Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
A DISCRICIONARIEDADE DO ESTADO
DE SERGIPE NAS LEIS DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS NO PERÍODO 2003 A 2011
EM FAVOR DAS ORGANIZAÇÕES DA
SOCIEDADE CIVIL USUÁRIAS DO PROJETO
DE COMBATE A POBREZA RURAL
Carmem Lúcia da Silva
Magaly Nunes de Góis
Painel 14/051
Experiências e mecanismos inovadores de governança democrática e gestão
A DISCRICIONARIEDADE DO ESTADO DE SERGIPE NAS LEIS
DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS NO PERÍODO 2003 A 2011
EM FAVOR DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL USUÁRIAS
DO PROJETO DE COMBATE A POBREZA RURAL
Carmem Lúcia da Silva
Magaly Nunes de Góis
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo apresentar a discricionariedade das Leis de
Diretrizes Orçamentárias (LDOs) no período 2003 a 2011 em favor das
organizações da sociedade civil usuárias do Projeto de Combate a Pobreza Rural
no Estado de Sergipe (PCPR II), tendo em vista que a legislação estadual proíbe a
transferência de recursos para instituições ou associações comunitárias que não
tenham sido reconhecidas como de efetiva utilidade pública pela Assembleia
Legislativa do Estado. As organizações usuárias do PCPR II são representadas
pelos conselhos de desenvolvimento municipais e associações comunitárias,
sendo estas organizações sem fins lucrativos e devidamente formalizadas,
entretanto sem o reconhecimento de utilidade publica conferido pelo Governador
do Estado. Antes de 2002, essas organizações usuárias dos Acordos de
Empréstimo entre o Governo do Estado de Sergipe e o Banco Mundial eram
favorecidas com a transferência de recursos sem o referido reconhecimento, desde
que atendessem aos demais requisitos legais, que são de menor complexidade
e/ou dificuldade para sua obtenção. Se a comunidade não possuía organização
local com o reconhecimento de utilidade publica estadual, a mesma se fez
representar por outras organizações com área de atuação mais abrangente, seja
municipal e/ou estadual para ter acesso ao Projeto. A estratégia de representação
fez com que algumas associações concentrassem até 15 financiamentos de
subprojetos comunitários, consequentemente, comprometendo diretamente as
diretrizes do Projeto e sobretudo afetando a formação de capital social. O recurso
legal utilizado para eliminar o gargalo da exigência do reconhecimento de utilidade
pública foi o conferir excepcionalidade para as associações e organizações
usuárias do PCPR II. A discricionariedade nas LDOs a partir de 2004 eliminou o
gargalo que dificultava o acesso das organizações das próprias comunidades ao
PCPR II, favorecendo dessa maneira uma maior participação democrática e
condições de formação de capital social.
Palavras-chave: LDO. Organizações da sociedade civil. Pobreza rural.
2
O Estado contemporâneo, conforme Ianni, apud Pereira (2009, p. 144)
“abrange todas as dimensões da vida social, todos os indivíduos e classes e
assume diferentes responsabilidades, inclusive as de atender demandas e
reivindicações discordantes”.
Na evolução do processo político e social do estabelecimento do Estado
até o inicio do século XX predominava o enfoque da preservação dos direitos
individuais, ou os direitos de 1 a dimensão (liberdade negativa). A participação da
sociedade, através de suas manifestações e questionamentos, leva o Estado a
rever em parte o seu papel, surgindo então à dimensão de direitos fundamentais
ou sociais (liberdade positiva) i. (CRUZ, 2010). Neste contexto a sociedade passa a
cobrar políticas públicas para o enfrentamento dos seus problemas como moradia,
educação, saúde e combate a pobreza. As políticas sociais ganham destaques e
aparecem associadas às demais políticas públicas, agregando-se o enfoque de
necessidades sociais e direitos de cidadania ii. (PEREIRA, 2009).
Segundo Manning (1999) apud Pereira (2009, pp.165-172), as políticas
sociais no enfoque de política de ação “envolve o exercício do poder praticado por
indivíduos, grupos, profissionais, trabalhadores, entre vários segmentos sociais
que tentam influir na sua constituição e direção”. O enfoque “(...) social qualifica a
ação a ser desenvolvida e os requerimentos indispensáveis à satisfação de
demandas e necessidades. Mediante a política social, é que direitos sociais se
concretizam e necessidades humanas (leia-se sociais) são atendidas na
perspectiva da cidadania ampliada.”
As políticas sociais fazem parte das políticas públicas, que por sua vez
englobam todas as demais políticas como as econômicas, ambientais, etc. As
políticas públicas não são exclusivas do Estado, embora a sua regulação e
promoção seja frequentemente promovida pelo mesmo. Para Pereira (2009, p. 174)
o termo política pública significa “coisa de todos, para todos, que compromete todos
– inclusive a lei que está acima do Estado – no atendimento de demandas e
necessidades sociais, sob a égide de um mesmo direito e com o apoio de uma
comunidade de interesses.”
3
Ao assumir o caráter de poder público, o Estado enquanto zela pelos
interesses das classes dominantes tem que manter as classes dominadas
excluídas do bloco do poder, mas ao mesmo tempo, ele tem que incorporar os
seus interesses e acatar a interferência de todos nos assuntos estatais nas
políticas públicas e sociais, conforme explicita Pereira (2009).
A sociedade civil historicamente se organizou como resistência ao
autoritarismo do Estado, sendo que através de sua evolução no cenário político,
atualmente assume um conceito mais amplo como “um setor no qual operam as
instituições não políticas, como família, grupos de vizinhança, templos religiosos,
grupos cívicos e inúmeras associações voluntárias, segundo Bell (1989)”, apud
Gohn (2005, p.66). Na interpretação da filosofia de Gramsci, estudada por Coutinho
(1999) apud Gohn (2005, p.65), “ela não se contrapõe ao Estado, mas é uma de
suas partes constitutivas, junto com a sociedade política. A sociedade civil é uma
esfera do ser social, uma arena privilegiada da luta pela hegemonia e pela conquista
do poder político”. A atuação conjunta Estado e sociedade civil, tido como um dos
paradigmas atuais, é possibilitada pela postura de negociação assumida através da
participação popular. (DAGNINO, 2002).
