SETORES-CHAVE DA ECONOMIA BRASILEIRA1
SOUZA, Nali de Jesus.
Desenvolvimento Econômico. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2005.
a
As noções de polarização, efeitos de encadeamento e indústrias-chave foram amplamente
utilizadas a partir de meados dos anos de 1950. Contudo, os estudos empíricos realizados para
diferentes países não chegaram à conclusão se as economias com as mais altas taxas de crescimento
foram as que seguiram uma estratégia de crescimento desequilibrado, em favor de setores com
elevados índices de encadeamento. Alguns trabalhos indicaram associação positiva entre grau de
diversificação e taxa de crescimento: os países que mais cresceram nem sempre foram aqueles que
concentraram os investimentos em setores-chave (Yotopoulos e Lau, 1970).
No caso do Brasil, a industrialização realizou-se desde os anos de 1930 por substituição de
importações. Em meados dos anos de 1950, durante o Plano de Metas, os investimentos
concentraram-se preferencialmente em indústrias consideradas chave, como automóveis, química e
construção naval, sobretudo na região Sudeste. Considerando-se o longo prazo, no entanto, os setores
implantados nem sempre são os de mais altos índices de encadeamento, não coincidindo
necessariamente com os setores-chave.
Testes efetuados por Locatelli (1983, p. 425) indicaram que o crescimento da economia
brasileira, entre 1949/1967, não foi desequilibrado em favor de setores-chave, exceto quando sua
análise realizou-se no nível de agregação de 22 setores. Porém, mesmo que os investimentos se
concentrem no curto prazo em atividades-chave, no longo prazo o crescimento tende a se diversificar
pela ação do mercado, que busca corrigir os equilíbrios. No curto prazo, a estratégia de crescimento
desequilibrado maximiza os efeitos de encadeamento totais, gerando necessidades a serem satisfeitas,
que se traduzem em crescimento mais equilibrado ao longo do tempo. A questão da diversificação,
no longo prazo, parece ser resolvida pelos próprios mecanismos de mercado.
1 - Conflito entre maximizar o produto ou o emprego
Um dos grandes problemas da industrialização continua sendo o conflito entre maximizar o
produto ou o emprego. No Brasil, a industrialização não tem gerado muito emprego. Entre
1949/1979, os setores de mais rápido crescimento da produção não foram os intensivos em trabalho
(Locatelli, 1983, p. 430). A industrialização brasileira tende a se efetuar com elevada relação
capital/trabalho, em virtude de as técnicas serem importadas dos países desenvolvidos, onde o
trabalho é o fator escasso. Hazari e Krishnamurty (1970, p. 184), estudando a economia indiana com
dados dos censos de 1960 e 1970 e com coeficientes de insumo-produto do biênio 1964/1965,
1
Esta é uma versão ampliada da seção 8.4 do livro Desenvolvimento Econômico (Souza, 2005).
concluíram que os setores-chave do ponto de vista do produto não geram muito emprego.
Ponderando os índices de encadeamento pelos coeficientes de trabalho, eles constataram ser os
setores agroindustriais os que mais criam emprego no processo de crescimento econômico.
No caso brasileiro, entre os 35 setores mais importantes do ponto de vista da geração direta e
indireta do emprego, em 1975, 31 eram vinculados à agricultura. A maioria dos setores metalúrgicos,
elétrico, químico e petroquímico, com alta relação K/L, não cria muito emprego por unidade de
variação da demanda final (Souza, 1988, p. 123). A industrialização por substituição de importações
gera relativamente pouco emprego, ao passo que a exportação de produtos com vantagens
comparativas centra-se justamente naqueles setores intensivos em trabalho. Em 1970, o emprego de
256,6 homens/ano exportava um milhão de cruzeiros e apenas 116,4 homens/ano bastavam para
produzir a mesma quantia de substituição de importações (Locatelli, 1985, p. 143).
