PRÊMIO SERZEDELLO CORRÊA 2001
MONOGRAFIAS VENCEDORAS
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da
Administração Pública
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
PRÊMIO SERZEDELLO CORRÊA 2001
MONOGRAFIAS VENCEDORAS
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da
Administração Pública
Brasília-DF
2002
Responsabilidade Editorial
Instituto Serzedello Corrêa
Centro de Documentação - CEDOC
SAFS Quadra 4 - Lote 1 - Edifício Sede - Sala 3
70042-900
Brasília-DF
Fone: (61) 316-7165
Correio Eletrônico: [email protected]
Comissão Julgadora
Ubiratan Diniz de Aguiar (Presidente), Benjamin Zymler, Lucas Rocha Furtado,
Luciano Carlos Batista, Salvatore Palumbo
Instituto Serzedello Corrêa
Salvatore Palumbo
Centro de Documentação
Evelise Quadrado de Moraes
Diagramação
Ismael Soares Miguel
Capa
Ricardo Oliveira do Espírito Santo
336.126.55
(81)(06.068)
B823p
2001
Brasil. Tribunal de Contas da União.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 : Monografias Vencedoras :
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da Administração
Pública / Tribunal de Contas da União. — Brasília : TCU, Instituto
Serzedello Corrêa, 2002.
364 p.
Conteúdo : Controle Social: Reformando a Administração para a
Sociedade / Francisco Carlos da Cruz Silva — Controle Social: Promovendo
a Aproximação entre Administração Pública e a Cidadania / Vanice Regina
Lírio do Valle — Controle Social: Perspectivas para a Fiscalização Popular
da Administração Pública no Brasil / Arildo da Silva Oliveira —
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da Administração
Pública / Luiz Alberto dos Santos, Regina Luna Santos Cardoso —
Apontamentos Sobre o Controle Social e a Transparência dos Atos da
Administração Pública Brasileira / Erivaldo Gonçalves de Menezes.
1. Prêmio Serzedello Corrêa (2001). I. Título. II. Perspectivas para o
Controle Social e a Transparência da Administração Pública.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Tribunal de Contas da União
Ministros
Humberto Guimarães Souto, Presidente
Valmir Campelo, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça
Iram Saraiva
Adylson Motta
Walton Alencar Rodrigues
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
APRESENTAÇÃO
O
Tribunal de Contas da União tem por missão assegurar a regular e efetiva
gestão dos recursos públicos federais em benefício da sociedade. Para
cumprir sua missão, o TCU fiscaliza os gastos públicos realizados por
3.756 unidades gestoras no Brasil e 172 no exterior, bem como dos Estados e
Municípios que recebem verbas federais por meio de convênios.
Diante do universo a ser fiscalizado e dos inúmeros casos de corrupção e
desvio de recursos que se sucedem em nosso país, fica patente que o significativo
esforço dos órgãos oficiais de controle deve ser ampliado. O caminho para ampliar o
esforço de fiscalização reside na incorporação da sociedade civil organizada em uma
rede de controle que permita detectar e corrigir desvios com agilidade.
O controle do Estado pelo cidadão - o chamado controle social - requer o
fortalecimento da cidadania e o aumento da transparência da máquina pública, frentes
a serem trabalhadas pelo Governo e pela própria sociedade.
Buscando contribuir para a participação cada vez maior da sociedade no
processo de controle dos gastos públicos, o Tribunal de Contas da União lançou
versão do concurso de monografias Prêmio Serzedello Corrêa com o tema
"Perspectivas para o Controle Social e Transparência da Administração Pública".
Apresentamos, neste volume, as monografias vencedoras.
HUMBERTO SOUTO
Presidente do Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
PORTARIA Nº 236, DE 31 DE JULHO DE 2001
Regulamenta o Prêmio Serzedello Corrêa para o exercício de 2001 ................ 11
MONOGRAFIAS VENCEDORAS
1º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: REFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PARA A SOCIEDADE
Francisco Carlos da Cruz Silva ........................................................................... 21
2º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: PROMOVENDO A APROXIMAÇÃO ENTRE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA E A CIDADANIA
Vanice Regina Lírio do Valle .............................................................................. 75
3º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: PERSPECTIVAS PARA A FISCALIZAÇÃO POPULAR DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
Arildo da Silva Oliveira ................................................................................... 143
4º LUGAR
PERSPECTIVAS PARA O CONTROLE SOCIAL E A TRANSPARÊNCIA DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Luiz Alberto dos Santos
Regina Luna Santos Cardoso ............................................................................ 211
5º LUGAR
APONTAMENTOS SOBRE O CONTROLE SOCIAL E A TRANSPARÊNCIA DOS ATOS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Erivaldo Gonçalves de Menezes ....................................................................... 311
PORTARIA Nº 236, DE 31 DE JULHO DE 20011
Regulamenta o Prêmio Serzedello Corrêa
para o exercício de 2001.
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, no uso de suas
atribuições regimentais, e
Considerando ter sido Innocêncio Serzedello Corrêa, Ministro de Estado da
Fazenda no período de 31/08/1892 a 30/04/1893, responsável pela implantação do
Tribunal de Contas da União na vida administrativa do país e pela defesa da
independência e das prerrogativas desta Corte de Contas;
Considerando haver esta Corte, em justa homenagem a esse ilustre brasileiro,
decidido denominar o instituto criado pela Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, de
Instituto Serzedello Corrêa, cujas atribuições incluem, além do planejamento,
coordenação e avaliação das atividades referentes ao recrutamento, seleção, formação,
capacitação e aperfeiçoamento de recursos humanos do Tribunal de Contas da União,
a promoção de estudos, trabalhos e pesquisas sobre questões relacionadas com as
técnicas de controle e Administração Pública; e
Considerando a instituição do “Prêmio Serzedello Corrêa”, pela Portaria
nº 35, de 13 de março de 1959, alterada pela Portaria nº 04, de 17 de janeiro de 1969,
destinado à premiação da melhor monografia sobre temas relacionados à atuação do
Tribunal de Contas da União e seu significado nos quadros institucionais do País,
RESOLVE:
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º O Prêmio Serzedello Corrêa rege-se, no corrente ano, pelas normas
constantes desta Portaria.
DO TEMA E DOS PRÊMIOS
Art. 2º Fica destinada às três melhores monografias inéditas sobre o tema
“Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da Administração Pública”
a premiação total líquida, já descontado o imposto de renda retido na fonte, de R$
21.000,00 (vinte e um mil reais), assim distribuídos:
I - R$ 10.000,00 (dez mil reais) para o primeiro lugar;
II - R$ 7.000,00 (sete mil reais) para o segundo lugar; e
III - R$ 4.000,00 (quatro mil reais) para o terceiro lugar.
Parágrafo único. A Comissão Julgadora atribuirá menções honrosas às
monografias classificadas em quarto e quinto lugares.
1
Publicada no BTCU nº 52 de 2001.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
11
DA INSCRIÇÃO
Art. 3º Qualquer cidadão brasileiro maior de dezoito anos, com exceção dos
membros da Comissão Julgadora e de seu Secretário-Executivo, poderá concorrer ao
prêmio sobre o qual dispõe esta Portaria.
Art. 4º A entrega das monografias deverá ser feita até 21 de novembro de
2001, no Centro de Documentação-CEDOC, situado no SAFS, Quadra 4, Lote 01 CEP: 70042-900 - Brasília/DF, ou enviadas ao mesmo endereço por meio de SEDEX
destinado “Ao Prêmio Serzedello Corrêa 2001”.
§ 1º No caso de envio por meio de SEDEX, o autor do trabalho deverá identificarse no envelope da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos-ECT apenas por
pseudônimo.
§ 2º A data da postagem será considerada como a de entrega.
§ 3º Caso a monografia seja entregue em mãos será emitido comprovante de
recebimento em nome do portador.
§ 4º Não serão aceitas, em nenhuma hipótese, trocas, alterações, inserções ou
exclusões de parte ou de toda a monografia após sua entrega.
Art. 5º Na hipótese de as monografias premiadas terem sido elaboradas em coautoria, a entrega do prêmio será feita a todos os autores cujos nomes estejam na
ficha de identificação do trabalho, sendo o valor dividido em partes iguais.
Art. 6º Os concorrentes poderão inscrever mais de uma monografia inédita,
obedecendo, em todos os trabalhos, as disposições contidas nos artigos 7º e 8º
desta Portaria.
Art. 7º Os originais deverão ser apresentados em meio digital (disquete, zipdisk,
CD-ROM) e em 3 (três) vias impressas, ser escritos em língua portuguesa e conter no
mínimo 50 (cinqüenta) e no máximo 150 (cento e cinqüenta) páginas, devidamente
numeradas, digitadas em um único lado da folha de papel formato A4 (210 x 297 mm),
utilizando fonte Times New Roman, tamanho 14, com no mínimo 27 (vinte e sete) e no
máximo 30 (trinta) linhas por página, espaço interlinear 1,5 (um e meio) e margem
superior 2,5 cm (dois e meio centímetros), inferior 2,0 cm (dois centímetros), esquerda
2,5 cm (dois e meio centímetros) e direita 2,0 cm (dois centímetros).
§ 1º Deverá constar nos trabalhos apenas o pseudônimo do autor, sendo
vedado qualquer outro tipo de identificação direta ou indireta.
§ 2º É obrigatória a indicação da bibliografia consultada, de acordo com a
norma nº NBR 6023 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), a qual
não será computada na quantidade de páginas de que trata o caput deste artigo.
§ 3º As citações contidas no texto deverão seguir as especificações da norma
nº NBR 10520 da ABNT.
Art. 8º Para efeito de identificação, o autor deverá enviar junto com os originais,
em envelope lacrado, ficha de identificação com nome completo, endereço, telefones,
e-mail, título da obra e pseudônimo usado, bem como cópia do documento de
identidade.
12
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Parágrafo único. O envelope de que trata este artigo deverá trazer no
sobrescrito somente o título da obra e o pseudônimo do autor.
DA AVALIAÇÃO
Art. 9º A comissão encarregada do julgamento e da classificação das
monografias concorrentes ao Prêmio Serzedello Corrêa 2001 é composta pelo
Ministro Ubiratan Diniz de Aguiar, que exerce sua Presidência, pelo Auditor Benjamin
Zymler, pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU Lucas Rocha
Furtado, e pelos titulares da Secretaria-Geral de Controle Externo e do Instituto
Serzedello Corrêa.
§ 1º O Presidente da Comissão Julgadora deverá indicar à Presidência do
Tribunal servidor a ser designado para exercício das funções de Secretário-Executivo
da comissão, sem prejuízo de suas atividades rotineiras.
§ 2º Os membros da Comissão Julgadora receberão certificado de participação
na avaliação do concurso, emitido pelo Presidente do TCU.
§ 3º Os trabalhos da Comissão Julgadora não serão remunerados.
Art. 10. A avaliação dos trabalhos se divide em preliminar e de mérito, e será
feita com base em itens constantes das Fichas de Avaliação de Monografia anexas.
§ 1º A avaliação preliminar levará em conta os seguintes itens:
I - enquadramento formal (observação dos requisitos estabelecidos nos arts.
4º, 7º e 8º desta Portaria).
II - pertinência (vinculação do trabalho ao tema proposto);
§ 2º A avaliação de mérito levará em conta os seguintes itens:
I - aplicabilidade (utilidade e mérito do conjunto de conclusões e de eventuais
propostas de linhas de ação);
II - conteúdo (caráter inovador do conjunto das idéias principais e correção
das afirmações ou opiniões sobre fatos, evidências ou informações pertinentes);
III - linguagem (objetividade, estilo, concisão e correção da linguagem);
IV - fundamentação (argumentação fundamentada em fatos históricos,
legislação, doutrina ou jurisprudência relativas ao tema, com indicação da fonte); e
V - seqüência lógica (sucessão de fatos e idéias com coerência e regularidade).
§ 3º O Secretário-Executivo da Comissão Julgadora fará uma análise prévia de
todas as monografias inscritas, contando com o testemunho de 02 (dois) servidores
do TCU, e registrará suas observações a respeito do item I do § 1º deste artigo na
ficha de avaliação preliminar.
§ 4º A avaliação preliminar de cada trabalho inscrito caberá exclusivamente ao
seu primeiro avaliador.
§ 5º A avaliação preliminar desclassificará liminarmente os trabalhos que não
atenderem aos seus requisitos, ficando a critério da Comissão Julgadora aceitar os
trabalhos que não preencherem totalmente as exigências estabelecidas no caput do
art. 7º.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
13
§ 6º A pontuação atribuída a cada item da avaliação de mérito será dada numa
escala de números inteiros de 0 (zero) a 10 (dez).
Art. 11. A nota final de cada trabalho será a média aritmética, arredondada até
a segunda casa decimal, das notas atribuídas pelos membros da Comissão Julgadora.
§ 1º No desempate entre concorrentes de igual nota, terá preferência o trabalho
detentor da média aritmética simples mais elevada, arredondada até a segunda casa
decimal, das pontuações atribuídas pela Comissão Julgadora, sucessivamente, nos
itens aplicabilidade, conteúdo, linguagem, fundamentação e seqüência lógica.
§ 2º No caso de persistência de empate, será realizada votação secreta entre
os membros da Comissão Julgadora para escolha do melhor trabalho.
Art. 12. A Comissão Julgadora é soberana em seu julgamento, não cabendo
recurso das decisões que proferir.
Art. 13. A Comissão Julgadora terá prazo até 22 de fevereiro de 2002 para
julgamento das monografias apresentadas e elaboração de relatório final, e dissolverse-á após a conclusão dos trabalhos.
Parágrafo único. A Comissão Julgadora, quando considerar necessário, poderá
solicitar ao Presidente do TCU a prorrogação do prazo de que trata o caput deste
artigo.
Art. 14. A critério da Comissão Julgadora os prêmios poderão deixar de ser
conferidos, caso conclua não haver monografias merecedoras de premiação.
DA DIVULGAÇÃO DOS RESULTADOS E DA PREMIAÇÃO
Art. 15. A abertura dos envelopes contendo as fichas de identificação dos
autores das monografias vencedoras será feita em sessão pública no dia 1º de março
de 2002, às 15 horas, no Salão Nobre do Edifício-Sede do Tribunal de Contas da
União - 2º andar.
Art. 16. O resultado do Prêmio Serzedello Corrêa será publicado no Diário
Oficial da União e estará disponível na página do Tribunal de Contas da União na
Internet (www.tcu.gov.br).
Art. 17. A solenidade de entrega dos prêmios aos três primeiros colocados
ocorrerá no dia 25 de março de 2002, às 17 horas, no Auditório Ministro Pereira Lira,
no Edifício-Sede do Tribunal de Contas da União - Térreo, e será conduzida pelo
Presidente do Tribunal de Contas da União.
§ 1º Aos vencedores mencionados no caput deste artigo, residentes fora do
Distrito Federal, serão fornecidas passagens para traslado dentro do território
nacional, a fim de que participem da solenidade de entrega dos prêmios.
§ 2º O vencedor que não comparecer à solenidade de entrega dos prêmios,
receberá a importância a ele destinada no prazo de até 60 (sessenta) dias após a
referida solenidade.
§ 3º Os autores das monografias classificadas em quarto e quinto lugares
receberão por correspondência os certificados relativos às respectivas menções
honrosas atribuídas pela Comissão Julgadora.
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 18. Os direitos autorais das monografias premiadas, bem como das
agraciadas com menção honrosa, pertencem aos autores, reservando-se ao Tribunal
de Contas da União a prerrogativa de publicá-las em qualquer idioma, por qualquer
forma ou processo, em conjunto ou separadas, periodicamente ou não, sendo
destinados, gratuitamente, aos autores 50 (cinqüenta) exemplares da primeira edição,
que serão divididos em caso de co-autoria.
Art. 19. Os originais não serão devolvidos aos autores, sendo destruídos
após 90 (noventa) dias da proclamação dos vencedores.
Art. 20. A participação no certame implicará aceitação, por parte dos
concorrentes, de todas as exigências regulamentares, e o não-cumprimento de
qualquer uma delas acarretará desclassificação.
Art. 21. Os casos omissos serão resolvidos pela Comissão Julgadora e, após
sua dissolução, pelo Presidente do Tribunal de Contas da União.
Art. 22. Esta Portaria entrará em vigor na data de sua publicação.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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MONOGRAFIAS VENCEDORAS
1º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: REFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PARA
A SOCIEDADE
Francisco Carlos da Cruz Silva
CONTROLE SOCIAL: REFORMANDO A ADMINISTRAÇÃO PARA
A SOCIEDADE
Francisco Carlos da Cruz Silva
1. Introdução 2. Conceituando controle social 2.1 Um conceito abrangente 2.2 O
porquê do controle. 2.3 Controle social entre as espécies de controle. 3. Controle social no
contexto das reformas . 3.1 Histórico das Reformas Administrativas e controle no Brasil 3.2
A Reforma Administrativa de 1995 4. Dificuldades no processo de reforma 4.1 Inadequação
da inserção social e regulação política 4.2 Patrimonialismo Persistente 4.3 Evidências de
cultura de corrupção 4.4 Flexibilização : Eficiência x Eficientismo 5. Sociedade despreparada
5.1 Accountability: Um processo cultural 5.2 Cidadania Relativa: A democracia no Brasil. 6.
Conclusões : propondo idéias na situação atual 6.1 Valorização do Controle Social na Estratégia
de Mudança 6.2 Canais de atuação para controle social 6.3 Melhoria da capacitação e
cultura no serviço público 6.4 Desenvolvimento de indicadores de desempenho 6.5
Uniformização e integração dos sistemas de informação 6.6 Considerações Finais 7.
Referências. Notas.
1. INTRODUÇÃO
A sociedade brasileira e a classe política e dirigente não têm-se dado conta da
grande necessidade de implementação de mudanças nos sistemas de controle sobre
os recursos públicos, ampliando-se os meios de controle social. Esse aumento do
controle não pode, entretanto, significar a imobilização da ação do gestor público,
mas a garantia de uma utilização mais racional, eficiente, transparente, regular e
compatível com o esforço de submissão da sociedade à tributação imposta pelo
Estado.
O cenário atual de ampla disputa política, diante das transformações sociais
do final do século XX e início do século XXI, tem exposto as fragilidades dos modelos
existentes. As mudanças necessárias no controle devem caminhar na direção de
ampliação e consolidação da democracia no Brasil. O controle social na aplicação
dos recursos públicos colocados à disposição do Estado é um tema extremamente
importante para ser discutido. As transformações decorrentes de reformas
administrativas têm caminhado na direção de ampliação do controle social, entretanto
ainda são tímidos os meios disponíveis para a sociedade, além do despreparo do
cidadão.