O Estado neoliberal, posto que não dispõe de recursos financeiros para
atender todas as necessidades e demandas da sociedade, estabelece parcerias
com instituições da sociedade civil organizada, denominados por alguns de
Organizações Não Governamentais (ONGs)iii , na execução das políticas públicas,
dentro de um processo de descentralização.
Concordando com Dagnino (2002), as parcerias surgem como formas de
encontro entre o Estado e sociedade civil, possibilitando a construção de uma nova
cidadania, e de uma sociedade mais igualitária, onde os seus membros podem
participar mais efetivamente na gestão da sociedade.
Para Gohn (2005, pp. 53-54), a sociedade civil possui vários atores
atuantes,
4
O associativismo comunitário é composto de uma multiplicidade de agentes
e atores sociais, dentre as quais se destacam o chamado Terceiro Setor
(ONGS, organizações de assistência social, fundações sociais de empresas
privadas), as universidades – agora vistas como parceiras do
desenvolvimento local, setores governamentais, algumas alas de sindicatos,
diferentes fóruns sociais, e alguns poucos movimentos sociais remanescentes
da década de 80 ou foram criados nos próprios anos 90. Os novos espaços a
que aludimos são diferentes tipos de conselhos, audiências públicas, redes
jurídicas locais articuladas a outras de caráter regional, nacional e até
internacional, fóruns temáticos ou de participação popular, assembleias
organizadas pela sociedade civil, etc. Certamente que a fragmentação e o
embolamento dos diferentes atores e agentes sociais não eliminam os
conflitos, as tensões, e os interesses antagônicos existentes.
O entendimento dos atores sociais quanto ao desenvolvimento de uma
comunidade não é mais o significado de dotá-la de infraestrutura, mas de luta pela
igualdade de direitos sociais seja àqueles relacionados ao acesso a infraestrutura e
aos serviços prestados pelo Estado, como àqueles relativos à mulher, ao negro, ao
meio ambiente etc. A comunidade passa a ser vista como uma parcela da
sociedade civil organizada e como tal, é associada ao poder local, conforme
contextualizado por Gohn (2005).
A disponibilidade de programas e projetos focalizados em clientelas
específicas, elaborados como “pacotes de serviço”, fez com que as ONGs optassem
por esse tipo de trabalho especializado com as políticas estatais, desconsiderandose os processos, os conflitos envolvidos e a universalização das demandas. Os
pacotes de serviço possuem especificidades conforme as agendas priorizadas nas
políticas públicas e diretrizes dadas pelos organismos de financiamento como o BID,
BIRD etc., segundo Gohn (2005), muito embora venham com mecanismos que
tentam propiciar condições favoráveis para a formação de capital social iv.
Assim, dessa forma, as naturezas das relações dos encontros da
participação da sociedade civil e Estado podem ser classificadas segundo Dagnino
(2002, p. 14), em relações formalizadas e menos formalizadas. A formalização está
amparada em um instrumento jurídico, que caracteriza a parceria.
Dentro da formalização das relações dos encontros, Teixeira, (2002, pp.
110-113) distingue três formas de vínculos que explicitam melhor as formas da
participação das ONGs – encontro pressão; encontro prestação de serviço e
participativo.
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„Encontro pressão‟ – relação menos formal, que envolve por um lado,
pressão, monitoramento e crítica por parte da ONG junto ao Estado, e, por
outro, em alguns casos, proposição, colaboração e acompanhamento dos
passos do governo. Não há um contrato formal atrelando as organizações a
um projeto específico.
„Encontro prestação de serviço‟ – as relações entre órgãos governamentais
e ONGS são distantes. São relações quase mercantis, nas quais são
exigidas eficiência, otimização de recursos e alta qualificação de quem
exerce o serviço, sob pena de cancelamento ou não renovação do projeto.
A formalização é tão forte que não permite o dialogo maior entre as partes.
„Participativo‟ – a consolidação de projeto elaborado conjuntamente entre
o poder público e ONG, e a execução dos projetos de maneira efetiva. Há
vínculos formais estabelecidos, acompanhados por uma maior
compromisso governamental.
A materialização das políticas públicas se dá através da implementação
de programas e projetos que devem estar contemplados nos instrumentos de
planejamento previstos no artigo 165 da Constituição Federal (CF) de 1988: Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual
(LOA). O processo integrado de alocação de recursos passa por estas atividades de
planejamento e orçamento, onde são definidos as metas e objetivos a serem
alcançados no sistema de planejamento orçamentário. (MÉLO, 2011). De acordo
com Cruz (2010) a definição das políticas públicas é “uma função política de
responsabilidade tanto do Poder Executivo, por meio de formulação de planos e
programas de governo e de propostas orçamentárias, como também do Poder
Legislativo, mediante aprovação do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária”.
O PPA é um plano formulado para um período de 4 anos englobando os
três últimos anos do governo atual e o primeiro ano do governo sucessor, através do
qual se procura ordenar as ações que levem ao atingimento dos objetivos e metas
fixados. Citando Mélo (2011, s/p),
A lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e também para aquelas relativas aos
programas de duração continuada. Nenhum investimento cuja execução
ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão
no plano plurianual ou sem lei que autorize essa inclusão, sob pena de
crime de responsabilidade.
6
A LDO é uma lei ordinária de periodicidade anual, criada pela CF de 1988,
sendo de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e tendo como funções, segundo Mélo
(2011), de orientar a elaboração do orçamento anual para o exercício financeiro do
ano seguinte em conformidade com as prioridades e metas da administração, dispor
sobre alteração na legislação tributária e definir a política para transferência de
recursos para as agências oficiais de fomento, respeitando-se o que determina a Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) v. A LDO é o elo entre o PPA e a LOA.
