XLV CONGRESSO DA SOBER
"Conhecimentos para Agricultura do Futuro"
BIODIESEL: UM OLHAR PARA O FUTURO COM BASE NOS 30 ANOS DO
PROALCOOL
LAURA FERNANDES GARCIA; MARCO ANTÔNIO CONEJERO; MARCOS FAVA
NEVES.
USP-PENSA, RIEIRÃO PRETO, SP, BRASIL.
[email protected]
APRESENTAÇÃO ORAL
ADMINISTRAÇÃO RURAL E GESTÃO DO AGRONEGÓCIO
“BIODIESEL: UM OLHAR PARA O FUTURO COM BASE NOS 30
ANOS DO PROALCOOL”
Grupo de Pesquisa: 2- Administração Rural e Gestão do Agronegócio
Resumo
O presente artigo tem por objetivo central investigar a viabilidade da implantação de um
Programa do Biodiesel no Brasil. Para isso será inicialmente realizada uma pesquisa histórica
concernente ao Proálcool, dando enfoque às políticas governamentais que balizaram o
programa, seus sucessos e insucessos. Em etapa posterior, realiza-se um estudo acerca da
competitividade do Subsistema Agroindustrial do álcool hoje no país, de acordo com o
modelo elaborado pela Dra. Elizabeth M. M. Q. Farina. Este modelo divide o mercado em
quatro ambientes: Competitivo, Tecnológico, Organizacional e Institucional. As duas etapas
citadas objetivam estudar, comparativamente às medidas adotadas no Proálcool e à evolução
no mercado do álcool combustível, quais são as analogias passíveis de serem feitas com o
mercado de biodiesel atualmente.
Palavras-chaves: Biodiesel; Competititvidade; Proálcool; Viabilidade.
Abstract:
The present article has for central objective to investigate the viability of the implantation of a
Program of the Biodiesel in Brazil. For this, initially will be realized an historical research of
Proálcool, giving approach to the governmental politics that had based the program, its
successes and failures. In posterior stage, a study concerning to the competitiveness of the
Agro-industrial Subsystem of the alcohol, currently in this country, in accordance with the
model elaborated by the Phd. Elizabeth M. M. Q. Farina. This model divides the market in
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four environments: Competitive, Technological, Institucional and Organizacional. The two
cited stages focus on the study of, comparativily to the measures adopted in Proálcool and to
the evolution in the market of the alcohol, which are the passíveis analogies to be done with
the market of biodiesel currently.
Key Words: Biodiesel, Competitiviness, Proalcohol, Viability.
1. Introdução
Um importante passo no planejamento estratégico de uma empresa de energia é o
desenho de diferentes cenários envolvendo o futuro energético do mundo. Jain (2000) afirma
que sem levar em consideração as influências ambientais relevantes, uma companhia não
consegue desenvolver suas estratégias.
Com o passar dos anos, muito se tem dito a respeito do esgotamento das reservas de
petróleo e da prejudicial dependência mundial relativamente a esse combustível. De fato,
segundo dados da World Coal Institute (2005), aproximadamente 80% da demanda mundial
de energia é atendida por recursos fósseis.Além disso, surgem às vistas do mundo o grande
potencial de desenvolvimento econômico assumido por países como China e Índia, ambos
extremamente populosos, com grandes territórios e conseqüentemente com altos níveis de
exigência energética.
Outro fator ligado novamente ao petróleo são os preços elevados atingidos por ele e
que não fazem menção a uma redução significativa. O continuísmo dos conflitos no Oriente
Médio deixa cada vez mais longe o consenso de baixa dos preços. Pode-se dizer que as
reservas atuais de petróleo giram entre 950 bilhões e 1 trilhões de barris, as quais, com a
manutenção do consumo no nível atual, seriam suficientes para suprir a demanda por mais 41
anos. Além disso, poucas são as regiões produtoras de petróleo e estas, na sua grande maioria,
abrigam países que vivem uma instabilidade política. Qualquer anormalidade nestas regiões
acaba gerando incertezas que se refletem no preço e na oferta do produto (ENGINEERING
AND MINING JOURNAL, 2005).
Mais um agravante são os efeitos ambientais causados por tantos anos de utilização do
petróleo. Um conjunto de fenômenos extremos da natureza traz à luz a preocupação com meio
ambiente, poluição, aquecimento global, emissão de gases do efeito estufa.Assim,em 1992
realizou-se a Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento no
Rio de Janeiro, e em 1997 aprovou-se o Protocolo de Quioto que, de acordo com o Relatório
da Organização Nações Unidas, tem o objetivo de, por meio de uma série de medidas e
políticas adequadas a cada país, atingir metas como:
• O aumento da eficiência energética em setores relevantes da economia nacional;
• A proteção e o aumento de sumidouros e reservatórios de gases de efeito estufa (...);
• A promoção de formas sustentáveis de agricultura à luz das considerações sobre a
mudança do clima;
• A pesquisa, a promoção, o desenvolvimento e o aumento do uso de formas novas e
renováveis de energia, de tecnologias de seqüestro de dióxido de carbono e de tecnologias
ambientalmente seguras, que sejam avançadas e inovadoras.
Assunto também constantemente presente nas pautas internacionais, e que em boa
parte deriva dos problemas expostos até agora, é o desenvolvimento sustentável. Em 1973, o
canadense Maurice Strong lançou o conceito de ecodesenvolvimento, cujos princípios foram
formulados por Ignacy Sachs. Para ele, os caminhos que culminariam com o desenvolvimento
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seriam: satisfação das necessidades básicas; solidariedade com gerações futuras; participação
da população envolvida; preservação dos recursos naturais e meio ambiente; elaboração de
um sistema social que garanta emprego, segurança social e respeito às diferentes culturas;
programas de educação.Os debates em torno do ecodesenvolvimento abriram espaço ao
conceito de desenvolvimento sustentável e em 1987, a Comissão Mundial da ONU sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento apresentou um documento conhecido por relatório
Brundtland. Este diz que “Desenvolvimento sustentável é desenvolvimento que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem
suas próprias necessidades”.
Diante do exposto até agora não se mostra muito difícil compreender que existe a
necessidade de busca e desenvolvimento de novas fontes de energia que possam “sustentar” o
planeta em substituição ao petróleo.
Pulando agora para dentro dos limites territoriais brasileiros podemos encontrar no potencial
energético do agronegócio do Brasil uma grande vantagem comparativa do país relativamente
à grande maioria das nações do mundo. No Brasil, cerca de 43,9% da Oferta Interna de
Energia tem origem em fontes renováveis, enquanto que no mundo essa taxa é de 13,6% e nos
países desenvolvidos é de apenas 6%. Dessa participação da energia renovável, 14,4 pontos
percentuais correspondem à geração hidráulica e 29,4 a biomassa. Os 56,1% restantes da OIE
vieram de fontes fósseis e outras não renováveis (MME, 2005).
Não raro é ligar a televisão ou abrir os jornais e encontrar notícias sobre o álcool
combustível da cana de açúcar, sendo o Brasil um exemplo mundial de sucesso na produção e
utilização de um combustível alternativo e sustentável.
O Proálcool alcançou êxito rápido e serve como modelo para implantação de novas
formas de energia em todo o mundo. É neste contexto que surge a implantação da tecnologia
do biodiesel. Surge como uma possibilidade de adoção de novos insumos para a produção de
energia utilizando-se de um modelo já consolidado de políticas e ações estratégicas : aquelas
adotadas no Proálcool. Os erros foram detectados e alternativas a eles podem ser aplicadas.
Os passos certos podem ser repetidos e ainda aperfeiçoados.