Entre os 121 setores de 1975, apenas 15 foram chave no encadeamento da produção,
destacando-se Abate e preparação de aves, Embalagens metálicas, Destilação de álcool, Couros e
peles e Beneficiamento de fibras naturais. Entre esses 15 setores, sete são vinculados à agricultura e
quatro pertencem ao grupo metal-mecânico. Do total de setores, 61 apresentaram fortes
encadeamentos verticais da produção e apenas 39 possuíam fortes encadeamentos horizontais. Isso
indica os fortes efeitos industrializantes da substituição de importações (Souza, 1988, p. 152 e 270272).
Entre os 12 setores-chave na geração do emprego, excetuando-se Distribuição, Transporte
ferroviário e Outros serviços de reparação, os demais se vinculavam ao setor primário (Quadro 1).
Nenhum dos setores-chave do ponto de vista do produto foi chave segundo a geração de emprego.
Tanto o setor primário como os serviços de reparação e o setor de distribuição empregam muita mãode-obra. Em 1975, o setor ferroviário brasileiro encontrava-se sucateado e a redução de sua atividade
não vinha sendo acompanhada por demissões.2
Tendo em vista a tendência ao estrangulamento externo da economia brasileira, torna-se
importante incentivar a expansão dos setores exportadores. Nesse sentido, o conhecimento dos
setores-chave na promoção de exportações líquidas (exportações menos importações) torna-se
relevante. Em 1975, no conjunto dos 121 setores, o Brasil apresentava 33 setores-chave desse ponto
de vista, sendo três simultaneamente chave na geração de emprego e outros dois também chave na
geração da produção. Entre os 15 principais setores-chave das exportações líquidas, 12 vinculavamse à agroindústria, com destaque para o complexo cafeeiro, óleos vegetais em bruto e lavoura de
trigo e soja (Quadro 1).
Em 1975, cinco ou seis indústrias consideradas “modernas”, de capital mais intensivo, eram
chave do ponto de vista da produção, mas não geravam muito emprego ou não apresentavam
exportações líquidas significativas. Com altos coeficientes de importações e maiores níveis de
produtividade do trabalho, essas indústrias vão aparecer na lista de setores-chave quando os índices
2
Visando a privatização, o número de funcionários da Rede Ferroviária Federal reduziu-se de 44.646 em 1995, para
19.550 em 1996, eliminando o déficit da empresa de R$ 30 milhões ao mês. Entre 1996 e 1999, ano que ela foi liquidada,
foram cedidos em leilão 25.895 km de ferrovias, mediante concessão dos serviços por 30 anos.
2
de encadeamento forem ponderados pelo coeficiente de capital. Assim, 35 setores mostravam-se
chave na formação de capital, sendo apenas cinco vinculados ao complexo agropecuário.3 Entre os
15 principais setores-chave segundo este critério, 12 pertenciam à Metal-mecânica, demonstrando a
grande relevância das indústrias metalúrgicas e mecânicas na formação de capital. Cabe salientar, a
esse respeito, a importância dos setores Caminhões/ônibus, Construção civil, Tratores/máquinas
rodoviárias, Cimento/clínquer e Bombas hidráulicas/motores (Quadro 1).
Quadro 1
Os principais setores-chave da economia brasileira segundo a
produção, o emprego, as exportações líquidas e a formação de capital, em 1975,
ordenados pela dimensão dos índices de encadeamento.
Produçãoa
Emprego
Exportações líquidasb
de
Formação de capitalc
Abate e preparação de aves
Agropecuária
Extração
minerais Caminhões e ônibus
Embalagens metálicas
Lavoura de arroz
Beneficiamento de café
Construção civil
Destilação de álcool
Outras lavouras
Óleos vegetais em bruto
Tratores/máq. rodoviárias
Couros e peles
Criação de bovinos
metálicos
Lavoura de trigo e soja
de
café
Cimento e clínquer
Beneficiamento fibras naturais Caça e pesca
Moagem
e
café Bombas hidráulicas motores
Papel e papelão
Extrat. vegetal e silvicultura
Extração petróleo/gás natural
Indústria naval
Bombas hidráulicas/motores
Lavoura de cana-de-açúcar
Transporte ferroviário
Turbinas e caldeiras
Indústria naval
Lavoura de café
Usinas de açúcar
Peças de cimento
Laminados plásticos
Distribuição
Lavoura de café
Máquinas e equip. agrícolas
Petroquímica
Lavoura de trigo e soja
Beneficiamento de produtos Estruturas metal e serralheria
Móveis de metal
Transporte ferroviário
Refino de açúcar
Máquinas não agrícolas
Outros prod. metalúrgicos
Outr. serviços reparação
Benefic. de fibras naturais
Laminados de aço
solúvel
vegetais
Motores, aparelhos elétricos
-
Couros e peles
Condutores elétricos
Móveis de madeira
-
Fiação de tecidos naturais
Veículos ferroviários
Celulose e pasta
-
Conservas de frutas e legumes
Arames trefilados
Fonte:
Notas:
Souza (1988, Tabelas 9, 10, 13 e 16)
a Inclui todos os setores-chave; b Inclui 15 dos 33 setores-chave; c Entre os 35 setores-chave, incluem–se os 15 mais importantes.