Em Sergipe a Lei no 4.385 de 02 de julho de 2001 (LDO 2002) e a Lei n o
4.598 de 03 de julho de 2002 (LDO 2003), são as leis que dispuseram sobre as
diretrizes orçamentárias para a elaboração do Projetos de Lei Orçamentária do
Estado, para os exercícios de 2002 e 2003, os dois primeiros anos do PCPR II. A
exigência do reconhecimento de utilidade pública para as organizações da
sociedade
civil
vi
encontram-se
discriminadas
nos
Artigos
nos
34
e
36,
respectivamente das LDOs 2002 e 2003,
– É vedado ao Poder Público Estadual, diretamente ou através de
Entidades da Administração Indireta, celebrar convênios, subvencionar,
fazer doações ou, ainda, destinar verbas públicas para quaisquer
instituições ou associações, inclusive comunitárias, beneficentes e
cooperativas, que não tenham sido reconhecidas de efetiva utilidade pública
pela Assembleia Legislativa do Estado.
A Lei Estadual no 4.895, de 07 de julho de 2003, publicada no DOE n o
24.320, do dia 10 de julho de 2003 e determinando que seus efeitos fossem
produzidos a partir de 1o de junho de 2003, acrescentou parágrafo único ao art. 36
da Lei Estadual no 4.598, de 03 de julho de 2002, que dispõe sobre as Diretrizes
Orçamentárias para elaboração do Projeto de Lei Orçamentária do Estado de
Sergipe, para o exercício de 2003, ou seja, a alteração retroagiu à LDO 2003,
estabelecendo uma alteração na mesma quando a LOA 2003 já estava vigente:
Parágrafo único. A vedação de que trata o "caput" deste artigo não se aplica
aos Conselhos Comunitários Municipais, Associações Comunitárias ou
outras entidades representativas de comunidades que, ainda não tendo o
referido reconhecimento de utilidade pública, sejam ou venham a ser,
mediante convênio, na forma legal, até que obtenham esse reconhecimento,
beneficiários da implementação de ações e/ou empreendimentos do Projeto
de Combate à Pobreza Rural no Estado de Sergipe, com recursos
financeiros oriundos de financiamento junto ao Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), e de correspondentes
contrapartidas provenientes do Estado e/ou de outras fontes, em que, para
celebração dos respectivos convênios, é necessário que essas entidades:
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I – Apresentem os seguintes documentos:
a) Ata da fundação ou criação;
b) Estatuto devidamente registrado no Cartório de Títulos e Documentos;
c) Ata da eleição da última Diretoria, lavrada em livro próprio;
d) Certificado Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ (antigo CGC/MF);
e) Outros documentos com exigência estabelecida em atos ou normas
administrativas do órgão ou entidade convenente da Administração
Estadual;
II – Comprovem que não estão em situação de mora ou inadimplência
perante qualquer órgão ou entidade da Administração Estadual Direta e
Indireta, inclusive Autarquia, Fundação, Empresa Pública ou Sociedade de
Economia Mista, devendo:
a) Apresentar Certidão Negativa de Débito para com a Fazenda Pública
Estadual;
b) Apresentar, se for o caso, Certidão de Regularidade de Tributos,
fornecida pela Secretaria de Estado da Fazenda;
c) Comprovar a inexistência de débitos referentes a taxas, em razão do
exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos prestados por órgão ou entidades da Administração
Estadual Direta e Indireta, tais como pela utilização de energia elétrica,
água, esgoto, serviços de trânsito, e outras;
d) Comprovar a inexistência de débitos para com os órgãos ou entidades da
Administração Estadual Direta e Indireta responsáveis pela prestação de
serviços ou atividades de assistência e previdência social, ou pela
concessão de financiamentos ou empréstimos financeiros;
e) Comprovar que não existe pendência de Prestações de Contas, com os
respectivos prazos vencidos, de convênios anteriores celebrados com
órgãos ou entidades da Administração Estadual Direta ou Indireta;
III – Comprovem, também, mediante atestado de autoridade administrativa
judiciária ou policial, com data não anterior a 60 (sessenta) dias, que se
encontram em efetivo funcionamento e no "pleno exercício de suas
atividades."
A discricionariedade da LDO 2003 produzida em 2004 permitindo o
repasse de recursos para organizações que não tenham reconhecimento de utilidade
pública foi motivo do Processo no 2004100243 interposto pelo Partido dos
Trabalhadores /SE de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) e da suspensão da
vigência da Lei Estadual no 4.895/03. O Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe
(TJSE) em 12 de novembro de 2004 julgou improcedente a ação baseado no principio
de que “a Lei de Diretrizes Orçamentárias não é passível de controle de
constitucionalidade, por isso não serve como objeto de ADIN”. Sobre o requerimento
de suspensão da Lei Estadual no 4.895/03, o veto foi de que “a Ação fica prejudicada
diante da vigência temporária da norma atacada, levando-se em consideração o
exaurimento de sua eficácia normativa”, ou seja, a Lei não estava mais em caráter de
vigência, devido ao princípio da anualidade (SERGIPE /TJSE, 2004), fatos estes que
8
permitiram e justificaram a manutenção dessa discricionariedade nas LDOs nos anos
2005, 2006, 2009, 2010, 2011 e 2012vii em favor das organizações sociais usuárias do
PCPR II- 2a fase executado com recursos do BIRD.
A Unidade de Administração do Projeto Nordeste – SE (Pronese), criada
através do Decreto 6.417, de 01 de agosto de 1984, foi transformada em Empresa
de Desenvolvimento Sustentável do Estado de Sergipe, de acordo com a Lei 4.498,
de 02 de janeiro de 2002, permanecendo a sigla Pronese e passando a ter
personalidade jurídica de Empresa Pública de Direito Privado. Vinculada,
inicialmente à Seplantec, e atualmente à Seagri. A transformação ampliou a missão
da Pronese, que tem por finalidade a coordenação e execução de programas
relacionados às atividades de promoção do desenvolvimento estadual sustentável,
exercendo a gestão executiva de projetos especiais oriundos de financiamentos
internos e externos, visando o combate à pobreza rural, assistência e
assessoramento técnico aos órgãos governamentais e municipais no tocante ao
planejamento, execução de programas e projetos de desenvolvimento sustentável,
nos moldes do PCPR II. (PRONESE, 2009).
Desde o início de sua criação a Pronese era a responsável pela execução
de Acordos de Empréstimos com BIRD. Quando da criação da Pronese em 1984, a
função desempenhada era a de administrar o Programa de Apoio ao Pequeno
Produtor Rural (PAPP), Acordo de Empréstimo 3919 – BR, dividido em 3 fases que
foram de 1984 a 1995. (BRASIL, 2002).
