CADASTRO TERRITORIAL RURAL E
O REGISTRO DE INFORMAÇÕES AMBIENTAIS DA PARCELA
Edmilson das Merces Batista
Rosemy Silva Nascimento
Universidade Federal de Santa Catarina-UFSC
Programa de Pós-Graduação em Geografia
[email protected]; [email protected]
RESUMO
Sistemas cadastrais podem prover uma gama variada de informações associadas com a terra, inclusive, aquelas
relacionadas com o uso do solo e de suas condições ambientais. A agregação destas informações é uma medida que se
relaciona com a atual concepção multifinalitária do cadastro, pois é uma ferramenta indispensável para apoio aos
processos de tomada de decisões orientadas a gerenciar o meio ambiente e a promover o desenvolvimento territorial
sustentável. Neste artigo, discutimos a importância do registro da informação ambiental da parcela para conformação de
um cadastro multifinalitário de áreas rurais no Brasil. A partir da legislação ambiental brasileira (Código Florestal) e do
conceito de objeto territorial legal (OTL) proposto pela Federação Internacional de Geômetras (FIG), analisamos
aspectos relacionados ao registro cadastral de três importantes atributos inerentes aos imóveis rurais: a) área de reserva
legal (RL), b) as áreas de preservação permanente (APP’s), c) áreas de uso restrito. Adicionalmente, fazemos um breve
debate sobre o Sistema Nacional de Cadastro Rural Brasileiro (SNCR) e da problemática de uso do “imóvel rural”
como unidade de referência espacial nos atuais sistemas cadastrais em funcionamento no país.
Palavras chaves: Cadastro Multifinaliário, Cadastro Nacional de Imóveis Rurais, Unidade de Referência Cadastral.
ABSTRACT
Cadastral systems can provide a diversity of information associated with the land, including those related to land use
and its environmental conditions. The aggregation of this information is a conception relating to the present status
multipurpose of the cadastre, because it is an indispensable tool for supporting decision-making processes, as well as to
promote sustainable land development. In this paper, we discuss the importance of recording of the environmental
information to the conformation of a rural multipurpose cadastre in Brazil. From the Brazilian environmental legislation
(Forest Law) and the concept of legal land object proposed by the International Federation of Surveyors (FIG), was
analysed registry data related to three important attributes associated with the rural properties aspects: a) Private
Protected land, b) the Permanent Preservation Areas and c) areas of restricted use. In addition, we make a summary
discussion on the SNCR and the problematic use of "imóvel rural" as a unit of spatial reference in the current cadastral
systems operating in the Brazil.
Keywords: Multipurpose Cadastre, CNIR, Cadastral Unity.
1. INTRODUÇÃO
Na concepção da Federação Internacional de Geômetras (FIG), um cadastro consiste num inventário público
de dados metodicamente organizados, vinculados a parcelas territoriais, dentro de um certo país ou município, baseado
no levantamento de seus limites (Kaufmann & Steudler, 1998). Atualmente, os cadastros estão evoluindo para sistemas
de administração da terra mais completos (Fig.1), os quais envolvem uma diversidade de questões que vão além da
tributação e segurança jurídica da propriedade, mas também buscam o desenvolvimento sustentável do território
(Steudler et al., 2004).
Sendo um cadastro um conjunto organizado, de atributos espaciais com não-espaciais relacionados com a
terra, eles podem ser fontes de informações para que os governos executem a gestão e administração do território como
maior eficiência. É importante enfatizar que, o conceito de território adotado aqui é aquele representado pela “superfície
da terra, juntamente com a água, o solo, as rochas, os minerais e hidrocarbonetos, encontrados em superfície ou sub-
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superfície, incluindo todas as coisas que se referem a uma área ou a um determinado ponto na superfície da Terra, esteja
ela coberto ou não pela água e/ou pelo mar” (Henssen, 1995). Por sua vez, a gestão do território pode ser entendida
como o ato de planejar e administrar, dentro dos limites de sua competência e de acordo com as regulamentações legais,
o acesso e a distribuição a terra e seus recursos, assim como, prover sua proteção, de acordo com os interesses da
sociedade (Nichols, 1993; Rúbio, 2011).