Observa-se que as atividades com os maiores efeitos de encadeamento do crescimento
pertencem ao segmento moderno da indústria, com mais alta relação capital/trabalho e tecnologia
mais sofisticada, enquanto um maior número de atividades agroindustriais são atividades-chave no
encadeamento da produção e as atividades agropecuárias exercem os mais altos efeitos sobre o
emprego. Percebe-se, desse modo, que um setor pode ser chave segundo um critério e pouco
relevante do ponto de vista de outros objetivos de política. Geralmente, as atividades mais
importantes na formação de capital ou no encadeamento da produção não geram muito emprego e
conflitam quanto aos demais objetivos de política.
3
Além de Tratores/máquinas rodoviárias e Máquinas/equipamentos agrícolas, também eram chave os setores Serrarias/
madeira compensada, Artigos de madeira e Extrativa vegetal/silvicultura.
3
2 - Setores conciliadores de objetivos de política
Os setores-chave segundo os diferentes critérios de política foram obtidos pela média dos
índices de encadeamento das diferentes variáveis. No estudo referido (Souza, 1988), essas variáveis
foram: produção,
emprego, salários, renda, exportações líquidas, demanda final, variação da
demanda final (crescimento no curto prazo) e formação de capital (crescimento a longo prazo).
Tabela 1
Ordem
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
Setores-chave segundo os diferentes critérios de política econômica, Brasil, 1975
(Ui.j > 1 e U*i. > 1).
Setores de atividade
Óleos vegetais em bruto
Moagem de café e café solúvel
Transporte ferroviário
Extração de minerais metálicos
Usinas de açúcar
Agropecuária
Beneficiamento de tecidos de fibras naturais
Conservas de frutas e legumes
Destilação de álcool
Peças para máquinas e ferramentas
Outras lavouras
Couros e peles
Turbinas e caldeiras
Bombas hidráulicas e motores
Indústria naval
U.j
1,86
1,79
1,70
1,62
1,54
1,54
1,45
1,23
1,22
1,18
1,18
1,17
1,17
1,15
1,14
U*i.
1,17
1,25
4,29
1,52
1,32
1,13
1,19
1,16
2,46
1,66
1,58
2,14
1,36
1,80
1,04
Fonte: Souza (1988, p. 191).
Os principais setores conciliadores dos diferentes objetivos de política econômica foram
Óleos vegetais em bruto, Moagem de café/café solúvel, Transportes ferroviários, Extração de
minerais metálicos e Usinas de açúcar (Tabela 1). Do conjunto dos 121 setores da matriz brasileira
de 1975, 23 foram chave em relação aos diferentes objetivos de política, sendo 13 pertencentes ao
complexo agroindustrial, processando matérias-primas ou fornecendo insumos industriais. Isso
demonstra a grande importância dos setores vinculados ao complexo agrícola no processo de
industrialização da economia brasileira naquele ano (Souza, 1988, p. 191). O Brasil apresentava, em
1975, uma indústria relativamente diversificada e com fortes índices de encadeamento vertical e
horizontal da produção. Os encadeamentos permaneceram significativos quando os elementos da
matriz de Leontief foram ponderados pelos coeficientes de emprego e outros indicadores, relativos a
diversos objetivos de política. No entanto, ainda se encontrava a presença significativa de setores
tradicionais na criação de emprego e na geração de exportações líquidas.