Nos últimos anos, o País tem se defrontado com inúmeros casos de desvios e
impropriedades na execução do gasto público. Muitas Comissões Parlamentares de
Inquérito (CPI´s) foram criadas a fim de esclarecer casos de corrupção e desmandos
na Administração Pública por práticas neopatrimoniais. Esses fatos impõem a urgência
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
21
de uma discussão profunda sobre o tema controle, pois acumula-se um elevado
custo social pela má utilização de recursos públicos.
A modificação estrutural por meio do ideário da Reforma Gerencial, introduzida
no Brasil altera as formas de controle da Administração Pública, visa a ênfase nos
resultados e tem como base as possibilidades do controle social. Porém, num País
como o Brasil, onde ainda existe uma grande parcela da população que vive à margem
dos direitos sociais e políticos, falar em controle social parece um contra-senso.
Ainda é de expectativa os efeitos práticos da implementação do modelo gerencial por
meio dos princípios e diretrizes do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
de 1995, mediante mudanças constitucionais, promovidas essencialmente pela Emenda
nº 19, publicada em 04 de junho de 1998, e por alterações da legislação
infraconstitucional.
O objetivo deste estudo é analisar as perspectivas do controle social da
administração especialmente com a introdução da Reforma Gerencial. Espera-se
desenvolver um pensamento crítico a respeito do tema e introduzir propostas práticas
dentro do modelo atual que sirvam como base de discussão.
O controle social atuante pode representar o elemento essencial para assegurar
que o governo atinja os objetivos estabelecidos para os Órgãos públicos e para os
programas de longa duração com eficiência, efetividade e dentro dos preceitos legais
da ordem democrática. É fundamental uma análise criteriosa, considerando não só os
aspectos da administração, mas, principalmente, os aspectos políticos e sociais
envolvidos. Assim, há de se levar em conta as dificuldades da sociedade e a existência
de distorções como a corrupção e as práticas neopatrimoniais no Estado Brasileiro.
O modelo gerencial ou pós-burocrático busca ampliar a autonomia das
entidades descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiência das
organizações públicas, direcionando a ênfase do controle para os resultados da ação
pública. Para isso, o governo introduz possibilidades de controle social que seriam
exercidos por uma maior participação da sociedade. Porém, essa maior participação
social não é compatível com a realidade social brasileira. O modelo gerencial implica
a introdução de uma maior flexibilidade dos controles da administração que pode
levar ao aumento de impropriedades e corrupção na utilização dos recursos públicos.
A corrupção é um fenômeno social presente mesmo em nações mais
desenvolvidas e com mecanismos de controle do Estado bastante elaborados. A
existência de corrupção no Brasil ou em qualquer outro País poderia ser justificada e
aceita como um processo natural, baseando-se nesse argumento. Porém, quando
existem evidências de que a sua prática atinge níveis que a sociedade não mais
tolera, é necessário uma reavaliação nas formas de controle da Administração Pública
com o objetivo de coibir a sua ocorrência.
A imprensa, exercendo um papel relevante para a transparência das ações
públicas, tem-se encarregado de tornar público uma série de acontecimentos que
resultaram ou parecem resultar na perda de grandes volumes de recursos arrecadados
pelo governo. Os Tribunais de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação
fundamental na condução desses casos, mas isso não parece ser suficiente para
22
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
inibir novos abusos. Dentre os casos mais famosos de desvio ou má utilização de
recursos públicos, pode-se citar o caso dos “anões do orçamento”, os desvios para
liberação de recursos federais via contas fantasmas durante o governo Collor, o
superfaturamento no Prédio do Superior Tribunal de Justiça, o escândalo da
Previdência. E, recentemente, os casos do superfaturamento na construção do prédio
do Tribunal do Trabalho em São Paulo, da ajuda do Banco Central aos Bancos Marka
e Fontcidam, dos indícios de omissão culposa na fiscalização de contas CC5 pelo
Banco Central, e, ainda, do caso da cobrança de propinas pela máfia dos fiscais em
São Paulo. Como se pode perceber o fenômeno não é um privilégio do poder executivo,
ele ocorre também nos legislativo e judiciário. Além disso, não se restringe à esfera
Federal, é presente também na esfera estadual e municipal.
Apesar de todos esses problemas, é importante deixar claro que a necessidade
da discussão em torno do tema controle se impõe, não somente por causa das
impropriedades e corrupção existentes na Administração Pública, mas
fundamentalmente a fim de garantir que existam elementos e dispositivos, dentro do
ciclo de gestão, que propiciem os ajustes necessários nas políticas públicas para
uma aplicação mais eficiente e transparente dos recursos públicos, sendo isso o que
a sociedade espera.
Considerando os fatos apresentados, este trabalho tenta caminhar na direção
de criar um pensamento crítico e propor medidas concretas em resposta à seguinte
questão: Quais as perspectivas para o controle social no Brasil? Sem, contudo, ter
a intenção ser exaustivo na discussão do tema.
No desenvolvimento do texto, são analisadas as formas e dispositivos de
controle da Administração Pública Federal e as tendências decorrentes das mudanças
que vêm sendo implantadas a partir da Reforma Administrativa de 1995. As medidas
propostas têm o objetivo de ampliar as possibilidades de controle social.
Visando a uma melhor abordagem do assunto, este trabalho foi dividido em
capítulos, inserindo o assunto dentro do contexto atual, conceituando, discutindo e
propondo idéias dentro dos aspectos analisados.
Como fonte de dados, foram utilizadas as primeiras medidas adotadas pelo
Governo para implementação da Reforma, a Constituição Federal e a legislação
infraconstitucional. A base teórica é alicerçada em livros, artigos e outros textos de
diversos autores. Nessas fontes, são encontrados aspectos administrativos, políticos,
sociais e históricos do tema ligados a Administração Pública Brasileira.
2. CONCEITUANDO CONTROLE SOCIAL
2.1 Um conceito abrangente
Conceituar Controle Social nos reporta a uma análise do ponto de vista
semântico e a uma avaliação dos dispositivos jurídicos existentes.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
23
O sentido da palavra controle assume diversas conotações dependendo da
forma e do contexto em que é utilizada. A palavra controle é de origem francesa
(controlê) e foi introduzida no Direito Brasileiro por Seabra Fagundes em sua
monografia O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário em 1941
(Meirelles, 1995). Na língua portuguesa, a palavra tem um sentido de dominação e,
talvez por essa causa, o controle é muitas vezes visto como um procedimento
inconveniente e inoportuno. Ninguém gosta de ser controlado, porém todos entendem
que o controle é necessário. Seria, assim, o controle para os outros. O controle é
freqüentemente confundido com burocracia no sentido negativo, ou seja,
burocratização, onde o aparelho burocrático só serve para emperrar ou dificultar o
andamento dos processos da administração. Entretanto, para ilustrar a diferença
entre controle e burocratização, pode-se citar o processo de informatização, exemplo
de instrumento utilizado para aumentar o controle, sendo assim um caso típico de
onde ocorre ampliação do controle e isso torna o resultado da administração mais
eficiente, viabilizando processos mais ágeis e controlados, sem, entretanto, ser uma
medida de burocratização. Na Administração Pública, o controle é imprescindível
desde que os recursos em jogo não são particulares e sim públicos, assim devem
estar comprometidos com os interesses e objetivos de toda uma Nação. Quando se
junta à palavra controle o termo “social”, dá-se um sentido da origem do controle,
portanto o controle social seria um controle de origem no social, ou melhor, na
sociedade. Na verdade qualquer controle tem origem na sociedade que é a quem se
devem reportar todos os entes que a representam.
O controle é uma das funções administrativas que já era previsto no paradigma
da administração científica que fundamenta a Escola Clássica iniciada por Fayol e
Taylor. Essas funções administrativas eram: planejar, organizar, comandar, coordenar
e controlar. Ao longo dos últimos anos, mesmo com todas as transformações no
estudo da teoria da administração, chegando ao estudo da Teoria das Organizações
num sentido mais amplo, o tema controle tem sido cada vez mais enfatizado como
uma necessidade para se conseguir resultados.
O controle do Estado, em sentido amplo, se dá de várias formas dentre as
quais se pode destacar o controle do próprio poder do Estado por meio do sistema de
freios e contrapesos, concebido originalmente por Montesquieu, e consubstanciado,
no nosso ordenamento jurídico, pela separação dos poderes e independência dos
mesmos prevista no art. 2o da Constituição Federal de 1988.
Além disso, existem diversos dispositivos constitucionais que têm o objetivo
de controle das ações do Estado e dos gestores públicos, no exercícios de suas
atribuições. Esse controle abrange, não apenas, os atos do poder executivo, mas
todos os atos dos três poderes quando exercendo atividades administrativas.
A finalidade do controle é garantir que a administração atue de acordo com os
princípios explícitos e implícitos na Constituição Federal que são: legalidade,
moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e, mais
recentemente introduzido, o princípio da eficiência.
24
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Segundo Di Pietro (1998:478), o controle da Administração Pública é
“o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os
órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e o Executivo, com o
objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios
que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico”.
Este conceito é, sem dúvida, um conceito formal. Ele não prevê, explicitamente,
o controle direto pela sociedade como forma de controle da administração. No entanto,
como explica a própria autora, o controle da administração pode, também, ser exercido
pela sociedade, mediante a participação dos cidadãos de forma individual ou coletiva.
Porém, do ponto de vista legal o que a sociedade faz é apenas provocar os órgãos
competentes da própria administração, que tem um poder-dever, atribuído pela lei,
com finalidade corretiva. Esse poder-dever não pode ser renunciado nem retardado
sob pena de responsabilidade de quem se omitiu.
No ordenamento jurídico brasileiro, o controle é viabilizado pela sistematização
na elaboração do orçamento federal, prevista na Constituição Federal de 1988, no
artigo 165, Capítulo das Finanças Públicas. Essa sistematização visa construir um
planejamento do gasto público que estabeleça elementos de coordenação e integração
para o exercício do controle financeiro e orçamentário. O planejamento é desenvolvido
mediante a elaboração de três instrumentos legais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O Plano Plurianual corresponde à apresentação regionalizada das diretrizes,
objetivos e metas relativas às despesas de capital da Administração Pública. Na Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO), os Poderes Executivos das 03 (três) esferas deverão
apresentar projeto de lei ao Legislativo, antes da proposta orçamentária, descrevendo
o orçamento anual do gasto público. O Poder Legislativo poderá aprová-lo com ou
sem emendas. E, finalmente, o Orçamento Anual (Lei Orçamentária Anual – LOA) que
deve ser elaborado segundo a técnica do orçamento-programa, apresentando as
ações hierarquizadas do Estado, indicando os projetos e atividades das políticas
públicas a serem implementadas no exercício.
Outro instrumento de controle importante é a Lei de Licitações (Lei 8666/93).
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que obras, serviços, compras e alienações
fossem contratados mediante processo de licitação pública (art.37, XXI). Com base
nesse artigo, foi editada a Lei de Licitações que estabelece normas gerais de licitação.
Por meio desse dispositivo legal, busca-se assegurar, em última instância, o interesse
público, mediante seleção da proposta mais vantajosa para a administração, baseandose em princípios tais como a moralidade, impessoalidade e publicidade. Dessa forma,
está se procurando um maior controle no gasto de recursos públicos.
Os órgãos da Administração Pública que exercem o controle dos recursos
públicos por meio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial,
estão determinados nos artigos 70 a 74 da Constituição de 1988. São previstos,
expressamente, dois níveis de controle: o sistema de controle interno de cada Poder
e o controle de caráter externo, realizado pelos Tribunais de Contas, órgãos auxiliares
do Poder Legislativo, que apreciam as contas prestadas pelos chefes dos Executivos.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
25
Destaque-se que, mesmo sendo utilizada a via do controle interno, cabe sempre ao
Poder Legislativo o julgamento das contas dos administradores públicos, com base
em pareceres dos Tribunais de Contas.
A evolução nas formas de interação ou associação entre o setor privado e
público exigirá modificação desses instrumentos legais com a expansão da participação
da sociedade. A descentralização das atribuições do Estado impõe a necessidade de
uma participação cada vez maior da sociedade no controle da administração. É o que
tem sido denominado de controle social (Loureiro e Fingermann, 1992).
Apesar de cada vez mais utilizado nas discussões que se referem à
Administração Pública, controle social é um conceito com origem na sociologia.
LaPiere (1954) faz uma larga construção sobre controle social em seu Livro A Theory
of Social Control. A base desse trabalho está na redescoberta dos grupos primários
da sociedade como elementos chave no estabelecimento das normas de conduta
sociais. A ação desses grupos orientam indiretamente os objetivos globais da
sociedade. Essa ação de grupos primários, não necessariamente planejada, que
modifica a conduta social por meio de um sistema dinâmico de punições é o que se
chama de controle social. Entretanto, esse conceito de controle social elaborado na
sociologia tem características muito diversas do conceito que tem sido utilizado para
o estudo da Administração Pública como será visto adiante.
Segundo Viegas (1996), o estudo do tema controle na administração tem tido
pouca receptividade. Isso se deve, justamente, ao fato do termo haver sido importado
da sociologia. Esse fato, por um lado, transfere o estudo para a área de origem e, por
outro lado, afasta os analistas em razão da conotação negativa do vocábulo que seria
comportamental e punitiva. O autor alerta das conseqüências da transposição acrítica
de conceitos na vida das organizações.
No estudo aqui desenvolvido, o que interessa é entender a conotação do
termo controle social que tem sido dada na análise do processo de restruturação
administrativa no Brasil. Nesse sentido, em muitos trabalhos recentemente escritos
(Di Pietro, 1998, Bresser Pereira, 1998, Cunill Grau, 1996, Loureiro e Fingermann,
1992), pode-se identificar que o termo controle social tem se referido à possibilidade
de atuação dos grupos sociais (sociedade civil) por meio de qualquer uma das vias
de participação democrática no controle das ações do Estado e dos gestores públicos.
Esse conceito amplo de controle social, que tem um caráter positivo de atuação da
democracia é que será considerado na discussão aqui proposta.
2.2 O porquê do controle
Com base no conceito de controle, pode-se indicar cinco objetivos principais
dos sistemas de controle nas organizações em geral e, especialmente, na Administração
Pública, adaptando-se o proposto por Edelman e Aparício (1992).
O primeiro objetivo é o de proteger os ativos da organização dos erros
intencionais ou não e das irregularidades que se possam produzir. Podem ocorrer
diversas formas de omissões nos procedimentos, inadequações, cálculos errados e
26
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etc. Além disso, em toda organização existe a possibilidade permanente de fraudes,
malversações dos recursos, uso indevido de bens ou qualquer ato de abuso dos
bens da organização, tanto por terceiros como por funcionários. O sistema de controle
deve estabelecer um conjunto de normas que impeça impropriedades ou, pelo menos,
assegure a rápida detecção dessas situações.
Como segundo objetivo, tem-se a obtenção de informações corretas e seguras
que permitam a tomada de decisões acertadas tanto no âmbito interno como no
externo. Na Administração Pública, isto visa à realimentação de informações para a
correção de políticas públicas.
O terceiro objetivo é o de conseguir adesão às políticas gerais da organização.
É preciso que os recursos e as pessoas estejam engajadas nas políticas gerais da
organização, promovendo uma melhor combinação de esforços.
O quarto objetivo visa a atingir as metas e programas da organização. Ou seja,
o controle deve procurar levar a organização a atingir os fins que justificam a sua
existência como instituição. Na Administração Pública, esse fim é o interesse público
manifestado via sistema democrático.
Finalmente, o quinto e último grande objetivo é promover a eficiência e eficácia
nas operações da organização por meio de uma utilização racional dos recursos
disponíveis. Esse objetivo está vinculado com todos os anteriores. A proteção dos
ativos da organização aliada a um conjunto de informações corretas e seguras, a
adesão às políticas gerais e o cumprimento de metas e programas levam a uma
utilização mais racional e, portanto, mais eficiente dos recursos.
O controle é uma função muito importante dentro da Administração Pública.
Sem controle, as metas não são corrigidas, os objetivos fundamentais muitas vezes
ficam colocados em segundo plano, há desperdício e inadequação no uso dos
recursos. Além disso, quando prevalece a má-fé ocorrem também roubos e desmandos,
traduzindo-se num maior esforço da sociedade para arcar com os custos dessas
impropriedades.
O controle da Administração Pública surge dessa necessidade de correção de
rumos frente aos interesses da sociedade, que foram legitimados nas propostas dos
candidatos vencedores nas eleições, e da obrigação ética de utilização regular dos
recursos públicos.
Neste estudo, nos interessa entender os mecanismos de controle social de
uma forma ampla como parte de um processo administrativo e político. Partindo-se
da concepção de democracia representativa, o processo de planejamento, execução
e controle administrativos do Estado poderia ser encarado com a seguinte seqüência
e etapas: anseios da sociedade, proposta do candidato/Gestor público, eleição/
designação, planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual), execução, controle e atuação por meio das vias democráticas.
Nesse processo, a sociedade aparece com função de alimentação do ciclo com as
informações que permitam o ajuste, a correção e os novos planejamentos. Isto é
demonstrado no diagrama a seguir:
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'LDJUDPD(VTXHPDGHFRQWUROHVRFLDOQD$GPLQLVWUDomR3~EOLFD
Anseios da Sociedade
Proposta
Candidato/Gestor Público
Eleição/Designação
5HWURDOLPHQWDomR
•
'HWHUPLQDo}HV Planejamento
( Plano Plurianual, LDO, LOA)
Tribunais de Contas
Controle Internos
Ministério Público
Corregedorias
Poder Judiciário
Execução
$WXDomR
CONTROLE SOCIAL
E demais sistemas de controle
SOCIEDADE
O sociedade é agente passivo e ativo nesse processo, identificando tanto as
impropriedades para eliminá-las, como as melhorias para incentivá-las. Assim,
consegue-se um esforço geral menor, com maiores e melhores resultados para a
própria sociedade.
2.3 Controle social entre as espécies de controle
Os controles possíveis da Administração Pública são, por vezes, classificados
em espécies que dependem do critério utilizado na elaboração da classificação.
Segundo Di Pietro (1998:478-538), os critérios são variados e exprimem as
possibilidades e tipos de controle que se pode exercer na administração conforme
mostra-se a seguir.
