à dinâmica da vida
econômica, sobretudo ao imperativo das relações de compra e venda9,
alcança hoje na sociedade de consumo uma dimensão bastante expressiva,
em razão de ser forjada por uma globalização econômica e cultural sem
precedentes na história da humanidade. Revela a consolidação da
hegemonia de um modo de vida da sociedade do capital que se expande
sem se intimidar diante de qualquer tipo de fronteira: geográfica, ética ou
cultural. Modo de vida esse que tende a ocultar, a partir de diferentes
estratégias, a importância da esfera política da vida social. Contudo, não se
trata da eliminação da política da dinâmica social, mas da constituição de
uma esfera extremamente reduzida em suas potencialidades, sobretudo, em
relação à participação de diferentes sujeitos políticos nos processos
decisórios e de legitimação do exercício do poder.
Essa tendência confere à atualidade uma particularidade histórica nas
relações entre as esferas da economia e da política. Duas instâncias
9
Esta perspectiva presente de forma bastante clara nos dias atuais, de forma alguma pode ser tomada
como nova. Ela está enraizada na própria base de sustentação do pensamento político moderno, na qual
a sociedade é vista como uma instância onde se relacionam homens livres a partir de um contrato
social. O contratualismo da relação dos cidadãos com o Estado, que com variações ocupou lugar de
destaque no pensamento político de Hobbes, Locke e Rousseau, só pode ter existência concreta numa
sociedade onde predominam as relações de compra e venda, numa sociedade de livres proprietários,
onde se compra e se vende mercadorias e força de trabalho.
69
centrais da vida social cujas relações configuram um campo temático e de
preocupações
no
âmbito
da
larga
tradição
da
filosofia
política.
Compreendemos, portanto, que essa tendência, cada vez mais acirrada na
sociedade
de
consumo,
precisa
ser
problematizada
histórica
e
conceitualmente. Em especial, para que possamos sublinhar o quanto ela é
decisiva para uma aproximação às atuais experiências de articulação da
educação com as políticas públicas no âmbito das cidades.
A esfera política da vida em sociedade talvez tenha sido um dos
primeiros temas a ocupar um lugar de destaque nas reflexões filosóficas. A
clássica definição de Aristóteles acerca do homem como um politikón zôon,
um “animal político”, possui, neste sentido, um duplo significado do ponto de
vista histórico e conceitual. Primeiro por ressaltar uma diferença específica
do gênero zôon e não um atributo do vivente, na verdade, uma qualificação
da vida de um tipo de zôon e não a própria vida. Conforme sinaliza
Agamben, os gregos não possuíam um termo único para exprimir o que hoje
definimos em torno da palavra “vida”. Neste sentido, as definições de Platão
e, em particular, as de Aristóteles sobre a distinção da “vida contemplativa
do filósofo (bíos theoreticós) da vida de prazer (bíos apolausticós) e da vida
política (bíos políticós)”, segundo o autor, jamais poderiam ter sido referidas
a partir do emprego do termo zoé (o simples fato de viver, comum a todos os
seres vivos: animais, homens ou deuses), pois além dessa palavra carecer
de um plural em grego, aqueles filósofos não tratavam da vida natural, mas
“de uma vida qualificada, de um modo particular de vida” (2004: 09).
Em segundo lugar porque a vida dos homens na polis era tomada
como o modo de vida particular daquela espécie de zôon. A política, assim,
era uma das particularidades daquele modo de viver, a esfera na qual
gravitavam as preocupações em torno do “viver bem”, não podendo, deste
modo, ser tomada em seu sentido específico moderno (GUARESH, 2005). A
política que deriva da polis não traz, de imediato, conceitual e
historicamente, a noção de poder com a amplitude e complexidade que hoje
encontramos. Mas contribui para a compreensão de que a vida na polis tinha
70
sua multiplicidade, na qual a política era sua dimensão fundamental, ainda
que não a única.
(...) No início de sua Política, Aristóteles usa de todo zelo para
distinguir o oikonómos (o chefe de um empreendimento) e o despótes (o
chefe da família), que se ocupam da reprodução da vida e de sua
subsistência, do político e escarnece daqueles imaginam que a diferença
entre eles seja de quantidade e não de espécie. E quando, em um trecho
que deveria tornar-se canônico para a tradição política do Ocidente
(125b, 30), define a meta da comunidade perfeita, ele o faz justamente
opondo o simples fato de viver (to zên) à vida politicamente qualificada
(tò eu zên): ginoméne mèn oún toú zên héneken, ousa dê tóu eu zên
“nascida em vista do viver, mas existente essencialmente em vista do
viver bem” (...) (AGAMBEN, 2004: 10).
A esfera da política se opunha à esfera do simples viver, à esfera da
sobrevivência e da reprodução, tanto à zoé quanto à oikós. A tradição
filosófica aristotélica – resguardada suas particularidades históricas contribuía, deste modo, para o pensamento ocidental com as bases de
identificação da economia à esfera das relações privadas e da vida política à
esfera da vida pública. A vida na polis tinha sua essência na política, muito
embora a vida, enquanto bíos comportasse outras dimensões10. Essa
centralidade, no entanto, deve ser confrontada com a própria composição
social da vida na polis, na qual o demos, o povo - aqueles viviam a política para quem se dirigia e de quem emanava a condição dirigente da cidade – a
base da democracia grega - não englobava o universo dos viventes, como
os escravos e as mulheres.
O viver bem e não o apenas viver natural tornava a vida politicamente
qualificada, o modo mais elevado de viver, para o qual deveriam convergir os
esforços e os valores na polis. A esfera da política não se isolava de outras
dimensões da vida, mas a elas não se reduzia ou se subordinava. A esfera
da oikós constituía, portanto, outra dimensão da vida, mas não sua
10
Henry Lefebvre (2001) nos alerta para o fato de que filosofia nasce com a cidade, com a divisão do
trabalho e suas múltiplas modalidades. A filosofia clássica de Platão e Hegel visa através de uma
sistematização especulativa resgatar a perspectiva de totalidade da cidade. Deste modo, a cidade, e
suas diferentes dimensões, se transformam em linguagem, em campo de reflexão que se eleva a partir
da filosofia. Para o autor, embora a filosofia nasça com a cidade, na busca de sua totalidade, a cidade
se separa da filosofia com o advento das ciências que tendem a especialização constante.
71
dimensão central. Política e economia conformavam vidas qualificadas,
distintas da zoé, da vida natural. Conformavam dimensões da vida de uma
determinada espécie de zôon. A afirmação, portanto, do politikoòn zôon
significava a afirmação de uma política humana que ao se preocupar com o
viver bem estabelecia através da linguagem uma política sobre a
comunidade, afirmava o humano como algo distinto do que era apenas
natural. Adquiria uma dimensão de vida não apenas natural, mas qualificada
pela dinâmica entre cada homem e a comunidade de homens que viviam na
polis.
As reflexões sobre a vida comum, sobre a natureza própria da vida
humana, assim como sobre a constituição do poder a partir de relações e
instituições que articulam a vida dos indivíduos ao soberano e ao Estado
passaram a constituir a própria vida política, alçada a partir da filosofia, em
especial da filosofia política, a uma esfera na qual a preocupação com o
viver bem foi gradativamente cedendo lugar às preocupações centradas na
compreensão e formulação de estratégias de localização e exercício do
poder11.
Tal esforço tem uma inflexão crucial na crítica que Marx formula em
relação à compreensão de Estado de Hegel como “evolução geral do espírito
humano”, ao procurar sublinhar a inadequação dessa formulação idealista
com as condições objetivas de desenvolvimento das formas históricas de
Estado. Marx afirma que “as relações jurídicas, assim como as formas de
Estado não podem ser explicadas por si mesmas”, mas a partir das
“condições materiais de existência de que Hegel, à semelhança dos ingleses
e franceses do século XVIII, compreende pela designação do conceito de
sociedade civil”. E complementa ressaltando que “a anatomia da sociedade
11
Tais reflexões percorreram um longo caminho no âmbito da filosofia política desde as contribuições
de Nicolau Maquiavel e as tematizações em torno da passagem do poder natural ao poder civil de
Hobbes, Espinosa, Locke e Rousseau, até as formulações de Hegel, Marx, Weber, Gramsci e mais
recentemente Foucault. Como não se pretende aqui inventariar esse extenso legado intelectual e
político, tomamos como questão primordial seguir na problematização das implicações que a tendência
de redução do político à esfera da vida econômica produz na condução da política educacional na
atualidade.
72
civil deve ser procurada na economia política” (2003: 4-5). Esta
compreensão, bastante criticada por “sugerir” um aprisionamento do
conceito de sociedade civil a uma perspectiva economicista, na verdade
aponta um caminho metodológico de apreensão da esfera política como uma
instância que não deve ser pensada isoladamente do modo de vida
particular de uma dada sociedade, do modo de organização das formas de
produção da vida social, conforme ele destaca em A ideologia alemã:
A forma de intercâmbio, condicionada pelas forças de produção
existentes em todas as fases históricas anteriores e que, por sua vez, as
condiciona, é a sociedade civil; esta última, como se depreende do
anteriormente exposto, tem como pressuposto e fundamento a família
simples e a família composta, o que se costuma chamar de tribo, cujas
determinações mais precisas foram dadas anteriormente. Vê-se, já aqui,
que esta sociedade civil é a verdadeira fonte, o verdadeiro cenário de
toda a história, e quão absurda é a concepção histórica anterior que,
negligenciando as relações reais, limitava-se às ações altissonantes dos
príncipes e dos Estados. A sociedade civil abrange todo intercâmbio
material dos indivíduos, no interior de uma determinada fase de
desenvolvimento das forças produtivas (1989: 52-3).
Marx, portanto, não afirma que a esfera econômica seja idêntica à
sociedade civil e sim que a sociedade civil não se constitui como uma
instância desvinculada da esfera econômica; do mesmo modo que o Estado
não se reduz a um movimento intestino ao soberano ou da evolução do
espírito humano, sem vinculações efetivas com as formas concretas de
organização da vida social. Suas reflexões apontam para um tipo de
reconhecimento da política mais enraizado e historicamente articulado com a
esfera da economia. A oikós deixa de ser pensada como uma esfera
desvinculada da polis, com uma significação menor. E a política adquire uma
dimensão menos idealizada, ultrapassando a vida politicamente qualificada
(tò eu zên) do viver bem ou da evolução do espírito humano na forma do
Estado.
73
A força da perspectiva histórica na reflexão de Marx ganha maior
destaque ao abordar a bürgerliche Gesellshaft, ou seja, a “sociedade civil”
que emerge com a sociedade burguesa12. Segundo Jorge Luis Acanda:
Marx refere-se expressamente ao conceito de burgerliche
Gesellshaft de Hegel, fazendo menção ao pensamento do século XVIII e
à economia política como anatomia da sociedade civil burguesa,
colocando em primeiro plano o que o tratamento hegeliano do tema teve
de original, quando incorporou o pensamento de Adam Smith e o marco
referencial da economia política – o mundo das necessidades e do
trabalho – ao conteúdo de um conceito que até aquele momento era
exclusivamente ético e político (2006: 136).
A análise de Marx capta, portanto, a dupla dimensão presente na
formulação de Hegel sobre o conceito de sociedade civil: sua feição
estrutural, vinculada à dinâmica da economia e, naquele contexto em
particular, às relações que caracterizavam a vida econômica burguesa, e a
sua feição superestrutural, vinculada ao Estado, desvinculada de uma
realidade histórica concreta, formulação contra a qual Marx dirigiu sua
crítica. A transição entre o indivíduo na condição de Bürger (membro privado
da sociedade onde prevalecem os interesses particulares e as livres
relações de compra e venda) e o indivíduo na condição de citoyen (cidadão,
membro da sociedade política), para Hegel se resolveria no Estado, síntese
da própria sociedade. Solução que para Marx não tinha sustentação em
função do caráter classista do Estado na sociedade burguesa. Deste modo,
para Marx o Estado não figurava como uma possibilidade de realização dos
indivíduos sociais, assim somente sua superação contribuiria para esta
finalidade. A política na esfera do Estado condensava apenas o potencial de
exercício do poder de dominação unidirecional, da burguesia sobre a classe
trabalhadora.
12
A expressão bürgerliche Gesellshaft designa sociedade burguesa muito embora em inúmeras
traduções se refira ao conceito de sociedade civil. Isso se deve à tradução lingüística e teórica de Kant
e Hegel do termo civil society. Na verdade Marx ao tratar da sociedade civil burguesa se vale da
expressão bürgerliche Gesellshaft, mas ao abordar o significado mais amplo da sociedade civil, para
além das particularidades que assume na sociedade burguesa, Marx usa o termo francês société civile
(ACANDA, 2006).
74
As reflexões de Antonio Gramsci - apoiadas nas elaborações originais
de Hegel e Marx - favoreceram uma apreensão da relação entre a política e
a economia e entre o Estado e a sociedade civil que não recaísse ou no
idealismo hegeliano ou no ceticismo marxiano. Gramsci conseguiu, em um
contexto histórico diferenciado, onde a dinâmica da realidade social se
mostrava mais pulsante e complexa, apreender de forma diferenciada a
relação entre Estado e sociedade civil, reconhecendo a centralidade da
estrutura, mas tomando o momento superestrutural em sua relativa
autonomia.
(...) Estamos sempre no terreno da identificação de Estado e
Governo, identificação que é, precisamente, uma representação da
forma corporativo-econômica, isto é, da confusão entre sociedade civil e
sociedade política, uma vez que devem ser remetidos à noção de
sociedade civil (no sentido, seria possível dizer, de que Estado =
sociedade política + sociedade civil, isto é, hegemonia couraçada de
coerção). Numa doutrina do Estado que conceba este como
tendencialmente capaz de esgotamento e de dissolução na sociedade
regulada, o tema é fundamental. Pode-se imaginar o elemento Estadocoerção em processo de esgotamento à medida que se afirmam
elementos cada vez mais conspícios de sociedade regulada (ou Estado
ético, ou sociedade civil) (2007: 244).
Suas reflexões abriram uma nova perspectiva para se pensar o poder
de um modo inteiramente novo até então. Para tanto, o conceito de
hegemonia foi decisivo, visto que a partir da compreensão de como as
classes
sociais
constroem
uma
direção
moral
e
intelectual
no
estabelecimento de processos de consensos sociais, o autor foi capaz de
apreender que o domínio burguês não se estenderia apenas pela imposição
da força e que como classe dirigente conseguia preservar e ampliar sua
liderança através não apenas dos aparelhos coercitivos do Estado, mas
também mobilizando os aparelhos denominados privados da sociedade civil.
A esfera da sociedade civil pôde ser compreendida como um espaço
contraditório e não homogêneo em virtude da própria politização que sofrera
com as lutas sociais organizadas pelos movimentos de massa. Deste modo,
o Estado não se organiza apenas em torno dos aparelhos de governo,
75
incorpora também os aparelhos privados de hegemonia da sociedade civil.
Deixa de ser apenas coerção, para ser também um Estado educador, que
busca o estabelecimento de consensos sociais. E, sobretudo, para que
possa exercer suas funções centrais na garantia da continuidade de um
determinado modo de produção, ele precisa ser legitimado, incorporando,
deste modo, os interesses não de apenas uma classe.
O poder, a partir da reflexão gramsciana, deixou de ser apenas
imposição para ser também consenso e, conseqüentemente deixou de ser
visto como restrito apenas no aparato do Estado, se localizando também em
diversas instituições sociais como a família, a escola, a Igreja, a arte, a
ciência e a moral. Deste modo a esfera política não mais se concentra no
Estado-governo, - ainda que nele tenha um importante espaço de realização
-, não compreende apenas a ação coercitiva e adquire capilaridade nas
instituições da sociedade civil.
O conceito de sociedade civil passou a ocupar um lugar de destaque
na filosofia política moderna, assim como nas elaborações das estratégias
concretas das lutas sociais protagonizadas ao longo do século XX, quando
se evidenciou a força dos processos ideológicos e a capilaridade do poder,
não exclusivamente restrito à sociedade política. Contudo, seu largo uso não
significou apenas uma forma de apreensão dos processos políticos que se
organizavam fora do aparelho de Estado, nela também se engendrou,
adquirindo uma amplitude que em muito se afastou das elaborações de
Hegel, Marx e Gramsci, ainda que a elas referidas direta ou indiretamente,
outra possibilidade histórica: a de esvaziamento do próprio conteúdo social
do Estado. Em uma sociedade marcada por intensas disputas de poder e
interesses contraditórios o próprio universo conceitual não aflora como uma
instância impermeável a essa disputa.
Hoje se observa a presença de uma tendência de compreensão da
sociedade civil em sua relação com o Estado como que a cindir a ampliação
proposta por Gramsci, resultando numa polarização que situa o Estado como
espaço da força e das restrições da liberdade e a sociedade civil como
76
espaço da liberdade e da emancipação dos indivíduos. A ampliação efetiva
da sociedade civil nas últimas décadas, conforme Acanda (2006) destaca
não é um resultado mecânico da expansão do capitalismo, mas da intensa
disputa pelo poder a partir de um conjunto cada vez mais amplo de sujeitos e
instituições sociais. Não representa, portanto, uma mudança apenas
conceitual, mas da relação entre as formas de apreensão teórica em
consonância com o movimento histórico real. O fortalecimento de uma
concepção de Estado em oposição à sociedade civil tem um forte amparo
nas experiências históricas de autoritarismo que marcaram as experiências
dos países do leste europeu, da ofensiva neoconservadora de controle do
“Estado mínimo” e redistribuição de suas funções com a “sociedade civil”,
assim como na expansão e superação das experiências ditatoriais militares
em vários países da América Latina e África ao longo do século XX.
A partir dos anos 80 e 90, organicamente vinculado ao avanço do
ideário neoliberal, se expande essa compreensão da sociedade civil como
um espaço não político e oposto ao Estado. Nela devem prevalecer as
relações voltadas ao “bem comum”, os “laços de solidariedade” e de
“protagonismo e empreendedorismo” dos grupos sociais e dos próprios
indivíduos. Historicamente põe-se em curso um enorme esforço de
esvaziamento da dimensão política da sociedade civil, estabelecendo-se
uma identificação entre sociedade civil e o termo emergente de terceiro
setor13.
Terceiro setor não é termo neutro. Em primeiro lugar – mais do
que o transnacional ONG, por exemplo – tem nacionalidade clara. É de
procedência norte-americana, contexto onde o associativismo e
voluntariado fazem parte de uma cultura política e cívica baseada no
individualismo liberal, em que o ideário dominante é o da precedência da
sociedade com relação ao Estado. (...) E se analisarmos os canais
através dos quais a expressão vem sendo utilizada sobretudo por
empresas, fundações e organizações dedicadas à chamada filantropia
empresarial, ou investimento social, campo que se desenvolve
13
O primeiro setor seria o Estado e o segundo o mercado. O terceiro setor decorreria da necessidade de
se ter um espaço público, mas não necessariamente estatal, combinado as forças e iniciativas privadas,
porém distintas do mercado.
77
recentemente enquanto nova forma de atuação do empresariado,
através do repasse de recursos a projetos de ação social, ou cultural
(LANDIN, 1999: 63).
A constituição de um amplo espaço de atuação de organizações
sociais, de naturezas distintas, por si só não configura um processo de
esvaziamento político da sociedade civil. Esta dimensão, no entanto, ganha
destaque em razão das relações que estabelecem com o próprio Estado. A
sociedade civil que se quer construir com a ampliação do terceiro setor
envolve, na verdade, uma forma de enfraquecimento do Estado em sua
dimensão social, de espaço de regulação dos conflitos sociais, para se
transformar num grande gestor das ações que são deslocadas para aquele
setor que, por não ser estatal, assumiria uma feição de fato mais “pública”. A
sociedade civil, através do terceiro setor representaria a redenção do Estado
que não “conseguiu” enfrentar, pela sua “inoperância e ineficiência” os
graves problemas sociais. Para que este processo se efetive é fundamental
rever as funções às quais o Estado deve limitar sua atuação e garantir uma
reorientação do fundo público para o financiamento das ações, agora,
empreendidas
pela
sociedade
civil.
Essa
concepção
pressupõe
a
despolitização da vida social, seja no âmbito do Estado e da sociedade civil.
Neste último caso ao transformar as disputas políticas das forças sociais em
disputas pelos recursos que garantirão a sobrevivência de uma ampla rede
de serviços não estatais.
A ampliação do conceito e de práticas concernentes ao terceiro setor
determina, portanto, um duplo deslocamento. O primeiro em relação ao
espaço em que se devem travar e assegurar os efeitos das disputas e dos
conflitos sociais, do Estado para a sociedade civil, transformando o que
deveria ser direito e obrigação do poder público, num serviço que depende
para ser acessado de uma concorrência pelos próprios recursos públicos. O
segundo em relação à natureza das disputas que se esvaem de seu
conteúdo político e conflituoso para assumirem feições econômicas e de
“harmonização”.
78
Podemos, de certo modo, ponderar que a partir dos anos 80, ao
passo que a sociedade civil se afirmou, em todo o mundo, como um espaço
central das disputas pelo estabelecimento de determinados consensos, se
articulando de forma mais ou menos gradual à dinâmica de ampliação do
Estado - assegurando a sua dimensão educativa - ela passou a ser não só
espaço, mas alvo das próprias disputas em curso, das diferentes estratégias
de ocupação e condução desse espaço. Como um conjunto de inúmeras
“corporações” que direta e indiretamente expandem a lógica do mercado
para outras instâncias da vida social e como um conjunto de sujeitos e forças
sociais que procuram se organizar e atuar coletivamente. Ambos os
movimentos propõem relações com ênfases distintas em relação ao Estado,
seja como uma instância com a qual se deve relacionar do ponto de vista da
defesa dos interesses privados econômicos, seja como uma instância na
qual os direitos sociais devam ser afirmados, reconhecidos e garantidos.
O esvaziamento tanto do significado político da sociedade civil quanto
da concepção de Estado como espaço político onde se expressam os
conflitos de interesses aponta para uma relação entre Estado e sociedade
civil cada vez mais mercantilizada e restrita nas suas formas de condução
democrática. O neoconservadorismo liberal que se revigora desde as últimas
décadas do século passado restitui à vida política uma dimensão
historicamente distinta da política enquanto viver bem, visto que acentua a
prevalência da oikós e em uma nova dimensão dada à vida natural, à zoé, à
esfera do simples viver. A privatização da esfera pública tem se intensificado
tanto pela prevalência dos interesses estritamente privados do ponto de vista
econômico, seja pela assunção da vida natural ao patamar de preocupação
pública. Fenômeno que tem decisivas implicações no que concerne à
dinâmica cultural e nos modos de compreensão dos processos de
deslocamentos do poder.
Do ponto de vista cultural a vida natural, o simples viver, se torna o
foco de atenção numa sociedade que nega a história e o sujeito, a
capacidade de criação e a força instituinte da política, transformando
79
encontros em eventos, e a vida em espetáculo. A vida natural ganha
dimensão pública a partir do momento em que a esfera pública passa a ser
fortemente dominada pelos interesses privados14. A cultura do espetáculo
conforme sinaliza Fredric Jameson (1993), transforma as relações privadas e
a produção cultural em mercadorias, que passam a ser acessadas através
do consumo de massa.
Do ponto de vista dos processos que envolvem os deslocamentos do
poder, a vida natural passa a ocupar um lugar de destaque nos mecanismos
de institucionalização da vida política, de forma bastante contraditória.
Giorgio Agamben ao analisar a trajetória e particularidade desse processo
em nossa sociedade sinaliza não se tratar de um fenômeno novo, para tanto
sublinha a singular contribuição de Foucault em apreender como a vida
natural nos “limiares da Idade Moderna passa a ser incluída nos
mecanismos e nos cálculos do poder estatal, se tornando uma biopolítica”.
Se algo caracteriza, portanto, a democracia moderna em relação
à clássica, é que ela se apresenta desde o início como uma
reivindicação e uma liberação da zoé, que ela procura constantemente
transformar a mesma vida nua em forma de vida e de encontrar, por
assim dizer, o bíos da zoé. Daí, também, a sua específica aporia, que
consiste em querer colocar em jogo a liberdade e a felicidade dos
homens no próprio ponto – a “vida nua” – que indicava a sua submissão.
(...) Tomar consciência dessa aporia não significa desvalorizar as
conquistas e as dificuldades da democracia, mas tentar de uma vez por
todas compreender por que, justamente no instante em que parecia
haver definitivamente triunfado sobre seus adversários e atingido seu
apogeu, ela se revelou inesperadamente incapaz de salvar de uma ruína
sem precedentes aquela zoé a cuja liberação e felicidade havia dedicado
todos os seus esforços (2004: 17).
Para Agamben a democracia moderna procurou de forma incessante
organizar uma vida em sociedade a partir de um relacionamento entre os
indivíduos e o Estado de forma a constituir uma vida política na qual o
politikón zôon fosse o centro da organização da polis, mas essa
14
Embora estejamos tratando, neste parágrafo de uma implicação do ponto de vista cultural, não
podemos deixar de referir às reflexões de Hannah Arendt (2005) e de Richard Sennett (1986) sobre os
processos de subordinação da esfera pública à esfera privada ou da perda de sua centralidade na
sociedade moderna.
80
transformação colocou em curso não apenas a liberação da zoé, mas
também a sua subordinação, seu aprisionamento às relações e aos novos
espaços de poder. O que se queria atuante e vivo, foi sendo calado e morto.
Deste modo, a vida natural, ou a vida nua, conforme denomina o autor,
ganha hoje destaque não apenas por representar um fenômeno inédito, mas
por expressar uma contradição essencial de nosso tempo.
(...) O estado de exceção, no qual a vida nua era, ao mesmo
tempo, excluída e capturada pelo ordenamento, constituía, na verdade,
em se apartamento, o fundamento oculto sobre o qual repousava o
inteiro sistema político; quando as suas fronteiras se esfumam e se
indeterminam, a vida nua que o habitava libera-se na cidade e torna-se
simultaneamente o sujeito e o objeto do ordenamento político e de seus
conflitos, o ponto comum tanto da organização do poder estatal quanto
da emancipação dele. Tudo ocorre como se, no mesmo passo do
processo disciplinar o próprio objeto específico, entrasse em movimento
um outro processo, que coincide grosso modo com o nascimento da
democracia moderna, no qual o homem como vivente se apresenta não
mais como objeto, mas como sujeito do poder político. Estes processos
sob muitos aspectos opostos e (ao menos em aparência) em conflito
acerbo entre eles, convergem, porém no fato de que em ambos o que
está em questão é a vida nua do cidadão, o novo corpo biopolítico da
humanidade (IBIDEM: 16-7) (grifos do autor).
A vida natural que se encontra na base da democracia moderna é,
portanto, elemento central de uma modalidade de política que, de modo
complexo e contraditório, articula o indivíduo aos mecanismos de poder da
sociedade do capital, aos distintos significados dados à esfera pública e à
esfera privada, assim como os contornos que assumem, neste mesmo
processo, o Estado e a sociedade civil. É ela fonte de possibilidades de
ação política, mas também, foco das políticas de Estado e que se articula
com diferentes forças sociais atuantes na sociedade civil. Cabe argüir como
que hoje, diante de uma intensa disputa em torno do lugar que a política
deve ter na vida social, a vida natural - que implica para o cidadão se
constituir quer como objeto, quer como sujeito da política - tem se
relacionado com as diferentes instituições e instâncias do poder no Estado e
na sociedade civil? Como a vida natural tem sido produzida e reproduzida
numa sociedade em que a política gravita entre um Estado que a
81
circunscreve a diferentes campos de seu domínio através das políticas
públicas e uma sociedade civil composta tanto por forças que buscam sua
emancipação quanto por aquelas que a subordinam a uma vida em
sociedade esvaziada de significado político e extremamente mercantilizada?
O processo de esvaziamento da política em nossa sociedade coloca
em tela as formas como as instituições e as forças sociais têm atuado em
relação a este processo. Como que dele participam, se resistindo ou a ele se
subordinando e contribuindo com sua expansão. As políticas públicas
cumprem uma função muito singular neste processo - destacadamente para
o nosso estudo a de educação - visto que elas representam certo estágio de
reconhecimento das conquistas sociais como elemento que funda e orienta
suas práticas como formas institucionais de regulação da vida social, como
formas institucionais de reprodução social. Constituem, portanto, no âmbito
do Estado e da sociedade civil, práticas articuladas às disputas sociais e aos
processos de estabelecimento dos consensos sociais. Práticas que, por um
lado, se voltam para organizar e, mesmo controlar, a vida natural, tomando
os indivíduos como objeto de uma vida social intensa e amplamente
mercantilizada. Mas também por práticas que se voltam para a produção de
formas de sociabilidade que resgatem a dimensão política das várias
instâncias da vida social.
As instituições sociais e as políticas públicas conformam uma
importante dimensão da dinâmica social na medida em que expressam
historicamente como se articulam em cada época e diante de cada
correlação de forças as relações entre Estado e sociedade civil, a disputa
pela hegemonia e as medições entre os diversos graus e instâncias de
exercício e localização do poder na sociedade. Deste modo, compreender o
significado e o alcance da relação entre as políticas públicas e a educação
na cidade implica compreender em que medida o esvaziamento da política
da vida social é parte de um processo que torna a vida natural, a vida do
homem comum, em um dos mecanismos da articulação entre os vários
lugares de poder na consolidação do processo de subordinação da vida
82
social à lógica da mercadoria. Uma relação que exige que o relacionamento
do vivente com as instituições sociais e as políticas públicas se concretize
em práticas mediadoras entre esferas distintas do poder, conformando
experiências particulares entre o corpo e o espaço, ou seja, a partir de um
determinado tipo de territorialidade.
1.3-. As políticas públicas e o cotidiano da cidade: dimensões do
trabalho profissional.
O homem moderno volta
para a casa à noitinha extenuado
por uma mixórdia de eventos –
divertidos ou maçantes, banais ou
insólitos, agradáveis ou atrozes –
entretanto nenhum deles se tornou
experiência.
Agamben, 2005.
A vida cotidiana na cidade é um enlace de várias tramas, visto que
expressa as diferentes instâncias da vida social: a economia, a política e a
cultura, por exemplo, assim como as diversas formas de relacionamento que
os viventes produzem a partir delas moldando modos particulares de
organização de sua sobrevivência, de aproximações e distanciamentos com
os demais viventes – sejam eles conhecidos ou não – e de deslocamento e
ocupação do espaço. É no cotidiano que se entrelaçam, de modo singular, a
vida natural de cada vivente à da cidade, mediada pela dinâmica de um
leque bastante amplo e complexo de instituições sociais e pelo trabalho dos
profissionais que atuam nas políticas públicas.
Pensar a relação entre as políticas públicas e a cidade significa tomar
os diferentes tempos e espaços que a constituem, mas, sobretudo, tecer
aproximações em direção ao seu substrato material, sua manifestação e
organização no cotidiano, na vida daqueles que se encontram diretamente
vinculados às tramas institucionais, em uma dimensão singular, própria à
83
realidade de cada grupo social e de cada política pública. O cotidiano da
cidade dispõe de uma dinâmica que articula e integra o cotidiano dos
viventes, em geral impondo-lhes um ritmo que aliena da vida natural sua
auto-significação, os sentidos construídos a partir das necessidades e
desejos próprios. Contudo, dialeticamente, é ele um momento de interação,
no qual outros sentidos podem ser atribuídos, expressando possibilidades de
percursos e relacionamentos das políticas públicas na cidade produtoras de
sociabilidades não necessária e compulsoriamente vazias de significação
política.
O cotidiano como conjunto de atividades em aparência
modestas, como conjunto de produtos e de obras bem diferentes dos
seres vivos (plantas, animais, oriundos da Physis, pertencentes à
Natureza), não seria apenas como aquilo que escapa aos mitos da
natureza, do divino e do humano. Não constituiria ele uma primeira
esfera de sentido, um domínio no qual a atividade produtora (criadora)
se projeta, precedendo assim criações novas? Esse campo, esse
domínio não resumiria nem a uma determinação da subjetividade dos
filósofos, nem a uma representação objetiva (ou ‘objetal’) de objetos
classificados em categorias: (roupas, alimentação, mobília etc.). Seria
algo mais: não uma queda vertiginosa, nem um bloqueio ou obstáculo,
mas um campo e uma renovação simultânea, uma etapa e um
trampolim, um momento composto de momentos (necessidades,
trabalho, diversão – produtos e obras – passividade e criatividade –
meios e finalidades etc.), interação dialética da qual seria impossível
não partir para realizar o possível (a totalidade dos possíveis).
(LEFEBVRE, 1991: 19-20).
Para os segmentos mais pobres, o cotidiano na cidade envolve não
apenas uma relação espaço-temporal típica à vida natural: os cuidados com
o corpo, a organização dos utensílios e das tarefas domésticas e as ações
vinculadas à reprodução de um modo em geral, visto que a própria vida
natural tem sido constante e gradualmente articulada com a esfera da
política a partir de práticas e saberes institucionais, assim como de distintas
formas de poder, que a capturam ou a elevam à cotidianidade das políticas
públicas na cidade. Estamos, nos referindo, portanto, à esfera da reprodução
social não apenas em suas dimensões privadas, mas em seu sentido amplo,
integrante das relações sociais que emolduram a relação entre o Estado e a
84
sociedade civil como processos institucionais concretos e localizáveis na
dinâmica da cidade, temporal e espacialmente. Portanto, formas de
relacionamento dos viventes com as instituições e espaços da cidade a partir
de suas condições de classe, de gênero e demais tipos de vínculos e
pertencimentos com os quais se identificam ou são identificados, ou seja,
formas determinadas de territorialidades.
Ao tomarmos as políticas públicas como referência teórica e empírica
centrais para a abordagem da articulação entre a vida natural e a dinâmica
das instituições que conformam o cotidiano da cidade enquanto uma
totalidade contraditória e pulsante da vida social cabe destacar os elementos
de diferenciação e articulação entre os conceitos de políticas públicas e
políticas sociais. As políticas sociais se originam de um conjunto de
respostas historicamente elaboradas pelo Estado no enfrentamento da
questão social que, do ponto de vista econômico, expressavam um conjunto
de ações dirigidas para a manutenção, dentro de limites que não
comprometesse a própria lógica da acumulação crescente do capital,
patamares mínimos de consumo da classe trabalhadora. Ideologicamente
cumprem a função de realizar esse processo de redistribuição de parte da
riqueza socialmente produzida de forma a produzir mecanismos de
estabelecimento de consenso social junto àqueles que participando da
produção dessa riqueza não usufruam seus benefícios, assim como em
relação àqueles que fora da esfera da produção, possam permanecer,
temporária ou estruturalmente, sem que se comprometa a continuidade
desse modo de produção. Resultam, portanto, de respostas sociais às
disputas políticas em um determinado estágio de desenvolvimento da
sociedade capitalista, quando a organização da classe trabalhadora produz
não apenas a entrada em cena de um sujeito social, mas de um sujeito
político, que cobra seu reconhecimento pelo Estado enquanto instância de
regulação dos conflitos sociais (IAMAMOTO e CARVALHO, 1982).
As políticas sociais encerram uma decisiva e central contradição: elas
integram
os
esforços
políticos,
econômicos
e
ideológicos
de
não
85
reconhecimento da classe trabalhadora como sujeito que produz a riqueza
social e que dela não se apropria e, ao mesmo tempo, constituem formas
históricas e concretas através das quais se produzem o reconhecimento e a
incorporação dos direitos sociais dessa mesma classe. Desta forma, as
políticas sociais ao mesmo tempo em que são determinadas pela
contradição que movimenta a sociedade capitalista potencializam um
conjunto outro de contradições que materializam territorialmente na cidade
os contornos da relação entre o Estado e a sociedade civil, um campo de
diferentes lugares e possibilidades de exercício do poder, em conjunturas
históricas particulares.
O percurso histórico de consolidação das políticas sociais está longe
de poder ser representado por uma cronologia que contenha marcos
temporais precisos. No entanto não se pode ignorar que determinados
processos são imprescindíveis para a compreensão de sua emergência e
expansão na sociedade capitalista. As lutas sociais protagonizadas pelos
movimentos dos trabalhadores em relação às denúncias das péssimas
condições de trabalho e à sua organização autônoma, a dinâmica que o
capitalismo assume com a Revolução Industrial e as crescentes intervenções
do Estado na regulação dos conflitos sociais conformam um quadro básico
para uma abordagem das contradições sociais que sustentam a formulação
de legislações sociais européias e, posteriormente, de políticas de alcance
social como alternativas concretas de seu enfrentamento.
As políticas sociais, embora resultem de processos históricos
determinados no campo da luta pelo reconhecimento dos direitos dos
trabalhadores não podem ser consideradas fora de um contexto particular de
institucionalização e organização legal e material. Elas são resultados de
ações localizáveis no âmbito do Estado, ainda que as determinações de sua
existência enquanto estratégia socialmente formulada em muito ultrapasse
as fronteiras da sociedade política. É focando a relação do Estado com a
sociedade civil que Potyara Pereira demarca as particularidades do termo
política social:
86
Conclui-se, portanto, que apesar de o termo política social estar
relacionado a todos os outros conteúdos políticos, ele possui identidade
própria. Refere-se à política de ação que visa, mediante esforço
organizado e pactuado, atender necessidades sociais cuja resolução
ultrapassa a iniciativa privada, individual e espontânea, e requer
deliberada decisão coletiva regida por princípios de justiça social, que
por sua vez, devem ser amparados por leis impessoais e objetivas,
garantidoras de direitos. Trata-se, pois, do que, na língua inglesa, é
grafado como policy para diferenciar de politics (referente aos temas
clássicos da política, como eleição, voto, partido, parlamento, governo)
e de polity (forma de governo ou sistema político). Portanto, se na
língua inglesa os diferentes significados de política já estão
especificados graficamente, na língua portuguesa tem que se ter o
cuidado preliminar de qualificá-lo para evitar confusões conceituais e
analíticas. Contudo, a política está inextrincavelmente relacionada ao
Estado, governos, políticas (no sentido de politics e de polity) e aos
movimentos da sociedade (2008: 171-2).
Observamos, portanto, que a afirmação do conjunto das políticas
sociais em sua dimensão pública não pode ser tomada como decorrência
direta das ações do Estado, embora seja seu principal promotor, e nem
tampouco do reconhecimento de sua inscrição apenas aos circuitos de
controle social das classes dirigentes sobre a classe trabalhadora, mas como
produto histórico de uma luta entre projetos societários distintos, assumindo
assim, também um significado estratégico nos processos de reconhecimento
dos direitos das classes subalternizadas. Por combinarem diferentes funções
na dinâmica da vida social, as políticas sociais foram organizadas em
decorrência do estágio de correlação de forças em que os sujeitos sociais se
encontram em cada contexto histórico, ora ampliando, ora restringindo o
processo de incorporação dos direitos sociais e as formas de seu acesso em
relação às diferentes frações da classe que detêm a condição de produtora
da riqueza social, mas que têm sido alijadas dos processos de sua
apropriação.
Suas funções e estrutura articulam racionalidades técnicas, políticas e
sociais que resultam do desenho com que a relação entre o Estado e a
sociedade civil se expressa em cada país, estado ou cidade, haja vista que
embora tenham uma instância central na esfera do Estado vinculada ao
87
governo federal, elas articulam, em quase todas as áreas, ações e dinâmicas
entre os diferentes entes federativos, assim como em relação a um conjunto
amplo de instituições não governamentais. Assumem deste modo, conforme
sinaliza Potyara Pereira, também a feição de política de ação.
Ao contemplar todas as forças e agentes sociais,
comprometendo o Estado, a política social se afigura uma política
pública, isto é, um tipo, dentre outros, de política pública. Ambas as
designações (política social e política pública) são policies (políticas de
ação), integrantes do ramo de conhecimento denominado de policy
science, só que a política social é uma espécie do gênero política
pública (public policy). Fazem parte desse gênero relativamente recente
na pauta dos estudos políticos, todas as políticas (entre as quais a
econômica) que requerem a participação ativa do Estado, sob o
controle da sociedade, no planejamento e execução de procedimentos
e metas voltados para a satisfação de necessidades sociais (IBIDEM:
173).
As políticas públicas constituem campos de tensão que resultam da
própria composição dos espaços e esferas públicas em cada conjuntura
assim como produzem efeitos e significados bastante concretos nos modos
de compreensão social da coisa pública. Não devem ser concebidas, nesta
linha de raciocínio, numa perspectiva instrumental, muito embora possuam
uma dimensão operacional na medida em que são formas concretas de
intervenção social, esforços dirigidos ao enfrentamento de necessidades
sociais que são reais e socialmente reconhecidas. Deste modo, constituem
meios para se alcançar um resultado social, frutos de um determinado
estágio de pactuação social.
Contemporaneamente as políticas públicas respondem a um desenho
arquitetônico determinado por um novo patamar de relacionamento do
Estado com a sociedade civil em que se combinam contraditoriamente
elementos de uma lógica globalizante das relações econômicas com a
perspectiva de valorização da dimensão política na esfera local. A mediação
dos chamados Estados Nacionais em relação aos processos de pressão
externos e internos aponta para uma diversidade conceitual e política dos
processos de descentralização política e participação social, tornando as
88
políticas públicas campos que além de condensarem uma intensa disputa
ideológica expressam enormes dificuldades de concretização dos direitos
sociais. Assim, a compreensão das formas territoriais assumidas pelas
políticas públicas na atualidade depende de como determinados fenômenos
se articulam na realidade social. Já ressaltamos anteriormente que a
dinâmica da realidade local não deve ser examinada de forma descolada dos
processos mais globais que caracterizam hoje a sociedade regida pela lógica
do capital. A própria preocupação com a realidade local e a sua centralidade
no debate sobre o papel dos governos, por seu turno, expressa uma
tendência mundial, visto que para a própria expansão globalizada do capital
assim como a redefinição, ou melhor, a destituição das fronteiras
econômicas, jurídicas e políticas é uma condição fundamental.
Paradoxalmente, as correntes que têm acentuado a
importância inexorável de redefinição e de diminuição do papel do
Estado Nacional vêm revalorizando o papel do governo local como
aquele capaz de dar respostas a esse novo cenário econômico e social.
Para tanto, seria necessário operar algumas mudanças na gestão das
cidades, essenciais à sua maior eficiência e competitividades
econômicas, de forma atrair investimentos e inseri-las na dinâmica da
globalização. É nesse contexto que se assiste ao surgimento de novas
representações teóricas sobre a gestão das cidades, entre as quais
evidenciam-se as ancoradas na idéia de cidades estratégicas e na
reinvenção do governo, que tentam dar respostas ao diagnóstico
elaborado por essas correntes, de crise de sustentação estarem
fortemente comprometidas pelas transformações econômicas e sociais
em andamento (SANTOS JÚNIOR, 2001: 30).
O destaque que vem sendo dado ao governo local faz parte de uma
agenda política, econômica e intelectual, amplamente socializada, e que
coloca em cheque a capacidade de governabilidade das cidades em termos
de
suas
efetivas
condições
de
aproveitamento
e
adaptação
às
oportunidades e exigências criadas a partir do processo de globalização.
Trata-se, portanto, da produção de um conjunto de paradigmas, valores e
diagnósticos que integram o esforço de estabelecimento de um consenso
em relação às condições necessárias de ampliação da lógica da acumulação
capitalista que, a partir do avanço do ideário neoliberal esteve diretamente
89
associada aos demais embates e estratégias que tendem a reduzir a esfera
política, nesse caso, em particular, a uma questão político-administrativa, ao
âmbito das condições de governabilidade (SANTOS JÚNIOR, AZEVEDO e
RIBEIRO, 2004).
Contudo, não podemos deixar de considerar alguns processos que
particularizam as tendências que se desenham, também em âmbito mundial,
no campo contra-hegemônico à expansão e consolidação das teses liberais
que apontam para uma dimensão bastante restrita de democracia15. A
questão local, deste modo, inscreve-se também, contraditoriamente, como
forma
de
resistência
aos
movimentos
expansionistas
do
capital,
especialmente no que concerne às possibilidades que encerra em relação à
construção de experiências democráticas que não se alinhem à tendência
hegemônica de “redução de suas vias de realização” aos processos de
“sufrágio universal nos momentos exclusivos de alternância de poder”
(LOSURDO, 2004 e COUTINHO, 2006).
Para Leonardo Avritzer “a luta pela redemocratização no Brasil
desenvolveu-se fundamentalmente em âmbito local, uma vez que as cidades
brasileiras foram o centro da construção do projeto autoritário no país” (2002:
17), visto que parte das grandes cidades constituiu não só o locus do
processo de modernização industrial e urbana empreendido pela ditadura
burguesa-militar como da emergência de uma sociedade civil mais complexa
em termos da composição e prática dos sujeitos políticos. As grandes
15
Domenico Losurdo expõe de forma bastante contundente as fissuras das argumentações que
sustentam as teses que afirmam o “desenvolvimento espontâneo do liberalismo em direção à
democracia”. Confrontando-as com uma penetrante e consistente investigação histórica ele procura
destituir de sentido o mito da associação da democracia ao liberalismo, resgatando suas vinculações
históricas aos movimentos de crítica e luta pela superação da dominação burguesa. Para o autor a
tradição liberal sempre forjou processos bastante restritivos no tocante à democracia, provocando um
enquadramento formalista e atomizado da participação política. “Nos nossos dias, assiste-se a um
paradoxo: os que agitam a palavra de ordem da ‘democracia direta’, naturalmente não a que
intervém nas fábricas e nos postos de trabalho mas a que prescinde da mediação dos partidos,
são precisamente os adeptos do bonapartismo soft, segundo os quais quem designa o líder da
nação (no âmbito do regime presidencial) ou o líder de um determinado colégio eleitoral (no
âmbito do sistema uninominal) deve ser diretamente o povo atomizado, privado dos seus meios
mais modestos de autônoma produção espiritual e política e entregue, inerme, ao poder
totalitário dos mass-media monopolizados pela grande burguesia. (2004: 329)”.
90
cidades, em particular, reafirmaram sua condição de expressão dos conflitos
sociais,
sobretudo
daqueles
que
resultaram
no
processo
de
redemocratização, assim como dos decorrentes desse processo, manifestos
em “inovações introduzidas pelos movimentos sociais e nos elementos de
continuidade próprios aos mecanismos de reprodução do sistema político
brasileiro” (IBIDEM: 18).
A complexificação da vida social a partir da expansão de uma lógica
industrial, cujo alcance não se limita às cidades industrializadas, consolida
um modo de vida tipicamente urbano, conforme aponta Henry Lefebvre.
Destarte, a conseqüente emergência de novos sujeitos sociais, decorrentes
das contradições e lutas desencadeadas na a partir da progressiva
especialização da divisão social e técnica do trabalho peculiar a essa nova
realidade das cidades, favorece, em confronto com as condições objetivas de
acesso ou restrição aos bens e serviços necessários à sua reprodução, a
transformação de muitos desses sujeitos sociais em sujeitos políticos. Essa
mudança se amplia e se diversifica de forma mais intensa nas grandes
cidades e se traduz na proposição de formas de participação que alteram
profundamente o significado do processo de redemocratização em curso, na
medida em que favorecem a ocupação de novos espaços institucionais,
alargando as relações entre o Estado e a sociedade civil.
A principal característica desse tipo de participação é a
tendência à institucionalização, entendida como inclusão no arcabouço
jurídico institucional, a partir da criação de estruturas de representação
novas, em termos de objetivos, finalidades, práticas e composição
social. Essas estruturas são compostas pela sociedade civil e por
representantes do poder público. Os conselhos gestores, conselhos da
cidade ou conselhos de representantes distritais, os fóruns
metropolitanos ou interestaduais, as câmaras distritais regionais etc.
são exemplos das novas formas de participação. Elas pressupõem a
existência de uma nova cultura política que fundamente as relações
Estado/sociedade civil; relações democráticas em que o debate via
argumentação e confronto da idéia entre ideologia se projetos sociais,
estejam sempre presentes. Todas as demandas são, em princípio, tidas
como legítimas. O espaço de interação entre os diversos atores pode
alterar as posições e opiniões desses atores e novos sujeitos políticos
se constroem por meio de interpelações recíprocas (GOHN, 2004: 59).
91
As mudanças decorrentes desse processo de redemocratização se
traduzem numa nova arquitetura institucional das políticas públicas que
passa a incorporar uma dinâmica de maior articulação entre os entes
federativos, como a ter na realidade local o foco de sua implantação efetiva.
Embora o governo federal ainda mantenha um peso maior no exercício das
funções gerenciais, visto que lida com duas dimensões desse processo que
são decisivas: o planejamento e a captação dos recursos. Deste modo, o
processo de descentralização das políticas públicas que se desenhou no
âmbito dessa redemocratização dos espaços públicos - particularmente em
função das novas feições assumidas pela relação entre a sociedade política
e a sociedade civil, na ampliação do Estado no Brasil -, apoiado nessa
característica e na sua vinculação aos processos de valorização do governo
local em escala mundial, acabou se configurando num híbrido entre
descentralização e municipalização. Se o primeiro termo expressa uma
arquitetura institucional mais democrática, o segundo acaba reatualizando
um centralismo, mesmo que disfarçadamente, na medida em que a
autonomia do poder local é bastante relativazada em função de que o
processo de descentralização tem se efetivado mais na órbita da execução
das políticas públicas do que em relação aos mecanismos de captação e
definição das formas de uso dos recursos.
Podemos
afirmar
que
a
descentralização
constitui
uma
das
expressões e das possibilidades a serem exploradas no que concerne à
democratização
da
vida
na
cidade,
uma
mediação
das
vias
institucionalizadas de participação política no âmbito da experiência urbana,
visto que se estende para todos os tipos de cidade, ainda que em ritmos
diferentes, delimitados pelo perfil que o Estado e a sociedade civil adquirem
em cada realidade local. A força do argumento democrático, contudo, não se
separa do econômico do ponto de vista teórico e real.
O pressuposto que orienta essa concepção é o de que a maior
proximidade dos governos em relação aos cidadãos possibilita o
aumento da accountability do sistema político. De fato, o controle sobre
92
os governantes pode ser facilitado pela descentralização, já que, com
ela, é maior a possibilidades de disseminação das informações, de
criação de canais de debates e mesmo de instituição de mecanismos
mais efetivos de fiscalização governamental, para citar três dos
elementos básicos do processo de responsabilização democrática do
Estado. Formas de democracia semidireta, também têm muito mais
chances de se realizar no plano real (ABRUCIO, 2006: 85).
A busca pela maior eficácia e eficiência no campo das políticas
públicas, encerra uma dimensão política da qual não devemos separar as
suas
conotações
econômicas,
compreendendo
o
processo
de
descentralização apenas do ponto de vista político como potencialmente
democrático. Porém, ela se constrói em um contexto no qual a contrareforma do Estado a partir do ideário neoliberal sublinha traços nitidamente
restritivos das possibilidades de experiências democráticas que alarguem as
perspectivas de ampliação do Estado através de uma sociedade civil mais
politizada.
A descentralização adquire conceitual e empiricamente dimensões
diferentes que não necessariamente se anulam, mas cujas ênfases, de
certo, correspondem a um maior ou menor alcance das práticas
institucionais que as materializam na esfera local. Pode indicar graus e
qualidades distintas de participação dos cidadãos nos diferentes níveis de
implantação das políticas sociais, assim como perfis mais ou menos
variados de sujeitos sociais e políticos, definindo a extensão dos contornos
democráticos dos espaços públicos locais.
A definição mínima de descentralização torna-se mais
necessária pelo fato de esse termo designar correntemente outros três
fenômenos. Um deles envolve o aspecto administrativo. Trata-se de
funções de órgãos centrais a agências mais autônomas, o que na
verdade é um processo de descentralização administrativa, ou ainda da
responsabilidade da cúpula dos gerentes e funcionários da ponta. Além
dessa caracterização, descentralização é igualmente utilizada para
denominar a transferência de atribuições do Estado à iniciativa privada
– privatização ou concessão de serviços públicos – e do governo para a
comunidade ou para ONGs. Esses três processos não devem ser
simplesmente equiparados à descentralização em seu sentido estrito,
embora possam conviver com ela ou mesmo ser impulsionados por
mudanças políticas descentralizadoras (IDEM, IBIDEM:79).
93
Os processos de gestão das políticas públicas na realidade local ao
passo que expressam tendências e fenômenos que se inscrevem na
dinâmica global das relações entre a política e a economia e entre o Estado
e a sociedade civil também ganham pulsações próprias, demarcando
práticas sociais que singularizam a relação dos sujeitos políticos com e na
cidade. A intersetorialidade é uma das práticas sociais que se articula na
mediação institucional entre diferentes políticas públicas na esfera municipal.
Expande-se a partir do fenômeno da descentralização e como uma
decorrência concreta das dificuldades e possibilidades que se apresentam
nos processos cotidianos de oferta dos serviços sociais prestados no âmbito
das políticas públicas na esfera local.
As ações intersetoriais articulam, portanto, práticas e saberes,
estabelecem relações entre instâncias de governo diferentes, assim como
relações entre diferentes profissionais, podendo, deste modo, materializar
perspectivas concretas de organização dos processos de trabalho
institucionais
no
multidisciplinares
âmbito
ou
das
políticas
trans-disciplinares.
sociais
Segundo
interdisciplinares,
Junqueira
a
“intersetorialidade é uma lógica para a gestão da cidade, buscando superar
a fragmentação das políticas e considerar o cidadão na sua totalidade, nas
suas necessidades individuais e coletivas” (1998: 14).
Como prática que se forja nos processos sócio-institucionais e
políticos que se dá, sobretudo, na esfera local, na gestão das cidades e de
suas políticas públicas (WESTPHAL e MENDES, 2001), a intersetorialidade
revela uma experiência ainda em curso e aberta, podendo sofrer diferentes
tipos de apropriações e formas de condução. Pode, deste modo, reforçar as
práticas políticas e institucionais que apreendem da vida natural dos sujeitos
sociais sua própria potencialidade enquanto sujeito político, reforçando as
instituições sociais e as políticas públicas não só como espaços públicos,
mas como forma de constituir uma esfera pública. Como pode, também,
verter-se como uma racionalidade técnica e administrativa sintonizada aos
94
consensos sociais em torno da restrição da política no cotidiano da cidade,
contribuindo para que a vida natural se mantenha disciplinadamente
vinculada a uma esfera privada que continuamente se traveste de dimensão
pública, organizada em torno de valores e comportamentos funcionais à
expansão da lógica da produção da mercadoria.
Por estarmos tratando de processos que encerram compreensões e
modos de agir social que são distintos no âmbito da vida social, que ganham
as ruas e as instituições demarcando formas de viver cotidianas e
relacionamentos específicos com as políticas públicas, ou seja, de formas de
delimitação dos territórios da cidade que podem ampliar ou não o significado
da esfera pública, também estamos nos referindo às práticas e às funções
de distintos tipos de sujeitos políticos. Estamos tratando não apenas
daqueles que têm nas políticas públicas um componente de suas estratégias
de sobrevivência e formas de acesso aos direitos sociais, mas daqueles que
através delas operacionalizam processos gerenciais, profissionais e políticos
que se sintonizam às disputas ideológicas e aos consensos e dissensos
sociais. Aqueles que desempenham funções intelectuais e não os que
possuam habilidades intelectuais, segundo Gramsci.
A relação entre os intelectuais e o mundo da produção não é
imediata, como no caso dos grupos sociais fundamentais, mas é
“mediatizada”, em diversos graus, por todo tecido social, pelo conjunto
das superestruturas, do qual os intelectuais são precisamente os
“funcionários” (2000: 20).
Os intelectuais individuais ou coletivos, como no caso dos partidos
políticos, atuam nos processos de estabelecimento dos consensos sociais,
participam tanto das atividades no interior da sociedade política quanto da
sociedade
civil.
Contribuem,
através
de
diferenciados
graus
de
hierarquização de suas funções, dos processos políticos e sócioinstitucionais que dão unidade às classes e suas frações, assim como
articulam o conjunto de valores e as formas de apreensão da dinâmica da
realidade social a partir de uma diversificada e extensa rede de instituições
95
sociais, constitutivas tanto do aparato do Estado em sentido estrito, ou seja,
da sociedade política, quanto dos aparelhos privados de hegemonia que
formam a sociedade civil.
Vários dos intelectuais modernos se localizam na complexa gama de
instituições sociais que, em particular naquelas que cumprem um papel
importante na regulação dos modos de vida e das perspectivas de leitura da
realidade, como as que compõem as políticas públicas, que desempenham
funções destacadas em relação à consolidação e ampliação da hegemonia,
mas que são também espaços nos quais as práticas e os valores contrahegemônicos são produzidos e reproduzidos.
As práticas dos intelectuais que atuam nas políticas públicas e que
moldam as tensões nelas presentes possuem, portanto, uma clara dimensão
pedagógica, enquanto práticas de natureza profissionais e sociais que
contêm significados concretos no processo de organização da vida social.
Práticas que articulam diferentes saberes de forma a tecer o campo das
políticas públicas como territórios onde se produzem consensos e dissensos.
Os intelectuais, deste modo, cumprem funções organizativas, mobilizadoras
ou difusoras com relação aos principais vetores que orientam a vida política,
ou seja, a política que se constrói enquanto ação de emancipação e de
subordinação dos sujeitos sociais.
A captura da vida natural pela trama institucional das políticas
públicas não prescinde, portanto, das práticas e saberes dos diferentes
intelectuais e de suas diversas funções e formas de organização na cidade.
Seja o profissional da educação, da saúde ou da assistência social, sejam os
sindicatos de trabalhadores ou patronais, ou ainda os partidos políticos, os
intelectuais desempenham essencialmente funções que subsidiam a
organização da vida social em suas diversas esferas: a econômica, a política
ou
cultural.
Como
pensar
as
formas
como
as
experiências
de
descentralização e a intersetorialidade das políticas públicas estão sendo
formuladas e conduzidas sem nos interrogarmos sobre as práticas e saberes
mobilizados pelos diferentes tipos de intelectuais – individuais ou coletivos -
96
que atuam cotidianamente nas instituições sociais que as materializam na
cidade? Quais os relacionamentos que vêm sendo construídos entre esses
intelectuais e os segmentos mais pobres da cidade? Como eles têm atuado
na delimitação dos territórios das políticas públicas?
Se as práticas dos intelectuais são essencialmente pedagógicas,
voltadas para a construção de consensos sociais, ou seja, modos
particulares de se relacionar e compreender a realidade ergue-se dessas
práticas uma singular esfera da vida social que articula política e educação,
em sentido amplo. Formas histórica e socialmente produzidas de
relacionamento dos viventes com a cidade e mediadas pelas instituições
sociais que materializam as políticas públicas.
Formas
que,
como
sinaliza
Giorgio
Agamben,
podem
ser
comunicadas através da linguagem entre os viventes e, portanto,
constituírem uma experiência política, como um momento infantil da própria
política, ou formas que apenas revelam a incapacidade dos sujeitos
produzirem experiências no cotidiano das cidades, posto que estejam
separados de qualquer capacidade de uso, na medida em que participam da
vida social através da condição de consumo. A apreensão da vida natural
pelas políticas públicas nas cidades é uma das estratégias da hegemonia da
sociedade de consumo, que deste modo, demarca territórios onde se
relacionam não cidadãos com os direitos sociais, não viventes com a política,
mas consumidores, capturados através de seus corpos ávidos pelo
consumo, com os serviços sociais que lhes são acessados mediante práticas
e saberes mobilizados por intelectuais que operam com as políticas públicas
através de sua função hegemonicamente institucionalizada nos dias atuais: o
consumo.
97
Capítulo 2- Políticas públicas e intersetorialidade.
2.1- Descentralização e intersetorialidade nas políticas públicas: sobre
discursos, desejos e esperanças.
Pode-se observar que em geral, na
civilização moderna, todas as atividades
práticas se tornaram tão complexas, e
as ciências se mesclaram de tal modo à
vida, que toda atividade prática tende a
criar uma escola para os próprios
dirigentes e especialistas e,
conseqüentemente, tende a criar um
grupo de intelectuais especialista de
nível mais elevado, que ensinam nestas
escolas. Assim, ao lado do tipo de
escola que poderíamos chamar
“humanista” (e que é o tradicional mais
antigo), destinado a desenvolver em
cada indivíduo humano a cultura geral
ainda indiferenciada, o poder
fundamental de pensar e de saber se
orientar na vida, foi-se criando
paulatinamente todo um sistema de
escolas particulares de diferente nível,
para inteiros ramos profissionais ou
para profissões já especializadas e
indicadas mediante uma precisa
individualização.
Antonio Gramsci, 1989.
O ato de acordar, ao se morar em uma cidade não é apenas um
simples despertar de uma noite de sono. Acordar em uma cidade é ser
despertado por uma organização temporal da vida na cidade, marcada por
fluxos, tarefas e responsabilidades que compõem as esferas da produção e
da reprodução social de forma particular, típica da vida urbana como
sublinha Lefebvre. A organização das atividades cotidianas envolve um
conjunto de práticas sociais que são cada vez mais percebidas pelos
viventes como se fosse algo íntimo, próprio e pessoal, quando na verdade os
98
fios que as movimentam e as entrelaçam têm um pertencimento histórico às
esferas sociais, aos modos de sociabilidade e de vida das classes e suas
frações. A vida urbana contemporânea tem potencializado um tipo de
subjetividade na qual os pertencimentos sociais são encobertos pela
fragmentação e exacerbação do individualismo. Os fios, portanto, não são
visíveis e compreensíveis de imediato.
Parte desta trama imperceptível é tecida formando o enredo da vida
na cidade e resulta de um trabalho coletivo e especializado que, em muitas
situações, é exercido por profissionais cuja formação requer escolas
estruturadas para produzirem práticas e discursos singulares, como os de
professores, psicólogos, assistentes sociais, médicos, terapeutas entre
tantos outros. Profissionais que exercem funções políticas e pedagógicas
nas instituições públicas prestadoras de serviços sociais, organizações não
governamentais, conselhos de política e entidades filantrópicas, atuando na
mobilização de vários segmentos sociais, na difusão de idéias e valores, ou
seja, subsidiando os processos de elaboração ou reprodução da visão de
mundo desses segmentos, no sentido que nos aponta Antonio Gramsci.
Parte significativa desses profissionais e dos fios e teias que seus
discursos e práticas movimentam só são acessíveis para a maior parte da
população pela mediação concreta das instituições sociais, em especial
aquelas que materializam as políticas públicas. A satisfação de parcela de
suas necessidades sociais depende de um trabalho coletivo, complexo em
sua extensão e especializado em sua hierarquia, realizado no âmbito de
políticas de ação que as enfrentam de modo singular, a partir de
racionalidades que decorrem das disputas dos projetos societários e das
dinâmicas burocráticas, ou seja, da grande e da pequena política. Do mesmo
modo dependem da maior ou menor visibilidade e movimentação dos
próprios fios por parte dos especialistas e dos viventes que despertam a
cada dia nas cidades. Por essa razão compreendemos que as tendências de
descentralização e intersetorialidade das políticas públicas além das
vinculações que possuem com os processos mais gerais da dinâmica
99
societária encerram discursos, desejos e esperanças que se não escapam a
essas lógicas mais gerais contêm outra potência. Não podem ser tomadas
única e exclusivamente como resultados ou de um processo de
democratização ou de racionalização administrativa sintonizada aos ideais
neoliberais. Elas comportam pulsações que revelam como essa disputa
ganha nuances específicas em cada realidade local, em cada cidade, nos
discursos e práticas de distintos viventes. Visto que elas atuam como força
criadora sustentadas ao mesmo tempo em medos e esperanças.
As possibilidades que as práticas institucionais tecidas por diferentes
profissionais e seus discursos têm de superar o sentido fragmentário que a
vida urbana movida pelo consumo e pelo individualismo imprime não
prescindem das tramas que são articuladas contraditória e institucionalmente
nos espaços públicos pelos viventes que ainda insistem em forjar modos
coletivos e solidários de enfrentamento dos problemas da cidade, uma
subjetividade que não se esvazia de um conteúdo político. A perspectiva de
diálogo que se abre com as ações intersetoriais na cidade aponta para um
diversificado campo de possibilidades conceituais e práticas, além de sua
vinculação a outros fenômenos que ganham densidade teórica e histórica a
partir das últimas décadas. Não é por acaso que as reflexões produzidas
sobre o tema da intersetorialidade invariavelmente apontam para a sua
necessária articulação com o fenômeno da descentralização. O balanço
realizado por Ckagnazaroff e Mota (2003: 3-5) acerca do tema aponta, nesta
mesma linha de argumentação, para a dificuldade de abordagem da
descentralização como um conceito absoluto. Resgatando diferentes
contribuições teóricas presentes na literatura sobre o tema, destacam alguns
eixos de reflexão sobre esse conceito que tomamos como ponto de partida
em nosso estudo:
1- Iniciam considerando a descentralização como estratégia de mudança
nas relações entre o Estado e a Sociedade, iniciado nos anos 70
como alternativa desenvolvida pelos países centrais à crise do Estado
de Bem-Estar Social, fator determinante para a grande expansão do
100
aparato
burocrático
da
gestão
das
políticas
sociais
e,
consequentemente, sua ineficácia segundo Junqueira, Inojosa e
Komatsu (1997:6). Deste modo a descentralização seria uma resposta
voltada para o aprimoramento do funcionamento das políticas sociais.
2- Apontam também as direções distintas que a descentralização da
administração
pública
pode
tomar
em
relação
à
instância
governamental. Neste caso, os autores se referem à classificação de
Pimenta (1995:174,175) que elenca como primeira possibilidade a
descentralização interna, aquela que se daria em um nível
intragovernamental, ou seja, dentro de uma mesma estrutura
administrativa; como segunda a que se realiza de dentro para fora,
envolvendo tanto os processos de parceria com sociedade como os
processos de terceirização, descentralização para ONGs e outras
organizações
e,
ainda,
as
privatizações;
e,
por
último,
a
descentralização intergovernamental na qual se processam a
federalização, a municipalização e a micro-regionalização.
3- E destacam ainda o sentido da descentralização como transferência
de poder por parte do governo central para as suas unidades
subalternas. Esta transferência, segundo Pedro Jacobi (1983), implica
em dotar os órgãos intermediários de gestão de competências e
recursos que permitam desenvolver as ações administrativas de modo
mais próximo do cidadão e dos grupos sociais.
Os eixos levantados
pelos
autores
em
relação ao tema da
descentralização sugerem níveis diferenciados de abordagem do fenômeno,
seja em relação aos vínculos estruturais com os processos econômicos e
políticos mundiais, seja em relação aos elementos mais conjunturais, nos
quais as particularidades dos projetos societários conformam desenhos e
extensão peculiares à relação entre o Estado e a sociedade civil em
determinados contextos históricos. Neste sentido, enquanto uma modalidade
de ação de cunho institucional, a descentralização resulta da combinação de
processos cujas raízes ultrapassam as necessidades localizadas em um
101
projeto de governo com aqueles que singularizam a realidade social e
econômica de cada país e trazem as marcas e tradições de sua estrutura
federativa e as feições públicas e privadas que tomam a manifestação dos
diversos interesses no campo da sociedade civil.
Destarte, para além dos formatos institucionais que possam ter tomado
a partir dos anos 90, considerando os projetos governamentais que se
sucederam no período, devemos tratar as experiências de descentralização
levando em conta que o contexto internacional e nacional em que elas
emergem como estratégia de gestão e organização do aparato estatal é
profundamente marcado por processos sociais e políticos de grande
amplitude e que, emprestam marcas decisivas para a compreensão de seus
alcances teóricos e práticos nas últimas duas décadas. Conforme já
sinalizado a crise do Estado de Bem-Estar Social figura como um elemento a
ser destacado. Contudo suas implicações não repercutem de forma
homogênea nos diferentes países e, em particular, no caso brasileiro, cuja
experiência de organização de um sistema de proteção social passou ao
largo daqueles alicerçados na universalização de serviços e em mecanismos
de garantia de mínimos sociais característicos dos países centrais. Mas não
podemos ignorar que o desmonte do sistema de proteção social construído
nesses países e a construção de alternativas de gestão mais eficazes com
relação aos custos de operacionalização da burocracia estatal não tenham
tido qualquer impacto entre nós. A busca de uma nova racionalidade
gerencial não pode ser analisada de forma deslocada do avanço e
consolidação do ideário neoliberal em escala mundial, ainda que sua
expansão tenha ocorrido em ritmos diferenciados entre os países centrais,
nos países periféricos e mesmo no âmbito continental, conforme destaca
Laura Tavares Soares em relação à América Latina.
A entrada dos países latino-americanos no processo de ajuste e
das reformas é variável no tempo. O Chile, país onde ocorreu a mais
radical ruptura político-institucional do continente, inicia o ajuste nos
anos 70. Diversos países iniciam seus processos de ajustes nos anos
102
80, com reformas parciais como a financeira e renegociação das
dívidas. Mas é a partir do final dos anos 80 e sobretudo início dos 90
que a maioria dos países latino-americanos desencadeia e/ou avança
nos ajustes e nas reformas.
O “receituário” do ajuste
imposto
pelos
organismos
multilaterais de financiamento também sofre mudanças. Na década de
80, o ajuste da economia, com “saneamento” das contas públicas e
corte de salários, gastos e investimentos, era para gerar enormes
saldos na balança comercial para saneamento da dívida externa. Já na
década de 90 muda a fórmula: mantendo-se o corte nos gastos públicos
e salários, em vez de produzir saldos comerciais a ordem era importar
muito (sob o argumento de que com isso se aumentaria nossa
competitividade), passando a pagar o rombo das contas externas com
os crescentes fluxos de capital externo que entravam nos países em
busca de lucro fácil co títulos públicos e privados, fruto das
privatizações e da especulação organizadas e colocadas à disposição
pelos Estados Nacionais (2000:23).
Sob essas condições a estruturação de um aparato de proteção
social, como o que se desenhou a partir das conquistas dos movimentos
sociais nos anos 80 e que foram consolidadas na nova arquitetura
institucional das políticas públicas com a aprovação da Constituição Federal
de 1988, principalmente a partir da afirmação de uma concepção mais ampla
de seguridade social16, se desenvolveu sob condições não só adversas, mas
a partir de paradigmas antagônicos. A estruturação de uma rede de serviços
sociais a partir do Estado amparada na nova concepção de seguridade social
vicejou, durante anos, como pauta de luta dos movimentos sociais e de
trabalhadores urbanos, como parte das agendas das propostas de reforma
do Estado, nos embates político-partidários e nas análises e estudos
acadêmicos. A criação do Sistema Único de Saúde (SUS), assim como, mais
recentemente, do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) e do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), por exemplo, expressam
o difícil e conflituoso percurso de construção de uma estrutura organizacional
16
A Constituição Federal, aprovada em 1988, em seu título VIII que trata da Ordem Social introduz,
pela primeira vez, a concepção de seguridade social alicerçada nas políticas de saúde, previdência
social e assistência social. Embora represente um avanço em relação ao reconhecimento do papel do
Estado na garantia de direitos sociais básicos da população se manteve muito distante da realidade já
alcançada pelos países que experimentaram o Estado de Bem-Estar Social e cujo alcance no campo dos
direitos sociais básicos teve uma tradução mais abrangente.
103
de proteção social de âmbito nacional a partir dessa nova concepção de
seguridade social.
A organização do aparato estatal prestador de serviços sociais a partir
da nova Constituição Federal se deu em meio aos processos de disputa pela
incorporação das reivindicações dos movimentos sociais na dinâmica
institucional do Estado, o que intensificou a ampliação da participação social
de diferentes segmentos da sociedade civil nos mecanismos e instâncias de
gestão das políticas públicas, em particular na esfera urbana (GOHN,
2001a). Mas também ocorreu em um cenário árido de devastação neoliberal,
no qual o entendimento de que não cabe ao Estado o provimento universal
dos direitos sociais se articulou a um conjunto de ações dirigidas para o corte
dos gastos públicos, a privatização, a centralização dos gastos sociais
públicos
e
a
descentralização
em
nível
local.
O
processo
de
descentralização, deste modo, aparece como componente importante tanto
da agenda democrática quanto do ordenamento ditado pelas teses
neoliberais, expressando, portanto, como que lógicas completamente
distintas se fizeram presentes na construção da experiência brasileira. Porém
cabe ressaltar que:
(...) a descentralização neoliberal não tem por objetivo
democratizar a ação pública, mas, principalmente, permitir a introdução
de mecanismos gerenciais e incentivar os processos de privatização,
deixando em nível local a decisão a respeito de como financiar,
administrar e produzir os serviços. Foi essa uma das orientações
centrais do Novo Federalismo reaganiano, o qual enfrentou uma feroz
resistência por parte dos estados confederados, já que era pretexto
para diminuir recursos federais destinados aos serviços públicos. Na
América Latina, uma descentralização com estas características tem
sido enfaticamente defendida pelos organismos financeiros
internacionais, condicionando empréstimos para programas sociais à
descentralização das administrações das políticas locais, geralmente,
em 30% do orçamento total. Fica difícil compreender como esta política
poderia gerar equidade em países com desigualdades regionais graves
(LAURELL, 1995: 174).
A leitura produzida pela autora aponta para aspectos importantes
como a vinculação das tendências de descentralização aos processos
104
macroeconômicos e políticos, no caso em relação ao ideário neoliberal,
como bem destaca em sua análise, a partir de uma peculiar relação entre a
dinâmica global e local ancorada na forte presença dos organismos
multilaterais, em especial o Banco Mundial, que desempenharam destacado
papel no processo de descentralização a partir do condicionamento imposto
a partir dos empréstimos para o desenvolvimento de programas sociais.
A descentralização induzida pela incorporação das estratégias
neoliberais produziu efeitos significativos no plano concreto e que também
resvalou no campo teórico, visto que tal processo representou na esfera local
a existência de dilemas, presentes até hoje, sobre as formas de organização
das
políticas
públicas
que,
impulsionadas
pela
descentralização
administrativa, não dispunham efetivamente de condições financeiras
autônomas para a execução de programas e serviços mais diretamente
vinculados às necessidades de cada cidade. A alternativa construída em
larga escala no plano municipal em todo o país foi a da organização de redes
de serviços locais, formando um sistema híbrido de prestação de serviços
sociais alicerçados em órgãos de gestão estatal, mas com forte presença de
ONGs,
instituições
filantrópicas
e
comunitárias
que
se
ocuparam
majoritariamente do atendimento direto da população. Do ponto de vista
teórico isso acarretou a incorporação nas classificações sobre as formas de
descentralização de que as “parcerias” entre o poder público municipal e a
diversidade de instituições não estatais na condução das políticas públicas
representassem uma das possibilidades efetivas de descentralização,
conforme se verifica na abordagem de Pimenta (1995).
Para além do escopo neoliberal que induziu a adoção de um
determinado padrão de descentralização, combinando a racionalização das
políticas públicas, financiamento internacional e processos de privatização17
17
Utilizamos o termo privatização aqui não no seu sentido mais usual quando se refere ao ideário
neoliberal, ou seja, como processo mercantil, de compra e venda, mas como um conjunto de ações
institucionais em que o Estado se isenta ou diminui suas funções com relação ao desenvolvimento de
ações que são constitucionalmente de sua competência, destituindo dos serviços prestados a sua
dimensão pública ao transferir ou dividir a sua condução e oferta com outras instituições sociais que
105
dos serviços sociais na esfera local, não podemos deixar de considerar que
mesmo numa perspectiva diametralmente oposta, como a que se desenhou
a partir da agenda de outros sujeitos coletivos apoiada nas lutas pela
democratização do acesso e da gestão das políticas públicas, o processo de
descentralização no Brasil encontrou e ainda encontra enormes desafios em
razão das particularidades da constituição de nosso sistema federativo e da
magnitude de nossas desigualdades sociais, determinadas pela forma
singular com que os processos de produção social e concentração privada
da riqueza tomaram por aqui. Desta forma, cabe interrogar sobre quais as
possibilidades efetivas de descentralização em um país com dimensões
continentais? Em que medida a descentralização pode ser uma estratégia de
enfrentamento ou de reprodução das desigualdades sociais que se
materializam regionalmente?
Essas indagações ganham maior destaque ao resgatarmos o estudo
realizado por Marta Arretche sobre os diferentes determinantes no processo
de descentralização das políticas sociais no Brasil. Assim tomamos o ponto
de partida das reflexões da autora como uma aproximação à realidade
federativa brasileira que não se esquiva das determinações até então
aludidas, mas que sinaliza outros fatores também decisivos.
Contudo, se por força da recuperação das bases federativas
do Estado brasileiro, União, Estados, e municípios passaram a ser
autônomos e independentes no plano político-institucional, no plano
econômico, social e administrativo, o Brasil é estruturalmente um país
marcado por profundas desigualdades. Vale dizer, os Estados e os
municípios brasileiros são profundamente desiguais entre si, seja no
que diz respeito à capacidade administrativa para a gestão de políticas
públicas, seja ainda no que diz respeito à sua tradição cívica. Mais do
que isto, o Brasil caracteriza-se pela existência de uma esmagadora
maioria de municípios pequenos, com reduzida densidade econômica,
dependentes de transferências fiscais e sem tradição administrativa e
burocrática. Tais atributos dos Estados e municípios brasileiros podem
ser decisivos na decisão local por assumir a responsabilidade pública
pela gestão de programas sociais?
Além disto, o conceito de Sistema Brasileiro de Proteção Social
é, na verdade, uma agregação de políticas setoriais, cujo
não possuem a mesma prerrogativa constitucional, determinando, deste modo um processo de
privatização do que é de natureza pública.
106
desenvolvimento institucional ocorreu de modo bastante independente.
Isto significa que, para além das distinções derivadas de sua
engenharia operacional, estas políticas sociais também divergem no
que diz respeito às regras constitucionais pelas quais sua oferta é
normatizada e aos mecanismos de policy feedback que interferem no
processo setorial de reformas. Tais atributos institucionais das políticas
sociais podem ter alguma importância para a extensão da adesão dos
governos locais à descentralização? (2000: 17-8) (grifos do autor).
Seu
estudo
situa
a
descentralização
apenas
na
esfera
intergovernamental e, exatamente em função desta delimitação, ilumina
aspectos relevantes para podermos pensar a intersetorialidade das políticas
públicas na esfera local. O primeiro deles é o de que as desigualdades
sociais e administrativas presentes nos municípios e Estados brasileiros
impõem fortes obstáculos a uma efetiva adesão ao processo de
descentralização visto que a ausência de condições econômicas, recursos
humanos qualificados e o tipo de cultura cívica na relação entre Estado e a
sociedade civil se não inviabilizam tal processo produzem efeitos que variam
expressivamente de uma realidade local para outra. Em segundo lugar,
chamamos a atenção para o uso do termo adesão pela autora como
decorrência da compreensão de que a descentralização não é um processo
espontâneo, mas resultante de uma política deliberada que pode ter
contornos claros e precisos ou não, assim como incentivos que na análise da
relação entre custos e benefícios podem não ser atrativos aos municípios e
Estados na gestão de uma política ou programa social. Destaca a autora que
o grau de descentralização, alcançado pelos municípios e Estados, depende
do nível de “barganha federativa” que se constrói ao longo do processo.
Assim
como
as
diferenças
identificadas
em
relação
ao
grau
de
descentralização variam também de acordo com a natureza e complexidade
de cada política social setorial.