De 1996 a 2001 a Pronese implementou e executou o PCPR I (Acordo de
Empréstimo 2523 – BR), com o objetivo de contribuir para a redução da pobreza no
meio rural do Estado e incentivar mais a participação dos beneficiários em todo o
processo decisório como também no processo de implementação e fiscalização.
O PCPR II – 1a fase, Acordo de Empréstimo 4649 – BR e PCPR II – 2a
fase, Acordo de Empréstimo 7595 – BR são continuações do PCPR I, com
aperfeiçoamento de mecanismos de planejamento e controle social para beneficiar
as comunidades rurais localizadas nas áreas mais pobres do Estado a realizar
investimentos e empreendimentos de interesse comunitário que promovam o seu
desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida de suas populações.
(PRONESE, 2009).
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O Projeto tem um custo de US$ 56,0 milhões e está sendo executado em
duas fases beneficiando cerca de 104 mil famílias rurais pobres, em 71 municípios
que constituem a área do Projeto no Estado. O PCPR II – 1a fase foi realizado no
período 2002 a 30 de junho de 2006. As principais metas da 1 a fase foram o
financiamento de 1.000 subprojetos comunitários, beneficiando 52 mil famílias
através de 769 associações comunitárias nos segmentos de PAC, Fumac e FumacPviii. O PCPR II – 2a fase foi efetivado em 17 de julho de 2009 e seu encerramento
previsto para 31 de dezembro de 2011, encontra-se em fase de aprovação para
prorrogação até 30 de junho de 2012, contando com recursos financeiros no
montante de US$ 20,8 milhões para serem aplicados. As metas previstas para a
segunda etapa foram reprogramadas para o financiamento de 500 subprojetos
comunitários, beneficiando 20 mil famílias através de 350 associações comunitárias.
(PRONESE, 2009).
O PCPR II – 1a fase foi coordenado pela Seplantec e em março de 2011, já
durante a execução do PCPR II – 2a fase, com a reforma administrativa promovida
pelo Estado, a sua coordenação foi transferida para a Seagri. O projeto é administrado
e executado pela Pronese, em parceria, basicamente, com as associações
comunitárias e os Conselhos de Desenvolvimento Municipal (Condems).
De acordo com o Manual de Operações do PCPR II – 2a fase, PRONESE
(2009), a formulação do Projeto foi na perspectiva de
O Projeto de Combate à Pobreza Rural no Estado de Sergipe – PCPR tem
como objetivo central a redução da pobreza no Estado de Sergipe,
apoiando o Governo no aumento das oportunidades sociais e econômicas,
melhorando o acesso à infraestrutura básica, promovendo ações de
sustentabilidade econômica e desenvolvimento social e, consequentemente,
contribuindo para a melhoria dos indicadores sociais e o aumento do Índice
de Desenvolvimento Humano – IDH dos municípios/comunidades através:
 da provisão de pequenos investimentos comunitários (subprojetos
comunitários) orientados para a criação de infraestrutura básica e
geração de renda e de emprego para as camadas mais pobres da
população rural tendo-se como garantia a defesa, proteção e a
valorização do meio-ambiente em respeito à legislação pertinente e as
salvaguardas ambientais do Banco Mundial;
 da descentralização da alocação de recursos e tomada de decisões para
os níveis locais e territoriais, mediante o apoio aos Conselhos (Condem)
e Colegiados Territoriais e às associações de beneficiários, no
planejamento, priorização dos subprojetos, execução e manutenção dos
investimentos;
10
 da descentralização da estrutura e do processo decisório do PCPR,
mediante escritórios territoriais de apoio à Pronese, no
acompanhamento, avaliação e monitoramento com a finalidade de
estimular a integração das instituições e das políticas públicas, no âmbito
local, assessorar os Conselhos, Colegiados Territoriais e Associações
Comunitárias, supervisionar as ações financiadas e melhorar os
mecanismos do atual PCPR, de modo a intensificar o atendimento às
demandas sociais;
 do estímulo à criação e à consolidação de organizações comunitárias,
associações, Conselhos (Condem) e Colegiados Territoriais que podem
servir como instrumentos de planejamento, de controle social e de
expressão das necessidades das comunidades para a superação das
barreiras ao seu desenvolvimento econômico;
 aumento do capital social das comunidades rurais, traduzido na
capacidade delas se organizarem coletivamente para buscar o
atendimento ou a satisfação de suas necessidades;
 do maior aproveitamento na aplicação dos recursos, articulação do
PCPR com as políticas públicas e integração das ações desenvolvidas
pelos Governos Federal, Estadual e Municipal para redução da pobreza
no Estado de Sergipe.
De
acordo
com
as
considerações
apresentadas
em
BRASIL/IICA/SEPLANTEC (2002) as atividades realizadas e implementadas na
cronologia dos Projetos implementados através dos acordos de empréstimos com o
Banco Mundial, frente às comunidades e organizações assistidas nos processos,
nos permitem as seguintes reflexões,
O Projeto de Combate à Pobreza Rural II, ao tentar descentralizar os
processos de decisão e fazer da participação social o eixo central da
gestão dos investimentos, tem características que permitem considerá-lo
como um projeto estratégico de apoio à transição para um padrão
sustentável de desenvolvimento. A experiência acumulada até 2002 tornou
evidente o enorme potencial para fortalecer processos de aprendizagem
sobre a organização e participação dos beneficiários, capacitando-os para
a gestão de projetos locais e maior integração dos grupos sociais às
políticas públicas de investimentos. Destaca-se, sobretudo, o resultado do
trabalho de estruturação dos Conselhos Municipais, que se constituem no
principal mecanismo para realizar mudanças de relacionamento político e
econômico no município, contribuindo decisivamente para expressar as
demandas comunitárias e se consubstanciar em espaço privilegiado para
promoção da cidadania.
A descentralização, quando democrática, debilita o autoritarismo e estimula
a transparência através da iniciativa popular, permitindo a criação de um
novo direito, estimulando a reorganização dos serviços públicos, tornandoos mais próximos das comunidades.