2. OBJETIVOS/ METODOLOGIA
2.1 - Objetivos
O presente trabalho tem por objetivo central fazer um estudo da competitividade do
álcool combustível, analisando-o conforme os ambientes tecnológico, institucional,
organizacional e competitivo, de maneira a contribuir com a formulação de um conjunto de
possíveis ações estratégicas para a implementação do programa do biodiesel no Brasil.
Para que se possa atingir esse objetivo central foi inicialmente realizada uma pesquisa
exploratória do mercado de álcool combustível sob a ótica da seqüência de fatos e políticas
que conduziram a criação e consolidação do Programa Nacional do Álcool, popularmente
conhecido como Proálcool.
2.2 - Procedimentos metodológicos
Conforme as orientações do estudo da Selltiz et al. (1965), os objetivos de uma
pesquisa podem ser agrupados em três grandes blocos: i) familiarizar-se com o fenômeno de
estudo ou conseguir uma nova compreensão deste, de maneira a poder formular um problema
de pesquisa mais preciso ou criar novas hipóteses; ii) apresentar precisamente as
características de uma situação, um grupo ou um indivíduo específico (com ou sem hipóteses
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específicas iniciais a respeito da natureza de tais características); iii) verificar a freqüência
com que algo ocorre ou com que está ligado a alguma outra coisa (geralmente, mas não
sempre, com uma hipótese inicial específica); iv) verificar uma hipótese de relação causal
entre variáveis.
De acordo com o apresentado acima, pode-se dizer que a partir do conhecimento
aprofundado do Programa Nacional do Álcool é possível ligá-lo ao atual mercado de
biocombustíveis em seus pontos de interesse para a implementação do Biodiesel.
A pesquisa exploratória é adequada à compreensão dos acontecimentos do Proalcool
na medida em que ela é indicada para casos nos quais é importante identificar cursos
relevantes de ação ou obter dados adicionais antes que se possa desenvolver uma abordagem.
Ao mesmo tempo, essa pesquisa de natureza exploratória também é qualitativa, e esta se
caracteriza por dar maior foco na compreensão dos fatos do que propriamente na sua
mensuração (LAZZARINI, 1997).
Dentro deste contexto, o atual trabalho fará uso do método de estudos de caso, o qual
se propõe a investigar um fenômeno contemporâneo – o Proálcool - dentro do seu contexto
real onde os limites entre o fenômeno e o contexto não são claramente percebidos. Isto será
feito por meio do uso de múltiplas fontes de evidência como arquivos, documentos,
observação etc. (YIN, 1989).
A essência de um estudo de caso é que ela tenta esclarecer uma decisão ou um
conjunto de decisões: os motivos pelas quais foram tomadas, como foram implementadas e
com quais resultados (SCHRAMM, 1971 apud YIN, 1989). No trabalho em questão, o
conjunto de decisões, resultados e fluxos gerados serão extraídos do Proálcool para que se
possa alcançar o objetivo central de encontrar possíveis aplicações ao caso do Biodiesel.
Segundo BONOMA (1985), os estudos de caso se encaixam em situações de alta realidade e
baixa integridade de dados onde o fenômeno estudado não pode ser facilmente dissociado do
seu contexto real.
A abordagem exploratória, com base em dados secundários, deu-se a partir de revisão
bibliográfica, levantamento de informações e dados documentais em artigos de revistas
especializadas, sites de internet, congressos e seminários, jornais.
A análise histórica do Proalcool permitiu que o estudo de caso tenha a seguinte
estrutura:
• Breve descrição da situação do mercado de álcool combustível anteriormente à
implantação do programa;
• Motivos que levaram à adoção do programa;
• Período de implantação do Proálcool, dando destaque às políticas adotadas pelo governo
para que se pudesse viabilizar a produção, estimular o mercado consumidor e adaptar a
matriz energética ao novo cenário nacional e internacional do petróleo.
Posteriormente, para o estudo da atual situação do álcool combustível,será realizado o
já citado estudo de ambientes. Os ambientes analisados serão respectivamente: Institucional,
Competitivo e Tecnológico juntamente com os aspectos organizacionais incorporados em
todos eles. A etapa final se dedicará a listar as ações estratégicas para a implementação do
biodiesel de acordo com as lições aprendidas no Proálcool e com a análise de competitividade
proporcionada pela descrição dos quadros de ambientes.
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3. REFERENCIAL TEÓRICO
3.1 – Economia dos Custos de Transação
Esta etapa do presente trabalho tem por objetivo central realizar uma revisão acerca da
Nova Economia Institucional, em especial, da Economia dos Custos de Transação, além de
detalhar a forma como as duas teorias se ligam e podem ser estendidas a ponto de explicar a
organização de sistemas produtivos, separar cada um deles em um conjunto de ambientes e
dessa forma realizar um estudo de competitividade do sistema estudado.
Vale começar ressaltando que tanto a NEI como a ECT são ambas duas visões
derivadas da Teoria da Organização Industrial (OI).
De acordo com Bueno (2004), a principal proposição da NEI é que as instituições de
uma sociedade se formam por meio de complexos processos de negociação entre indivíduos e
grupos de indivíduos, e neste tipo de formação de um “contrato” tentam diminuir os custos de
transação existentes. Em sua gênese, a NEI contou com a contribuição de John R. Commons,
Knight, e Bernard e Hayek. Foi Ronald Coase, no entanto, quem alicerçou a estrutura que
posteriormente seria enriquecida e transformada na Nova Economia Institucional. A base
seria uma nova visão da firma, “que passa de um mero depositário da atividade tecnológica de
transformação do produto para um complexo de contratos regendo transações internas”
(AZEVEDO, 1997).
As contribuições quanto à assimetria de informações foram dadas pela construção da
“Economia da informação”, estruturada principalmente por George Akerloff, Michael Spence
e Joseph Stiglitz. Os autores apontaram para problemas contratuais derivados da premissa
básica de uma transação econômica: ela possui dois lados e a informação muitas vezes não é
simetricamente distribuída entre ambos.
Arrow também contribui ao promover a ligação entre a assimetria de informação e o
aparecimento das organizações; Simon sistematiza a racionalidade limitada dos agentes
econômicos; Alchian e Demsetz (1972) associam a questão dos direitos de propriedade à
gênese da firma. Por fim, Williamson (1975) e Klein et al. (1978) conseguem, ao atribuir
dimensões às transações, consolidar a NEI como um paradigma. Williamson contribui
principalmente ao introduzir o elemento da especificidade dos ativos.
De maneira extremamente simplificada, a NEI tem como ênfase a explicação das
diferentes formas organizacionais existentes no mercado e seus diferentes arranjos contratuais
mais adaptados a cada uma delas, dando destaque à importância do Ambiente Institucional
para a análise de macroinstituições, e das Instituições de Governança, para as
microinstituições.
De maneira geral, a ligação entre NEI e ECT pode ser feita na medida em que uma
transação ocorre: dois agentes (firmas), ao realizarem uma transação econômica, devem
pensar em toda e qualquer forma de comportamento oportunista passível de ser assumido pelo
outro. Ao fazê-lo, estão recorrendo às restrições informais (costumes, tradições, reputação) e
formais (leis, constituições) ditadas pelas instituições, para que assim se possa elaborar um
contrato minimizador de riscos e de custos que firma a transação.
Tomando como foco agora apenas a Economia dos Custos de Transação, ela tem como
premissa básica dois fatores: a racionalidade limitada dos agentes e a possibilidade de que
eles assumam comportamento oportunista. No primeiro deles, rejeita-se a hipótese neoclássica
de que os agentes econômicos são perfeitamente racionais e maximizadores de lucro. Logo,
embora o ser humano aja baseado em sua razão ela não abarca todos os eventos possíveis, o
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que culmina com a geração de contratos incompletos. O oportunismo, já explorado na
Economia da Informação, é desenvolvido agora por Williamson em níveis gradativos.