Sob um Estado federativo, em um país caracterizado por
expressivas desigualdades regionais e um grande número de
municípios fiscal e administrativamente fracos – para os quais pretendese transferir atribuições de gestão de política social – um processo de
reforma do Estado capaz de reconfigurar o formato centralizado prévio
107
de um sistema nacional de prestação de serviços sociais não pode ser,
sob hipótese alguma, um processo espontâneo. De um lado, o sucesso
de uma reforma dessa extensão depende decisivamente da ação
deliberada dos níveis mais abrangentes de governo que, interessados
na reforma, tenham: i) disposição para implantar um programa
descentralizado de atribuições; ii) capacidade burocrática para formular
programas adequados e compatíveis com esta decisão; e, finalmente iii)
recursos – financeiros e administrativos – para tornar a adesão à
descentralização uma opção efetivamente atrativa para os governos
locais. De outro lado, o escopo desta reforma depende diretamente de
um cálculo dos governos locais, cálculo este no qual os custos e
benefícios prováveis derivados da decisão de assumir atribuições são
considerados (IDEM, IBIDEM: 248).
Considerando as perspectivas abertas pelo estudo de Arretche o
processo de descentralização no Brasil se encontra diante de desafios que
não o invalidam enquanto estratégia de organização em nível local das
políticas públicas seja no âmbito municipal ou estadual. Contudo, alguns
desses desafios se colocam em função de uma concepção de proteção
social que se forjou a partir da tipicidade de como o Estado se organizou no
Brasil e, sobretudo, das suas formas de intervenção nos conflitos de classes.
Deste modo, o curso dos processos de descentralização se situa em um
período histórico em que os diferentes entes governamentais passaram a
assumir um conjunto mais amplo e diversificado de funções na condução dos
programas sociais enquanto passavam a lidar não só com as pressões
exercidas por forças sociais de diferentes espectros como também com
novos canais institucionais de participação social e processos de ajustes
fiscais.
Por
essa
razão
seria
imprudente
tomar
o
processo
de
descentralização como homogêneo e espontâneo, riscos já assinalados em
nossa abordagem, mas também como imune aos avanços e recuos que as
correlações de forças de cada conjuntura determinam.
É neste sentido que Viana (1998) aponta três períodos bem
demarcados para a análise do processo de descentralização no Brasil. O
primeiro período tem início no final dos anos 70 no qual se destacam tanto o
“movimento municipalista quanto as mudanças na repartição de recursos em
favor das instâncias subnacionais”. Neste período foram decisivos, para a
autora, o processo de redemocratização e as mudanças constitucionais em
108
1983/84 que ampliaram a participação dessas instâncias no Fundo de
Participação de Estados e Municípios. O segundo período tem como marco
inicial a aprovação da Constituição Federal em 1988. A principal marca
desse ciclo seria o conjunto de iniciativas descentralizadoras de todos os
entes governamentais associado ao desenvolvimento de projetos de
descentralização no campo das políticas públicas, dentre os quais o grande
destaque seria o SUS. Contudo, concorrem também para a particularização
desse período, em razão da nova institucionalidade que demarca o campo
das políticas públicas, a criação e organização dos conselhos de políticas e
programas sociais. O último período apontado pela autora se iniciaria ao
longo
dos
anos
recentralização,
90,
tendo
expressa,
como
sobretudo,
particularidade
em
relação
a
tendência
de
aos
recursos
da
seguridade social.
Muito embora a periodização apresentada por Viana contenha uma
limitação em função do próprio período em que sua reflexão foi produzida, ao
final dos anos 90, não podemos deixar de considerar a peculiaridade de sua
análise. Sob seu ponto de vista os anos 90 representaram um retrocesso no
processo de descentralização se comparado aos períodos anteriores. Seria a
ênfase neoliberal na condução do orçamento das políticas públicas dos
governos de Fernando Henrique Cardoso? No entanto, observamos que
suas reflexões não deixam de captar as estratégias de descentralização, em
particular na esfera municipal, que se desenvolveram apesar das artimanhas
orçamentárias que concentraram ou restringiram os gastos públicos a partir
de um aparato legal construído em torno da necessidade de ajuste fiscal.
Este olhar esteve atento para a dimensão mais política do que organizacional
do processo de descentralização.
As experiências mais ricas e bem-sucedidas no processo de
descentralização das políticas sociais estão fortemente amparadas na
mobilização e organização das comunidades, no sentido não só do
controle social, mas mais do que isso, de criação de cooperação social
(cidadania ativa e responsável).
109
Por outro lado, é essa mobilização que pode neutralizar a
tendência de aprisionamento da política pelas elites locais, porque,
como bem salientou Putnam (1996), a construção de leis nacionais
(externas aos governos locais) não é suficiente para causar mudanças
estruturais, pois o desempenho das instituições será condicionado pelo
ambiente social, político e econômico em que se inserem essas
mesmas leis. Isto é, a efetividade das políticas no plano municipal é
dependente da cultura política e institucional local, e somente
interesses solidamente organizados podem se opor ou alterar o curso
dado pelas instituições (locais) (1998: 30-1).
A importância da cultura política local, ou seja, da forma como Estado
e sociedade civil se articulam em nível local, constitui um fator que reforça
ainda mais a centralidade da cidade como uma mediação fundamental para
a análise das experiências intersetoriais. Esse destaque se justifica em larga
medida em função de que é na cidade que os viventes produzem relações
concretas entre si e com as instituições sociais públicas e privadas que
ofertam a gama de serviços sociais que parcela significativa da população
utiliza como componente de suas estratégias de enfrentamento das múltiplas
expressões da questão social. A proximidade que se experimenta na cidade
das dificuldades de operacionalização das políticas públicas, das suas
carências administrativas, materiais e financeiras, assim como das condições
de participação dos espaços de discussão e de gestão dessas mesmas
políticas potencializam a cidade como território privilegiado dos processos de
descentralização e das práticas de intersetorialidade. Conforme afirma
Junqueira “a descentralização e a intersetorialidade na gestão da cidade
trazem implícito a idéia do território. O espaço que as pessoas ocupam e
onde manifestam seus problemas e necessidades” (1997: 39).
A relação entre a dinâmica global e a esfera local encontra nos
fenômenos da descentralização e da intersetorialidade algumas das formas
concretas através das quais a vida nas cidades adquire feições políticas da
vida urbana contemporânea, aquela na qual os traços universais das
mudanças que configuram a sociabilidade típica da sociedade de consumo
ganham tonalidades diferentes face às experiências singulares de gestão da
vida nua. Ou seja, frente aos modos como que em cada cidade, dada a
110
diversidade de sua cultura política, se produzem formas de resistência dos
viventes, se ampliam as capacidades inventivas e se potencializam práticas
solidárias e coletivas que não chegam a superar os processos de destituição
provocados pela reprodução ampliada da pobreza, mas apontam para outros
tipos de relacionamento entre seus modos de vida, sua cotidianidade e as
redes de serviços sociais, tecidos por fios e tramas que não apenas
reproduzem a fragmentação decorrente da setorialização da vida social.
Em escala ampliada as formas como esses traços universais se
singularizam na esfera local revelaram, ao longo dos anos 90, as dificuldades
do processo de construção da hegemonia de um padrão de vida urbana
amparado nos valores neoliberais. Para além da dimensão econômica, nos
referimos aqui à universalização de um modo de pensar e de organizar a
própria vida em sua cotidianidade. Um processo que confrontava uma vida
construída na cidade a partir de formas de sociabilidade que contavam com
um mínimo de segurança amarrada por cordões de proteção como o
emprego, a família e com a perspectiva de ampliação do acesso ainda
restrito aos serviços públicos. Um padrão de vida que passou a escorrer por
entre os dedos das mãos como água, refletindo a fluidez e a insegurança dos
novos tempos.
As dificuldades de organização desse novo padrão hegemônico de
vida urbana foram paulatinamente identificadas e incorporadas aos
processos de formulação dos mecanismos de gestão governamentais, em
particular pelos organismos multilaterais cujas funções ideológicas se
ampliaram de forma imensurável no período. A universalização das
necessidades da nova ordem do capital sejam elas em relação aos
processos de ajustes macroeconômicos ou ideológicos carecia de novas
ferramentas conceituais e operacionais que não só superassem as forças de
resistência que afloravam como as submetessem à sua tutela. No plano da
gestão estatal um desses esforços empreendidos foi o do enfrentamento da
crise de governabilidade, termo que passou a ocupar a agenda acadêmica e
política em um contexto de dificuldades.
111
Formulada inicialmente como um problema teórico, ligada às condições
de legitimação de um governo democrático, a governabilidade rompeu
os muros da agenda acadêmica e passou a constituir um problema da
agenda política contemporânea, em que ganha seu conteúdo normativo
estratégico: como manter a legitimidade de governos que adotam
medidas impopulares vinculadas às reformas liberais conservadoras?
Nessa perspectiva, as proposições para a superação das situações de
instabilidade e de crise de governabilidade passariam pela redução das
demandas das demandas sociais e fortalecimento da autoridade do
Estado, principalmente no que diz respeito à gestão da política
macroeconômica, de forma a enfrentar os desequilíbrios fiscais, o que,
de resto resultaria em reduzir as arenas políticas que conformavam os
pactos redistributivos associados aos regimes do Welfare State. Dito de
outra forma, seria necessário reduzir a dinâmica democrática para
conter os excessos de demandas sociais (SANTOS JÚNIOR, 2001: 53).
Ressaltamos que o campo conceitual sempre foi tencionado pelos
processos de disputas societárias. Não estamos tratando, neste sentido, de
nenhuma novidade. O elemento que deve ser destacado, no entanto, diz
respeito ao fato de que a forte atuação dos organismos multilaterais na
produção de um aparato conceitual para o enfrentamento dos desafios que
se descortinavam em um contexto de rápidas e contínuas mudanças
decorrentes
do processo de globalização foi
também rapidamente
incorporado no meio acadêmico e subsidiou uma série de reflexões e
proposições sobre os processos de gestão no âmbito do Estado e, em
particular, na esfera local. Conforme destaca Orlando Alves dos Santos
Júnior além das preocupações com relação à crise de governabilidade,
cunhada por esses organismos, o próprio conceito de governança,
largamente utilizado hoje para tratar das questões relativas à relação do
Estado com a sociedade civil na esfera local, também compôs esse elenco
categorial forjado fora do universo acadêmico.
Em relação ao conceito de governança, percebe-se a mudança de
enfoque na abordagem originada nas agências multilaterais, quando
esse debate passa a fazer parte da agenda acadêmica e a ser
tematizado teoricamente, principalmente no âmbito dos estudos
urbanos. Assim, o eixo de análise se desloca da discussão sobre a
eficiência e as condições de exercício do bom governo e passa a
incorporar outras questões, vinculadas às transformações nas
112
instituições de governo local, de modo a captar a emergência de novas
formas de governo que articulam diversos processos políticos e
administrativos (IBIDEM: 59).
As estratégias de enfrentamento, no plano teórico e administrativo,
das dificuldades experimentadas pelo Estado numa conjuntura que
demandava um leque de ajustes fiscais e, sobretudo, diante das mudanças
no âmbito da sociedade civil, em muito potencializadas pela diversificação de
interesses, formas de manifestação e participação social dos sujeitos
coletivos, esteve longe de se expressar apenas na órbita nacional. A esfera
local ganhava cada vez mais visibilidade visto que “o sistema de relações
econômicas globais emergente adquire forma particular, tipicamente urbana,
em localidades sob diversas formas enredadas no sistema global” (IANNI,
1996: 69). Ainda que não seja correto generalizar esse traço para a
totalidade das cidades, na medida em que de certa forma elas mantêm entre
si determinadas relações de interdependência e hierarquia, sintonizadas à
nova divisão social e técnica do trabalho, as mudanças e dificuldades
decorrentes do processo de globalização acabam por se estender, ainda que
não homogeneamente, para o conjunto delas. Deste modo, em maior ou
menor grau os problemas relativos aos processos de descentralização, de
organização do aparato prestador de serviços sociais, de criação e
articulação de redes sociais, assim como as formas de relacionamento do
Estado com a sociedade civil, passaram a ocupar lugar de destaque dentre o
leque de preocupações das cidades, independentemente de seu porte.
A intersetorialidade emerge nesse cenário como uma resposta
construída em diferentes experiências de gestão, sobretudo municipais, em
relação aos processos de organização das políticas públicas em nível local.
Uma modalidade de intervenção alternativa aos padrões tradicionais de
enfrentamento dos problemas sociais que pelas próprias condições
econômicas e políticas se tornaram mais complexos, revelando a ineficácia
dos modelos setorializados. Nesta direção a intersetorialidade é entendida
como:
113
(...) a articulação de saberes e experiências no planejamento,
realização e avaliação de ações com o objetivo de alcançar resultados
integrados em situações complexas, visando um efeito sinérgico no
desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas
condições de vida da população num movimento de reversão da
exclusão social (JUNQUEIRA, INOJOSA e KOMATSU, 1997: 24).
Cabe
sublinhar
que
a
literatura
que
trata
da temática
da
intersetorialidade tem sido produzida a partir de um movimento bastante
singular atrelado ao esforço de sistematização teórica de experiências
desenvolvidas em diferentes regiões do país, mas afirmando uma conotação
política que a distancia da perspectiva de tratamento dos processos de
descentralização pela via das teses neoliberais. Neste sentido esta produção
vai adquirindo uma densidade teórica sintonizada aos esforços societários
de consolidação de novas possibilidades de gestão democrática e
participativa das cidades.
Algumas marcas acabam particularizando essa produção: i) o fato de
que as reflexões sobre o significado e alcance da intersetorialidade sejam
elaboradas a partir da sistematização de experiências de gestão municipal,
em especial em prefeituras com projetos no campo democrático-popular
como as de Belo Horizonte, Ribeirão Preto, Fortaleza e Porto Alegre entre
outras; ii) a afirmação da intersetorialidade como uma lógica totalizante e
não fragmentária de se pensar não só as políticas públicas, mas a própria
cidade; iii) a necessidade de uma mudança de enfoque na proposição e
condução das políticas públicas deslocando o foco de interesses do âmbito
meramente administrativo para o do atendimento e participação do cidadão.
As temáticas da exclusão e do desenvolvimento social aparecem como
desdobramento essencial da combinação dessas marcas.
(...) É uma nova lógica para a gestão da cidade, buscando
superar a fragmentação das políticas, considerando o cidadão na sua
totalidade. Isso passa pelas relações homem/natureza, homem/homem
que determinam a construção social da cidade.
Nessa perspectiva, é interessante ressaltar que a
intersetorialidade não é um conceito que engloba apenas as dimensões
114
das políticas sociais, mas também a sua interface com outras
dimensões da cidade, como uma infra-estrutura, ambiente, que também
determinam a sua organização e regulam a maneira como se dão as
relações entre os diversos segmentos sociais (JUNQUEIRA, 1997: 37).
A discussão em torno da intersetorialidade figura, deste modo, não
como parte de uma agenda acadêmica no campo da administração pública
que busca apresentar alternativas de modelos compatíveis com as
exigências de modernização administrativa que a vida urbana passa a exigir.
Ela se situa em um espectro de preocupações teóricas que se encontra
diretamente envolvida com os esforços realizados na dinâmica das cidades,
mas não de quaisquer cidades, e sim daquelas em que a combinação de
alguns fatores passa a ser decisiva para o desenvolvimento dessas
experiências. Concorrem nesta direção: a cultura política local, sobretudo
determinada pela ampliação sofrida pelo Estado com a atuação mais
organizada e sistemática da sociedade civil, os projetos de governo de
partidos de esquerda em sua grande maioria, a capacidade de mobilização e
de intervenção dos segmentos profissionais e organizados da população nos
processos de formatação e condução das políticas públicas.
A intersetorialidade tem como pressuposto prático, semântico e
conceitual a própria setorialização das políticas públicas, ou seja, só é
possível pensarmos a intersetorialidade como uma tentativa de superação
de uma lógica a partir da qual ela adquire significação, a negação de uma
tese, enquanto antítese, na medida em que representa uma unidade
contraditória. A trajetória das políticas públicas na esfera local sedimenta o
terreno sobre o qual as experiências de intersetorialidade se constroem.
Ainda que a própria literatura aborde e aponte a necessidade de mudanças
em diversos níveis da gestão governamental como forma de assegurar uma
efetiva lógica intersetorial, foi no cotidiano das instituições sociais, nas
tramas e fios que se tecem nas redes sociais e nos espaços públicos que ela
surgiu não só como necessidade, mas como possibilidade, como processo
que se constrói no curso das próprias ações dos profissionais e viventes que
115
se relacionam em torno das diferentes dificuldades presentes no acesso e
na capacidade resolutiva das políticas públicas na cidade.
Os problemas sociais sendo de natureza diversas afetam uma
mesma pessoa ou grupo de pessoas, situadas, em geral, no mesmo
espaço social. Essa é uma maneira de ver os problemas sociais que
ainda não ocasionou mudanças nas práticas de solucioná-los, pois
cada política social tem um olhar próprio de ver os problemas sociais e
de encaminhar solução. Esse processo desconsidera o cidadão na sua
totalidade e tão pouco os serviços públicos, pois estes são oferecidos
de maneira fragmentada. Como não uma maneira integrada de ver os
problemas, conseqüentemente, sua solução não passa por uma gestão
integrada dos serviços públicos (JUNQUEIRA, 2005:1).
Não podemos esquecer que as políticas públicas, em que pese
adquirirem essa denominação em razão de sua incorporação por diversos
sujeitos coletivos em sues processos de luta, não surgiram historicamente
como um componente do projeto societário das classes subalternizadas,
muito ao contrário, decorrem das formas de controle social sobre essas
mesmas classes, como parte das estratégias de enfrentamento pelo Estado
da questão social. Estratégia que se particularizou exatamente pela
dimensão fragmentária de enfrentamento da questão social, setorializando
as necessidades sociais e, consequentemente, a própria realidade social. Se
esquecermos ou nos afastarmos dessa dimensão histórica e conceitual
corremos o risco de imputar às ações intersetoriais possibilidades que nunca
se realizarão, por esbarrarem em limites estruturais, organicamente
vinculados à dinâmica da sociedade capitalista e às formas históricas com
que a reprodução das condições de produção e distribuição social da riqueza
têm se dado.
Do mesmo modo não podemos ignorar que se até o momento as
experiências de intersetorialidade têm correspondido a processos reais
desenvolvidos no campo de gestões municipais com correlações de força
favoráveis ao fortalecimento de um esforço coletivo de superação das
fragmentações postas pela racionalidade setorial hegemônica das políticas
públicas, sua vinculação histórica aos processos de descentralização não
116
inviabilizam ou impedem que outras experiências de organizem afinadas aos
paradigmas de eficácia e eficiência que tanto sucesso fizeram nos discursos
e práticas governamentais diretamente influenciados pelas bases conceituais
produzidas
pelos
organismos
multilaterais.
O
debate
sobre
a
intersetorialidade assim como a sistematização das experiências concretas
compõem também a arena das disputas políticas.
As implicações decorrentes das experiências de intersetorialidade
assumem um significado singular na trajetória das reflexões teóricas sobre
esse tema, visto que passam a servir como parâmetros para a organização e
condução novas ações. Neste sentido é bastante compreensível que se
estabeleçam quadros de análises comparativas sobre as racionalidades que
incidem sobre os dois modelos, evidenciando que esse tipo de debate não se
isenta em momento algum de expor suas vinculações políticas e ideológicas.
Longe de se firmar como uma produção de caráter normativo ou prescritivo
trata-se, antes de tudo, de um tipo de reflexão que pela própria proximidade
das questões que afetam o cotidiano dos viventes e dos profissionais que
atuam na execução das políticas públicas expõe as feridas da vida na
cidade, aborda questões que, embora conceitualmente tratadas, não soam
distantes ou assépticas. Elas produzem de imediato uma implicação entre os
autores, os leitores e os cidadãos de um modo em geral com as temáticas
que examinam.
Considerando o exposto, dentre as inúmeras perspectivas abertas por
esse tipo de abordagem, destacamos quatro apontamentos referidos na
literatura que tomamos como centrais ao longo de nosso processo
investigativo. O primeiro diz respeito às mudanças nos processos de gestão
administrativa no interior das instâncias governamentais e nos processos de
trabalho dos profissionais que atuam no campo das políticas públicas. O
segundo refere-se ao campo do conhecimento e das práticas profissionais a
partir da afirmação de que a construção de uma experiência de
intersetorialidade é também um processo de construção de práticas inter ou
transdisciplinares. O terceiro apontamento envolve a mudança de enfoque no
117
tratamento dos problemas sociais que ao se romper com a lógica setorial
requer uma nova perspectiva de abordagem, condução e avaliação das
políticas, programas e projetos. E, por último, a compreensão de que as
experiências intersetoriais possuem um alcance para além da esfera
governamental e das próprias políticas públicas, atingindo e envolvendo,
sobretudo, a cidade como um todo.
A gestão governamental é sempre o resultado da combinação de
elementos mais ou menos estruturais, que decorrem do aparato legal de um
Estado federativo e das complexas estruturas que emanam do desenho
institucional das políticas públicas, com elementos mais conjunturais que
variam de acordo com os projetos de governo, os acordos político-partidários
e
o
conseqüente
loteamento
político
dos
diferentes
escalões
da
administração pública. Sem perder de vista este marco introdutório as
experiências de intersetorialidade acabam por mexer, ainda que pontual e
reduzidamente,
em
alguns
processos,
quase
sempre
de
natureza
administrativa, nas estruturas e fluxos que diretamente passam a ser
pensados sustentados nessa outra lógica.
As estruturas organizacionais em nossa realidade ainda
apresentam, em geral, com um formato piramidal, composto de vários
escalões hierárquicos, e departamentalizadas setorialmente por
disciplinas ou áreas de especialização.
A essas características soma-se um conjunto de práticas de
organização do trabalho, como: centralização decisória, planejamento
normativo, dicotomia entre planejamento e execução (planos de papel),
sigilo e ocultação de informações, formalização excessiva (grande
produção de papéis que circulam em rotas horizontais e verticais, para
receberem, no mais das vezes, meros encaminhamentos), e
distanciamento do cidadão e mesmo usuário, dificultando o controle
social (INOJOSA, 1998: 38).
A extensão das mudanças nas estruturas organizacionais varia de
acordo com o grau de adesão e autonomia que o processo intersetorial vai
adquirindo. Embora seja um dado real a correlação de forças que caracteriza
o processo de gestão governamental não podemos deixar de considerar que
algum tipo de mudança se faz necessário para tornar efetiva a nova
118
racionalidade de operacionalização das ações no campo das políticas
públicas. Destarte, reafirmamos que o grau de mudanças provocadas pela
nova lógica depende decisivamente do alcance das correlações de forças
existentes em cada instância governamental, particularmente em função dos
acordos que se costuram em relação ao loteamento político-partidário dos
órgãos, secretarias, coordenações e chefias da administração pública.
Se por um lado as mudanças neste nível têm limites políticos bem
evidentes, por outro no que tange às mudanças nos processos de trabalho
as resistências gravitam em outras órbitas: a burocracia interna, os lugares
de poder alicerçados nos saberes profissionais, as rotinas fadigadas, mas
cristalizadas na cultura organizacional e o sempre incômodo medo de
mudar. Contudo é no plano dos processos de trabalho que as experiências
intersetoriais se tornam um fato real, ganham visibilidade e expressam a
mudança de racionalidade.
No modelo tradicional o trabalho é organizado por equipes
especializadas para o planejamento, a realização e a avaliação de
ações e serviços específicos, em cada secretaria setorial. Essa
dinâmica supõe um planejamento geral, com base territorial, acima das
secretarias, que articule os planos particulares de cada uma delas e as
respectivas redes de serviço. O novo modelo supõe uma outra
dinâmica. Haverá, necessariamente, em cada secretaria, um
planejamento referido à sua base geográfica e populacional próprias. A
articulação desses planos, coordenada através de um colegiado,
deverá mediar as eventuais desigualdades regionais, com caráter
redistributivo, privilegiando os grupos populacionais em situação ou
risco de exclusão social (IDEM, IBIDEM: 44).
As mudanças na lógica de organização do processo de trabalho
coletivo não se restringem, no entanto, aos momentos de planejamento,
execução, monitoramento e avaliação, tão pouco às redefinições das bases
territoriais de atuação. Para Rose Marie Inojosa a intersetorialidade ou
transetorialidade, como ela prefere referir, tem implicações decisivas no
campo do conhecimento, dos saberes e no seu grau de articulação, como
uma condição fundamental para a mudança na perspectiva de organização
das práticas institucionais. Esse destaque dado pela autora tem uma
119
importância vital para a compreensão do alcance do conceito e das
mudanças que são produzidas a partir dessa nova referência pelo fato de
que a intersetorialidade não envolve apenas mudanças de forma, mas,
também de conteúdo. Não pode ser pensada apenas como um rearranjo
organizacional, mas como um enfoque diferente dos problemas sociais que
exige uma mudança de comportamento institucional, expressa em processos
de trabalhos organizados sob outra lógica. Processos que têm modificado
não apenas seus fluxos, mas seus conteúdos, suas linguagens, seus
resultados. Por isso que para a autora:
Transpondo a idéia de transdisciplinaridade para o campo das
organizações, o que se quer, muito mais do que juntar setores, é criar
uma nova dinâmica para o aparato governamental, com base territorial e
populacional (2001: 105).
A mudança nos processos de trabalho mexe, sobretudo, com a
linguagem, com as formas de comunicação que se estabelecem na relação
dos profissionais com a população. Essa mudança determina uma profunda
alteração nos padrões de acessibilidade, conhecimento e relacionamento da
população com as instituições sociais. Uma das razões para essa alteração
nas formas de comunicação é a ênfase que passa a ser dada à focalização
das ações em segmentos populacionais. Não se trata mais de pensar
serviços específicos para um conjunto amplo e diversificado de segmentos
populacionais, mas pensar o conjunto de ações de saúde, educação,
assistência social, entre outras, que devem ser mobilizadas para atender às
necessidades de idosos, crianças de 0 a 6 anos de idade, adolescentes do
sexo feminino e, assim por diante. Sob esta nova perspectiva as questões
referentes às condições de vida de um dado segmento social ganham mais
visibilidade, sendo decisivo para se pensar o conjunto de ações que possam
atender às suas reais necessidades.
Uma perspectiva de trabalho intersetorial implica mais do que
justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e
realizados setorialmente. Intersetorialidade, ou transetorialidade, não é
120
isso. As vezes, as pessoas usam a expressão intersetorialidade para se
referir a conjuntos de projetos que eventualmente estabelecem algum
diálogo na hora da formulação ou da avaliação. Mas aqui estamos
falando de uma perspectiva muito maior do que essa e que tem um
conjunto de implicações para a ação do Estado, seja ela direta ou
indireta.
Duas coisas são fundamentais sobre formulação, a
realização e a avaliação de políticas, programas e projetos intersetoriais
ou transetoriais:
- a focalização, com base regional, em segmentos da população,
e
- a preocupação com resultados e impactos (IDEM, IBIDEM:
105).
O último apontamento a que nos referimos em relação à produção
teórica sobre a intersetorialidade diz respeito à sua amplitude para além da
esfera governamental e das políticas públicas. O entrelaçamento que hoje
particulariza as próprias políticas públicas em si já aponta para as
dificuldades e limitações de sua compreensão nas fronteiras da esfera
governamental. Seja em função da forte presença das ONGs e das
instituições filantrópicas nos processos de prestação direta de serviços
sociais, seja em razão da criação de novos canais de articulação da
sociedade política com a sociedade civil. A própria diversidade de sujeitos
coletivos e possibilidades de organização e manifestação de seus interesses:
política, associativismo, voluntariado, corporativismo e comunitarismo já
revelam que a sociedade civil comporta um leque abrangente e plural de
forças sociais. O que acaba se traduzindo em potenciais interlocutores no
desenvolvimento das ações intersetoriais, a depender da dinâmica da cultura
política em cada cidade ou território.
Sob esse prisma os espaços de diálogo entre aqueles que operam
com as políticas, programas e projetos sociais e os segmentos sociais aos
quais os mesmos se dirigem se não chegam a constituir novidades no
cenário da cidade, encerram, invariavelmente, um grande potencial de se
transformarem em espaços públicos, nos termos que Maria da Glória Gohn
aponta:
121
(...) O espaço público é um espaço de encontro de cidadãos,
seres humanos plurais, refletindo e agindo no mundo da vida,
exercitando a condição humana. Ele resulta da convivência entre seres
humanos e constrói uma arena de liberdade para as interações entre
esses seres. Essa concepção está muito próxima de Hannah Arendt, que
denomina as relações travadas no espaço público como “ser com os
outros” (2004: 71).
Trata-se de uma possibilidade e que, portanto, precisa ser construída
e que necessita compor a agenda de preocupações tanto dos profissionais
quanto dos segmentos sociais a quem as ações se dirigem. Não se trata de
um processo simples e tão pouco automático. A construção desta
perspectiva se articularia aos esforços já em curso na própria dinâmica da
cidade de produção de subjetividades com uma conotação política, em
confronto, com a perspectiva hegemônica de exacerbação do individualismo,
da perda gradativa dos vínculos e pertencimentos sociais. Embora esta não
seja a tarefa central no escopo do processo de construção das experiências
de intersetorialidade, não podemos debitá-la dos esforços que a sustentam e
particularizam como uma modalidade de intervenção social de outra
magnitude política.
A construção de espaços públicos nos termos referidos passa a ser
um componente, um dos fundamentos que fazem transbordar a experiência
de intersetorialidade para além da esfera governamental, alcançando a
cidade não como um território demarcado por sistemas, fluxos e áreas
programáticas, mas como território vivido, experimentado, em plena
demarcação pelas práticas societárias e institucionais dos profissionais e
dos viventes que se articulam na trama e nos fios cotidianos da cidade, não
apenas reproduzindo a racionalidade consumista, mas emprestando outras
possibilidades de ser à vida urbana.
Um dos grandes desafios no desenvolvimento das experiências
intersetoriais, partindo das premissas teóricas e políticas que temos
ressaltado a partir dos autores aqui referenciados, é o de que a construção
desses espaços públicos, ancorados numa mudança de perspectiva e
alcance dos processos de trabalho institucionais das e nas políticas públicas,
122
possa além de provocar algum grau de superação das fragmentações
decorrentes de sua setorialização também contribuir para os processos de
produção de formas de sociabilidade mais solidárias e coletivas na dinâmica
das cidades, conforme destaca Junqueira.
A gestão da cidade exige mudanças e articulação dos diversos
atores políticos para a construção do espaço público. Os problemas
sociais urbanos que se multiplicam demandam soluções integradas e
não setorializadas, pois a realidade social não se materializa de maneira
dicotômica. Com a descentralização e a intersetorialidade como
estratégias de gestão da cidade permite-se que os diversos segmentos
sociais passem a ser sujeitos das soluções dos problemas que afetam a
cidade (2005: 7).
Cabe destacar que a abordagem das perspectivas abertas pelas
experiências de intersetorialidade não pode ser feita de forma isolada dos
demais processos sociais, o que acarretaria um recorrente risco de
interpretação de enaltecer os méritos de um processo desvinculando-o
parcial ou completamente das condições objetivas em que a realidade se
movimenta. Conforme já aludimos, trata-se de um campo de disputa
conceitual e político e, por isso mesmo, aberto e atravessado de
contradições. A linha que seguimos neste resgate da produção tem
caminhado na direção de apreender tantos as suas lacunas e contradições,
quanto as suas dimensões concretas, propositivas e potenciais.
Não há, portanto, vinculação mecânica entre as experiências de
intersetorialidade e a construção do espaço público. O que existe é a
perspectiva e o desejo daqueles que sistematizaram algumas dessas
experiências de que essa dimensão seja incorporada, constitua de forma
central parte do esforço a ser empreendido, por se visualizar um potencial
criativo nessa direção. O que, sob um olhar não diretamente voltado para o
tema em tela, é também percebido e valorizado nas reflexões de Maria da
Glória Gohn ao destacar a possibilidade de que os espaços que se forjam a
partir de uma dinâmica não estatal, amparado no que ela denomina de
“instituições urbanas informais”, possam vir a consolidar a esfera pública.
123
A esfera pública é o lócus do processo de publicização e
portanto parte integrante do processo de democratização, por meio do
fortalecimento da sociedade civil e da sociedade política. Trata-se de
uma esfera que comporta a interação entre os grupos organizados da
sociedade, originários das mais diversas entidades, organizações,
associações, movimentos sociais etc. A natureza dessa esfera é
essencialmente política argumentativa, é um espaço para o debate e
crítica, inclusive em instituições urbanas informais, diferenciado do
debate no espaço estatal propriamente dito (2004: 74).
Portanto,
potencialmente,
cabe
frisar,
que
as
experiências
intersetoriais podem se somar aos esforços já em curso na dinâmica política
das cidades de afirmação da esfera pública ao colaborarem com a
ampliação dos espaços públicos nos quais diferentes segmentos sociais
expressem suas opiniões, formulem alternativas e, sobretudo, pensem sobre
suas condições de vida estabelecendo diálogos com aqueles que de alguma
forma têm responsabilidades sobre os modos como os problemas sociais
são enfrentados. Indubitavelmente, envolve um potencial bastante singular
na dinâmica da cidade, visto que requer um debruçar-se sobre aspectos
concretos que afligem diretamente os viventes, ou seja, tem um atrativo que
em tempos de enormes dificuldades de participação social e política não
pode ser desconsiderado: a possibilidade de enfrentamento e resolução de
problemas que atingem não apenas um indivíduo, mas um grupo social.
A interface que a ação intersetorial pode produzir com cidade, no
sentido aludido por Junqueira, conforme observamos não se restringe à
dinâmica das estruturas organizacionais e nem às políticas públicas. A
cidade se organiza a partir de diferentes territórios, modos de vida e canais
de manifestação muito diferenciados. A combinação dessas diferentes
realidades culturais, econômicas e políticas é que compõe a forma singular
com que a vida na cidade flui, mas não necessariamente como ela é
pensada e incorporada nos planos, nas políticas e nas instâncias de
decisão. Deste modo, não podemos deixar de sinalizar também a
importância
de
que
as
mudanças
provocadas
pelas
experiências
intersetoriais possam ser consolidadas para além de uma gestão de quatro
124
anos ou até menos. Como garantir que conquistas no campo da qualidade
de vida de uma cidade não sucumbam às alternâncias de poder? Como
construir um certo grau de estabilidade nas formas de relacionamento da
sociedade política com as diferentes forças da sociedade civil considerando
a tendência de pulverização de interesses em ambas as esferas? Não há
uma resposta pronta e acabada e nem se trata aqui de imputar à
intersetorialidade essa condição. O que nos interessa é ponderar sobre a
importância dos processos de controle social na construção dessas
alternativas. Em particular considerando o controle social como:
(...) o acesso aos processos que informam decisões da
sociedade política, que devem viabilizar a participação da sociedade civil
organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as
negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da
fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados
(RAICHELIS, 2000b: 64).
As conquistas sociais, em particular, aquelas que representam
significativos avanços nas condições de vida da população mais pobre
devem ser pactuadas, garantindo-se a sua continuidade para além dos
propósitos iniciais radicados numa plataforma político-partidária ou nas
propostas de gestão de algum quadro técnico ou político que tenha
conseguido com sua equipe obter êxito no desenvolvimento de determinadas
políticas ou programas sociais. Ao longo de nossa investigação ficou patente
essa necessidade e por essa razão que damos esse destaque à importância
de que os mecanismos institucionais, em particular os conselhos de políticas
públicas, sejam parte atuante desse processo de garantia de continuidade
das ações públicas. Assim, podem cumprir decisivo papel na própria
proposição e acompanhamento de novas lógicas de enfrentamento dos
problemas sociais.
Deste modo, a ação intersetorial pode ser não só o elemento
fomentador de questões a serem tratadas nos espaços de controle social,
mas ter ela mesmo nesses espaços o seu ponto de partida institucional.
125
Estamos abordando uma possibilidade ainda muito distante da realidade
desses espaços, dada a particularidade de sua atuação ainda muito
dependente da dinâmica do poder executivo e a pouca clareza de seus
membros sobre sua dimensão propositiva. Mas a referência a esta
possibilidade surge a partir do confronto das reflexões teóricas até aqui
apresentadas e as particularidades observadas em nossa pesquisa na
realidade experimentada na cidade de Niterói. A produção de subjetividades
no cotidiano das cidades não é um processo casual, privado de
intencionalidades.
Acordar
na
cidade
pode
passar
a
significar
o
pertencimento a um tipo de vida urbana onde os medos e as esperanças
sejam a base do desejo de criar. Afinal, por que se produzem teses?
2.2- Os desafios da educação na cidade.
A crise atual da educação
esconde o seu caráter político. No
projeto de sociedade futura diminuem os
espaços de participação coletiva: a
escola vê interditado o objetivo de
promover a criação de um novo tempo
para o qual todos deveriam se preparar
para participar. Muitas são as evidências
presentes em nossa sociedade: não há
como negar que faltará emprego para
todos que a ele virão a recorrer, já que,
atualmente, nem os que se apresentam
aptos para o exercício do trabalho
encontram lugar na sociedade. Do
mesmo modo, não há casas para todos
os que precisam morar. O pão, ainda
que potencialmente seja capaz de saciar
a fome de todos, vem sendo
concentrado, como riqueza que não
pode parar de crescer, na mão de elites.
O sonho virou pesadelo.
Célia Linhares, 1993.
126
A educação na cidade se constitui em uma preocupação teórica e
política presente hoje na agenda de diferentes sujeitos sociais. Seja em
função da tendência de reorganização das atividades regulares que
demarcam o campo da política educacional a partir da articulação entre os
diferentes entes governamentais, seja em razão do desejo de se imprimir
outros rumos à sua relação com os demais direitos sociais e humanos, como
nas mobilizações que marcaram a trajetória de incontáveis movimentos
sociais e de intelectuais e seus grupos de pesquisa. Por isto é importante
pensarmos a cidade também como um território que se forja a partir de
práticas educativas contraditórias que expressam nas diferentes instâncias
da vida cotidiana tanto formas de sociabilidade que conformam os viventes à
lógica do capital, submetendo os valores, as referências morais e as
habilidades a serem adquiridos à incessante necessidade de acumulação,
como também aquelas que fazem pulsar forças capazes de resistir criando
outras possibilidades pedagógicas e civilizatórias, num curso sempre tenso e
intenso entre suas dimensões instituídas e instituintes. Contém, assim, uma
dimensão educativa, a partir da qual os viventes aprendem, produzem e
socializam modos de vida. Neste sentido, quais as práticas educativas que
as cidades vêm produzindo e reproduzindo no esforço de organizar as
políticas públicas de educação? Quais os territórios que interfaces das
políticas públicas estão auxiliando a demarcar no cotidiano da cidade?
Estas e outras indagações apontam um caminho repleto de
possibilidades e descobertas, visto que articulam algumas das inquietações
que hoje gravitam nos horizontes de reflexão e estudos de todos aqueles
que se ocupam com a relação entre a educação e a cidade. Contudo, esta
abordagem aponta necessariamente para o estabelecimento de uma
mediação central: a política. Particularmente em razão de que há um
contingente de questões que envolvem a compreensão dos projetos de
educação na atualidade e que, conforme sublinha Célia Linhares, devem ser
tratadas desvelando seu caráter político. Temos assim uma preocupação
fundante em torno de que educação e de qual política estamos tratando
127
quando abordamos as tendências contemporâneas de constituição das
experiências de educação pública que vêm sendo forjadas nas cidades.
Sobretudo se considerarmos que elas articulam as particularidades da
realidade local com os traços mais marcantes do processo de globalização
econômica e cultural.
A progressiva perda de significado e a descrença que hoje cerca a
esfera do que é público e da própria política são duas das dimensões do
processo de subsunção da vida social e de suas instâncias à lógica da
produção da mercadoria. A mercantilização das relações sociais como
parâmetro de organização da vida cotidiana e da dinâmica das instituições é,
ao mesmo tempo, produto e forma de produção de uma pedagogia típica e
própria da sociedade do capital. Sociedade que ao se constituir a partir do
protagonismo revolucionário da burguesia acenou com inúmeras promessas
e possibilidades de realização e participação, até hoje não cumpridas e, na
maioria das situações, abandonadas ou negadas.
A escola, ao invés de um braço político, de um instrumento
privilegiado de revolução que se propunha formar um povo de “alguéns”
– cidadãos que iriam “vencer na vida” – passa a puro mecanismo de
fabricação de “ninguéns”, com único enraizamento na mesma luta
titânica pela mera sobrevivência. Em conseqüência, o discurso político
sobre a escola torna-se mudo. Fala-se, então, da escola para o
conhecimento de qualidade, de qualidade global, voltado para o
desenvolvimento de tecnologia e para a ampliação de capital
(LINHARES, 1993: 4) (grifos da autora).
A escola que figurou como um espaço de construção de
“oportunidades iguais ao povo” e de “emancipação da nação” em diferentes
discursos e contextos históricos foi paulatinamente transformada numa
instituição estratégica no processo de aprofundamento das desigualdades
sociais. Enquanto mantinha acesa a expectativa de “dias e condições
melhores” contribuía para a produção de subjetividades conformistas aos
diferentes dispositivos institucionais de dominação e exclusão na sociedade
do capital. Se as políticas educacionais até hoje revelam essa marca, assim
o fazem a partir da ocultação de sua dimensão política sob os enunciados de
128
projetos pedagógicos com ênfases variadas na tecnologia, no conhecimento,
nas habilidades e nas vocações. Impôs-se, deste modo, ao logo de décadas
uma perspectiva de abordagem da escola, assim como da própria educação,
como uma instância alheia e estranha à esfera política. Uma tarefa cotidiana
e ideologicamente forjada em embates, normas e interdições.
Como o movimento histórico é essencialmente contraditório, a escola
que surgiu das promessas burguesas tornou-se uma escola real na qual a
luta pela conquista da cidadania também passou a ser travada. A escola se
transformou numa instituição bastante singular, haja vista se organizar a
partir de projetos de educação massificadora e alienante, mas comportar os
desejos de uma educação autônoma e criadora. Não apenas ser guiada
pelas lógicas excludentes e dominadoras que corporificam a assimetria do
poder econômico e político entre as classes sociais em tantos outros
dispositivos de poder, mas também habitada por práticas solidárias e
implicadas com formas democráticas de se produzir conhecimentos e a
própria vida. A escola se torna um singular espaço de disputas tanto quanto
em objeto de disputas na sociedade, revelando-se uma instituição ainda
potente em meio às inúmeras crises, ameaças e perdas que sofre.
Para aquilatar o quanto a escola é atraente e promissora, basta
escutar os depoimentos de tantas mães, tantos pais e tantas crianças
que, mesmo se encontrando sob os limites da miséria, e, portanto, com
fome, sem teto, sem terra e sem trabalho, expressam que seu maior
desejo é freqüentar ou fazer os filhos freqüentarem uma escola. Outro
indicador, igualmente eloqüente, é a insistência com que tantos
estudantes permanecem na escola ou para ela retornam depois de
sucessivos insucessos. Por outro lado, os ricos também valorizam, a seu
modo, a escola. Caricaturando a questão, é possível dizer que entregam
à escola a educação dos seus filhos, esperando não só que esta
confirme alguns dos distintivos de classe, como que os ensine algo que
os habilite para a vida (IDEM, 2001: 146).
A educação enquanto dimensão da vida social - na qual a escola se
integra com suas práticas, saberes e relações contraditórias - não tem uma
existência independente das demais instâncias da sociedade, como também
não é impermeável às esferas da política, da cultura e da economia.
129
Destarte, essa aparente separação ou isolamento apenas traduz a tendência
de subtração do político das demais instâncias da vida social, reduzindo-as
às particularidades da vida econômica, ou, melhor definindo, da vida
econômica que caracteriza a sociedade do capital: uma vida determinada
pela alienação.
A dinâmica do modo de produção capitalista se estrutura a partir da
separação entre aqueles que produzem a riqueza dos meios e condições
necessários a esta produção. Esta separação não só sustenta objetivamente
os processos formais de trabalho sob a égide do capital como se torna
condição essencial para o seu funcionamento contínuo, de sua existência
não só como modo de produzir coisas, mas como modo de produzir uma
determinada maneira de viver. Para tanto, esta separação que se opera
junto aos produtores da riqueza deve ser estendida para outras dimensões
da vida social, determinando, em princípio, as mesmas condições de não
pertencimento, de estranhamento entre os sujeitos e as coisas que
produzem, entre os sujeitos e os meios de que precisam para produzir, entre
os sujeitos e suas formas de pensar, projetar e sonhar. Em suma, entre os
próprios sujeitos, que pela dinâmica característica ao modo de produção
capitalista passam a perceber e a se perceber na realidade de forma
invertida: tomando-os como coisas e as coisas como anima, num contínuo
processo de desumanização.
Vivemos sob condições de uma desumanizante alienação e de
uma subversão fetichista do real estado de coisas dentro da consciência
(muitas vezes também caracterizada como “reificação”) porque o capital
não pode exercer suas funções sociais metabólicas de ampla
reprodução de nenhum outro modo (MÉSZÁROS, 2005: 59).
Por esta razão o modo de produção capitalista é ao mesmo tempo
modo de reprodução social, um modo de viver e de reproduzir as condições
necessárias à sua continuidade enquanto tal. Onde a dinâmica da vida social
se estrutura e se reproduz a partir da subsunção das relações sociais à
lógica da produção da mercadoria, tecendo as tramas das instâncias que a
130
compõe de forma a produzirem visões de mundo que a ampliem e a
aprofundem em processos cada vez mais capilares e que atomizam os
indivíduos em um “ilusório” modo de vida, como se lhe fosse “único”. A
atomização dos indivíduos decorre de um amplo processo de encobrimento
dos vínculos de pertencimento que a sociedade capitalista produz de forma
cada vez mais ampla e perversa, apoiada em processos ideológicos que
esvaziam o sentido da vida pública enquanto a esfera privada é enaltecida,
que subtraem das relações sociais sua dimensão política enquanto as
traduzem em relações mercantilizadas.
Assim, diferentes instituições sociais como a família, o Estado, a
justiça e a escola, entre outras, atuam de forma decisiva na internalização
dos valores e das formas de conceber a realidade, produzindo e alargando
os consensos necessários à reprodução do modo de viver típico à sociedade
do capital. A educação, enquanto uma das instâncias da vida social onde a
internalização dos valores referentes à lógica do capital se efetiva, envolve,
por seu turno, práticas sociais de diversificado espectro. Dentre elas,
destacamos o papel da educação formal, que se dá pela via escolarizada,
enquanto um dos componentes desta instância da vida social, conforme já
abordamos em reflexões anteriores sobre o tema:
A assunção da educação no capitalismo ao patamar de campo
de regulação por parte do estado não elimina o caráter ontológico da
educação e nem a restringe a sua dimensão escolarizada. Por esse
motivo, enfatizamos a importância dessa abordagem para a
compreensão da relação entre política e educação, pois não se trata
apenas de pensarmos a educação escolarizada, polarizada pelas
disputas das classes sociais, mas de sua relação com os demais
processos que constituem a educação como dimensão da vida social e
que sob o sistema do capital tendem a subsumir-se à lógica da
mercadoria. É fundamental, neste sentido, pensar que toda educação
tem uma função política e que sob o capitalismo se organizou um tipo
novo de intervenção e um esforço de controle da vida social, em especial
da educação alçada à qualidade de política pública e, por essa mesma
razão, à qualidade de direito social. Ressaltamos, portanto, a
complexidade adquirida por essa instância, que denominamos de
educação, e que, ao se articular organicamente à reprodução da vida
social no modo de produção capitalista, passa a ser determinada por
suas ricas e pulsantes contradições (ALMEIDA, 2008: 86-7).
131
A educação formal, organizada sob a forma de política pública é,
portanto, uma das formas instituídas de internalização dos valores
hegemônicos na sociedade capitalista e que a partir das lutas sociais, em
especial da classe trabalhadora pelo reconhecimento de seus direitos
sociais, tornou-se também condição importante nos processos de produção
de uma consciência própria, autônoma desta própria classe e de suas
frações. Um território disputado pelas classes sociais fundamentais, cujas
lutas se expressam em diferentes contornos e processos que a política
educacional assume ao longo da história. Não uma história marcada por
legislações e mudanças institucionais intestinas, mas uma história onde a
política educacional se relaciona dialeticamente com a dinâmica e as crises
da sociedade do capital, a partir de sua singular inscrição nos processos de
estabelecimento de consensos e de reprodução da força de trabalho na
realidade brasileira.
Em sintonia com a perspectiva de análise que adotamos ao longo da
pesquisa, estabelecendo as relações entre a dinâmica global do capitalismo
e as particularidades da realidade local – em seus diferentes níveis de
mediação, seja a realidade brasileira, seja a realidade municipal –, a
compreensão da política educacional no Brasil remete, necessariamente, às
considerações sobre como que se combinam e se articulam os traços mais
universais da relação entre a educação e as mudanças no modo de
produção capitalista, em suas dimensões políticas e ideológicas, com as
marcas próprias de nossa formação social e econômica. Deste modo,
afirmamos que a relação entre a educação e a cidade deve ser examinada a
partir da consideração da política educacional como mediação importante
que traduz como os processos mais gerais que caracterizam a dinâmica
global do capital hoje se articulam com processos institucionais organizados
no sentido de assegurar certos graus de consensos sociais e as condições
de reprodução da força de trabalho, cujos efeitos e alcances apesar de não
se esgotarem na esfera local têm nela uma condição basilar de
materialidade.
132
Inegavelmente os horizontes postos para a educação brasileira têm
sido desenhados a partir do papel desempenhado pelos organismos
multilaterais na formulação de diagnósticos da realidade social e educacional
e das diretrizes para as políticas públicas dos países periféricos. Muito
embora o papel do Banco Mundial, por exemplo, já se desenvolva desde os
anos 50, a partir das ações de financiamento ao desenvolvimento de
projetos de educação no Brasil, sua atuação mais estratégica se afirma nas
últimas duas décadas do século passado em função do avanço do ideário
neoliberal (SOARES,1996).
As diretrizes apontadas pelo Banco Mundial condensam um conjunto
de interesses oriundos de diferentes frações da burguesia internacional que,
sob a hegemonia do capital financeiro, atuam na ampliação de seus
negócios e que, por esta razão, necessitam de aparatos institucionais que
diminuam a interferência dos Estados Nacionais. Concorrem para o novo
papel assumido pelo Banco a combinação de um conjunto bem amplo de
processos e necessidades econômicas globais, dentre as quais destacamos:
a forte expansão do setor privado de serviços, a demanda por mão de obra
cada vez mais qualificada, a consolidação de novos paradigmas de gestão
da qualidade dos produtos e serviços, a flexibilização das relações e
processos de trabalho, a desterritorialização das unidades produtivas e a
disseminação de uma cultura de valorização do consumo.
Os diferentes interesses em questão são incorporados nas diretrizes
do Banco Mundial que apontam para a necessidade de adoção, por parte
dos países do Terceiro Mundo, de medidas que visem uma ampla reforma
educacional, sustentada em alguns pilares como: priorizar o ensino
fundamental, o desenvolvimento de processos de gestão voltados para a
“qualidade e a eficiência” da educação, a condução de reformas dos
sistemas educacionais com forte ênfase nas dimensões financeiras e
administrativas, a promoção da descentralização e o incentivo à organização
de instituições escolares “autônomas” e responsáveis por seus resultados, a
convocação
de
pais
e
da
comunidade
para
exercerem
maior
133
responsabilidade sobre os assuntos escolares, o impulso ao setor privado e
aos organismos não-governamentais (ONGs) como co-participantes dos
processos educativos e das decisões que lhes afetam, a mobilização e
alocação de recursos adicionais para a educação básica, a definição de
políticas e de prioridades baseadas em análise econômicas e, ainda,
abordarem a ênfase do tratamento da educação numa perspectiva
eminentemente setorial (TORRES, 1996).
Estas diretrizes elaboradas para um amplo conjunto de países foram
em grande medida adotadas no Brasil a partir do governo de Fernando
Henrique Cardoso e mantidas no governo Lula. Mas a sua adoção acabou
por reforçar processos de exclusão já consolidados em nossa trajetória
política e educacional, o que revela que o processo de subordinação do país
à nova ordem internacional alicerçada no plano político na expansão
neoliberal e no plano econômico na flexibilização dos padrões de produção
tem ressonâncias para além daquelas que de imediato possam ser
projetadas, visto que estamos lidando com uma realidade já marcada por
profundas desigualdades sociais.
O que queremos realçar do exposto nesta seção é que a defesa
da educação básica para uma formação abstrata e polivalente pelos
homens de negócio – condição para uma estratégia de qualidade total,
flexibilização e trabalho integrado em equipe – é uma demanda efetiva
imposta pela nova base tecnológico-material do processo de produção.
Esta perspectiva sinaliza o horizonte e os limites de classe, os dilemas e
os conflitos em face da educação e formação humana que,
historicamente vêm reforçados por uma sobredeterminação do atraso e
do caráter oligárquico, parasitário e perversamente excludente das elites
econômicas e políticas. Por outra parte, a natureza da materialidade
histórica das relações capital-trabalho em face da nova base científicotécnica, situa o embate contra-hegemônico no campo da educação e
formação humana, na perspectiva democrática e socialista, num patamar
com uma nova qualidade. O conhecimento e sua democratização é uma
demanda inequívoca dos grupos sociais que constituem a classe
trabalhadora (FRIGOTTO, 1995: 170).
O processo de globalização, ao longo dos anos 90, produziu uma
agenda ampla a partir das demandas geradas pela nova ordem mundial que
foi incorporada pelos organismos multilaterais e pautou os debates dos
134
fóruns mundiais e regionais promovidos, sobretudo, pela Organização das
Nações Unidas (ONU). Assim, além do Banco Mundial - conforme já
destacamos - o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco
Internacional
para
a
Reconstrução
e
o
Desenvolvimento
(BIRD),
representando as agências de financiamento, como também os órgãos de
cooperação técnica como o Programa das Nações Unidas para a Educação,
Ciência e Cultura (UNESCO), a Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Fundo das Nações Unidas para a
Infância
(UNICEF)
e
o
Programa
das
Nações
Unidas
para
o
Desenvolvimento (PNUD), influenciaram decisivamente a política de
educação no Brasil.
O Plano Decenal de Educação para Todos, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação (LDB), o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais do Magistério
(FUNDEF), a proposta governamental de Plano Nacional de Educação (PNE)
e o Programa de Nacional de Renda Mínima vinculada à Educação – Bolsa
Escola (PNRM) foram elaborados em consonância com as diretrizes dos
organismos multilaterais e com as recomendações e deliberações oriundas
de conferências promovidas pelos
órgãos de cooperação técnica sobre
temas centrais para a condução das políticas públicas. Dentre elas
destacamos: a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, também
conhecida como a Conferência de Jomtien, em função do local onde foi
realizada (Tailândia, em 1990), a Cimeira Mundial em Favor da Infância
(Nova York, em 1990), a Conferência Mundial de Direitos Humanos (Viena,
em 1993), a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social (Copenhague,
em 1995) e a Quarta Conferência Mundial sobre a Mulher (Beijing, em 1995).
Cabe destacar que de um modo geral as referidas conferências
abordaram questões que já se encontravam nas pautas de mobilização e luta
dos movimentos sociais brasileiros e que parte das recomendações
aprovadas
também
representarem
coincidiu
passos
com
importantes
os
interesses
para
a
deles,
construção
além
de
de
um
135
reconhecimento, em escala mundial, dos direitos humanos e dos segmentos
sociais envolvidos. No entanto, as contradições deste processo são também
muito flagrantes em razão da capacidade dos organismos multilaterais
interferirem na produção destas agendas e fornecerem os subsídios
conceituais para a abordagem, muitas vezes genérica, dos problemas
tratados, como também de proporem formas de enfrentamento alicerçadas
em uma ação que não cobra a responsabilidade pública do Estado e apela à
participação comunitária, empresarial e familiar, esvaziando o conteúdo
político e as condições de participação da sociedade civil organizada.
Nesse contexto é que se deu a formulação o Plano Decenal de
Educação para Todos (1993-2003) que, segundo Saviani, tinha como
propósito “servir de instrumento que viabilizasse a integração das três
esferas governamentais no enfrentamento dos problemas da educação”,
contudo acabou adquirindo o sentido “pragmático de atender a condições
internacionais de obtenção de financiamento para a educação, em especial
aquele de algum modo ligado ao Banco Mundial” (SAVIANI, 2008: 183).
Tratou-se, portanto, de um documento que serviu apenas para reafirmar
algumas ações do governo federal, sem produzir qualquer outro impacto de
maior alcance. Diferentemente de planos anteriores esse se voltou
exclusivamente para o ensino fundamental18, incluindo a educação infantil,
especialmente na faixa de 04 a 06 anos, expressando sua forte inspiração
nas deliberações da Conferência de Jomtien (1990) e a preocupação em
incorporar as prioridades alinhavadas pelos organismos multilaterais para o
campo educacional.
O impacto das diretrizes do Banco Mundial no campo educacional se
tornou bastante visível a partir da aprovação da nova LDB em 1996. Ainda
que sua implantação tenha se dado em um cenário de resistências tanto no
campo político quanto no educacional e sua estrutura em si não possa ser
18
Demerval Saviani destaca na análise que produziu sobre o plano que, seguindo as referências da
“Declaração Mundial sobre Educação para Todos” proclamada em março de 1990 em Jomtien, o
mesmo se refere à educação básica como expressão equivalente de educação fundamental (2008).
136
referida como aquela que determinou as mudanças mais significativas que a
política educacional sofreu, trata-se de um marco que baliza o confronto
entre projetos educacionais distintos. O próprio processo de sua tramitação
no congresso revelou uma conjuntura extremamente desfavorável à
mobilização empreendida pelos movimentos sociais e, em particular, da
comunidade educacional em torno do Fórum em Defesa da Escola Pública
na LDB, que reunia cerca de 30 entidades de âmbito nacional (SAVIANI,
1997).
Embora
a
LDB
aprovada
contemplasse
algumas
inovações
importantes e assegurasse certas conquistas no campo educacional19,
acabou por favorecer a adequação da legislação educacional ao processo
de flexibilização da esfera da produção e às novas feições assumidas pelo
Estado. A arquitetura da política educacional posterior à aprovação da LDB
se estruturou a partir de uma série de legislações complementares
aprovadas, majoritariamente, na forma de decretos e portarias. Cabe
destacar que a política de educação, em que pesem as particularidades
desta área, não se distanciou do projeto de “reforma gerencial20” do Estado
que se forjava no período e que forneceu características bem acentuadas à
organização das políticas públicas.
No campo organizativo e da gestão, consagra-se o dualismo e a
fragmentação, potencializa-se uma democracia formal e tecnocrática e
uma pseudodescentralização e autonomia financeira, de gestão e
polítco-pedagógica. O Estado estabelece um rígido controle mediante os
mecanismos de avaliação e de financiamento. A educação transita da
política pública para a esfera do mercado ou para a assistência e a
filantropia (FRIGOTTO, 2001: 70-1).
19
Referimo-nos aqui, particularmente ao reconhecimento da educação especial e da educação infantil
como áreas da política educacional e que trilharam historicamente um caminho de luta que, não se
esgota no seu reconhecimento legal, mas tem nele uma etapa importante desta trajetória de
mobilização social e educacional.
20
O alinhamento da proposta de “modernização” do Estado brasileiro sempre foi explicitamente
vinculado à dinâmica da globalização e o escopo teórico e ideológico desta “reforma”, conceituada por
Luiz Carlos Bresser Pereira, como de cunho “gerencial”, se sustentou em princípios como: a busca
pela qualidade da gestão; a redução de gastos, a terceirização, a criação de agências executivas e o
incentivo à atuação das organizações sociais na condução das políticas públicas (PEREIRA, 1998).
137
O acirramento das disputas no campo educacional fica mais evidente
no processo de elaboração do Plano Nacional de Educação quando foram
apresentados em 1998 na Câmara dos Deputados dois projetos de lei: um
decorrente dos esforços empreendidos pelo próprio governo federal e
elaborado pelo Ministério da Educação (MEC) na gestão de Fernando
Henrique Cardoso e outro apresentado pela oposição (pelo Deputado Ivan
Valente do PT) e cujo processo de elaboração se deu a partir da constituição
do Fórum Nacional de Educação que com a perspectiva de ter um caráter
permanente deveria não só formular a proposta de Plano como ter a tarefa
de acompanhar e avaliar a sua execução. Este plano foi elaborado durante o
I Congresso Nacional de Educação (CONED), realizado em agosto de 1996
na cidade de Belo Horizonte, e aprovado em novembro de 1997, na mesma
cidade, onde foi realizado o II CONED. A disputa entre os dois projetos
prosseguiu durante cerca de três anos e somente em 09 de janeiro de 2001
o Plano Nacional de Educação foi aprovado (Lei nº 10.172), atendendo às
disposições contidas no projeto do próprio governo.
A preocupação com a elaboração de planos, como forma racional de
planejamento no campo educacional já data desde o “Manifesto dos
Pioneiros da Educação Nova” em 1932, contudo a aprovação do PNE de
2001 representa um importante marco na dinâmica da política educacional
visto que expressa de forma clara a marca da racionalidade financeira na
educação, tornando bastante evidente sua adequação às diretrizes dos
organismos multilaterais. Advindas, sobretudo, dos movimentos ligados à
defesa da educação pública e que se alinharam na construção do plano
apresentado pela oposição, denominado “Plano Nacional de Educação:
Proposta da sociedade brasileira”, parte substantiva das críticas que o PNE
recebeu recai sobre o detalhismo na abordagem dos temas concernentes à
centralização da política e a imprecisão com relação aos prazos e aos meios
para se atingir determinadas metas (VALENTE, 2001).
Em geral o PNE reafirmou o que já vinha sendo desenvolvido no
âmbito da política educacional no governo de Fernando Henrique Cardoso,
138
perdendo deste modo, a sua função como instrumento de planejamento no
campo educacional. O que ficou ainda mais acentuado em função do
excessivo número de metas e da ausência de clareza nas condições de seu
alcance. Compartilhamos das reflexões produzidas por Demerval Saviani
(2008) de que a indicação no plano de um grande número de metas
vinculadas ao governo federal reforça o papel centralizador assumido por
esta instância governamental, previsto para atuar na elaboração de
documentos, instrumentos de avaliação e na definição de parâmetros e
condições de funcionamento, particularmente no campo da educação básica,
área cuja prerrogativa não pertence ao governo federal, mas à esfera
municipal.
A aprovação do FUNDEF, que também se deu na esteira das
orientações dos organismos internacionais, se constituiu em uma intervenção
que assegurasse, do ponto de vista da adoção de artifício contábil na
definição das bases de financiamento da educação, a prioridade de
investimentos no ensino fundamental. Seus resultados apontam que de fato
ocorreu um nivelamento de recursos por matrícula dentro de cada estado,
um dos objetivos do fundo. Contudo, não representou acréscimo de recursos
novos na área de educação, em especial no que tange a participação do
governo federal que atuou mais incisivamente na redistribuição de um
conjunto de recursos já existentes (DAVIES, 2008).
O FUNDEF foi criado em 1996 através da Emenda Constitucional 14 e
regulamentado pela Lei nº 9.424/96 e pelo Decreto nº 2.264/97. As
alterações na Constituição decorrem da necessidade de uma adequação
legal que amparasse as mudanças na política educacional. Visavam também
permitir a intervenção da União nos estados e municípios que não
aplicassem o percentual mínimo previsto no novo fundo como também
alterar de 50% para 60% o percentual de recursos que estados e municípios
deveriam aplicar para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino
fundamental, além de reduzir a contribuição da União de 50% para 30% em
relação à mesma finalidade. Cabe ressaltar que esses percentuais incidem
139
sobre os 18% e os 25% que a União e os estados e municípios,
respectivamente, são obrigados constitucionalmente a investir em educação
e que compõem o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)
constituído da arrecadação do salário-educação.
Verifica-se que o sentido básico da Emenda foi redefinir o papel
do MEC, que ocupava uma posição lateral na questão relativa ao ensino
fundamental, de modo a colocá-lo no centro da formulação,
implementação, avaliação e controle das políticas voltadas para esse
nível de ensino. Como o coração do exercício da prática política consiste
na capacidade de alocação de recursos, a questão do central, aí, residia
na criação do Fundo, o que se vislumbrou viável pela alteração do artigo
60 das disposições Transitórias (SAVIANI, 2008: 84).
A legislação determinava que os recursos do FUNDEF fossem
constituídos de 15% dos impostos arrecadados pelos municípios e estados
através do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), do Fundo de
Participação dos Estados (FPE), do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre Produtos Industrializados
Proporcional às Exportações (IUPIexp) de que trata a Lei complementar nº
87/96 (Lei Kandir) e complementados, no caso dos estados que não
atingissem o valor mínimo nacional por aluno/ano, com recursos vindos da
União. O fundo estabelecia, portanto, como prioridades a definição de um
valor mínimo por aluno a ser investido, procurando com isso manter um
equilíbrio entre o número de matrículas em cada rede de ensino e os
recursos a elas destinados, assim como a utilização de 60% desses recursos
na remuneração dos profissionais do magistério, mantendo-se, em tese, o
mesmo princípio de proporcionalidade.
A criação do FUNDEF foi mais um exemplo da prevalência da
racionalidade financeira no ordenamento da política educacional. Não se
trata de desqualificar a importância dos recursos financeiros em qualquer
setor das políticas públicas, muito menos na área de educação, contudo o
processo que se forjou no período e se estendeu pelo governo sucessor ao
não promover nenhum acréscimo de recurso novo para área, alimentou a
140
tese de que “não faltam recursos na educação”, o que ocorre é que se “gasta
mal”. Assim a eleição de prioridade para os investimentos no ensino
fundamental, além de atender às orientações dos organismos internacionais,
dada a definição das prerrogativas dos entes governamentais em cada nível
de ensino definidas na Constituição Federal de 1988 e na LDB de 1996,
evidencia que a perspectiva de descentralização apontada pelos mesmos
organismos tomou uma feição particular no Brasil, como demonstra o modelo
de planejamento e financiamento adotado pela União. Ainda que tal escolha
possa ser em parte compreendida pela dimensão federativa de nossa
república, na qual cabe de fato à União a responsabilidade de garantir
condições de equidade no campo das políticas públicas, o que se desenhou
a partir deste formato de atuação na área de educação revela que esta não
foi a principal preocupação do governo federal com a criação do FUNDEF.
Observamos que o processo de “descentralização” que se operou na área de
educação se deu através da diminuição da participação da União no
montante de recursos e do aumento da participação de estados municípios,
além de uma municipalização induzida pela combinação entre as
responsabilidades constitucionais de cada ente com a educação pública e as
novas condições de financiamento do setor.
O “Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação - Bolsa
Escola” foi criado em 11 de abril de 2001 com a aprovação da Lei 10.219,
ainda na gestão presidencial de Fernando Henrique Cardoso, expressando
uma mudança de postura do governo em relação às estratégias de
enfrentamento da pobreza conduzidas até então ao longo dos seus dois
mandatos. A partir dessa reorientação, o governo procurou investir, em seu
penúltimo ano de mandato, na criação de uma “rede de proteção social”
assentada em programas de transferência direta de renda. A introdução dos
PGRM na agenda governamental brasileira data do início dos anos 90
quando o senador petista Eduardo Suplicy apresentou no senado um projeto
de Lei Federal propondo a criação do Programa de Garantia de Renda
Mínima. Ao longo do mesmo período foram desenvolvidas experiências em
141
nível local de programas desta mesma natureza como o Programa de
Garantia de Renda Familiar Mínima da Prefeitura de Municipal de
Campinas/SP, o programa, com a mesma denominação, realizado na
Prefeitura de Ribeirão Preto/SP, o Programa Bolsa-Escola implantado no
Distrito Federal e o Programa “Nossa Família” da Prefeitura de Santos/SP
(YASBEK, SILVA e SILVA e DI GIOVANNI, 2004).
O Programa Nacional de Renda Mínima, conhecido como “Bolsa
Escola”, teve como um dos elementos que lhe conferiram particularidade a
sua vinculação institucional ao MEC. Muito embora a tendência de
constituição dos programas desta natureza apontasse para a necessária
relação entre as estratégias de enfrentamento da pobreza e a política de
educação, sua esfera de atuação era sempre recomendada em relação ao
nível municipal, como parte dos indicativos de descentralização das ações no
campo das políticas públicas (LAVINAS e VARSANO, 1998). No caso
brasileiro, as iniciativas de experiências municipais em curso ao longo dos
anos 90 antecederam a elaboração de uma política de alcance nacional no
âmbito do ensino fundamental que passou a ser coordenada pelo MEC
O programa garantia uma bolsa de R$15,00 por cada dependente com
idade entre 06 e 15 anos matriculado no ensino fundamental, até o máximo
de 03 dependentes por família, sendo exigida uma freqüência escolar igual
ou superior a 85%. Além da freqüência escolar eram desenvolvidas ações
assistenciais e pedagógicas de natureza “socioeducativas” realizadas pelas
administrações municipais em parcerias com as instituições da comunidade
e apoiadas pelas Secretarias de Educação, Assistência Social e Saúde.
O quadro institucional no qual se desenhou essas ações no campo
educacional: a crise fiscal, o projeto de “reforma gerencial” do Estado, a
incorporação das diretrizes dos organismos internacionais, as demandas
oriundas dos processos de flexibilização da produção, o avanço do ideário
neoliberal e a inserção subordinada na dinâmica da globalização econômica
se não apontava significativas mudanças para o novo século que se iniciava
ao menos parecia que poderia ser enfrentado sob outras condições com a
142
eleição presidencial de Lula e as expectativas em torno de se levar para o
governo federal um leque bem promissor de experiências do Partido dos
Trabalhadores na esfera local. Em relação ao campo educacional essa
expectativa talvez até fosse maior em razão de que a luta travada pelos
movimentos da sociedade civil e pelos educadores em relação à aprovação
da LDB e do PNE contou com o forte apoio do PT.
A expectativa foi sendo frustrada na proporção que os rumos da
economia, da organização do Estado e das propostas governamentais para
as políticas públicas, ainda que apresentassem alguma novidade em relação
ao governo anterior ou resgatassem preocupações comuns entre as agendas
dos movimentos sociais e a do PT, não sinalizava nenhuma perspectiva de
ruptura com o modelo anterior. Muito embora se tenha identificado uma
mudança em relação à dificuldade de diálogo com a sociedade civil
organizada
que
o
governo
Fernando
Henrique
Cardoso
construiu
deliberadamente como parte das estratégias neoliberais de enfraquecimento
dos movimentos sociais, ela não chegou a produzir um alargamento ou
mesmo a potencialização democrática da sociedade política em relação à
sociedade civil.
As propostas governamentais para o campo educacional foram
construídas a partir de elementos que advinham da manutenção da estrutura
neoliberal do Estado e da hegemonia do capital financeiro assim como de
uma agenda pactuada entre as forças de composição do governo em torno
da necessidade de dotar as políticas públicas de uma dimensão não só
inclusiva como redistributiva para o enfrentamento da exclusão social. O que
se expressa na extensão do FUNDEF com a aprovação do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (FUNDEB), na unificação de diferentes programas
sociais, incluindo o “Bolsa Escola”, no Programa Bolsa Família (PBF), na
elaboração do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e mais
143
recentemente na deflagração do processo de elaboração do novo Plano
Decenal de Educação (PDE 2011-2020)21.
O FUNDEB foi regulamentado pela Lei 11.494 de 20 de junho de 2007
após um longo percurso de alterações desde que foi apresentada pela
primeira vez como Proposta de Emenda Constitucional (PEC) em 1999 por
deputados federais do PT (DAVIES, 2008). A justificativa em relação à
necessidade constituição do novo fundo se deu em razão de que o anterior
deixou de fora as áreas de educação infantil, a educação de jovens e adultos
e o ensino médio e os seus respectivos profissionais. A inclusão das novas
áreas, ampliando o enfoque do ensino fundamental para a educação básica,
de fato representou uma significativa mudança em termos políticos e
conceituais, além de expressar uma ação concreta, ainda que com enormes
deficiências, no enfrentamento de um dos problemas que sempre esteve
presente no horizonte das lutas dos movimentos sociais e dos profissionais e
intelectuais vinculados à educação que é o do financiamento daqueles níveis
de educação. Apesar das críticas formuladas pelo próprio governo Lula às
lacunas do FUNDEF, apresentada na justificativa para a aprovação do
FUNDEB, no que tange a falta de recursos novos na área de educação, o
21
Evidentemente a eleição desses programas foi feita em razão do nosso interesse de estudo em
abordar a relação entre a educação e a cidade, o que implica, em certa medida, priorizar o tratamento
daquelas ações e programas cuja incidência sobre a esfera local e as demais políticas públicas seja
mais significativa. Deste modo, as ações em torno do ensino fundamental e da educação infantil
acabam tendo mais destaque que as da educação de jovens e adultos ou da educação superior por
exemplo. Mas isso não significa reduzir as particularidades dos governos Fernando Henrique Cardoso
e Lula ao conjunto de programas e leis referidos ao longo deste capítulo. Sobretudo porque
identificamos elementos que os aproximam e os particularizam em relação a outras dimensões da
política educacional como a ênfase na definição de Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), a
organização de sistemas de avaliação e suas extensões como o extinto Provão e o atual Exame
Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE), o Sistema Nacional de Avaliação da Educação
Básica (SAEB), a criação de índices e avaliação como o Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB) e o Programa Universidade para Todos (PROUNI), cuja tematização exigiria outra tese.
Assim, alguns aspectos da política educacional de um ou outro governo serão referidos ao longo do
próximo capítulo em função de sua relação com o nosso problema de estudo, ainda que não
apresentados aqui neste momento, cuja preocupação central foi a de destacar marcos que nos
auxiliassem na compreensão de como a política de educação nos dois governos se configurou
objetivamente numa mediação entre a dinâmica de uma sociedade urbana que se hegemonizava a partir
de processos cada vez mais globalizantes e os modos particulares como as cidades, e em nosso estudo,
a cidade de Niterói, constroem práticas educativas que podem ou não potencializar sua dimensão
educadora.
144
artifício contábil se manteve como uma espécie de traço que particulariza a
política educacional brasileira nas últimas duas décadas. Os impostos
inicialmente previstos para o FUNDEF permaneceram os mesmos alterandose apenas o percentual que deveria ter um aumento paulatino em relação
aos 15% originais. No FUNDEB esses percentuais seriam de 16,66% em
2007, 18,33% em 2008 e de 20% a partir de 2009, lembrando que a
legislação determinou a duração do novo fundo por 14 anos, ou seja, até
2020. E o “dinheiro novo” viria da arrecadação provisória, em 2007 e 2008,
de 6,66% e 13,33%, respectivamente, até atingir a definitiva também de 20%
dos
seguintes
impostos:
Imposto
sobre
Propriedade
de
Veículos
Automotores (IPVA), Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR),
Imposto de Transmissão “Causa Mortis” (ITCM) e das receitas da dívida
ativa, multas e juros de mora dos impostos que compõem o fundo. Deste
modo, segundo Nicolas Davies o padrão de financiamento não se alterou,
pois o único recurso de fato novo resulta apenas da complementação da
União quando cada estado não atinge o valor mínimo por matrícula.
Já o Programa Bolsa Família acabou por se transformar no principal
programa do governo Lula pela magnitude que tomou do ponto de vista de
sua cobertura22, por representar uma alternativa construída dentro do
governo face ao paralelismo das ações que se desenhava no campo da
assistência social – dando continuidade a uma das marcas do governo de
Fernando Henrique Cardoso – com o lançamento do Programa Fome Zero,
pelos impactos que produziu na redução do número de famílias que se
encontrava abaixo da linha da pobreza23 e pela carga simbólica que resultou
22
Dados da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC) do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS) indicavam a cobertura de 12.472.540 famílias até setembro de 2009
(BRASIL/MDS/SENARC, 2009).
23
Não há um consenso a respeito do real impacto do Programa Bolsa Família sobre a redução dos
índices de pobreza, mesmo porque as variações sobre que índices considerar ainda são uma constante
nas reflexões teóricas e políticas sobre o tema como observam Sonia Rocha (2005) e Eduardo Stotz
(2005). Contudo, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) de
2004, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que aponta uma redução no
número de famílias vivendo abaixo da linha de pobreza (utilizando os critérios adotados pelos próprios
programas governamentais) da ordem de 34,1% para 31,7%, Barros, Carvalho e Franco (2006) em
145
num forte apelo eleitoral. Ele foi criado através da Medida Provisória nº 132
que, posteriormente, foi convertida na Lei 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e
regulamentada pelo Decreto 5.209 de 17 de setembro de 2004 com o intuito
de criar o Cadastro Único e unificar as ações e os programas de
transferência de renda do Governo Federal: o Programa Nacional de Renda
Mínima vinculada à Educação - Bolsa Escola, o Programa Nacional de
Acesso à Alimentação (PNAA), o Programa de Renda Mínima vinculada à
Saúde (Bolsa Alimentação) e o Programa Auxílio Gás. É destinado às
famílias em situação de extrema pobreza e de pobreza e tem como critério a
renda mensal per capita de R$60,00 (sessenta reais)24. As famílias que se
encontram na condição de extrema pobreza recebem hoje o benefício
básico, independente da composição familiar, de R$58,00 (cinqüenta e oito
reais). E nas famílias que tenham crianças ou adolescentes de até dezessete
anos na escola os benefícios são variáveis: a cada criança ou adolescente
entre zero e quinze anos, elas recebem R$18,00 (dezoito reais) por cada um,
até no máximo três. Já o benefício variável para as famílias já cadastradas
no PBF que tenham adolescente de até dezessete anos na escola é de
R$30,00 (trinta reais) por cada um deles, até no máximo de dois
beneficiários. O PBF é um programa de transferência de renda que tem
como condicionalidades para permanecer recebendo o benefício a realização
de exame pré-natal, acompanhamento nutricional, acompanhamento de
saúde e freqüência escolar de 85% em estabelecimento de ensino regular.
Diferentemente do extinto Bolsa Escola o PBF não é um programa
vinculado à área de educação do ponto de vista organizacional, embora
mantenha a interface com essa política. A principal mudança operada diz
reportagem publicada em O Globo avaliam que 20% da redução da desigualdade verificada na
pesquisa do IBGE se devem aos programas de transferência de renda do governo federal. Em estudo
coordenado por Neri (2007) pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro o autor também
destaca o peso dos programas de transferência de renda na redução dos índices de miséria e de
desigualdade social do país durante o governo Lula.
24
Inicialmente a renda per capita era de R$50,00, sendo hoje de R$60,00 para a definição das famílias
em situação de extrema pobreza. E as famílias em situação de pobreza são as consideradas com renda
per capita que variava entre R$50,01 e R$100,00 e hoje na faixa entre R$60,01 e R$120,00.
146
respeito ao processo de fortalecimento da Política Nacional de Assistência
Social (PNAS) que se reorganiza a partir de uma preocupação advinda das
lutas sociais pelo reconhecimento da assistência social como política pública
integrante da Seguridade Social em conformidade com o que está definido
na Constituição Federal de 1988. A unificação dos programas sociais de
transferência de renda representou um avanço nesta área, na medida em
que antes encontravam-s espalhados por três ministérios diferentes.
O lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) se
deu em 24 de abril de 2007 sob circunstâncias bem particulares. Primeiro
porque ainda se encontrava em vigência o Plano Nacional de Educação
elaborado para o período 2001-2010. Em segundo lugar, e talvez seja esta a
razão mais importante, porque veio no bojo do lançamento do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) o que determinou a apresentação por
cada ministro das ações que se enquadrariam nesse programa (SAVIANI,
2009). O Plano reunia, inicialmente, um conjunto de 30 ações ampliadas
para 41 já no início de 2009. As análises das ações do MEC e as propostas e
programas do Plano foram reunidas em um livro denominado “O Plano de
desenvolvimento da educação: razões, princípios e programas” e lançado em
outubro de 2007 na abertura da 30ª Reunião da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPED). A regulamentação das
ações previstas no Plano se deu a partir de uma sequência de dispositivos
legais: Decreto Lei n. 6.094, de 24 de abril de 2007 que institui o PDE; a Lei
n. 11.738, de 16 de julho de 2008 que institui o piso salarial do magistério em
todo território nacional; Decreto Lei 6.093, de 24 de abril de 2007 que dispõe
sobre a reorganização do Programa Brasil Alfabetizado; Decreto n. 6.095, de
24 de abril de 2007 que estabelece diretrizes para a integração de
instituições federais de educação tecnológica para fins de constituição dos
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFET) no âmbito da
Rede Federal de Educação Tecnológica; Decreto Lei n. 6.096, de 24 de abril
de 2007 que institui o Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI); e a Lei n. 11.788, de 25 de
147
setembro de 2008 que regulamenta a realização de estágio por parte dos
estudantes do ensino superior, da educação profissional, do ensino médio,
da educação especial e dos anos finais do ensino fundamental, na
modalidade profissional da educação de jovens e adultos.
Trata-se de um Plano bastante abrangente e que envolve todos os
níveis de educação. Dentre as ações diretamente relacionadas à educação
básica estão: o “FUNDEB”, o “Plano de Metas do PDE-Ideb”, “Piso do
Magistério”, “Formação”, “Transporte Escolar”, “Luz para Todos”, “Saúde nas
Escolas”, “Guia das Tecnologias Educacionais”, “Educacenso”, “Mais
Educação”,
“Coleção
Educadores”,
“Inclusão
Digital”,
“Conteúdos
Educacionais”, “Livre do Analfabetismo”, “PDE Escola”, “Proinfância”,
“Provinha Brasil”, “Programa Dinheiro Direto nas Escolas”, “Gosto de Ler”,
“Biblioteca na Escola”, “Brasil Alfabetizado”, “Literatura para todos”,
contemplando ações voltadas para a Educação Infantil, Ensino Fundamental,
Ensino Médio e Educação de Jovens e Adultos. No campo da Educação
Especial as ações dirigidas foram: “Sala de Recursos Multifuncionais”, “Olhar
Brasil” e “Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e
Permanência na Escola das Pessoas com Deficiência Beneficiárias do
Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social”. Em relação à
Educação Tecnológica e Formação Profissional as ações previstas foram:
“Educação Profissional”, “Novos Concursos Públicos” e “Cidades-Polo”.
O lançamento do PDE revela a perspectiva de tratar as questões
referentes à educação em uma dimensão mais integrada ao propor um leque
de programas que contemple os diferentes níveis de ensino, muito embora
sejam flagrantes as diferenças entre eles, como no caso da educação infantil
que só contou com o “Proinfância”. Mas mantém - e de certo modo até
amplia - a racionalidade que orienta as ações no campo educacional desde o
primeiro
governo
de
Fernando
Henrique
Cardoso
ao
enfatizar
a
apresentação de metas numa pedagogia de resultados que expressa a
expansão da lógica de mercado no âmbito das políticas públicas. A questão
do financiamento da educação prossegue atrelada à engenharia contábil
148
sem tocar em aspectos decisivos como o aumento efetivo dos recursos
destinados à educação, particularmente se considerarmos que o Brasil saiu
da condição de devedor para credor do Fundo Monetário Internacional (FMI)
à custa de um superávit primário que sangrou anualmente mais de 4% do
orçamento e que atualmente são investidos em educação cerca de 4% do
Produto Interno Bruto (PIB), enquanto que nos países que mais investem em
educação esse percentual circula na casa dos 8%, sem falarmos no exemplo
da Coréia do Sul que durante mais de uma década investiu 10% de seu PIB
em educação.
O marco mais recente da política educacional está relacionado ao
investimento do Governo Federal na elaboração do novo “Plano Nacional de
Educação para o decênio 2011-2020”. O Conselho Nacional de Educação
(CNE) através da Portaria n. 10 de 06 de agosto de 2009 dá publicidade ao
documento produzido pela Comissão Bicameral visando subsidiar a
elaboração do Plano. Este documento foi utilizado como referência para a
realização das Conferências Municipais e Estaduais de Educação ao longo
do ano de 2009 e que deverão levantar um conjunto de propostas para a
elaboração do Plano Nacional como também incorporarem suas diretrizes ao
processo de elaboração dos Planos Municipais e Estaduais.
O documento intitulado “Indicações para subsidiar a construção do
Plano Nacional de Educação 2011-2020” está estruturado em quatro partes
centrais: as considerações iniciais, a educação básica, a educação superior
e as considerações finais, que apresentam um histórico dos Planos já
elaborados e o significado deste instrumento de planejamento, diagnósticos
e prioridades para a educação básica e para a educação superior e as
recomendações quanto ao processo de construção do próprio plano. O
documento sinaliza alguns problemas em relação ao PNE em vigência com
base em avaliações realizadas pela Comissão de Educação e Cultura da
Câmara dos Deputados (2004), do Conselho Nacional de Educação (2005),
da Secretaria de Educação Básica do MEC (2005-6), do Centro de
Planejamento e Desenvolvimento Regional (CEDEPLAR, 2006) e do Instituto
149
Nacional de Estudos Pedagógicos (INEP/MEC, 2005) que merecem ser
destacados:
Com base nesses estudos, alguns problemas foram destacados
no PNE, aqui divididos em duas dimensões: (1) dimensões externas ao
Plano e (2) dimensões internas ao plano.
Como dimensões que analisam a maneira de implementar o
PNE e que, portanto, extrapolam seu próprio texto, cabe destacar, entre
outros:
1) Pouca utilização do PNE no primeiro triênio após sua
aprovação.
2) Pouca consideração dada ao PNE quando do
estabelecimento das políticas de governo, gerando algumas
concepções, ações, programas e políticas diferentes das
estabelecidas no PNE.
3) Desarticulação entre o PNE e os planos setoriais de
governo.
4) Dissociação entre o PNE e os Planos estaduais e municipais
de educação.
5) Descontinuidade na coleta de informações pelo INEP e
secretarias do MEC.
6) Pouca divulgação do PNE.
7) Ausência de normatização do sistema nacional de educação
e do regime de colaboração.
8) Articulação tardia do PDE e do PAR com princípios e metas
do PNE.
9) Minimização da universalização da Educação Básica como
direito.
10) Ausência de mecanismos para acompanhamento e
avaliação do PNE.
Como questões internas ao texto do PNE, cabe indicar, entre
outras:
1) Ausência de indicadores relativos às metas para concretizar
a possibilidade de acompanhamento e avaliação do
desenvolvimento do PNE.
2) Retirada dos mecanismos concretos de financiamento das
metas, expressos no próprio PNE (vetos).
3) Poucas políticas cm capacidade de enfrentar as grandes
desigualdades regionais.
4) Desarticulação interna e superposição de metas, dado o
formato assumido pelo PNE.
5) Pouca expressividade das políticas voltadas para a
diversidade.
6) Focalização excessiva no Ensino Fundamental.
7) Supremacia das metas quantitativas sobre as qualitativas.
8) Excessivo número de metas que acabaram pulverizando e
fragmentando as ações (BRASIL/MEC/CNE, 2009: 6-7).
Parte dos problemas elencados já foi aqui referida quando abordamos
às críticas que o PNE recebeu dos movimentos vinculados à educação, em
150
particular em relação à imprecisão de suas metas e às formas de alcance.
Contudo, outra parte dos problemas expressa certas distinções que o atual
governo deseja fazer em relação às ações do anterior, principalmente em
relação ao fato de que no governo Lula as ações no campo da educação
ampliaram o foco dos investimentos do ensino fundamental para a educação
básica. E quanto ao último conjunto de problemas devemos aguardar a
elaboração do plano para verificarmos se as críticas concernentes ao
distanciamento entre o plano e a dinâmica da política educacional, à ênfase
quantitativa em detrimento da qualitativa e à ausência de normatização de
um sistema nacional de educação, uma enorme e quase secular polêmica no
campo educacional brasileiro, representarão de fato uma ruptura com o
padrão hegemônico de construção dos planos e demais instrumentos de
planejamento até então utilizados na política de educação ou se não passam
de pura retórica.
Compreendemos que as particularidades da política de educação ao
longo das últimas duas décadas se relacionam diretamente como a inserção
do país na dinâmica de uma sociedade urbana globalizada a partir da
adoção dos condicionamentos apontados pelos organismos multilaterais,
impondo-lhe uma racionalidade que combina um novo formato de
financiamento com a definição de metas, construção de indicadores
quantitativos de avaliação e programas com focos bem delimitados em
relação aos problemas a serem prioritariamente enfrentados. Contudo, este
enquadramento não se deu a despeito das condições políticas que
caracterizam a realidade brasileira e dentre as quais ressaltamos o
estabelecimento de um relacionamento entre a sociedade política e a
sociedade civil que, embora tenha ampliado desde o período da ditadura a
função educativa do Estado e as experiências de constituição da esfera
pública, se deu sob a hegemonia de práticas e concepções privatistas, seja
no sentido da subordinação das relações sociais à lógica do mercado, seja
em relação à valorização dos interesses corporativos e o conseqüente
loteamento das políticas públicas pelas instituições filantrópicas, privadas
151
empresariais e organizações não-governamentais que atuam sem nenhum
sentido de coisa pública.
Não podemos deixar de destacar que ao longo desse período nós
caminhamos para uma espécie de americanização da vida partidária visto
que no período o processo de disputa pelo poder ficou polarizado entre o
Partido Social Democrata Brasileiro (PSDB) e o PT, cujas diferenças
programáticas se esvaneceram no trato da gestão pública e na organização
do Estado. O que pode ser observado, entre tantos outros exemplos, com
relação à aprovação da Desvinculação de Recursos da União (DRU), um
artifício que subtraiu 20% do orçamento da educação, assim como de todas
as políticas públicas, utilizado pelos dois partidos quando estavam no
governo e que foi duramente criticado por cada um deles quando se
encontrava na oposição. A mudança de rumo do PT com a eleição de Lula,
em nome de uma suposta necessidade de se garantir as condições de
“governabilidade”, impactou em diferentes horizontes, mas na educação teve
um significado particular dada a trajetória construída pelo partido enquanto
um intelectual coletivo atuante nos anos 80 e que contribuiu para a
realização de uma série de experiências pioneiras no campo da
administração pública local e na articulação da educação com este processo,
como no caso das Prefeituras de São Paulo, Porto Alegre, Campinas e Belo
Horizonte, entre outras as mais emblemáticas. Talvez no plano federal as
diferenças mais evidentes, já que o Governo Lula optou por organizar a
política de educação sobre as bases administrativas erguidas no Governo
Fernando Henrique Cardoso, sejam a não subordinação total às orientações
do Banco Mundial já que o enfoque prioritário da universalização da
educação se restringia ao ensino fundamental e o atual governo acena com
uma ênfase na educação básica, e a menor resistência ao diálogo com a
sociedade civil organizada.
Outro
traço
relevante
a
ser
considerado
em
relação
às
particularidades da política educacional diz respeito ao processo de
descentralização. A Constituição Federal de 1988 e a LDB de 1996
152
estabeleceram responsabilidades para os diferentes níveis de governo com
relação aos gastos do setor público com a educação e mesmo diante da
tendência histórica de maior responsabilidade das esferas estaduais e,
sobretudo municipal, com a oferta do ensino fundamental e de sua
reafirmação nesses dois dispositivos legais, permaneceu inalterado o quadro
de dualidade das redes educacionais, ou seja, não se determinou a
exclusividade no oferecimento dos níveis de ensino (ARRETCHE, 2000). A
ausência dessa decisão em termos de planejamento se verificou tanto nos
Planos Nacionais de Educação quanto nos estaduais e municipais. Na
verdade essa questão começa a ser enfrentada pela via tortuosa do
financiamento através da aprovação do FUNDEF e, posteriormente, do
FUNDEB, determinando uma modalidade de descentralização através de
uma municipalização induzida do ensino fundamental e da educação básica.
Apesar de a Constituição de 1988 definir que os municípios pudessem
criar seus sistemas de ensino de forma autônoma em relação à educação
infantil e ao ensino fundamental, dadas as características históricas de
organização de muitos sistemas de educação vinculados ao governo
estadual, a incapacidade de muitos municípios gerirem com recursos
próprios suas redes educacionais e de serviços sociais e ao insano processo
de emancipação que se instaurou no país nas últimas três décadas, muitos
municípios brasileiros não dispunham de uma sistema próprio organizado.
Para Donaldo Bello de Souza e Lia Faria (2003) a partir da aprovação do
FUNDEF se observou uma corrida à municipalização seja em decorrência do
caráter contábil imposto pela lógica do fundo ou pela pressão das
Secretarias Estaduais de Educação (SEEs) para que os municípios
assumissem a responsabilidade pelas séries iniciais do Ensino Fundamental.
Todavia, não se pode reputar apenas aos novos fundos a
responsabilidade pelo atrelamento do processo de descentralização ao de
municipalização. Os programas federais financiados pelo FNDE também
adotaram o desenho da descentralização, ainda que com dinâmicas,
153
alcances e limites25 bem diferenciados, como o Programa Nacional de
Transporte do Escolar (PNATE), o Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE),
originalmente
denominado
Programa
de
Manutenção
e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE, 1995), o Programa
Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa Nacional do Livro
Didático (PNLD).
Trata-se, portanto de um modelo de descentralização fortemente
apoiado na questão do financiamento, previsto nas legislações que orientam
a política educacional, mas que também se deu sob a influência do processo
de democratização e de ampliação das formas de participação e de controle
sociais que a sociedade civil conquistou junto à sociedade política. Deste
modo, ainda que seja inconteste a direção dada pela lógica do
financiamento, o processo de descentralização no âmbito da política de
educação representa também um espaço de conquistas, disputas e
contradições.
Uma
das
principais
decorrências
deste
processo
de
descentralização, para além do emaranhado institucional e político que os
fundos trouxeram para a esfera local, foi a sua valorização como lócus de
discussão e debates sobre a questão educacional, posto que a organização
de um sistema educacional municipal passou a tratar de questões como as
normas e os princípios da gestão democrática, a autonomia pedagógica e
administrativa, a valorização dos profissionais da educação, a participação
da comunidade (pais, lideranças comunitárias e estudantes) nos órgãos
colegiados e nos processos decisórios do sistema escolar (VALLE, 2008).
O processo de descentralização foi construído, assim, pela via dos
níveis de educação e dos programas educacionais, ambos impulsionados
pela lógica do financiamento, determinando, consequentemente, um
processo de criação dos chamados Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social (Cacs). A partir de 2001 a legislação brasileira passou a
25
Vale destacar que Souza e Faria (2003) ao tratarem dessas dificuldades, limites e alcances o fazem a
partir de cada um dos programas citados assim como referem uma ampla bibliografia com a mesma
preocupação temática e que não reproduzimos aqui por fugir ao foco central de nossa reflexão.
154
exigir a criação desses conselhos e isso se deu em relação aos programas
da área de educação como o PNAE, o PNATE e o Programa de Apoio aos
Sistemas de Ensino para a Educação de Jovens e Adultos (PEJA), sendo
que esses dois últimos foram acumulados pelos Cacs do FUNDEF e depois
do FUNDEB. Criou-se, deste modo, uma diversidade de conselhos na esfera
local sem contar com o próprio Conselho Municipal de Educação.
(...) No entanto, discute-se se esta função não deveria ser mais
aproximada ou mesmo realizada pelos conselhos municipais de
Educação, mais fortalecidos, para evitar a dispersão de esforços e
visões fragmentadas do conjunto de ações e meios implicados nos
direitos e deveres da educação básica, sob jurisdição municipal e no
território local (LUCE e FARENZENA, 2008: 89).
A ponderação das autoras aponta para uma questão bastante
interessante hoje: em que media a diversidade de conselhos se torna um
elemento de fortalecimento ou de enfraquecimento da democracia na esfera
local? Sobretudo considerando-se a dificuldade de participação dos
profissionais
nesses
espaços
assim
como
da
própria
comunidade
educacional. Ao tratar da extinção do programa Bolsa Escola e da
conseqüente vinculação do Programas Bolsa Família à área da assistência,
Eveline Algebaile nos aponta outro aspecto importante deste debate:
Para quem estuda a experiência dos conselhos de
acompanhamento no campo educacional, a análise do processo de
incorporação do Bolsa Família pelo PBF apresenta um rico campo de
problematizações. Um aspecto importante de se ressaltar,
primeiramente, é que, nessa incorporação, o setor educacional foi
deslocado do lugar central que ocupou na gestão e acompanhamento de
programas de renda mínima no contexto do segundo mandato de
Fernando Henrique. A educação passou a ser um dentre outros setores
que compõem essa gestão e acompanhamento, e não mais o setor
institucional de referência para execução e controle do programa,
mesmo em nível local.
(...) A possibilidade de se atribuir o acompanhamento do
programa a conselhos formuladores de políticas, como os conselhos
municipais de educação ou de assistência social, pode, de fato,
favorecer a discussão de programas de transferência de renda mínima
em espaços de debate capazes de propiciar a abordagem mais
aprofundada das relações entre escola pública e pobreza, bem como
propiciar o revigoramento da rica experiência de monitoramento de
155
políticas, ocorrida no interior de conselhos participativos mais amplos
(2006: 132).
Os processos de controle social numa perspectiva democrática são
ainda muito recentes no Brasil e merecem todo o cuidado no trato das
possíveis mudanças institucionais e legais. Nunca é demasiado assinalar
que a constituição dos Cacs, assim como a dos conselhos de políticas
públicas são expressões recentes de um processo de ampliação do espaço
e da esfera pública, e que a própria sociedade civil comporta forças sociais
muito plurais do ponto de vista de seus interesses e matiz político. Além de
que a tradição dos conselhos na área de educação, com exceção dos Cacs,
remete a um período anterior ao que deflagrou o perfil de constituição dos
conselhos das demais políticas públicas o que se expressa em muitos casos
em uma composição dominada pelas representações governamentais e de
instituições privadas de ensino e numa dinâmica fortemente burocrática,
distante das possibilidades de fomentar debates e de se constituir de fato em
espaço de controle social. A descentralização no campo educacional tende a
se capilarizar ainda mais se considerarmos os conselhos EscolaComunidade, os Conselhos de Classe e de Série, os Grêmios Estudantis
como espaços que podem produzir uma “gestão participativa que conheça
melhor a própria comunidade escolar, seus saberes e práticas” e que “juntos
podem fazer uma etnografia da escola e elaborar um projeto políticopedagógico renovados” (GOHN, 2008:106).
Considerando os efeitos do processo de descentralização e suas
contradições, observamos que as tendências que se desenham na esfera
local apontam para direções que não apenas aquelas que saíram das
agendas dos organismos internacionais. Há um potencial que pode ser
dinamizado ou não no âmbito das cidades se os espaços públicos de
controle social se consolidarem e conseguirem romper com a fragmentação
dos programas, dos níveis de ensino e, sobretudo, a lógica de setorialização
das políticas públicas. Algo que já se desenha de forma concreta em
156
algumas cidades do Brasil e de outros países e que conformam as
experiências das Cidades Educadoras. Em congresso realizado em 1990 em
Barcelona foi aprovada uma carta contendo os princípios básicos de um
modelo progressista de se pensar a cidade. Este movimento se expandiu
para os diferentes continentes criando uma rede de cidades educadoras que
se auto-reconhecem como tal e que passam a reconhecer novas cidades
que se comprometam com os mesmos princípios.
Acidade educadora é uma cidade com personalidade própria,
integrada no país, onde se encontra. Sua identidade, portanto, é
interdependente co ma do território, do qual faz parte. É, também, uma
cidade que não se fecha em si mesma, mas sim, uma cidade que se
relaciona com seu entorno, outros núcleos urbanos do seu território e
cidades parecidas de outros países, com o objetivo de aprender, de
trocar e, portanto, de enriquecer a vidas dos seus habitantes.
A cidade educadora é um sistema complexo, em constante
evolução, e pode ter expressões diversas: porém, sempre dará
prioridade absoluta ao investimento cultural e à formação permanente da
sua população.
A cidade só será educadora quando estabelecer, exercitar e
desenvolver, além de suas funções tradicionais (econômica, social e
política, e de prestação de serviços) uma função educadora, quando
assumir a intenção e responsabilidade cujo objetivo seja a formação,
promoção e desenvolvimento de todos os habitantes, começando pelas
crianças e pelos jovens (CARTA DAS CIDADES EDUCADORAS.
1990:1).
Não estamos tratando aqui deste movimento como mais uma forma
de certificação que a lógica da qualidade total e do consumo imprime a
diferentes
empreendimentos
sociais.
Consideramos
alguns
traços
importantes como a compreensão de que a cidade não é um espaço sem
vida, ao contrário, se constitui de diferentes territórios que podem ter
convergências a partir de um sentido coletivo, não se subordinando apenas
aos condicionantes e imperativos de uma globalização pautada no consumo
e na valorização da mercadoria, tenha ela qualquer forma, até mesmo
“humana”. Na construção das experiências das cidades educadoras a cidade
é vista como um espaço de “aprendizagem que sistematiza e aprofunda o
conhecimento informal que adquirimos dela espontaneamente na vida
cotidiana e que ajuda a descobrir as relações e a estrutura que
157
freqüentemente não se mostram perceptíveis” (BRARDA e RIOS, 2004: 31).
A cidade não é apenas educativa, pois não aprendemos apenas
espontaneamente, mas educadora porque há um processo de criação, de
descoberta que é intencionalmente forjado na cidade. Mas como? A partir
das diferentes instituições que a compõe, não somente a escola, mas em
todos os espaços onde se exercita a condição de sujeito e de cidadão.
Ao sistematizarem a experiência de Porto Alegre como cidade
educadora Vianna (2004), por exemplo, destaca a intencionalidade
pedagógica que existe em algumas ações do Poder Público na condução
dos processos de exclusão social que envolve a participação da própria
comunidade escolar. Moll (2004) salienta a experiência do Orçamento
Participativo como forma de fortalecimento da esfera pública, um processo
político que altera as relações locais e que resulta numa ação educadora da
cidade. E Fischer salienta a relação que se constrói entre educação e
infância na cidade:
Produzir conhecimento no espaço escolar, passa a incluir
também a compreensão dos direitos da infância, do radical direito ao
tempo de infância negado cotidianamente na vida dos filhos das classes
populares ao iniciarem seu processo de escolarização. Nessa
perspectiva, também podem ser compreendidos e reconhecidos os
esforços no sentido de serem oportunizados seus direitos de cidadania
presentes no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), junto aos
Conselhos Tutelares, aos projetos participativos nas instâncias políticas
do orçamento público etc. (2004: 55).
Conforme indagamos no início desta reflexão sobre que práticas
educativas estão sendo produzidas na cidade, podemos verificar que a
educação não encontra a cidade como um anjo caído das alturas das
orientações dos organismos internacionais, nem das artimanhas contábeis
dos fundos, assim como dos desdobramentos dos programas e de sua
interface com diferentes políticas públicas apenas. Esse encontro tem se
dado também por via das experiências de orçamento participativo, dos
conselhos de políticas públicas, dos conselhos de acompanhamento e de
controle social, dos conselhos escolares e das ações de intelectuais
158
coletivos e individuais que constroem nas dobraduras das políticas novos
vínculos e pertencimentos. Nada heróico. Apenas ações que não deixam
perder o sentido dos vínculos entre educação e política.
Compreendemos que a globalização potencializou as próprias
condições de reprodução do capitalismo como modo de produção, não só de
mercadorias, mas da própria existência. Ainda que, de certa forma, a
expansão crescente do sistema de metabolismo do capital represente um de
seus elementos constitutivos, conforme sublinha Mészáros (2005), estamos
tratando de condições históricas específicas que intensificam um traço que
lhe é particular. Condições que ampliam, nesta mesma perspectiva de
análise, não só as condições de dominação que lhes são necessárias, mas
também das formas de resistência, ou seja, de suas contradições, sejam as
que forjam a dinâmica societária como aquelas que dela derivam.
A ampliação das estratégias de estabelecimento de consensos
alcançada nos anos 90 com a diversificação da atuação dos organismos
multilaterais, com a disseminação das conferências internacionais e a
padronização dos processos de gestão das políticas públicas – sobretudo
aquelas dirigidas ao enfrentamento da pobreza - também foi acompanhada
de uma maior capacidade de aglutinação dos processos de resistência ao
imperativo do capital, ampliando os horizontes de possibilidades de
interlocução, de agendas e de forças sociais que se não se antagonizam aos
fluxos estabelecidos pela nova hegemonia, também não aderem a eles de
forma incondicional. Mesmo sem provocar uma alteração na correlação de
forças que pende de forma desproporcional em favor da subsunção à lógica
da mercadoria, encontramos nesse espectro não tão largo de projetos as
esperanças de construção de outras possibilidades civilizatórias. Dispostas
entre as formas de resistências que se mantêm ancoradas na alternativa
socialista, nos partidos políticos como intelectual coletivo, nas experiências
da economia solidária e do valor justo, nos Fóruns Sociais Mundiais e nos
movimentos culturais de afirmação de uma humanidade que se perceba
plural.
159
Muitas dessas formas de resistência têm no processo de globalização
não sua razão de ser, mas sua estratégia de mobilização e disseminação.
Em parte o esforço produzido pelos movimentos de articulação entre aqueles
que vivem realidades distantes, mas não necessariamente diferentes do
ponto de vista das dificuldades que demarcam a vida urbana na
contemporaneidade, revela a necessidade do estabelecimento de redes
onde a discussão e a troca de experiências aproxime-os, constituindo
territórios que tenham uma dimensão educadora no próprio esforço de
articulação da realidade local à dinâmica global sobre princípios que
ultrapassem a lógica desumanizante de nosso tempo.
2.3 – As políticas da infância e a infância da política.
Para todos aqueles que trabalham no campo das políticas públicas,
em particular na de educação, a infância constitui numa referência constante.
Diferentes imagens sobre a infância habitam os discursos oficiais, os
currículos, as práticas pedagógicas e as relações da escola com a família em
temporalidades distintas, como memória ou projeto. Elas ressaltam a
necessidade de pensarmos a infância no plural considerando que cada tipo
de produção sobre a infância: artística, ideológica ou teórica revela como que
em determinado momento histórico a infância foi percebida, pensada,
desejada, esquecida, negada e reconhecida. Ao concebermos a infância
como uma categoria social que se forja a partir de processos sociais
concretos também suas imagens devem ser assim compreendidas. A
infância é uma construção social, uma produção histórica, ou seja, uma
dimensão constitutiva da nossa condição humana e que não se reduz à
delimitação cronológica de uma fase da vida. Ela se inscreve no âmbito das
práticas, dos saberes e dos discursos produzidos sobre um modo de ser, o
que lhe impregna de significados muitas vezes restritivos, negativos, mas
também criadores e plenos de devir.
160
Ao nos interrogarmos sobre qual infância tratam os filósofos, os
sociólogos, os psicólogos e os educadores, talvez a resposta precise ser
construída
recorrendo
ao
plural,
aos
interstícios,
aos
silêncios
e,
especialmente, à linguagem. Manuel Sarmento (2007) chama a atenção para
o fato de que a produção de imagens sobre a infância tem revelado mais “o
conjunto de sistemas estruturado de crenças, teorias e idéias em diversas
épocas históricas” que “a realidade dos mundos sociais e culturais das
crianças”, ou seja, enquanto esclarece sobre os produtores dessas
concepções oculta a própria realidade da infância. Um jogo de “luz e
sombras que tornou a infância invisível do ponto de vista histórico, cívico e
científico por muito tempo”.
Os estudos de Philippe Ariès revelam não só como a infância passa a
ter uma visibilidade na modernidade que não fora produzida antes sobretudo ao analisar as artes medievais, dada a natureza iconográfica de
sua pesquisa -, mas como que foi produzido também um sentimento de
infância até então inexistente. Contudo, os sentimentos acerca da infância,
assim como a própria infância, não surgem historicamente com a
modernidade. O que podemos depreender das reflexões de Ariès é que
sentimento e qual infância a modernidade produziu. Os modos de perceber e
estar no mundo são sempre condicionados pela posição de cada classe na
dinâmica societária, em suas relações com o conjunto de instituições e das
práticas sociais que atuam no processo de estabelecimento de consensos,
das formas partilhadas e internalizadas de ver, sentir, interrogar e
representar a própria vida, conforme nos alerta Gramsci. Deste modo,
localizar as razões pelas quais na modernidade, ou em outros períodos
históricos, se produziu um tipo de percepção da infância e que se manifesta
através de certos sentimentos e imagens que não existiam antes indica um
percurso metodológico importante.
Retornando à contribuição de Ariès observamos que se essa não foi
sua preocupação central, de todo ela não esteve ausente em suas
abordagens como ao considerar que “a partir do século XV, as realidades e
161
os sentimentos da família se transformariam: uma revolução profunda e
lenta, mal percebida tanto pelos contemporâneos como pelos historiadores, e
difícil de reconhecer”. As transformações experimentadas pela família não se
justificavam como uma mudança interna como destaca o próprio autor: “o
fator essencial é bastante evidente: a extensão da freqüência escolar” (2006:
159). Porém, a mudança mais significativa se deu a partir de um período
não muito preciso entre o século XVII e o XVIII, quando as crianças, até
então vistas como adultos “em miniatura”, passaram a ser retratadas numa
outra condição, na qual a família dispôs de uma organização interna
diferente e passou a expressar por elas sentimentos que ganharam maior
visibilidade social.
As imagens sociais da infância foram, ao longo da história, largamente
produzidas em sua negatividade, tendo como referência central sua condição
diante do mundo adulto. A própria etimologia latina da palavra infans,
designando “sem fala”, remete aos múltiplos sentidos que a infância teve e
que vigorou por muito tempo em diferentes sociedades, visto que a
assimetria de sua relação com o mundo adulto não só se tornou numa
constante como se expressou através de traços bem particulares. Deste
modo, considerando as possibilidades abertas com os estudos de Philippe
Ariès, podemos reconhecer que a infância não representa um único modo de
ser imanente a esta categoria social, mas uma construção social mediada
pelas práticas e saberes de outras instituições sociais desde os tempos mais
remotos, conforme sublinha Walter Kohan:
Um detalhe interessante, ainda oferecido pela etimologia, é que
os gregos antigos, os que inventaram a filosofia na forma em que hoje a
pensamos e praticamos; os mesmos que inventaram a paidéia e tantas
outras coisas e tantas outras palavras, não inventaram a palavra
“infância”. Não é um dado menor. Inclusive os filósofos, que gostavam de
inventar palavras para coisas que só eles percebiam não sentiram
necessidade de inventar uma palavra para a “infância”. (...)
De modo que, para chamar às crianças, os gregos recorreram
a três campos semânticos: um estava ligado ao nascimento; outro estava
ligado à alimentação e um terceiro estava ligado à criação, mudança ou
novidade. De nenhum desses três campos tiraram um substantivo
abstrato como poderiam ter sido teknía, paidía ou neía. Talvez por
162
respeito ao fato das crianças não nascerem apenas de palavras ou delas
providos, deixaram a própria infância sem palavra. Porém, não a
deixaram sem conceitos, sem idéias, sem filosofia. Muito menos sem
educação. Assim, na Grécia Clássica há uma bateria de discursos
pedagógicos e filosóficos que supõem ou explicitam um conceito de
infância e um lugar para ela, no pensamento e nas instituições (2008:
43).
Assim, na antiguidade as imagens construídas sobre a infância como
“possibilidade”, “inferioridade”, “outro rechaçado” e “material da política”
revelavam na filosofia marcas de uma infância que se encontrava entre a
política e a educação (IBIDEM, 2005). Identifica o autor, em sua análise da
relação entre a filosofia e a infância na Grécia Antiga, particularmente em
Platão, “os elementos básicos de uma clássica pedagogia formadora”
assentados em uma “educação voltada para desenvolver certas disposições
que se encontram em estado bruto no sujeito a educar” como também a
intenção de “conformar, de dar forma, a esse sujeito, a partir de um modelo
estabelecido previamente”. A educação teria uma “função normativa”, seria
uma “tarefa moral” com a intenção de “ajustar o que é a um dever ser”, posto
que a “educação de A República é um modelo de pólis justa, trata-se
também ou, sobretudo, de uma normatividade e de uma tarefa política”
(IDEM: 57-8).
Ao afirmarmos que não faz sentido referirmos a um tipo de infância
imanente, sem historicidade, o que dizer das instituições que socialmente
organizam as práticas de cuidado, de proteção, controle e de socialização
que reafirmam ou negam as diferentes percepções da infância? Com certeza
a família desempenha e sempre desempenhou funções destacadas no
processo de construção social da infância, mas não necessariamente as
mesmas. Ao se resgatar na antiguidade, no medievo ou na modernidade o
lugar da infância na dinâmica social não se focalizará isoladamente as
crianças, mas práticas sociais que em maior ou menor amplitude estão
vinculadas à família e às demais instituições sociais. Se na antiguidade
clássica a filosofia foi capaz de ao pensar a infância apontar sua dimensão
política em função da vida na pólis, na modernidade a produção de um
163
sentimento de infância teve na família seu terreno de fertilização, entretanto,
foi em uma nova instituição que ela encontrou as condições da disseminação
desse sentimento para toda a sociedade: a escola.
As mudanças no âmbito das relações familiares e a produção de um
sentimento novo de infância passam a ser dinamizados, na sociedade
capitalista, pela ampliação das funções ideológicas e disciplinadoras de
outras instituições como a medicina, a escola e, posteriormente, o próprio
Estado com as políticas públicas. Cabe destacar que nesse percurso se
produziu um particular deslocamento da infância do espaço público para o
privado.
Acresce a isto o fato de a Modernidade ter confinado as
crianças ao espaço privado, ao cuidado da família e ao apoio de
instituições sociais – creches, reformatórios, asilos de menores,
orfanatos – cujo impulso eugenista inicial se caracteriza exatamente por
retirar da esfera pública os cidadãos mais jovens, especialmente se
apresentam indicadores potenciais de desviância ou se a indigência
econômica os remete par cuidados assistenciais. A privatização da
infância não opera um efeito de ocultamento e invisibilização da
condição social da infância - como acontece por exemplo, de forma
idêntica, com o trabalho doméstico da mulher, não tematizado como
atividade social e não referenciado como tradicionalmente como
atividade econômica – como concita um tipo específico de olhar
científico: a das ciências do indivíduo, da pessoa, da esfera privada e da
intimidade, especialmente a Psicologia e algumas das suas derivações,
nomeadamente a Psicopedagogia, a Puericultura, a Pedopsiquiatria,
etc. (SARMENTO, 2008: 19).
Aponta o autor que a forma institucional como as crianças foram
cuidadas e protegidas, pelos adultos, teve como conseqüência o
entendimento generalizado de que elas estavam “naturalmente” privadas do
exercício de direitos políticos. Concorreram para esta concepção a dimensão
de “incompletude”, “imaturidade” e “carência”, ou seja, daquilo que a criança
não dispõe em relação a um mundo centrado no adulto, assim como “a
concepção de cidadania ancorada na tradição liberal, classificada por
Marshall (1967) como o conjunto de direitos civis, políticos e sociais”. Neste
caso, a cidadania da infância, tal como a própria criança, estaria incompleta,
164
visto que, sobretudo no campo político, ela não pode votar e nem ser votada.
O alcance da cidadania plena esbarrava na condição de “imaturidade social
e política”, para a qual a modernidade forjou o caminho institucional a ser
trilhado:
o
da
escolarização.
A
escola
passou
a
representar,
contraditoriamente, o caminho de acesso à cidadania e a via de separação
das crianças do espaço público. A escola se tornou o lugar central onde a
infância adquiriu a dimensão de futuro, onde o presente se tornou apenas
uma etapa de preparação para a cidadania “que virá”.
A luta pelo reconhecimento da cidadania plena da infância se deu
como parte integrante das lutas sociais que atravessaram o final do século
XIX e todo o século XX, portanto, não deve ser analisada de forma
desvinculada das lutas pela redução da jornada de trabalho, contra a
exploração dos trabalhadores, particularmente das crianças e mulheres, pela
universalização do direito ao voto, pelo reconhecimento por parte do Estado
dos direitos humanos e sociais de vários segmentos sociais e contra uma
série de injustiças sociais. E não poderia ser de outro modo se
consideramos a infância enquanto uma categoria social justamente em
razão de sua vinculação à dinâmica da vida social. Deste modo, não se trata
de uma conquista descolada das mudanças e lutas em outras esferas da
sociedade, o que não significa desconsiderar as suas particularidades,
principalmente em função da força das imagens e das práticas sociais
produzidas sobre a infância. Segundo Sarmento, a cidadania da infância
sofreu uma redefinição em razão da “mudança de paradigmas na própria
concepção de infância, da construção de um arcabouço jurídico renovado e
da ampliação das formas de cidadania resultante da atuação contrahegemônica de agentes e ONGs centradas na infância”.
A cidadania da infância, neste contexto, assume um significado
que ultrapassa as concepções tradicionais, na medida em que implica o
exercício de direitos nos mundos de vida, sem obrigatoriamente estar
subordinada aos dispositivos da democracia representativa (ainda que
estes não sejam, por esse facto, menos importantes). Tão pouco, o
reconhecimento dos direitos de cidadania – em que a dimensão da
165
participação das crianças assume um relevo crescente – implica, por
esse facto, uma restrição nas experiências de proteção das crianças
pelos adultos, nomeadamente pelas famílias e pelo Estado (2007: 42).
Neste sentido, a própria delimitação etária se tornou um componente
importante dos processos de construção social da infância. A imediata
vinculação entre infância e criança, tão usual, é expressão de um tipo de
identificação entre a infância enquanto categoria social e o sujeito concreto
que tem lhe conferido maior visibilidade. A Convenção sobre os Direitos da
Criança das Nações Unidas, de 1989, estabeleceu como limite da infância
os 18 anos, o que implicou no reconhecimento de um amplo leque de
instituições e práticas sociais como necessárias para se assegurar esses
direitos. Muito embora tenha sido uma importante referência nos processos
de regulamentação dos direitos das crianças no Brasil, o Estatuto da Criança
e do Adolescente (ECA), Lei nº 8.069/90, aprovado no ano seguinte,
estabeleceu uma distinção etária, reconhecendo dentro daquela faixa etária
tanto as crianças quanto os adolescentes. Não se tratou de um preciosismo
ou de uma subordinação ao estabelecimento de ciclos e fases dentro dos
ciclos da vida26 que a especialização progressiva das ciências sociais e da
saúde produz, mas da consideração dos efeitos políticos de sua adoção em
uma conjuntura ainda fortemente marcada pelo paradigma da “infância
irregular” e pela tendência crescente de criminalização da pobreza. Não
podemos ignorar que os dispositivos legais e institucionais criados no campo
26
A progressiva delimitação dessas fases (primeira infância, segunda infância, pré-adolescência,
adolescência e adolescentes-jovens – caracterização decorrente da Política Nacional de Juventude que
aponta além deste segmento outros dois: jovens-jovens e adultos-jovens) tem levado a um tipo de
abordagem, do que antes estava “reunido na idéia de infância”, que exige cada vez mais
conhecimentos especializados e que produz recortes cujas fronteiras nem sempre são facilmente
identificáveis. Esta tendência diminui consideravelmente o campo de investigação sobre a infância.
Aliado a este fator, as baixas taxas de crescimento demográfico nesse segmento, decorrente da queda
da taxa de natalidade nos países europeus tem levado a ponderações sobre o “fim da infância”. Ao
referir-se à produção desse tipo de afirmação Sandra Corazza (2000) a situa, junto com tantas outras
que analisa sobre a infância, como constitutivas de campos de saber e poder que fazem “a questão do
infantil ser tão problemática” até se tornar uma “experiência fundamental”. Provocativamente, em
função das diferentes perspectivas de produção de discursos sobre a infância e seus usos, ela altera os
termos iniciais da questão sobre o “fim da infância” elaborando uma reflexão crítica sobre o que tem
determinado uma “história da infância sem fim”.
166
da infância estão diretamente relacionados à dinâmica das classes sociais,
produzindo padrões normativos que espelham a imagem hegemônica de
infância, vinculada às classes dominantes, e formas de controle e repressão
que incidem diretamente sobre as frações da classe trabalhadora.
Assim, no Brasil as práticas institucionais dirigidas à infância
percorreram um longo e conflituoso percurso histórico determinado pela
dinâmica de uma sociedade profundamente desigual. As imagens
produzidas acerca da infância “abandonada”, “perigosa”, “irregular”,
“criminosa”, “institucionalizada”, “assistida” e “tutelada” tiveram enorme
significado na formulação das ações governamentais, assim como foram, em
larga medida, por elas consolidadas. Até atingir um novo ordenamento
jurídico e institucional, expresso sobre o princípio da “proteção integral”,
conforme consta no Estatuto, as lutas sociais pelo reconhecimento da
cidadania da infância foram intensamente travadas tanto na esfera
internacional quanto no país. Muitas das tensões e dificuldades que hoje
encontramos na efetivação desta nova concepção são resultantes de seu
confronto com as marcas ainda presentes das imagens e práticas sociais
produzidas em outros momentos históricos. Para compreendermos a
dimensão da ruptura que se desejou provocar com a aprovação do ECA
basta verificarmos
a radicalidade de sua proposição se comparada aos
principais marcos da trajetória das ações dirigidas à infância no Brasil.
Atravessando três regimes de nossa história a primeira e mais longa
experiência de enfrentamento dos problemas relacionados à “infância
abandonada”, a Roda dos Expostos27, evidencia uma marca que se mantém
até os dias atuais: a forte presença das instituições religiosas no trato desta
situação. A Confraria da Misericórdia que foi incumbida dos expostos em
Lisboa transpôs para as Santas Casas na colônia a mesma tradição, muito
27
A Roda dos Expostos se institucionalizou na Europa como uma forma de abandono de crianças. O
nome deriva da forma cilíndrica de um mecanismo, dividido ao meio através de uma espécie de tampa
de madeira, fixado no muro ou janela de uma instituição que recebia os bebês abandonados. As
crianças eram depositadas no compartimento inferior e externo ao muro. Depois se “rodava” tal
mecanismo até a criança estar do lado do outro lado do muro. Então se puxava uma corda com uma
sineta avisando ao vigilante da instituição que uma criança acabava de ser abandonada.
167
embora nem todas as experiências de Roda dos Expostos no Brasil tenham
sido vinculadas a esta ordem. O que cabe destacar é que durante todo o
período de sua existência essa prática representou uma cobertura
minoritária em relação ao conjunto da “infância abandonada” no país. A
diversificação de instituições passa a ocorrer a partir dos anos de 1860, mas
ainda restritas à esfera filantrópica (MARCÍLIO, 2001).
Durante os primeiros anos da República essa situação não se alterou.
Para um país que transitou de uma forma de produção da riqueza assentada
no trabalho escravo para o trabalho assalariado organizado a partir da
constituição de uma força de trabalho imigrante em sua maioria, o descaso
social com a parcela mais explorada da sociedade se acirrava cada vez
mais. A formação da classe trabalhadora urbana foi uma condição histórica e
política fundamental para a emergência da questão social no Brasil.
Compreendida como “caso de polícia” expressou um conjunto de respostas
organizadas pelo Estado, com um forte componente repressivo, em relação
às demandas da classe trabalhadora. É nesse contexto que começou a ser
desenhado um aparato jurídico e institucional voltado para o enfrentamento
dos problemas relativos à “infância abandonada”; ampliada com o
agravamento das desigualdades sociais e, portanto, já não restrita à
situação dos expostos. A criação do Serviço de Assistência e Proteção à
Infância Abandonada e Delinquente em 1921, do primeiro Juízo de Menores
do país no Rio de Janeiro em 1923 e a aprovação do primeiro Código de
Menor em 1927 ao mesmo tempo em que apontam as primeiras iniciativas
do Estado, representando para o período o reconhecimento da dimensão
social da questão da infância, tornaram-se estruturas centrais na produção
de uma infância “delinqüente”, “irregular” e “perigosa” que marcou
profundamente a história das crianças dos extratos mais pobres da classe
trabalhadora como “menores”.
As questões afetas à infância no início do século XX passaram a ter
uma complexidade cada vez maior em razão das próprias condições em que
se operou o processo de urbanização e industrialização, devido às precárias
168
condições de moradia e higiene, a falta de serviços públicos essenciais,
entre eles a educação pública, e a intensa exploração do trabalho infantil. A
situação de abandono ganhou uma dimensão pública ainda mais visível e
variada, requerendo que a ação do Estado também tivesse maior amplitude.
Em seu nome justificar-se-á a criação de um aparato médicojurídico-assistencial, cujas metas eram definidas pelas funções de
prevenção, educação, recuperação e repressão. Em discurso
caracterizado pela dualidade – ora em defesa da criança, ora em defesa
da sociedade – estabelecem-se os objetivos para as funções acima: de
prevenção (vigiar a criança, evitando a sua degradação, que contribuiria
para a degeneração da sociedade); de educação (educar o pobre,
moldando-o ao hábito do trabalho e treinando-o para que observe as
regras do “bem-viver”); de recuperação (reeducar ou reabilitar o menor,
percebido como “vicioso”, através do trabalho e da instrução, retirando-o
das garras da criminalidade e tornando-o útil à sociedade; de repressão
(conter o menor delinquente, impedindo que cause outros danos e
visando a sua reabilitação, pelo trabalho) (RIZZINI, 2008:26).
A partir dos anos 30 as medidas oficiais em relação à infância se
diversificaram em razão da própria complexidade que a realidade assumiu
quanto em função da organização de um aparato estatal que se estruturou
em uma amplitude já com algumas distinções em relação àquela que existia
até então. No campo educacional a criação do Ministério da Educação e da
Saúde Pública em 1930, do Conselho Nacional de Educação, da
organização do ensino secundário e superior e a criação da Universidade do
Rio de Janeiro, que constituíram o escopo da chamada reforma Francisco
Campos em 1931, e o lançamento do Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova em 1932, são ilustrativos de como que a educação foi se tornando um
campo de disputa entre as principais forcas sociais e políticas no período:
educadores de inspiração liberal, Igreja Católica, movimentos sindicais e as
duas principais frações da burguesia, a agro-exportadoras e a industrial,
sobretudo, pela centralidade que passou a ter na construção de um projeto
de nação, como elemento estratégico na produção de uma identidade
nacional que a vida republicana não havia ainda conseguido forjar, quer no
plano administrativo da federação, quer no campo cultural (MONARCHA,
169
1989). Nesse processo de disputa a infância ocupou um lugar de destaque,
em particular na organização de um sistema educacional público28. As
disputas sociais e o antagonismo de classe se revelaram também com a
criação, no mesmo período, do Ministério do Trabalho (1932), compondo um
quadro institucional onde o campo da regulação social ganhou novos
contornos com a atuação mais incisiva por parte do Estado.
Esse novo arcabouço do aparato estatal foi forjado em sintonia com a
feição corporativista que o Estado foi assumindo. Para tanto, o governo
Getúlio Vargas adotou nos anos 40 uma série de medidas de alcance
nacional como parte de um esforço de retirar da órbita da relação entre
capital e trabalho os conflitos de classe, levando para dentro do Estado os
canais de negociação dos conflitos sociais e impregnando-as com sua
marca populista. Relacionadas à infância destacamos: a organização de
aparelhos nacionais que combinavam a coordenação e financiamento por
parte do Estado com o conjunto de instituições privadas existentes como o
Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS, 1940), o Serviço de
Assistência a Menores (SAM, 1941) e a Legião Brasileira de Assistência29
(LBA, 1942). Esta nova estrutura revelava uma divisão de competências e
ações dirigidas à infância e, em particular, à infância da classe da
trabalhadora: a educação pública a cargo do Ministério de Educação, o
estímulo à criação das creches passou a contar com a ação da LBA junto
como o Departamento Nacional da Criança (DNCr), enquanto o SAM teve
sua atuação voltada para a ordem social.
28
Para Irene Rizzini (2009) a questão da infância passou a ter uma dimensão política no que se
denominou de “ideal republicano”. Tal centralidade se deu no sentido de se produzir com urgência
intervenções que apontavam tanto para o sentido educacional, reforçando a concepção da criança como
futuro da nação, quanto no sentido correcional, neste caso focalizando “os menores”.
29
Cabe frisar que a LBA não surgiu como instituição pública. Ela surgiu como uma instituição privada
mobilizadora da população para o esforço de guerra decorrente do ingresso do País no conflito mundial
de 1940 (2ª Guerra Mundial). Ela foi reconhecida como órgão de colaboração com o Estado a partir do
Decreto nº 4.830 de 15 de outubro de 1942. Em razão de sua ampla e penetrante ação assistencial em
todo território nacional, voltada para as famílias dos soldados envolvidos no conflito, e de sua forte
atuação ideológica, o governo de Getúlio Vargas se apropriou desta estrutura para dinamizar o campo
assistencial. Na prática as funções do CNSS foram assumidas pela LBA, dada a sua maior e mais ágil
capacidade de ação no campo assistencial.
170
A atuação da LBA foi decisiva para a expansão das creches em todo
o território nacional e se tornou ainda mais emblemática para a forte
vinculação da pré-escola ao campo assistencial. Em 1967 o DNCr elaborou
um plano de amplitude nacional com o objetivo de desenvolver uma política
de assistência pré-escolar, o que não significou uma política de educação
para a pré-escola. Como desdobramento desse plano foi desenvolvido nos
anos 70 o Projeto Casulo, implantado pela LBA e que a partir de uma série
de ações destinadas à maternidade e à infância se configurou como um
efetivo programa de educação pré-escolar de massa (ROSEMBERG, 2001).
A atuação da LBA no apoio às creches e no campo da assistência social
acabou consolidando durante mais de 50 anos, até sua extinção no Governo
Fernando Henrique Cardoso, em 1995, uma cultura da pré-escola distante
das questões mais afetas ao campo educacional.
O SAM que surgiu com a função de orientar a política para a infância
teve seu campo de atuação redefinido pelo Decreto Lei nº 6.865 de 1944.
Sua vinculação ao Ministério da Justiça e aos juízos de menores acabou
determinando outro campo de competência. Dentre suas atribuições
podemos situar: a orientação e fiscalização de educandários particulares, a
investigação dos menores para fins de internação e ajustamento social, a
realização
do exame médico-psicopedagógico,
o
abrigamento e
a
distribuição dos menores pelos estabelecimentos, o incentivo à iniciativa
particular de assistência aos menores e o estudo das causas do abandono
(FALEIROS, 2009).
De acordo com Irma Rizzini (2007 e 2009), em um contexto ditatorial,
com o aumento progressivo do número de internação de “menores”,
“desvalidos”, “delinqüentes” e “transviados”, com a feição cada vez mais
clientelista da política de indicação de quadros gestores e as denúncias de
utilização dos internos como mão-de-obra explorada, maus-tratos e
corrupção, o SAM ganhou no imaginário popular, sobretudo a partir dos anos
50, a representação de uma verdadeira “Fábrica de Criminosos”. O
desenvolvimento de funções restritas à triagem e à internação de “menores”
171
encaminhados pelo Juízo de Menores caracterizou as ações do SAM,
durante 23 anos, como um tipo de atendimento no campo da infância que
sequer chegou perto de uma política “preventiva” ou “educativa”, como se
clamava nos meios jurídicos à época.
As críticas formuladas à falência da estrutura assistencial em torno do
SAM e o agravamento das condições sociais e institucionais nas quais os
“menores” se encontravam acabou por determinar a organização de uma
nova estrutura: a Fundação Nacional para o Bem Estar do Menor
(FUNABEM), regulamentada pela Lei nº 4.513 de 01 de novembro de 1964 e
que tinha como objetivos:
(...) assegurar prioridades aos programas que visem à
integração do menor na comunidade, através da assistência na própria
família e da colocação em lares substitutos, a apoiar instituições que se
aproximem da vida familiar, respeitar o atendimento de cada região
(FRAGOSO apud FALEIROS, 2009: 65).
Muito embora a idéia de se criar uma nova estrutura tenha sido
amadurecida durante um breve período de vida democrática, marcado por
intensas mobilizações sociais em torno das reformas de base que pudessem
promover uma condição de maior justiça social, a implantação da FUNABEM
e das Fundações Estaduais de Bem-Estar do Menor (FEBEM) ocorreu
durante a ditadura militar. As marcas centrais da ditadura no plano
ideológico e organizacional não tardaram a produzir fortes impactos nos
processos de gestão e nas formas de condução das práticas institucionais
dessas unidades. A larga disseminação da ideologia da “segurança
nacional”, fortemente amparada do ponto de vista legal e do aparato
repressivo do regime militar, associada à perspectiva tecnocrática que
engendrou e orientou a dinâmica de funcionamento da burocracia estatal,
tiveram forte incidência na estruturação da FUNABEM e das fundações
estaduais. Desde a arquitetura dos prédios onde funcionavam essas
unidades, que não guardava qualquer diferença com as unidades prisionais,
até a consolidação do binômio segurança-disciplina como eixo condutor das
172
ações institucionais, a FUNABEM também incorporou as práticas de maustratos e tortura que marcaram de forma trágica o período de maior
recrudescimento da ditadura militar, entre o final dos anos 60 e meados dos
anos 70.
A lógica tecnocrática acabou presidindo também o conjunto de
reformas educacionais, aprovada através da Lei nº 5.692 de 1971 que
organizou o ensino de 1º e 2º grau com uma forte ênfase na formação
técnica voltada para o mundo do trabalho. O reconhecimento da condição de
aprendiz a partir dos 12 anos de idade, introduzido na Constituição de 1967,
aliado à ênfase numa formação tecnicista, favoreceram, em muito, a
disseminação da perspectiva de ingresso precoce no mundo do trabalho
como a principal “alternativa educativa” de prevenção da condição de
“marginalidade” dos “menores”. As ações para a infância sob a ditadura
militar contribuíram para a consolidação de algumas tendências históricas e
o acirramento de outras. A educação pública se consolidava como elemento
de afirmação da dimensão moral do trabalho como perspectiva de ingresso
na vida adulta enquanto que o aparato ligado à ordem social potencializou
ainda mais a perspectiva de institucionalização das práticas de atendimento,
valorizando e reforçando o relacionamento com a própria instituição em
detrimento dos vínculos de convivência com a família e a comunidade.
A promulgação em 10 de outubro de 1979 do novo Código de Menor,
Lei nº 6.697, conservou a denominação que particularizou a condição social
e política da infância no Brasil durante quase todo o século XX e incorporou
expressamente a doutrina da “situação irregular”. Os fatores que poderiam
provocar ou favorecer atos e condutas irregulares eram imputados às ações
dos pais ou dos próprios “menores”. Aqueles que eram sentenciados como
“irregulares” em função das situações de: “desestruturação familiar”,
“abandono”, “carência econômica da família”, “conduta antissocial”, ou,
ainda, por cometerem alguma “infração”, por trabalharem ou ficarem na rua
em decorrência de terem evadido da escola ou fugido do lar, eram enviados
às instituições de recolhimento, triagem, ressocialização ou guarda. A
173
dinâmica da institucionalização do atendimento era fortemente justificada a
partir do entendimento de que “se a família não pode exercer ou não falha
no cuidado e proteção, o Estado toma para si esta função” (ARANTES,
2009: 195). Um dos aspectos que o novo Código alterou diz respeito à
facilitação do processo de adoção. No entanto, não promoveu nenhuma
mudança
significativa
em
relação
às
práticas
de
atendimento
já
desenvolvidas pelo complexo de instituições da FUNABEM. O quadro
político e institucional não era favorável à adoção de medidas com um
escopo ideológico muito diferenciado do que marcou o início de uma
“transição, lenta e gradual”, conforme impuseram os dois últimos governos
do período de ditadura militar dos generais Ernesto Geisel e João Baptista
de Figueiredo.
O fim da ditadura, contudo, não ocorreu exatamente sob o formato
que o comando militar desejava, seja pelas disputas internas nesse âmbito,
expresso em situações de terrorismo como os atentados no show em
comemoração ao dia do trabalhador no Riocentro, na cidade do Rio de
Janeiro, e nas explosões de bombas em diferentes estabelecimentos
públicos, seja pela capacidade de organização de determinados segmentos
sociais que atuaram de forma decisiva na resistência à ditadura e no
processo de afirmação da sociedade civil como espaço de negociação e de
disputas ideológicas. A intensa mobilização de diferentes forças sociais foi
um fator decisivo para que uma nova institucionalidade pudesse ser debatida
e construída na dinâmica contraditória da sociedade civil que emergiu no
processo de redemocratização no início dos anos 80.
A atuação da Pastoral da Criança, vinculada à Igreja Católica, as
ações do UNICEF e de grupos de defesa dos direitos humanos e das
crianças, em especial no plano internacional, a mudança de paradigmas no
campo jurídico, o embate travado no congresso e, sobretudo, na sociedade
civil pelos partidos políticos de esquerda, a atuação de algumas ONGs no
campo do atendimento e da assessoria aos movimentos sociais e os
próprios movimentos sociais em defesa dos direitos da infância, com
174
particular destaque ao Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua
(MNMMR) exerceram forte pressão social para a discussão da questão dos
direitos da infância sob novas bases e contribuíram, sobremaneira, para a
aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente em 1990. O cenário
institucional também se mostrava mais favorável diante da valorização da
cidadania, dos direitos humanos e sociais constantes da Nova Constituição
Federal de 1988 e que já pautavam a agenda de mobilização e discussão de
vários daqueles grupos, também no processo constituinte.
Particularmente no Estado do Rio de Janeiro teve início em 1987 uma
experiência
de
desinstitucionalização
do
atendimento
no
bojo
das
discussões que culminariam na aprovação do ECA. A criação dos Centros
de Recursos Integrados de Atendimento ao Menor (CRIAM) fez parte do
esforço de diminuir as escolas de internação. A expansão desses
equipamentos a partir da criação do Departamento Geral de Ações SócioEducativas, em substituição à antiga FEBEM, acabou por representar uma
mudança parcial, visto que após a aprovação do ECA se consolidaram como
unidades de cumprimento de medidas de semi-liberdade e liberdade
assistida, o que não foi suficiente para substituir as instituições de internação
que continuaram a existir. O potencial contido na proposta do CRIAM, em
um contexto de transição para o Estatuto, não foi suficiente para reverter as
práticas institucionais que se desejava alterar com as ações que seriam
realizadas sob uma nova perspectiva pelo então “novo quadro” de “agentes
educacionais”. Seja por causa das condições nas quais a proposta foi de
fato implantada, diferentes das previstas (SALLES FILHO, 2004), ou porque
as dificuldades não se localizavam no âmbito “da qualificação ou tipo de
funcionários, mas na natureza do próprio sistema correcional” (VOLPI,
1997).
Os primeiros anos de vigência do ECA foram marcados por
mudanças institucionais que não tiveram longa duração como a criação da
Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA) aprovada
pela Lei nº 8.029 de 12 de abril de 1990, dos Centros Integrados de
175
Atendimento às Crianças (CIACs) e que depois passaram a atender pelo
nome de Programa de Atendimento Integral à Criança (PRONAICA), criado
no governo Itamar Franco pela Lei nº 8.642 de 31 de março de 1993, sob a
coordenação do Ministério da Educação, mas que manteve a estrutura dos
CIACs do governo Collor de Mello. A mudança institucional mais significativa
ocorreu um ano após a aprovação do ECA com a criação do Conselho
Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), através da
Lei nº 8.242 de 12 de outubro de 1991, e que em uma longa trajetória de
lutas sociais se consolidou como um órgão de fato paritário na forma de
representação da sociedade civil e do governo, exercendo funções
importantes no processo de gestão e controle das políticas voltadas para as
crianças e os adolescentes.
A afirmação do novo princípio da “proteção integral” como orientação
das ações no campo da infância e da juventude exigiu o reordenamento das
instituições do judiciário, com a extinção dos Juizados de Menores e a
criação dos Juizados da Infância e da Juventude, a atuação do Ministério
Público (MP) e a criação das Promotorias da Infância e da Juventude, a
criação das Delegacias de Proteção à Criança e ao Adolescente (DPCA), a
criação dos Conselhos Estaduais e Municipais de Direitos da Criança e do
Adolescente (CEDCA e CMDCA) e dos Conselhos Tutelares (CTs). A partir
destas instâncias a política para criança e para o adolescente caminhou com
muitas lutas, resistências e dificuldades de várias ordens, para a sua
efetivação na esfera local, também se sintonizando à tendência de
descentralização impulsionada pelos novos desenhos institucionais das
políticas públicas após a aprovação da Constituição Federal de 1988.
Compõem também este novo quadro institucional os Fóruns Permanentes
de Entidades Não-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criança e
Adolescente (Fórum DCA) de âmbito nacional, estadual e municipal que
atuam no processo de mobilização e participação nas instâncias de controle
social das instituições da sociedade civil que atuam com a política de
atendimento.
176
A implantação do ECA, assim como das demais políticas públicas que
tiveram sua arquitetura institucional modificada pelos novos dispositivos
constitucionais, como ocorreu na saúde com a aprovação da Lei Orgânica
da Saúde (LOS, Lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990), na assistência
social através da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, Lei nº 8.742 de
07 de dezembro de 1993) e com a própria educação a partir da aprovação
da LDB em 1996, se deu em um contexto extremamente contraditório,
conforme já sinalizamos, haja vista a tradução das conquistas sociais no
plano legal ter ocorrido em um período histórico marcado pelo pleno avanço
do ideário neoliberal, que redesenhou numa direção oposta as funções do
Estado na garantia dos direitos sociais. A questão do financiamento das
políticas públicas se tornou um elemento central para todos aqueles que
direta e indiretamente estavam envolvidos com as políticas públicas,
revelando, no entanto, lógicas e tratamentos completamente diferenciados.
De um lado a adoção de racionalidades de financiamento ancoradas nos
diagnósticos e orientações dos organismos multilaterais, como no caso da
política de educação, e, de outro, a ausência de vinculações fixas à receita
como no caso da política para a infância e para a juventude.
(...) O governo federal sai de cena, de forma unilateral, e reduz
drasticamente a dotação de recursos para o setor. O fim da FunabemCBIA e a LBA é acompanhado da progressiva diminuição de repasses
para estados da Federação, fundações ou entidades privadas. Também
as organizações européias, que no momento da elaboração do Estatuto
tinham relevante papel estimulando novas estratégias ou programas de
intervenção, passam, após a queda do Muro de Berlim, a subsidiar
fortemente o Leste de seu próprio continente. E ainda o Unicef – Fundo
das Nações Unidas para a Infância e a Adolescência – passa por
profunda crise, com cortes de recursos.
Ora, os fundos que, previstos pelo Estatuto, teriam por origem
contribuições como doações ou recursos provenientes do orçamento de
estados e municípios, encontram-se de fato esvaziados. Não foi pensado
em fontes fixas, alíquotas de arrecadação ou taxas e impostos para
cobrir custos de sua implantação. Assim, estamos diante do
empobrecimento da área. Os programas e projetos deixam de ter
continuidade. Vivemos a desresponsabilização e a descontinuidade, a
institucionalização do provisório (BAZÍLIO, 2006: 27).
177
As bases éticas, jurídicas, políticas e sociais da política para a
infância consolidadas no Estatuto apontavam para a superação de muitas
das heranças dos Códigos de Menores, em particular no que se refere à
judicialização das questões referentes à infância. A grande inovação, neste
sentido, se deu a partir da criação de uma instância não jurisdicional,
permanente e autônoma, vinculada à sociedade civil com a finalidade de
zelar pelo cumprimento dos direitos das crianças e dos adolescentes, como
consta no artigo 131 do Estatuto, o Conselho Tutelar. Sob o prisma da
garantia dos direitos e da assessoria ao poder local na elaboração de
proposta orçamentária para a condução de planos e programas de
atendimentos - conforme consta do artigo 136 que trata das suas atribuições
-, os Conselhos Tutelares possuem uma forte dimensão propositiva. Muito
embora a concepção que orienta sua atuação seja a de maior envolvimento
da sociedade civil, criando um espaço público de intermediação entre as
situações identificadas no cotidiano das cidades e a rede de serviços sociais,
a consolidação de uma larga tradição cultural autoritária e centrada em
interesses privados, produziu uma série de distorções no trato cotidiano das
situações de conflito que chegam a essa instância.
A partir do Estatuto se reconheceu, pela primeira vez na trajetória das
ações dirigidas à infância, a sua cidadania, particularmente através de um
conjunto de artigos que afirmam os direitos sociais e individuais das crianças
e adolescentes “como pessoas em condição particular de desenvolvimento”.
Como também se avançou de forma inovadora em relação ao tratamento
das questões relativas à política de atendimento, às medidas protetivas, aos
atos infracionais e suas correspondentes medidas socioeducativas, como
também quanto às responsabilidades dos pais, do judiciário, do Ministério
Público e do Conselho Tutelar, detalhando um conjunto de medidas e
procedimentos de forma a não propiciar brechas que possam colocar em
risco a garantia dos direitos prescritos. Englobou, ainda, preocupações
relativas à garantia de acesso às políticas sociais básicas, à municipalização
do atendimento e ao direito à convivência familiar e comunitária,
178
confrontando com aspectos cruciais e duramente criticados na condução das
políticas “menoristas”.
As mudanças conceituais, pedagógicas e institucionais presentes no
Estatuto esbarraram em uma série de obstáculos que vão desde a arraigada
cultura de institucionalização do atendimento, equipamentos inadequados
face às novas exigências legais, até a falta de clareza sobre o significado e
alcance das medidas socioeducativas. Assim, muitos dos programas
dirigidos aos adolescentes visando a qualificação para o trabalho, a melhoria
das condições de escolarização e a valorização da cultura jovem, ainda
esbarram na descontinuidade das ações governamentais, no distanciamento
das demais políticas públicas, assim como na falta de subsídios que de fato
favoreçam o desenvolvimento das atividades laborativas e de exercício da
cidadania tal como previstas em suas proposições originais (LEAL, 2004).
Deste modo, se é inegável o avanço provocado pelo ECA em termos
da alteração de rumos proposta para a política da infância, também não se
pode ignorar as adversidades que tanto as condições institucionais herdadas
quanto as produzidas no percurso de sua implementação têm determinado.
Temos de olhar com objetividade as ações e, sem meias
palavras, afirmar: nas unidades federadas mais populosas, a prática das
“medidas socioeducativas” (ou o que se faz em nome delas) não está
produzindo os efeitos desejados: a) a violência institucional não foi
reduzida – o fantasma “padrão Febem” está longe de ser eliminado; b)
do ponto de vista ideológico, grande parte do Judiciário e demais atores
envolvidos mantêm opção pela criminologia moderna (positivista),
desejam apenação e proporcionalidade ao delito cometido e buscam
“brechas” na legislação e trâmites administrativos para assegurar a
“merecida punição”; c) boa parte das instituições de internação encontrase desequipada, com quadros insuficientes e/ou malformados ou, ainda,
atuando numa perspectiva “corporativista” que unicamente prioriza seus
interesses – não desejo confundir sadias práticas sindicais que
promovem o respeito do trabalhador com algumas atitudes tomadas para
garantir a continuidade dos mecanismos de corrupção e privilégios no
interior destas instituições; d) os programas de liberdade assistida não
contam com investimentos suficientes e, portanto, não conseguem bom
desempenho ou credibilidade para se constituírem em alternativas
eficazes, reduzindo o tempo de internação (BAZÍLIO, 2006: 49).
179
A implementação do Estatuto tem se dado, ao longo de seus quase
vinte anos, através de intensas disputas travadas no interior das instituições
de atendimento, no campo jurídico, no legislativo - especialmente no que
tange às sempre recorrentes propostas de diminuição da idade penal, nas
instâncias de controle social -, nos três níveis de governo – com certa ênfase
nas
dificuldades
de
se
viabilizar
a
municipalização
das
medidas
socioeducativas - e naquelas instituições que tiveram sua dinâmica alterada
em função das necessidades desse sistema de garantia de direitos. Cabe
destacar que a partir do Estatuto as ações dirigidas à infância ganharam o
status de uma política pública cuja gestão e execução se particulariza pela
necessidade de combinar esforços envolvendo as políticas das outras áreas
sociais. Historicamente organizadas de forma setorial a partir de dois
recortes centrais - o temático, como ocorre com as políticas de saúde,
assistência e educação, e por segmento social, como nas políticas para a
juventude, o idoso e a mulher, entre outras -, invariavelmente, as políticas
públicas, a partir do novo quadro constitucional, na sua própria estrutura
apontam a necessidade de algum grau de articulação intersetorial, seja no
âmbito da gestão, da execução ou em ambos. A política voltada para a
infância ganhou, neste sentido, uma dimensão plural, envolvendo as ações e
programas das políticas de educação, de assistência social, de saúde, de
lazer, de esporte e de cultura que se dirigem a esta categoria social.
A perspectiva de intersetorialidade no campo das políticas da infância
está posta, preliminarmente, como um princípio estruturador, o que não
significa, necessariamente, seu desdobramento para o campo da gestão ou
da execução. A sua garantia em todas as dimensões que envolvem uma
política pública se tornou, a bem da verdade, mais um dentre os vários
desafios postos para aqueles que atuam nesta área. A mutabilidade da
vinculação da gestão das políticas dirigidas à infância entre e dentro das
diferentes secretarias, subsecretarias, secretarias especiais, coordenações e
divisões da gestão governamental, particularmente nas esferas estaduais e
180
municipais, tem sido bastante ilustrativa de como a infância tem sido tratada
mais como política de governo do que de estado.
No âmbito da execução as dificuldades não são menores, sendo
acentuadas pela tendência de deslocamento para a esfera privada, pessoal
e familiar, de questões que são de natureza pública, tencionando as
relações interinstitucionais que envolvem as unidades de atendimento, as
instituições responsáveis pelo cumprimento de medidas socioeducativas, as
unidades de saúde, os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS)
e, particularmente, os Conselhos Tutelares e a escola (SCHEINVAR, 2005).
Tensões que revelam que há ainda um amplo caminho a ser percorrido no
sentido da incorporação do princípio da “proteção integral” e dos direitos da
infância enquanto responsabilidade de um amplo leque de instituições que
precisam atuar de forma articulada.
Historicamente as ações dirigidas à infância consolidaram um tipo de
setorialização da realidade, destacadamente, a partir de suas dimensões
educacionais, assistenciais e jurídicas, cujos efeitos ainda estão presentes
na dinâmica de várias instituições. Romper com as práticas setoriais que
mantêm fortes vínculos com a noção de “menor”, e todas as adjetivações
dela derivadas, se coloca como uma tarefa político-pedagógica das mais
urgentes. Neste sentido, a intersetorialidade não se circunscreve apenas ao
campo das ações governamentais e das políticas públicas, adquire o sentido
de conhecimento da realidade e se constrói também nas relações com a
sociedade civil. A conquista da cidadania da infância tem nas políticas a ela
dirigidas um marco central, mas não se restringe às mesmas, tendo em vista
o significado histórico e a dimensão estrutural das próprias políticas na
sociedade capitalista. Tanto as políticas públicas como as instituições que as
materializam são determinadas, em última instância, pelas contradições que
particularizam a dinâmica social, mas também, como instâncias mediadoras
da própria vida social acabam por atuar na sua reprodução. Portanto, a
produção social de outra forma de tratar, pensar e se relacionar com a
infância não ocorre a despeito da dinâmica da realidade, das práticas
181
hegemônicas que se reproduzem, destacadamente, naquelas instituições
em que a infância significa mais do que um discurso ou uma imagem, mas
uma vivência concreta.
A criança, ao nascer, necessariamente ingressa no “mundo dos
adultos”, que na realidade é um mundo em que existem pessoas de
diferentes idades. Se os adultos exercem a hegemonia dos processos
sociais, há que se pôr em questão os processos como são recebidos os
novos membros da humanidade na vida social, nos diferentes lugares,
momentos, grupos sociais, etc. A defesa da necessidade da educação
fundada nas instituições familiar e escolar fez dessas instituições o novo
“mundo dos adultos” pelo qual elas deveriam passar (KUHLMANN JR. e
FERNANDES, 2004: 22).
Considerando as funções ideológicas e as práticas pedagógicas que
particularizam a família e a escola em nossa sociedade, assim como as
contradições que as determinam e aquelas que são reproduzidas pela
mediação delas, a construção social de uma da cidadania da infância é ao
mesmo tempo uma condição, resultado de conquistas sociais importantes,
mas também um projeto, um horizonte de possibilidades que ainda não
fazem parte integralmente da vida cotidiana. Por essa razão, as políticas
públicas para infância, na sociedade atual, têm na família e na escola duas
instituições centrais no processo de reprodução das imagens e práticas
hegemônicas e de produção de uma contra-hegemonia que tem fortalecido a
concepção de cidadania que se constrói no presente e não aquela que se
“educa” apenas para o futuro.
O entrelace entre a família e a escola nas políticas públicas para a
infância tem marcado profundamente o campo da educação, mas em
particular a educação infantil. Há décadas verificamos a mobilização social
para que as creches e as pré-escolas sejam equipamentos públicos
presentes na maioria das comunidades. Uma trajetória que delimita hoje um
campo teórico e político repleto de conflitos, polêmicas e desafios em torno
do crescimento mais comunitário do que público de seus estabelecimentos,
da dualidade entre as redes públicas e privadas – aqui tomada em toda a
sua diversidade: comunitária, filantrópica religiosa e empresarial -, da sua
182
trajetória assistencial e da transferência para a área de educação, do
confronto e da articulação entre o cuidar e o educar no cotidiano dos
profissionais da educação, da municipalização de sua oferta, da indefinição
à insuficiência das fontes de financiamento, da relação com o ensino
fundamental e da construção do projeto político-pedagógico. A cidadania da
infância tem se forjado também na luta pela consolidação e ampliação da
educação infantil como política pública, o que na história da educação
representa um grande esforço coletivo voltado para dar visibilidade a uma
prática nem sempre reconhecida nas esferas governamentais.
Ausência de legislação, no entanto, não significa ausência de
política. Ao contrário, ela caracteriza a política educacional voltada para
o pré-escolar como estagnada e omissa, plena de medidas concretas de
amplo alcance. Nesse contexto onde escasseiam os recursos e o apoio
público, alternativas de diversos grupos espalhados por todo o País não
podem ser ignoradas, como não se pode ignorar a grande massa
excluída de seu atendimento por falta não só de legislação, mas
também, e principalmente, de medidas práticas que a efetivem
(KRAMER, 1992:94).
O acesso à educação infantil é um dos direitos a serem assegurados
a partir das ações do poder público municipal e que, apesar de constar em
diferentes legislações, ainda não adquiriu a condição de um componente
inscrito no cotidiano da maioria absoluta das cidades brasileiras. Diante da
insolvência de grande parte dos municípios no Brasil, que não conseguem
sobreviver sem os recursos oriundos de diferentes fundos, visto não terem
arrecadação suficiente para arcarem com sua folha de pagamentos e,
menos ainda, para desenvolverem ações próprias, as políticas para a
infância, de um modo em geral, e as de educação infantil, em particular,
acabam se restringindo às desenvolvidas pelo conjunto de instituições de
natureza filantrópica ou comunitária. A aprovação do FUNDEB embora tenha
representado um avanço, com a incorporação da educação infantil, não
significou, de imediato, a possibilidade de reversão deste quadro; muito ao
contrário, pois permitiu, por quatro anos a contar de sua aprovação, o
repasse de recursos para as unidades de educação infantil de natureza
183
filantrópica e comunitária, conforme consta dos parágrafos 1º, 3º e 4º do
artigo 8º da Lei nº 11.49430, o que, nessas condições, representa a
consolidação e a expansão de uma rede onde os estabelecimentos públicos
não necessariamente se tornarão o padrão de referência de sua
organização. Nicolas Davies aponta a inconstitucionalidade desse repasse
por duas ordens de fatores: primeiro porque não se tratam de instituições
públicas, enquanto que o FUNDEB se destina a financiar instituições
públicas e, em segundo lugar, pelo fato delas não integrarem nem as redes
estaduais e municipais, embora façam parte dos sistemas estaduais e
municipais de educação conforme consta da LDB (2008).
Garantir o acesso à educação infantil é tão crucial quanto assegurar
sua qualidade, o que, por seu turno, exige outra gama de enfrentamentos e
investimentos. Embora se relacionem também diretamente à questão dos
recursos financeiros não se reduzem a eles. A necessidade de processos
contínuos de formação e qualificação dos profissionais da educação infantil
é um desafio que assume proporções ainda maiores diante das marcas
históricas de desenvolvimento da dimensão assistencial que se revestiu a
pré-escola no Brasil, como também pela cambiante institucionalização dos
processos de formação em nível superior para os professores da Educação
Básica previstas na LDB (LINHARES e SILVA, 2003).
30
Constam dos parágrafos em questão que “§ 1o Admitir-se-á, para efeito da distribuição dos
recursos previstos no inciso II do caput do art. 60 do ADCT, em relação às instituições comunitárias,
confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos e conveniadas com o poder público, o cômputo das
matrículas efetivadas na educação infantil oferecida em creches para crianças de até 3 (três) anos. (...)
§ 3o Admitir-se-á, pelo prazo de 4 (quatro) anos, o cômputo das matrículas das pré-escolas,
comunitárias, confessionais ou filantrópicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público e
que atendam às crianças de 4 (quatro) e 5 (cinco) anos, observadas as condições previstas nos incisos I
a V do § 2o deste artigo, efetivadas, conforme o censo escolar mais atualizado até a data de publicação
desta Lei. (...) § 4o Observado o disposto no parágrafo único do art. 60 da Lei no 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, e no § 2o deste artigo, admitir-se-á o cômputo das matrículas efetivadas, conforme
o censo escolar mais atualizado, na educação especial oferecida em instituições comunitárias,
confessionais ou filantrópicas sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público, com atuação
exclusiva na modalidade.” (BRASIL, 2007).
184
Formação que tem se desenhado no sentido de conjugar o cuidar e o
educar como uma particularidade do trabalho dos profissionais da educação
infantil e que, não deixando de reconhecer as ações no campo da
assistência social e da saúde como direitos sociais importantes e
necessários à cidadania da infância, é quem deve orientar as ações
pedagógicas nas creches e pré-escolas. Uma concepção que provocou
grande polêmica, não apenas pela demarcação de fronteiras com as demais
políticas setoriais e seus respectivos profissionais, mas, sobretudo, dentro
da própria área de educação. E que, para Sônia Kramer, tem um forte
componente político, na medida em que o questionamento em relação à
afirmação de um trabalho pedagógico na educação infantil se deu no
momento em que a “população antes excluída da educação infantil,
começou a freqüentá-la”, vivenciando uma experiência educativa de
“ingresso no mundo da leitura e da escrita”. Deste modo, também com forte
ênfase política, reconhece a autora que a educação infantil não pode se
reduzir a uma antecipação/preparação para o ensino fundamental como
muitos desejam.
Lembro que infans etimologicamente significa sem voz e
alumni quer dizer sem luz. Ora, não nos interessa que a criança passe
de uma situação onde está “sem voz” para outra onde permanece “sem
luz”, como se em ambas fosse depositária passiva da fala do outro, da
razão, do esclarecimento, tendo a creche, a pré-escola ou a escola a
função de dar a luz! Não podemos continuar a olhar as crianças como
aqueles que não são sujeitos de direitos. Precisamos aprender com as
crianças, olhar seus gestos, ouvir suas falas, compreender suas
interações, ver suas produções (2006:80).