Fig. 1 - Facilidade dos sistemas cadastrais para integrar três atributos relacionados com a terra:
direitos de propriedade, tributação e uso da terra. Adaptado de Enemark (2005).
O presente artigo abordará a importância do registro da informação ambiental da parcela rural,
especificamente, das áreas de reserva legal, de preservação permanente e de uso restrito, para conformação de um
cadastro multifinalitário de áreas rurais no Brasil. Para tanto, serão apresentados alguns contextos básicos relacionados
com o tema e tratado sobre a problemática de uso do termo “imóvel rural” como unidade de referência nos sistemas
cadastrais em funcionamento no país.
2. UNIDADE DE REFERÊNCIA ESPACIAL-CADASTRAL
A unidade de referência espacial num sistema de cadastro é a parcela territorial (FIG, 1995). Entretanto, no
Brasil o termo “imóvel rural” é comumente utilizado com unidade de referência nos diferentes sistemas cadastrais em
uso no país (cadastro jurídico, Sistema Nacional de Cadastro Rural, por exemplo). De fato, o termo imóvel rural possui
conotação espacial e jurídica distintas, especialmente, para fins de registro imobiliário (Direito Civil) e do Direito
Agrário (Tabela 1), o que na prática dificulta, sobremaneira, sua adoção como unidade básica para o cadastro.
TABELA 1- COMPARATIVO ENTRE DIFERENTES UNIDADES DE REFERÊNCIA UTILIZADAS EM
SISTEMAS CADASTRAIS DE ÁREAS RURAIS NO BRASIL.
Definição e/ou
Conceito
jurídico
Referência
Legal
Desvantagens/
Limitações de
seu uso
Finalidade
Imóvel Rural
(para o registro imobiliário)
Imóvel Rural
(para o direito agrário)
Unidade imobiliária, descrita por
sua matrícula, cujo o perímetro é
definido por planta e memorial
descritivo, contendo coordenadas
dos vértices definidores de seus
limites, georreferenciadas ao
Sistema Geodésico Brasileiro.
Prédio rústico de área
contínua, qualquer que seja a
sua localização, que se
destine ou possa se destinar
à exploração agrícola,
pecuária, extrativismo ou
agroindustrial.
Lei 4.304/64; Lei
8.629/1993
O conceito abrange tanto
áreas com registro
imobiliário(propriedades),
quanto aquelas na situação
de posse; duas ou mais
parcelas rurais, mesmo que
com distintas condições
jurídicas, podem formar um
único imóvel.
Cadastro fiscal; gestão
fundiária do território
Lei 6.015/73
A relativização do conceito, pois
embora cada matrícula represente
uma unidade imobiliária, o
proprietário, que possua duas ou
mais áreas contíguas, poderá ou
não requerer sua unificação, ação
que implica numa nova unidade
imobiliária
Registro da terra
Parcela Cadastral
Menor unidade do
cadastro, definida
como uma parte
contígua da superfície
terrestre com regime
jurídico único.
Portaria n.º 511/2009.
Necessidade de
georreferenciamento da
parcela territorial.
Cadastro fiscal;
registro da terra
2
No sistema de registro de terra, que tem conformação de um cadastro jurídico, o conceito de imóvel rural
guarda relação direta com os direitos de propriedade, equivalendo espacialmente ao perímetro descrito em sua
matrícula. Entre os princípios que regem o registro de imóveis brasileiro está o da unitariedade da matrícula, o qual
estabelece que cada imóvel deve possuir uma única matrícula e cada matrícula deve estar vinculada a um único imóvel.
Logo, no direito civil, o imóvel é caracterizado a partir de sua matrícula no registro imobiliário (Augusto, 2010).