Em suma, unindo as idéias de incompletude contratual, oportunismo e racionalidade
limitada, “a importância do pressuposto comportamental de oportunismo está na possibilidade
de surgimento de problemas de adaptação decorrente da incompletude dos contratos. A
racionalidade limitada implica contratos incompletos e, consequentemente, renegociações
futuras. O oportunismo implica que as partes podem se aproveitar de uma renegociação,
agindo aeticamente e, por conseqüência, impondo perdas à(s) sua(s) contraparte(s) na
transação” (FARINA et al., 1997).
Já apontados os principais pontos que norteiam NEI e ECT, será agora explorado
como estas teorias se prestam a caracterizar a organização de sistemas produtivos como
estruturas eficientes de coordenação, as transações associadas e o ambiente institucional de
regulação desta forma organizacional.
3.2 - Organização Industrial e Competitividade de SAG’s
Inicia-se apresentando a noção do que se entende por sistema agroindustrial (SAG).
Segundo Zylbersztajn (2000), o estudo dos sistemas agroindustriais “vai desde o desenho de
políticas públicas até arquitetura de organizações e formulação de estratégias corporativas”. O
autor afirma ainda que o SAG, “embora com diferentes vestimentas e enfoques, apresentam
como denominador comum a percepção de que as relações verticais de produção ao longo das
cadeias produtivas devem servir de balizador para a formulação de estratégias empresariais e
políticas públicas”.
É desta série de relações verticais presentes no sistema que emergem os custos de
transação e é entre elas que se firmam uma série de contratos. As instituições participam do
processo ao delimitar o ambiente no qual ocorrem as transações e este mecanismo de
regulação comportamental interfere de forma decisiva na definição dos objetivos das
organizações e na escolha das estruturas de governança.
No caso dos sistemas agroindustriais,cada característica inerente ao produto agrícola
implica a necessidade de adaptações contratuais. Uma particularidade da cana de açúcar, por
exemplo, é a proximidade entre a região de plantio e a de beneficiamento já que a cana não
pode percorrer grandes distâncias depois de cortada. Isso facilita a associação entre
produtores rurais e as usinas que por isso podem firmar contratos de longo prazo.
Podem existir ainda diferentes formas organizacionais dentro de um mesmo SAG,
formando subsistemas ou sub-SAGs. No caso do foco de análise deste trabalho tem-se, de
forma abrangente, o SAG da cana-de-açúcar e “dentro” dele dois principais sub-SAGs: o do
álcool e o do açúcar.
Fator importante também para a organização eficiente dos sistemas é a base
tecnológica envolvida e suas possibilidades de evolução. A tecnologia e a organização são
variáveis de decisão a serem tomadas simultaneamente, onde uma condiciona a outra
(WILLIAMSON, 1985: 87). Além disso, as regras do jogo competitivo e as instituições que
regulam os negócios privados em cada país também determinam as formas organizacionais
adotadas, as formas de coordenação do sistema e a adoção de estruturas de governança
diferentes.
Assim como acontece com os sub-SAGs da cana de açúcar, na maioria dos casos
existem grandes diferenças estratégicas dentro de um mesmo SAG. Isso acontece porque
existe uma segmentação deste último de acordo com a qualidade e diferenciação de produtos
dentro de um mesmo SAG. Um exemplo ilustrativo deste fato é o de que o álcool, por
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exemplo, ao ser encarado como substituto da gasolina (a despeito do crescimento e difusão da
tecnologia flex-fuel) está sujeito às flutuações de preço do petróleo, o que naturalmente não
afeta de forma direta os preços do açúcar. Logo, a especificidade de ativos dentro de um
mesmo SAG exige diferentes estruturas de governança para que se possa obter um processo
eficiente de coordenação do sistema.
Outro fator que condiciona o leque de estratégias competitivas são as restrições
institucionais vigentes, mesmo as específicas a cada produto. Tomando-se novamente o álcool
como exemplo, ao se considerar a hipótese de que o governo, objetivando reduzir a pressão
inflacionária, fixasse o preço do álcool em um patamar inferior ao vigente, isso forçaria a
indústria alcooleira a adotar novas estratégias que voltassem a tornar sua produção viável.
As inovações tecnológicas também estão constantemente presentes no aparato
competitivo. O desenvolvimento da indústria de equipamentos agrícolas, da indústria
química, o avanço da biotecnologia dentre outras formas de avanço tecnológico também
acabam por afetar diretamente os custos, a produtividade, a concorrência fazendo com que
pesquisa e desenvolvimento tenham uma estreita relação com o avanço dos sistemas
agroindustriais.
Outro fator chave para a eficiência de um SAG é a sua capacidade de adaptação às
mudanças de cunho competitivo. No entanto, de acordo com Farina et al. (1997), “a
velocidade do ajustamento a um ambiente em mudança constante não depende só das
decisões de caráter individual e privado. Também as instituições e organizações existentes,
que provêm suporte financeiro, tecnológico, legal e de informações para que esse ajustamento
ocorra, determinam a capacidade de resposta de um sistema”.
De acordo com o exposto até agora, delineia-se um conjunto de variáveis de análise
relevantes para a análise de sistemas agroindustriais que podem ser agrupadas em quatro
ambientes: Ambiente Organizacional, Ambiente Institucional, Ambiente Competitivo,
Ambiente Tecnológico.
No presente trabalho foram analisados três deles: Institucional, Tecnológico e
Competitivo do sub-SAG do álcool. Os aspectos organizacionais foram incorporados nas
análises destes três ambientes devido à sua íntima relação com fatores listados em cada um
deles e que não puderam ser dissociados.
4 – RESULTADOS
4.1 - Antecedentes do Proalcool
A primeira etapa desta apresentação dos resultados dedica-se a descrever de maneira
sucinta a situação de mercado do álcool combustível anteriormente ao Programa Nacional do
Álcool (Proalcool). Os principais pontos são apresentados a seguir:
• 1925: testes utilizando álcool adicionado à gasolina; pequena produção;
• 1938: lei nº 737- obrigatoriedade de adição do álcool à gasolina;
• 1939: início da 1ª Guerra Mundial – crise de abastecimento de derivados do petróleo;
plano emergencial para a produção de álcool dedicado à mistura com gasolina (2%);
• 1945: fim da Guerra, normalização do abastecimento – abandono do álcool falta de
uma política definitiva desacredita o setor;
• Utilização da mistura de álcool como válvula de escape para excedentes de produção de
cana de açúcar;
• Números do setor sucroalcooleiro: 216 unidades produtivas; 42 mil trabalhadores diretos
e indiretos; produção de etanol: 600 milhões de litros por safra (ÚNICA, 2004), pouca
preocupação com a tecnologia de produção;
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•
Anos 70: alta dependência mundial em relação ao petróleo;
No Brasil (1973): participação relativa do petróleo na matriz energética = 42,8%;
dependência externa frente ao petróleo = 76,9% (Paixão); petróleo envolvido em 98% de
todo o transporte;
• 1973-1974: Guerra árabe-israelense – preços do petróleo sobem 322% de US$ 2,24
(janeiro de 73) para US$ 10,95 (janeiro de 74);
• Importações no Brasil passam de 11% para 23%;
• Ernesto Geisel, Shigeaki Ueki, Lamartine Navarro e um conjunto de usineiros se unem e
em 1974 desenvolvem um projeto objetivando adicionar 20% de álcool à gasolina.