O critério de classificação mais geral é baseado na identificação do órgão que
exerce o controle. Assim, o controle pode ser: administrativo, se realizado por órgão
administrativo, legislativo, se exercido pelo legislativo ou judicial, se exercido por
órgão judiciário.
28
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que a
Administração Pública exerce sobre seus próprios atos. Na administração direta,
decorre do poder de autotutela, que permite à administração rever os seus atos
quando inoportunos, ilegais ou inconvenientes. Na administração indireta, decorre
do poder de tutela sobre essas entidades e só é exercido nos limites estabelecidos em
lei.
O controle legislativo é exercido sob duas formas: controle político, previsto
em vários pontos da Constituição Federal, com competências exclusivas do poder
legislativo atuando nos atos da Administração Pública em sentido amplo; controle
financeiro, previsto como conteúdo do art. 70, onde é definida a competência do
Congresso Nacional na fiscalização contábil, financeira, operacional, orçamentária,
operacional e patrimonial da União, além do apoio que deve ser dado pelo sistema de
controle interno de cada poder.
O controle judicial é baseado no Estado de direito e no princípio da legalidade
dos atos públicos. O sistema de jurisdição una é o sistema adotado no Brasil,
fundamentado no artigo 5o, inciso XXXV da Constituição Federal. A jurisdição una
significa dizer que o Poder Judiciário tem o monopólio da função jurisdicional no
País. Ou seja, ele deve apreciar, com força de coisa julgada, a lesão ou ameaça de
lesão a direitos individuais ou coletivos, qualquer que seja o autor da lesão, mesmo
que seja o poder público.
Dessas possibilidades do controle em cada poder, nasce outro critério de
classificação. Dependendo se o controle partir de um órgão interno ou não à estrutura
do ente controlado, ele pode ser classificado em interno ou externo.
Assim, pode-se dizer que o controle exercido por cada poder sobre seus próprios
atos e agentes é interno. O controle interno que cada poder exercerá sobre seus
próprios atos é previsto no art. 74 da Constituição Federal.
Já o controle de um poder sobre o outro, como também o da administração
direta sobre a indireta é externo. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional
com o auxílio do Tribunal de Contas, é previsto na Constituição Federal de 1988 nos
art. 70 e 72.
Quanto ao momento em que se realiza, o controle pode ser prévio ou a priori,
concomitante e posterior ou a posteriori.
O controle prévio pressupõe uma análise prévia do ato antes de o mesmo
produzir os seus efeitos, evitando-se que se cometa erros e desmandos.
O controle concomitante é o que alguns autores chamam de controle
preventivo. É o controle que se implementa no acompanhamento da execução
orçamentária e, ainda, na fiscalização dos programas de governo durante a sua
execução. O controle posterior visa à análise posterior do ato, buscando-se confirmálo, corrigi-lo ou desfazê-lo.
O modelo gerencial traz a noção de outro critério de classificação de controle.
Esse critério se relaciona com o critério visto no parágrafo anterior, mas não se
confunde com ele. A distinção é feita com base na ênfase que se dá aos processos ou
ao resultado da gestão. Assim, o controle poderia ser de processo ou de resultados.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
29
O controle de processos caracterizariar-se-ia pela ênfase na análise dos processos e
por pouca ou nenhuma vinculação com os resultados a serem atingidos. Já o controle
de resultados, busca sempre objetivos mais amplos da organização, priorizando os
resultados.
Bresser Pereira (1998), em seu livro Reforma do Estado para a Cidadania, faz
uma exposição sobre mecanismos e formas de controle no modelo gerencial. Segundo
ele, pode-se fazer uma simplificação a partir de uma perspectiva institucional e, assim,
afirmar que existem três mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado
e a sociedade civil. No Estado está incluído o sistema legal. O mercado é o sistema
econômico. E a sociedade civil está estruturada pelos grupos sociais. Utilizando-se
do critério funcional, o autor estabelece o que ele chama de formas de controle que
são: o controle hierárquico ou administrativo, que se exerce dentro das organizações
públicas ou privadas; o controle democrático ou social, que se exerce em termos
políticos sobre as organizações e os indivíduos; e o controle econômico via mercado.
Nessa perspectiva, o controle hierárquico pode ser gerencial, burocrático ou
tradicional. O controle democrático pode-se dar por meio da democracia representativa
ou democracia direta, ou seja, o controle social.
3. CONTROLE SOCIAL NO CONTEXTO DAS REFORMAS
ADMINISTRATIVAS
3.1 Histórico das reformas Administrativas e controle no Brasil
No início da colonização brasileira, a Coroa Portuguesa dominava quase todas
as ações do Estado determinado pela monarquia. Em 1680 foram criadas as juntas das
Fazendas das Capitanias e do Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal. Pouco se
pode falar de controle da Administração Pública no Brasil até 1822. De 1822, após a
proclamação da independência, até 1930, a administração é marcada por um “Estado
Policial” ou “Absoluto”. Nesse período, impera o exercício da legalidade. A
Administração era autocentrada e a sociedade não tinha a menor possibilidade de
interferir nos destinos dos recursos públicos. O Estado assegurava posição e função
a pessoas letradas, o que contribuía para a formação de uma classe média no País. A
Administração Pública era marcada pelo patrimonialismo. Os cargos públicos,
sinônimo de nobreza, eram transferidos de pai para filho. A corrupção e o nepotismo
são características marcantes dessa fase (Guerreiro Ramos, 1983).
Em 07 de novembro de 1890, por iniciativa do então Ministro da Fazenda, Rui
Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas. A constituição de 1891
institucionalizou a Corte de Contas que só veio a ser instalada, efetivamente, em
1893, por empenho do Ministro da Fazenda do governo Floriano Peixoto, Serzedello
Corrêa.
O controle da Administração Pública no Brasil se faz presente na Lei 4.536, de
janeiro de 1922, que organiza o Código de Contabilidade da União, e no Decreto
30
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
15.783 também de 1922, que aprova o regulamento da Contabilidade Pública (Castro,
1997).
A crise econômica mundial de 1929 determinou a redução do comércio
internacional e isso ensejou o Brasil a produzir parte dos produtos que antes importava,
modificando, significativamente, a sua estrutura de produção. Com a revolução de
1930 e o estabelecimento do Estado Novo, encerra-se a fase denominada de “Estado
de Polícia”. Dava-se início, então, a uma nova fase com a introdução do modelo
clássico ou racional-legal. A criação do DASP (Departamento Administrativo do
Setor Público), em 1936, é o marco de introdução dessa nova forma de Administração
Pública, informada pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a
impessoalidade, o formalismo, a profissionalização, a idéia de carreira e a hierarquia
funcional. O interesse público e o controle a priori passam a determinar essa fase
denominada como administração burocrática (ENAP/MARE, 1995, Guerreiro Ramos,
1983).
Até 1945, o Estado começa a desenvolver a sua indústria de base, passando
a ter uma função mais intervencionista. Como resultado da ampliação das funções
econômicas do Estado, há o crescimento de sua função empresarial e, daí, surge a
necessidade da introdução de uma administração mais gerencial, utilizando-se
princípios e técnicas da iniciativa privada, mas com ênfase no interesse público. De
1945 a 1964, começa a surgir um ideal de planificação do Estado (Guerreiro Ramos,
1983).
Em 1964, surge a Lei Complementar 4320 que institui normas de direito
financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
O crescimento do Estado, como empresário, provoca a necessidade de
providências para melhorar a eficiência e eficácia da Administração Pública. Para
atender a essas demandas, é editado o Decreto-Lei nº 200, em 1967, que foi o primeiro
passo na direção do modelo chamado pós-burocrático ou gerencial. Esse DecretoLei foi, assim, a primeira tentativa de superação da rigidez da administração burocrática,
estabelecendo os conceitos de planejamento, descentralização, delegação da
autoridade, coordenação e controle na Administração Pública brasileira. A partir desse
período, há um grande crescimento do Estado, por via indireta, até a década de 80
(ENAP/MARE, 1995, Bresser Pereira, 1996).
Somente em 1986 ocorre a criação da Secretaria do Tesouro Nacional por meio
do Decreto 92.452 e, ainda, a restruturação de todo o sistema de administração
financeira, contabilidade, auditoria e sistema de programação financeira,
estabelecendo-se um Sistema de Controle de acordo com o Decreto-Lei nº 200/67
(Castro, 1997).
Em 1988, é promulgada a Constituição Federal que consolida e estrutura o
novo sistema de controle da Administração Pública, fundamentado nos princípios
constitucionais de legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação,
impessoalidade e publicidade.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
31
O sistema de controle, esboçado na Constituição Federal de 1988, se baseia
nos sistemas de freios e contrapesos pela separação dos poderes, no sistema de
controle interno de cada poder, no sistema de controle externo exercido pelo legislativo
com auxílio dos Tribunais de Contas e, ainda, em todas as possibilidades de atuação
da sociedade que permitiriam uma espécie de controle social por meio de conselhos,
recursos administrativos e judiciais.
Apesar de ter-se buscado, na Constituição de 1988, um sistema de controle
consistente com uma burocracia weberiana e capaz de garantir a aplicação dos
recursos públicos de forma regular, muitos problemas ainda permaneceram após essa
data. Pode-se relacionar vários motivos pelos quais os controles formais estabelecidos
continuaram e continuam ineficazes. Muitos gestores públicos se utilizam de brechas
da lei para usurpar e realizar a malversação do dinheiro público. Os órgãos de controle
interno criados não possuem autonomia suficiente para aplicar a Lei e conseguir
responsabilizar os gestores, coibindo a corrupção. Uma grande parcela de servidores
públicos em postos importantes e de grande responsabilidade dentro do governo,
tanto na gestão como na fiscalização da aplicação de recursos, ingressaram no serviço
público antes da exigência de concurso público e não tem capacitação suficiente,
além de serem mal remunerados e desmotivados. A Administração Pública brasileira
incorpora uma característica patrimonialista que se superpôs ao modelo burocrático
que era a intenção na Constituição de 1998. O governo não dispõe de estrutura e
recursos, inclusive de informação, adequados à atividade de controle prevista, fato
que se foi amenizando no decorrer da década de 90. Falta integração entre os órgãos
de controle interno de cada poder e entre esses e o controle externo. Falta agilidade
e rigor dos Tribunais de Contas no julgamento das contas dos gestores ocasionadas
muitas vezes por ingerências políticas, mas, essencialmente, por falhas na instrução
dos processos de contas analisados. A política do jeitinho e a ineficácia da aplicação
da lei torna a possibilidade de responsabilização do gestor público pouco provável
no Brasil, criando um ambiente favorável ao descontrole. Todos esses fatores
associados contribuem para a pouca eficácia dos controles formais e a Administração
Pública continua prestando serviços de pouca qualidade e com baixa eficiência.
A partir de 1990, a modificação do contexto político pela transição democrática,
a eleição direta do Presidente da República, além de outros fatores, como a necessidade
de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços num mercado cada vez mais
competitivo, o desenvolvimento tecnológico, a globalização das economias mundiais,
a introdução de conceitos neoliberais e a grande rigidez dos princípios estabelecidos
na Constituição Federal de 1988, trazem a necessidade do estudo de um novo padrão
para a Administração Pública no Brasil (ENAP/MARE, 1995).
Nesse momento, surgem as primeiras tentativas de Reforma Administrativa:
privatização de estatais, regulamentação da descentralização do SUS, extinção de
órgãos, cortes de pessoal, inovação de modelos por contratos de gestão.
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, em 1994, é criada a Secretaria
de Reforma do Estado, no âmbito do MARE - Ministério da Administração e Reforma
do Estado, a qual estabelece no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
32
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
uma série de diretrizes a serem desenvolvidas dentro da Administração Pública
brasileira.
3.2 A Reforma Administrativa de 1995
A ênfase no modelo “gerencial” ou “pós-burocrático” para a Administração
Pública no Brasil surge em 1995 diante do argumento básico de que há uma crise no
Estado. Ou seja, naquele momento, o Estado estaria em crise por força do modelo de
desenvolvimento adotado por governos anteriores. Assim, o Estado ter-se-ia desviado
das suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo e isso teria
acarretado uma deterioração dos serviços públicos e o agravamento da crise fiscal,
tendo por conseqüência a elevação da inflação, sendo, assim, uma ameaça para a
estabilidade econômica do País conseguida com o Plano Real. Com esse argumento,
a Reforma do Estado passou a ser colocada como um instrumento indispensável para
consolidar a estabilidade e assegurar o crescimento sustentado da economia.
Para solucionar a crise do Estado é proposta a implementação do modelo
gerencial. O modelo gerencial, que emerge em outros Países, mais desenvolvidos
economicamente que o Brasil, na segunda metade do século XX, difere do modelo
burocrático em algumas características. O modelo burocrático clássico é marcado por
características tais como impessoalidade, formalismo (legalidade), idéia de carreira,
hierarquia e profissionalização. Nesse modelo, o controle é fortemente condicionado
pela legalidade e realizado a priori. Já no novo modelo “gerencial”, a maioria dessas
características da burocracia são mantidas, com exceção do formalismo, ao qual é
sugerida a redução, dando-se uma liberdade maior ao gestor público para este
expressar a sua criatividade. A autonomia do gestor é aumentada mediante
descentralização e, assim, busca-se o controle de resultados. Também, são utilizados
vários conceitos e práticas de administração privada aplicadas à Administração
Pública, tais como: Reengenharia, Qualidade Total e outros.
Da mesma forma que a Reforma Burocrática atende a um modelo-racional legal
de Administração Pública, A Reforma Gerencial está referida a um modelo gerencial
ou da nova gestão pública - new public management (Bresser Pereira, 1998).
Entre as principais mudanças a serem introduzidas pelo Plano de Reforma, em
relação ao modelo burocrático clássico, têm-se a redução dos controles formais,
descentralização das funções públicas com o horizontalização das estruturas, elevação
da autonomia na gestão, incentivo à criatividade e, ainda, a introdução da competição
administrada.
No plano de reforma, a evolução histórica da Administração Pública brasileira
é analisada, identificando-se muitos dos elementos incorporados no modelo gerencial
nos princípios e diretrizes introduzidos com o Decreto-Lei nº 200/67 que é citado
como um avanço em termos de Administração Pública. Entretanto, no enfoque dado
no Plano, a Constituição Federal de 1988 é encarada como um retrocesso burocrático
pelas limitações ao crescimento do Estado via descentralização, imposição de Lei
para a criação de entidades autárquicas e fundacionais, e, principalmente, pelas
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
33
restrições impostas à admissão e demissão de servidores, criação do regime jurídico
único e, ainda, pelos privilégios concedidos ou mantidos a determinadas categorias
que elevaram o custo da máquina pública. Aliás, reduzir o custo da máquina pública
parece ser o principal objetivo inserido nessa Reforma.
A elevação do custo da máquina pública é diagnosticada como sendo resultado
dos benefícios à servidores públicos e pelos excessivos controles, controles a priori
característicos da administração burocrática, consolidados na Constituição de 1988.
Esses benefícios e controles estariam emperrando e reduzindo a eficiência da
administração, fazendo com que o Estado se voltasse para si mesmo e para os
interesses corporativos dos funcionários públicos.
Segundo Bresser Pereira (1998), a Reforma Gerencial continua a combater o
patrimonialismo, mas também procura combater o corporativismo por meio da
combinação de controles burocráticos de procedimentos, cujo papel deve ser
diminuído, com controles gerenciais de resultados, com a criação dos quase-mercados
nos quais as organizações públicas possam competir e, principalmente, por meio do
aprofundamento dos meios democráticos de controle por intermédio da imprensa, do
parlamento e do controle social direto.
A Reforma do Estado também é colocada como um resgate da res pública
(Bresser Pereira, 1997a), como se pudesse produzir uma elevação do controle social
da Administração Pública quando descentraliza e busca uma maior participação da
sociedade. A descentralização ou aumento do poder local leva a um aumento do
processo democrático que está em curso (Bresser Pereira, 1998). E, ainda, a Reforma
procura desenvolver a governança no Estado, tornando o Estado o articulador de
recursos de diversas instituições públicas e privadas visando ao desenvolvimento
de atividades públicas.
Segundo Bresser Pereira (1998), é necessário uma combinação de mecanismos
de mercado, de democracia direta ou controle social e de controle hierárquico ou
gerencial. Para o autor, a lógica de controle que orienta a Reforma do Estado tem um
caráter histórico, porque parte de uma evolução dos mecanismos de controle que
vão do tradicional, nas sociedades primitivas, ao controle gerencial na Reforma do
Estado dos anos 90. E, ainda, obedece aos princípios da maior democracia, da maior
difusão do poder, ao princípio econômico da eficiência, ao princípio da maior
automaticidade dos controles e ao princípio do aumento do espaço público.
Sob esses argumentos, o plano de reforma visa a mudança da ênfase no
controle formal, a priori de processos e busca a ênfase no controle de resultados e a
posteriori. A sociedade, nesse sistema, deverá ter uma participação maior na
fiscalização da atuação dos gestores e funcionar como uma forma de controle externo
que seria o controle social.
O modelo se baseia na hipótese que a obtenção de resultados é conseguida
com um controle social atuante que possa apontar os fatos para a responsabilização
dos gestores públicos. Maria da Conceição Tavares foi a primeira a chamar a atenção
do Ministro Bresser Pereira sobre a importância do controle social durante a fase de
elaboração do Plano Diretor (Bresser Pereira, 1998).
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A necessidade de estabelecimento de mecanismos automáticos, difusos e
eficientes de controle da administração colocam em evidência as possibilidades do
controle social (Bresser Pereira, 1998). Assim, por meio de medidas ligadas ao Plano
de Reforma Administrativa, a possibilidade de controle social passa a incorporar
cada vez mais o ordenamento jurídico brasileiro.
Em diversas leis e na própria Constituição Federal, foram incluídos dispositivos
que tentam introduzir possibilidades de maior controle social dos recursos públicos.
É o caso do § 3º do artigo 37 da Constituição Federal, introduzido pela Emenda nº 19
e mostrado a seguir:
“§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário
e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente
ou abusivo de cargo, emprego ou função na Administração Pública.”
Além disso, outras medidas ligadas à possibilidade de controle social
são incorporadas nos diversos instrumentos legais: Leis, Decretos e Portarias
de estruturação da Reforma Administrativa. Embora não haja evidências ou
indicadores de que a sociedade tenha condições de exercer esse controle, a
reforma introduz alguns instrumentos legais que objetivam a participação da
sociedade na fiscalização dos recursos envolvidos.