3 - Mudança da estrutura econômica brasileira, 1980/2002
A Tabela 2 mostra a mudança da estrutura econômica brasileira entre 1980/1991, através dos
produtos-chave no encadeamento da produção. Em 1991, havia 19 produtos-chave, contra 17 em
1980. Entre os produtos-chave deste último ano, 11 encontravam-se também na relação de 1991; os
4
produtos ausentes foram Outros produtos têxteis, Seguros, Produtos do café, Leite beneficiado,
Serviços industriais de utilidade pública e Bebidas.
Os produtos-chave no encadeamento da produção, presentes em 1991 e ausentes em 1980,
foram Tecidos artificiais, Fios têxteis artificiais, Produtos de minerais não metálicos, Artigos de
plástico, Produtos químicos não petroquímicos, Tintas, Outros produtos químicos e Adubos.
Constata-se uma troca de Outros produtos têxteis, por Tecidos e Fios têxteis artificiais e, ainda, três
produtos ligados à agroindústria e dois de serviços, por produtos ligados à indústria mais moderna,
de capital mais intensivo, como os produtos vinculados à química. Essas mudanças estruturais
refletem o avanço da industrialização brasileira, teriam sido mais intensas se o crescimento
econômico continuasse ocorrendo nos anos de 1980. Produtos siderúrgicos básicos e Laminados de
aço se mantiveram nas duas primeiras posições em 1991. Nas posições seguintes, encontram-se
produtos da indústria têxtil, que passou por intensa reestruturação em decorrência da abertura da
economia nos anos de 1990 e a forte concorrência de importações da Coréia do Sul e da China.
A exclusão de produtos da agroindústria pode ser explicada pela política discriminatória
contra a agricultura praticada nos dois primeiros anos do governo Collor. Outra observação digna de
nota foi a redução dos encadeamentos médios, para frente e para trás, de Produtos siderúrgicos
básicos e de Laminados de aço. Isso pode ser explicado pela redução do ritmo de crescimento da
economia e pela mudança dos preços relativos, que leva os diferentes setores a substituir insumos
mais caros por insumos mais baratos, desde que a tecnologia permita. De outra parte, a importância
da siderurgia como indústria motora da industrialização tem se reduzido à medida que surgem novas
indústrias básicas, como a indústria petroquímica.
Tabela 2
Ordem
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Fonte:
Produtos-chave do Brasil no encadeamento da produção, 1980 e 1991
(U.j > 1 e U*i. > 1).
Produtos-chave em 1980
Produtos
Produtos siderúrgicos básicos
Laminados de aço
Produtos metalúrgicos não ferrosos
Produtos derivados da borracha
Farinha de trigo
Outros veículos e peças
Fabr. e manut. de máquinas e equipamentos
Tecidos naturais
Seguros
Outros produtos têxteis
Papel, celulose, papelão, artefatos derivados
Fios têxteis naturais
Serviços industriais de utilidade pública
Leite beneficiado
Outros produtos metalúrgicos
Produtos do café
Bebidas
-
(U.j +U*i.)/2
2,11
1,61
1,47
1,28
1,25
1,23
1,22
1,21
1,19
1,17
1,16
1,14
1,14
1,12
1,10
1,08
1,05
-
Produtos-chave em 1991
Produtos
Produtos siderúrgicos básicos
Laminados de aço
Fios têxteis artificiais
Fios têxteis naturais
Produtos químicos não petroquímicos
Produtos metalúrgicos não ferrosos
Adubos
Produtos derivados da borracha
Outros produtos metalúrgicos
Tintas
Tecidos artificiais
Tecidos naturais
Papel, celulose, papelão, artefatos derivados
Outros produtos químicos
Farinha de trigo
Produtos de minerais não metálicos
Artigos de plástico
Outros veículos e peças
Fabr. e manut. de máquinas e equipamentos
(U.j+U*i.)/2
1,61
1,38
1,35
1,33
1,29
1,26
1,26
1,24
1,23
1,23
1,18
1,16
1,16
1,15
1,14
1,13
1,12
1,09
1,07
Souza (1996a).