A educação infantil como componente importante de consolidação da
cidadania da infância deve estar voltada para a possibilidade de
aprendizagem da criança, de seu ingresso no mundo da escrita e da leitura
enquanto “imersão e produção na/da cultura”.
Políticas para a infância têm o papel de garantir que o
conhecimento produzido por todos se torne de todos. É importante
fortalecer tradições e laços culturais dos diversos grupos, mas graças ao
185
conhecimento universal poderemos escapar do isolamento, do
estreitamento das relações, da perda de humanidade. Políticas para a
infância podem exercer importante papel ao reconhecer as diferenças
combatendo a desigualdade, ao garantir a posse do conhecimento,
questão central à distribuição do poder. O conhecimento universal e a
compreensão da história possibilitam superar a particularidade. Falar de
conhecimento é falar de cidadania (IDEM, IBIDEM: 98-9).
A educação infantil adquire assim uma dimensão não restrita às
práticas
pedagógicas
que
se
organizam
no
interior
dos
seus
estabelecimentos e nem à esfera privada dos relacionamentos das famílias
com as creches e pré-escolas, tornando-se um componente imprescindível à
construção da cidadania da infância a partir de seu reconhecimento como
política pública e da conseqüente interface, em outro patamar, com as
demais políticas para a infância. A idéia de que, desde cedo, a criança se
relacione com o acervo cultural acumulado pela humanidade ressalta nesta
concepção de educação infantil sua dimensão pública, como condição de
mudança de rumo de um percurso histórico que transformou a escolarização
em um afastamento desta esfera, tomando a socialização como uma prática
circunscrita ao espaço do privado. É evidente que em uma sociedade
marcada por profundas desigualdades sociais essa perspectiva se coloca
como mais um dos desafios no processo de consolidação da cidadania da
infância e que não está descolada das lutas travadas pelos demais
segmentos sociais.
A possibilidade de ao acessar a cultura de nosso tempo como parte
do processo de aprendizado representa a construção de uma experiência
que confronta, necessária e pedagogicamente, realidades, modos de vida
distintos. Inscreve-se como prática pedagógica em um leque de outras
práticas educativas que as políticas públicas, as instituições sociais e a
cidade também produzem. Requer um esforço de ressignificação que
indique a direção e o modo desses relacionamentos: um projeto políticopedagógico.
186
Para nós, não há sombra de dúvida em torno do direito que as
crianças populares têm de, em função de seus níveis de idade, ser
informadas e formar-se de acordo com o avanço da ciência. É
indispensável, porém, que a escola, virando popular, reconheça e
prestigie o saber de classe, de “experiência feito”, com que a criança
chega a ela. É preciso que a escola respeite a acate certos métodos
populares de saber coisas, quase sempre ou sempre fora dos padrões
científicos, mas que levam ao mesmo resultado. É preciso que a escola,
na medida mesma em que vá ficando mais competente, se vá tornando
mais humilde. O conhecimento que se produz social e historicamente,
tem historicidade. Não há conhecimento novo que, produzido, se
‘apresente’ isento de vir a ser superado (FREIRE,2005: 45).
A educação infantil, no âmbito da educação básica, se torna um dos
pilares da valorização da infância que vem sendo construída como parte de
um processo social mais amplo e para o qual contribuiu de forma singular a
aprovação do ECA e o reconhecimento da assistência social como política
pública integrante da seguridade social, sobretudo a partir da aprovação da
LOAS, em 1993, e da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) que
cria o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), em 200431. Pois, são
essas as condições institucionais que podem garantir a “proteção integral da
infância” como um direito de fato. O desenho assumido pelas políticas da
infância ganha, assim, tonalidades cada vez mais intersetoriais.
A experiência da infância na cidade, em uma sociedade dinamizada
por contradições sociais tão gritantes, tem sido mediada por um leque de
instituições públicas e privadas que tanto fortalecem quanto esvaziam o
conteúdo político e pedagógico de construção de sua cidadania. A infância
que se esconde sobre as tramas da vida privada e nelas se busca as causas
e as razões de seu porvir não é a mesma que tem nos espaços e na esfera
pública sua possibilidade real e concreta de reconhecimento, visibilidade e
educação.
31
A assistência social como política pública envolve um conjunto de garantia de direitos de prevenção
e proteção social que se estrutura a partir da PNAS e do SUAS em uma rede de proteção social básica
e especial fundada na cidadania, na provisão de um conjunto de seguranças (acolhida, de convívio
social, de autonomia e rendimento, de equidade e de travessia) e num sistema de monitoramento de
riscos e de defesa de direitos, realizados através de serviços, benefícios, programas, projetos,
monitoramento e do trabalho social (SPOSATI, 2004).
187
A infância que se forja no entrelace das políticas públicas, na
articulação interinstitucional entre a escola, os Conselhos Tutelares, os
conselhos municipais de políticas públicas, os organismos de cultura e a
vida comunitária é a aquela que afirma os direitos individuais e sociais como
resultante de um processo histórico e de ações político-pedagógicas que se
confrontam com a hegemonia do consumo, do individualismo exacerbado e
da
subordinação
incondicional
a
uma
vida
urbana
alienada
de
pertencimentos e desejos. Por esse motivo, algumas das experiências mais
marcantes no relacionamento dos viventes com a cidade, como as da
Cidade Educadora, o movimento da Escola Cidadã e do Orçamento
Participativo, visto que sublinham na vida cotidiana e seus problemas as
perspectivas de enfrentamento como um processo não só coletivo, mas
político e educativo acabaram convergindo em uma singular experiência de
construção da cidadania da infância, a do “Orçamento Participativo-Criança”
da cidade de São Paulo, realizada durante a gestão de Paulo Freire à frente
da Secretaria de Educação no início final dos anos 80.
Para a maioria das crianças, é a escola que marca o início da
sua atuação pública. É na escola que muitas delas vivenciam o primeiro
encontro com a sociedade organizada e têm a oportunidade de, por meio
da participação, começar a construir sua autonomia. Dessa forma,
educar na e pela democracia pressupõe cuidar dos discursos e das
práticas cotidianas da escola de modo a oferecer oportunidade às
crianças e jovens de se construírem como cidadãos e cidadãs para uma
Cidade Educadora e para a construção de urna "rede de proteção social"
com a íntima presença e contribuição das crianças e da juventude.
Pressupõe, ainda, cuidar da construção de valores, respeito e
responsabilidade frente aos espaços públicos e frente às relações
democráticas de convivência. Oferecer oportunidades de aprender a
decidir coletivamente, de vivenciar e experimentar a validade do diálogo
crítico como mediador dos conflitos, a construir, em grupo, acordos
provisórios ou mais duradouros, a impacientar-se diante da divergência
ou discordância, mas manifestar-se com respeito e justiça, a definir
prioridades diante de tantas escolhas. Educar para e pela cidadania e
democracia pressupõe criar condições para que o cidadão e a cidadã se
construam no cotidiano da escola, nas pequenas ações e relações do
dia-a-dia.
O Orçamento Participativo-Criança é um “inédito viável” (Paulo
Freire) porque propõe uma nova forma de governar, proporcionando às
crianças, jovens e adolescentes a oportunidade de vivenciar os
princípios da cidadania que defendemos. Os alunos são convidados a
188
pensar sobre si mesmos, sobre a escola, a comunidade, sobre seus
desejos e expectativas, sobre seu projeto de vida, sobre o projeto de
cidade. São convidados a observar seu entorno e apresentar demandas,
justificá-las, discuti-las, orçá-las, priorizá-las. São educados para
entender que projetos têm custos, exigem planejamento e tomada de
decisões (GADOTTI, 2005:3) (grifos do autor).
A cidadania da infância requer não só um conjunto articulado de
políticas públicas, ela necessita de práticas diferenciadas que as teçam das
tramas da vida social, constituindo outras possibilidades de vida urbana a
partir da própria realidade, das condições alienantes da hegemonia do
capital. É neste sentido que as reflexões de Walter Benjamin abrem uma
nova perspectiva para se pensar a infância. Recorrendo a algo valioso em
sua construção metodológica: as reminiscências, ele resgata em seus
escritos um conjunto de recordações que se singularizam não por serem as
“suas lembranças”, não por indicarem a perspectiva ou o modo de olhar de
“uma criança”, mas por representarem um momento histórico, um modo de
compreender a sociedade no qual o individual não se desvincula do coletivo.
Nele a infância não se reduz a um tempo passado, não se esgota numa
linearidade temporal, ao contrário, ganha sentido por fundar a história do
homem. A infância para Benjamin não é um esquecimento ou uma memória
aprisionada em um tempo, mas a própria possibilidade de se ter uma
história.
As dimensões do infantil na criação, no ato de brincar, de dar e mudar
os nomes, de colecionar brinquedos e de manusear os vestígios e os restos
instigando a imaginação, vão sedimentar uma concepção de infância que
não se limita ao determinismo etário, não se enclausura numa única etapa
da vida humana, pois se torna uma condição da vida humana, da sua
capacidade de mudar e dar significado às coisas, à própria vida. O infantil
em Benjamin não carrega a pecha do que ficou para trás na história do
crescimento do homem, ele descortina a possibilidade dele romper com a
linearidade das noções de tempo e impregna a visão triunfalista do
progresso.
189
(...) Com efeito, toda experiência profunda deseja,
insaciavelmente, até o fim de todas as coisas, repetição e retorno,
restauração de uma situação original, que foi seu ponto de partida. “Tudo
seria perfeito, se pudéssemos fazer duas vezes as coisas”: a criança age
segundo essas palavras de Goethe. Somente, ela não quer fazer a
mesma coisa apenas duas vezes, mas sempre de novo, cem e mil
vezes. Não se trata apenas de assenhorear-se de experiências terríveis
e primordiais pelo amortecimento gradual, pela invocação maliciosa, pela
paródia; trata-se também de saborear repetidamente, do modo mais
intenso, as mesmas vitórias e triunfos. O adulto alivia seu coração do
medo e goza duplamente sua felicidade quando narra sua experiência. A
criança recria essa experiência, começa sempre tudo de novo, desde o
início. Talvez, seja esta a raiz da palavra alemã Spielen (brincar e
representar): repetir o mesmo seria seu elemento comum. A essência da
representação, como da brincadeira, não ”fazer como se”, mas “fazer
sempre de novo”, é a transformação em hábito de uma experiência
devastadora (BENJAMIN, 1985:253).
Porém a sociedade capitalista condiciona a repetição a um hábito
cujos condicionantes são externos ao próprio sujeito. A repetição se torna
uma condição da vida cotidiana e de um modo de produzir essa vida, mas
que não expressam a capacidade de criar e recriar, retiradas da produção
como condição humana. Trata-se de uma produção que não liga e religa o
sujeito em seu ato de criação ao produto do seu trabalho, antes o separa,
produzindo uma negação da experiência, da construção de uma apropriação
e recriação da produção da própria vida. Para Benjamin, “ficamos pobres”,
em virtude de um padrão de vida que esvazia de sentido a perspectiva de
comunicação humana, pelo fator dela ter devorado tudo, a “cultura e os
próprios homens”: “abandonamos uma depois da outras todas as peças do
patrimônio humano, tivemos que empenhá-las muitas vezes a um
centésimos de seu valor para recebermos em troca a moeda miúda do
‘atual’” (IBIDEM: 119).
Seguindo esta mesma trilha Giorgio Agamben desenvolve uma
ontologia da infância a partir de sua posição central na relação entre
experiência e linguagem. Reconhecendo a força da argumentação de
Benjamin sobre a “pobreza da experiência” afirma que nosso esforço não
deve ser o de negar a existência de experiências, mas o de reconhecer que
190
elas se efetuam hoje fora do homem, como uma conseqüência de uma
dinâmica social que reproduziu no campo da ciência - ao retirar a condição
de experimentação do homem e colocá-la no experimento - a mesma
separação que fez no homem em relação ao seu trabalho e ao produto que
dele deriva.
E como, na mercadoria, a separação faz parte da própria forma
do objeto, que se distingue em valor de uso e valor de troca e se
transforma em fetiche inapreensível, assim agora tudo o que é feito,
produzido e vivido – também o corpo humano, também a sexualidade,
também a linguagem – acaba sendo dividido por si mesmo e deslocado
para uma esfera separada que já não define nenhuma divisão
substancial e na qual todo uso se torna duravelmente impossível. Esta
esfera é o consumo, Se, conforme foi sugerido, denominamos a fase
extrema do capitalismo que estamos vivendo como espetáculo, na qual
todas as coisas são exibidas na sua separação de si mesmas, então
espetáculo e consumo são as duas faces de uma única impossibilidade
de usar (2007:71).
Se a experiência se tornou algo estranho ao homem, empobrecendoo, a decorrência é também o empobrecimento da linguagem, da condição de
se comunicar, de transmitir algo que foi experimentado, vivido, na medida
em que a vida tem se convertido numa repetição de eventos, de situações
que não precisam ser comunicáveis, pois não nos dizem respeito, não “nos
tocam” (LARROSA, 2002). O homem ao perder a condição de elaborar sua
própria experiência, perde a condição de falar de si mesmo, perde sua
particularidade como vivente, de dar significado ao próprio falar e à própria
linguagem. Segundo Walter Kohan (2005) se a infância é o momento do
infans, do inefável, da ausência de linguagem, “não é menos verdadeiro que
a adultez é a ausência da possibilidade de se inscrever na linguagem,
porque já se está dentro dela”, deste modo “a aprendizagem da linguagem
está ligada a uma disposição infantil e se abandonarmos a infância também
renunciamos à possibilidade de entrar na linguagem”. A negação da
experiência e o abandono da condição infantil determinam o aprisionamento
da linguagem a uma temporalidade linear na qual nem o passado e nem o
191
presente fornecem qualquer condição para que o homem possa alterar o
curso de sua vida enquanto sujeito.
A idéia de uma infância como uma “substância psíquica” présubjetiva revela-se então um mito, como aquela de um sujeito prélingüístico, e infância e linguagem parecem assim remeter uma à outra
em um círculo no qual a infância é origem da linguagem e a linguagem a
origem da infância. Mas talvez seja justamente neste círculo que
devemos procurar o lugar da experiência enquanto infância do homem.
Pois a experiência, a infância que aqui está em questão, não pode ser
simplesmente algo que precede cronologicamente a linguagem e que, a
uma certa altura, cessa de existir para versar-se na palavra, não é um
paraíso que, em um determinado momento, abandonamos para sempre
a fim de falar, mas coexiste originalmente com a linguagem, constitui-se
aliás ela mesma na expropriação que a linguagem dela efetua,
produzindo a cada vez o homem como sujeito (AGAMBEN, 2005:59).
A infância, nesta perspectiva, não é o início da história do homem que
depois se desenvolve, tendo no infantil apenas o seu ponto de partida, como
as
concepções
adultocêntricas
e
pautadas
nos
ciclos
da
vida
hegemonicamente sustentam. Não se trata de conceber a infância como um
momento infans a partir do qual o homem acessa a palavra, experimenta a
linguagem e depois se vê acessado por ela, deixando para trás tanto a
infância quanto a experiência, como momentos de um percurso em direção à
vida adulta. Uma concepção tão forte que retira do infantil sua dimensão de
presente, visto que ressalta apenas o futuro – pois é a ele que se dirige – e
esvazia o passado de sua potência, restando apenas como lembrança.
Como são fortes e presentes as justificativas familiares, políticas,
governamentais e não governamentais que atestam a importância da
educação hoje para as crianças porque “ela vai ser importante um dia”! Por
que a educação não pode servir hoje? Ser atrativa e importante para o tempo
presente? Talvez porque a educação da infância não seja ela mesma ainda
infantil.
A infância que Agamben afirma a partir de Benjamin é aquela que
junto com a experiência fundam a nossa humanidade, pois não existe a
possibilidade de existirmos como seres humanos, como seres sociais sem
192
elas. A nossa condição de sujeito, a nossa humanidade, se constrói e se
afirma com o uso da linguagem, de nossa capacidade de dizermos coisas,
de darmos significado às coisas e à vida, inscrevendo nossas ações no curso
da história, de uma história que revele nossa humanização e não nossa
desumanização, nosso silêncio e não pertencimento. A nossa história só
adquire este sentido se formos capazes de usarmos a linguagem na
condição de sujeito, a utilizando de forma criadora e não subsumida, através
de uma infância que permanece como particularidade de nossa própria
humanidade.
Essa
permanência
da
infância
se
coloca
em
um
campo
completamente diferenciado daquelas concepções que se limitam a um
sujeito concretamente determinado por fixações etárias, ciclos de vida ou
sentidos de incompletude diante da vida adulta. Trata-se de uma concepção
que não deixa de considerar a infância como uma experiência humana, como
fundante desta mesma condição, e que por essa razão tem um ancoramento
na realidade, pressupondo uma categoria social que lhe corporifique histórica
e socialmente, mas que também alarga essa concepção, uma vez que é a
partir desta dimensão concreta, real, que podemos reconhecer os processos
mais universais, abstratos, que particularizam a nossa humanidade.
Neste sentido, as ações dirigidas à infância, enquanto categoria social,
a partir da interface das políticas públicas, em particular aquelas advindas da
de
educação,
podem
expressar
uma
experiência
instituinte,
uma
possibilidade de se inscrever na experiência da cidade com relação às suas
políticas públicas como momento de uma infância da política, como
possibilidade de ressignificar as práticas profissionais e sociais, de criação
das políticas públicas a partir de uma linguagem coletiva. Julgamos que,
mais do que examinar que infância se quer educar, proteger, assistir ou
cuidar setorialmente, seja necessário hoje pensarmos quais as infâncias que
estão sendo construídas a partir das políticas públicas. A sociedade urbana
que se expande sob a lógica do capital, subtraindo da educação sua
dimensão política e subordinando-a ao imperativo das relações mercantis e
193
de consumo, que fragmenta a realidade a partir de políticas de ação
setorializadas e que traz para o cotidiano da cidade “preocupações
contábeis” aos processos de acompanhamento das instâncias de controle
social, com certeza necessita de um tipo de socialização que permita a
reprodução em larga escala de um modo de vida tutelado, “desde a infância”.
Mas as experiências instituintes que se gestam na contramão deste
processo, não como práticas que se dão em contextos alternativos ou
apenas em condições propícias, mas que se constroem nas próprias tramas
desse extensivo processo de desumanização, afirmando o contrário, ou seja,
uma educação que tenha no homem sua centralidade, não só sugerem outra
perspectiva de infância como se afirmam infantis, capazes de criar e não
apenas reproduzir.
194
Capítulo 3 – Educação e infância na cidade de Niterói.
3.1- As dualidades da cidade das águas escondidas
Apresentar a cidade é sempre um processo que nos coloca diante de
opções sobre as formas de tratar as informações e conhecimentos
disponíveis e o grau de envolvimento que temos ou não em relação a eles.
As tradicionais abordagens sócio-demográficas iniciam pela abrangência da
área geográfica, suas divisas municipais, a população e uma série de dados
estatísticos que, embora relevantes, dizem pouco do modo de vida de uma
cidade. Nas perspectivas historiográficas, daquelas que aprendemos em
certa época na escola, nos contam sobre as datas, os personagens, os
monumentos e os símbolos. As duas possibilidades não são suficientes para
apresentar a cidade como uma totalidade viva. Também abrem poucas
possibilidades para que o próprio processo de abordagem revele as
particularidades da relação e entre o sujeito que investiga e suas
preocupações com a dinâmica da realidade. Nessa pesquisa dois
movimentos foram determinantes no processo de aproximação à cidade de
Niterói: a perspectiva de “perder-me na cidade”, seguindo a advertência de
Walter Benjamim, conforme consta na epígrafe da apresentação desta tese,
e a de ser conduzido pelos profissionais e sujeitos políticos que atuam nas e
com as políticas públicas, no processo de descoberta de como as tramas da
infância e da educação se entrelaçam na cidade.
No primeiro sentido a busca combinou memória e experiência, visto
que sempre vivi em Niterói, construindo uma relação ao mesmo tempo de
pertencimento e de distanciamento. Contudo, o envolvimento com os
processos que me interessou pesquisar havia se transformado em
conhecimento e experiência em outras localidades. Para avançar para além
deste patamar não pude deixar de olhar para o que me singulariza neste
processo de descobertas e reconhecer em minhas memórias os traços de
um modo de vida citadino, cujas marcas revelam pertencimentos familiares,
de classe e de formação intelectual, marcados por aqueles que derivam de
195
nosso tempo, das relações pelas quais a vida na cidade foi profundamente
fermentada pela dinâmica particular da política, da produção e da reprodução
social no contexto do capitalismo mundial e no Brasil ao longo das últimas
décadas.
Em relação ao segundo movimento procurei construir uma relação em
que pertencimento e distanciamento se invertessem, possibilitando o prazer
e a riqueza de descobertas conduzidas pelas narrativas dos profissionais e
sujeitos políticos que forjaram através de seus trabalhos e de suas ações
algumas das objetivações das políticas públicas em Niterói. Nesse percurso
o pertencimento foi se revelando a partir da ressignificação das palavras e
das
memórias
dos
narradores,
possibilitando
entender
como
o
distanciamento que tinha da cidade era algo que me dizia respeito tanto
quanto ao tempo em que vivemos. Era singular porque continha os traços de
um processo universal. Era distanciamento porque revelava tanto o não
pertencimento próprio à vida urbana sob a hegemonia do consumo e da
fluidez das relações sociais, como os pertencimentos que profissional e
politicamente foram produzidos como parte do processo de alargamento de
meu território de vida.
Deste modo, apresentar a cidade, nos marcos desta pesquisa,
significa abordar como um determinado território foi sendo delimitado pela
dinâmica da produção, da reprodução social e da política, produzindo modos
de vida a partir das relações de classe e das particularidades do
relacionamento entre a sociedade política e a sociedade civil na esfera local,
sem perder de vista os processos mais abrangentes que os fomentam. Um
território no qual se constroem imagens, sentimentos e práticas sociais
relativas às diferentes dimensões da vida social, articulando o local e o global
de maneira singular, ou seja, produzindo e reproduzindo as contradições e
as possibilidades da vida urbana na cidade, em Niterói.
Uma
cidade
cuja
história é
marcada
política,
econômica
e
culturalmente por processos bem singulares. Quem dentre os habitantes de
Niterói algum dia não se fez a pergunta sobre o que teria acontecido “se ao
196
invés das caravelas portuguesas terem atracado do lado esquerdo da Baía
de Guanabara tivessem vindo para o lado direito”? Esta curiosidade não
habitou o imaginário niteroiense sem algum sentido. Viver em Niterói
significou para milhares de pessoas e em diferentes épocas construir na
cidade um modo de vida que pela proximidade do Rio de Janeiro, e em
virtude da posição que alcançou no cenário brasileiro e mundial, teve fortes
implicações na construção de sua própria identidade. Como abordar as
políticas públicas em Niterói sem levar em consideração a história de um
lugar que do ponto de vista econômico, político e cultural teve na dinâmica
de uma cidade tão próxima e tão conhecida uma forte influência no seu
próprio modo de vida, na definição dos rumos de seu lugar no cenário
fluminense e nacional e na produção social de um leque de sentimentos
compartilhados por gerações?
A escolha localizando na margem ocidental da baía de
Guanabara o núcleo urbano que terá um papel importante na
consolidação do território português já instiga a formulação de hipóteses
com relação à ocupação de Niterói. A razão da preferência por localizar,
na margem ocidental da baía, a cidade do Rio de Janeiro pode ser
aventada: na margem oriental os vales eram mais estreitos, os
mananciais de água menos generosos e sol poente era mais inclemente.
A posse das terras da atual Niterói foi um processo lento. Primeiramente
Mem de Sá a destinou ao fidalgo português Antônio Mariz que serviria
também nas guerras contra tamoios e franceses, morrendo varado por
flechas desfechadas pelos índios no Rio de Janeiro. A sesmaria
compreendendo uma légua de terras ao longo do mar por duas do sertão
na “Banda d’Além”, começando nas “Barreiras Vermelhas” não foi
registrada. Mas em 1568, o fidalgo e sua mulher fez lavrar a escritura de
desistência dessas terras para que o governador pudesse passar essa
“data” a Araribóia, pelos muitos serviços prestados durante a expulsão
dos franceses. Documentos enviados a Roma, como a carta do jesuíta
padre Gonçalo de Oliveira, datada de 1570, mostra a existência da
aldeia nessa época (AZEVEDO, 1997:21).
A “Banda d’Além” não chegou a vingar como uma identificação que se
perpetuasse no imaginário da cidade, mas não deixa de ser um traço na
construção da história da cidade se tomada a partir de uma memória
profundamente marcada pelo sentimento de “menor importância” ou
“provinciano”
como
os
que
marcaram
as
auto-representações
e
197
representações dos e sobre os niteroienses, respectivamente, durante
décadas ao longo do século XX. As origens desses sentimentos podem ser
argumentadas a partir da combinação de diferentes processos históricos
que, exatamente por serem históricos, expressam as contradições e os
hibridismos da dinâmica social.
Talvez um dos marcos mais emblemático desses hibridismos,
sobretudo no plano cultural, seja a história da fundação da cidade por
Araribóia, que significa “cobra feroz”, um índio tupiminó (ou temiminó),
nascido por volta de 1523, cuja tribo habitava a Ilha de Paranapuã ou dos
Maracajás (gatos bravos), mais tarde conhecida como Ilha do Governador
pelo fato de ter sido dada de sesmaria a Salvador Corrêa de Sá, sobrinho de
Mem de Sá, e que veio a ser governador do Rio de Janeiro. Fortemente
hostilizado pelos índios tamoios Araribóia e sua tribo migraram no ano de
1555 para o norte, para a capitania do Espírito Santo. Recebidos pelos
portugueses Araribóia foi catequizado e batizado com o nome de seu
padrinho, Martim Afonso de Sousa. Em fins de 1564, vindo da Bahia, o
Capitão-Mor Estácio de Sá, também sobrinho de Mem de Sá, passou pela
capitania do Espírito Santo em direção à Guanabara para tentar desalojar
definitivamente os franceses e os seus aliados, os tamoios. Lá conheceu
Araribóia e seu povo, com quem passou a contar naquela empreitada. Como
a investida não foi possível de imediato foi buscar ajuda em São Vicente e
retornou em 1565, fundando em primeiro de março do mesmo ano aquela
pequena povoação como a Cidade de São Sebastião do Rio de Janeiro. A
segunda investida contra os franceses (a primeira foi em 1560) e também
contras os tamoios ocorreu entre os anos de 1566 e 1567, com o apoio de
Araribóia e o reforço dos navios enviados por Mem de Sá. Em 1568
Araribóia transferiu-se com seu povo para as terras da “Banda d’Além”, não
retornando nem para a ilha onde ele nasceu e de onde foram expulsos tanto
os franceses quanto os tamoios, e nem para a capitania do Espírito Santo
(WEHRS, 1984).
198
As terras do outro lado da baía passaram a ter um significado
estratégico contra futuras invasões. Araribóia recebeu de forma solene a
posse daquelas terras em 22 de novembro de 1573, que ficou sendo a data
oficial da fundação da cidade de Niterói, considerada feriado municipal
desde 1909. Assim teve início a Aldeia de São Lourenço dos Índios que foi
alçada a condição de Vila Real de Paria Grande em 1819, após apelo feito a
Dom João VI, em virtude de sua visita à Vila em 1816. E através da Lei
Provincial nº 6 de 28 de março de 1835 a capital da província era elevada à
condição de cidade, sendo denominada Nictheroy, nome já utilizado pelos
índios ao se referirem a essa parte da baía de Guanabara, que originalmente
significava “Y-i-teroy”, ou seja, “água que se esconde”.
Mas, após o desaparecimento de Araribóia, sua aldeia
começou a decair, talvez por não oferecer local adequado para expandirse, e situar-se um pouco distante da povoação maior, que era o Rio de
Janeiro. O progresso que vinha do outro lado da Baía de Guanabara
localizou-se na parte mais plana, mais fácil de ser alcançada por mar, e
sem a necessidade de atravessar os terrenos pantanosos junto à
Enseada de S. Lourenço. Assim surgiram os núcleos de S. Domingos,
Praia Grande, S. João de Icaraí, S. Sebastião de Itaipú e S. Gonçalo,
todos eles acessíveis por via marítima, e que, lentamente foram-se
desenvolvendo (IBIDEM, IDEM: 36).
Araribóia se tornou um símbolo para Niterói, cujo busto em bronze no
centro da cidade, em frente à Estação das Barcas, há décadas contribui para
a consolidação no imaginário popular de um “índio guerreiro”. Sua história
emprestou à cidade além da simbologia que foi útil para a colonização
portuguesa, as marcas da resistência e da assimilação de um povo. Os
conflitos com os tamoios, as andanças por terras que não mais pertenciam
aos nativos, o confronto com os franceses em nome de uma causa
estrangeira, o reconhecimento perante a Igreja e a Corte a partir de um “novo
nome” e a fundação de uma aldeia da qual se desenvolveu a cidade que
mais tarde lhe transformaria em herói, revelam não uma história qualquer,
mas como que naqueles tempos coloniais a vida se organizava entre o poder
da cruz e o das armas. As palavras começavam a ser ressignificadas na vida
199
e nos nomes das aldeias, vilas e cidades, como possibilidades de construção
de uma nova linguagem, forjada pelos interesses mercantis e exploratórios
que brancos europeus impunham pela força das armas ou da “conversão
pela fé”, mas também pelas resistências, fugas e a mestiçagem cabocla
como condição de vida dos índios.
Da Aldeia de São Lourenço (1573) à Vila Real da Praia Grande
(1819), composta pelas povoações de São Domingos, Praia Grande e das
freguesias vizinhas de São João de Carahy, São Sebastião de Itaipú, São
Lourenço dos Índios e São Gonçalo, o embrião da cidade de Nictheroy, a
população já atingia 13 mil habitantes. A forte presença da Igreja, através
dos jesuítas, foi moldando a vida nas aldeias e freguesias, seja pelos
próprios nomes das localidades como pelas construções de capelas e
igrejas. A cidade foi talhada nas porções de terra litorâneas pelas
construções religiosas e pelas fortalezas, estrategicamente construídas ao
longo da entrada da Baía de Guanabara, tanto no lado ocidental quanto no
lado oriental. Muitas dessas construções, ainda presentes na cidade,
deixaram heranças diversas na cultura, na política e até na preservação
ambiental das áreas praianas próximas às encostas onde se localizam as
fortalezas32.
O século XIX é extremamente significativo para a compreensão de
como se deu o processo de urbanização de boa parte da cidade e cujos
traços produziram significativos impactos no modo de vida da cidade,
permanecendo, em alguma medida, até os dias atuais. O Plano de
Edificação da Vila Real da Praia Grande (1833) projetava a criação de oito
ruas como prolongamento da Praia Grande em direção à aldeia de São
32
Todos os fortes da cidade, Imbuí, Barão do Rio Branco, Santa Cruz, São Luiz, do Gragoatá e da Boa
Viagem (apenas ruínas) são administrados pelas forças armadas e, na sua grande maioria (com exceção
do Forte do Gragoatá) são abertos à visitação, ou seja, foram incorporados ao circuito turístico da
cidade. Constituem áreas que por razões de segurança impediram a urbanização nas encostas
litorâneas, o que produziu um impacto preservacionista importante nas regiões em que se localizam,
muito embora o acesso à praia do Forte tenha adquirido uma dimensão privada, restrita aos militares e
seus familiares. A dimensão política dessa herança é que marca negativamente a história da cidade,
visto que em vários períodos os fortes serviram de prisão para os opositores dos diferentes regimes e,
em particular, da ditadura militar.
200
Lourenço dos Índios, São Domingos (já com edificações da época da visita
de Dom João VI) e São João de Icaraí e Santa Rosa, formando o que é hoje
o centro da cidade de Niterói. Já o Plano da cidade nova de Icaraí (1841)
organizava as ruas de Icaraí e Santa Rosa num formato de tabuleiro de
xadrez, tendo ao centro o Campo de São Bento. Os dois planos
expressavam intervenções urbanísticas bastante significativas e avançadas
para o período. A proximidade do Rio de Janeiro mantinha-se como
elemento central de dinamização da economia e da expansão da cidade. Um
dos marcos desse período foi a diminuição do tempo (para pouco mais de
meia hora) e a regularidade da travessia da baía pelas barcas, o que
favoreceu a transformação do “terminal hidroviário em elemento irradiador do
sistema viário local até a construção da Ponte Rio-Niterói em 1974”
(AZEVEDO, 1997). A vida econômica da cidade, no entanto, tomou grande
impulso com a instalação da indústria naval pelo Barão de Mauá, em 1845.
(...) Ela pode ser identificada como a primeira indústria
brasileira nos moldes da revolução industrial, pela sua dimensão e
organização da produção. Dez anos depois ela já contava com 411
operários (130 escravos) e dois anos mais tarde, 667. A indústria
fabricava peças de artilharia, barcos a vapor, pontes, pequenas
embarcações, máquinas e instrumentos agrícolas, navios de guerra etc,
implantando na Ponta d’Areia, o que viria a constituir o pólo da indústria
naval brasileira (IDEM, IBIDEM: 37)
A fabricação de barcos, de bebidas, rapé e cigarros além das várias
serrarias e olarias indicavam uma dinâmica pré-industrial voltada para
atender às exigências das demais atividades econômicas e de consumo da
cidade e das localidades mais próximas. A indústria naval e o complexo
instalado na Ponta d’Areia em torno dela, com atividades de fundição,
galvanização e de algumas operações químicas “não configurou um
processo de industrialização assentado na produção de bens de capital, mas
representou um esforço no sentido de copiar e construir máquinas e
ferramentas” (HONORATO e BEAUCLAIR, 1997). A instalação da indústria
naval foi um fator decisivo para a dinâmica econômica e política da cidade na
201
medida em que representou as condições históricas para a organização de
uma classe trabalhadora urbana ligada ao setor industrial e que teve ao
longo do século seguinte uma presença ativa em algumas das lutas sociais
travadas pelos movimentos sindicais no país. Em que pese a envergadura
desse esforço, Niterói não se transformou numa cidade tipicamente
industrial, haja vista que a principal característica da cidade estava centrada
no comércio e nos serviços, na sua grande maioria vinculados ao governo,
como os
que são
característicos
de
uma sede de província e,
posteriormente, do governo estadual.
O advento da República foi marcado por um episódio que transformou
a cidade em uma praça de guerra com a Revolta da Armada entre 1893 e
1894. Liderada pela marinha que exigia a renúncia de Floriano Peixoto da
presidência a mesma foi rechaçada em Niterói, que foi bombardeada, teve o
comércio fechado e as comunicações cortadas. A vida na cidade ganhava
contornos cada vez mais urbanos com a instalação de sedes de bancos,
jornais locais e atividades vinculadas ao lazer, especialmente para a região
que se expandiu a partir das áreas banhadas pela baía. No início do século a
cidade começou a ser dotada de uma rede de serviços educacionais e de
saúde com a passagem para o município de dois hospitais, a criação de
cinco escolas primárias, a cessão de um terreno para a instalação do Colégio
Brasil e de terreno para a Faculdade de Farmácia e Odontologia (AZEVEDO,
1997).
Nas primeiras décadas do século XX começava a ficar mais bem
delineado os diferentes territórios que compunham a cidade. Conforme
temos abordado, uma cidade não expressa um território homogêneo e as
transformações no seu espaço guardam relação direta com a divisão social e
técnica do trabalho (SANTOS, 2002). Espaços que foram valorizados no
passado entram em declínio e novas áreas surgem como expressão dos
também novos processos econômicos e das formas de acomodação das
frações de classe. Em relação à Niterói o formato que seu território foi
tomando revelava algumas tendências importantes na construção dos modos
202
de vida de diferentes segmentos sociais. Os bairros começavam a expressar
a composição diversificada das classes e suas frações, assim como das
atividades culturais e econômicas que imprimiram a feição que a cidade teve
ao longo de boa parte do século XX, seguindo um modelo muito próximo ao
que se deu no Rio de Janeiro, com a localização do centro em frente a essa
cidade e a expansão territorial a partir dele por faixas de renda.
A ocupação urbana de Niterói já estava configurando o
distanciamento entre a zona norte e zona sul, tendo o Centro
multifacetado e multifuncional como divisor de águas. A zona norte se
expandia em direção ao Barreto/São Gonçalo, de uso industrial, com
uma população predominantemente operária. Os bairros novos como o
Fonseca, fruto da abertura da Alameda São Boaventura atraía
moradores de renda alta e média por oferecer vantagens de localização
como clima, colégios e transportes. No Centro também era expressivo o
uso residencial de alta e média renda, com a construção de palacetes,
chalés, casas e vilas de aluguel, e a vantajosa proximidade dos melhores
serviços e do centro do Rio de Janeiro. A zona sul, onde Icaraí se
sobrepunha pelo traçado planejado e regular era também local de
veraneio, de ocupação sazonal. A população permanente era dispersa,
de renda média e alta, com alguns estrangeiros que buscavam as
amenidades do clima e da paisagem. A legislação de incentivos para a
implantação do Cassino Icaraí e de balneários nas praias de Icaraí,
Flechas e São Francisco evidencia a função dessa região costeira como
zona preferencial de lazer (Del. 241/1913) (AZEVEDO, 1997: 43-4).
A vida política da cidade foi decisivamente marcada pela sua
condição de capital da província e depois do Estado do Rio de Janeiro, além,
evidentemente, das mudanças na vida política na cidade do Rio de Janeiro.
Assim entre 1835 e 1975, com um pequeno interstício entre 1894 e 1903,
Niterói se constituiu como um importante centro político e conviveu a maior
parte deste período com duas instâncias de poder: as sedes do governo
municipal (a partir de 1904) e estadual (antes da proclamação da república
como sede da província). Durante a República Velha até a instauração do
Estado Novo a vida política da cidade foi marcada pela intensa proximidade
da dinâmica e dos acontecimentos na capital do país. A Revolta da Vacina e
a reforma urbana de Pereira Passos no Distrito Federal tiveram grande
impacto na cidade que também sofreu com os processos de controle sobre
as manifestações populares e que sob o governo estadual de Nilo Peçanha
203
(1903-1906) teve uma reforma urbana aos moldes daquela experimentada
na cidade vizinha, da qual originou a reconstituição da Câmara Municipal, a
inauguração do teatro João Caetano, a criação de um centro de serviços
municipais, a dinamização dos serviços de transportes (bonde e barcas), a
substituição do sistema de iluminação de gás pelo de luz elétrica e a
instalação da sede do governo no Palácio do Ingá. A proximidade da vida
política no Distrito Federal era vista na época como impeditiva de uma maior
autonomia municipal, haja vista que as ações do governo estadual
expressavam os interesses de extensão do poder político da república no
estado, produzindo efeitos de largo alcance na cidade (FERREIRA, 1997).
Foi a partir da decretação do Estado Novo que, contraditoriamente, Niterói
passou a ter as condições de consolidação de seu papel de centro político
do estado, tendo em vista que a nomeação de Ernani do Amaral Peixoto
como interventor do estado se estendeu de 1937 até 1945. Além de
neutralizar os conflitos internos, a política desenvolvida pelo interventor
pautou-se na direção de consolidar a cidade como centro do poder político
do estado.
O longo período em que Amaral Peixoto esteve à frente do executivo
estadual com certeza serviu para a criação de bases políticas cujo alcance
ultrapassou o período do Estado Novo. As marcas desse legado político
puderam ser sentidas décadas mais tarde com a eleição de Wellington
Moreira Franco, seu genro, ao governo municipal. As estratégias repressivas
e de cooptação das bases sindicais da ditadura varguista manteve a vida
política local em torno dos acontecimentos e decisões do governo estadual.
As ações federais no campo assistencial na década de 40 produziram um
importante efeito na cidade, com o incentivo da LBA foi criada a primeira
Escola de Serviço Social da cidade (1945)33, mais tarde integrada à
Universidade Federal Fluminense (UFF). Tratava-se de um componente
estratégico no processo de tecnificação da assistência social (IAMAMOTO e
33
A criação da Escola é decorrente de ações da LBA no Estado do Rio de Janeiro, tendo à frente
Alzira Vargas, filha de Getúlio Vargas e primeira dama do governo estadual na época.
204
CARVALHO, 1982), ou seja, da necessidade de quadros qualificados, nas
condições possíveis e particulares à época, de constituição de novos
padrões no enfrentamento da pobreza.
Ao longo dos anos 50 e 60 a cidade passou por profundas mudanças
no âmbito da superestrutura. A presença da sede do governo estadual havia
se tornado um fator decisivo para a consolidação de uma rede de
equipamentos públicos federais e estaduais de saúde e educação que
atenderam às necessidades, sobretudo, das camadas médias urbanas. O
fluxo migratório para a cidade passou a ter a concorrência da Baixada
Fluminense e das cidades vizinhas em função das pressões exercidas sobre
o governo estadual e do conseqüente incentivo ao crescimento industrial
dessas regiões. A cidade passou a experimentar um processo da expansão
da sua rede de ensino privado com a criação de colégios que viriam a se
tornar referências na formação das diferentes frações da burguesia e dos
segmentos médios que compunham a classe trabalhadora vinculada ao
setor de serviços, fortemente dinamizado pela burocracia estatal. Foi
também um período marcado pela unificação de várias faculdades isoladas
que passaram a constituir a UFF, fundada em 196034 (WEHRS, 1984).
Compõe ainda este quadro a criação de associações e instituições
filantrópicas vinculadas ao atendimento a diferentes categorias sociais, mas,
sobretudo, às pessoas com algum tipo de deficiência e que consolidaram
uma rede se serviços especializados35 com forte impacto nas políticas
públicas.
34
A UFF foi criada pela Lei nº 3.848 de 18 de dezembro de 1960 a partir da incorporação de cinco
faculdades federais já existentes na cidade (Faculdade de Direito de Niterói, Faculdade Fluminense de
Medicina, Faculdade de Farmácia e Odontologia, Escola de Odontologia e Escola de Medicina
Veterinária), de estabelecimentos de ensino estaduais (Escola de Enfermagem do Estado do Rio de
Janeiro, Escola Fluminense de Engenharia e Escola de Serviço Social do Estado do Rio de Janeiro) e
dois estabelecimentos privados (Faculdade Fluminense de Filosofia e Faculdade de Ciências
Econômicas de Niterói). Inicialmente denominou-se Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
(UFERJ), passando a ser reconhecida como Universidade Federal Fluminense em 1965.
35
Estamos nos referindo à criação da Associação Pestalozzi de Niterói em 1948, da Associação
Fluminense de Reabilitação (AFR) em 1958, do Centro Juvenil de Orientação e Pesquisa (CEJOP) em
1960, da Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais (APAE) em 1965 e da Associação de Pais de
Amigos dos Deficientes da Audição (APADA) em 1970.
205
O movimento sindical passou a ter uma forte atuação no cenário
nacional, como na organização da Greve Geral dos Marítimos em 1953, nas
conquistas trabalhistas, em relação à questão da insalubridade e da
extensão da semana inglesa a todos os marítimos, além da manifestação de
apoio a Cuba no final dos anos 50. Entre 1953 e 1964 as conquistas desse
segmento da classe trabalhadora consolidaram o que se denominou de
“época dos operários navais” atingindo um patamar de conquista de direitos
que poucas categorias haviam conseguido no país e impactando em um
modo de vida que se particularizou no cotidiano da cidade.
(...) nessa “época dos operários navais” (como a tradição do
setor a cunhou), os trabalhadores certamente viveram experiências de
inserção social e política bem mais gratificantes. Os mais velhos, e suas
mulheres, recordam esse tempo com satisfação e orgulho, em virtude da
importância política de que a categoria gozava, mas também por causa
dos “privilégios” desfrutados em termos de uma vida financeiramente
mais folgada. Nesses anos, por exemplo, em Niterói, eles adquiriram ou
construíram casas próprias em bairros próximos aos estaleiros (como a
Ilha da Conceição) e levantaram a espaçosa sede do sindicato, com
seus próprios recursos, no bairro do Barreto. Apareciam de tal forma
como camada privilegiada dos trabalhadores manuais urbanos que, nos
bairros populares da cidade a adjetivação como “de marítimo” era
aplicada para indicar a melhor qualidade dos produtos e serviços
consumidos: falava-se de carne de “marítimo”, por exemplo, quando se
queria uma carne especial... (PESSANHA, 1997: 153).
Desde a decisão da transferência da capital federal para Brasília no
final dos anos 50 teve início o debate sobre os rumos da cidade do Rio de
Janeiro e do Estado da Guanabara e a conseqüente fusão desse estado
com o Estado do Rio de janeiro, o que veio a ocorrer em 1975 de forma
atropelada pelos governos militares. Assim, durante um breve período de
tempo compreendido entre meados dos anos 50 e 60, Niterói teve a
perspectiva de, por um longo período, manter-se como centro político, o que
foi reforçada com a eleição ao governo do estado de Roberto Silveira em
1958, pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), cujas bases políticas
estavam fincadas na cidade e na Baixada Fluminense, e com a transferência
da capital para Brasília em 1960. A morte prematura do então governador
206
em um acidente de helicóptero causou uma comoção na cidade, produzindo
um sentimento de perda e frustração que acabou impactando na vida política
da cidade por um longo período. Assim, nos anos 80, seu filho Jorge
Roberto Silveira conseguiu mobilizar essa memória ao mesmo tempo política
e afetiva em torno de sua candidatura à prefeitura da cidade, inaugurando
uma fase profundamente marcante na vida da cidade.
A vida política e cultural da cidade no início dos anos 60 teve um
impulso em função das heranças deixadas por uma época de retomada da
democracia e de intensa disputa político partidária, das mobilizações do
movimento sindical e da dinamização da vida educacional, em especial com
a criação de uma universidade federal. O campo da superestrutura se
ampliava e apontava para uma perspectiva cultural menos dependente do
Rio de Janeiro, porém bastante articulada, o que se expressou no plano
cultural e na perspectiva de uma produção técnica e científica irradiada a
partir da cidade. Contudo, o período da ditadura militar não poupou a cidade
das atrocidades cometidas em nome da ideologia da “segurança nacional”.
As intervenções na organização sindical, na administração da vida
universitária e nos governos estaduais e municipais se sucederam
determinando um período de silêncio e medo, o que não foi exclusividade da
cidade, mas que foi talvez mais sentido do que em outras cidades brasileiras
em função da efervescência cultural e política que caracterizou o Rio de
Janeiro ao longo dos anos 60, particularmente protagonizadas pelo
movimento estudantil (ALMEIDA, 1996).
A ditadura militar, no início dos anos 70, fez a cidade ganhar um
“símbolo” com a destruição da Praça da República36, parte de um conjunto
arquitetônico do início do século onde se localizam a Câmara de
Vereadores, o Palácio da Justiça e a Biblioteca Municipal, para a construção
36
Não bastasse a insensatez de construir o prédio no meio de um conjunto arquitetônico culturalmente
importante para a cidade, as peças que compunham o monumento foram atiradas em um vazadouro de
lixo em Viçoso Jardim e as demais em terrenos situados perto de uma favela na Avenida Feliciano
Sodré, sendo resgatadas, anos mais tarde, por um prefeito que as colocou no fundo de uma repartição
municipal (WEHRS, 1984).
207
de um prédio que deveria alojar o novo palácio da justiça que nunca foi
concluído, deixando por anos no lugar um “esqueleto” de concreto cercado
de mato e tapumes. Encravado no meio daquele belo conjunto arquitetônico
aquela estrutura de concreto não deixou a cidade esquecer a força do
arbítrio provocada pela inscrição à força do país na nova dinâmica de
expansão do capital internacional que em todo o país foi sentida nas vidas
emudecidas e subtraídas do convívio cotidiano de centenas de famílias e
cidades. Em 1982, já em pleno processo de redemocratização, o Instituto
Estadual do Patrimônio Artístico e Cultural tombou aquele conjunto
assegurando a permanência do conjunto de prédios. Em 1989, no centenário
da república, a partir de movimentos locais e de alguns interesses políticos
ocorreu a implosão do prédio o que possibilitou a restauração da praça.
Conforme destaca Lefebvre (2004) uma cidade é um contínuo
processo de produção de valores de uso. Sua dimensão produtiva é sempre
visível pelas transformações que provoca no espaço, seja através dos
monumentos, dos prédios, das ruas, ou seja, do conjunto dos equipamentos
necessários à vida na cidade. Niterói pode ser caracterizada como uma
cidade na qual as intervenções urbanas, aquelas que organizam, mediante
alguma racionalidade econômica e política, modificações projetadas sobre o
espaço habitado, produzem também fortes mudanças culturais, na forma de
sentir e se relacionar com a vida na cidade. Não que isso lhe seja um traço
exclusivo, mas o fato é que a história da cidade revela não só uma constante
preocupação com planos organizadores do espaço, como o impacto que
eles e outras modalidades de intervenção produziram sobre os sentimentos
que são compartilhados na cidade. Deste modo, as décadas seguintes (a
partir dos anos 70) possuem particularidades no tipo de intervenção urbana
que foram decisivas para uma série de mudanças territoriais, que alteraram
não só o “espaço habitado”, mas também as “formas de sentir e viver” a
cidade (SANTOS, 1997a). Mudanças que impactaram nas formas de
convivência e percepção da proximidade com o Rio de Janeiro e no que diz
respeito à relação entre sociedade política e sociedade civil na cidade em
208
um contexto inédito até então, pois Niterói deixou de ser a sede do governo
estadual, transferida para a cidade do Rio de Janeiro, que, por seu turno, já
não era mais a capital federal e nem a sede de um estado que
geograficamente coincidia com a própria cidade: a Guanabara.
A principal intervenção urbana do período, bastante estratégica para o
processo de fusão dos dois estados, foi a construção da Ponte-Rio Niterói,
inaugurada em março de 1974. A obra assumiu proporções gigantescas
para a época, adquirindo por anos o status de maior ponte do mundo em
alguns quesitos. Obviamente, considerando as condições de vida atuais tal
construção já se mostra defasada para os fluxos de deslocamento que a
rotina não só das duas cidades demandam. Mas nos anos 70 o impacto de
tal empreitada foi imediatamente sentido em Niterói, cuja infraestrutura viária
pouco foi modificada para adequar-se àquela nova ligação. Entrou, desde
então, para a rotina da cidade um acentuado volume de carros e
engarrafamentos nos finais de semana e nas segundas-feiras. Já no
primeiro final de semana após a inauguração da ponte a cidade parou por
conta de um enorme congestionamento. Durante anos o sentimento de
menor estima da cidade em relação à cidade vizinha foi acentuado pela
provocação bem humorada de que se tratava da “ponte do século”, pois se
saía do século XX, no Rio de Janeiro, e se chegava ao século XIX em
Niterói. A ponte além de representar uma ligação viária importante favoreceu
uma maior integração entre as dinâmicas das duas cidades, se constituindo
em um símbolo de uma relação histórica e geográfica que começava a
ingressar em uma nova fase.
Os impactos da ponte no cotidiano dos processos de deslocamento
na cidade vêm revelando ao longo dos anos as novas composições do perfil
e do fluxo de diferentes segmentos populacionais entre as duas cidades,
ainda que na sua maioria composto por trabalhadores. O transporte
hidroviário
viveu
oscilações
importantes
desde
numericamente e numa proporção que não foi
então,
aumentando
acompanhada
de
investimentos da ampliação das condições de oferta desse serviço, mesmo
209
após sua privatização em 1997, sendo, nos últimos anos, visível a falta de
atendimento com qualidade desse serviço. A ponte, privatizada em 1995,
teve um aumento significativo de volume de carros particulares e das linhas
de ônibus intermunicipais que diminuíram o fluxo de passageiros que iam
das cidades circunvizinhas para o Rio de Janeiro utilizando os serviços de
barcas. Além do fato de que o transporte ferroviário entre Niterói e as
cidades vizinhas foi desativado há décadas como meio regular de
locomoção. Como conseqüência a cidade teve seu desenho viário
modificado revelando a ênfase no transporte particular e o pouco
investimento nos transportes de massa o que onerou duplamente os
trabalhadores: em termos do tempo e do custo do deslocamento, o que tem
determinado um fator importante nos processos de territorialização da
pobreza, conforme destaca Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro:
O conjunto de dados em pesquisas realizadas pelo Instituto de
Desenvolvimento e Informação sobre Transportes tem evidenciado a
relação entre crise de mobilidade vigente nas áreas metropolitanas e
suas conseqüências na constituição de bolsões de pobreza. A parcela
mais carente (classes D e E) da população é a que encontra maior
dificuldade para realizar deslocamentos. Esse segmento corresponde a
quase 45% da população total das metrópoles nacionais, mas representa
menos de 30% dos usuários de ônibus urbanos; por outro lado, é o
segmento que apresenta maior dependência do trem urbano, fato que
indica as longas distâncias que essa população tem que percorrer, como
também permite interferir sobre as condições desse transporte, pois
trata-se de área que sofreu, nas últimas décadas, com falta de
investimentos (2007: 32).
A relação entre as duas cidades passou a ser bastante modificada
pelo deslocamento de várias repartições públicas de Niterói para o Rio de
Janeiro após o processo de fusão. Esse fato não só implicou na perda de
referência da cidade como sede do poder estadual como também deu outra
dimensão ao histórico deslocamento de parte significativa de trabalhadores
para o Rio de Janeiro. Até os anos 70 tanto Niterói quanto São Gonçalo37 e
37
São Gonçalo constituía uma das freguesias de Niterói e foi elevada à condição de Vila em 1890,
fazendo com que a cidade perdesse quase 2/3 de seu território, composto essencialmente por áreas
210
outras cidades do entorno do Rio de Janeiro eram consideradas como
“cidades dormitórios”, dada o percentual da população de trabalhadores que
se deslocavam cotidianamente para trabalhar no Rio de Janeiro. Embora
parte do aparato burocrático do estado permanecesse em Niterói a cidade
teve que lidar com uma nova realidade de mudanças, ocupação e
desocupação de prédios públicos, incluindo o Palácio do Ingá, sede do
executivo estadual.
Em meio às mudanças administrativas a cidade passou a lidar com
uma situação que no final do século XX iria adquirir outra magnitude: a rede
de serviços educacionais e de saúde localizadas no município, mas que
administrativamente estavam vinculadas ao governo estadual e, em alguns
casos, ao governo federal. Este fato passou a ter maior peso em função das
tendências de descentralização e municipalização das políticas públicas e da
maior autonomia que os municípios passaram ater em função do
reordenamento institucional provocado pela aprovação da nova Constituição
Federal em 1988. Deste modo, em um primeiro momento a presença de
uma extensa rede de serviços públicos, sobretudo estadual, na cidade foi um
fator que favoreceu a consolidação das políticas públicas, mas que se
revelou, com o tempo, insuficiente para o atendimento do crescimento da
população pobre da cidade por algumas razões:
i- a localização dessas unidades seguiu um padrão de urbanização de
décadas anteriores em que a heterogeneidade da composição de classes
sociais da cidade foi atendida mediante os investimentos estaduais e
federais38, mesmo não distantes de onde se deu o crescimento da pobreza
rurais. Contudo a subordinação aquela localidade continuou subordinada à Comarca de Niterói até
1921 (WEHRS, 1997).
38
Ao analisarem a experiência de Niterói no que se refere à localização das escolas públicas, Pizzolato
et alli apontam que: “Quanto à distribuição espacial das escolas, a avaliação do estudo resultou em um
diagnóstico muito favorável, mas recomendando cuidadoso acompanhamento gerencial, decorrente do
fluxo de estudantes de outros municípios, não devidamente compreendido, e do rápido
desenvolvimento de Itaipu, segundo distrito de Niterói, que vem crescendo a taxas superiores a 10%
a.a. Por outro lado, foram destacadas algumas áreas em que haveria pequenos desequilíbrios de vagas e
áreas com absoluta escassez de vagas, mas em que predomina a população de renda elevada.
Naturalmente, se tais segmentos mais privilegiados optarem pela escola pública, poderá haver forte
211
na cidade elas já não ofereciam condições de acompanhar o aumento da
demanda sem novos investimentos na ampliação da rede;
ii- o crescimento da pobreza se deu em uma conjuntura de retração da
capacidade de arrecadação da cidade, sobretudo com o declínio da indústria
naval nos anos 80, e de valorização das ações públicas municipais no
desenvolvimento das políticas públicas;
iii- por conta de uma central contradição da cidade que em função dessas
condições históricas criou as bases para o desenvolvimento de um padrão
de vida das camadas médias e de grande parte da população assalariada
urbana bastante satisfatório em termos de serviços públicos, sobretudo se
comparado com a maior parte dos municípios brasileiros, o que possibilitou a
disseminação da “falsa idéia” de que a cidade não tem uma população pobre
em proporção elevada que justificasse o investimento público municipal em
políticas públicas e equipamentos urbanos para esses segmentos.
As demais intervenções urbanas dos anos 70 contribuíram para a
consolidação dessa forma de percepção, ou melhor, de não percepção da
pobreza na cidade. Na gestão de Moreira Franco39, a última antes do fim da
ditadura, os investimentos centrais foram dirigidos para a construção do
túnel novo de ligação dos bairros de Icaraí e São Francisco, o aterro e a
duplicação das pistas da Avenida Rui Barbosa nas orlas de São Francisco e
Charitas, os acessos às praias oceânicas de Piratininga, Itaipú e Itacoatiara
e a ampliação das galerias de águas pluviais dos bairros mais nobres da
cidade. Tratou-se de um montante de investimentos assegurados em parte
pelo governo federal, em particular por interesses eleitorais do então Ministro
demanda reprimida” (2004: 124). Conforme será abordado no próximo capítulo, de fato a rede pública
acabou sofrendo uma expansão nos anos 90 e que, pelas análises dos autores, foi capaz de manter um
certo equilíbrio na distribuição territorial das escolas.
39
Moreira Franco foi o primeiro prefeito eleito de Niterói, em 1976, pelo então Movimento
Democrático Brasileiro (MDB), com a Reforma Partidária de 1979 que extinguiu o bipartidarismo, ele
seguiu seu sogro Amaral Peixoto filiando-se ao Partido Democrático Social (PDS), para onde migrou
boa parte dos políticos vinculados à antiga Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e que apoiavam o
regime militar. Anos mais tarde Moreira Franco se filiou ao Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB).
212
do Interior Mário Andreazza e do próprio prefeito Moreira Franco, que se
candidatou ao governo do estado nas eleições de 1982. Algumas
intervenções passaram a ocorrer nas regiões onde a população pobre se
concentrava, mas sempre a partir do vetor das obras físicas de urbanização
das vias de acesso e logradouros. O crescimento da população residente em
favelas se constituiu em um fenômeno que revelava exatamente a ausência
de uma política habitacional dirigida a esses segmentos populacionais
urbanos. Pela topografia da cidade o crescimento da população pobre se
deu particularmente no período nas regiões de encostas, mas em um ritmo
não acelerado e de certo modo perceptível ao poder público que produziu
essas intervenções mais pontuais e não estruturais. Em função da dimensão
reduzida do território da cidade servido com uma infraestrutura básica
(transporte, água, luz e esgoto) a alternativa deflagrada foi a construção de
alguns conjuntos habitacionais em bairros residenciais da cidade40, cujo
público-alvo não era o de segmentos moradores de favelas, também não
ocorrendo a prática das remoções, como se deu em larga escala na cidade
do Rio de Janeiro.
As intervenções produzidas entre os anos 70 e 80 seguiram um
padrão bastante parecido de irradiação do crescimento urbano no Rio de
Janeiro e em Niterói em direção à Barra da Tijuca e à Região Oceânica,
respectivamente (ver mapa no Anexo 2). Em busca de novos padrões e
condições de vida, sobretudo aquela proporcionada pelo fato de morar longe
do centro e de bairros muito saturados em termos de densidade demográfica
e problemas urbanos, famílias da classe média e classe média alta migraram
para estas regiões das duas cidades. Em Niterói o processo foi favorecido
pela melhoria das condições de acesso à região oceânica e pelo lançamento
de condomínios fechados com uma enorme atratividade em torno do
trinômio segurança-privacidade-lazer.
40
Parte dos conjuntos foi construída a partir de financiamentos do extinto Banco Nacional de
Habitação (BNH) e pelo Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais (INOCOOP-Rio)
fundado em 1966.
213
Parte do processo de expansão da região não se deu exatamente nas
áreas litorâneas, abrangendo também uma região intermediária formada por
grandes áreas verdes, sítios, posses, loteamentos que não vingaram e que
se caracterizavam pela baixa quantidade de moradias e construções, e parte
da zona rural da cidade. Esse contexto de expansão iniciado entre o final
dos anos 70 e início dos anos 80 se consolidou em fases, produzindo em um
primeiro momento a criação dos condomínios fechados em número limitado
e com características de veraneio, depois com um novo conjunto de
reformas nas vias de acesso, com ampliação das principais avenidas que
cortam toda a região oceânica e rural da cidade, a ocupação passou a se
dar pelos diferentes extratos de classe, configurando a combinação tão
característica de nossas cidades e de nosso modelo econômico que é a de
que o percurso da territorialização da pobreza acompanha o da riqueza, e a
terceira e atual fase diz respeito ao crescimento acelerado da região,
fortemente dinamizado pela especulação imobiliária e pela sedimentação de
áreas de extrema pobreza incrustadas no meio das áreas nobres.
A combinação da segmentação do mercado de trabalho com
imobilidade urbana e a ausência de políticas efetivas de provisão de
moradia gera segmentação sócio-territorial das metrópoles, cuja
evidência é a pressão pela ocupação das áreas mais centrais. O
fundamento dessa pressão é a continuidade da concentração nos
municípios pólos da riqueza e da renda, espaços onde os trabalhadores
mais precarizados tentam se infiltrar (RIBEIRO, 2007: 33).
A expansão da região oceânica nas condições descritas compôs um
cenário novo no contexto da cidade: a criação de condomínios e
loteamentos que atraíram a migração de contingentes populacionais
oriundos dos bairros residenciais de Niterói e até do Rio de Janeiro, que
encontravam aqui melhores condições econômicas para arcar com um novo
padrão de vida. A região com três praias oceânicas se tornou a principal
opção de lazer da cidade nos finais de semana. Contudo essa expansão não
foi acompanhada de investimentos na infraestrutura urbana e parte
considerável da região continua até hoje sem asfalto, calçamento e rede de
214
coleta de esgoto. Acabou abrindo oportunidades de sobrevivência para a
parcela da classe trabalhadora residente na região em ocupações de baixa
qualificação e, na maioria, sem a segurança do trabalho formal: caseiros,
domésticas, vendedores ambulantes e trabalhadores da rede de comércio
local organizada inicialmente em torno das atividades de veraneio. Há de se
destacar a emergência de localidades constituídas pela parcela da
população mais pobre e migrante de diversas regiões do estado e do país
com graves problemas relacionados à violência, em todas as suas formas de
expressão, especialmente as decorrentes do alcoolismo e do tráfico e
consumo de drogas, o que em certa medida justificará a atuação de várias
instituições filantrópicas nesta região.
A principal decorrência desse tipo de crescimento urbano foi a
ausência de políticas públicas por parte do governo municipal em razão de
que essa necessidade não se colocava para a população com altos
rendimentos enquanto que as necessidades da população das localidades
mais pobres esbarrava na particularidade que se forjou em Niterói
decorrente da combinação de um alto padrão de “qualidade de vida”, medido
pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), com uma pobreza que não
tinha muita “visibilidade” na cidade, visto que seu circuito de deslocamento
territorial foi extremamente reduzido às próprias áreas de moradia, seja por
razões econômicas ou culturais (medo e segregação41). Para uma região
afastada e mal servida de transportes públicos o deslocamento se tornou em
forte elemento de diferenciação das condições de vida das classes sociais. A
população com maiores rendimentos não se ressentia dessa distância e
41
Faz parte do modo de ver e sentir a cidade de alguns segmentos sociais, sobretudo os moradores dos
morros e regiões mais afastadas do centro, há décadas, a referência aos deslocamentos entre seus locais
de moradia e o centro da cidade como se fosse a um espaço que representasse uma enorme diferença
em relação ao local de residência. Assim foi e continua sendo muito comum ouvirmos “eu vou à
cidade”, “eu vou lá em Niterói”, como se essas pessoas não estivessem de fato na cidade de Niterói.
Tais discursos revelam que em alguma medida há um sentimento de não pertencimento à cidade, como
se a cidadania não tivesse, de fato, um componente territorial. Embora tenha crescido na cidade
ouvindo isso com algum estranhamento, me surpreendi com as narrativas de muitos profissionais que
atuam junto às escolas públicas, nos CRAS e nas unidades de saúde reiterando a força da presença
desse discurso na população, particularmente as crianças.
215
deslocamento, pois dispunha de veículos próprios. Tal fato só se tornou uma
questão central nos anos 90 com a aceleração do crescimento da região, o
que gerou a organização de uma rede privada de serviços (comércio,
educação e saúde) que favorecessem o atendimento de certas demandas
na região.
O impacto da combinação entre o aumento da população com altos
rendimentos e de acirramento das condições de pobreza transformou a
região oceânica em um lugar com expressões bastante acirradas da questão
social: degradação ambiental, exploração do trabalho infantil, violência
doméstica, negligência e maus-tratos contra crianças e prostituição infantil. A
região produziu respostas diversas ao longo das últimas três décadas. Nos
anos 80 se constituiu na região um importante movimento de organização
social em torno das questões ambientais, visto que é uma região privilegiada
em termos de ecossistema composto de mata atlântica original, morros,
duas lagoas, mangues e restinga. Essa mobilização esteve associada à
questão da terra e da moradia, sendo protagonizada por associações de
moradores e que convergiu, em um determinado momento, para a formação
de uma das bases de sustentação do Partido dos Trabalhadores na cidade.
Já nos anos 90 se verificou a forte presença e atuação das instituições
religiosas, em grande parte ligada ao movimento neopentecostalista e que
vai servir de base para a organização de um amplo leque de instituições com
atuação na área social. E nos anos 2000 o esboço de uma ação pública com
a criação do Fórum da Região Oceânica, do 2º Conselho Tutelar da cidade,
com a expansão dos programas sociais, o fortalecimento da atuação das
ONGs e a constituição de redes sociais.
O crescimento da Região Oceânica de Niterói embora represente um
aspecto decisivo para a compreensão da particularidade de como a
distribuição da riqueza se expressa na cidade, não deve ser vista em
separado da dinâmica das demais regiões. Deste modo o crescimento da
pobreza determinou um processo acelerado de aumento da população
residente em favelas no Centro, em Icaraí, Ingá, Santa Rosa, Fonseca e em
216
quase todas as regiões da cidade. Segundo reportagem publicada no jornal
O Globo, em 21 de janeiro de 2009, Niterói vivenciou em quatro anos, no
período compreendido entre 2004 e 2008 o surgimento de 30 novas favelas
e ao longo da década a cidade pulou de 43 para 130, o que representa hoje
cerca de 20% do total da população, ou seja, 95 mil pessoas morando em
áreas de grande concentração de pobreza. Apesar de este processo ficar
mais evidente na dinâmica da cidade com o crescimento visível das favelas,
do aumento da criminalidade e da violência, a imagem que se construiu da
cidade para parte dos habitantes e para fora foi outra: a de uma cidade com
“excelente qualidade de vida”, assentadas particularmente na divulgação de
alguns indicadores.
Não obstante o IDH de Niterói ter aumentado ao longo da última
década e hoje ser o maior do Estado do Rio de Janeiro e o terceiro do Brasil
com 0,886 e o índice de Gini que mede a desigualdade de renda ser de 0,46
e estar abaixo da média nacional em torno de 0,56, segundo levantamentos
realizado pelo PNUD em 2003, a cidade tem um percentual de incidência da
pobreza de 12,47% (IBGE, 2008). Diante das condições econômicas da
cidade as estratégias de enfrentamento da pobreza já mereciam uma ação
governamental mais consistente e articulada, sobretudo no que se refere às
questões relativas às condições de habitação e transporte de massa.
Em relação à esfera política, ao longo dos anos 80 a cidade
experimentou um novo arranjo político em virtude do processo de
redemocratização. Ao mesmo tempo em que se fortaleceram os movimentos
associativos que imprimiram à dinâmica da sociedade política local a
necessidade de diálogo com personagens fora do circuito político partidário
tradicional, polarizados por quadros políticos oriundos da conjuntura do
bipartidarismo da ditadura e das clássicas forças políticas do estado, se
esvaziou gradativamente a força política do sindicato dos marítimos pela
profunda crise que o setor viveu naquela década, inclusive com o
217
fechamento de estaleiros e demissões42. A dinâmica partidária apresenta um
alto grau de renovação, ainda que as alianças com os setores tradicionais da
política estadual se mantenham nos arranjos pré e pós-eleitorais nas
sucessivas
gestões
municipais
vinculadas
ao
Partido
Democrático
Trabalhista (PDT). Muito embora essa hegemonia no campo da gestão
municipal tenha se desenhado mais em torno da figura de Jorge Roberto
Silveira do que do próprio partido, não podemos deixar de considerar o peso
que teve a eleição de Leonel Brizola ao governo estadual em 1982,
ganhando
do
ex-prefeito
de
Niterói
Moreira
Franco
num
pleito
disputadíssimo e marcado por denúncias de tentativa de manipulação dos
resultados. Além é claro, como se deu em todo o país, com a criação do PT.
Desde as primeiras eleições para o município o PT lançou candidato próprio
o sindicalista e professor Godofredo Pinto que duas décadas mais tarde viria
a ser prefeito da cidade.
As gestões de Jorge Roberto Silveira e João Sampaio pelo PDT
durante 14 anos43 produziram marcas expressivas na cidade. O diálogo com
os movimentos sociais de certa forma se construiu oscilando entre as bases
que particularizam historicamente o PDT, ou seja, há um reconhecimento
dos interlocutores vinculados aos movimentos sociais, mas que não avança
para uma perspectiva de gestão mais participativa, e as pressões
decorrentes do fortalecimento das mobilizações e reivindicações dos
movimentos sociais, em particular no âmbito da questão urbana (creches,
saúde e urbanização e regulação fundiária das áreas de favela), do meio
ambiente (sobretudo ligadas à região oceânica e à instalação do “Lixão” no
42
A crise vivida pelo setor naval pode ser tomada como expressão de como as mudanças no contexto
internacional produz impactos nas cidades que têm algum ramo da atividade econômica integrada aos
processos de mundialização da economia.
43
As eleições municipais de Niterói têm apontado para um quadro de alternância partidária no poder
muito restrito ao longo das últimas três décadas, ou seja, desde que se retomou o processo de eleição
direta para prefeito apenas três partidos políticos tiveram seus candidatos eleitos, com largo
predomínio do PDT: Moreira Franco (MDB/PDS, 1977-1982); Waldenir Bragança (PDS, 1983-1988);
Jorge Roberto Silveira (PDT, 1989-1993); João Sampaio (PDT, 1993-1997); Jorge Roberto Silveira
(PDT,1997-2001); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2001-2002); Godofredo Pinto (PT, 2002-2005);
Godofredo Pinto (PT, 2005-2008); Jorge Roberto Silveira (PDT, 2009-2012).
218
bairro do Caramujo44), da infância e da violência. A Federação das
Associações de Moradores de Niterói (FAMNIT) foi se constituindo em um
dos principais interlocutores no âmbito da sociedade civil, passando a
ocupar espaços importantes em quase todas as instâncias de controle social
da cidade.
As intervenções
urbanas
produziram uma forte reversão no
sentimento de menos valia da cidade. Jorge Roberto a partir da contratação
de vários projetos ao renomado arquiteto Oscar Niemeyer mexeu com
elementos estéticos e simbólicos importantes para a consolidação da
imagem da cidade, sendo o mais importante e conhecido o do Museu de
Arte Contemporânea (MAC), construído em 1996. Os elevados índices que
aferiam a qualidade de vida, a modificação da paisagem urbana da cidade
com a extensão territorial das áreas onde residem os segmentos
populacionais com altos rendimentos e a construção de novos “símbolos”
que mexeram com imaginário da população e que passaram a ser
conhecidos no mundo inteiro foram decisivos para que se modificasse a
auto-imagem da cidade e a forma como ela passou a ser tratada na mídia.
Contudo,
se
as
sucessivas
gestões
municipais
impactaram,
indubitavelmente, na imagem da cidade, não podemos deixar de destacar
alguns processos que também foram decisivos para as políticas públicas
contribuírem para o reconhecimento da cidade no campo social. A forte
tradição no campo dos serviços públicos reforçada pela condição de capital
deixou mais do que uma herança em equipamentos, mas também uma
cultura de gestão de políticas que combinada com a dinâmica das atividades
44
A instalação do aterro sanitário onde é despejado o lixo recolhido da cidade no bairro do Caramujo,
mais especificamente no Morro do Céu teve um profundo impacto na região, visto que determinou
condições de vida e de saúde muito ruins para a população local assim como o desenvolvimento de
uma extensa rede de catadores envolvendo homens, mulheres e crianças que passavam a viver do lixo.
Com o aprofundamento das relações privadas e clientelistas que passaram a dominar as favelas do Rio
de Janeiro de Niterói, a própria atividade econômica em torno da ”indústria do lixo” também passou a
ficar subordinada ao poder exercido pelo narcotráfico. A questão que envolve a região passou a ser
alvo de mobilizações sociais por parte da população e objeto das propagandas de diferentes partidos
políticos nos pleitos eleitorais do município.
219
intelectuais e profissionais que a forte presença da universidade pública45
imprimiu ao cotidiano da cidade possibilitou que em diferentes áreas a
cidade fosse assumindo uma posição de vanguarda ou, ao menos
destacada, como no caso do cinema, da saúde pública, da saúde mental, da
cultura, da assistência social e da educação. O reconhecimento dessa
atuação não pode ser creditado exclusivamente a uma única gestão
municipal, mas é preciso reconhecer que em 14 anos de gestão de um
partido, em maior ou menor grau, com avanços e retrocessos, essa
construção foi fomentada a partir de importantes ações e políticas
municipais. O exemplo mais conhecido é o do Médico de Família46, fruto de
um convênio firmado com Cuba e que desde 1992 é desenvolvido na cidade
com importantes impactos na organização da saúde pública.
Em 1989/90, em decorrência da segunda epidemia de Dengue,
na iminência do surgimento de casos de Febre Hemorrágica e de outros
surtos recorrentes de Meningite Meningocócia no estado do Rio de
Janeiro, iniciaram-se uma série de contatos com o Ministério da Saúde
Pública de Cuba, na intenção de intercambiar experiências e tecnologias
para a resolução da situação epidemiológica em andamento.
Esta aproximação permitiu melhor conhecimento sobre a
aplicação do plano de Medicina Familiar, implantado com sucesso
naquele país desde 1984, resultando em um acordo de assessoria
técnica para estudo de viabilidades de adaptação à realidade municipal,
com grande empenho dos gestores locais, considerando que a proposta
em questão era compatível com as mudanças interpostas pelo processo
de municipalização, ampliando a estratégia de regionalização dos
serviços, estabelecendo facilidade de acesso à populações situadas em
área de risco definidas pelo Diagnóstico ambiental de Niterói elaborado à
época (FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE SAÚDE DE NITERÓI, 1992:4).
Em grande parte o reconhecimento do “êxito” dessas ações recaía, a
cada processo eleitoral, mais ainda sobre Jorge Roberto Silveira, visto que
não necessariamente os candidatos do PDT conseguiram o mesmo
45
A consolidação da UFF foi um fator decisivo para a estruturação dos serviços de saúde no município
nos anos 70 (BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS MUNICPAIS DE SAÚDE,
2007) e anos mais tarde nas áreas de Educação, Assistência Social e Cultura, entre outras, visto que
não só muitos quadros da administração municipal eram oriundos da universidade, assim como parte
dos profissionais concursados e que passaram a atuar na rede municipal.
46
Niterói é o único município no Brasil autorizado a desenvolver esse programa ao invés do Programa
de Saúde da Família (PSF) do Ministério da Saúde.
220
desempenho nas urnas. A cidade passou a ter um representante político
fortemente identificado com as mudanças que a cidade experimentava e que
conseguiu mesclar ações que mexiam com os sentimentos da cidade com
processos de valorização da gestão na esfera municipal. Mas também uma
série de alterações nos padrões de organização das políticas públicas que
foram se consolidando na cidade sem sofrerem com as variações na
composição política das gestões municipais. Elas assumiam cada vez mais
uma feição particular à cidade, resultado da combinação dos processos de
descentralização com os de valorização da gestão local, ampliação da
participação social e certo grau de inovação no âmbito das políticas
municipais.
A partir da última década a vida política na cidade se alterou em
função da conjuntura nacional. O PT adotou, em função dos processos
eleitorais nacionais, particularmente para garantir a eleição e a reeleição de
Lula, em 2002 e 2006, respectivamente, uma política de alianças que teve
desdobramentos nos estados e nos municípios, muitas vezes conflitivos com
as decisões dos diretórios estaduais e municipais. Em Niterói a aliança do
PDT com o PT se efetivou para o processo eleitoral de 1999, que teve Jorge
Roberto Silveira como candidato a prefeito e Godofredo Pinto como vice.
Essa aliança foi possível também em função de que o candidato a viceprefeito assumiria na metade do mandato quando Jorge Roberto concorreria
ao governo estadual. Mas não se manteve para os dois pleitos seguintes, o
de 2004 e de 2008, quando PT e PDT foram os principais concorrentes.
Godofredo Pinto se reelegeu em 2004 e em 2008, o candidato do PT, o
deputado estadual e ex-secretario Municipal de Integração e Cidadania de
Niterói Rodrigo Neves47 perdeu a eleição para Jorge Roberto Silveira que
retorna à prefeitura pela quarta vez.
47
Rodrigo Neves esteve à frente da Secretaria Municipal de Integração e Cidadania durante o governo
de Jorge Roberto Silveira (1999-2000). Esta secretaria foi transformada em Secretaria de Assistência
Social em 2003, já sob a gestão de Heloísa Mesquita no governo de Godofredo Pinto. Trata-se de um
período central para a compreensão do processo de consolidação da assistência social como política
pública no município.
221
Nos seis anos de administração petista se mantém algumas das
particularidades das gestões anteriores em termos de urbanização e
investimento em grandes obras vinculadas ao Caminho Niemeyer48, ainda
que sem a centralidade das gestões anteriores. Dadas as mudanças
assumidas pelo PT para garantir a chamada “governabilidade” do Governo
Lula, e as frustrações causadas pelas expectativas de mudanças mais
radicais e de ruptura com o desenho neoliberal do Estado, também no
campo municipal se observou um processo de saída de quadros importantes
do partido, o ingresso de personagens sem nenhuma vinculação com a
história de lutas daquela legenda e a conseqüente dificuldade no
relacionamento com alguns dos movimentos sociais, particularmente com o
sindicato dos professores da rede pública municipal. O que se observa como
elementos diferenciadores da gestão do PT foram: o esforço de estruturação
da política de assistência social, a tentativa de instituir o Orçamento
Participativo na cidade, uma gestão da política de saúde centrada na saúde
pública e com maior amplitude no leque de profissionais de saúde que
atuaram na gestão de suas unidades e o direcionamento das ações no
campo educacional na perspectiva de construção de uma “escola cidadã”
afirmando os princípios das “cidades educadoras”. O que se observou nesse
processo é que a administração de Godofredo Pinto expressou uma coalizão
de forças políticas que não foi capaz de trazer de modo coeso e extensivo a
todas as áreas da gestão municipal as marcas das administrações
municipais petistas: a ênfase na área social, a diversidade e inovação em
termos de programas sociais e a articulação com os setores mais
48
O Caminho Niemeyer faz parte de um projeto de revitalização do centro da cidade envolvendo a
construção de uma série de obras projetadas por Oscar Niemeyer e que se localiza numa longa faixa
litorânea, com maior concentração de instalações entre o bairro da Boa Viagem, onde se localiza o
MAC, até a Ponta d’Areia. Dentre as obras projetadas que integram o Caminho constam: o Museu de
Arte Contemporânea (MAC), a Estação das Barcas de Charitas, o Teatro Popular de Niterói, a Praça
Juscelino Kubitschek e o Memorial Roberto Silveira já concluídas, a Fundação Oscar Niemeyer e o
Museu do Cinema, ambas em construção, uma capela, a Catedral Batista e a Catedral Católica e a nova
Estação das Barcas de Niterói, todas com obras ainda a serem iniciadas.