Por sua vez, na legislação agrária o conceito de imóvel rural está associado com a destinação econômica da
terra, pouco importando sua localização. Assim, o conceito de imóvel rural não está atrelado a necessidade de sua
existência junto ao sistema de registro de terras (cadastro jurídico), abarcado tanto os imóveis com título de
propriedade, quanto aqueles na condição de posse (Tabela 1). Nesta situação, um imóvel rural cadastrado no Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) pode ser formado tanto pela junção de áreas “matriculadas”
(propriedades rurais) e/ou por áreas na condição de posse (Carneiro et al., 2012).
A diversidade no conceito de imóvel rural adotado pela legislação tem causado certa dificuldade para
implementação de um cadastro único de áreas rurais no país e remete a necessidade do uso da parcela cadastral como
referência espacial mais adequada (Carneiro et al., 2012). Na Fig.2 demonstram-se como as diferentes interpretações
jurídicas do conceito de imóvel rural têm conseqüências sobre a configuração espacial da “unidade de referência” para o
cadastro territorial. Nela estão representadas quatro diferentes unidades de referências cadastrais, a partir da concepção
jurídica de imóvel rural para o Direito Civil (Fig.2.a.), do Direito Agrário (Fig.2.b.), da situação ambiental do imóvel
(Fig.2.c.) e da parcela territorial (Fig.2.d.).
Na Fig.2.a. consta uma situação hipotética onde existem três imóveis (n.º 1 a 3), com distintas matrículas no
Registro Imobiliário. Conforme se observa, embora os imóveis 2 e 3 sejam contíguos e pertençam a um único
proprietário, para o cadastro jurídico eles são vistos como unidades independentes entre si, pois o conceito de imóvel
consagrado pelo Direito Civil relaciona imóvel a sua matrícula. Entretanto, da interpretação do direito agrário, que
regula o cadastro gerido pelo INCRA (Cadastro Nacional de Imóveis Rurais - CNIR), estes imóveis formam uma única
unidade imobiliária, gerada pelo somatório das matrículas dos “imóveis 2 e 3” (Fig.2.b.).
Fig. 2 - Comparativo entre as unidades de referências cadastrais: (a) concepção no Direito Civil (cadastro legal);
(b) no Direito Agrário; (c) Parcela Ambiental e (d) divisão territorial em parcelas.
No contexto do atual Código Florestal, dois novos conceitos são tratados como limitantes da exploração plena
dos recursos naturais de um imóvel rural: as áreas de Reserva Legal (RL) e de Preservação Permanente (APP). No caso
da RL da propriedade, pode inclusive o detentor do imóvel proceder sua delimitação, georreferenciamento e requerer
sua averbação junto a matrícula do imóvel (Brasil, 2012). Assim, tanto a RL como a APP devem ser contempladas,
como atributos espaciais vinculados ao imóvel (Fig.2.c.). Por fim, temos a parcela territorial (Fig.2.d.), onde podem ser
contemplados todos os conceitos jurídicos relacionados com o “imóvel rural”, inclusive, as áreas como alguma restrição
ambiental (RL e APP, por exemplo). Neste sistema, a principal dificuldade é a necessidade de georreferenciamento das
parcelas para perfeita conformação de uma base de dados.
3. SISTEMA CADASTRAL E REGISTRO DA INFORMAÇÃO AMBIENTAL DA PARCELA
A proposta “Cadastro 2014” desenvolvida por Kaufmann e Steudler (1998) introduziu o conceito de objeto
territorial, o qual corresponde a “uma porção do território onde existem condições homogêneas de domínio”. Estes
objetos podem ser regulamentados ou não por leis. Assim, uma parcela natural, como rio, lago, floresta ou montanha,
compreende um objeto territorial (OT) que deverá fazer parte do CTM, mas sem conotação jurídica (Carneiro et al.,
2012). Entretanto, a porção do território regida na forma de determinada legislação é denominada de Objeto Territorial
Legal (OTL). Por sua vez, Van Oosterom et al. (2006) desenvolveu o conceito de Core Cadastral Domain Model
(CCDM) baseado em três classes: “RegisterObject” (imóveis e outros objetos), RRR (direito, restrição e
responsabilidades, do inglês Right, Restrictions and Responsability) e “Person” (pessoa física, jurídica ou grupo de
pessoas). Recentemente, esta proposta foi aperfeiçoada pela FIG dando origem ao Modelo de Domínio da
3
Administração Territorial, simplesmente denominado LADM (Land Administration Domain Model).