Assim, o modelo gerencial proposto espera um novo direcionamento para a
combinação dos mecanismos de controle, partindo-se da simplificação do ponto de
vista institucional, na qual as formas de controle são: administrativo ou hierárquico,
democrático ou social e econômico. O controle passaria a ser menos administrativo e
passaria a ser mais econômico e social.
Observa-se que, do ponto de vista geral, os sistemas de controle continuam
similares aos existentes antes da Reforma, mas é fundamental a compreensão do
novo modelo sob o enfoque do controle.
A nova concepção institucional da administração é fundamentada na
classificação das atividades do Estado e está prevista uma grande importância para
os contratos de gestão no controle de elevado volume de recursos nessa nova
estrutura. A administração é dividida em quatro níveis de governo, visando-se a dar
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
35
mais autonomia na gestão das instituições. De acordo com O Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado, os níveis de governo são:
•
núcleo estratégico, correspondendo aos Poderes Legislativo e
Judiciário, ao Ministério Público e a cúpula do Poder Executivo. Tratase do governo, em sentido amplo. É no núcleo estratégico que as leis e
as políticas públicas são definidas e seu cumprimento é cobrado. É,
portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas.
•
atividades exclusivas, setor no qual são prestados serviços que só o
Estado pode realizar, ou seja, aqueles em que se exerce o poder de
regulamentar, fiscalizar e fomentar.
•
serviços não-exclusivos, corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado,
mas este se faz presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem
“economias externas” relevantes, na medida que produzem ganhos
que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado.
São exemplos desse setor as universidades, os hospitais, os centros
de pesquisa e os museus.
•
produção de bens e serviços para o mercado, corresponde à área de
atuação das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado
financeiro. É caracterizada pelas atividades econômicas voltadas para
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infra-estrutura. Apesar de ser colocado como
nível de governo, a política geral para esse setor é a da privatização.
Adotando-se essa estrutura, o objetivo é que as atividades exclusivas de
Estado sejam executadas por Agências Autônomas (Executivas ou Reguladoras) na
forma de Autarquias e Fundações. Já as atividades não-exclusivas de Estado serão
transferidas às Organizações Sociais, entidades privadas qualificadas como tal para
executarem as atividades. Em ambos os casos, a ligação com o Núcleo Estratégico
dar-se-á via contratos de gestão e as entidades terão autonomia gerencial, financeira
e orçamentária. Assim, os indicadores de desempenho definidos nos contratos de
gestão serão o instrumento fundamental para o controle dos recursos envolvidos
nas transferências para essas entidades descentralizadas, agências autônomas e
organizações sociais.
Finalmente, percebe-se, pela análise do modelo gerencial, que o controle dos
recursos públicos é uma questão fundamental para o sucesso da Reforma e para a
real transformação da Administração Pública brasileira. Isso devido às grandes
implicações inseridas nas orientações da Reforma. Segundo Bresser Pereira (1998), a
Reforma Gerencial atende a três orientações básicas:
1.
Orientação técnica : que percebe a mudança de foco do controle dos
procedimentos para o controle de resultados.
36
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2.
Orientação Econômica : que identifica o controle por quase-mercados
ou competição administrada como o principal instrumento da
administração gerencial.
3.
Orientação política : que soma aos controles de resultados e de
competição administrada, definindo forma de controle direto pela
sociedade com uma das principais características da Reforma Gerencial.
Assim, o controle, no modelo gerencial, deixaria de ser principalmente
burocrático, de procedimentos, realizado pelo próprio administrador e por órgãos de
controle interno e externo e passa a ser estruturado por uma combinação de quatro
tipos de controle (Bresser Pereira,1998):
•
Controle de resultados, a partir de indicadores de desempenho
estipulados nos contratos de gestão.
Controle contábil de custos, que pode ser entendido como o elemento
•
central do controle de resultados.
•
Controle por quase-mercados ou competição administrada.
•
Controle social, pelo qual os cidadãos exercitam formas de democracia
direta.
Pode-se identificar, na análise das orientações do modelo gerencial, uma série
de pressuposições do ambiente que precisariam estar compatíveis com a realidade
brasileira para que surtissem os efeitos desejados.
A orientação técnica, com a mudança de foco para os resultados, pressupõe
uma capacitação da Administração Pública que só pode ser conseguida a longo
prazo. Não é considerada a verdadeira crise que é uma crise de gestão pública como
delineada por Nogueira (1997).
A orientação econômica, com o estabelecimento de quase-mercados,
pressupõe uma possibilidade de competição em um ambiente altamente dominado
pela manipulação política.
A orientação política, com a previsão teórica de controle social, pressupõe
uma sociedade capaz de suprir de forma preponderante a redução dos controle formais.
Num ambiente propício para a reestruturação e de forte movimento para o rearranjo
do poder dentro do Estado, fica evidente a tendência de dicotomia entre política e
administração. Os aspectos de patrimonialismo e corrupção na administração são
relativizados com exaltação das vantagens da descentralização e flexibilização da
administração qualificadas como elevação da eficiência, mas que têm uma certa dose
de eficientismo. A Reforma é colocada como uma possibilidade de ampliação da
cidadania quando exalta as vantagens do controle social, mas não dá conta do
despreparo geral da sociedade brasileira, do patrimonialismo persistente e da presença
de corrupção.
Além disso, tem-se que levar em conta que existem diversas dificuldades em
se colocar o próprio modelo gerencial em funcionamento e isso pode significar
dificuldades inerentes ao controle. Entre elas: a dificuldade de identificação dos
produtos do governo; a dificuldade de avaliação do desempenho das organizações
públicas; o fato de que o Estado não pode acionar a si mesmo como no caso das
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
37
relações privadas; e, finalmente, o que se considera o maior problema, é que o arbítrio
gerencial pode levar a uma possível perda de controle dos recursos públicos (Sherped
e Valencia, 1996).
A transposição do modelo gerencial, aplicado em Países mais desenvolvidos
economicamente, sem a devida adequação, é outro problema que precisa ser discutido.
Para Abrucio (1997), o Plano de Reforma apresenta alguns problemas, entre eles:
primeiro, refere-se ao fato de que foi utilizado um modelo gerencial inglês como um
paradigma global de mudança, o qual deveria ser transportado para a realidade
brasileira. O segundo é que a proposta não dá conta do hibridismo da estrutura
administrativa brasileira.
Di Pietro (1998a) também identifica riscos para o cidadão e para o patrimônio
público no processo de Reforma. Sem meios de controle social adequados para as
Organizações Sociais, os recursos públicos ficam à disposição dos grupos políticos
no poder e distantes do interesse público. As formas previstas de participação dos
usuários nas Organizações Sociais na reforma não garantem que haverá uma
participação efetiva (Nassuno, 1997). Entende-se que esse aspecto deva ser analisado
cuidadosamente (Penteado Filho, 1998), com o objetivo de se viabilizar controles
sociais adequados, para que entidades descentralizadas, como as Organizações
Sociais, não passem a se reproduzir, simplesmente, pelas facilidades que poderão
existir na possibilidade de gastar recursos públicos com ampla autonomia.
Pode-se perceber que a urgência da situação crítica que se encontra a
Administração Pública associada à ânsia de se colocar em prática uma proposta
inovadora e a forte tendência ao rearranjo do poder dentro do Estado tornaram
algumas avaliações da realidade brasileira mais superficiais, trazendo possíveis riscos
para a conformação dos sistemas de controle propostos.
O simplismo de alguns enfoques de Reformas Administrativas na América
Latina é demonstrado por muitos autores. Esse simplismo, muitas vezes, decorre da
dicotomia entre política e administração nos Planos de Reforma. O modelo gerencial
puro tem como base a separação entre a política e a administração (Abrucio, 1997).
No Brasil, especificamente, deve-se considerar os traços de dominação
tradicional, da persistência de práticas neopatrimoniais, da realidade do nível de
desenvolvimento político e da cultura de nossa sociedade. As Reformas
Administrativas se têm caracterizado por uma centralização política, administrativa e
inacessibilidade da participação individual e comunitária à formulação da política
pública.
Entretanto, apesar de tantas questões relevantes acerca dos critérios e
condições para implementação da Reforma Administrativa, é ponto pacífico que a
Administração Pública brasileira precisaria de uma reformulação. Os traços tradicionais
marcaram profundamente a cultura dentro das organizações públicas, gerando
ineficiência, clientelismo, nepotismo e outras degenerações que a burocracia não
conseguiu debelar. A crise do Estado de bem estar social, a integração econômica
com o resto do mundo e o déficit do setor público exigem uma elevação do padrão de
eficiência e eficácia das ações públicas.
38
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
A ampliação da autonomia de unidades descentralizadas, por meio de uma
Reforma do aparelho do Estado, torna a administração mais dinâmica e traz diversas
vantagens do ponto de vista meramente administrativo. Porém, em contrapartida, é
importante o estabelecimento de mecanismos de controle da atuação dos gestores
públicos nos programas do governo. Os mecanismos de controle interno formais têm
demonstrado que não são suficientes para garantir que o serviço público sirva sua
clientela de acordo com os padrões normativos do governo democrático. A
organização burocrática tem demonstrado incapacidade em contrabalançar abusos
como corrupção, conduta aética e arbitrariedades do poder (Campos, 1990). Contudo,
a maior autonomia de gestão e a flexibilização da administração, almejada na
restruturação do Estado, precisa ser compensada com dispositivos realmente
eficientes de controle. Ao que parece, esse plano de reforma pressupõe que o controle
social passe a agir como mecanismo compensatório, criando elementos e condições
para um funcionamento eficiente do modelo gerencial.
No livro Reforma do Estado para a cidadania – A Reforma Gerencial
brasileira na perspectiva institucional, Bresser Pereira faz uma larga discussão dos
mecanismos de controle que ele espera resultem da Reforma. Ele diz:
“Os controles sociais são essenciais na Administração Pública
gerencial na medida em que compensam a redução do controle legal
de procedimentos e complementam o controle de resultados”.
Esse é um ponto fundamental na avaliação, pois demonstra o pressuposto do
Plano de Reforma de que o controle social compensará a redução da rigidez
burocrática. Baseando-se nesse pressuposto, poder-se-ia concluir que para a
manutenção do padrão de controle existente seria necessário que fossem delineados
mecanismos de controle social que suprissem de forma concomitante a redução dos
controles formais que são retirados por restruturação da administração. Porém, é
importante lembrar que controle social não é algo tão fácil de se conseguir. O processo
democrático depende de aprendizado. O simples estabelecimento de dispositivos
legais e estruturais pode resultar num amontoado de regras e mecanismos inúteis,
pois não correspondem às habilidades de cidadania desenvolvidas na sociedade
civil brasileira.
Em verdade, a orientação da Reforma procura conjugar mecanismos de controle
econômico, social e gerencial. Percebe-se que o Plano de Reforma não esboça
claramente uma estratégia de adoção do controle social que seja compatível com a
realidade brasileira. Essa atuação da sociedade dependeria de longo prazo e as
mudanças ocorrem numa velocidade que atende mais aos interesses econômicos e
menos aos sociais. O que se tem bem claro são os controles gerenciais e econômicos.
Controles gerenciais, quando procura orientar a ênfase para o resultado com a
introdução cada vez maior dos contratos de gestão e informatização do setor público.
E, controle econômico, quando viabiliza uma maior autonomia e incentivo à
competição administrada entre as entidades que compõem o Estado.
A questão que se coloca é: será que as organizações públicas dando resultado
e competindo entre si estarão, necessariamente, aplicando os recursos da melhor
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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maneira do ponto de vista social? Sem dúvida que os valores na Administração
Pública devem ser outros, diferentes dos princípios da administração privada. Não se
pode apenas pensar em resultados, além do que, a competição pode gerar uma guerra
de interesses que provoca prejuízos para a Administração Pública. Por esses motivos,
o controle social deve ser justamente o fiel da balança. Porém, para que o controle
social funcione é preciso uma sociedade preparada para exercer tal função.
4. DIFICULDADES NO PROCESSO DE REFORMA
4.1 Inadequação da inserção social e regulação política
O controle da Administração Pública, seja ele interno ou externo, está
intimamente ligado aos processos políticos envolvidos. Quando se fala em controle
da Administração Pública não se pode separar o lado político do lado administrativo.
As Reformas Administrativas ocorridas no Brasil têm sempre se caracterizado pela
dicotomia entre política e administração, o que indica a necessidade de uma discussão
mais aprofundada.
Martins (1997), mediante a análise dos mecanismos de regulação política e
inserção social na Administração Pública, discute a dicotomia entre política e
administração na burocracia weberiana e estende a sua discussão até à situação de
governança contemporânea, demonstrando que a persistência da dicotomia se faz
presente na revolução gerencial. Assim, a principal mudança proporcionada pela
Reforma Gerencial, seja ela ortodoxa, liberal ou empreendedora, está, apenas, na
modernização das estruturas burocráticas, sem contudo, proporcionar inserção social
e regulação política adequadas. Nesse estudo, o autor investiga um padrão adequado
de interação entre política e administração que contemple simultaneamente os
requisitos de inserção social e regulação política para limitar a autonomia burocrática
dentro da Administração do Estado.
A dosagem dos mecanismos de inserção social e regulação política são
fundamentais ao processo de redefinição institucional introduzido por qualquer tipo
de Reforma Administrativa. Ou seja, o controle, como dispositivo de inserção social
e regulação política, deve ser ponto fundamental na redefinição da Administração
Pública Brasileira. A Reforma Gerencial introduz muitos avanços em relação à
Burocracia tradicional, porém para Martins, se, por um lado, os atributos intrínsecos
e as tecnicidades de modelos e estratégias de inovação gerencial são exaltados, por
outro, algumas questões permanecem sem resposta. O autor coloca a seguinte
questão: “em que extensão a busca da excelência burocrática ou pós-burocrática
pode figurar-se dicotomizante?”.
Apesar de a verificação do problema equacionar a regulação política e a
inserção social para limitar a autonomia burocrática é algo complexo e requer
considerações em casos específicos. Os extremos da dicotomia entre política e
administração (Burocratização) são: primeiro, decorrente da excessiva regulação
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política e pouca autonomia burocrática o que caracterizaria a captura; segundo,
devido a uma situação de excessiva autonomia burocrática e baixa regulação política
o que caracterizaria o insulamento (Martins, 1997). Esses mecanismos estão ilustrados
no diagrama proposto pelo autor:
'LDJUDPD,QWHJUDomR3ROtWLFD$GPLQLVWUDomR$XWRQRPLDLQVHULGDHUHJXODGD
([WUDtGRGH0DUWLQV
(+)
AUTONOMIA
INSERIDA E
REGULADA
AUTONOMIA
DA POLÍTICA
Burocratização da
Política
&$3785$
,17(*5$d­2
3$5$/,6,$
,168/$0(172
AUTONOMIA DA
ADMINISTRAÇÃO
Politização da Administração
(-)
(+)
DICOTOMIZAÇÃO
Os extremos insulamento e captura devem ser evitados. O controle social da
administração é necessário para garantir uma situação caracterizada como inserida e
regulada de autonomia burocrática. Assim, dispõe Martins:
“A inserção social mediante a orientação para o usuário, é a
forma de equilíbrio necessária à regulação não apenas da burocracia,
mas da política e sua influência sobre a burocracia”.
A revolução gerencial introduz uma série de contribuições à Administração
Pública. Entretanto, a sua condição mais ou menos dicotômica varia conforme o
contexto social e o segmento da ação pública. No caso brasileiro, a modernização
gerencial e a inserção social são requisitos de excelência para as organizações
públicas, tendencialmente ortodoxas e insuladas. Porém, a capacidade de inserção
social, demonstrada no Brasil, está bastante correspondente com a possibilidade de
consolidação de um padrão de representação de interesses sociais em bases
neocorporativas (Martins, 1997).
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41
Portanto, os riscos decorrentes da regulação política são inserções autoorientadas, o que, na hipótese pessimista, levariam ao neo-insulamento burocrático
ou insulamento pós-burocrático. A construção da regulação política em bases racionais
é uma tarefa complexa e esbarra nos imperativos fisiológicos da governabilidade e no
bloqueio à burocratização política. Nos processos de Reforma Administrativa no
Brasil parece haver um hiato entre política e administração (Martins, 1997).
A idéia de autonomia presente no gerencialismo, consubstanciada por redução
de controles formais e ausência de estrutura de controle social para suprir a regulação
política necessária, produz o risco de um processo de insulamento pós-burocrático.
Ou seja, é necessário se imaginar estratégias de controle social que visem a um grau
de inserção e regulação consistente com a realidade do Brasil.
4. 2 Patrimonialismo persistente
Bresser Pereira (1996, 1997, 1997a, 1998), argumentando a favor da Reforma
Administrativa, fala que no século XIX a Administração Pública burocrática substituiu
a patrimonialista e isto representou um grande avanço no cerceamento da corrupção
e do nepotismo. Mais tarde, com o crescimento do Estado, a burocracia se tornou
ineficiente. Assim, segundo o autor, considerando que o patrimonialismo estaria
extinto ou reduzido pela introdução de um modelo burocrático e considerando a
ineficiência do modelo burocrático no momento atual, não haveria mais necessidade
de critérios rígidos formais, como os adotados na administração burocrática, sendo
permitida a redução da rigidez burocrática mediante estabelecimento de um modelo
gerencial mais eficiente. Essa avaliação, entretanto, não leva em conta a existência de
patrimonialismo nos Estados modernos e, particularmente, nos Estados onde não
houve, no seu processo histórico, a existência de uma burguesia emergente como no
caso do Brasil.
O patrimonialismo persistente em nossa administração tem demonstrado
dispositivos de reacomodação aos novos padrões de Administração Pública
associados aos processos de Reforma Administrativa, perpetuando disfunções típicas
na utilização dos recursos públicos (Pinho, 1998, 1998a).
No caso da atual Reforma Administrativa, a modificação do controle tem como
pressuposto a redução da rigidez burocrática, que pode implicar a diminuição do
componente formal da burocracia, abrindo espaço para o crescimento do
patrimonialismo ou, melhor, do neopatrimonialismo, assim chamado, por sua existência
nas sociedades contemporâneas. Para se entender o que isso significa, serão
analisados esses conceitos a partir da divisão da racionalidade em formal e
substancial.