222
organizados da sociedade civil na proposição de novas modalidades de
gestão pública.
A gestão municipal petista se deu numa conjuntura de crescimento
econômico do país depois de um longo período de crise, como também sob
a gestão de um presidente da república do mesmo partido político, o que
favoreceu uma série de investimentos na cidade, dentre os quais há de se
destacar a revitalização da indústria naval com a contratação de novas
plataformas de exploração de petróleo e as obras do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC). Além dos investimentos oriundos do
governo federal a arrecadação da cidade aumentou em função do
incremento de alguns setores econômicos como o crescimento do setor de
serviços que hoje representa o maior volume de recursos na composição do
Produto
Interno
Bruto
da
cidade
com
R$
6.527.941,00,
contra
R$1.211.871,00 da indústria e R$12.942,00 da agropecuária, sendo o 39º
PIB do país e o terceiro do Estado do Rio de Janeiro (IBGE, 2008).
Junto com o crescimento da indústria naval a cidade experimentou
forte expansão no setor privado de saúde e educação, sobretudo com a
criação de novas escolas e universidades, e da construção civil que
experimenta uma alta taxa de crescimento nos empreendimentos destinados
à população com maior poder de compra, o que por seu turno tem implicado
uma profunda e rápida transformação da paisagem de alguns bairros mais
atingidos pela especulação imobiliária. O que se observa é um processo de
consolidação de importantes frações da burguesia local, vinculadas aos
setores de serviços educacionais, de saúde, transportes e às indústrias da
construção civil e naval que passam a atuar de forma incisiva na definição
dos padrões de desenvolvimento da cidade, como bem observado no
documento de sistematização do Plano Diretor de Niterói ao tratar das
dificuldades de inclusão territorial na cidade:
Embora este trabalho não tenha suporte suficiente para
concluir a respeito das razões que levaram a esta conjuntura podemos
especular algumas possibilidades que podem ter contribuído. A diferença
223
entre o poder de pressão dos segmentos imobiliários e dos movimentos
populares sobre a administração nos parece ser a mais significativa; a
organização das áreas afetadas em movimentos organizados e
articulados ainda está por ser construída no município; seriam estes os
principais interlocutores a pressionar pela efetivação de ações e disputar
investimentos. A tradição da relação entre os agentes ligados ao setor
imobiliário e a estrutura administrativa é outra barreira de difícil
superação. Estes dois pontos reforçam a existência de um terceiro, a
dificuldade da administração optar pelo enfrentamento político na
aplicação de instrumentos inovadores na política urbana sem o suporte
da pressão social para sua aplicação. Vimos que a pressão social,
independente dos segmentos que a formulam, obteve êxito tanto para
regulamentar o instrumento da OI como para retirá-lo (INSTITUTO
PÓLIS, 2005: 48).
Se, por um lado, essas alterações aceleradas da paisagem urbana
contrastam com os indicadores de crescimento populacional da cidade que,
se comparada a outras localidades, como São Gonçalo e Rio de Janeiro,
cidades vizinhas, é bem menor49, de outro revelam que a dinâmica da
produção modifica também a paisagem política e ideológica, na medida em
que o crescimento econômico da cidade foi acompanhado do crescimento
da capacidade de atuação daquelas frações da burguesia em diferentes
processos de ordenamento da vida social na cidade, contribuindo
significativamente para a reprodução da imagem de Niterói em torno dos
“altos padrões de qualidade de vida”. O fortalecimento dessa concepção e
das próprias condições de atuação política desses grupos econômicos
expressam o desafio que é a ampliação das políticas públicas na cidade,
seja em termos do aumento da oferta dos serviços sociais, já que parte dos
recursos orçamentários vêm sendo sistematicamente destinados para os
empreendimentos urbanísticos que reiteram a imagem de uma Niterói
“moderna e próspera”, seja no sentido de se pensar as políticas públicas não
como políticas para “pobres”, mas como políticas universais, para a cidade.
O contraponto a essa tendência tem se dado a partir da maior
amplitude dos programas sociais do governo federal na esfera municipal, da
49
Niterói tem uma área geográfica de 129,135 quilômetros quadrados e uma população que sofreu as
seguintes variações nas últimas três décadas: 397.123 habitantes em 1980, 436.155 em 1991, 459.461
em 2000 e uma população estimada em 479.384 em 2009 (IBGE, 2008).
224
consolidação dos fundos públicos e dos conselhos de políticas da cidade. O
que tem favorecido o desenvolvimento de políticas públicas que, com as
inovações introduzidas pela “gestão petista” e a tradição de desenvolvimento
de práticas profissionais que conquistaram certo grau de autonomia na
esfera local, alcançaram um patamar de institucionalidade mais elevado do
que em períodos anteriores. Contudo é visível a falta de homogeneidade nas
formas e organização e condução das políticas públicas no município e que
se estende também aos processos e às instâncias de controle social,
particularmente se compararmos as políticas de saúde, educação e
assistência. A organização da rede de saúde do município e sua articulação
com as lutas sociais em torno da Reforma Sanitária nos anos 80 criaram as
bases para a rápida consolidação na cidade de um padrão de atuação
política e profissional bastante avançado em relação aos demais municípios
brasileiros. Já a composição profissional e institucional da área de educação
em termos mais sólidos começou a se desenhar nos anos 90, com impulsos
mais consistentes na primeira década deste século, determinado pela maior
proximidade e atuação dos quadros intelectuais da área, oriundos da
Universidade Federal Fluminense, nos processos de gestão, assessoria e
formação de professores da rede municipal. Enquanto que a área de
assistência social só veio a ganhar uma feição de política no início desta
década com a criação da Secretaria de Assistência Social, do esforço de
implantação da Política Nacional de Assistência Social no município e com a
realização de concurso público para suprir com quadros próprios a execução
dos
programas
e
projetos
sociais.
Contudo,
essas
mudanças,
destacadamente importantes, estão longe de fornecer um status de
organização institucional a essa área próximo às das outras duas políticas,
sobretudo em função de sua dinâmica de funcionamento, envolvendo desde
a oferta de serviços até os processos de gestão dos CRAS e contratação de
profissionais, ainda estar fortemente vinculada às ONGs.
A diversificação da sociedade civil tem expressado na cidade tanto a
participação de sujeitos coletivos cujas ações e interesses fortalecem a
225
constituição e consolidação de uma esfera pública quanto àqueles que
forjam um neocorporativismo disfarçado de associativismo e que passam a
atuar nas esferas de controle social e da gestão municipal a partir de
interesses essencialmente privados, ainda que não mercantis. A atuação
das ONGs na cidade cresceu vertiginosamente em diferentes setores, mas,
sobretudo na área da assistência, conformando um quadro composto tanto
por
práticas
sociais
refilantropização
da
de
cunho
assistência
político
50
social .
e
democrático quanto
Também
a
atuação
de
das
associações de moradores foi bastante tencionada pelas disputas entre a
lógica pública e privada, revelando formas de representação não só dos
interesses coletivos dos moradores como dos interesses particulares de
seus diretores, dos representantes de instituições religiosas e até do
narcotráfico. A sociedade civil comporta hoje diferentes forças sociais cuja
diversidade de interesses tem determinado relacionamentos com a
sociedade política que tanto contribuem para a ampliação das funções
públicas do Estado quanto para o seu progressivo loteamento entre os
grupos com maior capacidade de pressão.
É nesse contexto político, econômico e cultural que as ações
intersetoriais começaram a ganhar espaço, traduzindo na esfera local as
tendências nacionais, mas adquirindo feições particulares em virtude da
história de organização das políticas públicas na cidade. As particularidades
das gestões do PT e do PDT com certeza imprimiram marcas diferentes a
esse processo, mas também favoreceram a continuidade de algumas ações.
Também é perceptível que na cidade se construiu uma cultura de
valorização de determinadas ações profissionais que articuladas aos
50
A trajetória da política de assistência social no Brasil sempre foi marcada pela forte atuação das
instituições filantrópicas, contudo, as lutas sociais que possibilitaram seu reconhecimento como
política pública, não produziram uma alteração significativa no campo cultural, ideológico e
institucional que revertesse o papel, ainda central, da filantropia em algumas instâncias dessa política
ou como lógica distinta dela. Nesse sentido, o Estado no Brasil tem se constituído, em seus diferentes
desenhos institucionais e políticos, em um importante fator de fortalecimento desse papel o que incide
diretamente na maior dificuldade de consolidação da assistência social como política pública
(MESTRINER, 2008).
226
processos de luta tanto na dinâmica local quanto nacional se mantêm apesar
das alternâncias de poder, ainda que estejam longe de expressar traços que
as poderiam caracterizar como políticas de estado e não apenas de governo.
A
dinâmica
das
políticas
públicas
na
cidade,
determinada
pelo
relacionamento entre a sociedade política e a sociedade civil, ou seja, pelas
ações partidárias, pelas práticas profissionais, pelos movimentos sociais,
pelas ONGs, pela intensa participação da UFF em diferentes dimensões da
vida na cidade e pelos vários grupos de pressão, evidencia como que
diferentes
intelectuais
coletivos
fizeram
ressaltar
de
suas
próprias
contradições o potencial instituinte da intersetorialidade. Apesar das
trajetórias particulares das áreas de saúde, educação e assistência social na
cidade e da ausência de deliberações governamentais efetivas que apontem
para uma forma de articulação intersetorial, observamos que as práticas de
determinados segmentos profissionais vinculados à esfera pública municipal
e sujeitos coletivos conseguiram forjar redes sociais e tramas institucionais
que, atravessadas pelas contradições e disputas que particularizam as
relações entre a sociedade civil e política, favoreceram o desenvolvimento
de experiências intersetoriais com características diferentes das que já foram
sistematizadas, até o momento, como as de Fortaleza, Belo Horizonte e
Porto Alegre, visto que não se constituíram como políticas de governo, mas
como um movimento instituinte.
3.2- A construção da intersetorialidade em Niterói: diferentes pontas de
uma trama.
Recorrentemente
utilizamos
os
indicadores
educacionais
com
referência ao modo como a política de educação se materializa em um
determinado território. Trata-se, obviamente, de um esforço explicativo que
emoldura com as fronteiras geopolíticas da cidade os índices relativos à rede
física e número de matrículas entre outros. Como a cidade vem sendo
tomada aqui como um território vivo e plural, em construção permanente pela
227
ação dos sujeitos sociais que nele vivem e nele imprimem as marcas de um
modo de vida, ao mesmo tempo em que os modos de vida da cidade
também são decisivos para a constituição desses sujeitos, entendemos que
a educação, tomada como dimensão da vida social e como política pública,
também é resultado desse rico e contraditório processo de produção da
cidade como síntese de modos de vida, como articulação de territorialidades
diversas. Destarte, reconhecemos que a política de educação enquanto
campo de tensão se revela tanto pelos indicadores, legislações, estruturas e
programas quanto pelas práticas profissionais e sociais, contribuindo com
diferentes possibilidades de organização territorial da cidade.
Verificamos que a área de educação em Niterói possui características
bem peculiares em função do modo como foi se estruturando as relações
entre as classes sociais na cidade a partir da consolidação de seu perfil
econômico na esfera dos serviços. Ainda que a indústria naval tenha sempre
tido um peso importante no cenário econômico e político da cidade, a
constituição desse segmento operário da classe trabalhadora, por conta de
sua posição estratégica na produção e na organização sindical, se tornou em
mais um dos elementos a reforçar a organização de um sistema escolar com
certo grau de homogeneidade, sem distinções gritantes em relação às
diferentes frações da classe trabalhadora. A afirmação da escola pública
como uma escola voltada para os segmentos mais empobrecidos da classe
trabalhadora foi se desenhando na passagem dos anos 70 para os anos 80,
quando em todo país afloraram as demandas pela ampliação do acesso à
educação por parte dos movimentos populares em função da incapacidade
do modelo tecnicista de educação da ditadura militar em assegurar a
universalização da educação escolarizada em seus diferentes níveis.
Ao longo da segunda metade do século XX o processo de
consolidação e expansão do ensino privado na cidade acabou se
configurando como uma opção viável de educação escolarizada para os
segmentos assalariados do setor de serviços - públicos e privados - que
dispunham de melhores oportunidades de mobilidade social, ao passo em
228
que a rede pública consolidada foi se dirigindo progressivamente para
determinados segmentos da classe trabalhadora. Já os extratos da classe
trabalhadora com pouca ou sem nenhuma qualificação e residentes nas
comunidades que apresentavam condições precárias de vida começavam a
demandar a ampliação do acesso à educação, dentre outras requisições,
instituindo um tipo de pressão nova na cidade pela ampliação da rede
pública, particularmente no âmbito da educação infantil.
Tomando como base os dados constantes do Quadro II observamos
que em 2008, já com o processo de descentralização em curso, a rede de
ensino fundamental municipal representa cerca de 25% do total de
matrículas e 14% do total de estabelecimentos, enquanto que a rede
estadual detém 38% do total de matrículas e 20% do total de
estabelecimentos e a rede privada 37% do total de matrículas e 49% do total
de estabelecimentos da cidade. Evidentemente, a educação pública no
município ainda conta com forte aporte da rede estadual, haja vista que até
os anos 60 a cidade não dispunha de estabelecimentos de ensino municipal,
sendo todos os existentes de responsabilidade do governo estadual,
cabendo como principal atribuição da prefeitura o oferecimento de “bolsas de
estudos” para os alunos estudarem nas escolas particulares (TRINDADE,
2004). A rede municipal de educação pública de Niterói tem, portanto, uma
história recente e que se, por um lado, isso representa um grande desafio
para os gestores municipais, de outro, expressa um traço da educação na
cidade que é o da convivência e o da diferenciação com relação à rede
estadual. As marcas dessa convivência e referência acabam por interferir em
vários processos no cotidiano educacional da cidade sejam pelos encontros,
diálogos
e
aproximações,
como
pelas
comparações,
disputas
e
distanciamentos. Contudo, mesmo recente, a rede municipal se constituiu
mantendo um diferencial em relação aos demais municípios, como pode ser
observado através de alguns indicadores que tem servido de parâmetro para
229
a avaliação da educação pública, como, por exemplo, o IDEB51, o que de
certa forma favoreceu a migração de estudantes dos municípios vizinhos
para a rede local.
Também é perceptível que a elevação do IDH da cidade decorre de
indicadores assentados no setor privado na cidade, cuja expansão esteve
alicerçada em grandes colégios vinculados a tradicionais ordens religiosas,
escolas vinculadas a grupos familiares com tradição de atuação na área de
educação, em unidades novas que surgiram a partir dos anos 90 como
consequência da ampliação dos cursos pré-vestibulares e, sobretudo, na
emergência de centenas de estabelecimentos de educação infantil. A
educação no município, portanto, não pode ser compreendida sem
considerarmos tanto o peso de uma herança histórica dos anos em que a
cidade foi sede do governo estadual quanto do processo de expansão do
setor privado que, mesmo seguindo tendências nacionais, adquiriu um
significado bastante estratégico para a potencialização e diversificação do
setor de serviços como pólo dinamizador da economia na cidade, tanto na
esfera da formação dessa parcela de trabalhadores qualificados quanto
como ramo econômico que compõe aquele setor. Cabe ainda destacar a
presença das unidades educacionais federais, relativamente pequena em
termos de unidades (uma em cada nível de ensino), mas que contribui para
os índices de qualidade de vida alcançados pela cidade, em particular se
considerarmos que no âmbito da educação superior a cidade conta coma
presença da Universidade Federal Fluminense e no ensino médio com o
recém inaugurado (2006) Colégio Pedro II.
51
O IDEB de Niterói foi de 3,9 (2005) e 4,4 (2007) para os anos iniciais e de 3,8 (2005 e 2007) para os
anos finais, acima do IDEB do Estado do Rio de Janeiro de 3,7 (2005) e 3,8 (2007) para os anos
iniciais e de 2,9 (2005 e 2007) para os anos finais e da média do IDEB municipal no Brasil de 3,4
(2005) e 4,0 (2007) para os anos iniciais e de 3,1% (2005) e 3,4 (2007) para os anos finais do ensino
fundamental.
230
QUADRO II
Número de matrículas e de escolas por nível de ensino e por tipo de dependência no
Município de Niterói.
Depend
ência
Nível
de
ensino
Ensino
Préescolar
Ensino
Funda
mental
Ensino
Médio
Ensino
Superi
or
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Total
Matrícul
as
Escol
as
Matrícul
as
Escol
as
Matrícul
as
Esco
las
Matríc
ulas
Escol
as
Matríc
ulas
Escola
s
12
1
649
8
3.514
33
7.141
144
11.316
186
239
1
24.959
54
16.447
37
24.543
127
66.188
259
540
1
12.794
29
0
0
8.435
52
21.769
82
17.734
1
0
0
0
0
31.734
6
49.468
7
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do IBGE – Cidades (2008).
Observação: os dados constantes do IBGE-Cidades não indicam valores para o total de
matrículas e número de creches, apenas para a pré-escola.
A área de educação nos anos 80 começou a experimentar uma das
grandes contradições da cidade: a elevação dos níveis de escolaridade da
população e a indisfarçável insuficiência do atendimento das demandas por
educação pública, sobretudo no campo da educação infantil, por parte do
poder público municipal52. Foi nesse contexto que se deu a mobilização e a
atuação dos movimentos sociais, particularmente vinculados às associações
de moradores. A pressão pela ampliação do acesso à educação, em especial
pela criação de creches, acabou encontrando eco nas gestões municipais
dos anos 90, período em que o município experimentou a maior taxa de
crescimento de sua rede física. Observando os dados do Quadro III
verificamos que o número de estabelecimentos de educação pública em
Niterói triplicou entre 1992 e 2007, concorrendo significativamente para este
aumento a criação da maior parte das 36 creches comunitárias do município
que integram o Programa Criança na Creche (PCC), criado através do
Decreto Legislativo nº 287 da Câmara Municipal de Niterói em 03 de
dezembro de 1994.
52
Mais adiante quando apresentarmos as narrativas dos conselheiros, psicólogos e assistentes sociais
que atuam nos Conselhos Tutelares da cidade poderá ser observado como que essa insuficiência se
transformará em uma demanda recorrente para essa instância.
231
Este programa desde a sua criação até o ano de 2006 esteve
diretamente vinculado ao gabinete do prefeito, não integrando a estrutura da
Secretaria Municipal de Educação e nem da Fundação Municipal de
Educação (FME)53. Ao mesmo tempo em que representou uma resposta
governamental às reivindicações das comunidades e suas associações de
moradores, atendendo à crescente demanda por creches, gerou grandes
polêmicas e tensões por não ter sido de imediato incorporado à estrutura de
educação infantil do município, constituindo, assim, para muitos, uma rede
paralela dentro da própria prefeitura. A alternativa encontrada para promover
a aproximação do programa à FME foi a aprovação do Decreto 9.748/2006
que fixou as normas e diretrizes para o seu funcionamento, vinculando sua
gestão à Fundação. Nele são estabelecidos os critérios e termos a serem
adotados no estabelecimento dos convênios entre a prefeitura e as entidades
da sociedade civil mantenedoras das creches comunitárias. A partir deles
foram estabelecidos os termos desta cooperação: as creches são
gerenciadas
pelas
suas
entidades
mantenedoras
(associações
de
moradores, instituições filantrópicas e religiosas) que contratam o pessoal
que irá trabalhar nelas, gerenciam os recursos repassados pela prefeitura e
se responsabilizam pelo funcionamento das mesmas, enquanto cabe à FME
fiscalizar, assessorar e apoiar as ações de treinamento e qualificação das
creches. A partir dessas diretrizes as creches que passam obrigatoriamente
a contratar um coordenador pedagógico para cada unidade e a contar com o
apoio de uma equipe técnica contratada pela Fundação para o programa.
53
A Fundação Municipal de Educação foi criada a partir do Decreto 6.172/91 com o objetivo de
“garantir o aperfeiçoamento da gestão educacional e a autonomia necessária para a efetivação de atos
administrativos ágeis, especialmente no tocante aos processos relativos às unidades municipais de
educação” (FME, 2007). Tal como em tantas outras áreas das políticas públicas (saúde, assistência,
cultura entre outras) a criação das fundações se deu sob a justificativa de dar “maior agilidade” à
gestão pública, muito embora, no contexto de expansão do ideário neoliberal e de contra-reforma do
Estado em que ela foi amplamente utilizada acabou por representar também a porta de entrada dos
processos de privatização na esfera pública, seja em termos de contratação de pessoal sem a
necessidade de realização de concursos públicos, seja pela via da captação de recursos.
232
QUADRO II
Crescimento da Rede Física Escolar Pública de Niterói.
Período
Número de Unidades
Escolares
Municipais
1959/1971
13
Percentual de
Crescimento em
relação ao período
anterior
_____
1972/1975
18
38%
1975/1977
18
0%
1977/1982
21
17%
1983/1988
26
24%
1989/1992
29
19%
1993/1996
49
69%
1997/2002
63
28%
2002/2004
74
17%
2005/2007
90
22%
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados da Fundação Municipal de Educação,
Superintendência de Desenvolvimento do Ensino – Assessoria de Estudos e Pesquisas
Educacionais – 2007 (www.educacaoniteroi.com.br)
Observação: os períodos correspondem ao mandato de cada prefeito com exceção do
período compreendido entre 1959 e 1971 que abrange mandatos de cinco prefeitos.
O crescimento da rede física escolar pública de Niterói deve ser
compreendido a partir de alguns elementos que o singulariza e que
acabaram por acentuar muitos dos desafios que a área encerra. Em primeiro
lugar destacamos que a rede municipal se institucionalizou no mesmo
período histórico em que a rede privada se consolidou como uma alternativa
viável de acesso à educação escolarizada para diferentes segmentos da
classe trabalhadora e que, em alguma medida, contou com o apoio da
própria esfera governamental. Em segundo lugar, a rede de ensino
fundamental municipal se expandiu em um cenário com profundas marcas
deixadas por uma extensa rede estadual, até então soberana, e pela
iniciativa privada que ao longo dos anos incorporou parte do público que
poderia ser atendido pela rede pública. E, em terceiro lugar, a forte pressão
pela expansão da rede física municipal por parte dos movimentos populares onde ela se mostrou com maior vigor: no campo da educação infantil -,
acabou sendo atendida por três canais diferenciados: pela política de
233
assistência social, de onde se originam parte das creches apoiadas com
recursos públicos, sobretudo a partir dos convênios feitos com a extinta LBA,
pelo Programa Criança na Creche e através das Unidades Municipais de
Educação Infantil (UMEI) vinculadas à Secretaria Municipal de Educação.
Em função deste quadro a rede municipal de educação cresceu associada à
educação dos segmentos mais pobres da população, principalmente
levando-se em consideração o padrão de crescimento da educação infantil.
A educação na cidade a partir dos anos 90 experimentou tanto o
crescimento do ensino privado quanto a expansão da recente rede pública
municipal, ainda que não homogeneamente em seus níveis de ensino. Essa
dupla expansão também se expressou, no mesmo período, na composição
dos quadros dirigentes da Fundação Municipal de Educação, ora vinculados
ao setor de educação privado ora ao setor público. Considerando a dinâmica
político-partidária que particularizou a gestão municipal ao longo das últimas
duas décadas e os traços culturais e políticos que aproximam a dinâmica da
Universidade Federal Fluminense à vida da cidade, não podemos deixar de
ressaltar o fato de que entre 2003 e 200854 a presidência da FME e a
Secretaria Municipal de Educação foram ocupadas por dois professores da
Faculdade de Educação da UFF: a Professora Maria Felisberta Baptista da
Trindade (2003-2005) e o Professor Waldeck Carneiro da Silva (2005-2008).
A presença desses professores na administração municipal pode ser
compreendida a partir de alguns condicionantes importantes: eram quadros
políticos do PT, vinham de uma trajetória de militância e atuação acadêmica
no âmbito da educação pública e da universidade, assim como pela
proximidade da UFF, enquanto instituição formadora e produtora de
conhecimentos, das questões que marcam o cotidiano da cidade.
54
Este período corresponde aos mandatos do prefeito Godofredo Pinto filiado ao Partido dos
Trabalhadores.
234
Além de produzirem uma referência simbólica diferenciada em razão
da própria força do ensino privado na cidade55 essas duas gestões
mantiveram uma linha de atuação comum, sem soluções de continuidade,
embora com diferenças, em torno da incorporação de alguns princípios que
orientam as gestões petistas no campo educacional56 e da consolidação de
uma proposta de política educacional que afirmasse Niterói como Cidade
Educadora. As principais ações empreendidas nesse período e que apontam
nessa direção foram: a instituição em 2003 dos Fóruns Municipais de
Educação (Decreto 9.038/03) como modalidade de condução do processo
de participação para a elaboração do Plano Municipal de Educação, a
realização do I Encontro Municipal de Educação de Jovens e Adultos
(2003), a realização de Concurso Público para Professores em 2003 e
2008, o I Encontro de Municipal de Educação Infantil – Niterói pensando
a educação dos pequenos (2003), o I Encontro do Ensino Fundamental
(2004), a publicação do caderno contendo o Registro das Conferências do
Plano Municipal de Educação: rumo à cidade educadora57 (2004), a
55
Durante duas gestões do Prefeito Jorge Roberto Silveira, entre 1998 e 2002, a presidência da FME
foi ocupada pelo Professor Plínio Leite Comte Bittencourt - filiado ao Partido Popular Socialista
(PPS), vice-prefeito no período de 1997-2001 e ligado ao setor privado de Educação (Centro
Universitário Plínio Leite e Colégio Plínio Leite) - e sua equipe. Esse mesmo grupo, vinculado ao setor
privado educacional, retorna em 2009 com a eleição de Jorge Roberto Silveira à prefeitura para o
período 2009-2012.
56
As administrações municipais vinculadas ao Partido dos Trabalhadores ao longo dos anos 80 e 90,
sobretudo, a partir de experiências singulares como as desenvolvidas nas cidades de São Paulo, Santos,
Ribeirão Preto, Campinas, Fortaleza, Porto Alegre e Belo Horizonte, as mais emblemáticas,
conseguiram produzir um parâmetro de gestão local com todas as suas diversidades, disputas internas e
dificuldades que foi moldando um padrão assentado em algumas particularidades: o esforço de
democratização e ampliação das instâncias de controle social, a inversão de prioridades no
investimento público, a centralidade na articulação de desenvolvimento econômico e enfrentamento
dos problemas sociais, a democratização do processo de elaboração do orçamento público e a inovação
no campo dos programas sociais. Em relação ao campo educacional essas marcas, expressas
particularmente nas experiências da Escola Cidadã de Porto alegre e da Escola Plural de Belo
Horizonte, se caracterizam pelo compromisso com uma educação voltada para o fortalecimento da
cidadania e com as classes populares, pela valorização da participação dos professores nas decisões
políticas e pedagógicas, pela democratização e ampliação à escola pública com qualidade e pela
interface com as demais políticas públicas e com a dinâmica social da cidade.
57
Embora os documentos façam referência às conferências preparatórias para a elaboração do Plano
Municipal e em alguns espaços institucionais se faça menção à realização de pré-conferências, o fato é
que Niterói só foi realizara sua primeira Conferência Municipal de Educação em 2007. Na verdade
foram encontros importantes e com produtos que apontaram para a orientação das discussões e
deliberações que ocorreram anos mais tarde.
235
realização do Seminário Ciclos em Debate (2005), a realização da I
Conferência Municipal de Educação de Niterói (2007), o I Fórum da
Família da Rede Municipal de Educação de Niterói (2007) e a aprovação
do Plano Municipal de Educação de Niterói (Lei nº 2.610/08).
Cabe destacar que embora a filiação político-partidária e a vinculação
à universidade tenham se constituído em pontos bastante diferenciadores
dessas duas gestões em relação às anteriores, em vários textos e falas
institucionais produzidos nesse período, dentre os quais destacamos os
documentos elaborados pela Secretaria Municipal de Educação/Fundação
Municipal de Educação de Niterói (2003, 2004a, 2004b e 2008), há uma clara
referência a um movimento já em curso na rede municipal, do qual, em certa
medida, as ações acima elencadas mantêm vínculos importantes. Neste
sentido, são destacados: a criação da Fundação Municipal de Educação
(1991), a criação do Núcleo Integrado de Alfabetização (1991), do
Programa Criança na Creche (1994), a implantação do Sistema de Ciclos
(Portaria FME 003/98) como componente de uma nova proposta políticopedagógica em 1999, a aprovação do Plano unificado de cargos, carreiras
e vencimentos dos servidores da Fundação Municipal de Educação de
Niterói (Lei nº 1.831 de 2001).
Durante o processo de realização das entrevistas com os profissionais
da FME essas duas gestões foram sempre referidas como marcantes na
trajetória recente da política de educação do município. Considerando que
parte significativa dos professores entrevistados ocupava funções de
coordenação no interior da FME e, que por essa razão, poderiam ter algum
grau de afinidade ideológica ou política com as práticas e concepções dos
referidos gestores, as menções à importância deles na condução da política
não perdem seu peso, mas devem ser balizadas a partir desta condição.
Contudo, antes mesmo de iniciarmos as entrevistas esse elemento fora
observado nos contatos institucionais preliminares travados com a Fundação
e nas aproximações realizadas junto a alguns professores da rede municipal,
além de, evidentemente, ficarem bastante claros na documentação e na
236
natureza das ações produzidas no período. Contudo, as diversas narrativas
revelam um elemento que no presente estudo afirmou uma de nossas linhas
de investigação, a de que a particularidade dessas gestões no trato com os
professores e na valorização de sua participação nos processos de
deliberação sobre os rumos da política municipal, guarda relação direta com
a trajetória e a vinculação dos secretários à universidade. Este fator foi
positivamente destacado e, retomando a necessidade de sua relativização
em virtude do perfil dos entrevistados, de fato concorreu para que política de
educação no município adquirisse feições particulares, especialmente no que
se refere à política de capacitação dos profissionais58, ao esforço de
sistematização das experiências que envolveram a participação coletiva dos
professores, à organização dos ciclos de debate e seminários, e à instalação
de um debate mais consistente do ponto de vista teórico em relação às
diretrizes e às questões gerenciais da rede. Torna-se ilustrativo dos
diferentes impactos dessas inovações no cotidiano da Fundação a seguinte
narrativa:
Com a entrada dele, como é que eu vou dizer..., houve um
grande choque também, porque ele formou a equipe dele e ele é um
professor da UFF. E aí eu de cara senti. Até as minhas colegas falaram
assim: “agora é a ditadura da academia.” Porque todos os
coordenadores passaram a ter mestrado, qualquer coordenador que
fosse escolhido teria que ter uma formação acadêmica e isso aí foi a
primeira coisa que eu senti. E eu comecei a acordar! Uma coisa que eu
nunca imaginei na minha vida, fazer um mestrado, um doutorado, em
continuar minha vida acadêmica, naquele momento eu senti vontade. E
não somente isso, as reuniões, os encontros, as discussões eram
realmente bem diferentes. O nível de reflexão, o nível de
aprofundamento das questões, o posicionamento frente a essas
questões era diferente, era um posicionamento acadêmico, que eu
nunca tinha tido, até então, acesso, nunca tinha tido essa experiência. E
a partir da entrada dele, isso foi em 2004, não, foi em 2005 que ele
entrou, tanto é que eu prestei concurso para o mestrado em 2006... Foi
impressionante. Eu e todas as minhas colegas, a gente sempre quis
aquilo ali muito forte pra gente (Professora da Coordenação de Estudo e
Supervisão Escolar).
58
A esse respeito cabe destacar a pesquisa realizada por Vania Laneuville Teixeira (2009) que resgata
as propostas de formação continuada realizadas por diferentes gestões desde a criação da FME em
1991 até o ano de 2008, revelando além de uma descontinuidade nas ações a prevalência de cursos de
formação e eventos que não chegaram a constituir de fato uma política de formação.
237
A vinculação da trajetória dos secretários à universidade, portanto,
implicava em mudanças na forma de gestão, sobretudo, no trato das
questões educacionais em um nível de elaboração e reflexão diferente. Não
que isso tivesse significado a transposição das práticas acadêmicas para a
esfera da gestão, mas representou uma mudança de cultura que foi
percebida de distintas formas, como possibilidade e como ameaça. Mas a
proximidade da UFF à dinâmica da cidade também se revela em outros
aspectos, como nos aponta uma das professoras entrevistadas e ao qual já
nos referimos anteriormente, ou seja, o fato de que a universidade tem
sistematicamente contribuído com a formação dos quadros profissionais das
políticas públicas em diferentes níveis, não só dos que estão na gestão, mas
também dos concursados que trabalham na própria rede.
Eu acho assim essa aproximação com a UFF, tanto na questão
das ações da Secretaria hoje, de estrutura... já que teve a Felisberta que
também foi Diretora da Faculdade... Eu acho que na própria
mentalidade..., meio que as escolas estão impregnadas com a formação
da UFF. Eu acho que se você for fazer uma pesquisa dentro das
escolas, os pedagogos que a gente tem hoje nas escolas, na própria
secretaria, são pessoas que são formadas pela UFF. Não vou falar que
são pessoas que pensam iguais. Não é isso, mas que a gente tem
proximidade na nossa visão teórica da formação. (Professora do Núcleo
de Educação e Saúde – Regional Fonseca - Norte).
As duas gestões sedimentaram algumas condições importantes para
que o processo de diálogo da educação com as demais políticas públicas da
cidade pudesse caminhar na direção de uma ação intersetorial afirmando,
para tanto, traços da própria trajetória de discussão e acúmulo da rede,
independentemente de terem sido produzidas no âmbito dessas gestões,
elegendo formas de participação e discussão coletivas e sintonizadas aos
princípios de uma gestão democrática, articulando com os demais setores da
administração pública e da sociedade civil e, com maior destaque,
imprimindo ao percurso uma dimensão institucional com a realização dos
Fóruns, da Conferência Municipal e com a aprovação do Plano Municipal. O
238
fio condutor deste processo, e aqui voltamos a afirmar que não se tratam de
gestões homogêneas, se tornou o esforço de reconhecimento de Niterói
como uma Cidade Educadora.
Quando estabelecemos a relação intersetorial com as demais
áreas de vida e de gestão pública, ou seja, com a cultura, a assistência
social, a saúde, o meio ambiente, a ciência, a tecnologia e o urbanismo,
numa abrangência de objetivos e práticas, com a preocupação da
garantia de vivências saudáveis para os niteroienses, estamos numa
visão concreta da Cidade Educadora (SECRETARIA MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO/FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NITERÓI,
2004b: 24).
Esta concepção norteou todo o pronunciamento da Professora
Felisberta, então Secretária Municipal de Educação e Presidente da FME, na
apresentação das diretrizes que iriam nortear a construção do plano nos
encontros denominados como Conferências do Plano Municipal de
Educação, realizados nos meses de agosto e setembro59 de 2004. Em toda
a sua intervenção são elencadas as demais secretarias da administração e
como a educação se articulava ou deveria se articular com as mesmas
visando a construção de uma Cidade Educadora. A participação e as
apresentações dos demais representantes do governo60 são indicativas de
que o desenho intersetorial não se configurava até aquele momento como
uma política de governo, mas como um desejo que começava a ser
alinhavado entre algumas secretarias. Do ponto de vista da gestão da área
de educação daquele período a ação intersetorial foi compreendida,
59
Foram realizados 09 encontros, além de uma palestra de abertura, versando sobre os seguintes
temas: “As Diretrizes da Política Educacional e a Cidade Educadora”; “Niterói uma Cidade Educadora
para uma Cultura Democrática”; Educação para o Desenvolvimento, Trabalho e Justiça Social”;
“Educação para uma Cidade Saudável”; “Democratização do Acesso à Educação”; “Democratização
da Gestão”; “Qualidade Social e Valorização Profissional dos Trabalhadores da Educação”;
“Financiamento da Educação” e “As diretrizes da Política Educacional e a Cidade”. As palestras foram
proferidas por secretários de governo, intelectuais da área de educação, representantes da FME, do
MEC, do CME e dos Conselhos Tutelares, representantes de entidades da sociedade civil e membros
da equipe técnica do Plano Municipal de Educação.
60
Há de se destacar dentre os representantes de governo que estiveram presentes a Secretária
Municipal de Assistência Social Heloísa Helena Mesquita Maciel e a Vice-Presidente de Atenção
Coletiva, Ambulatorial e de Família da Fundação Municipal de Saúde Maria Célia Vasconcellos que
desempenharam funções decisivas na construção da proposta de intersetorialidade envolvendo a
educação, a assistência social e a saúde em Niterói.
239
conceitual e politicamente, como um princípio básico para a afirmação da
proposta de uma Cidade Educadora. A explicitação e reiteração dessa
compreensão no documento que veio a registrar as propostas e reflexões
que orientariam a elaboração do plano é um dado relevante de como que
toda a equipe envolvida com o aquele processo procurava construir não só
as bases teóricas e políticas para a construção da condição de Cidade
Educadora como as suas condições institucionais ao articular com gestores
estratégicos no âmbito da administração municipal.
Em 2005 tem início o segundo mandato do Prefeito Godofredo Pinto lembrando que o primeiro durou dois anos em virtude da saída do então
Prefeito Jorge Roberto Silveira para concorrer ao governo estadual – o que
gerou uma alteração na gestão da Secretaria Municipal de Educação e da
FME, saindo a Professora Maria Felisberta da Trindade e assumindo o
Professor Waldeck Carneiro da Silva. Este processo envolveu a composição
de uma nova equipe de gestão o que de certa forma impactou no andamento
das ações iniciadas na gestão anterior e que desembocariam na aprovação
do Plano Municipal de Educação. Os interlocutores nas demais secretarias
permaneceram apesar da mudança de gestão, com destaque para a
Secretária Municipal de Assistência Social Heloísa Helena Mesquita Maciel,
a Vice-Presidente de Atenção Coletiva, Ambulatorial e de Família da
Fundação Municipal de Saúde Maria Célia Vasconcellos e a Coordenadora
do Programa Médico de Família, também da Fundação Municipal de Saúde,
Maria Angélica Duarte Silva, o que favoreceu o avanço da proposta de
intersetorialidade. Contudo, observamos que a preocupação com a
intersetorialidade que se desenhava a partir dos esforços de construção de
uma Cidade Educadora e que tinha no Plano Municipal de Educação um de
seus pilares de sustentação acabou não se constituindo no elemento
provocador dessa iniciativa. Os investimentos na direção de uma proposta
intersetorial viriam a ser justificados com uma acentuação mais forte nas
práticas cotidianas das próprias secretarias, ou seja, das demandas
240
concretas advindas das experiências em cada campo da gestão e da
execução das políticas públicas.
E nesse processo uma das características foi a necessidade
absoluta de intercambiar com outras áreas, de compartilhar a política
com outras áreas, por várias razões. Primeiro porque a gente tem uma
visão moderna de gestão. Segundo, porque o fenômeno da exclusão
social ele é multifacético, então é muito difícil, em grande parte dos
casos, a gente abordar com uma política pública a exclusão sobre um
único prisma porque é difícil entender a inclusão sobre o ponto de vista
da educação, da saúde, do lazer, da assistência, enfim, do desporto e
essas coisas se entrecruzam com muita facilidade. Fora o fato de que
tem de ter intencionalidade política de trabalhar assim. Uma das coisas
que dificultaram a intersetorialidade em Niterói foi que não havia,
partindo do chefe do executivo, uma iniciativa de articular o governo.
Então ocorreram muitas ações articuladas, mas por iniciativa dos órgãos,
enfim. Mas a gente não tinha reunião de secretariado. Eu fiquei três anos
e dois meses como secretário e fui a duas ou três reuniões de
secretariado em 36 meses, compreendeu?! Sequer com o secretariado
da área social pelo menos. Então houve um esforço em fazer uma
agenda que nunca dava. Mudava, mudava, mudava... Sempre agenda
política. Sempre agenda política. Sempre agenda política! Então a
agenda da gestão ficou prejudicada e consequentemente a gente não
aprofundou uma concepção de política intersetorial, mas fomos assim,
ensaiando e errando. E nesses ensaios e erros nós fizemos coisas muito
relevantes no campo da saúde: todo trabalho de saúde e assistência,
todo trabalho ligado à prevenção da dependência química foi muito
importante. Aliais não só intersetorialmente do ponto de vista
governamental, mas do dialogo com a sociedade civil, com muitas
entidades da cidade que já vinham se debruçando antes de nós sobre a
questão (Ex-Secretário de Educação).
Essa compreensão situa bem o alcance da perspectiva de
intersetorialidade que se queria forjar a partir da nova gestão da Secretaria e
da FME, ou seja, como uma via de articulação não apenas interna à esfera
governamental, mas que se voltava também para a sociedade civil. Uma
concepção que, no entanto, não se constituiu em nenhum momento como
uma política articulada pelo governo municipal, mas pelos secretários e, em
especial, pelos profissionais da rede. O reconhecimento de que em vários
campos a sociedade civil já experimentava movimentos e articulações antes
que se desse a presença da esfera governamental reflete, de fato, como que
a dinâmica de relacionamento da sociedade civil com a sociedade política
não é homogênea e varia também de acordo com as próprias áreas das
241
políticas públicas. Já a narrativa referente à experiência na área de
assistência social acaba enfatizando como a intersetorialidade, do ponto de
vista de ação vinculada ao campo governamental, teve um forte substrato na
própria realidade de execução das políticas municipais.
De alguma forma a gente já vinha trabalhando com bastante
sintonia... e que depois ganhou o desenho do SUAS, porque o Estado do
Rio de Janeiro já trabalhava na base de NAF (Núcleo de Atendimento à
Família), que era uma experiência muito peculiar e nós já vínhamos
trabalhando a família. É claro que a política veio a ajudar a dar forma,
dar o sentido e um padrão nacional, a lógica. Nós já trabalhamos com as
unidades descentralizadas e buscando a interface com parceiros do
município, que era a melhor referência no município naquela área, onde
a gente levava o serviço. Então, por exemplo, o Morro do Céu que é uma
área de aterro sanitário controlado da cidade, nós queríamos fazer o
trabalho naquela área e nos deparávamos com uma dificuldade física:
não tínhamos espaço. Então procuramos a saúde, que tinha o médico de
família e tinha um centro de zoonose, explicando a importância do
trabalho para eles. Eles desocuparam uma parte do centro de zoonose e
cederam para nós. Daí, começamos a fazer o trabalho junto com o
Médico de Família com as famílias do Morro do Céu e em cada lugar nós
íamos buscando um parceiro. Em outros lugares a educação tinha mais
chance de ser o parceiro, mas na maior parte essa experiência era
mesmo com a saúde. Depois que nós ganhamos a estrutura e
visibilidade eu acho que foi mais fácil trazer a educação. Aí o trabalho
melhorou. Um exemplo foi o trabalho de trazer os TELECENTROS para
onde agente tinha espaço e a possibilidade de fazer um trabalho
integrado. Esses parceiros, saúde e educação, são os grandes parceiros
(Ex-Secretária de Assistência Social).
Para podermos compreender melhor o processo de construção da
experiência de intersetorialidade na cidade, tendo por base alguns dos
elementos que a narrativa acima destaca, é preciso situar algumas
particularidades das três políticas setoriais que a compõe: educação, saúde
e assistência social. Conforme já vínhamos abordando a área de educação
no município apesar de ter se estruturado a partir de condições que apontam
para uma rede recente e profundamente marcada pela forte presença das
redes estadual e privada, ao longo dos anos 90 cresceu significativamente,
construindo um lastro de mobilização e discussões que serviram de base
para a construção de uma identidade nova, potencializada por duas gestões
que procuraram articular as preocupações com a gestão democrática com
242
compromissos intelectuais e políticos em torno da Cidade Educadora. Deste
modo, a estruturação da rede municipal, tomando como parâmetro a história
da educação na cidade, representa um esforço de democratização do
acesso à educação, o que pode ser verificado pelo perfil de sua cobertura e
composição, conforme apresentado na tabela que se segue.
QUADRO IV
Atendimento na Rede Física Escolar.
90 Unidades Escolares da Rede Municipal de Educação (25.900 alunos)
36 Creches Comunitárias (3.577 alunos)
18 Unidades de Educação Infantil UMEIS (4.001 alunos, incluídos os alunos da
Educação Infantil, matriculados nas Unidades de Ensino Fundamental)
36 Unidades com Ensino Fundamental (16.225 alunos)
Educação de Jovens e Adultos (EJA), atendida em 15 Unidades de Ensino Fundamental
(2.097 alunos)
Programa de Educação, Leitura e Escrita – PELE, em 50 Instituições e/ou escolas (875
alunos)
100% das Unidades Escolares possuem alunos com necessidades especiais (cerca de
700 alunos)
Fonte: Fundação Municipal de Educação, Superintendência de Desenvolvimento do Ensino
– Assessoria de Estudos e Pesquisas Educacionais – 2007 (www.educacaoniteroi.com.br)
Compõem ainda a rede 05 Bibliotecas Públicas Municipais, 01 Centro
de Formação Profissional e Cidadania,vinculado ao Programa Nacional de
Inclusão de Jovens (PROJOVEM), e 19 Telecentros de Inclusão Digital. Para
além da rede física a Secretaria de Educação tem em sua estrutura duas
superintendências, a de Planejamento, Orçamento e Gestão e a de
Desenvolvimento de Ensino. Estão vinculadas a esta última a Assessoria de
Estudos e Pesquisa, a Assessoria de Formação Continuada, o Departamento
de Gestão Escolar, o Departamento de Programas e Projetos Especiais, o
Núcleo de Estágio (NEST), o Programa Criança na Creche e a Diretoria de
Políticas Pedagógicas, dentro da qual se encontram 10 coordenações: a
Geral de Educação Infantil, de 1º e 2º Ciclos, de 3º e 4º Ciclos, de Educação
e Saúde, de Informática Educativa, de Educação Especial, de Articulação
Pedagógica, de Educação de Jovens e Adultos, de Promoção de Leitura
(PELE), de Educação e Prevenção; além do Núcleo de Educação e Saúde,
do Núcleo de Educação Ambiental e da Formação pela Escola. A
243
coordenação de Educação e Saúde61 foi a instância dentro desta estrutura
que integrou de forma mais orgânica a experiência de ação intersetorial.
Portanto,
a educação
pública municipal, em
suas
diferentes
dimensões: rede física, programas, perfil da população atendida, diretrizes e
proposta pedagógica foi se particularizando a partir da tendência de
ampliação das formas de acesso à educação escolarizada daquelas parcelas
da classe trabalhadora com dificuldades ou sem condições de acessar as
redes estadual e privada. E, nas duas últimas gestões, essa tendência foi
claramente assumida, conforme vinha sendo destacado nos documentos
elaborados ao longo do processo de construção do Plano Municipal de
Educação, e reafirmada na Proposta Pedagógica da Rede Municipal de
Educação de Niterói.
Essa Proposta Pedagógica afinada com uma concepção
progressista de educação propõe uma organização curricular que
considere as vozes ausentes na seleção da cultura escolar,
potencializando-os como sujeitos falantes, criativos e protagonistas de
suas próprias vidas, uma vez que reconhece a diversidade humana e
sociocultural. Não só as diferentes fases da vida, ou aquelas que dizem
respeito às necessidades educacionais especiais e/ou deficiências, mas
também as relacionadas às diferentes etnias, gênero, grupos humanos
que vivem abaixo da linha da pobreza, classes populares e classes
médias empobrecidas, compõem o conjunto de sujeitos atendidos pela
Rede Municipal de Educação de Niterói (SECRETARIA MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO/FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NITERÓI,
2008: 29).
Esta opção política e pedagógica se expressou na organização da
rede física através de uma lógica territorial que aproximou a educação às
demais políticas setoriais, ou seja, particularmente a expansão da rede de
61
Na estrutura da Secretaria existe uma Coordenação de Educação e Saúde e um Núcleo de Educação
e Saúde. Por ocasião do processo de entrevista consideramos que se tratava não de uma repetição na
estrutura, mas de uma diferença importante no entendimento e condução das ações dessas duas
instâncias: a primeira mais voltada para o trabalho de cunho intersetorial e a segunda numa ação mais
focada nas práticas de educação em saúde. Imaginávamos que com a alternância do poder municipal,
com a eleição de um novo prefeito e a possível descontinuidade das ações intersetoriais, as duas
instâncias convergissem para a existência de uma só. Passados quase dois anos a estrutura com a
coordenação e o núcleo permanece inalterada, apesar do fim da ação intersetorial e da migração para
outros setores da quase totalidade da equipe que compunha a coordenação, que hoje atua com as
atividades de atenção educacional às crianças hospitalizadas.
244
educação infantil, quer a partir das UMEIS ou do Programa Criança na
Creche, e a criação dos Telecentros se deu nos bairros e comunidades em
que se concentrava a população mais pobre da cidade ou que não dispõe de
acesso a esses mesmos serviços pela via do mercado. A territorialização
dessas novas unidades seguiu um padrão já incorporado pela saúde na
definição dos pólos do Programa Médico de Família e da Assistência Social,
primeiramente com os Núcleos de Atendimento às Famílias (NAF) e depois
da aprovação da PNAS com os CRAS.
Em relação à área de saúde, podemos afirmar que em Niterói ela é
profundamente marcada pela trajetória de participação dos profissionais da
cidade no Movimento de Reforma Sanitária e na conseqüente estruturação
do SUS. Deste modo, a organização da rede municipal guarda relação direta
com os princípios de descentralização e regionalização do atendimento em
saúde, o que se reflete numa maior presença da rede municipal se
comparada, por exemplo, com a área de educação. Segundo dados do IBGE
(2008) referentes a levantamento sobre os estabelecimentos de saúde, em
2005 havia em Niterói um total de 272 unidades, sendo 44 públicas e 228
privadas. Do total de estabelecimentos públicos 04 eram federais, 07
estaduais e 33 municipais, o que expressa o peso maior das unidades de
saúde
vinculadas
à
Atenção
Básica.
Enquanto
que
dentre
os
estabelecimentos da rede privada 186 tinham fins lucrativos e 42 sem fins
lucrativos, sendo que no total, 55 eram conveniados ao SUS. O que
demonstra, conforme já salientamos, que a saúde privada, tal como na
educação, sofreu forte expansão na cidade, constituindo em uma área
altamente rentável do setor de serviços. A capacidade física instalada no
município, conforme consta do Quadro V expressa a prevalência de um
modelo assistencial pautado nos Módulos do Médico de Família que desde
1992 redesenharam o padrão da saúde pública na cidade contribuindo para
o desenvolvimento de práticas de educação em saúde articuladas às
particularidades de cada território, conforme destaca um de nossos
entrevistados sobre a saúde na cidade.
245
Eu acho que Niterói se antecipou à própria historia da política
de saúde no país. Primeiro pelo enfoque voltado para a assistência
básica, rapidamente Niterói comprou a idéia de movimento que já
acontecia de se abandonar esse modelo hegemônico hospitalocêntrico e
partir para uma prática mais ligada à comunidade, valorizando os
determinantes sociais causadores da doença, entendendo que a saúde
era uma coisa coletiva e não uma coisa individual. Então Niterói trabalhou
muito na criação dessa idéia do SUS com essas propostas que a gente
chama de éticas – doutrinárias: integralidade, universalidade e eqüidade.
A questão do território foi uma coisa que Niterói não abriu mão desde o
momento dessa questão da hierarquização da rede, investiu nisso num
projeto piloto que é projeto médico de família e que questionando ou não
o prefeito da época que era Jorge Roberto da Silveira e o Gilson
Cantarino que era o secretário na época junto com a Maria Célia e o
papel da Maria Célia era importantíssimo, que estava na gênese do
médico de família e foi a pessoa que dirigiu politicamente o projeto ao
longo desses 15 anos (Fisioterapeuta Diretor de Policlínica – Território
Centro).
QUADRO V
Capacidade Física Instalada – unidades ambulatoriais e hospitalares.
Total de unidades
Módulo Médico de Família
32
Unidade Básica de Saúde
10
Policlínica Regional
06
Policlínica Comunitária
02
Policlínicas Especializadas
02
Serviços de Pronto Atendimento
02
Ambulatórios em Hospitais Gerais e Especializados
07
Hospitais Municipais
06
Hospitais Estaduais
02
Hospital Federal – conveniado
01
Hospitais Contratados
03
Fonte: Quadro elaborado a partir de dados do Relatório de Gestão 2007 da FMS de
Niterói (FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE SAÚDE DE NITERÓI, 2007)
Tal como na área de educação a área da saúde também temos a
Fundação Municipal de Saúde como órgão que procura dar agilidade à
gestão da rede, sendo o Secretário de Saúde também o presidente da
Fundação.
Além da Fundação a Secretaria se subdivide em 02 Vice-
246
Presidências, as de Atenção Coletiva, Ambulatorial e de Família e a de
Atenção Hospitalar e de Emergência; além de 03 Superintendências, a
Ações Jurídicas, de Administração e Finanças e a de Assistência ao
Servidor; 03 Coordenadorias, a Executiva, a do Observatório de Saúde e a
de Recursos Humanos; um Departamento de Controle, Avaliação e Auditoria
e 03 Assessorias, a de Comunicação, Técnica e de Planejamento. É na VicePresidência de Atenção Coletiva, Ambulatorial e de Família que se
encontram o Programa Médico de Família e o Núcleo de Atendimento
Especializado da Criança e do Adolescente (NAECA). A prestação dos
serviços de saúde nessas unidades se dá em articulação com os programas
desenvolvidos na cidade de Atenção à Saúde da Mulher (Atenção ao PréNatal, Planejamento Familiar e Prevenção do Câncer Ginecológico), Atenção
à Saúde da Criança, Atenção à Saúde do Idoso, Alimentação e Nutrição,
Saúde Bucal, Assistência em Fisioterapia, Controle e Prevenção da
Hipertensão Arterial e da Diabete Mellitus, Controle de Zoonoses e de
Doenças de Transmissão Vetorial, Saúde Mental (Centro de Convivência
Oficinas Integradas, Rede de Atenção Psicossocial aos Adultos Portadores
de Transtornos Mentais Graves, Atenção aos Portadores de Transtornos
Mentais em Regime Ambulatorial, Programa de Atenção à Clientela InfantoJuvenil, Programa de Atenção aos Usuários de Álcool e Drogas).
Os investimentos no campo da Atenção Básica acabaram contribuindo
significativamente para a constituição da lógica que prevaleceu na saúde
municipal através dos Grupos Básicos de Trabalho (GBT) que em 2006 eram
05 e em 2008 foram reagrupados em 04. Cada Grupo Básico se organiza
territorialmente segundo a divisão político-administrativa do município, tendo
como critérios prioritários: o fluxo viário, a cobertura dos serviços e a
acessibilidade dos usuários às unidades de saúde, compostas pelos módulos
do Programa Médico de Família e pelas Policlínicas Regionais. O PMF
dispõe de uma equipe de medidos e auxiliares de enfermagem que permita a
cobertura de aproximadamente 400 famílias para cada médico. O programa
no ano de 2008 teve percentuais de coberturas que oscilaram muito em
247
relação aos anos anteriores, o que demonstra algumas dificuldades em
relação ao trabalho de campo, enquanto a cobertura da população
cadastrada foi bastante elevada chegando a 94,3%, ou seja, 128.584
pessoas atendidas no total de 136.321 cadastradas, englobando tanto as
consultas médicas como outros tipos de procedimentos, a cobertura de
domicílios visitados caiu de 60,7% em 2007 para 48,0% em 2008,
demonstrando a dificuldade de se garantir a presença dos médicos neste tipo
de trabalho (FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE SAÚDE DE NITERÓI, 2008).
Na análise documental feita nesta pesquisa nos chamou a atenção,
em especial com relação ao Relatório de Gestão do Programa Médico de
Família - 2006, o detalhamento dos registros concernentes ao item
denominado “Desenvolvimento de ações de promoção de saúde e
estratégias de gestão participativa” no qual são apresentados os resultados
de várias ações referentes a cada Grupo Básico de Trabalho, dentre elas os
“Grupos Educativos e/ou Oficinas com a Comunidade”, onde aparecem as
“ações intersetoriais” realizadas no ano. Várias foram registradas, mas a
leitura dos temas tratados e dos participantes sugere que se tratava de uma
dinâmica própria já adotada na área de saúde, sobretudo a partir dos GBTs,
cuja lógica de estruturação dos serviços já apontava na perspectiva da
intersetorialidade. A área da saúde, portanto, já possuía algum acúmulo
organizacional, mediante as ações desenvolvidas, que combinava as
temáticas do território e da intersetorialidade62 que foi decisivo para as
discussões que depois culminaram na proposta de articulação entre as três
secretarias e definição da base territorial de atuação.
62
Cabe destacar que embora a área de educação tenha explicitado em vários de seus documentos a
intenção em construir uma Cidade Educadora, esforço para o qual a intersetorialidade se apresentou
como um pressuposto teórico e organizacional, ainda que na ação concreta essa construção tenha sido
iniciada, sobretudo, a partir das ações da Coordenação de Educação e Saúde em 2006, na área da saúde
não encontramos qualquer referência nos documentos e textos oficiais à proposta de Cidade Saudável
(WESTPHAL e MENDES, 2001) que também pressupõe a construção de processos de gestão e
execução intersetoriais, muito embora, as práticas no município já experimentassem um desenho
intersetorial a partir dos GBTs.
248
A
estruturação
da
política
de
assistência
social
também
é
relativamente recente e tem como marcos locais importantes: a Lei Orgânica
do Município de Niterói aprovada em 1990, a realização da I Conferência
Municipal de Assistência Social em 1998, a criação em 2003 da Secretaria
de Assistência Social e a realização do concurso público para a contratação
de assistentes sociais em 2007, além, é claro da aprovação da LOAS em
1993 e da PNAS e do SUAS em 2004, que produziram importantes
desdobramentos na esfera municipal. A trajetória da assistência social na
cidade foi fortemente marcada, do ponto de vista histórico, pelas ações do
executivo estadual, sobretudo no período do interventor Amaral Peixoto,
depois pela atuação das instituições e ordens religiosas e, por último, pelas
instituições filantrópicas e ONGs. Assim nos anos 90, período em que de fato
ocorre uma inflexão importante no conjunto das políticas públicas na cidade,
tanto pela dinâmica dessas gestões e das pressões advindas dos
movimentos populares quanto pela nova arquitetura das políticas públicas
pós-constituição de 1988, é que se desenha um tipo de ação no campo da
assistência social. Tal como aponta Yazbeck, a assistência social brasileira
convive com ambigüidades e a sua afirmação como política pública está
diretamente relacionada às lutas sociais travadas pelo reconhecimento dos
direitos sociais daqueles segmentos sociais que não conseguem por si só
proverem sua sobrevivência.
Entendida como área específica de política social, como parte
do sistema provedor, quer como conjunto de ações e provisões que
estão presentes no conjunto das várias políticas sociais, como
mecanismo direcionado a reduzir sua seletividade, a Assistência Social é
ambiguamente possibilidade de inclusão social e reiteração da exclusão.
Se pode ser considerada política estratégica nas condições de
reprodução social de seus usuários, se é campo concreto de acesso a
bens, serviços e recursos, se pode favorecer o protagonismo dos
excluídos, pode também ser definidora de um lugar social à margem de
uma experiência de apartação (2004: 21)
As contradições que demarcam o campo da reprodução social têm na
política de assistência social uma mediação importante, adquirindo ainda
249
maior expressão de acordo com as concepções e práticas que prevalecem
em relação à estruturação do campo assistencial: como política pública ou
como um conjunto diversificado de ações “filantrópicas”, “clientelistas” e
“assistencialistas”. As tensões entre concepções tão distintas não foram
ainda superadas na trajetória da assistência social no Brasil e em Niterói elas
imprimiram feições particulares ao processo de estruturação da política
municipal. A própria Lei Orgânica do Município ao tratar da assistência social
o faz sob o signo da convivência entre a nova racionalidade que deriva do
campo da seguridade social e a velha cultura política que sublinha as
imprecisões e as indefinições sobre as suas competências e funções na
ampla “área social”. Assim, tanto afirma o papel do Município em um
conjunto de princípios que emergem da nova ordem constitucional quanto do
Estatuto da Criança e do Adolescente, como estabelece, com equívocos, as
suas competências ao tratar dos equipamentos referentes à educação
infantil, conforme pode ser observado nos artigos 194 e 197 da referida lei.
Art. 194 - O Município assegurará à criança e ao adolescente,
com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos à vida, à alimentação,
à educação, à dignidade, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à
liberdade, à convivência familiar comunitária, garantindo, ainda:
I - primazia de receber proteção e socorro em quaisquer
circunstâncias;
II - precedência no atendimento por órgãos públicos de
qualquer poder;
III - prioridade nos programas de atendimento à criança e ao
adolescente, na formulação e na execução das políticas sociais básicas;
IV - acompanhamento da gestante, a partir do pré-natal, e
estabelecimento de programas educativos, no período pré-nupcial;
V - verificação de casos de crianças distróficas, ou portadoras
de qualquer anomalia, em hospitais e maternidades, para uma
orientação médica adequada imediata e especializada;
VI - indicação, encaminhamento e aplicação de vacinas
indicadas nas épocas apropriadas;
VII - promoção de palestras educativas e orientadoras para a
formação de uma mocidade consciente e preparada para a vida.
(...)
Art. 197 - O Município criará e manterá creches e escolas
comunitárias para os filhos dos trabalhadores, preferencialmente nos
bairros onde residam, para a guarda e educação das crianças de idade
até sete anos, a fim de lhes proporcionar bom acompanhamento
biopsicossocial, mediante os seguintes critérios:
250
a) a instalação das creches e escolas comunitárias dar-se-á
prioritariamente em comunidades com maior necessidade, definidas por
anterior levantamento sócio-econômico, realizado pelos órgãos
municipais competentes, em sintonia com as associações comunitárias.
b) é imperativo que as creches e escolas comunitárias sejam
organizadas oficialmente, sem fins lucrativos (NITERÓI, 1990: 50-51).
Enquanto no artigo 194 os direitos da criança e do adolescente são
incorporados como uma responsabilidade do Município - muito embora haja
oscilações no texto legal sobre as atribuições do Município e do Poder
Público estamos considerando-o não como um ente abstrato, mas como um
poder constituído -, no artigo 197 atribui-se a este poder uma competência
que não lhe cabe, a de criar instituições sem fins lucrativos, além de reiterar
a responsabilidade de criação de creches e de escolas para a população
empobrecida como uma atribuição da área de assistência social e não como
uma prerrogativa da área de educação. Mesmo considerando que a Lei
Orgânica do Município foi aprovada antes da LDB, que define e regulamenta
o campo da educação infantil, ela sofreu uma revisão em 2005 não alterando
nenhum desses dois artigos. Deste modo, ressaltamos que a ausência de
compreensão do que de fato constitui a especificidade da política de
assistência e de suas interfaces com relação às demais políticas (SPOSATI,
2004) associada a uma trajetória marcada pela presença de setores da
sociedade civil, com destaque para as instituições filantrópicas religiosas e
ONGs que desenvolvem serviços de natureza social, cujas práticas e
concepções se confrontam com o reconhecimento da assistência social
como política pública, convive, no município, lado a lado com os esforços de
organização desta política tendo como parâmetro a LOAS e a PNAS.
A origem da organização da política de assistência social em Niterói
se deu a partir de meados dos anos 90 em sintonia com as discussões
promovidas pelo governo estadual, pelo governo federal e pela sociedade
civil em torno da implementação da Lei Orgânica da Assistência Social. A
partir dos NAFs a então Secretaria de Integração e Cidadania passou a
oferecer serviços para a população já com centralidade no atendimento à
251
família. Ocorre que a infraestrutura física e de pessoal era bastante precária
e em função da forte presença das instituições filantrópicas, do crescimento
das ONGs com perfil de prestação de serviços e do processo de contrareforma do Estado, que determinou em larga escala processos de
transferência para a sociedade civil da prestação de serviços sociais e a
conseqüente contratação de pessoal, a organização da política de
assistência social na cidade se desenvolveu a partir de certo grau de
dependência do setor público em relação ao privado.
Com a aprovação da PNAS e a criação do Sistema Único de
Assistência Social a organização desta política passa a se dar a partir da
oferta de serviços, programas, projetos e benefícios que em sua grande
maioria se vinculam ao governo federal como no caso do Bolsa Família e do
Benefício de Prestação Continuada que representam parte considerável dos
recursos da área de assistência, evidenciando a ênfase dada em relação à
política de transferência de renda. Dependendo do grau em que se encontra
a gestão do município, no caso de Niterói a cidade possui gestão plena63,
somente os municípios com arrecadação própria podem arcar com projetos
para além daqueles desenvolvidos pelo governo federal. Particularmente
Niterói, pela sua arrecadação e pela condição que ocupa em termos de PIB
teria condições de desenvolver programas e projetos próprios, o que não foi
eleito como prioridade nas gestões municipais até o momento. Em
consonância com a particularidade da trajetória da assistência social na
cidade e a forte atuação das instituições filantrópicas – aqui estamos nos
referindo não apenas
às religiosas, mas, sobretudo, aquelas
que
consolidaram uma rede sócio-assistencial que presta serviços especializados
-, o modelo adotado na cidade acabou por sedimentar uma lógica de política
63
Com a Gestão Plena o município além das transferências de recursos asseguradas aos níveis
anteriores (inicial e básica) para o desenvolvimento dos programas e serviços da Proteção Social
Básica e Especial recebe recursos para a inclusão produtiva. Do ponto de vista das condições de
funcionamento e de suas responsabilidades o município tem que ter um sistema de monitoramento e
avaliação por nível de proteção, cumprir pacto de resultados, ter política de recursos humanos com
carreira para servidores públicos, desenvolver programas e projetos de inclusão produtiva e programa
ampliado de CREAS.
252
pública fortemente ancorada no estabelecimento de “parcerias” com
diferentes instituições da sociedade civil.
A PNAS define dois níveis de Proteção Social: a Básica e a Especial,
sendo que esta última se estrutura de acordo com o grau de complexidade,
podendo ser de média e alta complexidade. A Proteção Social Básica está
voltada para a prevenção de situações de risco pessoal e social “por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de
vínculos familiares e comunitários” e deve oferecer através dos CRAS: 1Programa de Atenção Integral às Famílias, 2- Programa de inclusão
produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza, 3- Centros de
Convivência para Idosos, 4- Serviços para crianças de 0 a 6 anos, que visem
o fortalecimento dos vínculos familiares, o direito de brincar, ações e
socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos das crianças, 5Serviços socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens na faixa
etária de 6 a 24 anos, visando sua proteção, socialização e o fortalecimento
dos vínculos familiares e comunitários, 6- Programas de incentivo ao
protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários e 7- Centros de informação e de educação para o trabalho,
voltados para jovens e adultos. Já a Proteção Social Especial é destinada às
famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal ou
social e através dos CREAS devem prestar atendimento de média
complexidade como: 1- Serviço de orientação e apoio sociofamiliar, 2Plantão Social, 3- Abordagem de Rua, 4- Cuidado no Domicílio, 5- Serviço
de Habilitação e Reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência,
6- Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestação de Serviços à
Comunidade – PSC e Liberdade Assistida – LA); e de alta complexidade
como: 1- Atendimento Integral Institucional, 2- Casa Lar, 3- República, 4Casa de Passagem, 5- Albergue, 6- Família Substituta, 7- Família
Acolhedora, 8- Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade
(semiliberdade, internação provisória e sentenciada), e 9- Trabalho protegido
(BRASIL/MDS, 2004).
253
Niterói hoje tem 08 CRAS (Morro do Céu, Vila Ipiranga, Cubango,
Santo Cristo, Centro, Badu, Várzea das Moças e o Núcleo do Cafubá) que
foram organizados a partir das estruturas dos NAFs e obedecendo ao
princípio da territorialidade estabelecido pelo SUAS, ou seja, atendendo
prioritariamente a população que se encontra em áreas com maiores índices
de risco e vulnerabilidade social. Neles são desenvolvidas as ações relativas
aos serviços, programas e projetos da Proteção Social Básica como as
Ações Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMAS) que ficam a cargo das
ONGs. Cabe destacar que em Niterói o CREAS não se estruturou enquanto
uma unidade física diferenciada do CRAS, mantendo-se apenas como
instância coordenadora das ações da Proteção Social Especial, o que tem
gerado muitas confusões, conforme observaremos mais adiante em algumas
narrativas. Niterói tinha em 2008 23.545 famílias registradas no Cadastro
Único da Assistência Social (CadÚnicio)64 e 10.080 sendo beneficiárias do
Bolsa Família. As ações desenvolvidas pela Secretaria de Assistência Social
(Quadro VI) estão voltadas para os diferentes segmentos sociais atendidos
pela política de assistência social: crianças e adolescentes, famílias, idosos,
portadores de deficiência e população de rua.
QUADRO VI
Ações desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Assistência Social.
Nível de
Proteção
Básica
64
Ações
Núcleo de Benefício e Renda
Segmento
Social
Família
Atividades e projetos
Plantão Itinerante;
Reuniões
Descentralizadas;
Cidadania par Todos;
Reunião
Comitê
Intergestor;
Atendimento
Psicossocial;
Reunião
Acompanhamento
ao
PBF;
BPC na Escola;
Sistema criado para agrupar todas as informações relativas aos beneficiários dos programas sociais
da área de assistência unificados a partir do Programa Bolsa Família.
254
Ações Voltadas
Juventude
Especial de
Média
Complexidade
Especial de
Alta
Complexidade
para
a
Jovens
Ações
Voltadas
para
Pessoas Idosas
Ações
Voltadas
para
Pessoas com Deficiência
Idosos
Ações
Voltadas
ao
Fortalecimento de Vínculos
Institucionais e Comunitários
e Condições Habitacionais
Famílias,
instituições
sociais
e
Conselhos de
Políticas.
ASEMAS
Criança,
adolescentes e
família
Família
e
criança
e
adolescente
Ações de Proteção Especial
– Famílias
Ações
Voltadas
para
Crianças e Adolescentes
Pessoas com
deficiência
Criança
e
adolescente
Reunião Coordenadores
dos CRAS;
CAD Único;
Inclusão Produtiva
Promoção Jovem;
Santo de Casa Faz
Milagre;
Oficinas Culturais-Artes;
Silkscreen;
Oficinas Esportivas;
Rádio Megafone;
Barriga Jovem;
Me vê na TV;
Niterói + Ecológica;
Rock na rampa e rock na
pista;
Avaliação
Grupos de Conviência
Passe Livre;
Transporte Eficiente;
Central de Intérprete;
Audioteca
Núcleo de Ações SócioHabitacionais;
Ações
Voltadas
ao
Controle
Social
Coordenadoria
dos
Conselhos;
Monitoramento.
Serviço de abordagem
socioeducativa;
Projeto Lar para Todos
Plantão Social
Casa de Passagem Paulo
Freire
Casa de Passagem de
Meninas
Projeto Sócio-Educar
Ações Voltadas para a Jovens
Juventude
Ações Voltadas para a População de Casa
da
Cidadania
População de Rua
rua
Florestan Fernandes
Fonte: Quadro elaborado a partir das informações contidas no Relatório de Gestão 2007 e
2008 da Secretaria Municipal de Assistência Social de Niterói (SECRETARIA MUNICIPAL
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE NITERÓI, 2007 e 2008).
A política de assistência social em um curto período de tempo, entre
1999 e 2007, particularmente em função das gestões de Rodrigo Neves e
255
Heloísa Mesquita65, saiu de uma condição de extrema precariedade, na qual
a assistência social era um campo sem nenhuma feição de política pública,
cujas ações eram essencialmente aquelas já executadas pelas instituições
filantrópicas, para a organização de uma rede de serviços amparada nos
programas do governo federal66 e com ações próprias ao município.
Contudo, essa profunda e rápida mudança não foi acompanhada de uma
infraestrutura que lhe desse suporte, sendo suprido pelo estabelecimento de
parcerias com as ONGs, o que criou um sistema híbrido e bastante
questionado por diferentes setores, inclusive pelo Ministério Público e pela
Câmara de Vereadores da cidade67. Deste modo, a política de assistência
social foi assumindo um traço comum às demais políticas públicas da cidade:
a de se destacar pela sua concepção e dinâmica junto aos demais
municípios como uma política bem estruturada e avançada ao mesmo tempo
em que, internamente, possui um conjunto de problemas que impedem de
fato sua efetivação a partir dos marcos e princípios legais.
A assistência em Niterói é uma das mais bem estruturadas,
apesar de não estar ainda como deveria, mas pelo que a gente sabe que
as pessoas falam a assistência em Niterói é boa e bem estruturada. Tem
gestão plena, mas mesmo assim cada CRAS tem seus problemas, como
local, número de pessoas e etc... Agora com o concurso, que foi cobrado
do governo federal, pelos profissionais, isso pode vir a melhorar. Mas
mesmo assim a gente é terceirizada. Algumas ONG’s, até para manter a
65
Heloísa Mesquita é assistente social e filiada ao PT, foi subsecretária por duas ocasiões em Niterói,
ambas nas gestões de Rodrigo Neves até assumir a Secretaria em 2003, permanecendo até 2007
quando saiu para atuar como Superintendente de Proteção Social Básica e Especial na Secretaria de
Assistência Social e Direitos Humanos do Governo do Estado do Rio de Janeiro à convite da
Secretária Benedita da Silva. Sua aproximação com a política de assistência social do município se deu
a partir de sua atuação na organização do Fórum Estadual de Assistência Social e das atividades de
assessoria que desenvolveu em função do mesmo junto a uma série de municípios fluminenses, dentre
os quais Niterói. Chamada inicialmente para assessorar a realização da I Conferência Municipal de
Assistência Social em 1998, foi convidada no ano seguinte para ocupar a subsecretaria na gestão de
Rodrigo Neves.
66
Além do PBF e do BPC já mencionados anteriormente Niterói também desenvolvia os Programas de
Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e o Programa Sentinela e o Programa de Atenção Integral à
Família (PAIF) em articulação com o governo estadual.
67
Em 04 de abril de 2009 saiu publicado no Jornal O Globo no suplemento Caderno de Bairros –
Niterói reportagem referente à liberação pela Prefeitura de R$4,4 milhões para 37 instituições que
atuam na área de assistência, sendo que 11 delas figuram em processos no Tribunal de Contas do
Estado, fato que levou à reação de alguns vereadores, dentre os quais o Ex-Secretário de Educação
Waldeck Carneiro do PT.
256
gestão do espaço, do material.. é terceirizado. Porque nem toda a
assistência dá conta. A Secretaria falou que é melhor estar gerenciando
pouco do que ter exclusão do poder de gerenciar tudo. Então ele
gerência uma parte e as ONG’s gerenciam outra. Então tem uma ONG
que gerencia 4 CRAS que não possuem ASEMA’s, que é o Cubango,
Santo Cristo, Vila Ipiranga e Centro, que é a Viva Mais e Melhor. A IDE
gerencia os CRAS que tem ASEMA’s, que é do Morro do céu e do
Preventório. E o CAMPUS AVANÇADO com o pessoal da juventude.
Tais programas vão permanecer até dezembro, então não se sabe se as
ONG’s vão permanecer, ainda mais com a mudança de gestão da
Prefeitura.
Rodrigo Neves criou praticamente a Secretaria de Assistência
social aqui em Niterói, que antes tinha outro nome, foi no governo de
Jorge Roberto em que Godofredo era Vice. Então eu acho que a
assistência em Niterói é uma boa política sim, de boas intenções, não sei
daqui para frente como é que vai ficar com a saída dos profissionais
(Psicóloga do CRAS Vila Ipiranga - Regional do Fonseca - Norte).
Tal como as políticas de educação e de saúde, a política de
assistência social também se tornou uma referência para a cidade com
relação à sua visibilidade externa. De fato, pela condução dada nas últimas
gestões é inegável sua aproximação ao esforço empreendido por diferentes
setores da sociedade civil e da sociedade política em âmbito nacional de
consolidação da assistência social como política pública. No entanto, a
vinculação com as ONGS, não apenas em termos da prestação de serviços,
mas, sobretudo, em relação ao modelo de gestão compartilhada, determinou
processos institucionais nos quais as fronteiras entre interesses públicos e
privados acabam se misturando. A alternativa encontrada pelas outras
políticas setoriais para o equacionamento dos problemas que afetam uma
rede recente e com a perspectiva de uma rápida expansão como a
realização de concursos públicos, qualificação e incorporação dos quadros
técnicos nos processos de gestão, já experimentados na educação e na
saúde, ainda que com mais lastro nesta última, sequer completou seu
primeiro ciclo na assistência, cujo concurso data de 2007 e ainda não atende
às necessidades de atendimento das demandas da cidade.
Temos então que a afirmação de políticas dirigidas para os segmentos
mais empobrecidos da classe trabalhadora se tornou parte do esforço de
democratização do acesso aos serviços públicos de saúde, educação e
257
assistência social, coordenado por gestões que claramente assumiram esse
compromisso e que imprimiram uma dinâmica na condução dessas políticas
que favoreceu ora a consolidação ora a expansão das redes de serviços
sociais municipais bastante heterogêneas, mas como a mesma preocupação
territorial, potencializando, deste modo, o encontro entre elas e delas com as
ações intersetoriais já em curso mobilizadas pela sociedade civil, sobretudo
no cotidiano das ações institucionais e profissionais. É nesse contexto que a
Ação Intersetorial ganha expressão.
É difícil precisar, com base nas diversas narrativas, o início efetivo da
Ação Intersetorial governamental na cidade. Obviamente cada grupo de
profissionais possui pontos de referências que emprestam às suas memórias
peculiaridades próprias e que consideramos válidas por expressarem formas
de apropriação da própria experiência. Neste sentido, preferimos indicar não
um ponto de início, mas as pontas que se entrelaçaram, possibilitando
imprimir a essa prática social múltiplos sentidos e significados, evitando,
assim que incorramos em demarcações que ao atentarem para as similitudes
apagam as ranhuras, aquilo que não se encaixa, as diferenças e os traços
que tornam a experiência instituinte. Nesta direção, identificamos como
pontas deste traçado: as práticas profissionais que no cotidiano das
instituições rearticulavam os territórios da saúde, da assistência e da
educação a partir de necessidades concretas que surgiam do desejo de
superar a fragmentação imposta pela lógica setorial; as experiências
produzidas em algumas regiões da cidade, particularmente na Região
Oceânica, de intersetorialidade envolvendo profissionais da rede municipal e
entidades da sociedade civil; as propostas de trabalho que foram esboçadas
entre 2005 e 2006 em coordenações, núcleos e centros das respectivas
secretarias; a articulação entre gestores das diferentes secretarias e as
articulações interinstitucionais que convergiram para a realização em 03 de
maio de 2006 do Seminário Ação Intersetorial no Território: Saúde,
Educação e Assistência Social. Tais processos revelam como que essa
experiência adquiriu dimensões distintas visto que a intersetorialidade foi
258
sendo forjada tanto no plano da intervenção cotidiana através de ações
articuladas pelas equipes profissionais, no nível da gestão com a
institucionalização do Colegiado Intersetorial formado por representantes das
áreas da saúde, educação e assistência social, nas ações articuladas pelas
redes já constituídas na cidade e a partir dos esforços empreendidos pelas
secretarias para transformá-la em uma efetiva política de governo.