Para estabelecimento dos direitos, restrições e obrigações (RRR’s) deve-se considerar um documento legal ou
jurídico, cuja referência seja a parcela territorial. No Brasil, entretanto, esta tarefa é bem complexa, pois tanto as
restrições como as responsabilidades sobre a propriedade não estão num único documento legal. De fato, existem
inúmeras características de restrições à propriedade privada, como faixa de domínio de rodovias, faixa de segurança de
redes elétricas de alta tensão, reservas legais de cunho ambiental, terrenos de marinha, direitos minerários etc. Porém,
nem sempre estas restrições estão contidas no cadastro legal das propriedades imobiliárias, aspecto que pode causar
sérios conflitos de interesse e alguma insegurança jurídica nas transações imobiliárias (Santos, 2012).
A restrição no LADM é entendida como uma obrigação de se abster de fazer algo, uma condicionante,
geralmente, fixada por lei (Van Oosterom et al., 2006). Ela pode advir do direito privado (uma hipoteca, por exemplo)
ou do direito público (leis ambientais, códigos de postura, etc). A maioria dos aspectos ambientais relacionados com o
OTL são oriundos de obrigações e restrições imposta pelos órgãos governamentais para o proprietário ou detentor da
parcela imobiliária. Comumente, estas condicionantes são estabelecidas a partir de componentes geográficas, como é o
caso das áreas em encostas sujeitas a erosão ou daquelas que ambientalmente guardam determinada função ecológica.
Por sua vez, a responsabilidade, seja formal ou informal, é a obrigação de fazer alguma coisa e é vinculada,
geralmente, as restrições imposta à parcela territorial. Um bom exemplo de responsabilidade, para fins de CTM, decorre
da aplicação de leis ambientais (aspecto restritivo), que responsabiliza um posseiro ou proprietário pela conservação de
determinado atributo natural existente em suas terras (cursos d’agua, floresta, por exemplo).
Ao correlacionarmos o Modelo de Domínio da Administração Territorial com o atual Código Florestal, três
tipos de OTL ganham relevância: a área de reserva legal (RL), as áreas de preservação permanente (APP’s) e as áreas
de uso restrito. As três correspondem a parcelas territoriais cujo uso apresenta alguma limitação por força da
Legislação, implicando em responsabilidades para seus detentores ou proprietários.
De acordo com o atual Código Florestal Brasileiro (Brasil, 2012) a Reserva Legal (RL) é “área localizada no
interior de uma propriedade ou posse rural, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos
recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a
conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativas”. A legislação
define ainda, que a manutenção da RL deve seguir as seguintes proporções da área do imóvel: 80% para as áreas de
Floresta na Amazônia, 35% para as áreas de Cerrado na Amazônia e 20% para as demais regiões do Brasil.
As Áreas de Preservação Permanentes (APP’s) são conceituadas como “área protegida, coberta ou não por
vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a
biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações
humanas” (Brasil, 2012).
Por sua vez, a citada Lei classifica dois tipos de ambientes com sendo de uso restrito: o primeiro, engloba as
regiões de várzea, ou seja, os pantanais e planícies pantaneiras, onde somente é permitida a exploração ecologicamente
sustentável, ficando novas supressões de vegetação nativa para uso alternativo do solo condicionadas à autorização do
órgão estadual do meio ambiente. O segundo tipo compreende as áreas de inclinação entre 25° e 45°, onde “serão
permitidos o manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris, bem como a manutenção da
infraestrutura física associada ao desenvolvimento das atividades, observadas boas práticas agronômicas, sendo vedada
a conversão de novas áreas, excetuadas as hipóteses de utilidade pública e interesse social”.