Em primeiro lugar, é necessário relembrar o conceito de patrimonialismo.
Segundo Schwartzman (1988), na concepção de Weber o patrimonialismo é uma
forma de dominação onde não existe a diferenciação clara entre a esfera pública e a
privada. Marx também enxergava uma espécie de patrimonialismo no “modo de
produção asiático”. Esse patrimonialismo existia em sociedades pré-capitalistas e
42
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caracterizava-se pela inexistência parcial ou total de propriedade privada ou, pelo
menos, pela existência de um setor público na economia.
O conceito de patrimonialismo, quando aplicado a sociedades contemporâneas,
leva ao conceito de sociedades “tradicionais”, com a presença do neopatrimonialismo,
em contrapartida às sociedades “modernas”, ou sem traços patrimoniais.
A dominação política racional-legal foi fruto da união entre o patrimonialismo
dos regimes absolutistas e a burguesia emergente na Europa. Ou seja, o surgimento
da burocracia racional-legal em Países com burguesia emergente decorreu de
demandas por igualdade ante a lei (democracia de massas) combinadas à necessidade
de refrear as pretensões dos vassalos e funcionários, que é uma espécie de aliança
entre patrimonialismo e burguesia emergente (interesses capitalistas).
Mas, o que ocorreria nos Países onde não havia uma burguesia ascendente
com a mesma força e importância que na Europa? Continuariam “tradicionais”? Este
é justamente o caso do Brasil que mantém traços do patrimonialismo no Estado
Burocrático (Pinho, 1998, 1998a).
O neopatrimonialismo não é simplesmente uma sobrevivência das estruturas
tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de
dominação política por um “estrato social sem propriedades e que não tem honra
social por mérito próprio”, ou seja, pela burocracia e pela chamada classe política
(Schwartzman, 1988).
No Brasil a formação histórica e social propiciou o ambiente necessário à
continuidade do patrimonialismo, conjugado aos novos padrões burocráticos e,
possivelmente, aos novos traços do gerencialismo (Pinho, 1998, 1998a).
O gerencialismo proposto na Reforma implica redução de controles formais e
pode significar diminuir a racionalidade formal da burocracia ou, então, deixar a
racionalidade substancial se sobrepor, gerando ambiente para o patrimonialismo.
Assim, é importante entender o que significa o componente formal ou racionalidade
formal da burocracia. É o que será visto a seguir.
Para Schwartzman (1988), baseando-se em Weber, a racionalidade formal é o
mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma série de normas explícitas de
comportamento, ou “leis” que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador
em todas as circunstâncias. Já a racionalidade substancial é a maximização de um
conjunto de objetivos que são independentes de regras e regulamentos formais .
O surgimento da racionalidade substancial dentro do processo de dominação
pode estar associado a dois fatores. O primeiro fator é a emergência da opinião
pública e seus instrumentos de atuação e, de maneira mais específica, a democracia
do tipo plebiscitária, que colocaria em risco os sistemas políticos baseados em normas
estritas e consensuais. O segundo são as próprias “razões de Estado”, tal como são
defendidas pelos detentores do poder. As “razões de Estado” em combinação com as
massas passivas, destituídas e mobilizáveis são a receita para os regimes patrimoniais
modernos (Schwartzman,1988).
No caso da burocracia sem o componente legal ou com este reduzido, vai
predominar uma racionalidade exclusivamente técnica, onde o papel do contrato
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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social e da legalidade jurídica seja mínimo ou inexistente. Nesse ponto fica
caracterizada uma racionalidade apenas substancial, que é justamente a base do
neopatrimonialismo (Schwartzman, 1988).
Reduzir o componente formal da burocracia pode implicar adoção de uma
racionalidade apenas substancial, justificada somente pelas “razões de Estado”,
tornando o controle da administração ainda mais ineficaz ou até inexistente. Assim, a
implementação de medidas nessa direção poderia ser atribuída a questões doutrinárias
e ideológicas.
Fleury (1997) fala sobre o que considera os pressupostos doutrinários do
Plano de Reforma. Entre eles, a autora lembra as palavras de Bresser Pereira (1996):
“....Já chegamos a um nível cultural e político em que o
patrimonialismo está condenado, que o burocratismo está condenado,
e que é possível desenvolver estratégias administrativas baseadas
na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori de
resultados”.
Em contraposição, a autora cita Martins (1995) que diz que esse pensamento
é puro caso de wishful thinking (ou seja um pensamento apenas de desejo e não de
realidade) contra todas as evidências conhecidas, nas quais se observa que a
Administração Pública brasileira foi-se expandindo por camadas, como em um “bolo
de festa”, somando à administração patrimonial e clientelista - preponderante até os
anos 30 - a camada da administração burocrática - “daspiniana”-, acrescentada da
camada gerencial - desde os grupos executivos dos anos 60 aos empresários das
estatais do anos 70. Para Fleury:
“... na política e na administração a coexistência de formas
pretéritas com as mais modernas apenas indica que elas cumprem
diferentes funções no processo de circulação do poder.”
Um segundo pressuposto doutrinário, colocado por Fleury(1997), é sobre a
afirmação, que orienta a Reforma, do caráter antidemocrático da burocracia. Segundo
a autora:
“Ora, qualquer leitor com alguma familiaridade com a teoria
sociológica, weberiana ou não, sabe que a emergência de uma
administração burocrática é a contra face da cidadania, um dos
pilares, portanto, do Estado democrático.”
No Plano de Reforma, a redução do componente formal da Burocracia está
esboçada nas medidas que visam a aumentar a autonomia de gestão para os órgãos
e entidades da Administração Pública. Entre essas medidas, pode-se citar a idéia de
modificação na Lei de Licitações que autorize uma maior liberdade nas contratações,
a redução de procedimentos formais de análises de processos, a restruturação das
atividades de governo com o estabelecimento de entidades autônomas geridas por
contratos de gestão e, ainda, a flexibilização da demissão e admissão de funcionários
públicos. Essas alterações são introduzidas com modificações da Constituição, de
Leis e outros atos normativos. Tudo isso implica uma redução do componente formal
incorporado na atual Burocracia Estatal. Dessa forma, sem dispositivos legais e
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normativos, que legitimem as ações do controle formal, interno e externo, estabelecidos
no ordenamento jurídico, e sem uma sociedade civil atuante, que viabilize um controle
social mais efetivo, abre-se campo para o crescimento do neopatrimonialismo,
mediante o aproveitamento das possibilidades, abertas nas lacunas legais, que facilitam
a apropriação do público pelo privado. Essas ações de aproveitamento são
desenvolvidas com base em atos e omissões que são resultado da corrupção inserida
no Estado Brasileiro. Nesse sentido, para compreender as dificuldades do controle, é
necessário se entender e discutir como se dão os processos de corrupção dentro da
Administração Pública Brasileira.
4.3 Evidências de cultura de corrupção
A corrupção é um fenômeno social presente nas organizações públicas e
privadas mesmo em nações politicamente mais desenvolvidas e com controles mais
elaborados e eficazes (Klitgaard, 1994). A corrupção, por ser uma ameaça potencial de
desprestígio das instituições, muitas vezes é relevada a segundo plano (Pinheiro e
Vieira, 1993). Entretanto, como foi visto, no Brasil, a formação patrimonialista da
administração é fundamentada com base na formação histórica de nosso Estado e
sociedade civil (Pinho, 1998, 1998a) e isto resulta necessariamente em possibilidades
efetivas de corrupção.
Os casos que freqüentemente circulam na imprensa e têm sido motivo de
inúmeras Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI´s) nos últimos anos indicam
que a sociedade não mais tolera os casos de corrupção nos níveis que se apresentam
no Estado brasileiro. Talvez o clímax dos processos de patrimonialismo e de corrupção
se tenha dado no Governo de Fernando Collor e culminou no seu impeachment. A
corrupção, como fenômeno social presente de forma marcante no Brasil, deve ser
estudada e considerada com cuidado no processo de Reforma Administrativa, quando
se deseja mecanismos de controle que possam coibir e/ou reduzir essas práticas.
Pode-se lembrar que em 06 de dezembro de 1993, após o impeachment do ExPresidente Fernando Collor, foi criada uma Comissão Especial pela Presidência da
República que tinha como essência a averiguação dos processos de corrupção que
se alastravam na Administração Pública brasileira.
No relatório “A Comissão Especial e a corrupção na Administração Pública
Federal”, de dezembro de 1994, está o resultado dos trabalhos de investigação dos
meandros da corrupção dentro da administração. O relatório é claro e confirma que as
práticas patrimoniais e a corrupção estavam profundamente enraizadas na cultura do
Estado brasileiro. São identificados problemas em praticamente todos os setores da
Administração Federal. Os sistemas de controle são vistos como ausentes ou
ineficazes.
A corrupção foi identificada pela Comissão Especial em quase todos os níveis
do governo. Em todos os lugares onde há circulação de recurso público, foram
identificados problemas. O mecanismo indutor da corrupção está consubstanciado
em diversos sistemas sofisticadíssimos, na qual a corrupção se transformou na
“segunda natureza” do desempenho da máquina de poder. Esse aparato, revestido
de graus crescentes de sutileza, se torna invisível ao controle governamental.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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A tipologia da corrupção é tão ampla que assusta aos que desconhecem esse
fenômeno. A seguir, identifica-se alguns tipos descritos no Relatório da Comissão
Especial e, ainda, são presentes no cotidiano da ação pública no Brasil.
Superfaturamento de obras e serviços:
“ ...Via de regra, ela se constitui no viciamento de preços nos
contratos em todas as formas de superfaturamento, tanto na
celebração direta, como na concertação nos mecanismos de licitação,
ou até na ampla institucionalização do sobrepreço.....”
Omissão do agente público nas licitações:
“ A presença do corrupto na celebração desses diversos
instrumentos pode se transformar, ainda, na omissão de controle nas
concorrências”
Transferência de bens a preços irrisórios:
“ No plano dos direitos reais, a Comissão Especial detectou,
também, como forma mais correntia de corrupção a adjudicação de
imóveis a preço vil nos leilões, não obstante toda a observância
formal das garantias do patrimônio”
Emissão de declarações, diplomas, licenças sem legitimidade:
“ No campo da atribuição de direitos, em função de declarações
de sua legitimidade, repetiram-se os atentados à função de controle
do interesse público, do registro de diplomas e até das licenças para
a circulação de medicamentos”
Omissão culposa na fiscalização por órgãos e agentes fiscais oficiais:
“ Atentou também a Comissão Especial ao quanto as ações de
locupletamento não nascem do conluio entre corruptos e corruptores,
mas de uma omissão efetivamente culposa na sua fiscalização”
Aditamento de contratos sem respaldo legal:
“ O aditamento a contratos firmados entre empreiteiras e a
União tem ensejado o prolongamento excessivo e, por vezes, sem
amparo legal, desses negócios, sob os mais variados pretextos, com
evidentes prejuízos para o Erário. É também utilizado como
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expediente fraudulento, na contratação de obras por preços inferiores
aos reais, para posteriores aditamentos e ampliação dos valores”
Omissão na fiscalização de obras e contratos:
“ O atual sistema de fiscalização de obras e serviços não tem
funcionado satisfatoriamente”
Fraudes na transferência de recursos via convênios:
“Os convênios, mediante os quais a União repassa recursos a
Estados e Municípios, propiciam outras fraudes. O Governo Federal
encontra dificuldade, até pelo excessivo volume, na fiscalização das
obras nas quais aplica recursos, porque ficam as mesmas sob a
administração de outras esferas de governo”
Contratação de serviços de terceiros, delegando-se funções típicas de Estado:
“ A contratação de serviços de terceiros, atualmente muito em voga
no Serviço Público, excedeu os limites do razoável, delegando-se funções
típicas do Estado...”
Outro ponto a salientar foi que a Comissão identificou no sistema de pagamento
do funcionalismo público federal um dos maiores focos de desmando e corrupção.
Em função das constatações da Comissão na folha de pessoal, têm sido realizados
diversos recadastramentos gerais. Porém, provavelmente, o simples recadastramento
não é suficiente para garantir a solução das impropriedades existentes por pelo menos
três motivos. O primeiro, pelo fato de que a grande maioria dos servidores que executam
as tarefas relacionadas ao processamento das folhas de pagamento são dos níveis
mais baixos da administração, sem incentivos e sem treinamento adequado. O segundo,
decorre do fato de que o recadastramento não garante a reinclusão de disfunções.
Talvez até, em alguns casos, ele possa criar a situação ideal para incluir novas
impropriedades na folha de pagamentos. E, terceiro, a análise dos registros é complexa
porque depende de avaliação caso-a-caso e, muitas vezes, as legislações sobre a
matéria são tantas que se torna difícil uma avaliação legal das rubricas de remuneração.
Como se pode ver, a tipologia da corrupção na Administração Pública é vasta
e abrange um leque grande de atividades e funções básicas do Estado.
Diante desses e de muitos outros problemas encontrados, a Comissão Especial
fez algumas propostas. Entre elas se pode citar: a obrigatoriedade de declaração de
bens por servidores com poder de ordenar despesas e tomar decisões na área
financeira, a criação de uma Secretaria de Controle Interno, o aperfeiçoamento do
sistema de Administração de pessoal, o novo sistema de Cadastro Geral de
Contribuintes e de Pessoas físicas, mudanças no Código Penal para permitir a demissão
de servidores que pratiquem crimes contra a Administração Pública, mudanças na
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elaboração do Código de Ética do Servidor Público, projeto de lei regulamentando a
atividade lobista e o reexame na legislação sobre convênios, dentre outras medidas.
Cabe destacar a proposta de criação de uma Secretaria de Controle Interno. A
proposta original era de que essa Secretaria ficasse vinculada à Presidência da
República, à qual ficariam subordinados hierarquicamente os subsistemas ou
subsecretarias integrantes das demais estruturas administrativas. Porém, isto não se
efetivou dessa maneira. A Secretaria de Controle Interno, com nome de Secretaria
Federal de Controle, foi criada, entretanto como integrante do Ministério da Fazenda
e com pouca autonomia de ação, além de não ser vinculada à Presidência da República
como era a proposta original da Comissão.
Apesar de passados vários anos dessas constatações, muito pouco se fez
para garantir que os relatos da Comissão Especial, em termos de corrupção, se
reduzissem a níveis aceitáveis. A criação da Secretaria Federal de Controle Interno
teve papel importante na redução dos níveis de corrupção no País. Entretanto, a sua
capacidade de ação foi gradativamente sendo limitada pela falta de autonomia
institucional e pela falta de capacitação técnica nos quadros de servidores.
Em 1999, o Tribunal de Contas da União realizou valioso trabalho de auditoria
operacional na Secretaria Federal de Controle e que resultou na Decisão nº 507/2001.
Foram identificadas diversas fragilidades desse Órgão de Controle Interno. O Tribunal
sugeriu à Casa Civil da Presidência da República o reposicionamento hierárquico da
Secretaria Federal de Controle de forma a lhe prover de mais autonomia. As
determinações do Tribunal de Contas da União de caráter normativo e operacional
têm sido muito importantes para o aprimoramento e a criação de instrumentos eficazes
no combate a corrupção na Esfera Federal.
A corrupção, como um problema sistêmico identificado há tão pouco tempo,
fruto do patrimonialismo inserido na Administração Pública Federal aliado à resistência
inconsciente das autoridades, causada por uma assimilação dos padrões de disfunção
generalizada, não pode, de maneira nenhuma, ser encarada de forma simplista e
considerada superada ou reduzida no embasamento do Plano de Reforma. Aliás,
deve ser tratada com a importância suficiente para que se possa pensar os controles
adequados.
Sabe-se que a corrupção tem mostrado uma tendência de crescimento não só
no Brasil, mas no mundo. Dessa forma, são necessárias análises mais profundas que
as análises tradicionais do problema para se chegar a respostas adequadas. O Estado,
necessário, deve atuar com uma política preventiva enérgica e com a maior severidade
contra essa disfunção (Kliksberg, 1994).
A necessidade de mecanismos de controle eficientes, também é conclusão do
Relatório do Banco Mundial de 1997. O Estado é visto como a entidade capaz de
revigorar o desenvolvimento nos Países emergentes. Para isso, é necessário um
Estado eficaz ajustado a sua capacidade e com instituições fortes.
Segundo o Relatório, no ajuste da capacidade institucional, o Estado com
instituições fracas pode necessitar reduzir a flexibilidade e aplicar mais restrições
mediante regras autolimitadoras e mediante parceria com empresas e indivíduos. Já
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no campo do revigoramento das instituições, o Relatório indica três caminhos básicos:
a utilização de normas e restrições efetivas, maior pressão competitiva e maior
participação e parceria com o corpo cívico.
A utilização de normas e restrições efetivas implica elevação da separação
dos poderes, ou seja, maior controle externo. E, ainda, diminuição das oportunidades
de corrupção, mediante diminuição da autoridade discricionária, por dispositivos de
controle formais, contenção do clientelismo e a melhoria da remuneração dos
servidores públicos.
Nos casos sistêmicos, como identificado no Brasil pela Comissão Especial, o
Relatório do Banco Mundial é categórico em enfatizar a necessidade de mecanismos
de controle mais eficientes:
“ Nos casos em que a corrupção está profundamente enraizada,
será preciso realizar esforços mais vigorosos. Esses esforços devemse concentrar numa supervisão maior dos atos oficiais – tanto pelas
instituições quanto pelos cidadãos – e na punição dos faltosos
utilizando os tribunais...”
Finalmente, vale ressaltar que, dentro da perspectiva de fortalecimento das
instituições, o Relatório do Banco Mundial cita a tendência à criação de Órgãos
Públicos especializados, baseados no desempenho, com objetivos mais claros e
maior responsabilidade administrativa pelos resultados ou produtos, tendo como
exemplo o caso da Nova Zelândia. Porém, o texto deixa claro os riscos eminentes de
Países que adotam a via da flexibilização da administração, quando não têm controles
adequados. Segundo o Relatório do Banco Mundial, dar maior flexibilidade aos
administradores de recursos públicos servirá apenas para aumentar a arbitrariedade
e a corrupção, sem melhoria proporcional do desempenho. Além disso, a preparação
e aplicação de contratos de gestão, particularmente para produtos complexos, requer
uma capacitação que é escassa nos Países em desenvolvimento.
4.4 Flexibilização: Eficiência x Eficientismo
A Flexibilização da administração conseguida com elevação do grau de
autonomia e descentralização de atividades é, sem dúvida, um benefício do ponto de
vista puramente administrativo. Entretanto, na Administração Pública, deve ser vista
com cautela pelas implicações políticas possíveis de redução da capacidade de
controle.