A realização do seminário deve ser balizada como um momento chave
no sentido de que representou um investimento integrador dos demais
processos, ou seja, considerou as ações que se desenhavam no caminho da
intersetorialidade, reuniu as instâncias decisórias68 que poderiam assegurar
sua dimensão como política de governo e, sobretudo, instituiu um espaço de
debates, exercícios e acordos que se desdobrou na condução institucional
da
ação.
Os
desdobramentos
desse
encontro
apontaram
para
a
institucionalização do Colegiado Intersetorial que passou a se reunir
periodicamente com a incumbência de coordenar as ações intersetoriais,
desenvolver estudos sobre o tema e realizar o planejamento e a avaliação
dos trabalhos realizados, formado por um representante de cada secretaria:
pela saúde integrou a Coordenação do Programa Médico de Família
vinculado à Vice-Presidência de Atenção Coletiva Ambulatorial e da Família,
Maria Angélica Duarte Silva, pela assistência a Coordenação do Núcleo de
Benefício Renda e Cidadania e Coordenação dos CRAS, Ubirajara Bento
Marques e pela educação a Coordenação de Educação e Saúde, Ana Lúcia
Tarouquella Schilke. O Colegiado funcionou de 2006 a 2008, quando em
virtude do processo eleitoral e da eleição de Jorge Roberto da Silveira para a
prefeitura as ações foram interrompidas pela profunda alteração na
composição das equipes e coordenações, assim como pelo fato de que tal
proposta não conseguiu lograr o intento de se constituir em uma política que
sobrevivesse à alternância de poder.
68
O Seminário contou com cerca de 200 participantes entre profissionais das áreas de Saúde,
Educação e Assistência Social a mesa de abertura foi formada pelo Prefeito Godofredo Pinto e pelos
Secretários de Saúde Luiz Roberto Tenório, de Educação Waldeck Carneiro da Silva e de Assistência
Social Heloísa Mesquita.
259
Em relação ao desenvolvimento da experiência o Seminário, que foi
gestado entre os meses de janeiro e abril de 2006, contribuiu tanto com a
deflagração do processo de discussão conceitual sobre intersetorialidade e
território quanto com a definição da base territorial comum para a realização
da ação intersetorial. Como cada política setorial tinha uma lógica própria de
definição de seu território de atuação, não havendo uma composição
comum, optou-se por adotar a divisão territorial da saúde (ver mapa no
Anexo 3) para o desenvolvimento da experiência, sem que representasse a
extinção das divisões anteriores que continuaram a existir como referência
para cada área setorial. Esta opção já trazia um sentido para o conceito de
território próximo ao que Milton Santos define como “território vivido”, na
medida em que a área da saúde pela experiência do Programa Médico de
Família já tinha um enraizamento, práticas sociais amparadas em vínculos
comunitários e com os próprios sujeitos coletivos do território. Assim em cada
território havia uma Policlínica Regional de referência para várias unidades
do PMF e das Unidades Básicas de Saúde (UBS) as quais foram
identificadas os CRAS, UMEIs e escolas, pela rede se serviços municipais,
assim como as instituições da sociedade civil, divididas em cinco regionais:
1- Regional de Itaipú – Leste-Oeste; 2- Regional Centro – Centro-Norte; 3Regional do Largo da Batalha – Leste; 4- Regional Santa Rosa – Sul - Leste;
e 5- Regional Fonseca – Norte.
A atuação do Colegiado Intersetorial se deu a partir de reuniões
mensais com os delegados de cada secretaria. No ano de 2006 a prioridade
foi a estruturação da própria experiência com a organização do seminário, a
realização de discussões sobre o conceito de território, elaboração de
estratégias de trabalho coletivo, troca de experiências relatando os êxitos e
entraves das ações realizadas em cada território, resgate do processo
histórico do grupo e estudo sobre a abordagem do problema, estudo sobre
planejamento estratégico, apresentação dos trabalhos realizados nos
territórios e avaliação do trabalho e indicativo de metas para 2007, conforme
260
consta do Relatório da Ação Intersetorial relativo ao ano de 2006 e do qual
extraímos a concepção de território que passou a orientar os trabalhos.
A realidade de cada território está sempre em movimento e é
determinada não só pelas relações, mas também pelos indivíduos e
grupos populacionais de cada localidade. Assim, conhecendo melhor
nossos espaços poderemos propor estratégias de ação que ultrapassem
um fazer específico disciplinar e objetivem, em última instância, estreitar
parcerias e propor alternativas para os problemas cotidianos.
A complexificação do conceito de território onde a escola
encontra-se circunscrita ultrapassa a idéia de entender este espaço
apenas como um limite geográfico. Para além disso, o espaço é
transformado constantemente pelas implicações sociais, econômicas,
culturais, políticas, o que permite percebê-lo como produto de todas
estas relações.
O território, enquanto espaço que possui limites, fronteiras e
conflitos, favorece a interlocução entre a escola e os espaços que
disponibilizam serviços diversos. Mapear a rede de saúde e assistência
social, propondo uma lógica que ultrapassa a compreensão deste
espaço como um dispositivo meramente geográfico, sendo concebido,
ao contrário, como lugar em permanente construção e reconstrução,
produto de uma dinâmica social, econômica e política específica e,
portanto, inacabado faz com que a escola possa, de acordo com suas
necessidades, interesses e possibilidades, interagir com atores que
compõem seu encontro na busca que promovam a saúde e melhoria da
qualidade de vida da comunidade escolar (NITERÓI-COLEGIADO
INTERSETORIAL, 2006: 2).
Muito embora a concepção de território aponte para sua função
estratégica na condução das políticas públicas ressaltando que a delimitação
geográfica por si só não é suficiente para se pensar a dinâmica de cada
política, as discussões sobre a melhor forma de delimitar os territórios a partir
dos quais a ação intersetorial se constituiria não se esgotou no Seminário e
nem se deu por completa com essa sistematização. No cotidiano dos
profissionais a realidade mostrava todo o seu dinamismo, o que exigia o
confronto permanente entre as diretrizes que foram sendo construídas e os
desafios e interrogações que brotavam das condições particulares de cada
intervenção e de cada território, como destaca um das profissionais
entrevistadas ao abordar como esse conceito foi tratado em sua experiência.
E de território a gente também estudou um pouquinho. Então
território é pensado de uma forma afetiva também, não só geográfica, de
261
como as pessoas se localizam afetivamente, simbolicamente em relação
àquele território. A gente fez essa discussão. A gente tem algumas
questões aqui com relação a território, por exemplo: nós temos áreas do
nosso território que são geridas por São Gonçalo. Então nós temos
assim: alunos e famílias que estudam numa escola em frente. Só que
essas famílias não podem ser atendidas pelo CRAS, porque elas são de
São Gonçalo. Então ela tem que procurar o CRAS de São Gonçalo.
(Psicóloga da Coordenação de Educação e Saúde –Regional do
Fonseca - Norte).
A dimensão afetiva e social que devem ser levadas em conta na
organização territorial, como parte de uma concepção mais ampla que
favorecesse a realização de ações integradas, no cotidiano esbarrava em
elementos concretos impeditivos de outro tipo de relacionamento, seja em
função de que a expansão urbana implicou em um rompimento das fronteiras
geopolíticas, tecendo outros territórios diferentes daqueles que a cartografia
oficial rascunhou para a definição do alcance de suas redes de serviços, seja
porque os profissionais da escola, do CRAS ou da unidade básica de saúde
que atuavam em lado da rua não pertencem à mesma rede que os que
atuavam do outro lado da mesma rua. Ao longo da pesquisa e ouvindo
atentamente às dúvidas e preocupações dos profissionais foi ficando cada
vez mais claro que as discussões sobre território, embora tenham avançado
significativamente em termos do debate teórico e político, ainda careciam de
uma mediação importante sobre os novos contornos da urbanização,
sobretudo nas regiões metropolitanas, ainda que tal preocupação sirva para
qualquer região onde a desigualdade nas condições de ofertas de serviços
se traduza em fluxos populacionais em busca de condições adequadas de
atendimento.
As dificuldades não são necessariamente impedimentos à realização
da experiência, elas podem se transformar em conhecimento, em
componente pedagógico do próprio do trabalho e elemento propulsor de
mudanças
e
aperfeiçoamentos,
desde
que
existam
condições
de
sistematização da mesma. As dificuldades, em certo grau, bastante
previsíveis para os que se lançaram nessa experiência, não foram
262
limitadoras das ambições do grupo em relação aos seus objetivos políticos e
culturais, conforme podemos verificar em relação aos que foram elencados.
A gestão intersetorial das políticas tem o potencial de contribuir
para construção integral entre o interno e o entorno das pessoas e a
organização integradora dos projetos individuais e coletivos. Esta é uma
política que materializa experiências pedagógicas e sociais que trabalha
com valores integradores, com o desenvolvimento sócio-afetivo e com o
compromisso social e político.
• Desta forma a proposta de Ação Intersetorial no
Município de Niterói objetiva:
• Promover condições onde os cidadãos construam seu
projeto de emancipação e autonomia;
• Promover a auto-estima e consciência crítica do
cidadão por identificar-se com sua cidade;
• Contribuir para a promoção da cidade onde seus
agentes públicos e privados tenham condições de
desenvolver toda sua potencialidade;
• Promover o espaço da cidade como espaço de
integração,
comunicação,
intersubjetividade
e
convivência;
• Espaços de possibilidades de exercício da democracia
participativa – formulação e proposição de políticas
intersetoriais;
• Espaço de construção/fortalecimento de instituições e
organizações que servem para agenciar movimentos
de transformação – potencializando os Equipamentos
Sociais.
• Espaço de disputa de micropoderes;
• Espaço de subversão da ordem global – o resgate da
cultura e das manifestações culturais (IDEM, IBIDEM:
1-2).
Observamos que o interesse do grupo que sistematizou a proposta
era o de que a Ação Intersetorial não se resumisse a uma estratégia de
racionalização de recursos e esforços institucionais, assim como não se
restringisse a uma experiência gerencial. Ainda que não tão claramente
definido para todos aqueles que dela participaram nos vários territórios, havia
uma conotação política de longo alcance e que, em certa medida,
extrapolava o próprio campo das políticas públicas e da ação governamental.
Conceitualmente a Ação Intersetorial não se limitaria à esfera governamental
e politicamente foi compreendida como espaço de tensão e de disputas,
podendo configurar-se, deste modo, como um espaço público estratégico
263
para as políticas públicas, visto que não se voltava apenas para as
discussões sobre a sua execução terminal, mas para o seu planejamento
coletivo e participativo. Ela foi concebida, nesses termos, como uma
experiência não apenas democrática, mas ampliadora da democracia
participativa.
Em relação ao ano de 2007 a dinâmica de encontros do Colegiado
manteve a mesma linha de atuação com a realização de estudos sobre a
temática da intersetorialidade, a apresentação dos trabalhos desenvolvidos
nos territórios e o acompanhamento das reuniões do PBF que foi indicado o
eixo comum para o desenvolvimento das atividades em cada território
(NITERÓI-COLEGIADO INTERSETORIAL, 2007). No entanto, em 2008 o
Colegiado e as próprias ações nos território tiveram um forte refluxo em
função da mudança de gestão na Secretaria de Assistência Social com a
saída de Heloísa Mesquita, a saída de alguns profissionais dos CRAS
vinculados às ONGs em função do ingresso dos assistentes sociais
concursados e, sobretudo, da dinâmica eleitoral que tomou conta da cidade.
Além de um dos representantes do próprio Colegiado ter saído para se
candidatar ao cargo de vereador, sem que de fato fosse substituído naquela
instância de gestão, a própria campanha acabou por mobilizar intensamente
vários dos quadros profissionais das três secretarias, não em virtude da
costumeira política de cooptação, mas em função da condição de muitos
serem
quadros
intelectuais
dos
partidos
envolvidos
nas
disputas,
particularmente os vinculados ao PT, que buscava a continuidade na gestão
da prefeitura69. Deste modo, seja em razão das dificuldades próprias já
percebidas de envolvimento de todos os profissionais na ação intersetorial
como em decorrência da conjuntura política a experiência caminhou para um
fim de certa forma previsível por muitos, em virtude de que a
69
O PT chegou com três pré-candidatos em sua convenção municipal, o Deputado Estadual Rodrigo
Neves, o Secretário de Educação Waldeck Carneiro e o Secretário de Cultura André Diniz, esse último
o preferido pelo grupo mais próximo ao Prefeito Godofredo Pinto. As disputas foram acirradas e o
indicado foi Rodrigo Neves que contou abertamente com o apoio do pré-candidato Waldeck Carneiro,
mas não com o do grupo do Prefeito Godofredo Pinto o que acirrou a disputa eleitoral dentro do
próprio partido, dentro da gestão e com impactos na ação intersetorial.
264
descontinuidade nas ações públicas se tornou uma das marcas de nossa
cultura política, conforme situa uma das integrantes do Colegiado quando
indagamos sobre o futuro da Ação Intersetorial em plena efervescência da
campanha eleitoral.
Eu não sei, a equipe gestora desaparece. O que vai ficar
depende se a base demandar. (...) Acho que nesses três anos o que a
gente plantou... E ai é interessante porque a gente conseguiu ficar três
anos com idas e vindas e você percebe isso. Aquelas pastas são ricas
nesse sentido: número de reunião, a temática da reunião - tinha reunião
que não tinha, tinha reunião que tinha -, mas o fato é que, mesmo tendo
essa oscilação, a gente conseguia ter momentos mais amplos e ter
momentos um pouco mais frustrantes, como é da dinâmica de qualquer
trabalho. Ele não é uma coisa estática, ele tem movimento. Mas foram
três anos de movimento real. As pessoas estavam lá, num dado
momento se encontravam mais, num dado momento se encontravam
menos, uma região ia mais, uma região ia menos, depois a gente
mudava (Membro do Colegiado Intersetorial – Coordenação de
Educação e Saúde).
Este relato tem um peso bastante significativo para a compreensão da
dimensão instituinte da ação intersetorial, não pelo fato de profetizar o seu
fim, mas por reconhecer essa possibilidade como um elemento bastante
plausível para uma experiência que nem surgiu como política de governo e
nem conseguiu alcançar essa condição. Evidenciamos, ao contrário, que ela
nasceu a partir de diferentes pontas de uma trama que combinou processos
em curso tanto na sociedade civil quanto na sociedade política na cidade e
que, em determinado momento foi potencializada pela ação política e
profissional de alguns quadros intelectuais que apostaram numa lógica de
organização dos serviços sociais prestados à população ancorada em
princípios de uma democracia participativa. O lugar ocupado e as condições
criadas por esse grupo de intelectuais, profissionais da rede, se tornaram
elementos centrais para dar vida ao esforço de pensar e articular sob bases
não fragmentadas as políticas públicas em Niterói.
265
3.3- Dimensões instituintes da ação intersetorial em Niterói: a educação
que encontra a cidade.
Ao longo do processo de compreensão de como a educação se
relaciona com as demais políticas públicas voltadas para a infância na
cidade, descobrimos mais do que como a “educação que se encontra na
cidade”, nos deparamos com uma “educação que encontra a cidade”, com
todas
as
suas
contradições
e
tensões.
A
preocupação
com
a
intersetorialidade, de certo modo, já estava presente na área de saúde,
conforme podemos observar a partir da experiência do PMF, do papel
desempenhado pelas Policlínicas, da rede voltada para o atendimento à
criança vítima de abuso e violência doméstica e da rede de saúde mental,
assim como tem sido pensada como um pressuposto básico da própria
lógica da política de assistência social70, contudo, ela se mostrava ainda
enquanto uma possibilidade na área de educação. Embora expressa no
desejo de consolidar Niterói como Cidade Educadora, essa proposição não
chegou a redesenhar institucionalmente o conjunto das ações no campo
educacional, o que faz ressaltar ainda mais a experiência desenvolvida no
interior da Fundação Municipal de Educação, envolvendo não só a gestão
central, mas várias coordenações que começaram a esboçar as ações no
campo da educação infantil, da educação especial, da organização dos
ciclos e, em particular, da Coordenação de Educação e Saúde, essa
perspectiva mais ampla de pensar a educação em relação às demais
políticas públicas. As condições propiciadas pelas gestões no período entre
2003 e 2007 seriam insuficientes sem que a atuação dos quadros que
70
Potyara Pereira afirma com relação à política de Assistência Social que “é justamente por ser
interdisciplinar e intersetorial que, na prática, é a política pública mais afeita a estabelecer
interfaces e vínculos com as demais políticas congêneres (sociais e econômicas), tendo em vista a
universalização do atendimento das necessidades sociais no seu conjunto. Nessa articulação, suas
funções próprias ou particulares – de favorecer o acesso e usufruto de bens, serviços e direitos
diversificados a parcelas da população “excluídas” dessa possibilidade – não correm o risco de se
descaracterizar ou de se dissolver no interior das outras políticas, desde que sejam bem
administradas, até porque essas funções não se encaixam no recorte das demais políticas”
(2004:59).
266
assumiram funções de coordenação adquirisse uma dimensão intelectual, ou
seja, propositiva, mobilizadora e organizadora de uma outra forma de pensar
e fazer a educação. Por essa razão, afirmamos que a Ação Intersetorial, com
o papel destacado exercido pela equipe da Coordenação de Educação e
Saúde, composta por professores, psicóloga e assistente social, combinada
com as ações das demais coordenações representou um movimento da
educação em direção à cidade.
A Coordenação de Educação e Saúde antes mesmo da consolidação
das linhas gerais do trabalho da Ação Intersetorial, pautado na experiência
de algumas das profissionais vindas da Coordenação de Educação Especial,
já havia sentido a necessidade de mapear em cada região da cidade os
serviços oferecidos e as instituições públicas e privadas por eles
responsáveis. Produziram assim o “Mapeamento da rede de saúde e
promoção social do município de Niterói” que ficou conhecido como “mapa
da cidadania”. Esse esforço evidenciava que a preocupação com a questão
do território e com a importância da articulação intersetorial já se configurava
como parte da agenda de trabalho de alguns profissionais e tomava forma a
partir da iniciativa de uma coordenação que viria a ter um papel importante
na condução da experiência. Todos os profissionais da Coordenação de
Educação e Saúde foram divididos pelos cinco territórios definidos para a
Ação Intersetorial e passaram a representar de forma institucional e atuar
nas ações planejadas a partir da área de educação. Cabe destacar que, no
Seminário que deflagrou a Ação Intersetorial de forma mais visível, vários
outros professores da Fundação, que atuavam nas demais coordenações,
também participaram, ainda que não integrassem o grupo da Coordenação
de Educação e Saúde.
Quando sublinhamos a importância da Coordenação de forma alguma
subestimamos a contribuição dos demais setores e profissionais. Para a
compreensão de como a educação integrou esse experiência em condições
até bastante diferenciadas em relação aos profissionais das demais áreas é
preciso resgatar sua trajetória, as tensões, diferenças e como que as
267
concepções teóricas ganharam significado não no interior do Colegiado
Intersetorial, mas na dinâmica dos territórios. As entrevistas realizadas em
cada território tanto com a equipe da Coordenação de Educação e Saúde
quanto com os demais profissionais foram decisivas para compreendermos
como que a construção da Ação Intersetorial foi se consolidando como uma
experiência ao mesmo tempo rica do ponto de vista das preocupações
teóricas e políticas que mobilizava quanto em relação ao reconhecimento de
como os estágios diferenciados de cada área de política pública tornou tão
singular na cidade.
As atividades programadas para cada território guardavam relação
com as situações que já mobilizavam a população e os serviços públicos e
foram pensadas em um primeiro momento não como uma atividade
totalmente planejada, mas como exercícios que envolveriam dinâmicas
distintas em cada território. Portanto, a realização efetiva das atividades
programadas além de servirem para confrontar as discussões teóricas sobre
território com a dinâmica própria da realidade também revelou como que o
conceito
de
intersetorialidade
adquiria
complexidade
frente
às
particularidades do cotidiano institucional e diante das necessidades que
surgiam quanto à mobilização de setores e serviços vinculados diretamente
ou não à prefeitura.
É uma dificuldade na ação intersetorial quando o grupo se
fecha e aí nós temos que chamar o poder da prefeitura. É mais fácil a
prefeitura convencer a Águas de Niterói do que a gente da regional. Nós
sabemos das dificuldades, então vamos começar a resolver. Se a gente
não tivesse feito isso, talvez não tivesse esses 70% que eu falei,
baseados nos dados do Centro de Controle. Então são tensões que
geram conflitos. Você vê que a ação não é só o setor público, tem
terceirizado. Às vezes o privado não tem o menor interesse em ação
social e diz que é bobeira e pronto. Sabe que é assim que o sistema
capitalista funciona, não tenho acordo com ele, mas ele sabe que é
assim que funciona. E aí nós precisamos ter uma maneira de conversar
(Médico Veterinário Diretor de Policlínica – Regional do Centro -Norte).
A Ação Intersetorial teve início em alguns territórios sob uma forte
influência da mobilização na cidade contra uma nova epidemia de dengue.
268
Os altos índices de casos da doença e de óbitos causados pela dengue
hemorrágica no Estado do Rio de Janeiro e também em Niterói, embora a
cidade tenha tido um percentual bem mais baixo se comparado ao da cidade
do Rio de Janeiro, em 2005, foram determinantes para a escolha da dengue
como tema a ser trabalhado em alguns territórios, sobretudo o da Regional
do Centro-Norte, muito embora, a orientação geral tenha sido a de trabalhar
com o público do Programa Bolsa Família, por conta da sua própria
dimensão intersetorial em torno das condicionalidades que devem ser
acompanhadas nas áreas de saúde e educação. Assim, os dados a que se
refere o relato anterior são relativos ao percentual de casos de doenças
mapeado em função de que a água tratada não chegava às unidades
domiciliares na região da Ilha da Conceição no centro da cidade,
favorecendo estratégias de armazenamento próprias que aumentavam os
riscos de proliferação do mosquito, por essa razão se ressaltou a importância
da Ação Intersetorial envolver várias instituições como a empresa
fornecedora de água, a privatizada Águas de Niterói e a Companhia de
Limpeza Urbana de Niterói (CLIN).
A concepção de intersetorialidade também foi confrontada com a
realidade dos territórios, conforme vimos no relato anterior e podemos
observar também no próximo, ambos de diretores de policlínicas do mesmo
território, o Centro-Norte, quando apareceram os entraves e dificuldades
decorrentes da ausência de um instrumento legal que, regulamentando a
experiência, conferiria melhores condições de negociação e maior unidade
na condução das atividades nos territórios.
Uma coisa que eu acho muito seria é a portaria da
intersetorialidade. Eu acho importante que exista uma pressão, quer
dizer, a intersetorialidade tem que partir do território, em pequenos
territórios. Não se faz intersetorialidade “ah o secretário de lá mandou
você se reunir com o secretário de cá”. Isso é besteira! Isso não vai sair
nunca! A gente tem exercitado que a Fundação de Educação, a
Fundação de Saúde essas pessoas da ponta: eu, a Rosana e a Ana
resolvemos fazer isso e vamos bancar isso. Eu acho que é assim
mesmo, no território pequeno. As grandes mudanças vão acontecer no
território pequeno. Agora carece de uma orientação, pelo menos de
269
gente das Secretarias para promover a intersetorialidade; e isso ficou
muito claro na minha cabeça quando houve uma pressão da Secretaria
de trabalhar essa questão da saúde, educação e assistência social, de
trabalhar essa questão intersetorial. Então houve uma pressão por conta
da dengue, e a coisa funcionou, agora se não tiver uma certa cobrança
as pessoas relaxam um pouco e partem para os seus castelos, o que é
tradicional da nossa formação, principalmente na saúde, na educação
também: o projeto endógeno de uma escola. O de uma universidade,
então, é absurdo (Fisioterapeuta Diretor de Policlínica – Território
Centro).
Uma portaria instituindo a Ação Intersetorial e regulamentando a
participação dos diferentes profissionais envolvidos chegou a ser articulada
no âmbito dos secretários de governo, mas não chegou a ser aprovada e
nem parece ter sido colocada como uma prioridade no plano da
administração central da prefeitura. Ocorreu nesse sentido, um hiato entre a
dinâmica que se produzia nos territórios, e mesmo da agenda do Colegiado
Intersetorial, e a perspectiva de incorporação dessa proposta no âmbito do
executivo local. Um dos elementos mais centrais no tocante à aprovação da
portaria diz respeito a um princípio fundamental das experiências
intersetoriais tratados na literatura sobre o tema, em particular por Inojosa
(1998), que é necessária alteração dos processos de trabalho. Pensar e
desenvolver uma experiência intersetorial que não altere o modo e as
racionalidades que orientam a prestação dos serviços sociais representaria
muito pouco em termos de mudanças efetivas nas formas de se enfrentar os
problemas sociais em suas complexidades. Por essa razão, a portaria não
teria meramente um significado burocrático e administrativo, representaria o
reconhecimento de que novas condições e processos de trabalho
precisariam ser instituídos e viabilizados a partir de uma nova estrutura de
organização dos serviços, evitando-se o que ocorreu, repetidamente, em
relação à sobrecarga de trabalho das equipes que mantiveram suas funções
tradicionais enquanto acresceram novas atividades que requeriam graus de
investimentos maiores e mais complexos, além de dar um caráter
“voluntarista” à ação, conforme foi sublinhado no relatório anual de 2007 do
Colegiado Intersetorial como um dos fatores determinantes para o
270
esvaziamento do trabalho e da ausência de integrantes das equipes no
território.
De fato um programa, um projeto mesmo de ação intersetorial,
com objetivos e metas discutidas por todos nós. Metas possíveis de
serem realizadas até para não gerar frustração, porque, normalmente,
como isso é feito pelos técnicos, são horários de trabalho do técnico que
são tirados para isso. E quando você tira um horário para isso você deixa
de fazer outra coisa, então é como se o técnico tivesse fazendo de boa
vontade. Também tem de perder esse caráter... Se você coloca isso
como uma política intersetorial, que faz parte dentro do seu programa de
gestão, então o trabalho do técnico vai estar contemplado. E não a
pessoa ir à base da boa vontade, porque acredita somente (Professor da
Coordenação de Educação e Saúde – Regional de Itaipú – Leste-Oeste).
As mudanças na dinâmica do trabalho não se restringiram à equipe
de professores da Coordenação de Educação e Saúde - como também dos
profissionais das demais secretarias -, apesar de terem sentido mais, talvez
em virtude de se deslocarem pelos territórios para a realização do trabalho
de acompanhamento das escolas. As alterações nos processos de trabalhos
passaram a ser percebidas como obstáculos, problemas que decorriam de
uma sobrecarga de atividades e não como uma conseqüência necessária da
mudança de concepção do próprio trabalho, de um trabalho cuja lógica não
dependia mais exclusivamente de um único saber e de uma só prática
disciplinar.
E depois a gente ficou pensando: “Qual o tema que a gente
elege para fazer um trabalho em conjunto?”. A gente elegeu, depois de
algumas reuniões, o tema da violência contra a criança e o adolescente.
Só que ai a gente começou a ter várias dificuldades sobre ao assunto.
Tivemos várias questões. Primeiro que era muito difícil a gente
individualmente ter agenda e começou-se a ter um questionamento, até
mesmo assim: “Poxa, será que era a gente que tinha de fazer a ação
intersetorial? Não deveria ter um grupo especifico para fazer isso?
Porque a gente é assoberbada de trabalho, tem milhões de coisas para
fazer.” Eu, por exemplo, trabalho em três escolas dando formação e às
vezes ficava apertadíssimo para eu ir. E ai tinha que ser no dia que eu
podia porque eu só trabalho 20 horas no município. Tinha de ser um dia
que o diretor da policlínica podia e que o coordenador do CRAS podia.
Era muito complicado conseguir isso. E eu senti que alguns territórios
conseguiram melhor isso, e senti que no nosso território foi se
desarticulando. Eu lembro também que teve uma discussão que algumas
pessoas do território puxaram que, acreditando que o território devia ter
271
verba para a gente fazer ação intersetorial, que precisava ter subsídio
para gente fazer eventos e tal. E ai eu acho que essa concepção não
ficou tão clara, por mais que eu trouxesse isso (Psicóloga da
Coordenação de Educação e Saúde – Regional do Fonseca -Norte).
A narrativa prossegue ilustrando como que essas mudanças
impactaram tanto na equipe quanto nas escolas. Revela também um
aspecto bastante polêmico no que concerne às demandas apresentadas às
escolas.
Porque as escolas - é uma coisa que eu tento trabalhar com os
profissionais nas escolas - estão sempre reclamando que estão isoladas,
que têm de dar conta de tudo e ai a oportunidade de dialogar com outros
parceiros, para que a gente pudesse trabalhar conjuntamente, as
escolas não iam às reuniões. Eu chamava. E ai a gente chamou por
telefone, a gente chamou por ofício, a gente chamou de todas as formas
e as escolas não iam às reuniões. E tinham umas duas reuniões que
eram de escola que eu estava lá dentro, que por uma simpatia a mim,
eles iam. É uma coisa assim: a escola recebe tanta coisa, tanto ofício,
tanta coisa e tantas reuniões. A gente aqui faz muita formação, tem
coisas para as escolas irem, que ai eu acho que era mais uma coisa, que
não cabia e as pessoas não iam. E também eu não sei se tinham a
compreensão, sabe?! E aí não aderiram! (Psicóloga da Coordenação de
Educação e Saúde – Regional Fonseca -Norte).
Para a própria equipe da Coordenação de Educação e Saúde que
representa a área de educação na Ação Intersetorial a escola vive uma
situação ambígua: ela vem sendo atravessada pelas diferentes expressões
da questão social em seu cotidiano, afetando não só os alunos e suas
famílias, mas também os professores em suas condições de trabalho, não
têm conseguido lidar com essas situações internamente e não consegue
produzir um movimento em direção às outras áreas. A Ação Intersetorial, na
perspectiva dos entrevistados, se apresenta contraditoriamente como
alternativa de solução e como mais um problema a se somar ao cotidiano da
escola.
Eu acho o seguinte, a escola ainda não vislumbrou isso, o
potencial é esse de trabalho. Não consegue fazer nesse sentido, numa
perspectiva futura, nem sei se a palavra futura é a melhor, é perspectiva
de futuro. Ela está muito interessada no hoje. Então a gente quer
encontrar com a assistência, quer encontrar com a saúde para dar o
272
remédio para a criança, para resolver aquela situação da criança que o
pai bate, como se a escola não tivesse inserção nessa dinâmica, é algo
que o outro resolve, não eu. Isso é o que percebo. Nesse cenário o que
acontece com a escola também é que a educação, a saúde e a
assistência usam a escola muito. Como as crianças estão lá todos os
dias e é lá que as coisas devem ser resolvidas, então, hoje, a escola tem
uma resistência. Tudo que é campanha vai para escola, então professor
tem que ensinar, tem que isso, tem que aquilo, tem que acompanhar,
tem que ver o Bolsa-família, entendeu?! Eu acho que a escola olha para
a ação intersetorial meio assustada com relação a essa história passada,
isso é uma hipótese. Não tenho nada muito... são só das coisas que eu
escuto. A escola está muito cheia de afazeres que ela não sabe fazer,
uma clientela que ela não está acostumada, não se acostumou a ter até
agora. Apesar de ser nova, com uma sociedade complexa, essa
complexidade reflete lá. Ela não entendeu que se não se unir não vai
resolver, eu acho isso, então “estou no olho do furacão” e não avanço
nisso, entendeu?! (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenação
de Educação e Saúde).
Em diferentes entrevistas realizadas com os mais diferentes
profissionais o lugar da escola na Ação Intersetorial sempre apareceu como
uma tensão, um problema. Ora ela aparece como local onde as atividades
serão realizadas, ora como o local de onde surgem os problemas que serão
tratados nas atividades intersetoriais ou pelos profissionais das diferentes
áreas. Dificilmente a escola ganhou a dimensão de sujeito coletivo, quase
sempre a de espaço. Quando referida à condição de sujeito coletivo se dava
por representar algum grau de resistência à articulação intersetorial ou pela
expectativa de que ela poderia solucionar alguns de seus problemas. Esta
observação, de forma alguma, reflete a dinâmica real das dezenas de escola
do município, constatação que exigiria outro tipo de investigação. São
perspectivas apreendidas das entrevistas realizadas e que, sem a
preocupação de atingir algum grau de generalização, representa em alguma
medida o modo como as equipes percebem sua relação com as escolas.
Além do que os processos de trabalho parecem apontar para ações na
escola e não com a escola, talvez em função de que os eixos de trabalho
priorizados nos territórios estivessem mais vinculados aos programas sociais
ou situações sociais que não emanavam da realidade educacional, embora
tivessem forte interface com ela. As entrevistas na quais as escolas, não
todas, protagonizaram alguma ação abordam as atividades que foram
273
realizadas por aquelas unidades que tinham um grau de integração já
constituído com as ações intersetoriais do território.
Os processos de trabalho variaram também em decorrência da
particularidade de cada território. Embora a orientação do Colegiado
Intersetorial fosse a de privilegiar ações com a população atendida pelo
Bolsa Família, nem todos os territórios elegeram este tema como eixo de
suas ações. Considerando que uma das particularidades do próprio conceito
de território como elemento dinâmico e vivo é a capacidade que os viventes
têm de produzir e alterar relações, de estabelecer nexos com o espaço e
com os equipamentos coletivos de acordo com sua cultura e trajetória de
vida, orientado por necessidades que lhes são próprias, tal fato não pode vir
a ser considerado um problema, mas uma particularidade da experiência. A
questão da autonomia do território encontra limites quando a experiência
deixa de ter uma direção construída e pactuada coletivamente. O que se
depreende das entrevistas realizadas é que tal fato se deu muito em
conseqüência da conjuntura, determinada por uma preocupação geral que
tomou conta da cidade, no caso a epidemia de dengue do ano anterior e a
necessidade de uma ampla ação educativa e preventiva, e do fato de a
experiência encontrar-se ainda em construção, permitindo variações e se
abrindo para a percepção de novas demandas como um componente
pedagógico do processo de conhecimento dos territórios e das relações
neles travadas.
A gente estudou muito, no início a gente estudou muito, o que
era isso, o que era intersetorialidade para tentar entender, mas cada
secretaria tem uma visão diferente do seu fazer e até a gente conseguir
juntar esses setores para começar um trabalho em si demorou um
pouco. A gente ficou um ano e pouco estudando, discutindo, teorizando
mais e depois se começou a visitar as Unidades Básicas, as Policlínicas.
Nós da educação é que íamos muito lá, eles num vinham, ainda não vem
não. Ai começou essa parceria, eu particularmente fui com a minha
equipe de referência, todas as outras meninas da equipe fomos a
Policlínica Sérgio Arouca para elas conhecerem a equipe. Tanto o
pessoal da saúde quanto o pessoal da assistência. Foi um encontro
super legal que a gente teve para conversar mesmo. Iniciamos a
tentativa de um projeto no nosso pólo, onde todo mundo abria a boca
274
para discutir, assim, do que era importante numa certa faixa etária, da
escola estar ensinando, estar discutindo. Foi legal! A gente começou
uma discussão boa, mas não deu continuidade porque teve o problema
sério de dengue ano passado e esse ano também. Aí as pessoas, tanto
da assistência quanto da saúde, ficaram muito envolvidas com o
atendimento das pessoas, com a própria orientação e prevenção mesmo
da dengue. As escolas todas, praticamente, fizeram projetos com relação
à dengue. Então nesse ano, principalmente, quase não aconteceram os
encontros. (Professora do Coordenação de Educação e Saúde –
Regional de Santa Rosa – Sul - Leste).
A particularidade da dinâmica do território, portanto, não pode ser
vista como um impedimento à realização das atividades previamente
planejadas sob o risco de se negar a própria dimensão viva que se deseja
resgatar do conceito. A relação entre as ações da equipe da Coordenação
de Educação e Saúde com as escolas no território foram decisivamente
marcadas pelas questões de saúde. Ainda que a dengue tenha tido um
papel crucial naquela conjuntura cabe a interrogação se essa prevalência
também não se apoiaria em outros fatores, como faz crer o relato a seguir
sobre o peso das policlínicas na condução das ações, mesmo porque a
atuação dessas unidades no território já ocorria antes da incorporação de
novos profissionais a partir da Ação Intersetorial.
O nosso projeto intersetorial era trabalhar essa questão da
hepatite B, se não me engano era hepatite B. Tentar garantir a vacina
para as crianças de uma certa idade que eu não me lembro mais, de
uma certa idade em diante. (...) Mas a gente não chegou a fazer porque
veio a dengue... A gente fechou o ano com o planejamento direitinho,
com cronograma para 2007. E aí 2007 já começou com aquela febre de
dengue. No ano passado, eu me lembro, nossa primeira reunião foi em
junho, depois que passou aquela febre de dengue, ai nosso projeto não
foi adiante. Ai nesse meio tempo também eu deixei de ir naquela escola.
Quando eu fui à reunião, já no ano passado, eu mudei de pólo e a gente
ficou com outra ação nesse pólo do Largo da Batalha, que foi a reunião
que teve na escola Leopoldo Fróes, no Largo da Batalha. Acho que é do
Estado. Então foi uma reunião com todos os setores daqueles bairros
próximos: Largo da Batalha, Pendotiba, Maceió, Sapê, aqueles lugares
ali próximos que eu não sei o nome de todos, com as associações de
moradores, o pessoal da CLIN Reciclagem, que tem uma parte lá, com
as unidades básicas desses lugares, com a própria policlínica, que no
caso é a “cabeça” das escolas. Foram pessoas das escolas do
município, do estado e as escolas privadas. Nós fomos discutir as ações
que fossem interessantes naquele ano ali na redondeza. (Professora da
275
Coordenação de Educação e Saúde – Regional do Largo da Batalha Leste).
A construção intersetorial implica necessariamente em diferenças e
conflitos, como foi bem sinalizado no relatório do Colegiado Intersetorial. E
as tensões não dizem respeito apenas à relação dos profissionais com a
população, mas internamente também e, sobretudo, entre profissionais com
formações diferentes. O que torna esse tipo de experiência difícil de ser
administrada é que muitas vezes as diferenças não se expressam em termos
de concepções, não se materializam apenas em debates preliminares, mas
se expressam nas formas de condução do próprio trabalho. E as narrativas
que se seguem apontam para um determinado ponto de estrangulamento: a
relação entre o trabalho no território e o do comitê intergestor da Ação
Intersetorial, que nos referimos até o momento como sendo o Colegiado
Intersetorial.
Não funciona da forma que eu acho que deveria, porque eles
têm, parece que eles têm muitos afazeres. Então eles não podem estar
presentes, até porque a divisão territorial deles é diferente da nossa.
Eles procuraram se adequar à nossa, mas têm dificuldade de pessoal
para representar. Então, em nem todas as reuniões eles estão
presentes. Muitas vezes eles convidam a gente para uma reunião lá no
nível central, aonde têm coisas idealizadas por eles e que não coincidem
com a nossa realidade, é uma das coisas que eu sou muito brigona, sou
muito chatinha, de reivindicar, de tentar mostrar. Então muitas vezes eu
digo para eles que a gente já funciona há muito tempo, antes de
começarem a ter essa visão. A gente tem aqui na regional um comitê.
Comitê que trabalha com a prevenção de violência contra crianças e
adolescentes, esse comitê já deve ter uns cinco anos de funcionamento,
onde a gente tem reuniões mensais, toda última terça-feira do mês com
as escolas e com representação de igrejas - seja quem queira participar e o Conselho Tutelar e a rede de assistência e tal. Então a gente já vem
desenvolvendo isso há muito tempo e quando o nível central determina
que a gente tem de fazer tais reuniões, tais dias para decidir aquilo, pra
mim é muito complicado porque a gente já tem uma lógica de trabalho, o
que às vezes nem sempre coincide (Médica Veterinária Diretora de
Policlínica –Regional de Itaipú – Leste-Oeste).
Essa compreensão prossegue salientando um aspecto importante
que já observamos anteriormente: o da trajetória da saúde na ação
intersetorial. Contudo aqui ela aparece com um significado bastante
276
diferente, não como um elemento que se soma, mas como um conflito que
se instaura entre propostas de trabalho novas e o trabalho que já vinha
sendo realizado.
Eu acho que não cresceu nada. Na minha visão que já vinha
trabalhando intersetorialidade no território, não cresceu. O que a gente
fazia, a gente continuou fazendo. A gente até teve algumas ações que
eles participaram, mas eu acho que o papel do nível central não é a
participação deles direta, é no incentivo de que as escolas, ou
representações das escolas participem. Tudo bem que eles possam
estar juntos, mas não é “um” que vai fazer, quem vai fazer é a rede local,
a não ser que depois eles tivessem um outro momento aonde eles
discutissem com a regional para que colocassem isso em prática. Mas
eu não vi, sinceramente, eu não vi avanço. Eu posso estar falando
diferente dos outros. Por quê? Porque a gente já fazia, então nas
reuniões no nível central quando a gente colocava que a gente já fazia,
os outros diretores falavam: “eu não conheço”, “eu nunca fiz”. E isso até
despertou ciúmes. Teve momentos que a gente até pensou: não vou
falar mais! Porque eles acham que a gente não faz ou a gente fica sendo
olhado diferente (Médica Veterinária Diretora de Policlínica –Regional de
Itaipú – Leste-Oeste).
Este território, que engloba a região oceânica da cidade, tem uma
grande particularidade na medida em que nele se construiu uma rede social
envolvendo representantes da sociedade civil e das instituições prestadoras
de serviços sociais da esfera governamental visando o enfrentamento de
situações de maus tratos e violência contra crianças e adolescentes. A forte
presença de algumas ONGs que atuam com o atendimento às crianças
vítimas de violência e suas famílias imprime ao território uma dinâmica muito
peculiar e que em diferentes situações aparecem na forma de conflitos,
decorrentes de cobranças ou expectativas com relação ao modo como cada
instituição deveria agir, conforme demonstra o depoimento que se segue.
E nem sempre a ação intersetorial da educação é muito
favorável à questão do comitê. Não há uma linguagem tão grande assim.
Não falam tanto a mesma língua, porque o comitê ele surge da rede de
maus tratos contra a criança e o adolescente. Então ele vai estar
preocupado com essa questão dos maus tratos e tal. No ano de 2006 ou
2007, se não me engano, acho que 2007, a ação intersetorial decidiu
que o foco seria em atenção às crianças que são atendidas pela
educação especial e criou-se uma ficha de encaminhamento direto para
277
a saúde. Contendo todo um conjunto de situações. Então nem sempre
eles falam a mesma língua. Também tem isso! Além da
intersetorialidade, o problema dos feudos na intersetorialidade também
(Professor da Coordenação de Educação e Saúde – Território de Itaipú –
Leste-Oeste).
As tensões expressas nesse território não devem ser examinadas
como questões circunscritas apenas às relações profissionais, ainda que
elas tenham de fato um peso importante. Trata-se de uma região com
extrema desigualdade social e que sofreu um processo de expansão urbana
que as acirrou ainda mais. A ausência do poder público sempre foi uma
marca dessa região e a construção de ações pautadas nas ONGs acabou
por se constituir numa forte referência para a população e até mesmo para
algumas áreas do setor público. Neste sentido, a construção da Ação
Intersetorial encontrou um território já demarcado por lutas sociais históricas,
conflitos e disputas de espaços.
O confronto entre as diferentes disciplinas profissionais compõe um
momento decisivo para a avaliação das condições de sedimentação de uma
proposta de intersetorialidade que contenha um potencial interdisciplinar. E
neste território esse confronto foi mediado pelas tensões decorrentes de
ações intersetoriais que já se encontravam em curso com a nova proposta.
Um processo que apesar de conflituoso não impediu que se tecessem
aproximações entre as áreas e campos disciplinares.
Nem todas, eu gostaria que fossem mais, mas a gente sabe as
escolas que participam. Eles fizeram agora umas discussões sobre
doenças sexualmente transmissíveis, onde eles elaboraram um
questionário, passaram por todas as turmas de acordo com o nível,
maior, menor e tal, para elaborar um projeto para discutir na escola. São
alunos problemas, de repente detectam tem na escola um aluno
problema, trás para o comitê, discutem, tem ações. A escola, de repente
é uma criança que tem um problema, seja de doença, seja de qualquer
coisa, entra em contato to isso assim, assim, a gente acolhe. A gente
trabalha muito junto com as escolas. A participação da escola é muito
boa, mas eu acho que se tivesse um incentivo maior, um incentivo ou
talvez um...eu num sei exatamente o nome que a gente possa dar, mas
que a...eu acho que seria melhor ainda, embora seja bom, eu acho que
poderia ser melhor (Médica Veterinária Diretora de Policlínica – Regional
de Itaipú – Leste-Oeste).
278
Uma aproximação que requer maior conhecimento entre as
dinâmicas e particularidades de cada área. O esforço em direção a uma
prática intersetorial, tomada em sua amplitude como também interdisciplinar,
não significa abolir as fronteiras disciplinares e setoriais como um
pressuposto para o trabalho, ao contrário, só se torna intersetorial ou
interdisciplinar partindo do real, da existência da própria disciplina e do
próprio setor que precisam ser conhecidos. As entrevistas realizadas,
sobretudo junto à equipe da Coordenação de Educação e Saúde, revelaram
a grande preocupação desse grupo com relação ao desconhecimento em
geral dos professores com relação à área de assistência social.
Considerando a recente afirmação da assistência social como política
pública, as mudanças decorrentes da implantação do Sistema Único de
Assistência Social, as ambigüidades que marcam a trajetória desta política
no cenário nacional e local, dá para se ter uma dimensão do tamanho desse
desafio para os profissionais da área de educação. A construção da
intersetorialidade pressupunha, neste sentido, algum grau de conhecimento
e esclarecimento sobre cada área.
Eu acho que ainda é muito rudimentar. Se acontecer na ponta,
ainda acontece de forma rudimentar. Por exemplo, em relação à
assistência social, mais ainda, as escolas não sabem o que é CRAS.
Elas têm dificuldades. Tem de explicar dez vezes, pois não sabem. E às
vezes crianças com questões sociais gravíssimas e a escola apanhando,
porque existe uma expectativa de que a escola dê conta para muito além
do que ela pode fazer. Mas a escola não sabe que ela pode acionar o
CRAS. Eu acho que ainda está distante. (Psicóloga da Coordenação de
Educação e Saúde – Território do Fonseca – Norte).
A articulação intersetorial colocou no cotidiano dos diferentes
profissionais, mesmo que tenha sido maior para os professores, o desafio de
conhecer as particularidades das demais áreas. E quando nos reportamos às
diferentes áreas ou setores nos referimos às práticas e saberes disciplinares,
mas também às particularidades de cada política setorial, ao seu modo de
funcionamento, equipamentos, diretrizes, programas, serviços e linguagem
279
própria. Deste modo, a construção da Ação Intersetorial representou mais do
que uma mudança de perspectiva nas formas de compreensão e
enfrentamento dos problemas sociais, mas a possibilidade de que os
saberes de cada área transbordassem pelas outras, se constituíssem em
novos saberes confrontados com a experiência que cada profissional ou que
a equipe tivesse acumulado. E essa possibilidade não foi amplamente
experimentada. Ela depende sempre do desejo de cada profissional em
alargar sua bagagem intelectual e, de certa forma, sua visão de mundo. É aí
que os quadros dirigentes podem assumir uma função destacada, como
potencializadores desse desejo, buscando consensos possíveis em torno de
algum ponto de aproximação das diferentes práticas e saberes em relação
às questões presentes na dinâmica das políticas públicas nos territórios.
O que observamos nas entrevistas é que os diretores de policlínicas
tinham maior clareza dessa função e procurava atuar nessa direção. Não
que os outros profissionais não tivessem essa capacidade, mas o lugar
institucional em que eles se encontravam era diferenciado, não apenas por
ocuparem um cargo, mas por exercerem uma função dirigente em uma área
de política pública, como a saúde, que vinha valorizando a gestão
democrática e não o monopólio da saúde pelo saber médico, tanto que a
maior parte dos diretores não era médico. Mais uma vez a trajetória de uma
política pública e a cultura profissional que ela produziu na cidade trouxe um
elemento diferenciado na construção da Ação Intersetorial.
Soma-se a esta condição efetivamente dirigente e não apenas de
chefia exercida por alguns diretores de policlínica as particularidades de cada
território. As práticas profissionais, a cultura institucional e a ação dos
sujeitos coletivos imprimiram dinâmicas diferenciadas em cada território. Na
reconstrução dessa experiência identificamos relatos que fornecem alguns
elementos que auxiliam a compreensão dessas particularidades.
Hoje em dia, por exemplo, quando eu vim trabalhar na
policlínica da Engenhoca a gente deu andamento a esses trabalhos e a
gente criou um núcleo contra a violência à criança e ao adolescente. Nós
280
temos o primeiro núcleo da criança e do adolescente aqui na área, que é
como NAECA também, Núcleo Especial de Atenção a Criança e ao
Adolescente contra a violência infantil e a gente trabalha juntamente com
os Conselhos Tutelares da área. Existe toda uma equipe
multiprofissional voltada para isso, para o seguinte: a gente não resolve
o problema. O que acontece? O Conselho tutelar quando ele recebe uma
notificação de uma violência ele encaminha pra gente, pra gente
diagnosticar, saber qual é e o que a gente pode trabalhar ali naquele
conjunto de coisas que acontecem: se é com a mãe, se é com a criança
que vai ser avaliada pela psicóloga, pelo psiquiatra infantil ou se é a
psicóloga. Então é essa equipe multiprofissional que nós montamos aqui,
um trabalho que tem uma relação direta com o Conselho Tutelar, porque
o Conselho Tutelar está a todo o momento a par dessa situação. Então
foi através do trabalho da intersetorialidade que surgiu essa idéia de
trabalhar contra... Então quando vocês perguntam essa questão da
relação com a temática da infância que nós temos, nós temos uma
relação muito forte porque a gente conseguiu fazer aqui na regional,
justamente esse núcleo contra a violência. O primeiro lugar em que foi
montado foi aqui na regional da Engenhoca e agora parece que lá na
região oceânica está e aqui na Zezé parece que vai ser treinado também
par dar continuidade, porque a idéia nossa é que cada regional tenha um
núcleo contra a violência da criança, então a gente trabalha com relação
a isso (Médico Diretor de Policlínica – Regional do Largo da Batalha Leste).
Em relação a esse território a prioridade que aparece como sendo a
eleita para ser trabalhada no ano de 2007 foi a do acompanhamento das
condicionalidades do PBF, conforme consta também no Relatório anual de
2007 do Colegiado Intersetorial. Contudo, como em nossas entrevistas havia
sempre uma questão dirigida para identificar as ações relativas à infância e
como que cada profissional percebia as políticas voltadas para a infância na
cidade, este tema aflorou de uma forma particular em algumas das
narrativas, evidenciando ações que não necessariamente faziam parte da
programação da Ação Intersetorial, mas que evidenciavam claramente como
já se encontrava em curso ações intersetoriais, em particular no tocante à
temática da violência contra crianças e adolescentes. Essas ações integram,
na verdade um grande esforço empreendido na cidade com a constituição
da “Rede Municipal de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente de
Niterói”, que abordaremos no próximo item, mas cujas ações ganharam a
mesma capilaridade e tramas que observamos em relação à Ação
281
Intersetorial, ou seja, uma rede que se forjou a partir do encontro das suas
diferentes pontas.
A diretora da policlínica citada no relato anterior, em sua narrativa
acabou enfatizando que as ações no seu território de fato seguiram a
orientação do Colegiado em trabalhar com as condicionalidades do PBF,
contudo não deixou de compartilhar a mesma tendência observada
anteriormente com relação à constituição de um novo patamar de
institucionalização do atendimento às crianças e adolescentes vítimas de
maus tratos e violência. No entanto, o fez a partir de uma perspectiva muito
interessante de articulação entre o fato de essa situação emergir como uma
demanda da realidade, justificada pela particularidade do território e não
como uma solicitação do Colegiado, e o processo de descentralização das
ações na área da saúde.
Na verdade é uma política municipal de ampliação da cobertura
tendo em vista que a nossa área é uma área que tem registros de
situações em que a criança é colocada realmente em risco. Então o
município trabalha com a perspectiva da descentralização. Tem por
exemplo a Policlínica da Engenhoca que já avançou mais nessa
questão, já tem o núcleo, implantou comitê. E Itaipu também, e nós por
sermos uma regional recente ainda estamos, em algumas questões,
caminhando. Assim, a gente não elegeu a princípio, mas fomos eleitos
pelo processo descentralização, até porque a questão da violência ela
ficou totalmente colocada e nós sabemos que o Fonseca é uma área que
pela questão da urbanização, pelas suas características, é uma área que
tem uma violência muito colocada. Várias comunidades vulneráveis. A
gente sabe que por uma série de razões isso já está colocado, tem
acesso a algumas informações, mas ela não veio simplesmente pela
ação local, ela vem como uma política mesmo de descentralização
dessas ações (Assistente Social Diretora da Policlínica do Fonseca).
A percepção diferenciada dos diretores de policlínica de fato foi uma
descoberta muito interessante ao longo do processo de entrevista e, voltando
a destacar, guarda relação com uma cultura conquistada na área de saúde e
que foi valorizada na última gestão que é a de democratizar o acesso aos
cargos de direção. A experiência acumulada de trabalho nas unidades
também se constituiu em um fator importante que observamos e que
possibilitou ainda mais a identificação das particularidades de cada território.
282
Se as discussões mais articuladas com os CRAS e a ênfase no
acompanhamento das condicionalidades do PBF foram as principais marcas
da Regional do Fonseca, a preocupação com a formação de um núcleo de
atenção à criança e ao adolescente vítima de violência a marca da Regional
do Largo da Batalha, assim com as ações junto às escolas e a participação
ativa das associações de moradores, em Itaipú as tensões entre as lógicas
das diferentes ações intersetoriais associada aos esforços de aproximação
das instituições públicas e privadas à dinâmica da escola foi uma tônica. A
Regional de Santa Rosa, em que pese o papel sempre marcante da
Policlínica Sérgio Arouca na região não avançou muito no período em
decorrência de uma série de mudanças na composição das equipes de cada
secretaria, contudo, o trabalho seguiu a direção das reuniões com a
população atendida pelo PBF. E no centro foi onde identificamos a maior
constância na rotina de desenvolvimento das ações e de sistematização das
atividades realizadas. Não se trata aqui de hierarquizar o grau de articulação
de cada território, mas de sublinhar que as dinâmicas são diferentes e que
essas diferenças é que possibilitam de fato tomar o território como mediação
fundamental da intersetorialidade.
Neste sentido destacamos a narrativa do diretor de uma das
policlínicas da Regional Centro para situar como a questão do território
envolve processos e sensibilidades que dependem de um investimento
profissional coletivo.
A saúde de Niterói está dividida em áreas, cada área está
relacionada a uma policlínica regional, então nós trabalhamos com
policlínicas regionais, policlínicas comunitárias e unidades básicas e
módulos médicos de família. Cada Policlínica regional tem algumas
unidades de saúde, módulos do médico de família e policlínica
comunitária. Por exemplo, Carlos Antonio da Silva é regional hoje, na
verdade nós temos uma policlínica comunitária na Ilha da Conceição que
está ligada ao nosso território, além da unidade básica do centro,
unidade básica de Santa Bárbara e unidade básica do morro do Estado.
E isso é muito interessante, essa compreensão do território porque muita
gente se admira “Pô! Mas o que Santa Bárbara tem a ver com o Carlos
Antonio da Silva, porque está lá do outro lado da cidade e teria mais
acesso à Policlínica do Fonseca?!”. A questão do acesso ao território é
283
uma coisa que está sempre em mutação. Território não é uma coisa fixa,
do ponto de vista geográfico. É mas do ponto de vista da onde os atores
interagem. Não é, por exemplo, o corredor viário de Santa Bárbara é
muito mais... é muito, mas não é única e exclusivamente ligado a
Policlínica Carlos Antonio da Silva. O Caramujo que é um pouquinho
mas abaixo tem um corredor viário que leva direto à Policlínica do
Fonseca. Santa Bárbara não tem, tem que botar essa população
vinculada à especialidade, à assistência básica não, na assistência
básica eles ficam em Santa Bárbara, mas aí eles teriam que pegar dois
ônibus para estar lá no Fonseca. Essa questão do território é muito
curiosa! Eu me lembro quando criaram a Policlínica do Fonseca a gente
teve uma discussão com a associação de moradores das áreas limítrofes
para que a gente não decidisse assim: você vai para lá por uma questão
geográfica e você vem para cá, daqui até aqui é fronteira, ai a gente
reuniu todas as associações de moradores para saber o que eles
desejariam e eu me lembro que a gente estava discutindo isso: nós
temos aqui o Morro da Boa Vista - não sei se você conhece? - e depois
de uma rua daqui o Boa Vista, ali já é Juca Branco. É assim mesmo! A
distância não é em sentido figurado não, e de repente o que aconteceu?
O pessoal de Juca Branco, que é ali onde fica a João Brasil, quer ficar
ligado à Policlínica do Fonseca. Eu perguntei para o pessoal das
comunidades e os diretores de lá: está acontecendo alguma coisa com o
Carlos Antonio, porque é tão pertinho para vocês e vocês querem ficar
na policlínica longe? “Não é porque ali é Comando Vermelho e no outro
é Terceiro Comando” ou vice–versa não necessariamente nessa ordem
e “se a gente passar pela Carlos Nascimento de São Lourenço a gente
pode sofrer uma represália”. Então aquilo que era geograficamente mais
lógico, para eles estava ligado à situação - sem querer entrar no mérito
da discussão da violência e da polícia-, mas é uma situação que a gente
tem que intervir rapidamente tem que está discutindo com eles, o quê
não quer dizer que fique fixo pelo resto da vida. (Fisioterapeuta Diretor
de Policlínica – Território Centro - Norte).
A questão do narcotráfico pouco apareceu nas entrevistas, não porque
ela não tenha visibilidade ou destaque, tendo em vista ser um problema
bastante presente na realidade da cidade, mas talvez por conta da
necessidade de abordar uma série de questões que demarcaram o cotidiano
dessas experiências a partir de um lugar específico: o lugar profissional. É
deste lugar, assim como do da gestão, é que são pensados os processos de
trabalho, os modos através dos quais se ensina, se assiste e se cuida da
população, o que pressupõe uma ação organizada e consciente sobre a
realidade. Mas as ações intersetoriais intercambiam cuidados, assistências e
ensino favorecendo a produção de outras práticas e outros princípios
pedagógicos. O que a narrativa do diretor da policlínica revela nos remete a
284
uma abordagem que Ruben Mattos faz do conceito de integralidade aludindo
que se trata de algo mais do que um princípio do SUS.
Nesse contexto, a integralidade emerge como um princípio de
organização contínua do processo de trabalho nos serviços de saúde,
que se caracteriza pela busca também contínua de ampliar as
possibilidades de apreensão das necessidades de saúde de um grupo
populacional. Ampliação que não pode ser feita sem que se assuma uma
perspectiva de diálogo entre seus diferentes modos de perceber as
necessidades de serviços de saúde. Nesse sentido, a articulação entre a
demanda espontânea e a demanda programada, desde o serviço
expressa o diálogo necessário entre dois modos privilegiados de se
apreender as necessidades de um grupo populacional. Diálogo que
serve como ponto de partida para outras tantas transformações, que
ainda estão por percorrer (2001: 57).
A integralidade neste sentido envolve uma dimensão conceitual que
não se restringe à saúde e pode ser muito interessante para a experiência de
intersetorialidade se compreendida também pelos profissionais de outras
áreas. Da mesma forma, a ação intersetorial e o território implicam não
apenas numa base conceitual, mas numa experiência de tipo diferenciado se
comparados às lógicas tradicionais de organização dos serviços de saúde,
assistência social e educação. A sensibilidade de pensar o serviço a partir de
um ponto de vista que não seja apenas o profissional e sem abrir mão do
mesmo é o desafio maior de uma experiência deste porte. A narrativa revela
uma possibilidade de pensar a organização de um serviço sob um prisma
diferente, muitas vezes inaudível: o da população. Não seria essa a
preocupação que norteou a proposta pedagógica de Paulo Freire? Não seria
esta a demanda dos movimentos sociais em defesa de uma educação
pública de qualidade? Não seria este o desejo das crianças em relação à
própria vida? A intersetorialidade não é uma resposta, mas um exercício.
Compreensão que foi apresentada pelo mesmo diretor, pelo Colegiado
Intersetorial e por vários outros profissionais diretamente envolvidos com a
experiência. Não residiria aí, neste exercício, experimentando a perspectiva
da integralidade no território, modificando-o, a dimensão instituinte da
experiência? Sobretudo uma experiência que não surgiu de acordos de
285
gabinetes, mas da combinação de diferentes práticas sociais e profissionais,
do desejo de vários gestores e trabalhadores, uma prática que nos faz
pensar que a dimensão instituinte que ela encerra esteja mais na perenidade
do que no êxito. A experiência não prosseguiu no formato inaugurado pelas
gestões que as propuseram, mas ela também não se desfez por completo,
se forjou em experiência para muitos daqueles que permanecem na rede,
independentemente dos cargos, das coordenações e dos setores onde hoje
se encontram.
O alcance desta ação, em particular no que se refere à área de
educação foi além da participação ativa da equipe da Coordenação de
Educação e Saúde e também, como nas pontas descobertas a partir de
outros processos, identificamos nas demais coordenações dimensões
intersetoriais, algumas em curso outras como potência. A cartografia desta
experiência revelou a importância de uma investigação que ultrapasse as
fronteiras do formal e do que é mais visível, para buscar nas dobras das
marcas institucionais as experiências que não ganham as manchetes e as
páginas iniciais, mas que são de onde brotam os movimentos de encontro da
educação com a cidade. Como no desafio de construir uma educação infantil
que dialogue com as outras políticas sem deixar de se reconhecer as marcas
de uma cultura que se deseja superar.
Essa conversa é muito nova para a educação, é curiosamente
nova, mas ela é imprescindível, porque as pessoas vão assumindo, e a
gente tem uma lógica na educação infantil de muito assistencialismo.
Tudo se dá um jeitinho, eu digo para as pessoas: você ganhou o céu,
mas não potencializou a autonomia de ninguém nessa história. Então a
gente precisa de uma aproximação com a assistência social, com a
saúde, a gente precisa de um diálogo muito próximo com o conselho
tutelar que é com quem a escola fala mais frequentemente. É quando ela
tem a sensação de perder o controle das coisas. Mas ainda é uma
relação muito delicada. A gente saiu de uma época de medo, quando
você falava em uma escola que ia chamar o conselho tutelar, você quase
apanhava. Uma vez, uma colega falou que suspeitava que aquela
criança tivesse sofrido abuso, e volta e meia tinha essa fala, um dia eu
falei em uma reunião vamos fazer uma notificação ao conselho tutelar.
Eles quase me bateram. Então não diga que é suspeita, façam alguma
coisa. Depois teve uma fase de descrédito: ai chamar pra quê? As
pessoas riam de você na escola. Hoje isso mudou. Mas, ainda está
286
muito corroída essa relação, essa conversa. Agora quando a gente
consegue uma conversa boa, é um grande parceiro. Eu não estou
falando do conselheiro ser um grande parceiro, Essa instância, a
existência dela. Porque você tem situações que, eu tive uma maior
relação com o conselho na educação especial, quando você tem muita
criança que carece de atendimento de avaliações e os pais não levam. O
conselho é um possível parceiro interessante. Até como orientador. Mas,
ainda são relações que não estão consolidadas (Professora –
Coordenadora da Educação Infantil – FME).
Particularmente as áreas de educação infantil e a de educação
especial convergem para uma necessidade de trabalho intersetorial,
conforme os relatos apontam, pelo próprio perfil do público atendido e da
área que envolve no âmbito educacional o enfrentamento da falta de acesso
à educação, do direito à educação escolarizada em níveis que não estão
ainda universalizados ou que ainda não contam com serviços de qualidade.
Neste sentido, apesar de terem participado do seminário de lançamento da
Ação Intersetorial, observamos que o sentido que a ação ganha nas práticas
cotidianas não se esgota naquela experiência, revelando outros percursos
que a educação vem realizando. Nessas duas áreas em especial à
articulação com os Conselhos Tutelares e os Conselhos de Direitos, tanto o
da Criança e do Adolescente (CMDCA) quanto o de Defesa dos Direitos da
Pessoa com Deficiência (COMPEDE), fazem parte das ações intersetoriais
no âmbito dessas coordenações.
Bom, a partir de 2005, essa também foi uma outra ação muito
interessante dessa gestão administrativa, foi oficializar a ação
intersetorial no município. Eu acho esta ação fundamental para qualquer
gestão política, é uma política pública necessária trabalhar com a
intersetorialidade, inclusive esse é um aspecto que eu venho estudando
no meu doutorado também, então fiquei muito feliz quando a gente foi
convidada pelo grupo da intersetorialidade para estar fazendo parte. Por
quê? Porque você não tem condição de trabalhar hoje com a diversidade
e com a inclusão de pessoas com deficiência, e eu estou falando de
pessoas com deficiência, porque a inclusão é para todos, mas aí eu
estou nesse lugar e todos falando especificamente das pessoas com
deficiência. Não vejo condição de um sistema educacional hoje que vai
receber alunos com deficiência, como nós estamos recebendo aqui com
gravíssimos comprometimentos em conseqüência da deficiência, se a
gente não tiver uma ação intersetorial com a saúde e com a assistência
social para começar. Porque eu colocaria nesse tripé, hoje, o trabalho.
Mas a gente começa a dize: mas tem outras importantíssimas como a
questão da justiça, questão do lazer e da cultura, e dos esportes. A
287
intersetorialidade que hoje a gente tem uma ação muito afinada e que
precisa ser consolidada, mais ainda envolvendo a educação, saúde e
assistência social. Essa já é um grande passo, por tudo, por várias
razões. Primeiro pela natureza do alunado que a gente recebe, a escola
pública é maciçamente de classes populares. Ainda que hoje a
secretaria municipal de educação de Niterói esteja recebendo
maciçamente famílias de classes mais favorecidas, porque não
encontram outra escola que ofereça esse tipo de educação para os seus
filhos, ainda é um percentual muito pequeno em relação à demanda que
nós temos de crianças com deficiência das classes populares. E você
sabe, há uma relação muito direta entre pobreza e deficiência. Então a
ação da intersetorialidade é fundamental, a gente não pode trabalhar
com essas famílias se a gente não tiver um aparato da assistência
social, no sentido de nos trazer informações sobre a realidade social
dessas famílias, então é esse profissional que em primeiro plano traria
pra gente (Professora Coordenadora da Educação Especial - FME).
O encontro da educação com a cidade não se constitui em um
processo isento de tensões e traumas, não podendo ser interpretado como
um caminho linear. Parte dele foi trilhado como decorrência da capacidade
de uma rede nova e profundamente marcada pela necessidade de verter-se
em alternativa de democratização do acesso à educação escolarizada no
município. Uma rede que em pouco tempo viveu alternâncias de poder e de
concepções de educação tão diferenciadas, sendo capaz de construir nesse
percurso, tão caro à nossa cultura política, as angústias da descontinuidade
das ações públicas. Imprimiu-se nesse contexto marcas que a fizeram
sobressair no cenário regional, incluindo a educação no elenco das políticas
que dão visibilidade externa à cidade enquanto padecem de visibilidade
interna para suas próprias necessidades. Uma rede que se sentiu fortalecida
e ameaçada pelas gestões com forte apelo acadêmico e que foi desafiada a
sair de seus espaços tensos e problemáticos, mas familiares, para outros
mais tensos e muito pouco familiares.
A Ação Intersetorial teve na educação um de seus pilares, permitindoa se confrontar com as demais políticas e profissionais e perceber-se, a partir
do outro, na construção de propostas coletivas ambiciosas e, ao mesmo
tempo, próximas do desejo de construir uma cidade efetivamente educadora.
A experiência da intersetorialidade possibilitou para alguns profissionais da
288
área de educação, seja na Ação Intersetorial ou nos diálogos intersetoriais
forjados nas rotinas das coordenações e de algumas escolas, acenar para a
construção de uma nova territorialidade não só da educação, mas das
políticas públicas.
Eu não vejo um projeto claro de ação em conjunto das três ou
das várias outras áreas, porque nós estamos pensando intersetorial na
área de assistência, saúde e educação, mas, por exemplo, no que tange
a política da pessoa com deficiência nós temos de pensar no urbanismo,
na questão do fim das barreiras arquitetônicas, nós temos que pensar na
questão do transporte na adaptação dos ônibus. Então, intersetorial não
pode ser pensando somente entre a saúde, assistência e educação, tem
de ser pensada intersetorial mesmo. Por isso os conselhos podem dar
uma ajuda muito interessante dentro dessa discussão de
intersetorialidade, porque corre o risco de ficarmos no “intersetorial”
entendendo apenas saúde, educação e assistência. Ou a gente pensa
de uma maneira transversal o governo com as equipes, e ai tem essa
questão do ambiente, de uma série de coisas, ou então a gente não vai
ter intersetorialidade, vai ter nichos de políticas envolvendo grupos
apenas (Professor da Coordenação de Educação e Saúde – Território de
Itaipú – Leste-Oeste).
A experiência de intersetorialidade, tomando particularmente a área de
educação, não envolveu o conjunto de seus profissionais e talvez não tenha
atingido as escolas em proporções semelhantes, mas inegavelmente
representou com interessante confronto entre o desejo e a formalização da
concepção de Cidade Educadora e as condições objetivas de sua efetivação.
Representou um importante exercício de construção que ultrapassou o plano
dos discursos.
3.4- As infâncias que se forjam entre as políticas e as redes na cidade.
Tomando a infância como uma produção histórica, socialmente
construída a partir de relações concretas em uma sociedade, os modos
como os serviços estão organizados, como foram pensados e de fato são
implementados na área da infância representam um aspecto importante para
a compreensão dessa produção. Da mesma forma, as práticas profissionais,
as ações políticas e as mobilizações sociais emprestam significativa
289
contribuição nesta direção. De quais infâncias podemos falar na cidade de
Niterói considerando suas redes? Podemos pensar, a partir das dinâmicas
das políticas públicas e das redes sociais, em uma infância da política na
cidade? As interrogações sobre a produção social da infância em Niterói
levaram a consideração de como que em torno das políticas públicas, a partir
de seus relacionamentos com a sociedade civil e a sociedade política, foram
forjadas ações intersetoriais e redes que ora estiveram próximas ora
distantes, tecendo as tramas da esfera da reprodução social na cidade.
Quando examinamos as particularidades da área de educação em
relação às formas como a infância vem sendo pensada e socialmente
construída na cidade a educação infantil ganha, inegavelmente, maior
destaque. Para além dos aspectos mais evidentes, concernentes ao fato de
que se trata do nível da educação escolarizada diretamente voltado para
esta categoria social, ressaltamos a trajetória construída no âmbito da
política de educação como produtora de dispositivos que ilustram as tensões
e os desafios que envolvem as diferentes práticas sociais e pedagógicas em
relação a este universo. Constatamos que as discussões e os debates sobre
a educação infantil produziram importantes sistematizações como as que
resultaram do encontro “Niterói pensando a educação dos pequenos” e as
que constam no documento “Educação Infantil- Subsídios para o Plano
Municipal de Educação de Niterói”, na “Proposta Pedagógica da Rede
Municipal de Educação de Niterói – Escola de Cidadania” e nas metas para a
Educação Infantil do “Plano Municipal de Educação”.
A análise documental revelou entre as práticas e os discursos
governamentais um esforço voltado para o reconhecimento de uma infância
plena de direitos, para a qual a educação é ao mesmo tempo expressão e
forma de alcance. Uma educação que valoriza e se apóia sobre o princípio
da cidadania tem como pressuposto o acesso à educação escolarizada
desde os primeiros anos de vida e, neste sentido, o grande desafio da
educação infantil em Niterói é o de assegurar esta condição (SECRETARIA
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO/FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE
290
NITERÓI, 2003). Para tanto, é preciso lidar com as próprias contradições de
sua rede. Ao recuperarem as discussões do Encontro Municipal “Niterói
Pensando a Educação dos Pequenos” nos textos temáticos relativos aos
encontros preparatórios para o Plano Municipal de Educação três
professoras da rede municipal produziram uma reflexão provocativa sobre a
educação infantil na cidade afirmando que ela ainda é “muito nova para
alguns avanços e velha para batalhas ainda não ganhas” e que se encontra
em um “momento transitório de um ritual de passagem onde os vários
momentos da história da educação infantil ocorrem numa mesma rede
pública e no mesmo tempo histórico (SANTOS, GARCIA e SOUZA, 2003:
19). A tripla composição da rede municipal assentada em unidades com
perfis e vínculos institucionais tão diferenciados como as UMEIs, as unidades
do Programa Criança na Creche e aquelas vinculadas à área da assistência
é reveladora de que o esforço de ampliação do acesso à educação infantil é
parte de um quebra-cabeça político, pedagógico e social complexo para
aqueles que se encontram envolvidos com a área, em particular, para os
gestores da área de educação.
Nos encontros preparatórios para o Plano Municipal de Educação,
realizado em 2003, a temática da educação infantil foi abordada por vários
professores da rede, cujas reflexões foram sistematizadas e compuseram o
caderno contendo os “Subsídios para o Plano Municipal de Educação de
Niterói – Educação Infantil”. As contribuições levantadas para se pensar os
desafios desta área além de apontarem para a pluralidade da rede, tomada
em sua trajetória vinculada à educação, à assistência e ao movimento
comunitário na cidade, sinalizaram dois aspectos bastante importantes: a
garantia de que de fato os recursos do FUNDEB fossem assegurados para a
formação de professores e melhoria da infraestrutura de trabalho e o
necessário estabelecimento de uma ação integrada entre diversas
secretarias, no sentido de se garantir uma “Política Pública Intersetorial”
(SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO/FUNDAÇÃO MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO DE NITERÓI, 2003).
291
A afirmação de uma infância cidadã do ponto de vista da educação
tem, portanto, um caminho a ser percorrido no que diz respeito tanto à
ampliação do acesso quanto em relação à forma como ele se dará. Esta
trajetória teve nas discussões da I Conferência Municipal de Educação de
Niterói, realizada entre 19 e 21 de outubro de 2007, e na aprovação do Plano
Municipal de Educação em 31 de outubro de 2008, um ano depois, marcos
importantes. A primeira afirmação que o Plano apresenta é o reconhecimento
de Niterói como Cidade Educadora e a valorização, neste sentido, da
intersetorialidade, uma referência central para a proposição de metas
referentes aos 07 itens que compõem o documento: I- Educação Básica; 1Níveis de Ensino (1.1- Educação Infantil; 1.2- Ensino Fundamental; 1.3Ensino médio e Educação Profissional); 2- Modalidades de Ensino (2.1Educação de Jovens e Adultos e 2.2- Educação Especial); II- Educação
Superior; III- Formação e Valorização dos Profissionais da Educação; IVGestão da Educação e Sistema Municipal de Ensino; V- Financiamento da
Educação; VI- Acompanhamento e Avaliação do Plano; VII- Cidade
Educadora: Diversidade, Intersetorialidade e Transversalidade (1- Educação
Ambiental; 2- Educação e Relações Étnico-Raciais; 3- Educação e
Prevenção; 4- Educação e Saúde; 5- Educação e Diversidade de Gênero; 6Educação e Cultura; 7- Educação e Comunicação; 8- Educação Digital). No
tocante à educação infantil o plano estabelece 14 metas e 22 ações a serem
alcançadas desde a vigência do plano até o prazo máximo de 10 anos,
conforme consta da tabela que se segue.
QUADRO VII
Metas, Ações e Prazos relativos à Educação Infantil no Plano Municipal de
Educação de Niterói.
Metas
1. Ampliar a oferta de Educação Infantil, de forma a
atender 100% das crianças de 0 a 3 anos e 100%
das crianças de 4 e 5 anos.
Ações
1. Expansão do número de
matrículas na Educação
Infantil
no
Sistema
Municipal de Educação de
Niterói,
respeitando
o
número de alunos por
Pr.
A
292
2. Adequar as Unidades de Educação Infantil, do
Sistema Municipal de Ensino de Niterói, a padrões
mínimos de infra-estrutura que assegurem o
atendimento Às características das distintas faixas
etárias e às necessidades do processo educativo,
visando estabelecer um ambiente social e inclusivo
acolhedor.
3. Autorizar o funcionamento de Unidades de
Educação Infantil, públicas e privadas, que
atendam ao disposto na legislação vigente.
4. Fiscalizar e fazer cumprir a legislação da
Educação Infantil do Sistema Municipal de Ensino.
5. Garantir que o exercício docente, em cada grupo
de alunos nos turnos de funcionamento da Unidade
de Educação Infantil, seja realizado pro professor
habilitado.
6. Garantir, por parte do Poder Público Municipal, a
alimentação escolar com equilíbrio nutricional para
as crianças atendidas nas Unidades Educacionais
da Rede Municipal de Educação e nas instituições
conveniadas.
7. Mapear as demandas e as ofertas existentes na
Cidade em Educação Infantil com a finalidade de
proteger os índices anuais de atendimento, de
modo a alcançar a meta 1.
8. Atingir o atendimento em tempo integral na
Educação Infantil, em pelo menos 60% dos alunos
de 0 a 5 anos.
turma, de acordo com a
legislação em vigor.
2.
Fiscalização
e
acompanhamento
das
atividades das Unidades de
Educação Infantil públicas
e privadas, pelo Poder
Público,
incluindo
o
Conselho Municipal de
Educação, com base na
legislação vigente.
3.1.
Autorização
de
funcionamento
de
Unidades de Educação
Infantil, nos termos da Lei.
3.2. Acompanhamento e
assessoramento,
pelo
Poder
Público,
dos
estabelecimentos
de
Educação Infantil, visando
sua regularização.
4.
Consolidação
do
credenciamento de todas
as Unidades de Educação
Infantil na Cidade.
5- Fiscalização de acordo
com a legislação vigente.
C
F
F
F
6. Aquisição, fornecimento
e supervisão de merenda
escolar
sob
a
responsabilidade
do
Município,
através
de
profissional habilitado, com
a supervisão do Conselho
de Alimentação Escolar.
E
7.1. Realização de um
censo
educacional,
mapeando demandas e
ofertas
da
Educação
Infantil na Cidade.
7.2.
Organização
e
atualização anual de um
sistema de informações
sobre o atendimento à
Educação
Infantil
no
município.
8.1. Promoção de debates
sobre a importância da
educação
em
tempo
integral, com a participação
da comunidade escolar.
D
B
293
9. Municipalizar as
Educação Infantil.
Unidades
estaduais
de
10. Mobilizar a sociedade e ampliar os espaços de
discussão e de ação voltados para a educação das
crianças de 0 a 5 anos.