O combate à pobreza rural será eficaz e efetivo na medida em que promova
o aumento das oportunidades econômicas, a melhor distribuição de riqueza
e a formação do capital social. É importante democratizar o acesso aos
serviços sociais básicos, descentralizar as tomadas de decisão, fortalecer a
participação e organização social no âmbito local.
O desenvolvimento local demanda a ampliação do capital social da
população, o que se alcança, dentre outras ações pela maior organização
da sociedade, pelo aumento de sua capacidade de mobilização, pela
ampliação do seu conhecimento e pela potencialização de seu saber,
empregado sistematicamente na definição e implementação de prioridades.
11
O PCPR II foi concebido tendo como principal componente os
subprojetos, destinando-se 88% dos recursos dos Acordos de Empréstimos da 1 a e
2a fase do PCPR II para a sua execução. Os subprojetos configuram-se em
propostas de investimentos demandados pelas comunidades beneficiárias e
contemplados nos planos de ação dos municípios, desde que identificados,
executados, operados e mantidos pelas comunidades rurais, através de suas
associações em 71 municípios do Estado, considerados como de sua área de
abrangência. As associações comunitárias parceiras do PCPR II já tinham
participado em sua maioria dos projetos anteriores e viam no PCPR a oportunidade
de participação e inclusão nas políticas públicas estaduais.
Nos primeiros anos do PCPR II – 1a fase, 2002 e 2003, coincidem com a
transformação da Pronese em empresa pública, e por conseguinte sujeita às
exigências expressa nas LDOs, e nestes aspectos, obrigada a cumprir as condições
estabelecidas para transferência de recursos públicos para as organizações da
sociedade civil, ou seja, somente para àquelas com reconhecimento de utilidade
pública. A grande maioria das associações comunitáriasix usuárias do PCPR II e com
experiências de financiamentos com recursos dos Acordos de Empréstimos com o
BIRD nos Projetos anteriores não possuíam reconhecimento de utilidade pública.
A Pronese antes de ser empresa, era uma unidade especial, trabalhando
exclusivamente em função dos projetos oriundos dos financiamentos com o BIRD, e
o fato de não ser empresa pública até 2002 a eximia de obedecer aos requisitos
impostos pelas LDOs quanto a transferência de recursos para as associações
comunitárias.
A partir de 2002 os processos de análises de financiamento das
propostas protocoladas na Pronese foram mais demorados e muitos paralisados
enquanto as associações comunitárias buscavam a obtenção do reconhecimento de
utilidade pública, e o desempenho físico do Projeto em 2002 foi aquém do esperado.
A estratégia utilizada por algumas comunidades contrariando as normas do PCPR
de que “por princípio, a cada comunidade deve corresponder uma associação que
represente os seus interesses ou, dependendo do seu tamanho ou de interesses
12
específicos, pode haver mais de uma, desde que, cada uma represente um grupo
específico e que não haja múltipla participação, ou seja, membros participando de
mais de uma associação ao mesmo tempo” (PRONESE, 2002), foi a de fazerem
representar por outras associações e organizações que possuíam uma área de
atuação mais abrangente e o referido reconhecimento. Dessa maneira, associações
com atuação na localidade e “adjacências”, associações de sedes municipais com
abrangência na área rural e algumas até atuantes em mais de um município se
configuraram no cotidiano como associações “guarda-chuva”, concentrando mais de
um financiamento a titulo de representação de mais de uma comunidade.
Esse apadrinhamento foi no início do PCPR II – 1a fase, endossado pelos
Condems, como forma de viabilizar o acesso aos financiamentos dos subprojetos.
Os Planos de Ação dos municípios apresentavam as demandas aprovadas pelas
comunidades e a indicação da associação que a iria representar. Os objetivos
imediatos eram o cumprimento das metas físicas e a obediência a legislação
estadual em detrimento da perda do exercício democrático, dos direitos sociais e da
formação do capital social nas comunidades e beneficiadas. As diretorias das
associações “guarda-chuva” não possuíam uma estreita relação de identidade e
compromisso com a comunidade representada e o capital físico era dessa
associação e não da localidade.
Os principais resultados do PCPR II 1a fase, período 2002 a 2006 e 2a
fase, período 2009 até novembro de 2011 estão sistematizados nas tabelas a seguir.
13
Tabela no 1 – Compromissos do Acordo de Empréstimo 4649 – BR – resultados
da 1a etapa
Realizado
Previsto
Realizado
Previsto
Realizado
Previsto
Realizado
Acumulado
Previsto
2006
Realizado
2005
Previsto
2004
Realizado
Indicadores
2003
Previsto
2002
250
95
250
285
300
456
200
127
55
66
1055
1029
13
2
13
8
16
13
10
3
0
3
52
27,41
71
46
71
64
71
67
71
38
55
24
71
70
192
91
192
130
231
286
154
114
0
38
769
659
71
67
71
67
71
67
71
67
71
67
71
67
o
N de subprojetos
comunitários
financiados
o
N de famílias
beneficiadas (mil
famílias)
o
N de municípios
atingidos
o
N de
associações
beneficiadas
(sem repetição)
o
N de conselhos
municipais em
operação
Fonte: Pronese, 2003, 2004, 2005, 2006.
Tabela no 2 – Compromissos do Acordo de Empréstimo 7595 – BR – resultados
parciais da 2a etapa até novembro de 2011
Total previsto
Realizado (até
setembro de 2011)
o
500
153
o
20.000
8.316
o
71
46
o
400
148
o
71
71
o
71
67
Indicadores
N de subprojetos comunitários financiados
N de famílias beneficiadas
N de municípios atingidos
N de associações beneficiadas (sem repetição)
N de conselhos municipais em operação
N de conselhos municipais em operação
Fonte: Pronese 2011.