• 1975: a vazão de recursos destinados ao petróleo passam de US$ 600 milhões para mais
de US$ 22 bilhões
Serão listadas agora as principais ações governamentais que nortearam o
desenvolvimento do programa. O programa foi separado em 3 fases, sendo elas basicamente
a de início, auge e declínio do Proálcool.
4.2 - Primeira fase do Proalcool
• 14 de novembro de 1975: início do Programa Nacional Álcool;
• Crise no mercado internacional de açúcar liberação da cana para a produção de álcool;
• Molas propulsoras do Proálcool situação internacional do petróleo, dependência
externa de energia e crise da economia açucareira
• Objetivos de adição de 22% de álcool à gasolina – aproveitamentto da capacidadde
instalada açucareira.
Incentivos governamentais (Farina, 1998):
• Prazo de amortização de 12 anos com 3 anos de carência;
• Financiamentos na área industrial de 80 a 90% com juros nominais de 15% ao ano para
produtores do Norte e Nordeste e 17% para produtores do Centro-Sul;
• 100% de investimento financiado no setor agrícola com 7% de juros anuais sem correção
monetária; compra garantida de álcool anidro produzido pela Petrobrás;
• Ênfase na produção de álcool hidratado a partir de 1979, dada a segunda elevação abrupta
dos preços do petróleo.
• Aumento do preço interno da gasolina álcool comparativamente 25% mais barato
• Baixo custo de álcool da cana: aproveitamento da capacidade ociosa de destialarias
(38%); ganho de produtividade agrícola: 46,48 em 60 57,18 ton/ha em 70;
• Crescimento da aérea destinada a cana: 32%;
Essa primeira fase gerou resultados: a safra de 1977-1978 teve um crescimento de 664
mil m³ para 1,5 milhões de m³. Já em 1978, o país dava início à exportação do álcool para os
Estados Unidos e Japão e os conflitos no oriente Médio em 1979 fizeram com que o preço do
barril de petróleo alcançasse US$60 incentivando ainda mais o prolongamento do Proalcool.
Outro efeito do programa já pode ser notado nesta primeira fase: entre 1975 e 1979, o número
de usinas de açúcar instaladas no país praticamente não se alterou enquanto que, neste mesmo
período, o CNA aprovou 166 projetos de construção de destilarias, a ampla maioria
produzindo álcool a partir da cana de açúcar (PAIXÃO). O investimento necessário para
sustentar esse brutal crescimento foi de, em média, US$ 2 116 milhões sendo que quase 75%
destes foram gastos públicos (DATAGRO/CENAL/SDR, 1994)
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Em termos de quantidade produzida, enquanto o álcool experimentou um crescimento
de 530% em sua produção entre os anos de 75 e 80, neste mesmo período o açúcar ficou com
pouco mais de 30%.
4.3 - Segunda fase do Proalcool
Na segunda fase, novas decisões foram tomadas frente ao segundo choque do petróleo.
Segue o conjunto de fatos e ações governamentais deste período:
• Preços do petróleo a US$ 30/barril na primeira metade da década de 80;
• O governo e a Anfavea assinam um protocolo de comprometimento das montadoras em
investir na tecnologia de desenvolvimento de carros movidos exclusivamente a álcool;
• fixação do preço do álcool em 64,5% o preço da gasolina;
• redução do IPI para carros movidos a álcool;
• estabelecimento de nova meta de produção: 10,7 bilhões de litros a partir da safra de
1985/1986 ( Pamplona,1984);
• 1986: 567 destilarias somam uma capacidade produtiva em torno de 16 milhões de m³ de
álcool;
• Desenvolvimento em regiões não tradicionais: Mato Grosso do Sul, Goiás, Paraná, Santa
Catarina e região Norte;
• Incentivos à industria automobilística: redução da Taxa Rodoviária Única, isenção de
ICMS, acesso a toda tecnologia desenvolvida pelas estatais;
• Problemas técnicos nos motores de explosão interna, distribuição e armazenamento de
álcool rapidamente contornado pelo Proálcool;
• Evolução da produção de veículos a álcool: 30% do total de automóveis em 1980-1981;
88% em 1983; 94,4% em 1984 e 96% em 1986;
• Propaganda governamental: “este pode usar que não vai faltar”;
• Alianças com postos de gasolina: obrigatoriedade da venda de álcool;
• Controle de preços: manutenção de estoques estratégicos;
• Expansão de destilarias autônomas produção dissociada do açúcar dá sensação de
maturidade ao álcool prospecção de novos empresários para o ramo
4.4 - Terceira fase e Declínio do Proalcool
No final de 1983, a Comissão Nacional de Energia aprova nesse ano uma nova meta
de produção de 14,3 bilhões de litros. Dois anos depois, o governo comemora o bom resultado
dos investimentos despendidos no Proálcool: gerou-se mais de um milhão de empregos
diretos e indiretos; atingiu-se a produção de onze bilhões de litros; foram obtidos benefícios
ambientais decorrentes da menor poluição trazida pelo álcool relativamente à gasolina.
No entanto, na segunda metade da década de 80 um conjunto de fatores contribuiu
para o que o sucesso não se estendesse por mais tempo. Sejam eles:
• redução brusca dos recursos públicos investidos na expansão do programa;
• recuperação dos preços internacionais do açúcar;
• queda dos preços do barril de petróleo: US$ 35,00 em 1980 para US$15,00 em 1988 desmotivam a produção alcooleira.
Em 1986, ainda que com uma produção em 12 bilhões de litros não é possível suprir a
demanda, mesmo depois de consumidos os estoques estratégicos que eram mantidos. Inicia-se
um processo de desconfiança por parte do consumidor que já começa a surtir efeitos na venda
de carros a álcool. Em 1988, a participação caiu para 88,4%, em 1989 para 61% e em 1990,
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19,9%. A imagem do setor foi ainda mais prejudicada quando da falta de álcool no final de
1989, principalmente devido à realocação das usinas para produção de açúcar.
Não há uma data definida que marca o fim do Proálcool. Acontece um declínio
gradual do programa devido aos fatores internos e externos anteriormente citados. O álcool,
desde que entrou na matriz energética brasileira em 1975, sofreu uma série de mudanças ao
longo do tempo, tanto no que se refere a fatores endógenos ao subsistema agroindustrial do
álcool, como aqueles exógenos, referentes ao mercado no qual ele está inserido. Nesta fase do
presente trabalho, será realizada uma distribuição dos fatores endógenos e exógenos entre os
quadros de Ambiente Institucional, Tecnológico e Competitivo conforme o modelo de
competitividade de Farina et al. (1997).
4.5 - Ambiente Competitivo
Graças à evolução tecnológica e gerencial do subsistema agroindustrial do álcool o
Brasil é hoje, no que se refere ao mercado mundial, imbatível em termos de custos de
produção de etanol e açúcar a partir da cana. Para se ter uma idéia, no lançamento do
Proalcool cada metro cúbico de álcool custava US$ 850,00 (ROUSSEFF. D., 2005). Hoje,
este custo é inferior a US$ 200,00.
A competitividade frente aos combustíveis fósseis pode ser verificada numericamente.
Em janeiro de 2003, valores de custo do etanol hidratado situaram-se entre R$ 0,523 e R$
0,482 por litro, claramente competitivos frente aos derivados do petróleo, cujos preços nas
refinarias têm se situado pouco acima de US$0,20 por litro. Contando que, o preço do álcool
deve ser de 70% do preço da gasolina para haver uma paridade de troca, tem-se aqui uma
situação favorável ao álcool e que tende a se manter tendo em vista que o setor canavieiro
passa por um período contínuo de evolução o qual ainda promete se prolongar. Além disso, há
ainda as constantes flutuações nos preços do petróleo.