11. Garantir em todas as Unidades de Educação
Infantil, do Sistema Municipal de Ensino, o horário
de planejamento e estudo semanal incluído na
carga horária contratada do professor.
12. Assegurar, em todas as Unidades de Educação
Infantil, a presença de profissional formado em
pedagogia
para
exercer
a
coordenação
pedagógica.
8.2. Adoção de estratégias
que
possibilitem
este
atendimento.
9. Ampliação dos canais de
diálogo entre Município e
Estado
para
que
se
promovam as condições
necessárias
à
municipalização,
sem
perda de qualidade do
trabalho pedagógico e sem
prejuízo aos profissionais,
alunos e suas famílias.
10.1. Implementação de
uma política intersetorial
entre os órgãos públicos.
10.2.
Mobilização
dos
diferentes
sujeitos
envolvidos na educação
infantil, instituições públicas
e
privadas,
Conselhos
municipais e sociedade
civil, com vistas ao melhor
atendimento à infância e à
ampliação do debate.
10.3. Implementação e
fortalecimento do Fórum de
Educação
Infantil
de
Niterói.
11.1. Regulamentação da
meta
pelo
Conselho
Municipal de Educação de
Niterói.
11.2.
Fiscalização,
conforme
legislação
vigente
12.1.
Contratação
de
pedagogo para as escolas
públicas
através
de
concurso público.
F
E
E
G
E
F
294
13. Implementar programa de formação em serviço,
no Sistema Municipal de Educação, que contemple
as duas dimensões do atendimento à criança de 0
a 5 anos: o cuidar e o educar.
13.1. Articulação e parceria
E
com as Instituições de
Ensino Superior para a
execução
e
o
acompanhamento
dos
programas de formação em
serviço,
voltados
aos
profissionais de educação
infantil.
13.2. Criação, no Sistema
Municipal de Educação, de
programas
de
dos
profissionais da educação,
a serem prioritariamente
desenvolvidos
como
formação em serviço.
14. Extinguir, progressivamente, os cargos de 14.1.
Fiscalização
E
monitor, atendente, agente educador infantil, entre conforme a legislação em
outros, no âmbito do Sistema Municipal de vigor.
Educação, mesmo que ocupados por profissionais 14.2.Transferência
dos
concursados em outras secretarias ou na secretaria servidores públicos para o
de educação, em conformidade com a Política quadro suplementar sem
Nacional de Educação Infantil.
perda ou prejuízo do
trabalhador.
Legenda relativa ao prazo: (A) 10 anos; (B) 5 anos; (C) 3 anos; (D) 2 anos; (E) A
partir da vigência do Plano; (F) De acordo com a legislação em vigor e (G) Permanente.
Fonte: Plano Municipal de Educação de Niterói (PREFEITURA MUNICIPAL DE
NITERÓI, 2008).
Observamos que as metas elencadas dizem respeito: à ampliação,
adequação e autorização de funcionamento das unidades educacionais, às
suas condições de funcionamento e fiscalização e aos processos de
avaliação e investigação da educação infantil. Contudo, ao longo desses três
grupos de metas alguns aspectos merecem maior atenção. O primeiro deles
diz respeito ao fato de que entre a proposta que subsidiou o debate e o que
foi de fato aprovado, algumas alterações foram bastante significativas e
ilustram as tensões presentes na relação entre o poder público e a esfera
privada. Na proposta inicial no prazo de 10 anos não se teria alcançado a
universalização da oferta de educação infantil para as crianças, seja na faixa
de 0 a 3 anos de idade, cuja meta era de 50%, seja na de 4 e 5 anos, cuja
meta já é um pouco mais ambiciosa, de 80%. No Plano os dois percentuais
sobem para 100%, contudo, em uma cidade com a forte presença do ensino
privado – não necessariamente o empresarial, mas também o filantrópico e o
295
não-governamental – em que pese o estabelecimento da meta da
universalização do acesso, não foi definido o percentual de participação da
educação pública, referindo-se genericamente ao Sistema Municipal de
Educação que engloba o conjunto das instituições de educação infantil
privadas, conforme consta da LDB. Vale destacar que na proposta que serviu
de base para a discussão do plano na meta relativa à mobilização da
sociedade para o atendimento em educação infantil (meta 10) uma das
ações previstas era o fomento às “parcerias” com as instituições privadas,
alterada para a “mobilização de diferentes sujeitos” e passando a incluir o
Conselho Municipal e a sociedade civil, o que desloca a ênfase do
atendimento para o do controle social. Portanto, não é possível afirmar, neste
sentido, que a educação infantil pública municipal almeje ultrapassar a sua
feição de educação voltada para os segmentos populares a partir da
universalização do acesso, em razão de que não se qualificou quanto o
poder público responderá por esse investimento e nem de que forma.
Um segundo aspecto que vale destacar, nesta mesma direção, é a
ausência completa de referências ao Programa Criança na Creche. As metas
e ações não se referem ao futuro do programa, não indicando nem sua
incorporação à rede e nem seu significado e peso nos processos de
ampliação e consolidação da educação infantil no município. Acreditamos
que essa ausência não seja casual e expressa as dificuldades políticas e
pedagógicas dos diferentes níveis e instâncias da gestão municipal em lidar
com a ambigüidade de um programa que de fato expressa uma conquista
social,
mas
cuja
permanência
e
expansão
ferem
o
princípio
da
responsabilidade pública da educação municipal para com este nível de
educação, como ilustra tanto a fala da Coordenadora da Educação Infantil da
FME como da Coordenadora do Programa Criança na Creche.
A gente tem, na verdade a rede privada, as confessionais e as
com fins lucrativos que são acompanhados pela COESE, que tem uma
portaria que as regulamenta. E você tem dentro da rede municipal as
públicas e as do Programa Criança na Creche. Eu confesso que isso pra
296
mim é uma conversa com a qual eu estou muito entalada: essa conversa
de que não só com Niterói porque é política do Governo Federal. A gente
tem o programa criança na creche e tem a política de convênio, que tem
um dado importante nessa gestão que foi o de orientar e regulamentar
essa forma de convênio. Isso sem dívida é um mérito dessa gestão.
Embora se dependesse de mim não tinha convênio, que é igual a
universalização já. Você tem a história do convênio já desde um bom
tempo. E aí você tem, ate uma coisa que aconteceu no encontro do MEC
que eu fui participar de uma discussão sobre isso. Você não pode
desmerecer a luta, das associações de moradores, nos aos 70 pelas
creches comunitárias, na Rocinha. Isso tem um valor incontestável. Só
que a gente não pode pensar sobre ele e ficar quieto. Nos anos 70 as
pessoas foram heróicas, mas a gente tem que ir para além disso. Eu não
posso fazer uma escultura a seu louvor e não andar além do que você
andou. Só que aí a gente vem em um momento, pelo qual que nesse
país a gente já brigou um bocado e há muito tempo vem brigando, por
verba pública para escola pública. E aí quando eu falo que o PT não é
mais o mesmo, eu falo isso com muita tranqüilidade, porque eu não sou
filiada ao PT, mas sou petista desde fundação, panfletei muito, militei
muito, andei muito com bandeira. Tenho muita autoridade para fazer a
crítica e estou dentro do governo hoje. Sei que as mudanças que
ocorreram no próprio partido, por várias razões, inclusive, para chegar ao
poder. E aí está tudo bem!? Não dá para ser a vida inteira oposição, é
muito cômodo, não dá mais para falar que só o outro está errado. Tem
que ir lá mostrar como que se faz. Mas paga-se um preço. E esse preço
foi uma acomodação do partido a uma política neoliberal. Eu não tinha a
menor expectativa de que o governo do Lula fosse um governo Petista,
naquilo que a gente sonhou. Eu não esperava o socialismo no dia
seguinte. Mas assinou e deu cumprimento a todos os compromissos
políticos assinados, porque há compromissos políticos nisso. Porque se
você não atende aos acordos na hora do financiamento não é liberado. É
assim que funcionam as relações internacionais, tem os tratados daqui e
dali. Então, o governo Lula vem dando conta direitinho desse projeto. E a
LDB, deixa margens para isso, todas as orientações, todas as legislações
dão margem para isso, das relações em público e privado. Permitindo o
financiamento público da escola privada. E aí o que é hoje o
financiamento da creche comunitária? É o público no privado porque
todas as igrejas podem montar uma creche. Ótimo, monta com seu
dizimo. Mas, Niterói já tinha essa prática, que é diferente daquele
movimento dos anos 70, e um outro contexto. Mas se não me engano
começou no governo Jorge Roberto Silveira, na primeira gestão de
Godofredo há um incremento e nessa gestão também. O que acontece é
que nessa gestão o projeto estava vinculado ao gabinete do prefeito, aí o
Waldeck consegue trazer para a FME, então o Programa Criança na
Creche passa a estar vinculado à FME (Professora – Coordenadora
Educação Infantil – FME).
As conquista sociais aqui referidas e contextualizadas em seu tempo
histórico não devem ser negadas, mas a realidade dos próprios movimentos
comunitários se modificou bastante e travar esse debate tem sido muito difícil
e conflituoso para aquele que estão nos espaços de coordenação de
297
estruturas tão diferenciadas e que podem, em última instância, levar a uma
duplicidade cada vez maior da rede de educação infantil no município se não
consideradas as reais diferenças dessas unidades, não apenas em relação à
rede pública, mas no interior do próprio Programa Criança na Creche cujos
vínculos
institucionais
e
comunitários
implicam
em
relações
são
profundamente delicadas.
Por exemplo, as instituições religiosas. Eu sempre alertava
para que elas não levem... - aí é que se dava o conflito - é uma
tendência de fazer daquela creche uma extensão de sua filosofia. Isso é
muito difícil de você controlar. Tem que ser uma gestão que se comece
no início, que diga que aquilo não é delas e que elas não podem dar um
caráter pessoal de filosofia religiosa porque as instituições filantrópicas
usam a creche sim para angariar mais pessoas sim para suas religiões e
mais doações para suas instituições. Tranqüilo! E se o programa não
estiver atento isso vai acontecer mesmo. E nas associações de
moradores não, por quê?! As mães brigam e cuidam das creches e elas
não deixam que os conflitos da comunidade, e nem a própria
comunidade mesmo que ela esteja dentro de uma área de risco e de
tráfico. Quer ver, há dois meses foi assaltada a creche do morro do Ingá:
Palácio. Olha só, muita coragem dos meninos que assaltaram, foram
pegos no mesmo dia. Tiveram que devolver tudo. Porque os filhos deles
estudam. As mulheres deles trabalham lá. A creche comunitária é um
tesouro da comunidade tem que não tem conflito que chegue perto.
Porque mesmo que seja em área de risco eles cuidam (Coordenadora do
Programa Criança na Creche).
O
terceiro
aspecto
está
relacionado
com
o
processo
de
municipalização da rede estadual que revela a tendência de reconhecimento
da prerrogativa do município quanto à oferta desse nível de ensino. Em
relação ao último aspecto que desejamos sublinhar, e que envolve as metas
e ações que procuram estabelecer parâmetros comuns no que tange às
coordenações pedagógicas, contratação de professores e adoção da
proposta de tempo integral, numa clara preocupação com a garantia das
condições
de
desenvolvimento
pedagógico
das
unidades
independentemente de sua natureza institucional, houve uma significativa
alteração entre a proposta e o que foi aprovado no plano. Na meta número
12 que trata de assegurar nas unidades de educação infantil a presença de
profissional formado em pedagogia, havia na proposta inicial uma meta que
298
previa
a
“adoção
de
procedimentos
padronizados,
nas
instituições
particulares, para a contratação de pedagogos” e que não consta do Plano
aprovado. As metas 13 e 14 não constavam da proposta e só aparecem no
Plano, resultado, neste caso, diferentemente do que ocorreu com a meta 12,
do reconhecimento dos esforços empreendidos pelos profissionais da FME
de valorização das relações e condições de trabalho no campo da educação
infantil considerando-se a particularidade da rede pública.
A Coordenação de Educação Infantil da FME, sobretudo a partir das
ações de capacitação e de acompanhamento pelas equipes de referência,
tem procurado garantir que as ações desenvolvidas tanto nas UMEIs quanto
nas unidades do Programa Criança da Creche tenham as mesmas diretrizes
para o desenvolvimento do trabalho pedagógico. As referências contidas no
plano quanto à presença de um coordenador pedagógico com formação
específica e às condições de trabalho já constituem parte do trabalho
realizado
por
esta
coordenação
ou
das
ações
de
assessoria
e
acompanhamento da equipe do PCC. Esforço que busca diminuir as
distâncias entre as duas modalidades de inserção na rede municipal, mas
que não equaciona suas diferenças. Durante o processo de entrevista nos
chamou a atenção a composição das equipes que atuam nas unidades de
educação infantil formada por professores e pelo agente educador infantil,
neste caso, trabalhadores que atuam nessas unidades sem possuírem
formação específica, conforme determina a LDB, o que justifica a
incorporação da meta 14 no Plano Municipal de Educação na parte referente
à educação infantil. Esse quadro está presente nos dois tipos de unidade,
contudo trata-se de um quadro em extinção na FME, enquanto que constitui
um grupo com forte presença nas creches comunitárias. As diferenças não
se restringem ao aspecto quantitativo, elas ganham visibilidade por
representarem uma divisão social e técnica do trabalho que dicotomiza “o
educar e o cuidar na educação infantil”.
Se meu aluno precisa de ajuda para comer, ele não come
sozinho por alguma razão, pela idade ou por alguma questão mais
299
especifica. Eu sou professora dele, eu o ajudo, não vou ficar esperando
que alguém chegue para fazer isso. Bom, mas quando a rede assume
essa escola com essa estrutura, em horário integral ela está assumindo
essa divisão. O cuidar é do agente. Então a gente vem amadurecendo
dessa discussão, essa combinação teve um papel muito importante.
Ainda na gestão do professor Waldeck e com o professor Armando isso
se intensifica, em 2005 e 2006, de que se não há distinção entre o
educar e cuidar, então você não tem que ter professor em um horário e o
agente no outro, você tem que ter educadores o dia inteiro e o cuidar é
nosso, é meu e é seu. E o educar também. Então a gente vem em uma
discussão de que, alias não é só na educação infantil não, de que todo
profissional quando passa pelo portão de uma escola ele é educador; a
merendeira é educadora, o servente é educador o porteiro é educador.
Ele não é professor, mas ele está sempre em um ato educativo
(Professora Coordenadora da Educação Infantil – FME).
Essa concepção que se deseja imprimir ao trabalho em todas as
unidades, segundo a ilustração feita pela Coordenadora da Educação Infantil
da FME, esbarra em condições políticas e institucionais que não são
facilmente superáveis. Nesta direção, a ausência de referências quanto ao
Programa Criança na Creche constitui em mais um obstáculo para o
reconhecimento da cidadania da infância em função de que processos de
trabalhos diferenciados em relação a essa dimensão pedagógica apontam,
invariavelmente, para resultados bem distintos.
Outros itens do Plano Municipal de Educação também fazem
referências à infância, como nas metas de “ampliação dos programas de
prevenção ao uso e abuso de álcool e outras drogas nas escolas desde a
Educação Infantil” e de “promoção de ações intersetoriais, no âmbito do
esporte, cultura, lazer e educação, com vistas ao atendimento integral às
crianças, aos jovens e aos adultos da Cidade”. Em relação ao ensino
fundamental destacamos as seguintes metas: “universalizar, com qualidade
socialmente referenciada, o atendimento de todos os alunos do Ensino
Fundamental do Município, garantindo o acesso, a permanência e o sucesso
escolar de todas as crianças (no período de 6 anos)”; “reduzir,
gradativamente, o índice de repetência e evasão escolar no Ensino
Fundamental, a partir de políticas públicas comprometidas com a
universalização do Ensino Fundamental”; “atingir o atendimento integral no
300
ensino fundamental da Rede Municipal de Educação, em pelo menos, 10%
das unidades escolares (10 anos)71”; e “municipalizar o atendimento dos
anos iniciais do Ensino Fundamental (de acordo com a legislação vigente)”,
que ao apontarem para a municipalização da educação em vários níveis,
para a articulação intersetorial e para o estabelecimento de ações de
enfrentamento daqueles problemas que possam ferir o direito à educação de
qualidade, evidenciando a coesão do Plano em termos da afirmação da
condição de Cidade Educadora. Muito embora algumas delas não explicitem
qual será o peso da rede pública municipal no processo de universalização
do acesso à educação. Considerando as particularidades que decorrem da
presença do ensino privado na cidade, em toda a sua diversificada
composição, a infância que o poder público deseja produzir a partir da
educação sugere que ela não se sustente em diferenciações significativas do
ponto de vista das orientações políticas e pedagógicas contidas no Plano,
mesmo que genericamente apontadas. Porém, ao não indicar qualquer
alteração em relação às formas de ingresso, a educação infantil, de certo
modo, se inscreve nos processos de diferenciação das classes e suas
frações pela via da educação.
Cabe destacar que o plano se refere à educação na cidade, não
apenas à educação pública, regulando, assim, parâmetros que servem para
todas as instituições educacionais independentemente de sua natureza
jurídica. Conforme já sublinhamos as diferenças no interior da educação
infantil são mais perceptíveis se compararmos as condições de trabalho e
institucionais entre as UMEIs e as creches comunitárias. Mas a parcela da
educação infantil que se expande a passos largos na cidade é a que está
vinculada à rede privada, que mercantiliza os serviços educacionais. Embora
as sua instalações físicas possam, em grande parte e em vários itens,
superarem as das unidades públicas e comunitárias o mesmo nem sempre
ocorre em relação às preocupações pedagógicas. A ênfase na educação
71
Na proposta inicial esse percentual era de 30%.
301
infantil na esfera pública, correta e necessária, não deve representar um
descuido ou uma desatenção com o que se passa nas unidades privadas.
Ocorre que o acompanhamento das unidades de educação infantil é
realizado por instâncias distintas dentro da FME, a Coordenação de
Educação Infantil é responsável pelas UMEIs, o Programa Criança na
Creche pelas creches comunitárias e a Coordenação de Estudo e
Supervisão Escolar (COESE) pelo acompanhamento das unidades privadas,
cuja autorização de funcionamento depende da aprovação do Conselho
Municipal de Educação, o que por vezes dificulta um maior controle social
sobre as condições de desenvolvimento do conjunto das unidades.
Para uma das professoras que atua na COESE os estabelecimentos
privados no campo da educação infantil são hoje merecedores de uma
atenção especial em razão de não cumprirem todas as exigências
necessárias à garantia de uma educação de qualidade. Sua reflexão
subverte a tradicional lógica da relação da escola pública com os Conselhos
Tutelares ao propor um viés de relacionamento que aponta para a função de
zelar pelas políticas dirigidas à infância, interrogando sobre as condições
desse tipo de oferta.
E outra coisa, na privada existe o cunho comercial, então eles
não tem a preocupação com a educação, com o trabalho pedagógico,
com o bem-estar, com a sensibilização em relação à educação infantil
nesse atendimento. Eles têm preocupação é com maior lucro e com
menor custo, então você vê coisas absurdas. Então, o que eu vejo
atualmente, você precisa cada vez mais articular isso. Acho que o
conselho tutelar, com todas as críticas que todo mundo pode falar e
colocar, mas foi uma coisa bem bolada que criaram, existe o antes do
conselho tutelar e o depois do conselho tutelar, na escola eu vejo isso
nitidamente, qualquer dúvida que eu tenha aonde que eu iria? Ele
facilita, ele articula, ele envolve o ministério público, ele envolve, por
exemplo, a assistência social, ele é um articulador, ele vai fazer visita.
Lógico, têm conselheiros e conselheiros. Eu tive experiências com
excelentes conselheiros, companheiros, pessoas que eram coerentes,
equilibradas e que estavam buscando o bem-estar daquela criança e
daquele adolescente, outros não. Agora, o conselho tutelar não é uma
conquista política? Não é um voto? Você não vota como teu
representante? Então, a gente tem que aprender a participar e a votar.
Essa é a sensação que eu tenho. Acho isso. (Professora da
Coordenação de Estudo e Supervisão Escolar - FME).
302
Outra meta presente no Plano relativa à infância diz respeito à
garantia de que crianças e adolescentes hospitalizados tenham o direito à
educação. Trata-se da continuidade e ampliação das ações do programa de
pedagogia hospitalar que são desenvolvidas pela Coordenação de Educação
e Saúde. Essas ações ganharam destaque na última gestão e foram
sistematizadas em uma publicação organizada pela própria equipe e da qual
extraímos um trecho que aponta de forma bem clara a relação entre a
concepção que orienta esse campo de ação e as condições em que de fato
se efetiva.
A criança internada em uma unidade hospitalar está
temporariamente distante do seu grupo escolar e origem, mas não
deixou de ser sujeito de conhecimento. A escola no hospital, portanto
deve garantir que essa criança dê continuidade ao processo de
construção de conhecimento e reestruture seu vínculo com sua escola
de origem, levando em conta sua nova condição. Quando a escola de
origem de cada estudante internado concebe um currículo em que
diversas temáticas são discutidas para além das ações pontuais e das
disciplinas específicas, sua relação com a escola do hospital será mais
fácil. Não haverá uma ruptura tão grande no modo de operar este
currículo entre as duas escolas. Todavia, o que ocorre de fato é que há
uma ruptura em função da lógica fragmentária que ainda regula a
construção curricular da escola tradicional (AROSA, RIBEIRO e
SARDINHA, 2008: 57)
A proposta da pedagogia hospitalar surgiu no bojo das práticas e
preocupações
da
Coordenação
de
Educação
e
Saúde
com
a
intersetorialidade. Integra, portanto, o conjunto das ações que passaram a
representar um movimento de aproximação da educação em relação à
cidade, às demais políticas e instituições públicas. Neste caso, em particular,
trata-se de uma aproximação que, preocupada com a fragmentação da
realidade social, se propõe a enfrentar a fragmentação do processo de
aprendizado acirrada pelas condições de adoecimento das crianças e
adolescentes. Aponta, portanto, para uma perspectiva de compreensão da
infância em suas múltiplas dimensões, não apenas a educacional, mas
envolvendo a saúde e outras áreas. O depoimento que se segue é bastante
303
sugestivo de como se deu o percurso construído pela equipe nos diferentes
relacionamentos institucionais e profissionais que a intersetorialidade requer.
Assim ao ser argüida se identificava avanços no campo das políticas
dirigidas à infância na cidade a resposta de nossa entrevistada foi positiva,
em particular na relação entre a educação e a saúde.
Percebo. As campanhas de vacinação, uma série de
indicativos assim, eu estou dentro de um hospital pediátrico, dentro do
programa de pedagogia hospitalar, o maior índice de crianças internadas
são de crianças pequenas, quanto menor a idade maior o número de
internações, eles têm até uma correlação, a criança mais velha fica
menos doente. Então você vê toda uma proposta de humanização dos
staffs e legislações botando a obrigação de brinquedoteca, a própria
escolarização da criança internada e a questão da mãe acompanhando a
criança. Isso é coisa recente. Eu lembro que quando eu cheguei no
Getulinho, em 1972, há dez anos atrás, eu fui fazer uma festa no
berçário e foi um problema. O Serviço Social brecou de se fazer festa de
aniversário da criança internada. Hoje em dia se a gente não fizer o
movimento eles estranham: “ué, não vai ter nada não, não é aniversário
de fulano?”. Entende?! Isso mostra um movimento que é maior e no qual
a gente está envolvida. E um movimento que é local. Hoje a gente vê o
Getulinho muito mais preocupado com essa criança do que com a
doença (Membro do Colegiado Intersetorial e da Coordenação de
Educação e Saúde).
O enfoque na criança, apontado acima como uma mudança na cultura
institucional, tem sido um traço marcante na trajetória da educação pública
na cidade. Tivemos a oportunidade de observar esta preocupação tanto nas
narrativas dos professores e coordenadores da FME quanto nos documentos
institucionais. Ela está presente não só na educação infantil, mas também na
pedagogia hospitalar, na educação especial e no ensino fundamental. Um
dos elementos justificadores, segundo nossa percepção, dessa tendência
está relacionado ao investimento realizado no município, com todas as suas
tensões e divergências, em relação à adoção do sistema de ciclos. Ao propor
romper com o padrão da seriação a rede municipal deflagrou uma série de
eventos e debates que subsidiassem os professores para a discussão e
compreensão das mudanças que essa adoção implicaria. Vale sublinhar que
72
Getulinho é o modo como é chamado e conhecido na cidade o Hospital Pediátrico Getúlio Vargas
Filho.
304
este esforço contou com a assessoria de um grupo de professores da
Faculdade de Educação de Educação da UFF através de um projeto do
projeto de extensão universitária “As artes de fazer a educação em ciclos nas
escolas da Rede Municipal de Educação de Niterói: memórias e diálogos em
processo”, coordenado pela Professora Rejany dos Santos Dominick.
A proposta de ciclos tem sido geralmente abordada nos meios de
comunicação a partir de elementos muito superficiais e que atendem mais
aos interesses de desqualificação da educação pública do que de fato buscar
alternativas
político-pedagógicas
que
aproximem
a
educação
da
complexidade da dinâmica social que marca de forma bastante acentuada os
processos de ensino e aprendizagem na atualidade. A sua inclusão como
componente da Proposta Pedagógica da Rede Municipal de Educação de
Niterói decorre da trajetória de debates que particularizam a dimensão
coletiva do esforço de consolidação da educação pública municipal que, com
avanços e recuos, tem sedimentado conquistas que sobrevivem à
instabilidade decorrente das alternâncias de gestão da política local.
A
“Proposta Pedagógica da Rede Municipal de Educação de Niterói – Escola
de Cidadania” ressalta a importância da organização do sistema de ensino
em sintonia com as fases de desenvolvimento humano.
Os ciclos de formação se distinguiriam por considerar as fases
do desenvolvimento humano uma vez que a construção do
conhecimento ocorre de forma diversa em diferentes fases da vida
exigindo também práticas diversas. Tal idéia pressupõe uma nova
maneira de organização do tempo escolar. Desta forma, a formação
inicial dos agrupamentos, no que se refere à Educação Infantil e ao
Ensino Fundamental da Rede Municipal de Educação de Niterói, passam
a ser realizadas, predominantemente, de acordo com as fases de
desenvolvimento dos alunos: infância, adolescência, juventude e vida
adulta. Entendemos, entretanto, que os agrupamentos não podem ser
carcereiros do desenvolvimento humano, por isso buscamos flexibilizar
as possibilidades de formação dos grupos, reconhecendo que além da
idade também será preciso considerar características pessoais, culturais
e sociais (SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO/FUNDAÇÃO
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE NITERÓI, 2008: 24)
Na proposta a infância é tomada como uma referência para a
organização de agrupamentos no âmbito da educação infantil e dos anos
305
iniciais do ensino fundamental. Ainda que em muitas situações cotidianas
essa
percepção
possa
não
se
traduzir
em
práticas
pedagógicas
diferenciadas das tradicionais sob a organização seriada, não se pode negar
que se trata de uma concepção e proposição que coloca o desafio de pensar
o processo educativo em uma abrangência maior, englobando as
particularidades das diferentes categorias sociais. Os profissionais da área
de educação adquirem a possibilidade de pensar não apenas o sujeito
concreto, mas a sua condição histórica, não apenas a educação da criança,
mas a educação da e na infância. Ao trazer a infância para o cerne do
debate da educação infantil, conforme tem problematizado Sonia Kramer
(2006), esse nível de formação, comumente compreendido como uma etapa
pré-escolar,
preparatória
para
o
ensino
fundamental,
ganha
outra
perspectiva, como um momento da sociabilidade humana cuja singularidade
repousa sobre formas próprias de ler e interagir com o mundo, forjando um
processo de aprendizagem marcadamente imaginativo e criativo.
Procura tratar a criança como cidadã de direitos, agente tenta
fugir da perspectiva de que a criança é um adulto em miniatura, a gente
tem muito clara essa questão, principalmente em relação à educação
infantil de que ela é um direito da criança e não só da mãe, no sentido de
que precisa trabalhar e deixar essa criança na escola, mas de que a
criança naquela faixa etária ela tem direito à educação, ao brincar. A
questão do brincar, do cuidar e do educar na educação infantil, ela é
muito refletida ainda porque o destaque da educação infantil ele é muito
confundido ainda com a questão apenas do cuidado, enquanto a família
está ausente. Então esta perspectiva de que a educação infantil ela
também é um lugar daquela criança, trazer questões próprias e não de
preparação para o ensino fundamental, aquele é um momento de
educação ele não é um momento de preparação do vir a ser. (Assistente
Social do Núcleo de Educação e Saúde).
A cidadania da infância que a educação vem buscando construir como
elemento constitutivo da Cidade Educadora tem esbarrado na própria
cidadania dos trabalhadores da rede de educação infantil, institucionalmente
diferenciada na esfera pública, privada e comunitária. As metas do Plano
Municipal de Educação apontam para o enfrentamento parcial dessa
realidade ao buscar uma equidade nas formas de organização do trabalho
306
pedagógico, mas não chega a propor nenhuma estratégia de superação do
hibridismo da rede, deslocando o perfil popular que sua expansão assumiu
enquanto forma de democratização do acesso sob condições históricas
específicas a um novo patamar: o de possível limiar da educação infantil
municipal numa cidade que produz e reproduz a idéia de que não precisa
expandir a educação pública. A infância que a educação contribui para
produzir gesta-se, portanto, com as contradições que marcam a constituição
e consolidação da rede de educação municipal: afirmando sua cidadania em
um amplo leque de processos políticos e pedagógicos e restringindo-a diante
dos diferentes contornos privados que limitam a sua ampliação.
Contornos que além de não estarem circunscritos ao campo da
educação infantil
assumem
feições
diferentes
em
outros
níveis
e
modalidades da própria educação. Niterói tem se particularizado no campo
das políticas públicas, frente aos municípios que compõem a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, como uma cidade na qual a rede de
serviços privados se destaca pela qualidade dos profissionais e do
atendimento, amplitude dos níveis de especialização e pelo grau de
articulação com a esfera pública. Não podemos deixar de reiterar que este
campo
privado
é
altamente diversificado, composto de instituições
filantrópicas, muitas religiosas, mas nem todas, ONGs e instituições de
cunho empresarial. Quando destacamos essa percepção, tanto interna
quanto externa à cidade, evidentemente restringimos esse campo a um
conjunto no qual predominam as instituições filantrópicas que durante
décadas oferecem serviços especializados73 na cidade e que já se
incorporaram como referências no tipo de atendimento que oferecem, seja
para a população em geral como para os profissionais de diferentes áreas.
Parte das narrativas dos profissionais entrevistados dá grande destaque a
73
Ao longo do resgate da história da Niterói, no início do presente capítulo, mencionamos algumas
destas instituições, criadas entre os anos 1950 e 1970 e que contribuíram, sobretudo, para a
consolidação de uma rede filantrópica de atendimento às pessoas com deficiência. Não podemos
afirmar que este tipo de expansão chegou a ser responsável pela inibição da criação de redes públicas
com a mesma finalidade, mas, provavelmente, sua consolidação foi em muito auxiliada pela ausência
de instituições públicas e pela sua progressiva integração à rede pública de serviços sociais.
307
essa rede, evidenciando o seu significado em relação ao alcance da própria
qualidade dos serviços públicos.
Os programas básicos eu acho que estão muito bem
estruturados hoje, é uma unidade que eu poderia dizer que atende muito
bem a criança nessa questão dos programas básicos: imunização,
puericultura, nós temos acompanhamento aqui dentro da instituição
desde a nutricionista, desde terapeuta ocupacional, follow up para
acompanhar esse desenvolvimento psicomotor, assistente social, tem
uma equipe multidisciplinar de ponta e não tem terapeuta ocupacional
por minha causa não quando eu cheguei aqui eles já faziam esse
trabalho. Em termos de atendimento à população é referência de toda
regional. Nossa regional ela tem esse acompanhamento de crianças que
possam vir a apresentar alguns retardos, distúrbios, retardo psicomotor,
que às vezes são sanados por aqui mesmo, mas se a coisa não fluir e
atingir uma complexidade ou carecer de uma atenção maior, a gente tem
também o setor de atendimento conveniado, duas, três conveniada que
é AFR, a Pestalozzi e o CEJOP. Se a criança ficou cega tem a
Associação dos Cegos. Niterói tem um parque para atendimento à
pessoa portadora de deficiência ou de prevenção da deficiência muito
bom (Fisioterapeuta Diretor de Policlínica – Território do Centro - Norte)
Ao ser indagado sobre as políticas voltadas para a infância na cidade,
o diretor da policlínica destacou o papel da própria unidade em termos da
cobertura e dos serviços oferecidos e imediatamente referiu-se aos serviços
da rede filantrópica que integra hoje os sistemas municipais pela via dos
convênios, sobretudo nas áreas da saúde, educação e assistência social.
Para os profissionais que atuam cotidianamente com as políticas públicas em
Niterói a vinculação dessas unidades à rede pública além de se expressar
nas rotinas dos processos de trabalho institucionais possui uma dimensão
simbólica importante, pois são percebidas não como meras instituições
privadas, mas como instituições com funções públicas, inscritas na lógica
das redes municipais. Trata-se de um elemento que hoje compõe a cultura
da cidade, ou seja, integra o modo hegemônico de pensar as políticas
públicas na cidade.
Quando eu assumi essa coordenação há dez anos, com a
minha imaturidade nessa área de administrar, de coordenar, o que eu vi?
Eu disse: a rede é para trabalhar com aluno com deficiência. Quem
trabalha com alunos com deficiência na cidade? Onde é que eu posso
buscar ajuda para essas crianças? Porque essas crianças vão precisar
de atendimento paralelo, na rede paralela. Vão para a escola que é o
308
direito delas, mas paralelamente elas vão precisar de atendimento
complementar. Então o que é que eu fiz? Busquei me aproximar de
todas as instituições filantrópicas de Niterói que atendem pessoas com
deficiência e isso deu um diferencial muito grande à ação em Niterói,
porque com essa rede e com a parceria com as filantrópicas de Niterói
hoje nós temos uma relação de respeito, de colaboração e de convênios.
Nós temos hoje convênio com a AFR, que é um convênio
interessantíssimo, pois ajuda muita gente, convênio com a Pestalozzi,
que é um convênio muito antigo, a gente tem um trabalho de braços
dados com a APADA, com a AFAC, Associação Fluminense de Amparo
aos Cegos, e com o IBED, com quem estamos fazendo troca de
experiências, pois os alunos vêm para a escola e a gente aprende com
relação à tecnologia. Eu sempre mostro em todas as palestras a rede de
parcerias que nós construímos aqui em Niterói como um diferencial do
trabalho da coordenação de educação especial desta secretaria. Este é
um diferencial importante. A gente tem uma ação no sentido de respeitar
o trabalho dessas instituições e essas instituições respeitarem o nosso
trabalho. É crescer paralelamente, crescer conjuntamente. Então, eu não
enfrento dificuldades, pelo contrário, a gente tem uma excelente relação
da secretaria de Niterói hoje com todas as instituições filantrópicas da
cidade (Professora Coordenadora de Educação Especial).
Esta forma de pensar a rede de serviços filantrópicos, centralmente no
tocante à população com deficiência74, manifesta pela Coordenadora da
Educação Especial é significativamente ilustrativa da particularidade da
relação entre as políticas públicas e as práticas de parcela da sociedade civil
que se mobiliza a partir da estruturação de serviços especializados.
Historicamente esta mobilização se deu através da filantropia e mais
recentemente a partir das ONGs, ultrapassando de modo processual a
fronteira da prestação direta e terminal dos serviços sociais, articulando
novos espaços públicos e contribuindo para se redesenhar a esfera pública
na cidade. A presença dessas instituições tem sido bastante destacada nos
Conselhos Municipais de Direitos e de Políticas Públicas75. Presença que,
74
A história da Educação Especial encontra-se fortemente vinculada a um conjunto de instituições
filantrópicas responsáveis tanto por ações educacionais quanto assistenciais, como a Sociedade
Pestalozzi, APAE, APADA, entre outras, o que contribuiu para o estabelecimento de vínculos com
essa rede em diferentes dimensões, desde a organização das campanhas nacionais (MAZZOTTA,
1996) entre os anos 50 e 70 até a cristalização de uma interdependência entre as ações educacionais e
assistenciais na esfera local a partir dos anos 90, em muito potencializada pela emergência do
paradigma da educação inclusiva.
75
Durante o período em que realizamos a pesquisa de campo, entre 2008 e 2009, por exemplo, a
Associação Pestalozzi de Niterói integrava o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente (CMDCA), o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), o Conselho Municipal
da Pessoa com Deficiência (COMPEDE), o Conselho Municipal de Políticas e Atenção às Drogas
309
em alguma medida, tem expressado o avanço do traço liberal-corporativo a
qual se refere Coutinho (2006) no processo de representação dos segmentos
vinculados à sociedade civil76, embora os interesses variem em amplitude de
acordo com as áreas das políticas públicas e a maior ou menor tradição das
próprias instituições.
Delimitar
na diversidade
de relações
estabelecidas
entre
as
instituições públicas e privadas as fronteiras do que seja o avanço do
corporativismo ou da intersetorialidade é hoje um empreendimento que
requer o desenvolvimento de pesquisas e uma vivência muito próxima das
instâncias de controle social, gestão e execução das políticas públicas. Ao
longo das entrevistas observamos que não se trata de um tipo de verificação
que separe o joio do trigo, apresenta-se, na verdade, como uma investigação
que exige a capacidade de compreender os processos institucionais em suas
contradições, pois as práticas intersetoriais e corporativas nem sempre se
opõem com clareza na dinâmica da cidade, ao contrário, se mesclam na
organização dos serviços, nas formas de aproximação e participação nos
conselhos municipais, na distribuição dos recursos dos fundos públicos e na
composição das instâncias de gestão das políticas públicas. Como este
intento se colocava muito além dos objetivos de nossa investigação
preferimos prosseguir na identificação das formas de produção social da
infância na cidade, mas destacando um aspecto que vincula este tema ao
fenômeno sinalizado e que nos levou a dissertar, anteriormente, sobre “as
dualidades da cidade das águas escondidas”, que é o perfil de sua rede de
serviços: reconhecida pela sua qualidade técnica e diversidade de áreas de
atuação, mas também pela precariedade das condições de funcionamento e
(COMAD) e o Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa (COMDEPI) e a
Associação Fluminense de Reabilitação o CMDCA, o CMAS e o COMAD.
76
Carlos Nelson Coutinho situa que as sociedades “ocidentais” passaram a conviver com dois modelos
principais de estruturação do poder e de representação dos interesses: um denominado de “liberalcorporativo” que representa o tipo de organização da sociedade civil americana e outro do tipo de
“democracia de massas” que se aproxima mais da dinâmica de constituição da sociedade civil dos
países europeus. E afirma que no Brasil, particularmente, a partir de 1985 esses dois modelos passaram
a orientar as disputas sobre as formas de organização societária.
310
necessidade urgente de ampliação de sua capacidade de cobertura. Em
consonância com o que já abordamos nas áreas de educação infantil e de
educação especial e de como que nelas as relações entre o público e o
privado forjam essas duas perspectivas, reconhecemos também no campo
das medidas socioeducativas e protetivas e as mesmas particularidades.
Mas o quantitativo de meninos e meninas cumprindo medidas
de internação sem nenhuma opção dentro do município, ou seja, o fato
de qualquer gravidade ou a pouca gravidade do ato infracional do qual
ele(a) é acusado(a) o(a) levar direto à internação no Rio de Janeiro, é
um completo absurdo. Então, o quantitativo de meninos e meninas
cumprindo internação por atos infracionais ou mesmo que não sejam
atos infracionais – coisas absurdas, tão absurdas que vocês nem
imaginam – se vocês pegarem os históricos, vocês ficariam chocados,
sabe?! Nenhum envolvimento com furto, nenhum envolvimento com
drogas, um absurdo!
Vou falar de um caso que, para mim, é
emblemático: um menino que cumpre uma medida sócio-educativa
porque beijou uma menina dentro de uma escola, um menino de 13
anos. A menina bateu nele, todo mundo batendo nele, questões também
sócio-econômicas envolvidas e esse menino ficou 3 anos internado. Ele
voltou “o bandido”. E coisas desse estilo assim.
Desde furto de
alimentação até coisas absurdas! A medida sócio-educativa em meio
aberto no município trabalha justamente com isso, a reflexão sobre as
atitudes e a produção desse envolvimento com esse menino e com essa
menina com algum ato infracional. E aí ele pode cumprir uma medida
sim, como tem cumprido agora, através dessa central de medidas. Há
uma grande dúvida se vai se sofrer soluções de continuidade agora
neste próximo governo, porque mesmo que haja um decreto, tem que
haver uma lei fundamentando essa medida sócio-educativa em meio
aberto aqui no município. Então, essa é uma das coisas que a gente vem
também lutando para que aconteça. Não é incomum menina cumprindo
uma internação depois de ser vítima de violência sexual. A trajetória
dela, após essa violência sexual, foi para a de agressão contra o próprio
abusador, o que a fez se tornar, ao invés de uma vítima comum, a
criminosa ou o criminoso. Casos como esse não existiriam se houvesse
uma medida sócio-educativa em meio aberto aqui ou se houvesse uma
política bastante eficaz em relação à violência sexual e à exploração
sexual. Nós temos meninas aqui neste município, naquela Rua São
João ou mesmo na Av. Amaral Peixoto, onde tem casas de prostituição
com adolescentes, envolvidas com o mundo do crime e enviadas para
jogadas. (Representante ONG, Membro do Conselho Municipal da
Criança e do Adolescente e do Fórum DCA).
311
Niterói tem um Centro de Recursos Integrado de Atendimento ao
Adolescente (CRIAAD)77 para atender aos adolescentes que cumprem
medida de semiliberdade e não possui nenhuma unidade de internação o
que obriga a transferência do adolescente para a cidade do Rio de Janeiro.
Durante o período de realização da pesquisa a Sub-Secretaria de Direitos
Humanos
do
município,
responsável
pela
coordenação
das
ações
socioeducativas na cidade, no esforço de municipalizar o atendimento criou
uma Central de Medidas Socioeducativas em Meio Aberto. A precariedade
das condições de atendimento em relação à questão de gênero é um dos
mais sérios problemas da cidade, recorrentemente mencionado durante as
entrevistas.
Já as Ações Socioeducativas em Meio Aberto (ASEMA), vinculadas à
Proteção Social Básica, são coordenadas e monitoradas pela Secretaria
Municipal de Assistência Social, mas desenvolvidas por instituições
conveniadas e, em sua grande maioria, religiosas, conforme podemos
verificar na tabela a seguir. Configuram serviços socioeducativo de convívio,
cujo objetivo é “ampliar trocas culturais e de vivências assim como
desenvolver o sentimento de pertencimento e de identidade, constituem,
portanto, serviços voltados para o fortalecimento de vínculos familiares e do
convívio
comunitário”
(SECRETARIA
MUNICIPAL
DE
ASSISTÊNCIA
SOCIAL, 2008). As instituições que desenvolvem as ações socioeducativas
em meio aberto para a população infantil também atendem às famílias e
realizam outras atividades comprovando a marcante presença das
instituições religiosas na área da assistência. Não se trata aqui de colocar
em questão a natureza ou o vetor ideológico dessas ações, pois além de não
ter se configurou em foco do presente estudo tivemos a oportunidade de
conhecer quadros dirigentes e profissionais de algumas dessas instituições e
identificar que nem sempre essa vinculação significou uma interferência nas
diretrizes políticas do trabalho realizado, mas de argüir sobre a dificuldade e
77
Denominação dada ao antigo CRIAM a partir da aprovação do Decreto 41.983/2009 do Governo do
Estado do Rio de Janeiro.
312
o desafio de organização dos serviços previstos nas políticas públicas a
partir de equipamentos públicos na política de assistência social em Niterói.
QUADRO VIII
Relação de instituições que desenvolvem ações socioeducativas em meio aberto,
público atendido e área de abrangência.
Instituição
Grupo Espírita Paz Amor e Renovação
(GEPAR)
Oratório Mamãe Margarida
Criança e
Adolescente
100
META
Família
30
Jovem
Área de
Abrangência
30
Região
Oceânica
265
197
--Região
Praias
da
Baía
Região
Oceânica
Pendotiba
Casa do Homem do Amanhã
100
100
20
Pendotiba
Região Norte
Região Leste
Patriarca da Assistência Social
600
400
60
Fonseca
Fundação de Assistência Social El50
50
--Região
Shadai (FENASE)
Oceânica
Obras Sociais do Sagrado Coração
60
50
--Município de
Niterói
Instituto de Desenvolvimento para a
470
600
--Morro
do
Educação (IDE)
Céu
Preventório
Sagrada Família
180
384
150
Região Norte
Associação Metodista de Ação Social
343
436
20
Região
(AMAS)
Oceânica
Coração de Jesus
80
80
--Viradouro
e
adjacências
Fonte: Relatório de Gestão 2008 da Secretaria Municipal de Assistência Social
(SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE NITERÓI, 2008).
A carência de equipamentos se destaca como um dos problemas mais
sérios do município, tendo uma dupla expressão, diretamente relacionada
com a abordagem que vínhamos apresentando, ela se expressa na falta de
instituições públicas e na insuficiência da cobertura pelas instituições
privadas (filantrópicas e ONGs). Cabe destacar que a criação de Casa de
Passagem e abrigos para crianças e adolescentes do sexo feminino, assim
como a ampliação da rede de abrigos da cidade foram deliberações
aprovadas já na III Conferência Municipal dos Direitos da Criança e do
313
Adolescente que, numa perspectiva intersetorial, foi realizada conjuntamente
com a III Conferência Municipal de Assistência Social em 2001.
Como essa discussão agora da proteção familiar está muito em
voga eu acho que dá um questionamento público pra isso, baseado nas
diretrizes que o Plano Nacional de Convivência Familiar e Comunitária
aborda sobre a questão dos abrigos que está meio alarmante em Niterói,
são poucos e a demanda toda vai para abrigo sem uma análise prévia.
Então é interessante que tenha uma equipe de emergência nos abrigos
para pegar os casos que não se tem para onde encaminhar mesmo
naquela hora, trabalhar com a perspectiva familiar que vem sendo
deixada de lado e que faz com que as crianças sejam abrigadas com
mais freqüência. Essa questão da “drogadição” também que está
batendo bem na tecla do conselho e está o tempo todo aqui, também é
um desafio. (Assessoria Técnica do Conselho Municipal da Criança e do
Adolescente).
Casa de passagem a criança não pode ficar um longo tempo ali
e para onde vai encaminhar essa criança e esse adolescente? Tanto que
a gente tem uma deficiência, a Casa de meninos só aceita meninos
acima de doze anos, ou seja, os menores têm que ir para casa de
meninas, então é uma dificuldade que a gente tem aqui com relação a
isso. Então acho assim essa assistência, mais efetiva eu acho que é par
a população que já está em risco que é o caso de usuário de drogas,
pessoas que estão envolvidas com bebidas, a questão do abrigamento
eu sinto uma necessidade muito grande (Psicóloga do 3º Conselho
Tutelar).
A questão dos abrigos na cidade não possui uma condição tão
diferenciada do que ocorre no país inteiro78 e que preocupa a sociedade civil
organizada e mobiliza determinados setores do poder público, principalmente
no que tange ao tempo de permanência elevado - visto que se trata de uma
medida protetiva provisória conforme define o ECA -, às condições de
funcionamento
e
à
falta
de
equipe
técnica
qualificada
para
o
desenvolvimento de ações sócio-educativas e da garantia dos vínculos
familiares e comunitários. A ausência do poder público nesta área se não é
completa é bastante evidente, o que recoloca a relação entre o público e o
78
Pesquisa realizada pelo IPEA e pelo CONANDA revela que 86,7% das crianças abrigadas no Brasil
possuem família, sendo que a maioria ainda mantém vínculos (52,8%) e que para 32,9% dos abrigados
o tempo de institucionalização varia entre 2 e 5 anos. Em relação a natureza institucional dos abrigos a
pesquisa revela que 68,3% do total são não-governamentais, enquanto que 67,2% tem significativa
influência religiosa (ANDRADE DA SILVA, 2004).
314
privado no limiar das contradições e tensões das ações corporativas e
intersetoriais. Essas tensões aparecem de forma bem nítida no depoimento
que se segue de uma profissional que trabalha em uma ONG que se
consolidou como uma referência na cidade e, até mesmo em âmbito
regional, no desenvolvimento de projetos e ações de apoio à adoção,
deixando claro como que a relação entre o público e o privado em
determinados momentos e discursos se inverte em termos das prerrogativas
de cada instância em relação às políticas públicas.
Eu acho que o Quintal principalmente nesse aspecto trabalha
com a questão da reintegração familiar. Tem de trabalhar com a
definição sócio-jurídica o mais rápido possível. A gente entra na questão
do que a própria Secretaria traz da nova política, a Política Nacional da
Assistência e do SUAS, Sistema único da Assistência Social: as medidas
de proteção especial de média e alta complexidade, o abrigamento entra
na de alta complexidade e a gente tenta atuar dentro dessa linha
articulando a política também. Eu acho que a Secretaria também age
como um grande parceiro, porque a maioria dos abrigos de Niterói não
são municipalizados, são apenas dois: a casa de passagem Paulo Freire
e a casa de passagem das Meninas que são mantidas vinculadas à
Secretaria, mantidas pela Prefeitura, os outros são vinculados às
entidades sem fins lucrativos, que podem até ter convênios também
dessa seleção pública de projetos, convênios com a Secretaria, mas não
são do município. Então, às vezes, não têm equipe técnica e quando tem
eu chamo de “eu equipe”, é um profissional que vai lá um pedacinho da
manhã, um pedacinho da tarde e que não vai dar conta para atender
essa questão do vínculo com a família biológica, da não visita dessa
família à criança, de trabalhar essa dificuldade com a família. Mal
consegue dar conta da urgência, do dia-a-dia daquela criança ali. Isso
quando tem profissional, porque às vezes o profissional vai de manhã
quarta-feira e aí calha de cair doente e só vai semana que vem. Então eu
acho que a Secretaria também nos vê como um grande parceiro em
todos os trabalhos, mas principalmente nesse por tentar entrar nessa
questão dessa medida na questão de proteção de alta complexidade,
pois de fato nós estamos tentando tirar essas crianças do abrigo. O
tempo médio de abrigamento em Niterói é de quatro anos e meio, é um
tempo bem elevado e se nós formos olhar cada história das crianças a
gente vai ver que muitas crianças de oito anos abrigadas, crianças que
entraram com um, dois aninhos e hoje têm treze anos e ainda não foram
destituídas de seu poder familiar para serem encaminhadas para adoção
ou não foram reintegradas à sua família, ou é aquele caso pinguepongue, que vai e volta várias vezes e está tramitando na adoção. Então,
entre idas e vindas, quando vê está com quinze: “O Quintal vai arrumar
uma família para você!” (Assistente Social ONG que atua com Apoio à
Adoção).
315
A combinação entre a ausência do poder público e a mobilização da
sociedade civil em torno da oferta de serviços especializados que se
consolidam como referência de atendimento no campo das políticas públicas
mais uma vez se evidencia agora no campo da assistência social e da
atenção à criança e ao adolescente. A atuação da ONG Quintal da Casa de
Ana além de se tornar uma referência na cidade teve rebatimentos para
além
do
âmbito
da
prestação
de
serviços
sociais.
A
partir
do
desenvolvimento do Projeto “Um lar para todos” realizou um pesquisa sobre
os abrigos na cidade que revela que o tempo médio de abrigamento na
cidade está em torno de 4 anos e meio e que os principais motivos são:
negligência (25%), pobreza (18%), tráfico nas comunidades (14%), carência
de rede de apoio (13%), orfandade (11%), outros motivos (10%), violência
doméstica (6%) e abandono (5%) (QUINTAL DA CASA DE ANA, 2009)
constatando tal como se verifica em termos nacionais que a pobreza e as
questões a ela relacionadas constituem o principal fator de abandono das
crianças ou de sua institucionalização.
Esta ONG foi criada em 2001 por um casal que passou pelas
dificuldades relacionadas ao processo de adoção e a marcante presença da
instituição com certeza foi um dos fatores que levou a sua fundadora
Bárbara Toledo a ocupar o cargo de Secretária Municipal de Assistência
Social no ano 2008, em substituição à Heloísa Mesquita. Essa mudança no
campo da gestão da política de assistência social no município acabou por
acentuar a particularidade da relação entre a sociedade política e a
sociedade civil em Niterói, profundamente marcada pela presença em
diferentes espaços das instituições que se destacam pela oferta de serviços
especializados79.
79
Em momento algum questionamos a qualidade desses serviços, ao contrário, o reconhecimento de
sua importância no quadro de ofertas que a cidade dispõe é que tem determinado a sua validade social
e institucional junto à população e aos próprios trabalhadores da rede pública. Essa particularidade da
cidade está aqui sendo considerada não apenas no sentido político da organização das políticas
públicas, mas também se associado ao que observamos nas redes de saúde e de educação pública,
como um traço da capacidade de oferecer respostas à complexidade dos problemas sociais que
diferentes equipes profissionais conseguem produzir em Niterói.
316
As relações entre a sociedade política e a sociedade civil na cidade,
contudo, não são apenas caracterizadas neste sentido, muito embora esta
seja uma das formas que mais se evidencie na constituição dos espaços
públicos. Outras relações também têm sido forjadas no sentido de contribuir
para a produção social da infância na cidade na direção do reconhecimento
e garantia de sua cidadania. Relações que apontam para um amplo espectro
de tensões interinstitucionais, nas quais ganham destaque, particularmente,
os Conselhos Tutelares, seja em decorrência das dificuldades de delimitação
e compreensão do alcance de suas ações por parte de outras instituições
ligadas ao poder público, seja pelas dificuldades apresentadas pelos
próprios conselheiros em fazer o mesmo com relação às instituições e
instâncias governamentais.
A gente até está para fazer uma reunião, chamar os conselhos
tutelares aqui porque está difícil. Tem situações muito equivocadas de
encaminhamentos que tem que ser discutido, e às vezes os conselheiros
usam de uma autoridade que vai além das suas atribuições e tomam
atitudes equivocadas no trabalho, principalmente com relação com os
abrigos. É uma relação muito difícil. A gente tenta construir um trabalho
com os abrigos, um trabalho pedagógico com os adolescentes. O
conselho tutelar, de certa forma, desmonta a partir do momento que não
respeita quais são as decisões dos dirigentes do abrigo, quais são as
decisões da construção do trabalho feito com os adolescentes. Aí fica
difícil, porque o município não tem hoje, se a gente precisar de uma
medida protetiva, abrigo para adolescente, a gente não tem! Não tem
porque os abrigos quase todos são da área filantrópica, abrigos
despreparados para atuar com crianças em situação de risco, porque a
equipe técnica é muito restrita e há uma discriminação dessa parcela da
população adolescente que está em situação de risco, seja porque se
envolve com o trafico, seja porque se envolve com as drogas. A gente
tem uma dificuldade muito grande de ter um abrigo hoje para atender de
12 a 18 asnos. Se for de 16 até 18 anos então, esquece! Então vai tudo
para casa de passagem e a casa de passagem, como o próprio nome
fala, é casa de passagem, é para que, ou esse adolescente retorne para
sua família, ou seja, inserido realmente na medida protetiva do abrigo.
Mas e aí quando precisa? O adolescente está em risco e aí entra em
contradição com o próprio Estatuto da Criança e Adolescente, está em
risco em sua comunidade e não pode voltar para sua comunidade, vai
para onde? E aí também não pode ficar em uma instituição da área de
abrangência de Niterói, porque seria o primeiro lugar a ser achado, quem
é que não conhece as instituições de Niterói!? Onde é a casa de
passagem!? Então tem umas dificuldades nessa articulação com os
Conselhos Tutelares Acho que o Conselho Tutelar 1, até porque tem
uma experiência maior, foi o primeiro Conselho Tutelar, tem uma
317
construção histórica de intervenção que o faz ser melhor do que os
outros (Assistente Social da Vara da Infância, Juventude e do Idoso).
As questões levantadas além de revelarem as dificuldades que
existem na relação entre as equipes técnicas das Varas da Infância, da
Juventude e do Idoso e os Conselhos Tutelares80 ressaltam as carências
bastante acentuadas da rede de instituições que devem assegurar o
cumprimento das medidas protetivas. Quanto ao relacionamento com os
Conselhos Tutelares, a entrevistada faz uma importante ressalva com
relação às diferenças existentes entre os Conselhos e que refletem, face as
particularidades da cidade, como que a questão territorial é também
marcante quando abordamos as condições materiais e o próprio acúmulo de
experiência. Há uma visível diferença de condições de trabalho entre os três
Conselhos da cidade, assim como de acúmulo de experiência que pode ser
evidenciado no que se refere às formas de enfrentamento e aos confrontos
que os próprios conselheiros protagonizam. Por esta razão, destacamos
trechos das narrativas de dois conselheiros do I Conselho Tutelar de Niterói
(Centro).
Agora temos a equipe técnica composta pela psicóloga,
assistente social, tínhamos um advogado que era o assessor jurídico,
mas agora estamos sem. Temos recepcionista, digitador, arquivista, dois
motoristas. Em relação aos outros conselhos nós temos uma equipe
muito boa. Inclusive somos uma referência no país em termos de
conselho tutelar. É o único conselho do país que tem uma estrutura com
19 salas. Foi conquista nossa mesmo, muita briga, e o embate direto
com a prefeitura. Toda hora temos que reclamar no ministério público
quando não se está cumprindo. Inclusive, o atual prefeito de Niterói está
sendo processado por não atender às necessidades do terceiro
Conselho. O atendimento deles lá é muito precário, o que foi provado e o
Ministério Público acionou o prefeito, mas ele demorou a atender e está
sendo penalizado com uma multa de R$ 5.000,00 por dia de atraso. De
acordo com MP se o prefeito não cumprir ele pode perder o mandato
(Conselheiro 1 do 1º Conselho Tutelar).
80
Temos desenvolvido ao longo dos últimos quatro anos um trabalho de assessoria aos assistentes
sociais e psicólogos que atuam nas Varas da Infância, da Juventude e do Idoso em diferentes
localidades, Niterói, São Gonçalo, Baixada Fluminense e no Rio de Janeiro e esta tensão de fato tem
sido observada em maior ou menor grau como uma particularidade das relações entre Conselhos
Tutelares e as equipes técnicas do judiciário, muito embora tenhamos encontrado também experiências
que demonstram uma boa articulação entre eles, o que evidencia que se trata de um processo ainda em
construção.
318
A autonomia só é dada na nossa atuação, mas no todo não. Se
a gente deixar de mandar a ata para a Secretaria de Assistência a
Secretaria se acha no direito de não pagar a gente. Olha só que
absurdo! Fica esse jogo político porque acha que o Conselho é um
programa de atendimento da secretaria. Hoje a lógica da Secretaria é
dizer que o conselho é um programa de atendimento da Secretaria e não
é. É não conhecer nada de assistência social, e não conhecer nada de
Conselho, ela não conhece isso aqui. Ela é advogada, mas eu não
questiono porque ela administra muito bem a ONG dela, você vai ver
quanto dinheiro recebe da Petrobrás, é “um dinheiro”, então ela sabe
administrar muito bem. Fizeram uma capacitação agora dos funcionários
e fizeram o favor de falar muito mal dos Conselhos porque infelizmente
ele não conhece isso aqui. Ela fica disputando com isso aqui, e
disputando sabe-se lá, o que? Ela não conhece o dia a dia do Conselho
porque se conhecesse ela seria a primeira a bater palmas para cada um
de nós que estamos aqui. É muito difícil você trabalhar, eu cheguei aqui
e o carro quebrou. Foram 75 dias sem nada, sem carro, sofrendo. Já
fizemos abrigamento aqui de levar criança em situação de risco social de
ônibus até o terminal e do terminal pegar outro para o Barreto pra abrigála no Barreto (Conselheiro 2 do 1º Conselho Tutelar).
As tensões, conforme apontam os relatos, com o poder executivo
evidenciam as dificuldades que ainda estão presentes no cotidiano de vários
Conselhos Tutelares do país. Conforme pesquisa realizada por Luiz Bazílio
sobre as condições de atuação dos Conselhos alguns aspectos se
sobressaem como impeditivos do pleno exercício de suas funções como
instância que deve zelar pela garantia dos direitos das crianças e dos
adolescentes, principalmente quanto à verificação das condições de
desenvolvimento da política de atendimento por parte do poder público, com
destaque para: a) a falta de estrutura (física, material e apoio) para atender à
real demanda das violações de direitos; b) a ausência de capacitação e/ou
qualidade dos treinamentos oferecidos; c) as questões relativas à
representação política do conselheiro; d) a falta de estrutura de apoio, em
particular, da existência de uma efetiva rede de proteção; e) o excesso de
solicitações de demanda de encaminhamentos e atendimentos que
prejudicam as funções de fiscalização e supervisão das unidades de
atendimento (2006: 40-42). O que de fato foi ressaltado nos depoimentos
dos conselheiros e das equipes técnicas, como também nos dos demais
profissionais que se relacionam diretamente com os Conselhos Tutelares.
319
As demandas de atendimento às solicitações de vagas nas escolas
e as de resolução de conflitos familiares são as que apareceram com maior
recorrência nas entrevistas, mostrando o peso que tem o atendimento em
relação às demais atribuições dos Conselhos. Demandas que parecem
ocupar as pautas de trabalho dos Conselhos nas relações, por vezes
conflituosas, com as unidades escolares.
As demandas são as mais diversas. Aí depende, como a gente
já falou, depende da ocasião. No começo do ano a gente tem muita
demanda de vaga em escola, o que não era nem pra chegar ao
Conselho, mas como existem poucas vagas aqui nessa região, em
determinados lugares principalmente, a gente encontra dificuldades, os
pais encontram dificuldade para encontrar vaga. Isso acontecendo vem
até o Conselho solicitar que a gente negocie. Negociar vaga aqui e ali.
No início do ano é vaga em escola, creche e tudo mais (Conselheiro do
2º Conselho Tutelar).
A gente ainda recebe muitas solicitações de vagas nas
escolas. Apesar de que o nosso olhar é assim, essa questão acontece
principalmente nesse início de ano, e desde agosto nós temos visto isso
sim. Uma coisa que a gente tem percebido há pouco tempo são as
demandas em relação aos conflitos familiares, pelo menos as que eu
atendo são as maiores.
Em relação aos avanços eu nem sei como te dizer como
estava e como está agora, pois tem pouco tempo que chegamos. É claro
que como a gente começou a fazer esse trabalho com as escolas
surgiram mais demandas, aí eles começaram a mandar mais fichas de
infrequência, e aí eles relatam e fazem algumas observações sobre as
atitudes que eles já tomaram sobre a questão, mas com certeza os dois
encontros que tivemos já possibilitaram pelo menos uma aproximação. A
primeira teve um pouco de resistência, mas a segunda já foi melhor.
Acho que o mais difícil e entrar no espaço e aí se torna pior porque são
os assistentes sociais, psicólogos e estagiários do conselho tutelar.
Parece que nós estamos indo lá pra dizer o que está errado no trabalho
deles. Nós temos tentado buscar com que eles nos vejam como
parceiros e não só encaminhar para o Conselho. É para a gente pensar
junto as estratégias (Assistente Social do 1º Conselho Tutelar).
A recorrência dessas demandas é bastante sugestiva não só da
compreensão que as instituições e a população, em geral, têm do papel dos
Conselhos Tutelares, como também de que situações põem em risco com
larga freqüência e magnitude a cidadania da infância na cidade. Duas
instituições responsáveis pela socialização de crianças e adolescentes, a
escola e a família, parecem encontrar dificuldades ainda mais complexas e
320
diversificadas para cumprirem com suas funções protetivas. O acionamento
dos Conselhos Tutelares nesses casos não significa apenas a perspectiva
de identificação de que um direito se encontra violado ou em vias de, mas
também uma tendência crescente de envolvimento de diferentes instituições
na mediação de conflitos que não se equacionam nas esferas privadas e
que têm levado a uma judicialização dessas relações. Neste sentido, o
Conselho Tutelar assume a característica de funcionar como porta de
entrada para o poder judiciário de algumas das dificuldades de resolução de
conflitos na esfera da família e da escola – ressaltando que não se trata de
uma generalização, mas de uma tendência -, ou ainda, o que é também
verificável, assumindo ele mesmo essa função, oposta àquela que justifica a
sua existência legal, como se fosse uma instância “jurisdicional”.
As dificuldades de compreensão do papel dos Conselhos tanto pela
população, pela imprensa, trabalhadores das políticas públicas ou
profissionais liberais, quanto pelos próprios conselheiros têm ocupado os
debates realizados nos mais diversos fóruns, sejam eles acadêmicos ou
promovidos pela sociedade civil. Contudo, merece destaque também as
dificuldades que os próprios conselheiros apresentam em relação à
compreensão da dinâmica das políticas públicas, o que se fez presente
também na pesquisa, particularmente em função das mudanças ocorridas na
Secretaria Municipal de Assistência Social em relação à sua adequação às
diretrizes do Sistema Único de Assistência Social e os desdobramentos que
teve sobre a organização dos serviços sociais por ela oferecidos.
Eu acho que tem que ficar bem deliberado qual é o papel do
CRASS, acho que não está muito bem estabelecido isso não. O CREAS
mais ainda! Porque o CREAS, não sei se alguém comentou lá, mas a
gente tem uma dificuldade imensa de entender o que é o CREAS hoje,
porque antigamente nós tínhamos o serviço de revelação que funcionava
no Sentinela. E o Sentinela agora deixou de ser Sentinela, e agora é
81
casa de meninas, é CREAS . Existem “n” coisas que tem que estar
81
O Projeto Sentinela não existe mais e atendendo às orientações do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome e à PNAS/SUAS os CREAS passam a desenvolver serviços de
321
funcionando ali, mas na verdade quando a gente busca esse serviço, por
exemplo, de revelação eles remetem para a gente e perguntam o que é
que já foi feito e aí fica nesse vai e vem e nunca que eles atendem essa
questão da revelação e enquanto isso a gente precisa saber. Por
exemplo, o Ministério público encaminha pedindo resposta em relação a
isso, revelação e diagnóstico, e a gente não tem nem a resposta, nem foi
atendido ainda. Existe essa situação, acham que a gente é que tem que
dar essa resposta, o Conselho não tem que fazer revelação e nem
diagnóstico, a gente encaminha para o órgão que diz ser, agora parece
que eles estão dizendo que não são mais (Conselheiro do 2º Conselho
Tutelar).
As mudanças na lógica da política e na dinâmica interna dos
serviços prestados parecem ter impactado nas relações dos Conselhos com
os CRAS. Vale destacar que as entrevistas realizadas com os conselheiros
ocorreram em um período que não só as equipes estavam se modificando
seja pelo ingresso dos assistentes sociais concursados, seja pela mudança
das ONGs que administravam os CRAS através dos convênios com a
Secretaria Municipal de Assistência Social, além do fato de que também
mudou a gestão da própria secretaria, o que aparece, quase sempre, de
forma negativa nas narrativas dos conselheiros.
O CRASS é uma coisa nova, até as pessoas que trabalham lá
tem que entender um pouco do CRASS, do SUAS e do Conselho
Tutelar. As instituições todas em si na questão da assistência social
pecam muito. Já ouvi a secretária dizer que por ela política pública seria
implementada pelas ONGS e não é bem assim. Não é isso que pactuo e
não acho que política pública tem que ser implantada por ONG só por
que ela tem uma. Com a vária da infância é tranqüilo, com o MP nem
tanto, mas cada um fazendo seu papel nós conseguimos trabalhar. È
óbvio que o Conselho precisa ser entendido ainda nessas instâncias,
tem gente que respeita muito o Conselho, mas ainda há alguns mitos a
serem quebrados e algumas esferas a serem identificadas, formar uma
parceria maior. O Conselho depende muito da administração. A questão
do carro é essencial: saio daqui para o Largo da Batalha para fazer visita
domiciliar em um caso de violência doméstica, como eu vou daqui até lá
de ônibus. Falta essa estrutura mínima. Hoje eu não posso imprimir
relatório porque não temos condições, não posso responder ao MP,
tenho que escrever tudo. Temos uma defasagem na estrutura física.
Precisamos de salas, reformas, brinquedoteca, tem um salão que daria
para fazer um auditório para trabalhar com os pais. São coisas que o
Conselho poderia fazer, mas não tem feito porque não se tem uma
estrutura devida, se tive poderíamos avançar muito mais. O problema é
enfrentamento à violência e à exploração sexual de crianças e adolescentes por se tratar de um serviço
do âmbito da Proteção Social Especial.
322
que a gente se pauta hoje mais na questão do atendimento (Conselheiro
Tutelar C do 1º Conselho Tutelar).
Alia-se à falta de condições de trabalho e às dificuldades de
entendimento das mudanças ocorridas na dinâmica de uma das Secretarias,
cujos serviços são essenciais para a garantia dos direitos da infância, as
diferentes lógicas que presidem as ações públicas na cidade. Uma dessas
ações realizadas pelo executivo municipal, mas amplamente cobrada pela
Promotoria, é a “Operação Araribóia” que congrega diferentes órgãos da
prefeitura para atuarem junto à população em situação de rua. Trata-se de
uma intervenção social com nítido suporte ideológico higienista que atende,
objetivamente, aos interesses produzidos na cidade por diferentes
segmentos sociais e forças políticas de “limpeza das ruas”.
Esta operação revela alguns dos enormes contrastes de Niterói. O
primeiro deles é que, embora a Operação Araribóia não seja uma
intervenção produzida na gestão petista, essa gestão não interrompeu sua
realização, se sobrepondo às próprias atividades de abordagem da
população em situação de rua conduzidas pela Secretaria Municipal de
Assistência Social que, inclusive, conta com uma instituição pública de apoio
para lidar com a população adulta, a Casa da Cidadania Florestan
Fernandes. O segundo é que as próprias autoridades municipais,
envolvendo os diferentes poderes, demonstram claramente desconhecer
não só as políticas públicas e as suas ações como as atribuições dos
Conselhos Tutelares conforme apontam alguns conselheiros nos relatos que
se seguem.
A gente vai ter de novo uma reunião com o promotor Doutor
Cláudio, ele é da curatela, da promotoria que representou os Conselhos
Tutelares. Amanhã vai ser o dia “D” que ele já falou anteriormente que se
nós descumprirmos o fato de sair para atender e pegar essas crianças
na rua, que a gente vai ser representado, eles vão entrar com um
processo de improbidade. É a Operação Araribóia, ou seja, a secretária
fala que a gente tem que ir junto com essa operação em que vai polícia e
o pessoal do Centro de Referência. Realmente até existe um programa
na SMAS, que é a Secretaria de assistência social, que é para atender
essas crianças em situação de rua. Não pode ficar na rua, então recolhe
323
e aí a gente presta o atendimento. Eles querem que a gente, tendo
criança ou não tendo, saia a esmo com esse grupo que sai de manhã
batendo daqui e ali na rua e que o conselho esteja presente. Ora! Nós
estamos há quinze anos tentando desmistificar essa cultura que eu falei
pra vocês, a compreensão que eles têm do Conselho: “a gente não
procura o Conselho porque entende que o Conselho é só isso, é polícia
de criança” (Conselheiro do 2º Conselho Tutelar).
Desenvolvi esse projeto como forma de intervir nessa questão
dos moradores de rua porque tem um promotor que insiste que os
conselheiros devem ir pra rua e isso é errado. Temos todo um trabalho
de desconstrução da imagem punitiva do Conselho, de um órgão
repressor e isso é totalmente o inverso. As crianças da rua têm que ver o
Conselho como órgão que representa e defende seus direitos. Na
verdade eles só estão na rua porque a população mantém eles na rua.
Se eles começarem a ver o Conselho como órgão repressor eles não
terão mais a quem recorrer. O problema é que muitos conselheiros não
conhecem suas atribuições e competências, daí ficam com medo e
acatam a ordem do MP (Conselheiro B do 1º Conselho Tutelar).
Os contrastes acabam se acirrando também em função das
condições de atendimento em relação às diferentes demandas no campo da
infância. As narrativas dos profissionais que atuam nas políticas públicas
revelam aspectos reais de uma rede serviços que embora não assegure
atendimento universal e de igual qualidade, encontra-se com uma razoável
estrutura e capacidade de cobertura, geralmente complementada pela rede
de serviços privados especializados. Este tipo de depoimento não chega a
ser falso, ocorre, no entanto, que ele é produzido a partir de lugares
específicos nos quais o atendimento pela sua natureza particular e pelo
público que suas unidades recebem podem de fato ter uma boa cobertura,
conforme observamos na atenção básica na área de saúde e na educação
especial, mas não corresponde a realidade quando observamos as
condições de atendimento da população que se encontra em situação de
vulnerabilidade ou risco pessoal ou social. Neste caso, a visão da maioria
dos conselheiros e da equipe técnica formada por assistentes sociais e
psicólogos que atuam nos três Conselhos Tutelares da cidade não é muito
diferenciada entre eles. Prevalece o entendimento de que a infância no
município anda desassistida.
324
Apesar de nosso município ser considerado um município que,
como o prefeito fala, “é o município que melhor cuida da criança e do
adolescente”, tem a criança em primeiro lugar, que é o chavão dele, a
gente não consegue ter essa visão. A gente que está na linha de frente,
na ponta do atendimento com essa clientela da criança e adolescente, a
gente não vê esse cuidado do município, principalmente por conta das
instituições não estarem equipadas pela prefeitura, pelo município, como
deveria estar pra atender essa criança e esse adolescente. Na área da
educação a gente verifica que tem muita necessidade ainda, a demanda
pra creche, para berçário, muito grande e o município não oferece esse
atendimento, principalmente nessa faixa etária em que a mãe está
trabalhando ou tem necessidade de trabalhar: com quem deixar a
criança na faixa etária de 0 a 2 anos? Então, a gente verifica a questão
da saúde também muito precária, apesar dos núcleos de atendimento,
dos postos de saúde, no caso serem nossos parceiros, na hora em que a
gente necessita, na medida do possível, tenta estar dando atendimento à
solicitação da equipe do Conselho, mas a demanda é muito grande e o
oferecimento é pouco no atendimento e no serviço. Tem alguns
atendimentos específicos, fonoaudiologia, o próprio oftalmologista então
a gente não tem atendimento. Em nenhum posto de saúde tem
oftalmologista, fonoaudiólogo também é muito difícil. E a escola pede
auxílio a gente nesse sentido, porque atrapalha o desenvolvimento. A
questão do abrigo que já tivemos fechado, a São Martinho agora está
para fechar também, o próprio CRIAA, no Barreto, está fechado. Então
são instituições que auxiliam no atendimento da criança e do
adolescente no município e a gente está se sentindo assim, sem amparo
nenhum. Só tem praticamente um abrigo de criança e adolescente que é
a Casa de Passagem, que não é abrigo é uma casa de passagem de
meninos no Barreto, ou o CREAS, que recebe as meninas
especificamente e às vezes meninos também até 7 anos, o Lar da
criança que é em Ititioca e a gente não tem mais abrigo em Niterói.
Então, quer dizer, a Casa de Passagem, o nome já diz, é de passagem
não é abrigo, então se você tem necessidade de abrigar um adolescente
você tem que pedir a carta precatória, que não sai de imediato, para
remover esse adolescente para outro município e às vezes nem é
necessário ele estar saindo do município. E essas instituições e abrigos
estão com dificuldade de funcionamento, principalmente pela questão da
parceria com a prefeitura, através da secretaria de assistência, que
recebe a verba de manutenção da instituição. Muitas instituições não
conseguiram fazer essa parceria esse ano e estão fechando, não estão
fazendo atendimento ou então o número que está permanece e não
entra mais ninguém. Então, a gente não vê o município preocupado
realmente com essa criança em primeiro lugar, como o lema diz. Então,
a gente não vê muito essa preocupação (Conselheira do 3º Conselho
Tutelar).
As perspectivas de superação desse quadro foram apontadas nas
entrevistas sempre ressaltando ora uma condição fragilizada das políticas
dirigidas à infância, ora uma compreensão das conquistas alcançadas,
sobretudo em termos do perfil da rede de serviços, mas que ainda tem muito
caminho a ser percorrido. A realização da maior parte das entrevistas se deu
325
ao longo do segundo semestre de 2008, em pleno processo eleitoral para o
executivo e o legislativo municipal, o que ofereceu elementos muito
interessantes às narrativas, visto que muitos profissionais, conselheiros e
membros
dos
Conselhos
Municipais
abordavam
suas
experiências
combinando a memória das trajetórias percorridas com as expectativas,
incertezas e interrogações que a conjuntura forjava. Muito embora várias
narrativas ilustrassem certa convicção com relação à descontinuidade das
ações, sobretudo, por parte dos profissionais que estiveram à frente da Ação
Intersetorial, dada a possibilidade quase eminente de derrota do PT para o
PDT de Jorge Roberto Silveira, não são elas que recuperaremos a seguir,
mas duas que expressam as contradições e as pulsações variadas que
processos tão complexos como os que temos examinado encerram.
A primeira delas destaca em meio à efervescência da dinâmica
eleitoral o esforço que o Fórum DCA e o Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente empreendiam em relação à discussão, ainda que
com pouca mobilização social, do Plano Municipal de Promoção Proteção e
Defesa do Direito de Crianças e dos Adolescentes à Convivência Familiar e
Comunitária de Niterói82. Durante o segundo semestre este foi um tema que
mobilizou o Conselho e o Fórum e o que representa para as políticas da
infância um elemento crucial na definição de estratégias de enfrentamento
de graves problemas sociais como o dos abrigos, do abandono e dos
processos que incidem sobre a falta de condições das famílias em
exercerem suas funções de proteção social.
Aqui, no CMDCA, há uma tentativa que eu acho que vai ter um
relativo sucesso, de elaboração de um Plano Municipal de Convivência
Familiar e Comunitária. Não é à toa que a Política de Assistência Social
tem a centralidade na família e algumas das nossas Instituições existem
há muitos anos, instituições que têm 60 anos. Algumas, principalmente
católicas, são instituições idosas, vamos dizer assim, e que trabalham
82
A elaboração do Plano Municipal atende às orientações do Conselho Nacional de Assistência Social
(CNAS) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA) que em 2005
aprovou o Plano Nacional de Promoção Proteção e Defesa do Direito de Crianças e dos Adolescentes à
Convivência Familiar e Comunitária.
326
com essa estratégia do núcleo familiar há muito tempo. Então, acho que
esse é o grande desafio da cidade de Niterói: trabalhar essa política,
esse direito maior que é o direito de convivência familiar e comunitária,
de onde derivam tantas outras violações como a de uma criança e
adolescente em situação de rua, como a criança em situação de abrigo
aqui em Niterói, que não é o município com mais abrigos, graças a Deus.
Infelizmente quase todas as crianças abrigadas têm família, algum grupo
familiar ao qual estariam ligadas, mas os vínculos estão rompidos ou
fragilizados e eu acho que esse é o grande desafio da política em Niterói,
trabalhar para o fortalecimento das famílias e empoderamento quanto ao
seu dever em cuidar dessa criança e desse adolescente. As questões
sócio-econômicas são também derivadas desse empobrecimento da
população, mas, com certeza, essa parte de trabalhar mesmo esse
direito dessa criança e desse adolescente para dentro de um grupo
familiar, que não necessariamente é o seu, mas a família é aquele grupo
com o qual a gente pode contar e que estabelece uma relação de amor e
cuidados. O grande desafio de Niterói é o “cuidar” da nossa criança e
do nosso adolescente (Representante de ONG, Membro do Conselho
Municipal da Criança e do Adolescente e do Fórum DCA).