14
Os dados apresentados acima comprovam as afirmações anteriores do
baixo desempenho físico em 2002, quando o resultado alcançado foi do
financiamento de 95 subprojetos por 91 associações, quando se esperava o
financiamento de 250 subprojetos por 192 associações (PRONESE, 2003). A
Pronese dispunha de um estoque de subprojetos em 2002 de 252 projetos em
carteira e o total financiado representou 36% do mesmo. De acordo com o Relatório
de Monitoria – Projeto para a Redução da Pobreza Rural – Sergipe – Período janeiro
a dezembro de 2002, PRONESE (2003, p. 9), os principais problemas encontrados
pelo não cumprimento das metas foram,
(i) demora para nomeação da Diretoria da Empresa, que ocorreu em 02
de julho;
(ii) exigência da Declaração do Reconhecimento de Utilidade Pública das
Associações em âmbito estadual, para repasse de recursos públicos;
(iii) período pré-eleitoral e ação cautelar inominada requerida pelo Partido da
Frente Liberal, em agosto, para sustar o financiamento de subprojetos
pelo PCPR II.
No segundo ano de execução do PCPR II, 2003, estava previsto o
atendimento de 192 associações com 250 subprojetos financiados, e o resultado
obtido foi de 205 associações com o financiamento de 285 subprojetos. (PRONESE,
2003). Embora a meta tenha sido alcançada, com base nos relatórios da época, a
exigência legal de reconhecimento de utilidade pública das associações para
receber repasse de recursos públicos foi novamente identificada como a origem da
concentração de mais de um financiamento por associação para beneficiar
comunidades cujas associações ainda não possuíam o referido reconhecimento.
Em 2003, 112 financiamentos foram concedidos a 32 associações que
receberam mais de um financiamento, merecendo destacar que o máximo
de financiamentos por associação foi de 9. O Acordo de Empréstimo previa
uma média de 1,3 subprojetos financiados por associação. A média
aritmética obtida de 1,4 subprojetos por associação esteve próxima ao
pactuado, embora do ponto de vista social da focalização, formação de
capital social e pulverização dos recursos não tenha sido obedecido.
(PRONESE, 2004, pp. 16-17).
A tabela abaixo apresenta o número de financiamentos de subprojetos
por associação de acordo com a fase e ano do Projeto.
15
o
239
28
8
2
2
2
2
1
1
Ano 2004
456
336
262
47
15
8
2
1
1
Ano 2005
127
114
103
7
3
Ano 2006
268
200
148
38
12
2
Resultado geral
a
do PCPR II – 1
Fase – 2002 a
2006
1029
659
447
109
56
10
9
3
2
3
2
11 subprojetos
285
10 subprojetos
9 subprojetos
6 subprojetos
8 subprojetos
5 subprojetos
7 subprojetos
4 subprojetos
380
1 subprojeto
Anos 2002 e 2003
Períodos
3 subprojetos
Associação x N subprojetos financiados
2 subprojetos
Total Associações sem
repetição
Total Subprojetos /
Associações com
repetição
Tabela no 3 – Números de financiamentos de subprojetos financiados e associações
comunitárias beneficiadas durante a 1a e 2a etapa do Programa de Combate a Pobreza
Rural em Sergipe
1
1
a
PCPR II – 1 Fase
a
PCPR II – 2 fase
Total 2009 a 2010
112
111
111
1
Fonte: MIS – PRONESE, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 e 2011.
O problema identificado e que comprometia os objetivos do Projeto foram
identificados prontamente pelo BIRD através dos processos de gerenciamento
técnico operacional do PCPR – estudos de monitoramento, auditorias, e
supervisões, sendo a cada 6 meses uma supervisão conjunta das equipes técnicas
do BIRD e do Governo do Estado para verificar o estágio do ciclo do Projeto, o qual
demandava soluções urgentes para esse gargalo. O relatório da 1a supervisão
conjunta do ano de 2003 – Ajuda Memória (SERGIPE, 2003, pp. 1-2), apresenta os
compromissos assumidos pelo Governo do Estado,
1. Como registrado na ajuda memória da missão anterior (novembro de
2002), o Projeto, cujo Empréstimo foi declarado efetivo em abril de 2002,
teve a sua implementação no correr do ano de 2002 bastante prejudicada
em seu ritmo por três motivos principais: (i) a criação, a instalação
e nomeação da diretoria da Empresa de Desenvolvimento Sustentável
do Estado de Sergipe, o que ocorreu somente em julho de 2002;
16
(ii) o período pré-eleitoral, que legalmente paralisou o financiamento de
subprojetos, inclusive por ação na Justiça Eleitoral e, (iii) ainda que
resolvida a ação na Justiça Eleitoral, surgiu um novo problema de
natureza legal – não informado ao Banco Mundial na época da
negociação do Empréstimo – segundo o qual as associações
comunitárias somente poderiam ter acesso aos recursos do Projeto se
declaradas de utilidade pública por lei específica e individual, pela
Assembleia Legislativa do Estado.
2. A missão constatou que o problema relacionado com a declaração de
utilidade pública não foi ainda resolvido e, como consequência, persiste
como um sério fator de engessamento ou emperramento da
implementação do Projeto. O Senhor Governador do Estado, que
assumiu em janeiro de 2003, sensível ao problema, e reconhecendo a
importância e a prioridade do PCPR II, enviou proposta de projeto de lei
à Assembleia Legislativa, em 21 de maio de 2003, isentando os
conselhos municipais, associações comunitárias ou outras entidades
representativas beneficiárias do PCPR II, de tal exigência.
3. O envio da mensagem à Assembleia se deu no primeiro dia da
supervisão e a diretora presidente da PRONESE manifestou na ocasião
sua expectativa de que a proposta de lei seria aprovada dentro de prazo
relativamente curto. De sua parte, a missão reafirmou sua expectativa de
que o problema venha a ser efetivamente resolvido com a maior
brevidade possível, pois, caso contrário, dificilmente o Estado terá
condições de implementar o PCPR II conforme negociado com o Banco
Mundial, o que, por seu turno, poderia levar o Banco a adotar medidas
que lhe são facultadas pelo Acordo de Empréstimo. A missão está
convencida – como se demonstra a seguir – que, uma vez resolvida esta
pendência legal, a PRONESE tem todas as condições de: (a) recuperar
o atraso; (b) melhorar a qualidade da implementação do PCPR II e (c)
imprimir um ritmo de implementação muito satisfatório.