Tratando agora do mercado internacional, estimativas do período de 2000 a 2002
indicam uma produção total mundial de etanol em torno de 33 milhões de m³ ao ano, 19
milhões de m³ para fins combustíveis. O Brasil está em primeiro lugar na produção total com
13,5 milhões de m³ (2003), seguido dos Estados Unidos, com 6,5 milhões de m³ e China com
3 milhões de m³.
Comparativamente, enquanto a produção brasileira não conta com subsídios por parte
do governo, de forma tal que os preços praticados são de mercado, nos Estados Unidos e
União Européia há grandes subsídios, de diferentes naturezas, que acabam por dificultar uma
avaliação mais precisa dos custos reais de produção.
Nos Estados Unidos chegou-se a um custo de produção de US$ 0,33 por litro de etanol
anidro (2003), utilizando como insumo a glucose de milho e desconsiderando subsídios
estaduais e federais (Dakota do Norte). Para plantas maiores em que há ganhos de escala
produtiva chegou-se a US$ 0,29 por litro.
Na Europa, têm-se como principais insumos o trigo e a beterraba e a mensuração do
custo é ainda mais difícil do que nos Estados Unidos devido à complexidade dos sistemas de
subsídios ao produtor. Estimam-se custos em torno de US$ 0,50 por litro de álcool anidro
para plantas produtivas de tamanho médio. No Brasil, os custos de produção do álcool da
cana de açúcar são de aproximadamente US$ 0,15 por litro.
Pode-se ainda analisar alguns dados relativos a tecnologia. A partir de estimativas de
redução destes custos, concluiu-se que os custos alcançados hoje no Brasil não chegariam a
ser batidos nem em 2020, mesmo admitindo um extenso desenvolvimento com custos de
biomassa previstos para o hemisfério Norte.
10
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Outros dois fatores de contribuição para o incremento da competitividade do álcool
brasileiro são: aproveitamento dos resíduos da cana e a relevância das questões ambientais.
Pode-se esperar para os próximos 10 anos a implantação de sistemas produtores de etanol
adicional com a hidrólise e fermentação do bagaço e da palha cana. Além disso, praticamente
toda a energia térmica e cerca de 95% da energia elétrica usada nas usinas são geradas no
processo produtivo da própria usina por meio de sistemas de co-geração a bagaço. Isso torna
ainda mais baixos os custos de produção, já que o pagamento de 12 kWh/ton cana de energia
elétrica e 330 kWh/ton cana de energia térmica despenderia onerosos esforços financeiros. O
bagaço atualmente gerado na moagem da cana equivale a 11 milhões de toneladas de óleo
combustível, sendo que 1/4 da palha, se recolhidos, seriam responsáveis pela produção de 3,2
milhões de toneladas de óleo (MCT, 2001). Os custos desses resíduos no Brasil são menores
que os de biomassa encontrados em outros países.
O segundo fator citado se configura como uma questão constantemente em pauta,
principalmente após as regulamentações do Protocolo de Quioto: as causas ambientais.
Quando instituído, o Proalcool visava apenas reduzir gastos com importações de petróleo e
evitar perdas com os baixos preços do açúcar. Logo que passou a ser percebida praticamente
como trunfo de marketing a favor do programa, a redução da poluição nas grandes cidades
proporcionada pelo álcool passou a ser apontada como justificativa para sua expansão.
Ao realizar um balanço energético completo, que avalia os resultados líquidos no ciclo
inteiro de produção do álcool, a conclusão foi a de que o etanol produzido a partir da cana de
açúcar é muito superior a qualquer outra tecnologia para produzir combustível de biomassa do
mundo relativamente à razão energia renovável obtida/energia fóssil usada e ainda pelo
altíssimo coeficiente de redução das emissões de GEE. Nos EUA, hoje a relação de energias
não chega a atingir 1,4 enquanto que no Brasil a média é de 8,3 (CADERNOS NAE, 2004). A
cada 14 milhões de m³ de etanol que são produzidos anualmente, há uma redução de
aproximadamente 30,1 milhões de toneladas de CO2 equivalente.
A despeito das vantagens comparativas apresentadas, todos os agentes envolvidos com
questões logísticas afirmam que há necessidade de investimentos na área. Para o
abastecimento do mercado interno as necessidades são menores, mas para que o Brasil entre
como uma potência exportadora a Petrobrás avaliou que alguns itens ainda exigem
investimentos.
4.6 - Ambiente Institucional
No estudo do Ambiente Institucional serão estudadas basicamente as “regras do jogo”,
ou seja, o conjunto de leis, costumes e outros fatores exógenos à produção que regem o
mercado em que se insere o etanol.
Em primeiro lugar, há que se destacar a enorme importância da cana de açúcar no
Brasil. Ela é cultivada em mais de 5 milhões de hectares, distribuída em todas as regiões do
país. A produção em 2004/2005 atingiu o volume de 380 milhões de toneladas, um quarto da
produção mundial, movimentou cerca de R$ 40 bilhões gerando 2,35% do PIB e exportou
US$3,5 bilhões. Historicamente, especialmente em decorrência do PNA, tem-se que entre
1975 e 1985, datas de implantação e auge do programa respectivamente, a produção de cana
dobrou de 120 para 240 milhões de toneladas (ÚNICA (2005), JORNALCANA (2005), FNP
(2005) e SECEX (2005)). O sistema produtivo envolve hoje 308 usinas que têm em média
70% de terras próprias.
Ao longo destes 70 anos de implantação do PNA houve uma mudança nos pólos
regionais: o nordeste experimentou uma redução relativa da produção e deu lugar ao Centro11
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Sul. Atualmente, o Estado de São Paulo produz sozinho cerca de 60% da cana do país. Devese destacar que os controles governamentais de cota de produção e exportação, tabelamento
de preços e concessão de subsídios à produção e a movimentação tanto para o açúcar quanto
para o etanol foram eliminadas em um regime de transição iniciado em meados dos anos 90 e
concluído em 2002. Atualmente o governo apenas define o teor de etanol na gasolina, situado
na maior parte dos últimos anos entre 20 e 24% (CADERNOS NAE,2004).
De acordo com dados do Departamento do Açúcar e Álcool do Ministério da
Agricultura, a capacidade instalada de produção de etanol no Brasil é da ordem de 15,5
milhões de m³. O produto é vendido nos quase 28 mil postos de distribuição em todo o Brasil.
Segundo dados da Bolsa de Mercadorias e Futuros de São Paulo, em 2003 havia uma
movimentação mensal média de 4 mil contratos futuros de álcool anidro, correspondendo a
mais de 34 milhões de reais transacionados. A evolução desses contratos de longo prazo é um
incrível salto, já que antes do início do Proálcool praticamente não existia nem mesmo
mercado de exportação.
Dado que o etanol reduz brutalmente as emissões de GEE, esta passa a ser uma razão
muito forte para o aumento da importância dada ao etanol brasileiro nos mercados externo e
interno, especialmente frente aos avanços no sentido da implementação do Protocolo de
Quioto. Os aspectos institucionais relacionados serão estudados a seguir.
As atividades de produção e industrialização da cana de açúcar são regulamentadas
por um conjunto de leis e o impacto ambiental envolvido é individualmente controlado por 50
instrumentos regulatórios. A seguir são listados alguns deles:
• Lei 4771/65: obrigatoriedade de reflorestamento e proteção das águas, definições de áreas
de preservação ambiental;
• Lei 7803/89: conceito de “reserva legal” – 20% de área reflorestada;
• Cronograma de redução gradual das áreas de queimada;
• Legislação restrita quanto a transformações genéticasindefinida, complexa e
burocrática projetos inviabilizados pela demora de avaliação das propostas.