5
Nos anos de 1990, a abertura da economia às importações e a valorização cambial implicaram
a reestruturação da economia brasileira. A análise da mudança estrutural da economia no período
1990/1998 está indicada na Tabela 3. Foram calculados os índices de encadeamentos verticais e
horizontais para cada ano do período e identificados os setores-chave. Na tabela, colocou-se a soma
de cada um dos índices, bem como a soma dos encadeamentos totais dos setores-chave, a fim de
analisar sua evolução no período.
Como se observa na Tabela 3, a soma dos índices de encadeamentos verticais caiu 15% em
1998, em comparação a 1990. Isto significa que o impacto de variações da demanda final de cada
setor sobre o conjunto da economia ficou menor pela maior abertura da economia nacional ao
exterior e pela valorização cambial do período, que barateou as importações de insumos e de bens de
capital. Com isso, a indústria nacional conseguiu modernizar-se; porém, as relações internas de
insumos ficaram mais fracas. Isso explica o crescimento dos encadeamentos horizontais de apenas
3,8%, no período, bem como a redução dos encadeamentos totais dos setores-chave de 16,8 em 1990,
para 16 em 1997 e 9,8 em 1998 (- 41,7%).
Tabela 3 – Evolução dos índices de encadeamentos totais da economia brasileira, 1990/1998.
Encadeamentos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998 Variação entre 1990/1998
Totais
(%)
- Para trás
28,6
27,6
25,6
25,6
24,5
25,5
26,6
26,6
24,3
-15.0
- Para frente
26,2
26,1
27,0
27,0
27,2
26,3
27,3
27,3
27,2
3.8
Setores-chave
16,8
15,3
16,6
12,7
12,5
14,2
17,2
16,0
9,8
-41.7
Fonte: Souza (2001) e IBGE. Matrizes de insumo-produto, 1990 a 1998.
Fonte: Souza (2001)
6
4 - Mudança de estrutura do emprego, 1990/2002
A redução da integração intersetorial interna retratada na Tabela 3 e na Figura 1, fruto da
abertura da economia brasileira às importações nos anos de 1990, traduziu-se em forte mudança
estrutural nesse período. Entre 1990 e 1995, o pessoal ocupado na economia brasileira cresceu 2.645
mil (+ 4,5%); a indústria, porém, desempregou 873 mil (- 9,3%), passando de 9.427 mil pessoas
ocupadas em 1990, para 8.554 mil em 1995. Os setores industriais que mais desempregaram no
período foram: minerais não metálicos (- 102 mil); têxtil (- 100 mil), máquinas e tratores (- 98 mil);
outros produtos metalúrgicos (- 96 mil) e calçados (- 73 mil). Na construção civil, o nível de
emprego também se reduziu substancialmente (- 507 mil, - 12,9%), mas cresceu na agricultura (252
mil, + 1,7%), provavelmente devido ao retorno de desempregados urbanos. O pessoal ocupado
também cresceu no setor terciário (3.775, + 12,5%), com destaque para os serviços (+3.032 mil),
comércio (1.252 mil) e transportes (178 mil). O emprego também caiu na administração pública (394 mil) e nas instituições financeiras (-207 mil), fruto do necessário ajuste (Souza, 2001, p. 629).