Na Administração Pública, o processo de flexibilização pode ser encarado de
duas formas. Uma, que se baseia no aumento da eficiência e que leva em conta
apenas os benefícios administrativos desse processo. Outra, na qual, pode-se
argumentar a idéia de eficiência como razão motivadora da flexibilização, nesse caso,
pode-se interpretar a busca por eficiência como sendo uma questão de eficientismo
que é perseguido sem uma análise mais profunda do processo.
Nessa Reforma, a flexibilização da administração, será resultado da
descentralização e da introdução de uma maior autonomia para os gestores públicos.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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O controle dessas estruturas descentralizadas é pretendido, no Plano de Reforma,
via contratos de gestão. Os controles serão exercidos mediante parâmetros negociados
nos contratos de gestão e os gestores terão grande autonomia de administração dos
recursos.
Pensando no aspecto dos benefícios administrativos e do aumento da
eficiência, cita-se Medici e Barros Silva (1993) que afirmam que a administração flexível
surgiu como um requisito básico de modernização das organizações públicas e
privadas, não como modismo, mas em decorrência das mudanças que ocorreram no
contexto mundial da economia globalizada e do ambiente cultural e tecnológico das
organizações. A crise econômica mundial dos anos 70 influenciou na mudança dos
estilos de gestão do setor público, que passaram a ser uma importante condição de
competitividade para a nação. O Estado passou a enfrentar novas estratégias
internacionais de competitividade, que utilizavam métodos comparativos de vantagens
e se baseavam na redução de custos e na melhoria da qualidade. Os investimentos
nacionais passaram a utilizar a estratégia de atração de capitais internacionais, cuja
capacidade de atração depende de máquinas estatais desburocratizadas e de
legislações compatíveis com lucratividade e desempenho. A transferência de capitais
internacionais não mais enfrenta barreiras graças às novas tecnologias e às
possibilidades de integração competitiva. Em função disso, o Estado necessita
empreender esforços no sentido de tornar o País atrativo para esses capitais
internacionais. A Administração Pública, por sua vez, precisa abandonar as estratégias
de isonomia e padronização das condições de trabalho, tendo em vista as mudanças
de hábitos provocadas pela mundialização da economia. Sendo assim, a necessidade
de adaptação às mudanças e à rapidez nas respostas passa a ser uma exigência nas
administrações flexíveis dos tempos modernos, o que, muitas vezes, implica montagem
e desmontagem de estruturas produtivas com grande facilidade.
Na mesma linha de raciocínio, Osborne e Gaebler (1995), no livro Reinventando
o Governo: Como o Espírito empreendedor está Transformando o Setor Público,
que é referência para o modelo gerencial, também descreve os benefícios da
flexibilização (via descentralização). O princípio é dar mais autonomia ‘a unidade de
administração local, dando mais liberdade aos seus gestores e, com isso, a estrutura
como um todo terá grandes vantagens, tais como: instituições descentralizadas são
mais flexíveis que as instituições centralizadas e podem responder com muito mais
rapidez a mudanças nas circunstâncias ou nas necessidades dos clientes; instituições
descentralizadas são muito mais eficientes que as centralizadas; instituições
descentralizadas são muito mais inovadoras do que as centralizadas; instituições
descentralizadas têm moral elevada, são mais comprometidas e produtivas.
A argumentação de Osborne e Gaebler (1995) traz a idéia de empreendedorismo
na Administração Pública e do controle social, uma vez que a sociedade passa a ter
uma atuação importante na fiscalização dos atos dos gestores públicos. Os autores
dizem, ainda, que os líderes empreendedores empregam um variado número de
estratégias para fazer o controle retornar às mãos daqueles que se encontram na
ponta mais baixa da hierarquia, onde as coisas acontecem de fato. Uma das formas é
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a administração participativa, visando descentralizar o processo de tomada de
decisões. A responsabilidade sobre os recursos gera, também, uma responsabilidade
sobre os resultados.
No entanto, outra forma de analisar o processo de flexibilização e
descentralização é o colocado por Felicíssimo (1994). Para o autor, a descentralização
pode ser vista de duas formas diferentes. Uma, na qual a descentralização envolve
necessariamente a ampliação da cidadania. Porém, isto nem sempre vai além de um
desejo que não se realiza. A segunda forma é justamente o contraponto desta
concepção e, segundo o autor, decorre da pressão da ideologia eficientista que
pensa apenas na resolução imediata dos problemas mais evidentes, restringindo o
volume de demandas, resultado da participação nas decisões.
Entende-se que o processo de reforma gerencial foi marcado por esse
eficientismo, desprezando-se os problemas políticos e culturais da Administração
Pública e não levando em conta as dificuldades da sociedade civil brasileira para
exercer o controle social. Seria necessário uma tradição de associativismo e
comunidade cívica que garantisse uma participação mais efetiva da sociedade na
fiscalização das instituições descentralizadas, promovendo assim o incremento do
desempenho e, consequentemente, o mesmo efeito na eficiência dessas entidades.
Putnam (1996), analisando a experiência de delegação aos governos regionais
de mais poderes e recursos na Itália nos anos 70, mostra a importância do
associativismo e da comunidade cívica, identificados como “Capital Social” , para o
êxito e maior desempenho das instituições públicas e, consequentemente, para o
desenvolvimento econômico. No Brasil, ao se pensar nas chances de uma atuação
maior da sociedade, precisa-se investigar qual o “Capital Social” de que se dispõe
para se vislumbrar as possibilidades de êxito no processo de flexibilização na qual é
delegada mais autonomia e, consequentemente, mais poder e recursos às unidades
descentralizadas.
5. SOCIEDADE DESPREPARADA
5.1 Accountability : Um processo cultural
O controle efetivo do gasto público pressupõe uma democracia com
participação social ativa e uma responsabilização dos gestores públicos
(accountability) que precisa ser concebida dentro do contexto de nossa sociedade.
O conceito de accountability é de fundamental importância para que se possa
falar em participação social nas políticas públicas e responsabilização dos gestores
públicos, ou seja, a idéia de controle social da Administração Pública.
Segundo Campos (1990), accountability não é uma questão de
desenvolvimento organizacional ou de Reforma Administrativa. A simples criação de
controles burocráticos não se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a
responsabilidade dos servidores públicos. O grau de accountability de uma
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burocracia é explicado pelas dimensões contextuais da Administração Pública, por
meio da textura política e institucional da sociedade, dos valores e costumes
tradicionais partilhados na cultura e da própria história. Campos, ainda afirma, por
exemplo, que as relações entre burocracia e público são diferentes entre Brasil e
USA, em função do próprio relacionamento entre a Administração Pública e seu
público ou da própria noção de público. No Brasil, os funcionários demonstram um
desrespeito pela clientela, com exceção dos clientes conhecidos ou recomendados e
uma completa falta de zelo pelo dinheiro público. Pelo lado do público, existe uma
atitude de aceitação passiva quanto ao favoritismo, ao nepotismo e a todo tipo de
privilégios; existe ainda a tolerância e passividade ante à corrupção, ao pagamento
de propinas e ao desperdício de recursos.
Mas o que significa accountability? Frederich Mosher apud Campos (1990),
apresenta accountability como um sinônimo de responsabilidade objetiva e, portanto,
como um conceito oposto ao de responsabilidade subjetiva. Enquanto a
responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability
(responsabilidade objetiva) acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização
perante uma outra pessoa, por algum tipo de desempenho. E continua Mosher :
“Quem falha no cumprimento de diretrizes legítimas é
considerado irresponsável e está sujeito a penalidades. A inexistência
de controle efetivo e de penalidades aplicáveis ao serviço público,
em caso de falhas na execução de diretrizes legítimas, enfraquece o
ideal democrático do governo pelo povo, porque expõe os cidadãos
aos riscos potenciais da burocracia.”
Essas idéias reforçam a necessidade do controle com estruturas bem definidas
e sistema de punições efetivas. Porém, os controles formais internos já demostraram
que não são suficientes para garantir que o serviço público sirva sua clientela de
acordo com os padrões normativos do governo democrático. A organização
burocrática tem sido incapaz de contrabalançar abusos como corrupção, conduta
aética e arbitrariedades do poder. Os sistemas de recompensas e punições, as práticas
de avaliação de desempenho, a estrita definição de autoridade e de responsabilidade
estarão sempre limitados aos valores burocráticos tradicionais da eficiência,
honestidade e observância das regras (Campos, 1990). Serão esses mecanismos de
controle burocrático suficientes para defender os cidadãos dos abusos do poder e
para garantir que o governo trabalhe para o povo? Serão eles eficazes na promoção
da justiça social?
Certamente existem outros padrões de desempenho que merecem consideração
como a qualidade dos serviços; a justiça na distribuição dos benefícios e dos custos
econômicos, sociais e políticos dos serviços e bens produzidos; o grau de adequação
dos resultados dos programas às necessidades dos clientes. Esses padrões da
accountability governamental não são garantidos pelos controles burocráticos
(Campos, 1990) e precisam ser repensados.
Ainda segundo Campos (1990), quando as atividades governamentais se
expandem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a preservação
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dos direitos democráticos requer um controle efetivo da cidadania organizada; uma
sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability. O exercício da
accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadãos,
entre burocracia e clientelas. O alto grau de preocupação com accountability ou a
ausência desse conceito, em uma democracia, estão relacionados ao elo entre
accountability e cidadania organizada e explica-se pela diferença no estágio de
desenvolvimento político do País em questão. O sentimento de comunidade ou a
emergência de instituições dentro dela é que favorecem a recuperação da cidadania
e, portanto, a verdadeira vida democrática. A cidadania organizada pode influenciar
não só o processo de identificação de necessidades e canalização de demandas,
como também pode cobrar melhor desempenho do serviço público, abrindo um
caminho para a accountability.
Concorda-se com Campos (1990) quando ela afirma que existe uma relação de
causalidade entre desenvolvimento político e a vigilância do serviço público. Assim,
quanto menos amadurecida a sociedade, menos provável que se preocupe com a
accountability do serviço público. No Brasil é difícil se falar em controle social
porque nossa sociedade não está amadurecida. Nas sociedades amadurecidas existem
numerosas organizações por meio das quais a opinião dos cidadãos se faz ouvir,
onde suas necessidades são discutidas, consolidadas, traduzidas em demandas e
canalizadas para os Órgãos Públicos. Esses organismos operam como mecanismos
provocadores da burocracia e como cobradores dos serviços públicos. Essas
sociedades possuem, ainda, uma cultura onde a autoconfiança é um traço muito forte
e que se reflete na postura do cidadão diante do Estado e na sua disposição para
exigir os próprios direitos. Assim, é natural que sociedades amadurecidas se
preocupem com a accountability perante o público.
Em Países politicamente menos desenvolvidos como o Brasil, o exercício da
democracia fica limitado à participação em eleições esporádicas, cujo traço
característico é a aceitação passiva do domínio do Estado, refletido na negação do
direito à educação básica gratuita para todos e do salário mínimo para os trabalhadores.
Assim, “Se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidadãos, o modelo
democrático experimentado no Brasil está longe de ser caracterizado como tal”
(Campos, 1990).
Apesar de decorridos 10 anos das colocações da autora, ainda não se pode
afastar essa visão do Brasil. A argumentação nos leva à necessidade de discutir a
questão da democracia no Brasil, verificando as possibilidades de controle social
que é uma forma de ampliação da democracia.
5.2 A Democracia no Brasil
O controle social da Administração Pública se baseia em uma cidadania ativa.
A ação da sociedade permitiria uma inserção social na Administração Pública capaz
de garantir o cumprimento de programas do governo, viabilizando os projetos sociais
e de interesse da nação. Entretanto, o que se percebe no Brasil é a cidadania não
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implantada. Os problemas decorrentes da crise econômica associados à corrupção e
ao clientelismo incorporados à prática corrente na Administração Pública se sobrepõem
às iniciativas inovadoras de governos locais, ou mesmo iniciativas do Governo Federal,
de mecanismos de cidadania, tais como os Serviços de Atendimento ao Cidadão,
fazendo com que essas iniciativas não tenham resultado em uma elevação do grau de
cidadania no País que permita o controle efetivo dos recursos públicos.
A cidadania, como entidade presente da democracia, se baseia no lastro legal
da segurança dos direitos constitucionais. Historicamente, a cidadania surgiu com a
evolução dos direitos na sociedade democrática. Nos Países onde a democracia se
consolidou de forma mais concreta, como foi o caso da Inglaterra, nasceu a visão
clássica de cidadania de T. H. Marshall. Nessa interpretação, os direitos civis foram
incorporados no século XVII, os direitos políticos no século XIX e os direitos sociais
no século XX, no bojo da social-democracia (Pinho, 1997a). Nessa gama de conquistas
de cidadania, recentemente, foram incorporados também direitos difusos, como é o
caso da proteção ao meio ambiente e ao patrimônio histórico definidos na Constituição
Federal Brasileira.
O processo de construção da cidadania no Brasil tem características peculiares
que se baseiam na história da consolidação dos direitos no ordenamento jurídico.
Essa peculiaridade se situa na emergência de direitos sociais antes dos políticos e o
frágil desenvolvimento dos direitos civis que têm causas na escravidão duradoura,
cujos efeitos se fazem sentir até os dias de hoje, e, ainda, um Estado patrimonialista
que resiste as mudanças estruturais (Pinho, 1997a).
O não estabelecimento de uma cidadania plena no Brasil se deve a fatores, tais
como: a distância entre a democracia formal e a democracia real; a grave crise
econômica que aumenta a recessão e produz um exército de desempregados sem
perspectivas sociais; e, principalmente, devido a formação do Estado brasileiro ser
baseada no modelo burocrático estamental patrimonialista, sendo marcado por um
modelo híbrido (tradicional e moderno). Essa espécie de modelo híbrido interfere na
cidadania mais ampla, mais disseminada, que visa ao futuro e não ao imediato. Há
uma conveniência social onde o cidadão não exige e também não é exigido,
relativizando-se a cidadania. Diante disso tudo, a cidadania fica reduzida, fora das
relações contratuais legais, criando-se campo de relações próprias. Assim, não há
possibilidades de se consolidarem os mecanismos legais de exercício do controle
social dos recursos públicos.
Para romper esse modelo de Estado híbrido e reduzir a distância entre
democracia formal e real, seriam necessários investimentos em educação política, em
educação social, no desenvolvimento de uma cultura política e na ampliação dos
espaços públicos de atuação, consolidando um modelo de controle social.
Benevides (1994) faz algumas críticas à democracia representativa no Brasil e
defende a tese de que devem ser colocados em prática os dispositivos institucionais
de referendo, plebiscito e iniciativa popular, acolhidos na Constituição Brasileira de
1988. Para ela, esses mecanismos de cidadania ativa podem-se mostrar, na pior das
hipóteses, como um verdadeiro espaço de aprendizado de cidadania.
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A dificuldade de se estabelecer canais verdadeiramente democráticos talvez
seja porque a democracia no Brasil está profundamente marcada pelos traços
patrimonialistas persistentes no Estado. Há todo um sistema incorporado de trocas
políticas que fazem o sistema se sustentar baseado no clientelismo. Falando sobre a
patrimonialismo no Brasil, O´Donnell (1988) esclarece :
“a base de funcionamento deste sistema, patrimonialista e
inerentemente personalista, é a outorga aos poderosos dos quais
depende o seu funcionamento, de prebendas em troca de apoios.
Para baixo, o mecanismo principal que faz funcionar o sistema é o
clientelismo (na verdade, as prebendas são o primeiro degrau de
uma série de hierarquias clientelísticas). Estes sistemas de trocas
horizontais e verticais de bens que, para uma concepção mais
racional e moderna da vida social e política, são bens públicos, é
contraditório com a vigência de um estado de direito, da cidadania
e de toda accountability”.
No Brasil, além do patrimonialismo inserido no seio do Estado, está a própria
ineficácia da aplicação da lei. A certeza da aplicação da lei deveria ser o alicerce do
Estado democrático de direito e o estímulo para utilização das possibilidades de
controle da Administração Pública existentes no arcabouço jurídico. Entretanto, na
democracia brasileira chega-se ao cúmulo de se falar na lei que “pegou” ou “não
pegou”, fazendo-se alusão ao fato de que muitos dispositivos legais são ignorados
e/ou descumpridos sem haver punições.
Segundo Santos (1993), a ineficácia da aplicação da Lei no Brasil pode ser
explicada pelo intenso processo de deslocamento social. Isto provoca uma mobilidade
social horizontal, nos movimentos migratórios, e mobilidade vertical, tanto nas
ascensões quanto na queda na estratificação social. Nesses períodos de acelerada
transformação social, a percepção e o sentimento de estabilidade são substituídos
por uma sensação de vazio que é ampliada com as súbitas mudanças nas normas
sociais, incluindo-se nesse processo a Constituição, as leis, os decretos e os
regulamentos. Assim, a ineficiência dos comportamentos, quando se segue as normas
estabelecidas, induz a uma deterioração da própria credibilidade das normas. Esta
falta de eficácia normativa contamina toda a sociedade, inclusive as instituições e
pessoas cuja designação é a preservação destas normas, tais como a polícia e o
judiciário. Todo esse quadro que explica esta tendência de erosão das normas cria um
cenário para o surgimento de “subculturas do crime, as minissociedades drogadas,
os anéis de corrupção”. No momento atual, esse quadro é agravado com a crise
econômica que assola o País. Além disso, a necessidade de adequação institucional
frente aos problemas enfrentados no campo do sistema financeiro internacional faz
com que a sensação de vazio aumente, tornando a norma ainda mais inefetiva.
O´Donnell (1998), discute a própria aplicação do termo democracia para os
Estados da América Latina. O autor analisa os casos onde a inefetividade da lei
compromete os elementos básicos do conceito de democracia. O termo mais adequado,
segundo o autor, seria poliarquias ou democracias políticas. São identificados, pelo
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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autor, problemas como falhas na legislação existente, inefetividade na aplicação da
Lei, dificuldades na relação da burocracia com os “cidadãos comuns”, inacessibilidade
ao Judiciário e a processos justos e, ainda, a ilegalidade pura e simples. Isto demonstra
a dificuldade de se estabelecer um grau de accountability na democracia brasileira
que permita a real garantia de controle de resultados.