Quanto ao consumo de etanol do Brasil tem-se que nos últimos 12 anos, até o ano de
2002, este ficou relativamente estável em torno de 12 milhões de m³. A mudança ocorreu no
tipo de álcool consumido: enquanto que na década de 80, atingiu-se 96% das vendas totais de
veículos a álcool hidratado, na década de 90 essa porcentagem se aproximava de zero. No
entanto, o volume total de vendas de veículos passou de 600-800 para 1200-1800 mil
unidades, trazendo uma compensação na demanda devido ao álcool anidro misturado à
gasolina em teores de 20 a 25%.
Com a introdução dos carros flex-fuel, o volume de vendas crescentes desde o seu
lançamento em 2003 e já atingindo 69% do total de vendas de carros até outubro de 2005, a
matriz energética para fins combustíveis tende a sofrer algumas alterações. O mecanismo de
controle assumido pelo consumidor faz com que o mercado se regule de forma a tornar os
preços mais competitivos e, nessa dinâmica, o álcool leva vantagem por não estar sujeito a
variações internacionais e ainda por ter chances significativas de diminuir seus custos de
produção por meio de avanços tecnológicos.
Outra vantagem advinda da demanda crescente por veículos flex-fuel é que para que a
mistura entre álcool hidratado e gasolina não se torne bifásica é necessário que a gasolina
tenha um teor mínimo de etanol, aumentando a quantidade demandada de ambos os tipos.
Considerando-se então crescimento da frota, venda de veículos novos, tecnologia
bicombustível, e 26% de álcool anidro na gasolina (um pouco acima da realidade atual),
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calcula-se que em 2013 a demanda de etanol no mercado interno seria de 22,04 Mm³ sendo
9,4 anidro, 11,54 hidratado e 1,1 destinado a outros fins (Caderno NAE, 2004).
Externamente, o cálculo da demanda é mais difícil já que deve-se considerar as
políticas agrícolas internas a cada país, seu grau de comprometimento com as metas traçadas
pelo Protocolo de Quioto, suas barreira à entrada do etanol brasileiro.Nos Estados Unidos, por
exemplo, a barreira colocada ao álcool brasileiro é praticamente intransponível já que o
imposto de importação é de US$0,54/galão, mais 2,5% de impostos ad valorem.
Uma avaliação recente do Instituto de Economia Agrícola (IEA) indica uma demanda
total de cerca de 66 milhões de m³ de etanol em 2010. Um estudo da Datagro, que considera
um cenário mais conservador, calcula que o Brasil poderia participar do mercado externo com
cerca de 4,4 milhões de m³ anuais em 2013. A Câmara Setorial da Cadeia Produtiva de
Açúcar e Álcool considerou fatores como deficiência na exportação e chegou à participação
de 2,2 a 3,2 milhões de m³ de etanol por ano entre 2010 e 2015. No quesito geração de
empregos, tem-se que em 2004/2005 foram oferecidos, para uma moagem de 380 milhões de
toneladas de cana-de-açúcar, 3,6 milhões de empregos, sendo 1 milhão diretos e 2,6 milhões
de indiretos. Com os ganhos de tecnologia previstos estima-se uma perda em ambos. No que
concerne às características do emprego, pode-se apontar determinantes a duração da safra (6 a
8 meses) e o nível tecnológico agrícola. Alta sazonalidade implica empregos temporários, alta
rotatividade, dificuldades de treinamento e consequentemente baixos salários.
O avanço de tecnologia neste caso tem dois lados. De um, o aumento da mecanização
na agricultura reduz o nível de emprego. A introdução da colheita mecânica, quando
completada, pode levar a uma redução de 50 a 60% dos empregos diretos na área. Por outro
lado, melhorias genéticas trazem uma redução do período da entressafra, levando a um
decréscimo de empregos temporários, mas gerando outros de melhor qualidade, remuneração
e estabilidade. O aumento da demanda interna e externa pode ponderar os dois lados da
questão: irão ser gerados mais empregos para suprir essa demanda, compensando a
mecanização enquanto a diminuição da sazonalidade aumenta os salários.
Historicamente, pode-se dizer que o Proálcool ajudou a reverter a migração para as
áreas urbanas e melhorou a qualidade de vida em muitas localidades. Hoje, tomando por base
a produção de petróleo no Brasil, a geração de empregos por unidade de energia é quatro
vezes maior no carvão, 3 vezes na energia hidroelétrica e 150 vezes com o etanol.
4.7 - Ambiente Tecnológico
A implantação da produção de álcool em larga escala no Brasil, levando o combustível
ao status de peça chave na matriz energética brasileira, fez com que grandes avanços
tecnológicos se voltassem pra a agroindústria da cana.
De acordo com os Cadernos do Núcleo de Assuntos Estratégicos (2004), a primeira
ênfase foi voltada para o crescimento da produtividade. Em etapa posterior, o enfoque passou
a ser a eficiência da conversão de sacarose em açúcar, com grandes acréscimos de rendimento
no processo fermentativo e na extração. Depois disso a biotecnologia ganhou destaque,
contribuindo com o desenvolvimento de novas variedades de cana de açúcar, proporcionando
grandes reduções nos custos. Após 1985, a atenção voltou-se para o gerenciamento da
produção agroindustrial. Os resultados dessas melhorias podem ser vistos na tabela a seguir,
que compara mudanças de diversos fatores da indústria canavieira relativamente ao avanço
alcançado entre os anos de 1975 e 2000.
Tabela: Indicadores de produtividade da Agroindústria Canavieira no Brasil, 1975/2000
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Indicador
Variação
Produtividade Agrícola
33%
Teor médio de Sacarose na cana
8%
Eficiência na conversão sacarose a etanol
14%
Produtividade na Fermentação (m³ etanol/ m³ reator-dia)
130%
Conversão agroindustrial média
172%
Fonte: Macedo, I.C.; Commercial Perspectives of Bioalcohol in Brazil, 2000.
A evolução de produtividade não aconteceu apenas relativamente à produção de cana
por hectare, mas também na sua qualidade, revelada pelo teor de sacarose. Em termos
quantitativos, um indicativo da produtividade de litros de álcool produzido por hectare de
cultivo mostra a evolução desta agroindústria: de 4,2 litros/hectare em 1980 para 6.35
litros/hectare atualmente (UNICA, 2005). Além disso, seguindo a tendência de mecanização,
foram desenvolvidas geneticamente variedades de cana adaptadas ao manejo das
colheitadeiras mecânicas.
Já o processamento industrial da cana não traz grandes possibilidades de avanço, pois
já se encontra praticamente em sua maturidade plena. Para se ter uma idéia, os processos de
tratamento do caldo e destilação possuem, no Centro-Sul, uma média de eficiência de 99,2% e
99,6% respectivamente (CTC, 2004).
A biotecnologia, já citada, também foi fator de suma importância para o incremento da
produtividade, mesmo em áreas menos favoráveis (CTC, 2004). Nos anos 80, quase metade
da área com cultivo de cana em São Paulo era ocupada com uma única variedade. Hoje, a
partir de programas como o da Coopersucar, o da Rede Interuniversitária de Desenvolvimento
do Setor Sucroalcooleiro, do Instituto Agronômico de Campinas e a da Canavialis, empresa
privada relativamente nova no Brasil, existem cerca de 550 variedades cultivadas em todo
país, sendo que as 20 principais ocupam 70% da área.Um ponto importante a destacar é o fato
de que, comparativamente a países como Austrália, África do Sul, Colômbia e Maurício, o
produtor brasileiro é mais receptivo e rápido para adotar novas variedades de cana de açúcar.