Tabela 4 Pessoas ocupadas na economia brasileira, por setor de atividade, 1995/2002
(1.000 pessoas)
Setores de atividade
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Agricultura
15.163 13.906 13.679 13.293 14.363 13.496 12.166
Total da indústria
8.808 8.459 8.269 8.102 8.148 8.837 8.932
- Extrativa mineral
230
207
205
208
190
203
196
- Petróleo e gás
31
26
25
27
37
47
59
- Mineral não metálico
444
436
453
414
430
469
453
- Siderurgia
96
84
79
74
70
80
80
- Metalurgia não ferrosos
56
55
52
55
55
63
63
- Outros produt. metalúrgicos
612
628
640
663
643
712
712
- Máquinas e tratores
422
418
413
388
381
469
509
- Material elétrico
153
141
136
132
121
131
132
- Material eletrônico
123
113
109
98
90
97
98
- Autom., caminh. ônibus
88
79
82
68
73
80
78
- Peças e outros veículos
236
213
207
193
207
229
224
- Madeira e mobiliário
843
856
835
789
812
926
921
- Papel e gráfica
434
423
411
410
424
429
422
- Indústria da borracha
67
55
53
48
48
56
55
- Elementos químicos
78
76
79
60
57
55
55
- Refino do petróleo
68
62
60
49
45
45
45
- Químicos diversos
159
155
161
161
157
151
150
- Farmacêut. e perfumaria
129
126
126
128
119
125
123
- Artigos de plástico
165
180
183
185
200
216
214
- Indústria têxtil
308
247
237
231
238
253
247
- Artigos do vestuário
1.644 1.589 1.448 1.410 1.432 1.660 1.697
- Fabricação de calçados
361
344
321
335
334
412
397
- Indústria Alimentar
1.536 1.486 1.480 1.468 1.470 1.402 1.480
- Indústrias diversas
527
463
474
509
514
528
523
Construção civil
3.429 3.523 3.701 4.036 3.909 4.012 3.924
Setor terciário
33.826 33.877 34.474 35.335 36.118 38.716 39.399
Total da economia
61.226 59.765 60.123 60.767 62.578 65.151 64.421
2002
12.508
9.034
206
62
444
81
63
711
540
114
92
75
222
962
423
53
57
46
155
120
208
244
1.737
398
1.503
520
4.064
40.767
66.373
Variação 1995/2002
Pessoas
ocupadas
-2.655
226
-25
31
0
-15
6
99
118
-40
-31
-13
-15
119
-11
-14
-21
-21
-4
-9
43
-65
93
37
-33
-7
635
6.941
5.147
Fonte: IBGE. Tabela de recursos e usos, 1995/99. Rio de Janeiro, 2000 e Sistema de contas nacionais, Brasil,, 2000/02. Rio de Janeiro, 2003.
Obs.: Pessoas ocupadas compreendem: empregadores, empregados, trabalhadores por conta própria e trabalhadores não remunerados.
%
-17,5
2,6
-10,7
100,7
0,1
-15,6
11,4
16,2
28,0
-25,9
-25,3
-14,4
-6,2
14,1
-2,5
-20,3
-26,8
-31,7
-2,5
-6,7
26,3
-20,9
5,6
10,4
-2,1
-1,3
18,5
20,5
8,4
7
Em 2002 a indústria ainda não havia recuperado o número de pessoas ocupadas de 1990
(9.034 mil, contra 9.427 mil). O nível de emprego na indústria continuou em declínio até 1998,
recuperando-se após com a desvalorização cambial de 1999; houve um aumento de 932 mil pessoas
ocupadas entre 1998/2002 (+ 11,5%), ou 226 mil entre 1995/2002 (+ 2,6%). Neste último período, a
recuperação foi mais intensa nos setores de madeira/mobiliário (119 mil, + 14,1%),
máquinas/tratores (118 mil, + 28%), outros produtos metalúrgicos (99 mil, + 16,2%) e artigos do
vestuário (93 mil, + 5,6%). Continuaram desempregando as indústrias têxteis (- 65 mil), material
elétrico (- 40 mil), alimentar (- 33 mil) e eletrônica (- 31 mil). Na agricultura o número de pessoas
ocupadas reduziu-se em 2.655 mil pessoas (-17,5%), enquanto o setor terciário continuou
apresentando o maior crescimento (6.941 mil, ou 20,5%), seguido da construção civil (635 mil, +
18,5%). Mesmo com a ocupação da fronteira agrícola, a agricultura brasileira ainda continua
liberando mão-de-obra para o meio urbano-industrial. O setor terciário, sobretudo o comércio e os
serviços, vêm crescendo rapidamente, acompanhando o ritmo da urbanização do País.
QUESTÕES PARA REFLEXÃO E DISCUSSÃO
1. Explique os conflitos entre maximizar o produto e o emprego no caso da economia brasileira.
2. Com base no Quadro 1 e nas Tabelas 1 a 4 comente acerca das mudanças estruturais da
economia brasileira entre 1975/1991 e 1990/2002.
3. Comente acerca dos setores conciliadores de política econômica.
4. Comente acerca da mudança da estrutura do emprego da economia brasileira entre 1990/2002.
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