A alteração na LDO 2003 com a excepcionalidade para as associações e
organizações usuárias do PCPR II foi o recurso legal utilizado para eliminar o
gargalo da exigência do reconhecimento de utilidade pública, porém como o
julgamento da ADIN se deu no final de 2004, os seus efeitos no âmbito do universo
dos conselhos e associações usuários do Projeto começaram a ser observados a
partir de 2005. De acordo com os dados apresentados na tabela no 3 acima,
verificou-se que houve uma minimização de concentração de financiamentos por
associação, verificando-se o máximo de 3 subprojetos financiados por associações
em 2005 e de 4 financiamentos por associação em 2006, contra os nove
financiamentos por associação ocorridos em 2002/2003.
No período 2009 a 2010, PCPR II – 2a fase, 111 associações comunitárias
foram conveniadas com o financiamento de 112 subprojetos, ou seja, apenas uma
associação foi beneficiada com o financiamento de 2 subprojetos. Ressalta-se que
foram subprojetos de aquisição de trator e implementos agrícolas e construção de
passagem molhada no Município de Cedro de São João. (PRONESE, 2010).
17
Conclui-se, portanto que a discricionariedade das LDOs a partir de 2004
favorecendo as organizações usuárias do Projeto de Combate a Pobreza Rural tem
sido positiva, pois tem permitido que as organizações das próprias comunidades
apresentem suas demandas em função de suas necessidades e reivindicações
amplamente discutidas e asseguradas pelo processo participativo; ter acesso aos
financiamentos para promover os investimentos necessários, bem como operá-los e
mantê-los; incorporarem o capital físico à própria comunidade contribuindo para a
municipalização do desenvolvimento comunitário, possibilitando o aumento do
capital social, contribuindo sobremaneira para a democratização do poder local.
(BRASIL/IICA/SEPLANTEC, 2002).
REFERÊNCIAS
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implementação do Projeto de Combate à Pobreza Rural no Estado de Sergipe.
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Diretrizes Orçamentárias. UNIT. 2011.
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época; v.123.
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Especialização em Planejamento Governamental Disciplina: Lei de Diretrizes
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18
PRONESE. Manual de Operações. Projeto para a Redução da Pobreza Rural –
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______. Relatório Anual de Monitoria. Projeto para a Redução da Pobreza Rural –
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Combate à Pobreza Rural do Estado de Sergipe – PCPR II Empréstimo 4649-BR –
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Sergipe: dezembro 2004.
SERGIPE / TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SERGIPE. Ação Direta de
Inconstitucionalidade. Processo no 2004100243. HTTP://www.tjse.jus.br acesso
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______. Empréstimo Número 7595-BR- Acordo de Empréstimo – (Projeto
Integrado do Estado de Sergipe: Pobreza Rural – Projeto de Combate à Pobreza
Rural no Estado do Sergipe “PCPR II – 2a fase”). Bunny Gustave Persijn, Tradutor
Público Juramentado. Sergipe: 11 de maio de 2009.
______. LDO 2002 – Lei no 4.385, de 02 de julho de 2001.
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19
SERGIPE / TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SERGIPE. LDO 2004 – Lei no
4.894, de 07 de julho de 2003.
______. LDO 2005 – Lei no 5.384, de 09 de julho de 2004.
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______. LDO 2012 – Lei no 7.180, de 13 de julho de 2011
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TEIXEIRA, Ana Cláudia Chaves. A atuação das organizações não-governamentais:
entre o Estado e o conjunto da sociedade. In: DAGNINO, Evelina (Org). Sociedade
civil e espaços públicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2002, p. 105-142.
i
Por liberdade positiva entende-se, com Plant (2002; 1998) a capacidade objetiva de ação dos
cidadãos que para tanto, devem contar com meios materiais e políticos institucionalmente garantidos.
Trata-se, assim, de algo que compromete o Estado e a sociedade na sua consecução, exigindo a
mediação de políticas públicas). (...) Esse tipo de liberdade difere da liberdade negativa, prezada
pelos liberais clássicos e contemporâneos, para quem os indivíduos deverão agir livres de
compulsão, coerção, interferências e uso da força física, mas também de qualquer ingerência ou
ação protetora do Estado. (PEREIRA, 2009 p.175).
ii
Atualmente ainda há os direitos da terceira geração: gênero, meio-ambiente (físico, vegetal e
animal), direitos humanos, etnias, sexo; direitos da cidadania. (GOHN, 2005, p.90).
iii
As ONGS nos anos 70-80 eram tidas como instituições de apoio aos movimentos sociais e
populares na luta contra o regime militar e pela democratização do país. Nos anos 90 o termo ONGs
se amplia pela autodenominação de entidades como terceiro setor (mais articuladas à empresas e
fundações), ao lado das ONGs cidadãs, militantes propriamente ditas, com perfil ideológico e projeto
político definidos. (GOHN, 2005, p.89). Segundo Teixeira (2002, p.106), o termo ONG foi postulado
pela ONU em 1946, e no Brasil foi usado para designar as organizações internacionais que
20
financiavam projetos de organizações brasileiras. Na década de 80 o termo ONG foi adotado pelos
centros de assessoria ligados aos movimentos sociais, culminando em 1991 com a fundação da
Associação Brasileira de ONGS, que congregam apenas 250 entidades devido aos embates criados
pelas organizações que a compõe nas tentativas de diferenciação e aproximação com as demais
organizações que estão fora dela.
iv
Para Putnam apud Gohn (2005, p. 57), “capital social refere-se a conexão entre indivíduos, redes
sociais e as normas de reciprocidade e lealdade que nascem deles”, estando associado a virtude
cívica, envolvimento e no pensamento de Bourdieu (1983, 1990) “compreensão como fontes de
energias e força de produção, presentes entre os grupos vulneráveis. Ele é gerado quando existe
certo grau de solidariedade e confiança mútua numa comunidade, criando e desenvolvendo-lhes
forças para superar suas dificuldades”.
v
o
Lei Complementar n 101, de 4.5.2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. (...)
Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas – a
LRF destinou os seus capítulos 5 e 6 para definir os critérios de transferências de recursos
financeiros a entidades do setor público e privado, respectivamente. Dessa forma, todas as
modalidades de transferências financeiras, como as chamadas constitucionais, legais ou voluntárias,
devem atender às exigências contidas na Lei, a exemplo dos limites de endividamento e de gastos
com pessoal, bem como as publicações de caráter obrigatório. (MÉLO, 2011).
vi
O reconhecimento de utilidade pública é conferido mediante ato do Governador do Estado às
organizações sociais e as exigências para essa qualificação foi normatizada posteriormente à
o
publicação da LDO 2003 pela Lei n 5.217, de 15 de dezembro de 2003, que estabelece os critérios
para sua qualificação e vinculação contratual com o Poder Público Estadual. A qualificação de
o
organizações sociais foi ampliada pela Lei 5.285 de 16 de março de 2004. "Art. 1 . O Poder Executivo
Estadual pode qualificar, como Organização Social, entidades constituídas como pessoas jurídicas de
direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à educação, à saúde,
às ações sociais, à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico, abrangendo, também, as áreas de
cultura, preservação do meio ambiente, assistência social, condições de habitabilidade, de vida e de
subsistência, e mesmo a área de desporto, desde que os objetivos sociais e as disposições
estatutárias da respectiva entidade atendam aos requisitos estabelecidos por esta Lei. (NR)
vii
o
LDO 2005 – Lei n 5.384 de 09 de julho de 2004- Art. 40, Parágrafo Único;
o
LDO 2006 – Lei n . 5.698 de 18 de julho de 2005 – Art. 47, Parágrafo Único;
o
LDO 2007 – Lei n . 5.966 de 11 de julho de 2006 – Art. 50, Parágrafo Único;
o
LDO 2009 – Lei n . 6.447 de 16 de julho de 2008 – Art. 52, Parágrafo Único;
o
LDO 2010 – Lei n . 6.659 de 07 de julho de 2009 – Art. 52, Parágrafo Único;
o
LDO 2011 – Lei n . 6.966 de 26 de julho de 2010 – Art. 54, Parágrafo Único;
o
LDO 2012 – Lei n . 7.180 de 13 de julho de 2011 – Art. 56, Parágrafo Único.
viii
Será implementado através de três subcomponentes distintos que representam níveis crescentes
de descentralização e gestão direta da sociedade local sobre os investimentos, como detalhado
abaixo, PRONESE, (2002):
a) Fundo Municipal de Apoio Comunitário (Fumac) – Constitui-se a principal linha de
financiamento a projetos comunitários do Banco Mundial. Neste subcomponente, as comunidades
rurais, através de suas Associações, encaminham suas propostas de financiamento ao Conselho
Municipal, as quais comporão o Plano de Desenvolvimento Municipal – PDM, que deverá incluir,
também, além das demandas oriundas do PCPR II, as que poderão ser atendidas por outras
fontes de recursos ou outros programas. Cabe, também, ao Conselho Municipal a
responsabilidade de priorização, análise e aprovação dos Subprojetos Comunitários do PCPR II,
bem como o seu encaminhamento à Pronese, para financiamento.
b) Fundo Municipal de Apoio Comunitário – Piloto (Fumac-p) – Compreende a forma mais
descentralizada de financiamento de subprojetos comunitários. O Conselho Municipal que opera
com o Fumac-p além de exercer todas as atividades inerentes ao Conselho Municipal focalizado
no Fumac, tem ainda a prerrogativa de assinar contratos, administrar o “Fundo” para
financiamento dos subprojetos aprovados e liberar recursos para as Associações a partir de
orçamento previamente definido e objeto de Planos de Desenvolvimento Municipal (PDMs).
21
c) Programa de Apoio Comunitário (PAC) – Neste subcomponente, os subprojetos serão
apresentados pelas comunidades à Pronese, a quem cabe a responsabilidade pela análise,
aprovação, liberação de recursos, monitoramento e supervisão, bem como a provisão de
assistência técnica às Associações beneficiárias, diretamente ou através de provedores
selecionados e contratados pelas mesmas.
ix
As Associações Comunitárias constituem a instância de representação legítima dos beneficiários
junto aos Conselhos Municipais, à Pronese e a toda e qualquer organização, tornando-se o eixo de
implementação do Projeto. Como entidade de representação, as Associações precisam ter existência
legal e serem cadastradas na Pronese, como pré-requisito para a formulação de pleitos ou submissão
de propostas de subprojetos para os quais buscam financiamento do Projeto. As vinculações formais
entre o Projeto e as Associações beneficiárias são estabelecidas através da Pronese, Conselhos
Municipais e/ou Comitês Municipais, que repassam os recursos para financiamento dos subprojetos
solicitados e aprovados, proveem assistência técnica e capacitação, objetivando a plena consecução
e funcionamento dos investimentos realizados. As Associações serão responsáveis pela eleição de
um Comitê de Controle para cada subprojeto financiado, cujo objetivo é acompanhar todo o processo
de execução do subprojeto, quer seja de construção de obras quer seja de aquisição de bens ou
instalação de equipamentos. Além disso as Associações devem de participar com uma contrapartida
no financiamento do subprojeto, que poderá ser com recursos financeiros, com materiais ou com mão
de obra. Em se tratando dos subprojetos comunitários, o Projeto estabelece suas vinculações formais
com as Associações e não com os membros individuais das comunidades. Isto porque todos os
investimentos financiados pelo Projeto tornam-se propriedade das Associações e não serão
apropriados por membros individuais da comunidade. As Associações são organizações privadas,
legalmente constituídas e sem fins lucrativos, tornando-se o canal de apresentação das demandas
das comunidades que representam. Entretanto, para que possam se beneficiar dos financiamentos,
há que serem observados os requerimentos impostos pela legislação (PRONESE, 2002).
___________________________________________________________________
AUTORIA
Carmem Lúcia da Silva – Engenheira Agrônoma, Técnico Nível Superior – Assessoria Técnica,
Empresa de Desenvolvimento Sustentável do Estado de Sergipe – Pronese.
Endereço eletrônico: [email protected]
Magaly Nunes de Góis – Bacharel em Serviço Social, mestre em Educação, técnica da Pronese,
Diretoria de Operações, Gerente do PCPR.
Endereço eletrônico: [email protected]