A facilidade de criação de variedades adaptadas a praticamente qualquer condição
edafoclimáticas traz grandes possibilidades de crescimento da produção. De acordo com
dados da Embrapa, existem aproximadamente 100 milhões de hectares aptos à expansão da
agricultura de espécies de ciclo anual. Portanto, a expectativa de aumento na produção não
deve encontrar limitações nesse sentido, já que apenas 2% dessas áreas já seria suficiente para
esse aumento. Outro fator de incremento na competitividade e redução nos custos do álcool é
o fato de que, segundo a DEDINI (2003), a indústria brasileira de equipamentos para
produção de álcool e co-geração de energia é praticamente 100% nacionalizada.
O advento da difusão da tecnologia flex-fuel também foi de grande valia para a nova
inserção do álcool na matriz energética brasileira. Em março de 2003, foi lançado pela
Volkswagen o primeiro veículo flex-fuel no Brasil e a partir de então, as vendas cresceram
vertiginosamente, principalmente devido ao aumento do poder de escolha do consumidor. A
participação dos veículos movidos à álcool e flex-fuel no total das vendas de veículos leves
evoluiu da seguinte maneira: 7% em 2003; 26% em 2004; e 53% até o mês de novembro de
2005.
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5 – CONCLUSÃO/ ANÁLISE DE RESULTADOS: AÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O
PROGRAMA NACIONAL DO BIODIESEL (PROBIODIESEL)
É possível realizar uma analogia entre a implantação da cadeia do biodiesel e aquela
que ocorrida no Proálcool desde os fatos que antecederam a adoção deste último.
Como dito na revisão histórica, o fato de as políticas serem inicialmente utilizadas sem
qualquer compromisso de longo prazo, como ocorreu com a decisão tomada de implantação
de usinas dedicadas à produção de álcool no início da década de 40 e seu posterior abandono
em decorrência da normalização do fornecimento de gasolina após a guerra (em 1945), foi um
erro que não deve ser cometido novamente. Para a implantação do biodiesel devem ser
realizadas políticas de longo prazo, com metas a serem atingidas periodicamente para que o
combustível não seja desacreditado logo no início de sua adoção, posto que isto levaria a uma
rejeição inicial por parte dos consumidores, que necessitariam por isso de um incentivo maior
para o retorno do consumo. Políticas de longo prazo proporcionam credibilidade.
Uma boa medida já foi fixada neste sentido pelo governo: determinou-se pela lei
11.097/2005 um percentual mínimo autorizativo de mistura de biodiesel ao diesel comum de
2% de 2005 a 2007; sequencialmente um mesmo percentual de 2008 a 2012,mas nesta etapa
já em caráter obrigatório e de 2013 em diante o percentual foi elevado para 5%, também em
caráter obrigatório. Segundo dados do Grupo Coimex, para abastecer o mercado nacional com
o B2 (2% de mistura) há necessidade de 780 milhões de litros de combustível e quando a
mistura passar a 5% o potencial mercadológico é de 2 bilhões de litros. Necessário agora é
efetuar uma fiscalização rigorosa de cumprimento destas determinações, tendo em vista que o
estabelecimento delas é elemento necessário, mas não suficiente.
Incentivo para a implementação do biocombustível pode também ser citado como a
evolução dos custos produtivos atingidos pelo etanol dado que uma das grandes barreiras
colocadas aos biocombústíveis é seu custo de produção elevado. A experiência com o
Proálcool pode provar que a partir do momento que são desprendidos recursos, pesquisa,
desenvolvimento e tecnologia em prol de um objetivo comum, esta barreira se não eliminada,
pode ser ao menos minimizada.O álcool agora não apenas é competitivo, mas impossível de
ser alcançado por uma gama enorme de países pelo menos durante mais 20 anos. Em termos
quantitativos pode-se apresentar a tabela a seguir, apresentada em seminário pela Ministra das
Minas e Energia, Dilma Roussef em novembro de 2005, que mostra a evolução do setor:
Quadro 1 – Evolução do Proalcool durante os 30 anos de existência
1975 – Lançamento do Proálcool
2005 – 30 Anos Depois
Ceticismo com relação a utilização de
combustíveis alternativos.
Maior receptividade para novos
combustíveis.
Consumidor temia pelo desabastecimento. Tecnologia Flex-Fuel: Consumidor não
Conseqüência: desvalorização do carro à teme eventual desabastecimento e valoriza
álcool.
os veículos com a nova tecnologia.
Álcool é subsidiado em um regime de preços A produção hoje não conta com subsídios
tabelados.
e os preços praticados são livres.
Demanda pelo combustível é função direta da
frota (parque circulante).
Veículo Flex-Fuel é um meio de autoregulação para o mercado.
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Custo de produção era cerca de
US$ 850,00/ m3
Custo de produção está abaixo de
US$ 200,00/ m3
Produtividade agrícola:
Produtividade agrícola:
Média Brasil: 74,29 ton/ ha
Média Brasil: 47,78 ton/ ha
São Paulo: 61,50 ton/ ha
São Paulo: 83,54 ton/ ha
(Fonte: IBGE, Secretaria de Agricultura de
(Fonte: MAPA)
SP)
Questões ambientais, embora presentes, não Questões ambientais estão presentes e
exerciam influência na comunidade
exercem influência significativa na
internacional
definição de políticas energéticas
Aspectos importantes para a ação
O maior problema hoje é:
governamental: Preço e Garantia de
Adulteração / Sonegação Tributária
Abastecimento
Inexistência de mercado de exportação
Perspectivas de comercialização por meio
de contratos de longo prazo e em bolsa de
valores
Fonte: MME, 2005.
Essa evolução significativa dos custos de produção delineiam uma possibilidade para
que o mesmo seja feito para os biocombustíveis que utilizem como matéria prima a soja, o
dendê, a mamona entre outros.
Um dos grandes problemas enfrentados pelos biocombustíveis produzidos a partir dos
insumos citados acima é o elevado custo de oportunidade assumido por eles frente à produção
do combustível. No caso do dendê por exemplo, de acordo com os Cadernos NAE (2004), o
custo de produção é baixo, equivalente ao diesel mineral sem impostos, mas o custo de
oportunidade do óleo torna necessário um subsídio direto mais elevado que o da soja. Já a
mamona parece assumir caráter viável quando do aumento da produção, dado que o produto
possui alto valor, mas mercado reduzido.Os ganhos de escala proporcionados poderiam
viabilizar a produção de combustível.O mesmo não acontece com a soja e o dendê, que já
contam com mercados amplos. A solução encontrada é semelhante a do Proálcool, ao menos
no estágio inicial de inserção no mercado: políticas de subsídios. Em termos quantitativos, de
acordo com uma avaliação preliminar promovida pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos em
2004 previu que os subsídios necessários seriam de US$ 0,74, US$ 0,13 e US$ 0,30 para
respectivamente mamona, soja e dendê.A estimativa no entanto foi feita com o petróleo a US$
24/barril. A cotação do barril pela OPEP em 26/05/2006 foi, no entanto, US$63,91. A
flutuação deste preço faz cair bruscamente o valor dos subsídios.
Esse requisito (oferecimento de subsídios pelo governo) para que os preços não sejam
passados aos consumidores é grande alvo de críticas. Vale ressaltar no entanto, que devem
ser consideradas as externalidades positivas como meio ambiente local, clima global, geração
e manutenção de emprego e balanço de pagamentos.