Na democracia brasileira faltam elementos fundamentais que podem ser melhor
entendidos com a separação teórica do conceito de accountability em dois níveis
feito por O’Donnell (1998a), a accountability vertical e a horizontal. A accountability
vertical refere-se às possibilidades de punição que surgem dos processos de eleições
e reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que corra o
risco de coerção, e cobertura regular pela mídia dos atos ilícitos de autoridades
públicas. A accountability horizontal seria o fortalecimento dos componentes liberais
e republicanos de muitas novas poliarquias. O componente liberal, nesse caso, reza
que há direitos que não podem ser usurpados por nenhum poder, incluindo, em
especial, o Estado. Já o componente republicano, “identifica no cumprimento dos
deveres públicos uma atividade de tal forma enobrecedora que requer uma
cuidadosa sujeição à lei e um devotado serviço ao interesse público”. O autor
expressa a sua preocupação com as novas poliarquias, como se entende ser o caso
do Brasil, com o enfraquecimento da accountability horizontal.
Assim, a definição de accountability horizontal, segundo O’Donnel, se refere a:
“ existência de agências estatais que têm o direito e o poder
legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações,
que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o
impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências
do Estado que possam ser qualificadas delituosas.”
Para O’Donnell (1998a), há duas direções na qual a accountability horizontal
pode ser violada, a primeira está na usurpação ilegal por uma agência estatal da
autoridade da outra; a segunda consiste em vantagens ilícitas que uma autoridade
pública obtem para si ou para aqueles de alguma forma associados a ela.
O controle da Administração Pública, inserido nas instituições clássicas do
Executivo, do Legislativo e do Judiciário, está intimamente ligado à accountability
horizontal. Controlar os recursos públicos pressupõe a existência dos dispositivos
adequados que são executados por agências legitimadas para tal ação.
A Reforma do Estado pode ser um ponto de partida para uma transformação
da democracia do País. Entretanto, deve-se ter em mente que ela por si só não é
suficiente. Przeworski (1998a), investigando mecanismos de democracia, buscou
entender as possibilidades de democratização com a Reforma do Estado. Porém, ele
conclui que a Reforma do Estado, mesmo sendo necessária, não é suficiente para
superar as desigualdades políticas diante de desigualdades econômicas e sociais.
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6. CONCLUSÕES: PROPONDO IDÉIAS NA SITUAÇÃO ATUAL
As possibilidades de melhoria do padrão de controle social sobre a
Administração Pública brasileira emergem da análise de todos os fatos discutidos
anteriormente. Alguns ideais do gerencialismo que elevariam a participação social
não se tornaram efetivos até o momento e a realidade social brasileira dificulta a
solução do problema. Entretanto, há caminhos que podem ser trilhados, reconhecendose as dificuldades existentes e perseguindo-se o ideal democrático. São aspectos
que do ponto de vista prático da reforma administrativa não se consubstanciaram em
medidas mais agressivas e estratégias de ação direcionadas para induzir um processo
que viabilize o controle social adequado num Estado realmente moderno.
6.1 Valorização do Controle Social na estratégia de Mudança
Pimenta (1998) resume oito princípios, que devem estar presentes nas
estratégias para se reformar a Administração Pública e que são utilizados aqui para
argumentar sobre o caso brasileiro. Os princípios são: desburocratização,
descentralização, transparência, accountability, ética, profissionalismo,
competitividade e enfoque no cidadão. Em verdade, todos esses princípios estão
intimamente ligados entre si e a utilização de algum deles deve-se lastrear na existência
dos outros. Segundo o próprio autor, o princípio da transparência se impõe como
fundamental para substituir controles meramente burocráticos por controles sociais.
Se a Administração Pública se torna mais desburocratizada, descentralizada e flexível,
deve-se dar maior transparência às suas ações para poder controlar o bom uso dos
recursos utilizados. A flexibilidade administrativa, às vezes, abre caminho para a má
utilização dos recursos e a corrupção. Portanto, o comportamento ético e a
accountability são fundamentais no processo de controle. Aliado a tudo isso, o
profissionalismo, o estímulo à competitividade e o enfoque no cidadão estabeleceriam
uma estratégia adequada de modernização da Administração Pública.
No caso brasileiro, a análise do processo de Reforma aponta para o privilégio
de alguns princípios em detrimento de outros, mesmo tendo havido iniciativas em
todos eles (Pimenta, 1998a). Apesar de esboçados no modelo de Reforma proposto
no Plano de 1995 indicadores de ações em todos esses campos, o que tem ocorrido,
na prática, é que se adotaram medidas de desburocratização e de flexibilização sem
haver contrapartidas nos outros princípios apontados por Pimenta (1998).
Na Reforma, os oito princípios, citados por Pimenta (1998), deveriam ser
implementados num processo de longo prazo para que, lado-a-lado, se consolidem
numa transformação efetiva. De outra forma, corre-se o risco de, ao flexibilizar a
administração, aumentando o grau de autonomia de gestão, o controle efetivo de
resultados pode ficar comprometido, porque não se tem controle social,
accountability, profissionalismo, ética, competitividade e outros princípios.
Entende-se, assim, que é necessário uma implementação conjunta com ênfase
em todos os princípios, porém encadeando-se as ações com prioridade nos pontos
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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mais deficientes do Estado Brasileiro. Assim foi o exemplo da Nova Zelândia que
implantou o modelo gerencial de forma gradual, apoiando-se nas condições
necessárias para a efetivação do controle (Sherped Valencia, 1996).
O que ocorreu, no caso brasileiro, pelas peculiaridades do processo de votação
do Plano de Reforma Administrativa no Congresso Nacional e das condições
econômicas do País, é que se acabou por privilegiar os aspectos relacionados à
desburocratização, à flexibilização e à redução de custos. O Congresso aprovou as
medidas colocadas sem uma discussão mais apurada da transformação. O problema,
decorrente do resultado das transformações práticas da Reforma, é que a
desburocratização, a flexibilização e a redução de custos, implantadas no curto prazo,
podem-se transformar em gastos com impropriedades e com aumento da corrupção a
longo prazo.
No enfoque de estratégia de implementação da Reforma em termos de
viabilização e fortalecimento dos mecanismos de controle, pode-se citar as prescrições
do Relatório do Banco Mundial de 1997 que fala sobre os Países em desenvolvimento:
“Esse países precisam, primeiro, fortalecer o cumprimento das
normas e a responsabilidade financeira no setor público (como
fizeram a Argentina e a Bolívia), depois definir claramente o
propósito e as tarefas e introduzir medidas de avaliação do
desempenho (como na Colômbia, no México e em Uganda). À medida
que se fortalecem a avaliação da produção e os controles dos
insumos, os órgãos podem ter mais flexibilidade em troca de maior
responsabilidade pelos resultados.”
O Relatório enfatiza a necessidade de se utilizar uma estratégia de redução da
corrupção, mediante a poda da autoridade discricionária, o que, em alguns casos,
significa necessidade de redução da flexibilidade. Os controles formais podem ajudar
a reduzir a corrupção, mas não bastam. Ainda, segundo o mesmo documento, a
reforma da função pública, a contenção do clientelismo político e a melhoria da
remuneração dos servidores públicos também contribuem para a redução da
corrupção.
Proposta de discussão ampla do controle social:
No momento atual, já ocorreu a fase inicial de fixação do ideário da Reforma. O
que se pode verificar é que do início da reforma até agora alguns pontos se tornam
esquecidos, como é o caso das Organizações Sociais e Agências Executivas que
quase não saíram do papel. Enquanto outros têm sido introduzidos continuamente,
transformando a formatação da Administração Pública, como é o caso do modelo de
Agências reguladoras.
Do ponto de vista estratégico, ainda há espaço para valorização do controle
social dentro da transformação gerencial em curso. São urgentes e necessárias ações
específicas nesse campo. Por exemplo, trazendo-se à tona a discussão sobre a
legislação referente a controle no Brasil. Discutir os dispositivos legais e mecanismos
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institucionais que versam sobre controle dos gastos públicos é a própria discussão
dos meios para controle social pois é onde mais precisamos avançar. O Governo
Federal tentou fazer isso introduzindo o projeto Brasil Transparente, porém de uma
forma não orientada e com medidas impositivas sobre os órgãos estabelecidos de
Controle (Tribunais de Contas e Sistemas de Controle Interno) e com único objetivo
de responder à sociedade aos casos de denúncia que surgiam em 1999. É preciso se
realizar uma discussão ampla com participação de todos os interessados.
6.2 Canais de atuação para controle social
Para se verificar as reais possibilidades de controle social, deve-se analisar,
também, a própria democracia representativa no Brasil. Dentro desse enfoque, há de
se questionar a própria legitimidade do processo de democracia representativa, tanto
na atuação para a elaboração da proposta orçamentária do País, como na execução
do planejamento fixado no orçamento. Parece óbvio que esse sistema não funciona
de forma eficiente no Brasil. Ou seja, existe uma grande distância entre o que é
planejado e o interesse público e, ainda, uma ineficácia dos mecanismos de controle
(accountability vertical) que poderiam corrigir os rumos. Sem conhecimento do
funcionamento do sistema, a sociedade assiste, sem reação, ao jogo político de
interesses na utilização dos recursos públicos.
Então, como controlar a administração? Como reduzir as práticas
neopatrimoniais? Concorda-se que os controles formais não são suficientes e sabese da necessidade de controle de resultados. Muito se fala em redução dos controles
formais, atuação mais intensa no resultado e controle social. A mudança de foco para
os resultados depende de mudanças na estrutura e nos procedimentos da
administração. Já o controle social pressupõe uma sociedade organizada e consciente
de seus direitos. Uma sociedade que conhece os caminhos da burocracia e tem
condições efetivas de fiscalizar e cobrar resultados.
O controle social necessita de dispositivos formais de atuação da sociedade
e, ainda, que esses dispositivos sejam ágeis e amplamente conhecidos. Porém, todos
sabem que mesmo as camadas mais privilegiadas da nossa sociedade não têm o
conhecimento suficiente de como funciona a máquina pública. Os procedimentos
são obscuros e não há publicidade adequada dos atos que afetam diretamente as
comunidades. Mesmo quando há publicidade, os mecanismos de atuação existentes
não têm sido suficientes para impedir e/ou coibir abusos. O patrimonialismo é muito
forte na cultura de nossa administração (Pinho, 1998, 1998a). Torna-se difícil admitir
que o controle social passará a atuar naturalmente numa sociedade civil sem tradição
de organização. No entanto, a Reforma Administrativa em curso parte do princípio
que a sociedade brasileira está preparada e lança ao seu encargo tarefas que
dificilmente serão cumpridas. A responsabilização dos gestores (Accountability)
fica longe de ser atingida. A Flexibilidade na administração é enfatizada, no Plano de
Reforma, como forma de tornar a administração mais eficiente e eficaz, porém pode
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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estar deixando a situação ainda mais crítica, já que não há grandes perspectivas de
controle social.
O desenvolvimento de controles sociais eficientes para o controle da
Administração Pública requer um projeto de educação de massa de longo prazo, além
de mecanismos legítimos e conhecidos. Esse pensamento é compartilhado por Di
Pietro (1998a):
“Para que o controle social funcione é preciso
conscientizar a sociedade de que ela tem o direito de participar
desse controle; é preciso criar instrumentos de participação,
amplamente divulgados e postos ao alcance de todos. Enquanto
o controle social não fizer parte da cultura do povo, ele não pode
substituir os controles formais hoje existentes.”
Segundo Ribeiro (1997), a Reforma Administrativa, no Brasil, não é um
fenômeno isolado. Simultaneamente, existem fatores de ordens diversas que
influenciam a condução dos negócios. Os fatores de dimensão econômica forçam a
eficiência; os fatores de ordem política cobram a efetividade, enquanto os fatores de
dimensão tecnológica possibilitam a transparência e a qualidade dos serviços. O
controle dos resultados depende da conjugação desses fatores. Num contexto
democrático e de revolução tecnológica, se fazem necessários um esforço de
adequação institucional e uma reflexão mais profunda sobre o papel do controle nas
organizações públicas, em qualquer que seja o tipo de controle utilizado: preventivo
(corretivo e mecanicista) ou quer na linguagem do paradigma gerencial (flexível).
Assim, uma ampla Reforma, que implica maior flexibilidade para a gestão,
requer também, além de uma boa estruturação dos controles formais, que se abram
perspectivas, principalmente, para uma maior participação social e, consequentemente,
para a ampliação da democracia participativa. O importante é que seja alcançada uma
situação inserida e regulada, como colocada por Martins (1997). Quando se fala em
participação social, tem-se que considerar a condição efetiva de responsabilização
dos gestores públicos pelos atos praticados , ou seja, ao que se chama de
accountability. Além disso, deve-se ter mais estímulo à organização social, educação
para a cidadania e participação efetiva na formulação das políticas públicas do
governo.
O controle pode ser encarado, também, como um processo de descentralização
do poder. Para Bittar e Coelho (1994), o processo de descentralização do poder implica
proposta de constituição de conselhos populares, canais institucionais de participação
e reconhecimento dos diversos atores sociais na construção de uma esfera pública
democrática. São necessários, para tanto, canais de participação individuais,
combinados com um processo de informação mediante a informatização, transparência
e estímulo aos cidadãos para intervirem coletivamente na definição, execução e
controle das políticas públicas.
A participação democrática pode ser entendida de várias formas, mas o novo
espaço que se tem apresentado são os canais de participação na gestão local, que
consistem em espaços - institucionalizados (conselhos) ou não - criados no nível
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local, com vistas a serviços de ponte entre o Estado e a sociedade. Entretanto, o
fundamental é ter claro que a real participação democrática só pode existir caso
estejam presentes simultaneamente duas condições: um conjunto de cidadãos,
entidades ou movimentos sociais dispostos a participar e canais de participação
criados pelo Estado. Várias formas de relação entre a sociedade e o Estado, embora
não signifiquem participar de modo direto nas decisões, correspondem a processos
que tornam o Estado mais permeável à conquista de direito e podem ser entendidos
como partilha de poder. Entre eles, podem ser citados: audiências públicas
democráticas, processos de consulta, fiscalização sobre ações do governo em canais
formais, reuniões ou assembléias em bairros e entidades com a presença de
representantes do governo. Em regra, a radicalização da partilha do poder envolve
conceder aos cidadãos participação real e não apenas consulta. O orçamento
participativo aparece como essa espécie de radicalização onde é concedido real poder
de decisão àqueles que tomam parte dele (Daniel, 1994).
Entretanto, segundo Cunill Grau (1996), deve-se ter cuidado na geração de
mecanismos de participação social. A institucionalização da participação pode não
estimular a organização social e, em contrapartida, vir a se constituir em uma
desarticulação do tecido social e fortalecer as assimetrias da representação social,
redundando no enfraquecimento da sociedade civil. Apesar disso, a autora fala que
é necessária a criação de uma discriminação positiva para envolvimento dos atores
interessados. As experiências mostram que essa é uma tarefa extremamente
complicada, sobretudo devido às limitações do próprio Estado. A autora ressalta, por
fim, que se deve questionar o grau de influência dos processos de Reforma do
Estado, em curso na América Latina, na alteração de sua dimensão políticoinstitucional, por meio de reformas políticas, de reformas jurídicas e de processos de
descentralização político-administrativa, de forma que criem um modelo institucional
estável, aumentem a representatividade política e evitem a orientação patrimonialista
e clientelista da máquina administrativa.
Outra forma de analisar esse problema, é do ponto de vista de capacidade de
articulação dos diversos atores interessados na consecução dos interesses públicos
pelo Estado, ou seja, a capacidade de governança. Essa capacidade de articulação
implica se ter condições possíveis de controle sobre os recursos públicos disponíveis
para os atores envolvidos. Bresser Pereira (1996, 1997, 1998) coloca a Reforma
Administrativa como o desencadeamento do processo de governança na
Administração Pública. Para ele, existe governança quando o Estado tem as condições
financeiras e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma.
Entretanto, para o Governo tornar realidade as decisões que toma, ele necessita
de um sistema de controle que corrija os rumos para se alcançar os objetivos. Assim,
o conceito de governance, colocado por Diniz (1997, 1998), parece ser mais adequado
para enfocar o problema quando a autora inclui o conjunto de mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade, o que
implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de
interesses. As condições internacionais e a complexidade crescente da ordem social
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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pressupõe um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funções,
transferir responsabilidades e alargar, em lugar de restringir, o universo dos atores
participantes, sem abrir mão dos instrumentos de controle e supervisão. Evitar a
captura do poder público é uma tarefa complexa e implica estimular ou mesmo produzir
um tecido associativo favorável ao desempenho governamental eficiente.
Proposta no campo dos canais de atuação:
O que se pode concluir desse quadro é que faltam vias de atuação. O cidadão
comum não sabe como atuar e tem medo de exercer a sua cidadania por falta de
informação e receio das repercussões que possam advir dos seus atos. Para reduzir
essas incertezas, é preciso viabilizar canais formais de acolhimento de denúncias e
disponibilização de informação simples, consistente e por meio de regras claras.
Podem ser criadas, por exemplo, Ouvidorias, com procedimentos processuais
definidos, prazos e mecanismos de divulgação das ações, nos sistemas de Controle
Interno dos órgãos governamentais, que do ponto de vista de controle são os órgãos
mais próximos ao local da execução dos recursos.
Por outro lado, estando a sociedade despreparada, não se pode imaginar que
vai haver comprometimento na ação de controle. É necessário um projeto de longo
prazo de educação da sociedade com introdução, se possível, de matéria no currículo
dos alunos de 1º e 2º graus. Portanto, estaremos construindo uma sociedade mais
informada e consciente de seus direitos e obrigações.
Outro problema a ser pensado, é a eficácia dos Conselhos Municipais e
Estaduais como agente de controle social. Sabemos que se torna difícil em pequenos
municípios fugir da cooptação política dos membros desses Conselhos pelos Prefeitos.
Assim, é imprescindível investigar outras possibilidades de controle dentro desse
modelo. O investimento em formação de membros de Conselhos é uma saída para o
problema técnico que deve ser mais explorada, porém não resolve a questão política.
Esta questão depende de processo de longo prazo e também pode ser reduzido pelo
desenvolvimento social decorrente do processo educativo da sociedade.
6.3 Melhoria da Capacitação e cultura no serviço público
A cultura de clientelismo e patrimonialismo dentro das organizações públicas
associada a uma falta de capacitação de servidores são um problema para o
estabelecimento de flexibilidades na administração.