Já a segunda narrativa traz à tona as contradições que permeiam a
relação entre o público e o privado na dinâmica das políticas públicas,
apontando como que a tendência corporativista adentrou não apenas o
campo organizativo da sociedade civil, mas amparado no ideário neoliberal
provocou fissuras importantes nos processos de trabalho no âmbito das
instituições
públicas. Observamos
que algumas
das
inquietudes
e
preocupações com a descontinuidade das políticas adquiriram feições
diferentes daquelas que, nas entrevistas realizadas, acenavam o fim da
Ação Intersetorial como uma perda e, cientes de sua perenidade, se
reconheciam na experiência que construíram. Talvez um dos grandes
desafios postos para os profissionais exercerem de fato funções intelectuais
nos processos de gestão e condução das políticas públicas diante da
tendência de descontinuidade das mesmas se situe nessa tênue linha
demarcatória entre se reconhecer ou não como sujeito social diante das
contradições dos processos políticos e institucionais.
Esse ano a coisa mudou, não sei se falaram isso para vocês,
mas o CRAS não é mais administrado pela secretaria e sim por uma
ONG. Aqui é a Viva Mais quem cuida e com ela o serviço melhorou
muito, nunca havia tido brinquedoteca e agora tem, em termos de
material melhorou. Não passamos mais por tanto sufoco, mas mesmos
327
assim aqui eu estou fazendo uma reserva para o ano que vem. A Viva
Mais sempre que eu preciso, eles me respondem e antes não, agora
com a saída das ONG's dos CRAS que agora ficaram por
responsabilidade da secretaria a situação vai ficar mais difícil em termos
de material. (essa não renovação vai ser só para o CRAS ou também vai
ser para os outros programas) Só o projeto CRAS não vai renovar os
outros vão continuar com as ONG's. as coisas também vão depender de
quem vai assumir a secretaria, já que a cada nova gestão muda-se
também a cara da assistência, por exemplo, a Bárbara trabalhou
bastante essa questão da adoção por que era a área dela, já que ela
coordenava o Quintal da Casa de Ana, então ela pegou bastante essa
questão da criança. Com essa posição dela ela deu uma cara que a
assistência não tinha com essa questão da adoção, então assim nós
perdemos umas coisas, mas ganhamos outras e muita coisa teve que
ser cortada porque não havia verba. A própria secretaria ela hoje não
tem dinheiro para comprar café, cada um tem seu papel higiênico, agora
como essa situação vai ficar em 2009 nós não sabemos. (Psicóloga do
CRASS – Santo Cristo).
E assim os contrastes da cidade seguem e se mesclam em diferentes
espaços e práticas. Deste modo a articulação entre serviços públicos e
serviços especializados prestados por instituições não-governamentais
apontam para o estabelecimento de relações com diferentes alcances e
dinâmicas. Além da Ação Intersetorial, destacamos também como elemento
importante no processo de produção social da infância na cidade a
construção das redes sociais. Coube o cuidado em nossa análise de não
homogeneizar as diferentes experiências desenvolvidas na cidade, visto que
se por um lado algumas expressam um desdobramento da construção da
hegemonia do modelo liberal-corporativo, existem também aquelas que
revelam processos que embora não estejam amplamente apoiados nos
movimentos sociais se gestam a partir do potencial de participação dos
diferentes sujeitos sociais que atuam no campo da defesa dos direitos
sociais, dentre os quais – e aqui temos procurado ressaltar com certa
insistência - encontram-se as equipes profissionais que protagonizaram as
experiências da “Rede Municipal de Atenção Integral à Criança e ao
Adolescente de Niterói” e da Ação Intersetorial.
A constituição de redes se tornou uma tendência mundial nos anos 90,
fortemente amparada nos processos de mudanças nos processos de
328
organização da produção social que passaram a reorientar os fluxos de
informação e a relação tempo-espaço, na flexibilização das relações e
processos de trabalho e na mudança de perfil da atuação do Estado em
relação à garantia dos direitos sociais. Em um contexto de fragilização de
vários segmentos sociais em termos da proteção social advinda do trabalho
e dos sistemas públicos e diante da necessidade de criar alternativas de
ação política, muitos movimentos de massa refluem e passam a forjar
arranjos sociais em diferentes níveis e instâncias “em torno de identidades
primárias, ou atribuídas, enraizadas na história e geografia, ou recémconstituídas, em um busca ansiosa por significado e espiritualidade” como
aponta Manuel Castells (1999).
A disseminação das redes e a sua formatação no campo social
apontam para distintas possibilidades de atuação dos sujeitos sociais,
constituindo uma das marcas da pluralidade de interesses e práticas sociais
que caracterizam a dinâmica da sociedade civil desde o final do século XX. A
criação das redes sociais deve ser considerada, portanto em sua
diversidade, em relação aos modos e interesses diferenciados que as
organizam. Dentre as experiências que encontramos na pesquisa algumas
se destacam:
1- Rede Comunitária de Integração da Zona Norte (RECIZON) que tem
como objetivo “a melhoria as condições de vida das famílias atendidas
pelas instituições integrantes da rede” e da qual participam tanto
organizações não governamentais quanto instituições públicas;
2- Rede de Saúde Mental que reúne os profissionais que atuam nas
unidades de saúde mental de Niterói, formada por 5 ambulatórios de
saúde mental, 2 hospitais psiquiátricos, 2 CAPs, 1 CAPs Infantil
(CAPsI), 1 CAPs para usuários de Álcool e Drogas (CAPs AD), e
profissionais dos CRAS, da Vara da Infância, Juventude e do Idoso,
de organizações da sociedade civil e das unidades de saúde a partir
do Núcleo de Intersetorialidade do CAPS AD que fica situado na
Alameda São Boaventura no Bairro do Fonseca e cujo objetivo é
329
mapear e captar recursos, articular e discutir acerca da assistência
integral à população;
3- Rede Comunitária do Serviço Social do Comércio (SESC) que é
formada por representantes de instituições públicas, privadas e sociais
com o objetivo de favorecer o desenvolvimento individual e coletivo.
Trata-se de uma das linhas de atuação do SESC-Rio denominado
Redes de Desenvolvimento Comunitário.
4- Rede Municipal de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente de
Niterói que é formada pelo I e II Conselhos Tutelares; Juizado da
Infância, Juventude e do Idoso83; Promotoria da Infância e da
Juventude
da
Comarca
de
Niterói;
Núcleo
de
Atendimento
Especializado à Criança e ao Adolescente (NAECA), Programa
Médico de Família, Hospital Getúlio Vargas Filho e a Coordenadoria
de Vigilância e Saúde (COVIG) pela Secretaria Municipal de
Saúde/Fundação Municipal de Saúde; Coordenação de Educação
Especial e Programa Criança na Creche pela Secretaria Municipal de
Educação/Fundação Municipal de Educação; Projeto Sentinela84,
Projeto Volta Pra Casa e Casa de Passagem pela Secretaria
Municipal de Assistência Social; Serviço de Saúde Mental do Hospital
Estadual Azevedo Lima; Programa de Atendimento à Criança e ao
Adolescente Vítima de Violência (ACAVV) do Hospital Universitário
Antonio Pedro da Universidade Federal Fluminense, Núcleo de
Pesquisa Histórica sobre Proteção Social e Projeto Oficina do Saber
da Universidade Federal Fluminense; CEJOP e FENASE pelo Fórum
DCA de Niterói; Conselho Municipal de Direitos da Criança e do
Adolescente; Núcleo de Atenção à Criança e ao Adolescente da
Fundação Para a Infância e Juventude (FIA); Delegacia Especializada
83
Por ocasião da formação denominava-se apenas Vara da Infância e da Juventude, o Tribunal de
Justiça do Estado do Rio de Janeiro deliberou, no entanto, pela incorporação das questões judiciais que
envolvam os direitos da população idosa às Varas da Infância e da Juventude.
84
Conforme já ilustrado na entrevista de um dos conselheiros que atua II Conselho Tutelar de Niterói e
em momento anterior de nossa apresentação, o Projeto Sentinela não vem sendo mais desenvolvido no
Município de Niterói, mas a equipe compunha a presente rede.
330
de Atendimento à Mulher (DEAM), Delegacia Especializada de
Proteção à Criança e ao Adolescente (DPCA) e 12º Batalhão da
Polícia Militar (BPM) pelos Órgãos de Segurança, cujo objetivo é a
consolidação de uma política de enfrentamento à violência contra a
criança e ao adolescente no município de Niterói.
As redes podem expressar, portanto, uma das possibilidades de
materialização da própria experiência de intersetorialidade como aborda
Inojosa (1998), imprimindo novas feições aos modos de se pensar, avaliar e
propor a racionalização dos serviços sociais. Analisando as experiências
desenvolvidas em Niterói podemos destacar que as redes, em função do
perfil dos participantes que as integram, da dinâmica dos encontros e dos
próprios objetivos, apontam também para possibilidades diferentes de
intervenção que, de acordo com o tipo de relacionamento que estabelecem
com as políticas públicas (planejamento, assessoria, gestão ou execução),
podem ter a prevalência de uma ou a combinação de várias dessas
modalidades: fomento ao intercâmbio de experiências, elaboração de
propostas de institucionalização de fluxos de atendimento da população,
realização de processos de qualificação da atuação profissional, elaboração
de propostas para o poder público e para as instâncias de controle social,
mapeamento e ampliação de recursos, mobilização comunitária e discussão
e delimitação de conceitos e concepções.
Através de encaminhamentos, ligamos, vamos às sedes para
ver o que funciona para fazer o encaminhamento para eles. E também
através da Rede RECIZON onde é realizada uma vez por mês, em
diferentes instituições que compõe a Rede. Sempre uma instituição se
apresenta, falando de seus programas, seus serviços. É imprescindível
essa comunicação entra as instituições da Rede. E sempre que aparece
uma nova, nós tentamos ir lá, nos apresentar e se for o caso chamar
para compor a Rede. Existe uma coordenação dessa Rede, que fica
responsável pela divulgação das reuniões, por definir data e fazer a ata.
A RECIZON é somente da zona Norte, mas a Rede do SESC envolve
toda a cidade de Niterói. No que diz respeito à infância é mais o ASEMA,
no Morro do Céu tem, o próprio CRAS funciona dentro desse ASEMA. Já
existia e o CRAS passou a existir lá. Tem também no Morro do
Preventório, também está ligado ao CRAS que funciona dentro do
ASEMA. Mas o ASEMA é mais trabalho infantil. Existe também o curso
José de Anchieta, que trata de crianças com deficiência intelectiva,
331
déficit cognitivo. Tem tratamento e reforço escolar, para crianças e
jovens. Tem também o CAPS infantil que é Clínica de Assistência
Psicossocial, que funciona no Ingá (Psicóloga do CRASS Vila Ipiranga).
As redes podem se situar no cenário da sociedade civil em uma
condição bem singular: elas ao mesmo tempo são espaços nos quais
diferentes intelectuais atuam nos processos de reprodução e produção de
consensos sociais, como também podem se constituir em intelectuais
coletivos que produzem ou reproduzem consensos em relação aos temas
centrais de que tratam e que fortalecerão ou se confrontarão com os que
estão em disputa na cidade, ou mesmo, no país. O que não significa que
todas as redes desenvolvem esse potencial ou dispõem dessas condições.
Provavelmente, parte das redes sociais se localiza em um espectro político e
institucional bem mais restrito, como parte do rearranjo das políticas públicas
diante da ênfase gestora que o Estado assume como parte da consolidação
da hegemonia neoliberal.
A participação dos profissionais de diferentes áreas nas redes e,
sobretudo, de quais redes tendem a se aproximar e integrar é relevante para
que possamos compreender o leque de interesses que as movimentam,
desde a necessidade de romper o isolamento da ação profissional ou
institucional até mesmo o alcance da perspectiva de consolidação de um
sujeito coletivo capaz de produzir intervenções na cidade. Essa diversidade
aparece no depoimento de uma profissional da área de assistência
sugerindo alguns dos aspectos levantados como fatores mobilizadores
dessa construção.
Esses movimentos, essas organizações, os Comitês, as
Redes, o próprio movimento da Rede é de altos e baixos. Normalmente
são movimentos iniciados e compostos por pessoas de instituições que
entenderam a importância do fortalecimento da Rede, que entendem que
uma política social isolada não vai dar conta da realidade social que
enfrentamos hoje. A Assistência sozinha, a Educação sozinha ou a
Saúde sozinha não darão conta. Então, se não houver realmente essa
articulação entre essas diversas políticas setoriais, a tendência é que as
pessoas fiquem isoladas, com movimentos pequenos, menores, que
beneficiam a própria instituição. Esses movimentos geralmente têm
332
esses picos entre altos e baixos. As instituições às vezes se articulam,
essa questão das vaidades é uma coisa que acontece, a própria questão
política de articulação ou não com o governo que está em vigor também
é um fator que influência o movimento. Então há instituições que entram
de alguma forma beneficiadas pelo governo, e eu vejo que também há
uma questão de militância dos próprios profissionais que atuam nessas
instituições e que, para além das instituições, existem pessoas que são
sérias, pessoas que têm esse olhar da importância da articulação, da
importância da Rede. Quando essas pessoas saem ou deixam essas
instituições por algum motivo, a coisa esfria, a não ser que tenha deixado
raízes ou outras pessoas prontas para estarem se articulando
(Assistente Social ONG Região Oceânica).
Durante o processo de entrevista nos deparamos com uma intensa
mobilização no âmbito do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente com relação ao fechamento do Centro Regional Integrado de
Atendimento ao Adolescente (CRIAA), uma unidade vinculada à UFF e que
ocupa um lugar particular na rede de serviços do município em relação à
questão do uso e abuso de drogas junto à população infanto-juvenil da
cidade. Embora vinculado a uma instituição pública federal, não se trata de
um serviço na essência do termo, mas de um programa que tem um caráter
não permanente que acentua a carência que existe no município de
estruturas de atendimento centradas nos órgãos públicos. A narrativa do
Diretor do Centro apresenta uma perspectiva de compreensão da
importância de participação nas redes da cidade como parte de um esforço
de produção de uma cultura que rompa com a lógica da setorialização que
integre as diferentes áreas profissionais, mas não deixa de situar que não se
trata de uma solução mágica para os problemas das políticas públicas e que
tão pouco esteja isenta de conflitos e contradições.
A gente pega um garoto que usa crack e vou interná-lo por
quanto tempo? Há casos em que a síndrome de abstinência do crack
dura seis meses. Ele não vai poder ficar internado por seis meses. E
ele não tem um quadro para estar internado. Então começamos a
reavaliar. Hoje só internamos quem está correndo risco de vida (para si
ou para o outro) e que não consegue, em hipótese nenhuma, parar.
Esses são os que a gente interna: os que não conseguem parar e os que
estão correndo ou oferecendo risco de vida. Fora disso, nós temos
medicação para isso, o ambulatório dá conta. Então a gente cria
modelos CAPS. O CRIAA, hoje é o único CAPS de criança e
333
adolescente que tem e está no regime de “hospital dia”. O adolescente
vem para cá e passa o dia inteiro aqui. Quanto aos mais graves, a idéia
é que passem o dia aqui e à noite vão para o abrigo. À noite eles não
podem voltar para a comunidade porque não se garantem ainda sem
usar. E, normalmente, a família também está envolvida, não é só o
usuário. Ou ele vai para a escola de manhã e passa a tarde no CRIAA
ou o contrário. E aí, a gente vê o seguinte: não tem que haver clínica de
recuperação para internar. Também somos a favor de acabar com os
manicômios.
Claro que existem necessidades que, em caso de
gravidade, tem que se internar. Não podemos destruir o manicômio.
Pode diminuir, mas tem que existir.
Então, o que é que a gente viu? Vimos que quem tem que
funcionar é a Rede de Assistência e não mais um núcleo de internação.
Com isso, começamos a participar do Movimento. Aproximamo-nos do
Conselho Tutelar, começamos a participar do CMDCA, fomos para o
Fórum, para a Rede, estamos direto nos encontros. Começamos a
participar direto da Rede de Atenção, levando esse tipo de atendimento
e conscientizando as pessoas de que somos apenas um elemento na
proteção. Não adianta o garoto vir para cá, ficar o dia inteiro e à noite
voltar para casa aonde o pai é usuário ou a mãe é usuária ou, ainda, “a
boca” é dentro da casa dele. Por isso tem que ter um apoio. Preciso
que o assistente social vá e que faça alguma coisa. Eu preciso que o
médico de família esteja lá dentro também. Todos têm que trabalhar
juntos. Vir só para cá não funciona. Foi aí que a gente começou a se
aproximar. A gente faz parte da Rede, muito mais tentando fazer - não
gosto muito disso não, mas estamos tentando - organizar a Rede,
porque ela não é organizada, no sentido de não existir a visão de que um
elemento completa o outro. Parece que eles fazem parte da Rede, mas
são vários elementos na Rede, não vêem um completando o outro, que é
o nosso interesse. Então, estamos fazendo esse trabalho. Fomos até
eles para cuidar da criança e do adolescente, buscar um resgate da
família, das condições da casa, saúde básica, etc. (Diretor do CRIAAUFF).
A abordagem crítica acerca do potencial das redes deve ser um
exercício constante da própria prática política daqueles que almejam
construir de fato políticas públicas, sob o risco de deslocar para as redes
funções que são constitucionalmente do poder público. Esses limites, no
cotidiano das experiências não são facilmente identificáveis, em especial sob
a hegemonia neoliberal e das estratégias de esvaziamento do teor público
do Estado e político da sociedade civil que se mascaram nos processos de
valorização do chamado “terceiro setor”, do empreendedorismo pessoal e
social
e da revitalização da filantropia.
A relação entre
rede e
intersetorialidade não pode ser tomada automaticamente, tanto uma quanto
a outra são experiências que comportam tensões e contradições e podem se
334
vincular a distintos projetos societários. Nesta direção, a narrativa que se
segue destaca um elemento crucial em relação à problematização das
funções políticas e sociais das redes apontando para a tendência de não
diferenciação dos significados que têm as redes sociais em relação à própria
rede pública: primeiramente observado pelo uso recorrente e indiferenciado
do termo em vários contextos e em segundo lugar alertando para a
possibilidade de deslocamento para as “redes”, como se fosse de sua
competência
e
autonomia,
os
processos
que
possuem
uma
institucionalidade afirmada nas legislações e políticas públicas.
A gente tenta trabalhar bastante em rede, embora sejamos muito
críticos com essas redes. Existem várias redes em Niterói. Todo mundo
fala: “a Rede”. E aí ficamos confusos, qual Rede? Então, os
profissionais da Educação falam “a Rede”, os profissionais da
Assistência falam “a Rede” e os profissionais da Saúde, a mesma coisa.
Nós, que trabalhamos nessa militância em defesa dos direitos da criança
e adolescente, somos uma Rede, apesar de falarmos mais um
pouquinho do sistema de garantia de direitos, proposto por Lei, proposto
pelo ECA, em que vários componentes têm o seu papel muito bem
definidos nessa Lei. Então trabalhamos muito nessa rede. Mas existe
também, há 10 anos - o Fórum tem 15 anos e esta Rede tem 10 anos uma Rede Municipal de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente de
Niterói. Esta Rede, desconsiderada por muitos, tornada invisível por
muitos outros é que é a dificuldade de se trabalhar em Niterói. Porque
reconhecer que Niterói tem crianças e adolescentes maltratados ou
vítimas de violência é, ao mesmo tempo, negar os títulos que a cidade
recebeu – como uma cidade que não tem analfabeto, como a segunda
cidade em IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) e qualidade de
vida, quinto IDH no Brasil e primeiro no Estado do Rio de Janeiro. Então
se confunde esse tipo de coisa. Sendo assim, falar de violência, da
quantidade de crianças em situação de rua, que para as autoridades
locais não são nossas; são de São Gonçalo, Itaboraí, Maricá, mas nunca
nossas, reconhecer estas coisas significa que se está negando esses
títulos todos. Então, para que ter uma Rede especial para esses
atendimentos? Como vamos ter serviços especializados para esse
atendimento? Eu acho que o governo, este último que está saindo, viveu
essa crise de identidade – como conviver com esse ufanismo todo e com
essas mazelas que estão aí a olhos nús? Então esse é que é o nosso
trabalho, que é muito invisível, de denúncia, de se tentar modificar esse
quadro, cobrando serviços especializados.
Atualmente a grande vontade de “tapar o sol com a peneira” é
em relação à drogadição. Os meninos e meninas que estão se drogando
ou comercializando a droga em Niterói, também não são de Niterói, né?!
Nós que estamos nessa militância não queremos saber disso, queremos
saber que essas crianças vivem de alguma maneira em Niterói, mesmo
que estejam de passagem, mas acreditarmos que eles são daqui
335
mesmo, apesar deles serem intitulados como não sendo daqui (Membro
do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente e do Fórum DCA).
Tanto a Rede de Saúde Mental quanto a Rede Municipal de Atenção
Integral à Criança e ao Adolescente expõe problemas gravíssimos que a
cidade vive e tem dificuldades de reconhecer e enfrentar em relação à
infância: a questão das drogas e da violência. Cabe destacar que do ponto
de vista do sistema de garantia de direitos estamos lidando, em primeiro
lugar, com situações de violação dos direitos de crianças e adolescentes e
também com a perspectiva de ameaça dos mesmos para a população
quando pensamos no potencial e extensão do problema. Problemas que a
cidade pela forte produção ideológica em torno dos elevados índices que
aferem o desenvolvimento humano e a qualidade de vida tem dificuldade de
aceitar e cuja estrutura de serviços sociais, em particular, no âmbito da
Proteção Social Especial na área de Assistência Social ainda é nova e
insipiente para dar conta. As duas redes, embora englobem instituições de
atendimento vinculadas à esfera privada entre seus participantes, cabe
destacar, não apontam para a construção de soluções e alternativas de
enfrentamento desses problemas que fortaleçam a atuação das instituições
da sociedade civil vinculadas à prestação direta de serviços sociais, ao
contrário, atuam no sentido de fortalecimento da política em sua dimensão
pública e passam a ter um papel importante de cobrança e denúncia em
relação ao poder público.
Eu não sei se é bom ou se é ruim, mas Niterói, perto de outros
Municípios, parece que está em relação à estrutura, anos luz na frente.
Mas a gente que está aqui fica numa aflição e num desespero enorme
por coisas básicas. Se você for conhecer um Conselho Tutelar verá a
precariedade que existe. Eu, no CMDCA digo para os Conselheiros que
se eu fosse um deles, me negaria a trabalhar nessas condições. Há
algumas coisas em que precisamos nos posicionar. Por exemplo, o
Núcleo fica no quarto andar.
Quando descobrimos este espaço
achamos legal, mas eu disse que tinha que ter telas de proteção nas
janelas. Aí, começamos a esbarrar em algumas coisas. Não, porque o
prédio é do INAMPS, é um edifício que não pode botar tela. Eu me
propus a ir para a Justiça. Como trabalhar com crianças no quarto andar
sem tela?
Então, tem algumas coisas mínimas que temos que
336
reivindicar. Não tem a possibilidade de atender uma criança em uma
estrutura em que a criança pode sair correndo e se jogar. Por incrível
que pareça, mesmo com esta estrutura tão ruim, é muito melhor que
muitos lugares que eu conheço. E isso é um misto muito grande.
Quando você sai para conhecer outros lugares, vendo Niterói como
referência, participando das discussões, vemos que realmente temos
muita coisa na frente sim, mas ainda precisa caminhar muito
(Coordenador do NAECA).
Segundo Alexandre Nascimento, psicólogo e ex-presidente do I
Conselho Tutelar de Niterói, que participou do processo de organização da
rede e produziu uma importante sistematização de seu processo, a rede
surge em 1998 com “o Juizado da Infância e Juventude, o Conselho Tutelar,
a Promotoria de Justiça da Infância e Juventude e a ABRAPIA85, motivados
pela necessidade de evitar a duplicidade de procedimentos e a revitimização
dos atendidos por estes órgãos” (NASCIMENTO E ROCHA, 2006).
Inicialmente a rede foi denominada como “Rede de Atendimento Integrado à
Criança e ao Adolescente Vítimas da Violência Doméstica”, e a partir de
2001 passou a ser chamada de “Rede Municipal de Atendimento Integrado à
Criança e ao Adolescente Vítimas de Maus Tratos de Niterói”. Em outro
estudo realizado sobre a experiência da rede, realizado por Luiz Felipe
Cardoso Santos (2006) junto aos seus integrantes, muitos alegavam
desconhecer as mudanças de nome, o que em sua abordagem aponta indica
que tais mudanças procuravam expressar a necessidade de ampliação das
questões que devem ser consideradas no trato da violência como um
fenômeno complexo e que de certo modo propiciaria a participação de outras
instituições.
A gente participa da Rede Municipal de Atenção Integral à
Criança e ao Adolescente de Niterói e de certa forma o poder judiciário
teve uma importância na constituição da rede, porque ela começou,
apesar dela ter esse nome amplo hoje, ela nasceu especificamente com
a preocupação de atendimento a crianças e adolescentes vitima de
maus tratos, ela surgiu nesse sentido, e quem começou a dar esse
ponta-pé foi o ministério publico e o judiciário, porque chegavam aqui
essas situações e não se tinha para onde encaminhar. Também outra
questão que se viu era a importância de se discutir qual era esse fluxo
85
Associação Brasileira Multiprofissional de Proteção à Infância e à Adolescência.
337
de atendimento para essa criança, para esse adolescente que era vítima
de maus tratos, e que de certa forma ele tinha que repetir seu histórico
em vários espaços, serem vitimizados várias vezes, então a rede surgiu
com esse propósito, que era articular a área governamental e não
governamental para discussão dessa problemática e levantamento de
proposta de trabalho, e daí surgiu o atendimento no município, que é o
Núcleo de Atendimento Especializado da Criança e do Adolescente, que
é o NAECA, que surgiu a partir do fruto dessa rede (Assistente Social da
Vara da Infância da Juventude e do Idoso).
A construção do fluxo de atendimento de fato representou uma
significativa conquista no âmbito das políticas da infância na cidade,
aparentemente algo que deveria funcionar a partir das próprias diretrizes e
garantias previstas no ECA só foi possível de ser estruturado pela ação
coletiva de diferentes profissionais e instituições. Sua proposição, contudo,
não se encerra numa perspectiva normatizadora, mas no sentido de
integração dos serviços, revelando uma das dimensões da intersetorialidade
que é a alteração dos processos de trabalho. Este fluxo, presente e
destacado nas sistematizações que encontramos sobre a experiência
(NASCIMENTO E ROCHA, 2006 e SANTOS, 2006), tem a seguinte
estrutura:
1- A situação é identificada por instituições que aparecem no fluxo como
Órgãos de Recebimento e Comunicação/Notificação composto
por: Juizado da Infância e Juventude (Divisão Técnica); Ministério
Público (Promotoria da Infância e da Juventude – Central de
Inquéritos); Defensoria Pública (Núcleo das Varas de Família e da
Infância
e
da
Juventude);
Secretaria
de
Segurança Pública
(Delegacias e Disque Denúncia); Secretaria Municipal de Assistência
Social (Projeto Sentinela e Projeto Volta Pra Casa); Secretaria
Municipal de Saúde (Unidades de Saúde, Hospital Getúlio Vargas
Filho e Programa Médico de Família); Secretaria Municipal e Estadual
de Educação (Unidades Escolares); Hospital Universitário Antonio
Pedro; Hospital Azevedo Lima; Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente e Conselho Municipal de Defesa dos
Direitos da Pessoa com Deficiência.
338
2- As notificações são encaminhadas aos Conselhos Tutelares que
atuam na estrutura como Órgão Centralizador das Notificações.
3- São acionados os Serviços de Identificação e Diagnóstico a
Fundação para a Infância e Juventude (FIA) e o Programa Sentinela.
4- Fato Não Constatado se notifica o Conselho Tutelar.
5- Fato Constatado é encaminhado para os Órgãos Judiciais
(Ministério Público, Promotoria da Infância e da Juventude, Central de
Inquéritos, Vara de Família e Vara Criminal) e para os Serviços de
Atendimento Terapêutico (Hospital Universitário Antonio Pedro,
NAECA, CEJOP e Serviço de Psicologia Aplicada da UFF).
Uma coisa importante sobre o trabalho do Núcleo é a Rede que
a gente tem em Niterói. Foi nessa Rede que conseguimos tratar
algumas estratégias bastante interessantes. Nós não somos um Núcleo
do Conselho Tutelar, porém, basicamente só atendemos as crianças
encaminhadas pelo Conselho Tutelar, porque na Rede, nós traçamos
uma estratégia e montamos um fluxo baseado nas Leis (no Estatuto, o
art. 13 fala que todos os casos de maus tratos e suspeitas têm que ser
notificados). Sendo assim, uma vez que precisamos nos fortalecer e
fortalecer toda essa estrutura que temos, o Conselho Tutelar recebe e
avalia essa denúncia através da sua equipe técnica e, se houver a
comprovação de que o caso é de violência doméstica, ele nos é
encaminhado (Psicólogo Coordenador do NAECA).
A sistematização do fluxo pela rede não foi a única ação que ela
desenvolveu com forte impacto na cidade, também contribuiu com a
implantação da Ficha de Notificação Compulsória de Maus Tratos criada pela
Secretaria Estadual de Saúde e a Organização do I Seminário Vítimas do
Silêncio – Rompendo o Ciclo da Violência Contra a Criança e o Adolescente
realizado em 18 de maio de 2000.
Com a proximidade do dia 18 de maio - Dia Nacional de
Combate ao Abuso e Exploração Sexual – Lei Nº 9.970/2000 –
resolvemos por marcar o dia com um seminário, que teria como tema
principal a implantação da Ficha de Notificação Compulsória de Maus
Tratos, além de lançar a proposta da rede, mesmo que timidamente, para
os demais segmentos: saúde, assistência social, educação e outros. A
idéia era dar visibilidade a necessidade da notificação para o rompimento
do ciclo da violência.
339
O I SEMINÁRIO VÍTIMAS DO SILÊNCIO – Rompendo o Ciclo
da Violência Contra a Criança e o Adolescente é organizado então às
pressas, apenas com os recursos dos próprios órgãos. O Dia 18 de Maio
faz alusão à menina Araceli de Santa Catarina, que na década de 90, foi
violentamente seqüestrada, estuprada e morta, um crime que
escandalizou o país.
O espaço utilizado foi o do auditório da FIRJAN (Federação das
Indústrias do Rio de Janeiro) com 100 lugares. O evento teve grande
repercussão no município, atingindo os principais atores sociais que
atuam com a problemática e lotando o auditório (NASCIMENTO E
ROCHA, 2006:
O II Seminário Vítimas do Silêncio foi realizado em 2001 focando o
tema das políticas públicas e o envolvimento dos diferentes segmentos do
poder público e o III Seminário foi organizado em 20 de maio de 2002, tendo
como tema o “O desafio da integração do Trabalho em Rede”.
O IV
Seminário teve como tema a “A violência sexual contra a criança e o
adolescente em no Rio de Janeiro e em Niterói” em 2003. E em 2005 foi
realizado o V Seminário com o lançamento do “Plano Municipal de
Enfrentamento à Violência Contra a Criança e o Adolescente de Niterói”.
Além dos Seminários a Rede promoveu em várias ocasiões o Curso de
Agente de Defesa dos Direitos junto a seis comunidades que indicaram seis
instituições que atuavam com a questão da infância na área: associações de
moradores, unidades de saúde, PMF, Programa Criança na Creche, Pastoral
da Criança e ONGs que atuavam como atividades complementares à escola.
Propôs a criação de Comitês de Defesa de Direitos e instituiu o dia
municipal. Além de, por sugestão do II Seminário Vítimas do Silêncio, a
Câmara de Vereadores através da aprovação da Lei municipal 1883/01 ter
instituído o dia 04 de outubro como O Dia Municipal de Enfrentamento da
Violência Contra a Criança e o Adolescente. Desde então, todo dia 04 de
outubro e cada ano é realizada alguma atividade na cidade relativa aos
direitos da criança e do adolescente.
O porquê do dia 04 de Outubro?
Em 04 de outubro de 2000, os órgãos de proteção da cidade de
Niterói amanhecem de luto, recebíamos a notícia da morte de Adriano do
Carmo Romão, 12 anos. Menino meigo que seduzia a todos por onde
340
passava, vítima brutal da violência do narcotráfico. Triste fim para este
que alimentávamos tantos esforços e esperanças de transformar sua
história de vida marcada por tantas violências. Foi ele vítima do
abandono, da violência doméstica, de abuso sexual, da violência
institucional e por fim, do narcotráfico. Todos os nossos esforços foram
insuficientes para transformar a realidade de vida dessa criança, ficando
para nós a lição do quanto precisamos ainda nos aprimorar para atender
a problemáticas tão complexas como a que ele nos trouxe. Adriano se foi,
mas ficou em nossa história como um ícone, que nos impulsiona a lutar
dia-a-dia por equipamentos sociais capazes de lidar com realidades
como a desse menino e tantos outros (IDEM, IBIDEM: 9).
A Rede Municipal de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente de
Niterói adquire uma singularidade em relação ao tema que abordamos por
configurar uma experiência de intersetorialidade que contém diversas das
marcas sinalizadas pelos autores que estudam o assunto: focalização em
uma temática ou categoria social, a articulação de instituições públicas e
privadas, a articulação do Estado com a sociedade civil e o desenvolvimento
de ações voltadas para o enfrentamento da exclusão social - com destaque
para a forma de relacionamento entre a sociedade política e a sociedade
civil, que não se enquadra na tendência de esvaziamento político de um ou
de outro como identificamos sob a hegemonia neoliberal -, mas também por
fornecer nítidos sinais de constituição de um intelectual coletivo, capaz de
elaborar, propor, mobilizar e difundir uma concepção de infância.
Um dos entrevistados e integrantes da rede, o coordenador do
NAECA, sinalizou um aspecto muito importante em relação aos serviços
voltados para a infância e que, considerando-se as particularidades dessa
rede, em especial no que tange ao fortalecimento da política pública, vale ser
destacado. Trata-se da necessidade de territorializar o atendimento. Já
referida nas narrativas dos diretores das policlínicas essa preocupação
aponta mais do que um processo de descentralização do atendimento, pois
ao se pensar na estrutura de um serviço do ponto de vista da população e de
suas necessidades, leva-se em consideração a dinâmica territorial, não
apenas como distribuição espacial dos equipamentos e serviços, mas como
341
estratégias de aproximação dos serviços à população, ao seu cotidiano e
condições de vida.
Um dado eu ainda não consegui sistematizar porque muita
gente vai ajudar, mas tenho claro que não é um dado característico, não
é exclusivo do NAECA de Niterói. Todos os Núcleos que fazem um
trabalho com essa clientela têm um pouco dessa característica: uma
evasão muito grande. É uma coisa que a gente vem pensando em
avaliar bem. Uma das coisas que pensamos em fazer foi montar alguns
Núcleos (na brincadeira chamamos de “naequinhas”) nas Policlínicas de
referência, porque uma das grandes reclamações dos pais é quanto à
questão da “grana”, do deslocamento, por exemplo: da região oceânica
para cá, ou da região norte para cá. É real. Pensamos um pouco sobre
isso e estamos no processo de montar um Núcleo na região da
Engenhoca. Capacitamos a equipe e damos supervisão o tempo que for
necessário. Na região oceânica também começamos a fazer, tem uns
quatro meses, tendo também capacitado o pessoal em Itaipu, mas eles
estão com problemas para juntar o pessoal dos Recursos Humanos...
Mas, enfim, estamos tendo algumas reuniões (Psicólogo Coordenador
do NAECA).
Os serviços voltados para a infância na cidade indicam a
complexidade que a própria infância assume na contemporaneidade. Não se
trata apenas de se reconhecer a tendência de especialização do trabalho
coletivo nesta área e que tem levado a uma ramificação do conhecimento e
das práticas de atendimento, mas de compreensão de que as próprias
práticas
profissionais
e
institucionais
integram
um
processo
social
contraditório no qual a infância ganha significados e lugares diferenciados,
produzindo modos de perceber e lidar com essa realidade que impactam
diretamente sobre essa categoria social e sobre as demais. A perspectiva
inclusiva da educação especial, a efetivação do sistema de garantia de
direitos,
a
abordagem
dos
ciclos
em
torno
dos
momentos
do
desenvolvimento humano, a cidade que educa, são mais do que propostas
que se relacionam com a infância, são, na verdade, produções sobre a
infância, práticas e discursos que desvelam modos de ser. O mapeamento
dessa rede, em sua extensão e diversidade é um retrato da infância na
cidade, ou para ser mais coerente, um retrato da infância que deseja a
cidade, que a cidade foi capaz de produzir até o momento.
342
O que a gente carece atualmente, inclusive foi uma sugestão
do Fórum da Criança e Adolescente quando recentemente fizemos a
publicação de um catálogo em que a gente fez um levantamento de
Instituições que atendem crianças e adolescentes no município de
Niterói com o seu registro no CMDCA. Mais ou menos já fazendo um
trabalho, que seria de todos nós, para a elaboração de um diagnóstico
da infância e adolescência em Niterói. A metodologia desse diagnóstico
é centrada nos territórios e seria um levantamento das políticas públicas
existentes nos territórios, um levantamento das maiores ou de todas as
violações existentes nesses territórios, porque na verdade, o benefício
está todo dividido em territórios, mapeado em regiões, e a política de
Assistência Social já trabalha com isso. Ela tem os seus centros de
referência de assistência nesses territórios, a função destes é mapear e
levantar esse diagnóstico não só para a criança e adolescente, mas para
a família em geral - todas as políticas demandadas por esses cidadãos.
Então, o que vemos de necessidade - e por isso é que foi criado esse
catálogo? É que esse diagnóstico parta dessas Instituições que já
atendem crianças e adolescentes de certos espaços, desses territórios.
E por quê? Ali, aquelas instituições, não existem por acaso, elas só
existem porque existem aquelas demandas. Então, se a gente tem 9
(nove) abrigos em Niterói, e a região do Norte e a região Oceânica
concentram a maior parte dos abrigos... Por quê? E por que as outras
regiões concentram alguns tipos de demandas? Esses “por quês”, essas
causas todas, devem ser trabalhadas, elas devem ser contrapostas às
demandas da Saúde, do Sistema Único de Assistência Social e da
Educação. A Educação tem o seu levantamento, o que é muito
interessante.
Isso tudo faria com que a gente levantasse esse
diagnóstico. Saber quais são as políticas que realmente estão sendo
trabalhadas para que essas crianças e adolescentes não tenham os
seus direitos violados ou fazer ao contrário, saber quais são os direitos
violados que não são atendidos por nenhuma política do município e se
estão sendo atendidos de maneira insatisfatória ou precária por
Instituições que não estão preparadas para atender (Representante de
ONG, Membro do Conselho Municipal da Criança e do Adolescente e do
Fórum DCA).
O monitoramento e a avaliação são de fato ações previstas nas
políticas públicas, mas não integram ainda a rotina de trabalho das
secretarias, fundações e órgãos de planejamento e controle social. A
realização de tarefas como essas constam episodicamente de relatórios de
gestão ou quando são freqüentes carecem de análises e avaliações mais
consistentes que articulem aos indicadores das demais áreas. Os próprios
instrumentos de planejamento, como os Planos Municipais, pouco destaque
dão aos indicadores produzidos por cada uma das áreas que afeta. A
produção da infância na cidade se entrelaça também com as práticas que se
343
dão no âmbito do controle social, não se restringindo à esfera da execução
das políticas. Por esse motivo a atuação da Rede, do Fórum DCA e da Ação
Intersetorial em alguma medida acenaram para as esferas de controle social,
para os Conselhos Municipais, em especial, e para a construção dos vários
Planos Municipais como uma etapa fundamental desse processo.
Neste sentido, Niterói vive um momento muito particular se
analisarmos a trajetória das suas políticas públicas de um modo mais amplo.
A área da saúde tem uma história dinâmica e que de certo modo ousou
experimentar, pela força da mobilização de seus profissionais em
combinação com as decisões políticas que foram tomadas pelas gestões
locais, modelos e concepções de organização da sua rede que produziram
efeitos que impactaram não só nos serviços oferecidos como transbordaram
em direção às demais políticas, produzindo uma série de pontas que foram
tecendo a intersetorialidade a partir das particularidades dos territórios. A
política de educação se estrutura a partir de uma história e de uma rede
ainda recentes se comparadas com a estadual e com a forte rede privada na
cidade. Também com base em conquistas dos profissionais e com a direção
política de algumas gestões municipais produziu importantes avanços na
afirmação, em um rápido período de tempo, de parâmetros políticos e
pedagógicos sintonizados às lutas pela democratização do acesso à
educação e de afirmação de um projeto que a fizesse se envolver realmente
com
a
cidade,
ainda
que
com
desenvolvimentos
marcadamente
diferenciados em relação ao perfil da rede. Já a área de assistência é a mais
nova a tentar estruturar uma rede apoiada na afirmação de uma política
pública cujo histórico não só na cidade, como no país, se vincula a
interesses de diversas ordens criando um campo, do ponto de vista teórico e
institucional, muito impreciso e permeável a diferentes interseções com os
fenômenos do assistencialismo e do clientelismo. Encontra-se ainda
cambiante, pois se contou com a decisiva atuação de algumas gestões que,
como na saúde e na educação propiciaram um avanço político, não dispôs
das mesmas condições materiais que as demais, nem do ponto de vista de
344
equipamentos, uma frente de luta a ser travada cotidianamente, nem do
ponto de vista profissional, pois há poucos anos realizou um concurso
público, não dispondo, para tanto, de condições de produzir e acumular
experiência e dispor de intelectuais que forjassem com mais enraizamento
práticas institucionais coletivamente mais articuladas às das demais
políticas. Mesmo diante de um quadro com adversidades bem visíveis
produziu
mudanças
que
são
reconhecidas
em
outras
localidades,
incorporando deste modo a marca das políticas públicas da cidade no que
se refere ao reconhecimento e diferenciação em relação às das demais
cidades.
As instâncias de controle social na cidade se dinamizaram a ponto de
que as áreas da saúde, educação, assistência social, cultura, idoso, pessoa
com deficiência, ciência e tecnologia, criança e adolescente, juventude e de
atenção às drogas contam com seus respectivos conselhos. No que tange
aos processos de discussão das políticas e deliberações sobre as políticas
públicas a realidade se altera um pouco, pois a área da saúde já realizou 5
conferências municipais, as áreas da assistência e da criança e do
adolescente já realizaram 7 conferencias cada uma delas e a de educação
apenas 2. A importância desse processo pode ser medida pela incorporação
no Plano Municipal de Educação e nas deliberações das últimas
conferências municipais de assistência social e da criança e do adolescente,
ambas realizadas em 2009, a afirmação das propostas de intersetorialidade.
Assim, dentre as diretrizes aprovadas na VII Conferência Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente vale destacar:
• Dar
materialidade
complementaridade
ao
e
o
“Orçamento
Criança”,
redimensionamento
dos
visando
a
investimentos
intersetoriais que serão destinados às crianças e aos adolescentes no
município.
• Criar, fortalecer e garantir o funcionamento dos Grêmios estudantis
em todas as unidades públicas de ensino fundamental e médio
345
instaladas em Niterói, assegurando o direito à realização de reuniões
mensais entre o Grêmio e a direção das referidas unidades.
• Criar e garantir o Fórum Municipal de Grêmios, garantindo estrutura e
meios de divulgação, com direito a se reunir mensalmente com as
Secretarias, e a indicar um observador para participar, com direito a
voz, das reuniões do Conselho Municipal e Estadual de Educação.
• Inserir na matriz escolar as temáticas: ECA – Estatuto da Criança e do
Adolescente, Cidadania, Responsabilidade Social e Sexualidade,
conforme os
temas
transversais
dos
Parâmetros
Curriculares
Nacionais.
• Criar a figura do Conselheiro mirim dos direitos da criança e do
adolescente, eleito pelo Fórum Municipal de Grêmios, com direito a
participar de todas as reuniões do CMDCA, tendo direito a voz e
acesso a todas as informações dos órgãos públicos.
Em termos da construção social da infância as diretrizes aprovadas
revelam um salto qualitativo importante em relação aos debates que vinham
sendo travados nas conferências anteriores e frente às experiências da
Rede e da Ação Intersetorial que se efetivou entre 2006 e 2008, por
sinalizarem a continuidade das ações intersetoriais e incorporarem aspectos
decisivos na consolidação das políticas públicas para a infância: a questão
da participação e do orçamento. A cultura da participação pode ser forjada
como parte do processo pedagógico, como princípio estruturador das
práticas de socialização das crianças e dos adolescentes, como se coloca
no âmbito da Cidade Educadora. Deste modo, o desejo de fomentar a
participação social de crianças e adolescentes, com a qual tivemos contato
na entrevistas com a assessoria técnica do CMDCA, aparece hoje como
uma proposta aprovada na conferência municipal. Como elemento
orientador das ações de uma política pública que, evidentemente, precisará
também de vontade e pressão política para se efetivar como ação, mas que
346
já encontra ressonância nas propostas construídas nas outras políticas
públicas.
A importância de forjar esta cultura fica bem evidente quando
verificamos as dificuldades que a população de um modo em geral tem para
acompanhar e se fazer presente nos espaços em que tem direito a voto e
voz e que decidem sobre suas próprias necessidades, como no caso dos
conselhos, como nos sinalizou a Secretária do Conselho Municipal de
Educação.
Com isso já foi um ganho muito grande, porque os pais estão
ali presente por mais que eles tenham dificuldade nessa participação. A
gente sabe que eles têm muita dificuldade, tanto em conselho da escola
quanto no Conselho Municipal de Educação, eles têm muita dificuldade,
porque eles estão ali na presença de pessoas nomeadas pelo executivo,
geralmente tem mais facilidade nessa inserção, nessa discussão,
pessoal da Secretaria de Estado de Educação, tem representa dessa
Secretaria, tem representante da Faculdade de Educação da UFF,
obrigatoriamente é da UFF, única universidade pública da cidade,
representante do sindicato dos donos dos estabelecimentos particulares.
Quer dizer é um universo que para os pais e alunos da rede municipal é
um universo bem difícil, de difícil participação, mas eles com o tempo...
Acho que quando eles começam a perceber como é que funciona o jogo,
que regra é aquela, eles já estão saindo e ai é complicado. Vem outro
grupo, quer dizer, você tem de começar toda essa história novamente,
até ele se interar desse universo (Professora – Secretária do Conselho
Municipal de Educação).
Em todos os conselhos de políticas essa participação se coloca
como uma questão preocupante e um desafio para todos aqueles que lutam
pelo processo de democratização das políticas públicas e das formas de
interferência por parte da população. Mas na educação essa dificuldade tem
contornos diferentes, pois a existência dos conselhos em nível nacional,
estadual e municipal é anterior à nova arquitetura institucional construída a
partir da Constituição de 1988 que orientou a composição e dinâmica dos
conselhos das demais políticas públicas, prevalecendo, naqueles, práticas
fechadas, endógenas e uma composição fundamentada na condição de
especialista, muito embora isso esteja se alterando. Para se ter uma idéia da
dimensão estratégica desse tipo de sociabilidade pela via da participação
347
política para as diferentes categorias sociais, não apenas como projeto de
futuro, mas como experiência presente, basta comparar as dinâmicas dos
conselhos das diferentes políticas na cidade, destacando que, conforme
verificamos na análise das atas dos três conselhos, assistência social,
criança e adolescente e educação, nos período da pesquisa, prevaleceram
as discussões sobre: aprovação de atas, de prestação de contas e de
autorizações de registro de instituições assistenciais; da necessidade de
capacitação dos conselheiros tutelares e do Plano Municipal de Convivência
Familiar e Comunitária; e de funcionamento de unidades de educação
infantil, respectivamente. As plenárias dos Conselhos, em sua maioria, são
predominantemente técnicas e amarradas aos fluxos burocráticos, tornandose pouco atrativas para aqueles que não participam habitualmente e
colocando em plano secundário, quando aparecem nas pautas, questões
relativas à avaliação das deliberações e diretrizes das conferências e planos
e, sobretudo, do orçamento municipal.
Em relação ao Conselho de Educação cabe destacar que durante o
período que antecedeu a discussão do Plano Municipal de Educação se
procurou conduzir um processo de discussões mais políticas, mas após a
aprovação do plano em 2007 o Conselho ficou praticamente todo o ano de
2008 sem realizar nenhuma reunião. As idas e vindas da política institucional
em relação à dinâmica da própria área produziu descompassos que
repercutiram na mobilização dos profissionais de educação em torno da
própria discussão e aprovação do plano se comparado o processo de
construção dos subsídios de 2003 e 2004 a o que ocorreu em 2007, como
revela o resgate feito por uma das professoras entrevistadas e quem se
debruçando sobre a sistematização do processo de construção do plano em
seu mestrado.
Eu posso dizer por que eu participei dos encontros dos
seguimentos de ensino, que foi o encontro do ensino fundamental, o
encontro da educação infantil, o encontro da educação de jovens e
adultos em 2004, nessa época eu estava como supervisora de uma
escola, aqui no município, uma escola enorme, porque eu era
348
supervisora da educação infantil até os jovens e adultos, então eu ficava
responsável por toda educação infantil dessa escola, por todo ensino
fundamental e por toda educação de jovens e adultos, então o quê que
aconteceu comigo? Eu tive que participar de tudo, eu jogava em todas as
pontas do futebol e eu lembro perfeitamente que com isso eu precisava
estar presente em todos os encontros, articular todos os professores,
discutir todas as temáticas específicas de cada seguimento de ensino
dentro da escola, porque nesses encontros em 2004, eram encontros
que foram chamados de pré-encontros da conferência que iria acontecer
em 2007, então foi um encontro muito rico porque começou a discussão
na escola, eu estava na escola, era supervisora e eu participei disso, eu
chamava merendeira, eu chamava o servente para participar, os alunos,
começaram a se organizar grêmios, então os alunos também
participavam, os pais, foi uma coisa muito rica em relação à participação
mesmo, e a gente pensava a escola que a gente queria ter, isso
aconteceu em 2004. Em 2003 foi educação infantil, em 2004 o ensino
fundamental e a educação de jovens e adultos e depois disso houve a
saída da professora Felisberta e do professor Lincon. Já com o professor
Valdeck e o professor Armando, quando a gente entrou em 2005 eles
não conseguiram continuar esse movimento porque estavam
começando, era muita coisa, enfim. E logo em 2005 houve uma greve
enorme aqui no município como eu nunca tinha participado e os
professores ficaram sem trabalhar quase quarenta dias. Nós não
ganhamos um tostão, mas ficamos parados e isso gerou uma situação
bem antipática. Aí passou 2005, entrou 2006 e eu acho que a coisa
começou a esfriár, ficou esfriando, esfriando, esfriando e em 2007
tentou-se recuperar esse movimento, mas aí o movimento era da
conferência e a conferência foi um momento assim mais de cidade de
Niterói, foi um momento assim de sociedade civil mesmo, foi articulando
todos os seguimentos de participação, de representatividade dentro da
cidade, então o quê que aconteceu? Não era mais aquele encontro da
rede municipal e eu acho que se perdeu, perdeu no sentido de que
houve aquela discussão, mas no dia e se extinguiu. Eu senti falta
daquela coisa da subseqüência, aquela coisa de você amadurecer, não
haveria tempo, eu até entendo perfeitamente, eu acho que a vida da
gente é uma vida muito corrida, mas eu tenho preocupação que tenha
ficado muito mais de cunho burocrático do que de cunho político. Eu
achei isso. E aí passou, aconteceu a conferência, o plano foi votado,
demorou um pouco por conta das questões políticas aqui de Niterói e ele
já foi aprovado e está aqui, a gente já tem o plano municipal aqui de
Niterói e aí agora vem o CONAE, o CONAE é uma política nacional de
discussão do plano nacional de educação, porque o plano nacional de
educação está fazendo o seu aniversário de 10 anos e o plano é
exatamente isso, ele precisa ser repensado e precisa ser, digamos
assim, reformulado. E aí vem o CONAE e ele tem datas para que todos
os municípios discutam novamente esse plano, as suas metas, discutam
como está a educação a nível nacional. Eu acho que você vai discutir a
nível nacional partindo da realidade do seu município, mas você precisa
discutir as questões grandes da educação (Professora da Coordenação
de Estudo e Supervisão Escolar).
Retomando o significado das propostas aprovadas na VII Conferência
Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, associada ao fomento
349
de uma cultura de participação como componente da sociabilidade na
infância, as diretrizes apontam também para a questão do orçamento. Niterói
viveu na gestão passada a experiência do Orçamento Participativo (OP),
uma das marcas das gestões petistas, mas na cidade a condução do
processo esbarrou em fortes resistências do poder legislativo e na cultura de
associação das obras e intervenções urbanas na cidade aos vereadores e
prefeitos. Além desses obstáculos, há de se sublinhar que dentro da própria
administração municipal a construção do OP não contou com as articulações
que pudessem de fato consolidá-lo como uma efetiva política de governo, o
que em escala menor também faltou à questão da intersetorialidade.
Embora tenha tido resultados concretos em termos de obras e de
mobilização da população, através dos delegados do OP que representavam
as diferentes comunidades e associações de moradores, não foi suficiente
para consolidar uma cultura de participação e maior envolvimento das
próprias secretarias com a questão orçamentária na cidade. Mesmo sem a
amplitude e visibilidade que teve em outras cidades administradas pelos PT
a experiência do OP na cidade produziu condições interessantes para a
promoção de aproximações que poderiam ter potencializado ainda mais a
intersetorialidade das políticas públicas.
Ele tinha uma agenda de encontros para fazer a discussão
orçamentária descentralizada e ai nós procuramos o OP e falamos da
territorialização e que nós precisávamos ter uma interlocução. Nós
conseguimos nos colocar na pauta das assembléias do OP. Nós fizemos
um mapa de cada região de abrangência, quais são os bairros e as
comunidades que vão estar nesse encontro. Nós fazíamos um mapa de
Niterói e marcávamos todos os serviços que tinham naquela área, aí
apresentávamos um slide que falava da questão da territorialidade e
mostrava os serviços que tinha naquela área e devolvíamos em um
questionário onde dizia se eles conheciam nossos serviços ali, os que a
gente tinha apresentado e que outros serviços tinham na comunidade
que eles reconheciam e utilizavam. Foi uma experiência muito
gratificante. Dessas assembléias nós tirávamos os delegados da
conferência de assistência, depois nós fizemos um documento para
todos os delegados que foram tirados na assembléia do OP, devolvemos
para eles o estudo e eles foram para a conferência de assistência com
aquele estudo debaixo do braço. E foi muito interessante vê-los na
conferência levantando a mão para opinar, mas não mais por aquela
posição panfletária, mas com aquela fotografia do seu entorno e não era
o meu bairro, pois ele era delegado de uma conferencia. Então, foi muito
350
interessante vê-los participar. A gente fazia esses encontros
descentralizados antes da conferência para de fato ter um debate no
território (Ex-Secretária de Assistência Social).
Porém para uma das integrantes da equipe do OP, quadro político
do próprio PT, sinaliza como uma das razões para que esta experiência não
tivesse alcançado o mesmo patamar que atingiu em outras cidades está
relacionada com as particularidades do processo político na cidade, seja no
que diz respeito à já identificável dificuldade da gestão municipal petista em
conduzir estratégias de maior integração do secretariado e de atuar nas
práticas de pactuação com um sentido mais pedagógico em relação à
viabilização da participação de diferentes segmentos sociais, seja em função
de não ter rompido com as práticas de cooptação dos movimentos
comunitários, uma variante da política partidária com forte lastro na cultura
política brasileira.
O que na verdade eu sempre falo é que a gente tem todo um
processo em Niterói que eu acho que pode ter sido prejudicial que é a
cooptação dos agentes comunitários. E isso vem lá desde a época do
PDT. E quando o PT assume não rompe com essa lógica. Eu acho que
isso pode ter contribuído muito para esse processo do OP, não houve
uma política de movimento. Houve uma reafirmação da lógica de que
vereador é que faz obra. Não houve também um rompimento de que
vereador não faz obra que vereador faz lei. Esse rompimento não teve,
inclusive, hoje a gente até ouve dizer que tem que dar obra mesmo para
o vereador, a gente ouve dizer isso, o que prejudicou enormemente a
situação do OP, porque era muito complicado você dizia: “olha, você tem
que vir aqui para discutir as suas questões tanto a questão da educação
como a questão do lazer”, só que aqui é todo um processo de discussão
demorado e eu tenho que ver o que você quer, o que ela quer, um
processo de democracia mesmo. Porque o OP também tem essa
questão democrática de abrir mão da sua posição política, por conta do
outro (Equipe do Orçamento Participativo).
A questão do orçamento comparece de qualquer forma como um
processo decisivo para a se pensar as políticas públicas hoje e que segundo
a proposta aprovada na conferência municipal toca na dificuldade que é
identificar e acompanhar os recursos que são destinados à infância nas
diferentes áreas de políticas públicas. De certa forma essa preocupação
351
transpõe a temática da intersetorialidade para o campo do orçamento das
políticas públicas.
Algumas das dificuldades em torno da questão orçamentária,
sobretudo, nas políticas voltadas para a infância decorrem também da
prevalência da lógica imediatista que adquire contornos bem acentuados e
forças de sustentação política no papel desempenhado pelas organizações
não-governamentais na execução dos projetos assistenciais nesta área.
Investir na consolidação de serviços implica reverter essa lógica e criar
compromissos não perenes e pontuais, mas, de fato, consolidar uma rede
com nítido caráter público.
A dificuldade é o entendimento dos Vereadores, da Câmara
como um todo, quanto à importância dessa política para Niterói. Volto a
dizer que cai lá naquela coisa que eu disse no começo da entrevista,
sobre o ufanismo, isso é muito difícil para Niterói. Niterói vai ter que
superar esse desafio. Então, um vereador que é de um município que
detém os melhores títulos, como é que ele vai trabalhar em uma política
que só fala das mazelas? Por isso, acredito que esteja no começo e, ao
mesmo tempo, não se operacionaliza essa política em termos financeiros
para que ela justifique a ampliação desses recursos. Se você nunca
gasta aquele dinheiro, mesmo que seja pouco, mas mesmo assim você
não consegue executar (gastar aquele valor), por que é que eu vou te
dar mais? Então é um pouco mais complexa essa situação. Você não
consegue gastar porque você não consegue mostrar fragilidade. Se
você não consegue mostrar fragilidade, não consegue que sejam
aprovados projetos para combater aquela fragilidade. É um ciclo
absurdo e vicioso. Além de tudo, Niterói ainda recebeu o título de
“Prefeito Amigo da Criança”, mas foram a partir de alguns critérios muito
genéricos, e puxados muito pela Educação. A Educação puxa muito por
isso, com certeza. Mas a pré-escola não é o mesmo meio da Educação
fundamental.
A ampliação para o Fundo Municipal da Infância e
Adolescência, uma das razões para que não se amplie muito esse fundo
é assim: o fundo, como ele só apóia projetos, só pode apoiar projetos,
baseado na Lei 4.320, o apoio desse projeto tem que se tornar uma
política pública, então, lá na frente, torna-se um gasto para o município
(Representante de ONG, Membro do Conselho Municipal da Criança e
do Adolescente e do Fórum DCA).
As infâncias que emergem desses processos na cidade, da
combinação
de
diferentes
experiências
de
intersetorialidade,
são
profundamente marcadas pelas contradições de uma cidade onde as
políticas públicas estão ainda, de forma recente, construindo suas histórias,
352
seus encontros e consolidando ou expandindo suas redes. Esse percurso
revela que as políticas para a infância estão sendo construídas em
consonância com a própria infância da política na cidade, com sua
capacidade infantil de nomear, de criar e de repetir por várias vezes as
tentativas que a descontinuidade das políticas públicas, a hegemonia
neoliberal e as cristalizações do poder na realidade local, reiteradamente,
repõem ao lugar de “recomeço”. Nesta trajetória infantil alguns intelectuais
apostam numa construção coletiva, pautada nas contradições da própria
esfera política em suas diferentes amplitudes: político-partidária, societária,
institucional e territorial; propondo e construindo possibilidades
relacionamentos mais solidários, éticos e potencialmente criativos.
de
353
Considerações finais.
As experiências intersetoriais em Niterói foram se desenhando a partir
da combinação das particularidades das próprias políticas públicas, tomadas
em suas contradições e dinâmicas, ou seja, enquanto processos nos quais
as lutas sociais ganham expressão em torno das possibilidades de controle
social sobre os modos de sociabilidade e reprodução material das frações da
classe trabalhadora. Deste modo, compreendemos a emergência dessas
experiências como resultantes das disputas dos diferentes sujeitos coletivos
em relação aos significados que a educação, a saúde e a assistência social
devem ter enquanto formas de garantia das condições objetivas e subjetivas
necessárias à continuidade do modo de viver, de localização na esfera da
produção e de participação nas diferentes instâncias da vida social. Dizem
respeito à constituição da reprodução social, em sentido amplo, das
condições de existência dos viventes.
Condições marcadas por processos institucionais contraditórios que,
ao mesmo tempo em que integram as formas de subsunção da vida aos
imperativos do capital, produzindo subjetividades conformistas à lógica do
consumo e da acumulação incessante, também potencializam e constroem
relações solidárias, desejos e esperanças impregnados por uma experiência
coletiva e com sentidos humanizantes. As políticas públicas encerram essas
possibilidades não alternadamente, mas como unidade de um mesmo
processo de vida e reprodução da vida. As práticas sociais são adensadas
pelas construções cotidianas nas quais as instituições públicas e privadas
participam de modos particulares da reprodução dos valores hegemônicos e
da produção da contra-hegmonia, realçando e esmaecendo as fronteiras do
público e do privado na construção dos novos espaços públicos que surgem
a partir da variedade de ações e formas de organização e manifestação de
interesses das classes sociais.
As políticas públicas em Niterói caminharam com elementos comuns,
mas em ritmos e circunstâncias diferenciadas. A trajetória da política de
354
saúde expressa a construção de um modelo assistencial no qual a
concepção de integralidade dos serviços conseguiu ser traduzida em uma
experiência de organização da sua rede sintonizada à dinâmica particular de
cada território. Neles os modos de vida das frações da classe trabalhadora
puderam ser considerados em processos de trabalho que cada vez mais
transbordavam para outras áreas das políticas públicas com um nítido
sentido de constituição de novos espaços públicos. Constituiu-se, portanto,
em uma experiência que não se restringiu aos territórios e aos
relacionamentos
equipamentos
circunscritos
de
saúde,
ao
pelas
práticas
contrário,
tais
institucionalizadas
equipamentos
dos
foram
gradativamente sendo atravessados pelas práticas sociais dos viventes,
assumindo feições cada vez mais públicas.
Não se trata de desconsiderar a existência e a força das práticas
hospitalocêntricas e de subordinação aos sabres médicos, mas de
reconhecer que a disputa nesta área produziu vetores que potencializaram a
construção de uma saúde pública mais próxima dos interesses das frações
da classe trabalhadora e dos diferentes segmentos sociais que se utilizam
dos serviços de saúde. As Unidades Básicas de Trabalho e a articulação
territorial entre as policlínicas e o Programa Médico de Família são
expressões desses vetores, condições objetivas a partir das quais a
intersetorialidade encontrou sustentação nas práticas profissionais e sociais
já em curso nos territórios.
A política de assistência trilhou um percurso mais difícil, em razão de
encontrar condições mais adversas que as demais políticas setoriais, muito
embora dispusesse de pressupostos e diretrizes, advindos da Política
Nacional de Assistência Social e do Sistema Único de Assistência Social,
que encurtaram o processo de valorização da questão territorial para se
pensar a dimensão territorial da oferta de seus serviços. A dificuldade residiu
na articulação entre os interesses públicos e privados na condução das
ações, o que não representou uma separação nítida e precisa, mas,
sobretudo, práticas nas quais um se confundia ou assumia as prerrogativas
355
do outro. A ausência de equipamentos públicos já em funcionamento e de
profissionais concursados não possibilitaram o enraizamento objetivo e
subjetivo das práticas assistências nos territórios com a mesma magnitude,
ou próxima, ao que ocorreu na área da saúde. A presença das ONGs, ainda
que não deva ser tomada como expressão fechada de um único padrão de
atuação, pois comporta também contradições importantes, conforme
identificamos ao longo da pesquisa, sobretudo no processo de constituição
das redes, contribuiu, sobretudo, para retardar a constituição de uma rede
sócio-assistencial pública e dificultar a produção de uma cultura profissional
mais próxima e sensível à dinâmica dos territórios.
Diante de seu curto percurso, no entanto, se consolidou como uma
área que a partir da natureza de seus programas, em particular o Programa
Bolsa Família, contribuiu para a expansão das ações intersetoriais, ainda que
não tenha tido nos seus serviços e projetos uma possibilidade com a mesma
intensidade diante das próprias alternâncias e descontinuidades das equipes
e instituições.
Já em relação à política de educação observamos que a construção e
expansão da rede municipal esteve diretamente associada ao processo de
democratização do acesso à educação escolarizada. A partir de processos
de gestão mais sintonizados às lutas travadas intelectual e politicamente no
campo da educação e de suas contribuições para a construção de um
determinado projeto societário a rede municipal passou a ser orientada pela
perspectiva de encontrar a cidade, contribuindo para que ela se tornasse não
apenas espaço, mas território vivo de experiências educadoras. Para tanto
viveu de forma intensa em um curto período de tempo processos que nas
demais áreas já se forjavam com mais lastro, como a construção do Plano
Municipal de Educação e a realização das duas únicas conferências
municipais da história da cidade, ainda que com dinâmicas diferentes.
A educação infantil ganhou uma visibilidade na cidade na medida em
que convergiram diferentes tensões e momentos da própria área no
processo de organização de sua rede, revelando as dificuldades de
356
condução de uma política que nitidamente voltada para a democratização do
acesso esbarrou na complexa trama de interesses e práticas sociais nas
quais a mobilização social, o comunitarismo, a cooptação e a expansão
privada da filantropia religiosa não produziram consensos suficientes para
dar um padrão político-pedagógico comum ao esforço de reconhecimento da
cidadania da infância na cidade.
A função desempenhada pelos profissionais da Coordenação de
Educação e Saúde da FME ganhou visibilidade pelo sentido político de sua
percepção quanto às necessidades e urgência das práticas intersetoriais.
Muito embora elas já se desenhassem na organização dos ciclos, no Plano
Municipal, na Proposta Pedagógica da rede e, sobretudo, nas ações da
educação infantil e da educação especial – nesta área, em particular, com
uma presença já reconhecida nas ações intersetoriais -, foi a partir da
atuação desses profissionais que a educação encontrou outros territórios nos
quais as escolas se encontravam, mas cujas relações com os demais
profissionais das políticas públicas não chegou a se desenhar de forma tão
ampla.
As construções das redes de serviços públicos da educação, saúde e
assistência social e as articulações dos seus profissionais a partir de uma
experiência que apontava para a superação de uma lógica fragmentada de
enfrentamento dos problemas sociais produziram as condições a partir das
quais a intersetorialidade ganhou a cidade como experiência instituinte. Não
por ter representado o novo, mas pelo conteúdo político que procurou forjar
como espaço não apenas de gerenciamento das ações públicas, mas por
defender a dimensão pública dessas ações, interagindo nos territórios com
os viventes, seus dilemas, suas necessidades e sua cultura, constituindo-se
em experiência instituinte exatamente por apontar para outras possibilidades
de sociabilidade.
Em uma cidade que valoriza e preza os indicadores de qualidade de
vida alcançados o desafio que se coloca para o campo das políticas públicas,
sem desconsiderar a forte cultura de presença das instituições privadas na
357
oferta de serviços sociais, é o de assegurar essa qualidade de vida para
todos. A democratização da educação torna-se um pressuposto básico deste
processo e que vem sendo construída com a afirmação da condição
educadora da cidade para além de um discurso institucional, mas como
prática sustentada nas proposições da política educacional produzidas pelos
profissionais da rede municipal.
Os planos e as propostas voltados para o fortalecimento desta
concepção são instrumentos importantes e não devem se restringir a uma
determinada área. A contribuição da experiência intersetorial para a cidade
está também no plano político, ou seja, em relação à incorporação desse
princípio organizativo das políticas públicas e da relação do Estado com a
sociedade civil para que se estabeleçam outras possibilidades de
apropriação dos equipamentos e dos próprios espaços públicos. A
intersetorialidade apoiada na valorização das dinâmicas dos territórios pode
fortalecer a dimensão de uso (AGAMBEN, 2007) das políticas públicas na
cidade, transformando os fluxos, as paisagens e os encontros em formas de
sociabilidade que não aquelas que progressivamente transformam o acesso
aos serviços como acesso à condição de consumo.
As políticas para a infância, decorrentes das diferentes redes e das
mudanças operadas na cidade em relação à expansão de novos espaços
públicos, assim como a tentativa de consolidação de uma efetiva esfera
pública com a dinâmica das conferências, uma presença mais efetiva dos
profissionais e dos grupos sociais organizados nos conselhos de direito e de
políticas, a continuidade e fortalecimento da experiência de orçamento
participativo, acabam ressaltando os traços da vida urbana que na cidade lhe
imprimem a perspectiva de viver uma infância da política. Um momento em
que a esfera da reprodução social comporte experiências instituintes não
apenas no plano educacional, mas nos modos de se pensar as políticas
públicas, a infância e de viver na cidade. Dimensões que se não superarem
os hibridismos de uma cidade que carrega fortes marcas culturais,
econômicas e sociais da subordinação ao tempo veloz e globalizado de
358
nossa época ao menos possam lhe favorecer prosseguir criativa e capaz de
produzir espaços de esperanças e de encontros.
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379
ANEXO 1
Proposta do Curso de Extensão Universitária “A interface das políticas
sociais de educação, assistência e de atenção à criança e ao
adolescente no município de Niterói”.
380
UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
FACULDADE DE SERVIÇO SOCIAL
Projeto de Extensão Educação Pública e Serviço Social
“A interface das políticas sociais de educação, assistência e de atenção à criança e ao
adolescente no município de Niterói”.
CH: 45 horas. 30 horas de aula e 15 de atividade de campo.
Professores responsáveis:
Ney Luiz Teixeira de Almeida – Doutorando em Educação pela UFF e professor assistente da
Faculdade de Serviço Social da UERJ.
Márcia Nico Evangelista – Mestranda em Educação pela UFF e professora da Fundação
Municipal de Educação de Niterói.
Rosana Ribeiro – Especialista em Políticas Sociais e assistente social da Fundação Municipal
de Educação de Niterói.
Justificativa:
Este curso está sendo oferecido como parte das Atividades Programadas dos cursos de
Mestrado e Doutorado em Educação da UFF de Márcia Nico Evangelista e Ney Luiz Teixeira
de Almeida, respectivamente, sob a orientação da Professora Doutora Célia Frazão Soares
Linhares. Constitui também parte do esforço de sistematização da experiência de
intersetorialidade do Núcleo de Saúde e Educação da Fundação Municipal de Niterói a partir
do território acompanhado pela Professora Rosana Ribeiro. O curso está sendo oferecido
através de uma parceria entre o Projeto de Extensão Educação Pública e Serviço Social da
Faculdade de Serviço Social da UERJ, o Programa ALEPH – Formação dos Professores da
Educação da Faculdade de Educação da Universidade Federal Fluminense e a equipe do
Núcleo de Saúde e Educação da Fundação Municipal de Educação de Niterói.
Objetivos:
Refletir teoricamente sobre os processos sociais e institucionais em curso hoje de
interface das políticas de educação, assistência e de atenção à criança e ao
adolescente no município de Niterói.
Desenvolver atividades investigativas sobre a interface das políticas de educação,
assistência e de atenção à criança e ao adolescente no município de Niterói e a
construção do Plano Municipal de Educação em articulação com as atividades de
pesquisa coordenadas pelos professores responsáveis pelo curso.
Sistematizar a experiência de intersetorialidade desenvolvida pela Fundação
Municipal de Educação de Niterói.
381
Vagas: 24.
Metade para alunos ou profissionais de Serviço Social e metade para alunos de pedagogia e
professores.
Inscrição e Seleção:
As inscrições deverão ser realizadas por e-mail no período de 28 a 30 de julho.
Resultado: 06 de agosto.
Os interessados deverão enviar mensagem de e-mail para [email protected] com
arquivo anexado em editor de texto Word no formato RTF. Neste arquivo devem constar:
1- Identificação do interessado: nome completo, condição (aluno ou profissional de qual
área), vinculação institucional, endereço de residência completo, telefones de contato (fixo e
celular se tiver), e-mail de contato.
2- Breve apresentação de sua trajetória acadêmica e/ou profissional.
3- Texto justificando o interesse em participar do curso identificando as possibilidades de
contribuição do mesmo para a sua formação e/ou atuação profissional.
4- Indicação da disponibilidade de horário para a realização das atividades de campo.
Obs.: As
Dias, horário e local: Terça-feira das 14:00 às 16:00 hs na UFF.
Conteúdo e cronograma:
19/08/08 – Estado e Sociedade civil.
Abordar os conceitos de Estado e Sociedade Civil problematizando a tendência a dicotomizar
essa relação. Trabalhar o conceito de Estado ampliado em Gramsci. Levantar elementos para
se pensar a relação Estado-Sociedade no que diz respeito à dinâmica das políticas públicas,
constituição dos sujeitos sociais e políticos e com vistas a uma aproximação dessa relação na
realidade local em Niterói.
26/08/08 – Investigação, sistematização e narrativas.
Abordar os significados da sistematização e das narrativas como modalidades de investigação
da realidade social que situam a centralidade da experiência dos sujeitos no processo de
apreensão da realidade, estabelecendo um diálogo entre sujeitos que se propõem a
produzirem e compartilharem olhares sobre trajetórias profissionais que não se desvinculam
das trajetórias de vida e sociais de seus interlocutores. Orientar os participantes com relação
aos processos de entrevista.
02/09/08 – Política educacional e experiências instituintes em educação.
Abordar as tendências da política de educação no país e os projetos societários em disputa.
As principais contradições presentes na área. Problematizar a compreensão da política
educacional em sua relação com a educação como dimensão da vida social. O significado das
experiências instituintes em educação. Orientar os participantes quanto à compreensão da
dinâmica das experiências instituintes como unidade contraditória e não dicotômica.
09/09/08 – A política de atenção à criança e ao adolescente.
Abordar a política de atenção à criança e ao adolescente no Brasil como campo de tensão.
Problematizar suas formas de institucionalização e dimensões legais. Apresentação de como
as redes instituicionais dessas políticas estão estruturadas no município. Orientar os
382
participantes para que compreendam as políticas públicas como campos discursivos e de
práticas em disputa e não apenas em suas nuances legais.
16/09/08 - A política de assistência social.
Abordar a política de assistência social no Brasil como campo de tensão. Problematizar suas
formas de institucionalização e dimensões legais. Apresentação de como as redes
instituicionais dessas políticas estão estruturadas no município. Orientar os participantes para
que compreendam as políticas públicas como campos discursivos e de práticas em disputa e
não apenas em suas nuances legais.
23/09//08 – A política de educação no Município de Niterói e a experiência de
intersetorialidade.
Abordagem da trajetória de construção da experiência de intersetorialidade em Niterói. A
vinculação à trajetória das administrações petistas. A dimensão profissional e gerencial da
experiência. A dimensão territorial. Histórico e estrutura das ações. Apresentação e
mapeamento da rede de estabelecimentos educacionais. Orientar os participantes quanto ao
processo de sistematização da experiência.
30/09/08 – Cidade, infância e política. Políticas Públicas, Intersetorialidade e
Territorialidade.
Abordar os conceitos de cidade, infância e política de forma a ampliar as possibilidades de
compreensão desses fenômenos na dinâmica social e de seus relacionamentos com relação à
constituição de campos de ação social via políticas públicas na dinâmica da relação entre
Estado e Sociedade Civil. Problematizar o paradigma das cidades educadoras e a da infância
como metáfora política. Orientar os participantes para compreender de forma mais ampla as
expressões desses conceitos na realidade local. Abordar a tendência de organização e gestão
das políticas públicas a partir dos conceitos de intersetorialidade e territorialidade. Orientar os
participantes para a compreensão de como esses conceitos encerram possibilidades diferentes
em relação à dinâmica da relação entre Estado e Sociedade Civil.
07/10/08 – O plano Municipal de Educação.
Abordar o significado legal e político do Plano Municipal de Educação.Abordar o processo
de elaboração do Plano Municipal de Educação de Niterói do ponto de vista da relação
Estado e Sociedade Civil e de sua relação com a trajetória das administrações municipais
petistas e da política de educação de educação. Orientar os participantes para a
problematização dessa experiência em suas possibilidades instituintes.
21/10/08 – Projeto político pedagógico.
Abordar o projeto político pedagógico como um processo institucional que possui um
potencial instituinte e articulador das relações entre a educação com a dinâmica da cidade e
das demais dimensões da vida social. Orientar os participantes a pensar o potencial
instituinte da construção do PPP.
28/10/08 – Controle social nas políticas públicas: o papel dos Conselhos.
Abordar os Conselhos Gestores de políticas como modalidades de democratização da relação
entre Estado e Sociedade Civil. Problematizar sua trajetória no Brasil e histórico na realidade
local em Niterói. Orientar os participantes para resgatarem sua dinâmica, composição e
atuação em Niterói.
383
04/11/08 – Financiamento das políticas públicas.
Abordar as principais formas de financiamento das políticas públicas no país hoje. O papel e
composição dos fundos de políticas. O orçamento e a gestão orçamentária das políticas
públicas e em particular em Niterói. Orientar os participantes do curso para levantarem e
analisarem os orçamentos das políticas públicas em Niterói e a particularidade do Orçamento
Participativo na Cidade de Niterói.
11/11/08 – Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados.
18/11/08 – Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados.
25/11/08 – Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados.
02/12/08 – Debates sobre as entrevistas e levantamentos realizados.
09/12/08 – Entrega do trabalho.
16/12/08 – Avaliação e devolução comentada dos trabalhos.
Condução pedagógica:
O curso será realizado de forma a estabelecer um diálogo entre os professores coordenadores
e os participantes visando uma aproximação crítica e reflexiva sobre a realidade das políticas
públicas em Niterói. Os temas propostos serão debatidos a partir de textos elaborados pelos
próprios professores e com o apoio de bibliografia pertinente aos assuntos abordados. Ao
longo do curso os participantes desenvolverão atividades de levantamento de dados e
realização de entrevistas como parte das atividades do próprio curso em articulação com as
pesquisas dos professores coordenadores assim como com o processo de sistematização da
experiência de intersetorialidade da equipe do Núcleo de Educação e saúde da Fundação
Municipal de Educação.
Avaliação:
Ao final do curso os participantes deverão entregar um trabalho com cerca de 8 páginas
analisando a partir dos conteúdos vistos no curso a articulação das políticas públicas no
município de Niterói ou o processo de construção do Plano Municipal de Educação.
Certificado:
Serão considerados aprovados e receberão o certificado do curso os participantes que
integralizarem 80% de presença nas aulas, realizarem as atividades de entrevista e
levantamento de dados e entregarem o trabalho final do curso.
384
ANEXO 2
Mapa da Cidade de Niterói.
385
386
ANEXO 3
Mapa da Rede Física de Saúde do Município de Niterói.
387