Outro ponto a ser aproveitado como exemplo positivo e de sucesso foram as diversas
alianças firmadas entre diferentes agentes econômicos envolvidos com o sistema alcooleiro.
Assim como feito à época podem ser firmados acordos com fabricantes de automóveis e
postos de gasolina. Com os primeiros, devem-se firmar acordos diferentes daqueles do
Proálcool, dado que com a mistura de biodiesel ao diesel mineral não é necessária nenhuma
alteração no motor. Dessa forma, uma providência cabível neste sentido seria estimular as
montadoras a realizarem trabalhos de marketing que visem os pontos positivos dos
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biocombustíveis, a possibilidade da misturas sem prejuízo para o motor e mesmo um selo
como os colocados nos eletrodomésticos, informando que aquele veículo, ao ser abastecido
com qualquer biocombustível, está proporcionando benefícios ao meio ambiente. O incentivo
seria promovido pela redução do Imposto sobre Produtos Industrializados. Já com os postos
de gasolina, pode-se estabelecer uma cota mínima de biodiesel a ser comercializada, também
com uma sinalização clara de que há este tipo de combustível à venda. Dessa forma, o fácil
acesso pode disseminar o consumo com maior facilidade além de firmar a idéia na mente do
consumidor.
No caso de teores de mistura que exijam mudanças de motor, ou mesmo da adoção
pura, a tecnologia deve ser plenamente desenvolvida antes de sua inserção no mercado para
que problemas como os ocorridos com os carros movidos somente a álcool não voltem a
acontecer. A reincidência de um problema como este pode causar ainda mais rejeição inicial
por parte dos consumidores do que aquela ocorrida com o álcool. No mesmo sentido, os
consumidores devem ser claramente informados a respeito de quaisquer mudanças ou não do
desempenho do veículo sob pena mais uma vez de rejeição. O consumidor de forma alguma
pode se sentir enganado a respeito da qualidade do produto que consome.
Outro acerto foi aquele que culminou com uma parceria entre iniciativa pública e
privada quanto ao desenvolvimento da tecnologia. Toda a tecnologia desenvolvida pelas
estatais era então compartilhada para que o que o setor privado a utilizasse. O mesmo deve
ocorrer com o biodiesel, mas a via terá de ser de mão dupla: tanto o desenvolvimento
tecnológico promovido pelas estatais como pelas privadas deverá ser transmitido ao outro.
Para isso propõe-se uma fusão entre os dois setores para o desenvolvimento da tecnologia, já
que a criação de um órgão fiscalizador geraria custos de transação altos e desnecessários. A
fusão poderia acontecer por meio da divisão do trabalho em etapas seqüenciais, em que uma
não pode prosseguir sem o desenvolvimento daquela imediatamente anterior. O mecanismo, é
claro, não é perfeitamente eficiente, já que como dito, a racionalidade dos agentes é limitada e
o oportunismo quase sempre encontra brechas. Mas essa seria uma oportunidade de
integração importante que estimularia a distribuição dos investimentos entre o estado e a
iniciativa privada, desonerando a máquina estatal de um gasto como o ocorrido no Proálcool.
As lições aprendidas com o programa e que não devem ser repetidas emergem do
final, quando uma seqüência de fatores culminam com o abandono gradual do programa. Um
primeiro erro a ser corrigido para a aplicação do caso biodiesel pode ser encontrado no fato de
o Brasil ter investido esforços produtivos para fins de exportação do álcool, antes que tanto a
própria produção como também o mercado e o programa tivessem atingido maturidade plena.
Logo, no caso do biodiesel, deve-se salientar que o foco é o abastecimento do país. A
exportação passível de ser feita e na qual deve-se investir é a de tecnologia, tanto aquelas já
desenvolvidas como a do álcool, como as que ainda estão se desenvolvendo como as do
biodiesel dos mais diversos insumos (pinhão manso, mamona, girassol, amendoim, gergelim,
canola, dendê, soja, algodão, babaçu, biomassa, óleos reciclados, entre outros) mas não do
produto em si. Além disso, os planos foram ambiciosos demais e não puderam se sustentar.
O segundo equívoco foi referente aos investimentos do governo. Eles aconteceram de
forma intensa e curta, de forma que em pouco tempo o Estado não se via mais em condições
de sustentá-lo. Os recursos públicos foram reduzidos bruscamente e a crise foi inevitável.
Assim, pode-se corrigir o erro realizando investimentos menores porém contínuos. Volta aqui
a questão dos planos de longo prazo: os planos de investimentos menores (em valor monetário
por vez), além de mais críveis pela sociedade e são sustentáveis por parte do governo e se
configuram como investimentos confiáveis, atraindo mais uma vez a iniciativa privada.As
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altas e baixas promovidas em boa medida pelas oscilações da injeção de recursos públicos
desacreditam facilmente mercados incipientes.
O terceiro, mais ligado à situação da década de 70, foram os motivos de adoção do
programa. Como ele se fixava na crise de determinado suprimento, eram grandes as chances
de que quando esta passasse, o consumo normal do combustível fóssil se retomasse. E foi isso
mesmo o que ocorreu. A motivação agora deve ser e é um pouco diferente: ela também tem
ligações com o esgotamento das reservas de petróleo, mas deve também se centrar na questão
ambiental acordada no Protocolo de Quioto, e a conscientização deve ocorrer no sentido de
uma reformulação benéfica da matriz energética nacional.
Dentre todas as medidas citadas até agora, talvez a mais importante seria referente ao
estabelecimento, por parte do governo, de preços mínimos para a comercialização do
biodiesel, preço este naturalmente superior ao do diesel mineral. Isso aconteceria
principalmente tendo em vista viabilizar a produção do biocombustível, dados seus altos
custos ao produtor tanto monetários como de oportunidade. Assim, além dos subsídios
governamentais, o consumidor arcaria com parte dos custos, contribuindo em parte com os
benefícios ambientais proporcionados. Para tanto, faz necessário a categorização do biodiesel
enquanto um combustível, e não um produto agrícola, de maneira a permitir a interferência
governamental. Esse mesmo problema é enfrentado pelo álcool combustível. Portanto, um
erro que não pode ser repetido. Segue abaixo quadro resumo das principais propostas para a
implementação do biodiesel:
Proálcool
Probiodiesel
Políticas implantadas sem qualquer
compromisso de Longo Prazo crise de
abastecimento
Políticas de longo prazo, com metas préestabelecidas credibilidade: lei
11.097/2005
Evolução dos custos de produção
Estímulo ao investimento em tecnologia de
produção altos custos do biodiesel
Política de subsídios para implementação da
cadeia do álcool
Política de subsídios inicial para cobertura
dos custos de oportunidade
Alianças com as montadoras alterações
no motor
Alianças com as montadoras trabalhos de
marketing
Alianças com postos
Alianças com postos cotas mínimas de
venda de biodiesel com sinalização clara
Tecnologia de alteração dos motores dos
veículos desenvolvida parcialmente
Tecnologia plenamente desenvolvida antes
de lançamento no mercado informações
completas ao consumidor
Obrigatoriedade de compartilhamento da
tecnologia estatal ao setor privado
Desenvolvimento tecnológico divisão do
trabalho (público e privado) em etapas
seqüências: prevenção contra
comportamento oportunista
Investimentos em importação antes do
amadurecimento completo do programa
Foco no abastecimento interno; exportação
apenas de tecnologia
Recursos públicos investidos de forma
intensa e de curta sustentabilidade descrédito de mercados incipientes
Investimentos públicos menores e contínuos
incentivos à entrada da iniciativa privada
Flutuação de preços
Estabelecimento de preços mínimos para a
comercialização do biodiesel
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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