No que se refere ao Sistema Cadastral de áreas rurais brasileiras, a averbação da área de RL junto à a matrícula
do imóvel é obrigatória apenas quando o possuidor ou proprietário do imóvel não realize este procedimento junto ao
Cadastro Ambiental Rural-CAR (Brasil, 2012). Assim, pode o proprietário optar pelo registro da RL junto ao CAR ou
no Cartório de Imóveis. Contudo, o registro civil da RL no cadastro legal somente pode ser realizado quando a parcela
for uma propriedade, obrigando os detentores de imóveis na condição de posse a informar a RL apenas para efeito do
cadastro ambiental rural (CAR). Este confuso mecanismo adotado pelo código florestal impossibilita a centralização das
informações ambientais dos imóveis rurais num único sistema cadastral bem como, fragiliza a adoção da matrícula do
imóvel como documento legal hábil que fundamente a definição clara dos direitos, restrições e obrigações (RRR’s)
associados a parcela territorial rural.
Embora a atual conformação do CNIR seja no sentido de um sistema cadastral multifinalitário, na prática,
poucos avanços foram dados neste sentido e o INCRA, atual gestor do sistema, limitou-se a inserir em seu cadastro
dados referentes a “situação agrária do imóvel”, especificamente, o perímetro certificado da propriedade e alguns dados
literais de interesse do processo de certificação (Barros & Carneiro, 2013). A criação de um novo sistema cadastral pelo
Ministério do Ministério do Meio Ambiente-MMA com foco no armazenamento dos dados ambientais das parcelas
(SICAR) mostra que a fragmentação permanece na concepção dos cadastros no Brasil.
Outro aspecto que merece ser discutido diz respeito a responsabilidade e os métodos disponíveis para
delimitação da RL, APP e áreas de uso restrito nas propriedades rurais brasileiras. A forma adotada pelo CAR
responsabiliza os detentores ou proprietários a fazer a delimitação destas “áreas ambientais” a partir de um conjunto de
imagens orbitais de sensores remotos (satélites Rapideye), recorrendo a variadas bases digitais feitas em ambiente SIG
(Rodrigues et al., 2013).
A vantagem desta abordagem é que cada parcela (de RL, APP e uso restrito) declarada pelo ocupante do
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imóvel pode ser facilmente medida e identificadas em SIG e, portanto, outros registros podem consultá-la diretamente.
Por outro lado, o sistema exige uma revisão anual e onerosa de toda base de dados, além de não ser possível a junção
destes dados com o perímetro de imóveis rurais constantes do CNIR, dada as diferenças de precisão geométrica nos
dados. Enquanto as propriedades rurais são georreferenciadas com precisão posicional de 0,5 metros, para a averbação
destas áreas com alguma restrição ambiental junto ao CAR, nenhuma precisão cartográfica é exigida, limitando-se o
erro posicional as distorções geométricas da base de imagens Rapideye, atualmente disponibilizada pelo IBAMA junto
ao Sistema Nacional de Cadastro Rural (SICAR).
4. CONCLUSÕES
O artigo proposto buscou apresentar, com base na literatura acadêmica e na legislação brasileira, a relevância
do registro de informações relacionadas com a situação ambiental da parcela territorial, especificamente, de áreas com
alguma restrição sobre o viés ambiental. Considerou-se que as áreas de reserva legal (RL’s), áreas de preservação
permanente (APP’s) e áreas de uso restrito correspondem a tipos de Objeto Territorial Legal (OTL), que sobre a
concepção de um cadastro multifinalitário, devem-se ser registradas como atributos inerentes a parcela territorial,
inclusive com gravação dos direitos, restrições e obrigações (RRR’s) vinculadas a estas. Contudo, atualmente, não
existe plena integração entre os sistemas cadastrais em uso no país, fato que dificulta sobremaneira a gravação destas
informações. Assim, é urgente a integração dos sistemas numa única base de dados, seguindo os padrões da
Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), especialmente, das informações ambientais que serão coletadas e
armazenadas no âmbito do SICAR, tarefa complexa, porém necessária para conformação de um cadastro
verdadeiramente multifinalitário.
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