Segundo Schwartzman (1996), a visão moderna da administração parte do
princípio de que o administrador é honesto até prova em contrário, dá ampla
flexibilidade de ação para os dirigentes das organizações e substitui os controles
formais pela avaliação de resultados. Porém, os controles formais continuam existindo
pelo fato de que a simples eliminação das restrições e controles burocráticos não é
suficiente para garantir o bom desempenho e a correção no uso dos recursos públicos
por parte das instituições governamentais. Nesse problema, tem-se dois pontos
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chaves: o desempenho e o controle. O primeiro é marcado pela cultura e depende do
mercado e das profissões que se exerce. Mercado e profissões dentro do jogo
econômico são mais fáceis de se criar, enquanto cultura faz parte de um processo de
longa duração. O segundo problema diz respeito ao controle, cujos órgãos oficiais,
Tribunais de Contas e Secretarias de Controle Interno, pecam pela falta de capacidade
técnica e legitimidade para exercer a função. Na perspectiva do controle, o autor cita
os contratos de gestão, tendo os conselhos como um importante instrumento de
coordenação e acompanhamento das ações governamentais. Esses conselhos devem
satisfazer os critérios de representatividade de pessoas da sociedade e devem ter um
forte componente profissional que lhes possa dar prestígio, respeitabilidade e
capacidade de trabalho coordenado.
O problema da cultura só pode ser resolvido a longo prazo. Enxerga-se, nesse
campo, pelo menos dois caminhos que poderão viabilizar uma transformação na
cultura da Administração Pública brasileira. Um deles é o decorrente dos programas
de capacitação e treinamento internos. O segundo decorre da modificação na cultura
conseguida pelos ingressos de novos servidores mediante concursos públicos e a
restruturação das carreiras públicas. A renovação de pessoal provoca uma verdadeira
alteração de costumes e condutas dentro da administração, porém esse é um processo
lento. Durante muito tempo se privilegiou o apadrinhamento e o nepotismo na
administração brasileira. Isto criou uma verdadeira chaga difícil de se extirpar porque
se reproduz ao contaminar outros servidores que se tornam impotentes num sistema
tão complexo.
Proposta na questão da cultura da Administração Pública:
Nesse ambiente, temos certeza que os programas de capacitação e a renovação
por meio de concursos públicos são uma possibilidade efetiva de melhoria do controle
da Administração Pública. No caso da capacitação é preciso recursos suficientes e
continuidade. A possibilidade de modificação da cultura dentro da administração,
reduzindo as raízes patrimoniais, implica, sem dúvida alguma, melhora das condições
para o controle social.
6.4 Desenvolvimento de indicadores de desempenho
Outro ponto a analisar refere-se à avaliação de desempenho dos órgãos do
Estado. Os contratos de gestão tornam-se peça muito importante, pois a relação
entre as entidades de prestação de serviços descentralizados e o Estado dar-se-ão
basicamente por esse tipo de contrato após a Reforma. Os controles passam a se
restringir aos parâmetros que foram negociados nos contratos de gestão e, dessa
forma, é importante verificar as possibilidades efetivas de convergência com o
interesse público. Não se pode apenas mostrar os exemplos positivos e esquecer de
avaliar com muita atenção as possibilidades de deficiências. Principalmente, se essa
ferramenta passar a ser o instrumento de definição de parâmetros de controle. Podem
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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surgir diversas dificuldades na elaboração de contratos de gestão, tais como: o que
significa resultado para a Administração Pública?; quais devem ser os parâmetros de
controle?; os conselhos não poderiam ser cooptados?; existirá capacitação técnica
para exercer a atividade de fiscalização?; qual deve ser o fluxo financeiro para as
entidades de prestação de serviço descentralizado?
Do ponto de vista do Direito Administrativo, o contrato de gestão assume um
papel enigmático, pois como imaginar uma relação contratual do Estado para com ele
mesmo, nos casos das agências autônomas? Existem dúvidas da possibilidade de
existência de um pacto jurídico entre órgãos e entidades da administração direta e
indireta com o poder público. Esses contratos fogem aos traços nucleares da
consensualidade e da autoridade dos termos (Lammêgo, 1998).
Ramos (1997) recomenda a necessidade de se adotar as medidas sugeridas
pela teoria do agent-principal a fim de se enfrentar os problemas de adequação da
estrutura de incentivos e da efetivação do controle social. Além disso, deve-se levar
em conta o processo de negociação dos instrumentos e os sistemas de aprendizado
na Administração Pública com ênfase na capacitação do núcleo estratégico.
Independentemente do contrato de gestão, o que se está discutindo é a
possibilidade de avaliação do desempenho do agente público. Analisando-se as
medidas do governo americano para implementação do modelo gerencial, vê-se que
muitas medidas foram tomadas no sentido de desenvolver os indicadores de
desempenho por meio de um corpo gerencial no nível federal do governo. Os sistemas
de orçamento foram adequados para permitir os controles via indicadores de
desempenho (Cavalcanti e Otero, 1997). Nota-se, assim, que são necessárias condições
preliminares para efetivação das mudanças. O processo de controle depende de
indicadores e sistemas que funcionem para então se aumentar a flexibilidade de forma
gradual.
Proposta para desenvolvimento de indicadores:
Desses fatos, pode-se inferir que tanto para os Órgãos públicos, quanto para
os programas de governo de natureza continuada, é necessário o desenvolvimento
de indicadores de desempenho. Além disso, para que a sociedade possa interferir no
processo, é necessária a divulgação em linguagem clara. Muito tem-se falado sobre
a necessidade de indicadores e pouco tem sido feito efetivamente nesse campo. Os
indicadores de desempenho é que permitem tanto à sociedade, quanto ao próprio
governo e aos Órgãos de Controle a aferição da consecução dos objetivos e metas.
No caso da gestão dos órgãos do governo, para se desenvolver indicadores,
deve-se ter a premissa de que muitos têm funcionamento similar e não se pode deixar
a questão na mão de cada gestor individualmente. É preciso uma estratégia de
desenvolvimento de indicadores de forma centralizada e uniforme, com conexão vertical
e horizontal, buscando-se, sempre que possível, indicadores comuns aos diversos
órgãos. Por exemplo, Delegacias da Receita Federal de Julgamento devem-se lastrear
nos mesmos indicadores, permitindo uma base de comparação de eficiência, eficácia
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e economicidade. Assim também pode-se pensar para Delegacias de Polícia Federal e
outras Delegacias e Gerências que tenham funcionamento similar. Além disso, é preciso
que esses indicadores, sempre que possível, sejam gerados dentro dos sistemas
informatizados disponíveis os quais já possuem toda a informação necessária,
tornando a sua obtenção e acompanhamento mais ágio e confiável.
No caso dos programas de longa duração, os indicadores devem permitir o
controle eficiente do programa. Para isso é necessário pensar que qualquer programa
deve ter na sua legislação básica instrumentos eficientes de controle. A regra no
Brasil tem sido a criação de vários programas nos quais posteriormente a sua
concepção e definição da legislação básica, e, quase sempre, durante a sua fase de
execução, busca-se meios para o controle sem disponibilidade de indicadores
consistentes e instrumentos de controle eficazes, não permitindo a avaliação efetiva
desses programas. Assim, pode-se concluir que é necessária uma participação atuante
dos órgãos de controle na elaboração desses dispositivos legais, viabilizando os
instrumentos necessários ao controle social já na concepção dos programas novos.
No caso dos programas em curso, seria importante uma reavaliação e proposição de
alterações na legislação básica que contemplasse instrumentos mais eficazes de
acompanhamento e controle.
6.5 Uniformização e integração dos sistemas de Informação de controle
Finalmente, vale colocar aqui um breve comentário sobre as grandes
possibilidades de controle via sistemas informatizados. A informação é um elemento
básico para o controle social e, pelo volume de dados presentes nos processos do
governo, isso só pode ser conseguido via informatização. Independente da mudança
estrutural proposta, a Reforma Administrativa traz a intenção de fortalecimento dos
sistemas informatizados de gestão pública que desempenham controles sobre a
administração financeira, orçamentária, patrimonial e de pessoal, a exemplo do SIAFI,
SIASG, SIDOR, SISPLAN e SIAPE e outros sistemas que estabelecem dispositivos
de sistematização que não existiam e são fundamentais para o controle efetivo. Esses
sistemas visam à centralização das informações que abrangem diversas áreas: pessoal
civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e
informática, planejamento e orçamento e controle interno do Governo Federal. Essa é
uma medida de importância imensurável no contexto de controle dos recursos públicos.
Os controle formais, antes exercidos com normas e procedimentos escritos, agora
passam a ser padronizados nos sistemas informatizados, tornando-se arma poderosa
no acompanhamento dos resultados.
A Internet se apresenta, também, como um canal importante para o controle
efetivo das ações e projetos das instituições públicas (Sato, 1997). Isto também é
indicado por Pimenta (1998) que vê no progresso da tecnologia de informação e no
avanço das mídias de massa, como a Internet, uma real possibilidade de aumento da
participação social na formulação das políticas, na definição do gasto público e nos
processos legislativos e judiciário. A informatização intensiva do setor torna-se a
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grande arma dos sistemas de controle e, para isso, é preciso uma grande vontade
política, pois essa opção depende de investimentos para viabilizar mecanismos de
controle social estruturados com base em informação proporcionada por esses
sistemas.
Proposta para sistema de informações:
Informação é a base para qualquer sistema de controle. A uniformização dos
sistemas de informação utilizados pelos diversos agentes que atuam na área de
controle deve ser a meta. Falar a mesma linguagem para a população significa melhorar
as possibilidades de controle social. Hoje há superposição de tarefas e dispersão de
dados, causando apatia e desconfiança por parte da sociedade. Cada agente
controlador (Controle Interno, TCU, TCE, TCM e etc) tem o seu site na Internet com
informações pouco acessíveis ao cidadão comum. O ideal seria a criação de um
sistema de informação comum, disponível na Internet e por outras vias de divulgação
e recolhimento de demandas, tendo por exemplo os Correios como instrumento local,
tipo um portal do cidadão, com a participação dos diversos agentes, propiciando
informações claras da execução dos gastos públicos e disponibilizando canais de
atuação seguros e ágeis.
6.6 Considerações Finais
Por último, ressalte-se que quando se pretende melhorar condutas é preciso
investigar as suas falhas, identificar as causas e propor as soluções inovadoras e
consistentes com a realidade apresentada. É urgente a necessidade de medidas mais
eficazes de Reforma da Administração para se atender aos interesse da Sociedade e
permitir maior participação nos processos de execução do gasto público.
Os sistemas de controle precisam de uma discussão mais profunda, pois a
sociedade brasileira não suporta mais as soluções fáceis de aumento da carga tributária
e das transformações que buscam objetivos eleitorais e/ou acordos de interesse
meramente econômicos.
Os traços histórico-culturais, que reduzem a capacidade de efetividade da
Administração Pública no Brasil, são muito fortes. Porém, a solução reside na
construção de um controle baseado no desenvolvimento social apoiado na educação
e no trabalho.
A discussão aqui apresentada tem um caráter de crítica positiva, identificando
não só as dificuldades, mas tentando averiguar possibilidades efetivas, visando,
assim, dar subsídios para o estabelecimento de práticas compatíveis com a ética e a
justiça social. Espera-se que dessa forma se esteja ajudando a Reformar a
Administração para a sociedade.
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70
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
NOTAS
1
Pinho (1997) tenta estabelecer um padrão de comportamento dos políticos brasileiros quanto
à sua conduta frente a corrupção e as suas próprias ações.
2
O Plano de Reforma Administrativa do Aparelho do Estado foi apresentado pelo Ministério de
Administração e Reforma do Estado - MARE, no Governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, em 1995. O prazo de implementação é até o início de 1999 e está sendo concretizado
por meio de reformas constitucionais e da modificação da legislação infraconstitucional.
3
Em La Reforma de la Administracion publica em América Latina (Kliksberg, 1984) são discutidos
vários processos de Reforma Administrativa na América Latina.
4
Bresser Pereira (1996) faz uma ampla discussão do histórico de Reformas Administrativas no
Brasil e defende o novo modelo que foi incorporado no Plano Diretor de Reforma do Aparelho
do Estado.
5
Przeworski (1998) faz uma discussão da teoria agent x principal no texto “Sobre o desenho do
Estado uma perspectiva agent x principal”, recomendando para reduzir os problemas das
burocracias públicas: formulação de contratos adequados; triagem e seleção para recrutamento
no serviço público; fiscalização institucional; criação de múltiplos principals ou múltiplos
agents; estabelecimento de competição entre agências estatais e descentralização.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
71
SOBRE O AUTOR
Francisco Carlos da Cruz Silva nasceu em 27 de março de 1962 em Salvador
na Bahia. Graduou-se em Engenharia Química pela Universidade Federal da Bahia UFBA em janeiro de 1985, sendo que em 1999 obteve o grau de Mestre em
Administração pelo Núcleo de Pós-graduação em Administração da Escola de
Administração da UFBA com a Dissertação na Área Pública “Controle e Reforma
Administrativa no Brasil”. Desde a sua graduação, trabalhou durante vários anos
com consultoria na área de Engenharia e Informática, e teve participação relevante
em importantes projetos no Pólo Petroquímico em Camaçari na Bahia. Ingressou no
Serviço Público em 1996, após aprovação em Concurso Público para o cargo de
Técnico do Tesouro Nacional da Secretaria da Receita Federal, quando se voltou
para a área pública e iniciou o Mestrado em Administração na UFBA. Em junho de
1998, ingressou na Secretaria Federal de Controle Interno do Governo Federal, após
aprovação em Concurso Público para o cargo de Analista de Finanças e Controle o
qual exerce até o momento. Em setembro de 1998, recebeu Menção Honrosa, no 22º
Encontro da Associação Nacional de Pós-Graduação em Administração (ENANPAD),
apresentando o artigo “Controle e Reforma Administrativa no Brasil” que deu origem
aos estudos de sua dissertação de mestrado. A experiência da área privada associada
aos conhecimentos adquiridos na área pública e a consciência ética e democrática
constituiram uma base importante para escrever a monografia “Controle Social:
Reformando a Administração para a Sociedade” com a qual conquistou o 1º Lugar no
Concurso de Monografia (versão 2001) - Prêmio Serdezello Corrêa do Tribunal de
Contas da União.
72
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
2º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: PROMOVENDO A APROXIMAÇÃO ENTRE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A CIDADANIA
Vanice Regina Lírio do Valle
CONTROLE SOCIAL: PROMOVENDO A APROXIMAÇÃO ENTRE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A CIDADANIA
Vanice Regina Lírio do Valle
1. Introdução 2. Participação popular e controle social 2.1. Participação popular:
panorama da sua valorização como tendência na evolução política dos Estados 2.2.
Participação popular e controle social. 2.2.1. Diferenciação e aproximação dos conceitos.
2.2.2. Espécies de intervenção participativa 2.3. Relação de Instrumentalidade entre a
transparência e a participação popular, no sentido amplo, e o controle social 3. Marco legal
do controle social no Direito Constitucional brasileiro 3.1. Previsões constitucionais
relacionadas à participação popular e controle social. 3.2. Referências infraconstitucionais à
participação popular e ao controle social 4. Perspectivas para uma nova dimensão ao
controle social 4.1. Contextualizando as propostas. 4.2. Controle social e o princípio da
eficiência da Administração Pública. 4.2.1. Inserção constitucional da eficiência como princípio
imponível à Administração Pública 4.2.2. Conteúdo do princípio constitucional da eficiência
imponível à Administração Pública 4.2.3. Princípio da eficiência, controle social e objeto do
seu exercício: o tema prévio da sindicabilidade do juízo discricionário e sua relação com o
equilíbrio e harmonia entre poderes. 4.2.4. Princípio da Eficiência, controle social e objeto do
seu exercício: compreensão do significado da atuação discricionária, e seus reflexos na
viabilização do exercício do controle social 4.2.5. Princípio da eficiência, controle social e
métodos de seu exercício 4.2.6. À guiza de conclusão da relação entre controle social e
princípio da eficiência. 4.3. Controle Social e a Isonomia na Aplicação do Direito Administrativo
Sancionador. 4.3.1. Compreensão do sentido de subsidiariedade e sua relação com a idéia de
controle social: prerrogativas já assinaladas à sociedade na sua relação com a Administração
Pública. 4.3.2. Invocação do Direito Administrativo Sancionador, e acompanhamento de seu
exercício como instrumento de eficácia de controle social 4.3.3. Controle social no que tange
ao exercício do direito administrativo sancionador, como instrumento de garantia de
juridicidade e isonomia na atuação da Administração Pública. 4.3.4. À guiza de conclusão em
relação à prerrogativa reconhecida ao controle social de fiscalizar a aplicação do direito
administrativo sancionador. 5. Conclusão. Bibliografia.
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
A ênfase hoje posta no conceito de controle social da Administração Pública
– instrumentalizado, em verdade, pela prática transparente – , para ser plenamente
compreendida e permitir uma diagnose das perspectivas que se apresentam, há de
merecer uma curta digressão histórica. Isso porque de vez que se cuida, quando se
alude a controle do Estado pela sociedade, de modus de relacionamento entre ambos,
fundamental será uma adequada percepção dos contornos hoje postos ao convívio
desses mesmos dois agentes.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
75
Sem a pretensão de maior aprofundamento na análise das modificações
históricas verificadas no século XX, é indiscutível que do ponto de vista da política
– e por conseqüência, do Direito – a evolução foi tremendamente significativa,
influenciada pelas idéias que conduziram a sociedade, do Estado de Direito, ao Estado
Social, até o Estado Democrático de Direito, já hoje reavaliado, num saudável processo
de mutação social. Particularmente, ao tema em causa interessa a fase de passagem
do Estado Social para o Democrático de Direito, já permite a compreensão do contexto
histórico que esclarece as discussões ainda hoje em curso.
Muitas foram as características do Estado Social, que vistas inicialmente como
conquistas, vieram com o curso do tempo a se demonstrar esgotadas, exigindo nova
formatação. Assim, o positivismo – antes, suposta garantia de determinado conjunto
de direitos, individuais ou não – veio a merecer críticas por se prestar, de outro lado,
à defesa de interesses específicos, não necessariamente identificados com os da
sociedade. A emergência de uma sociedade pluriclasse, de sua parte, aumentou o
volume e a diversidade de demandas apresentadas ao Estado, que por sua vez, cada
vez menos se mostrou capaz de atendê-las, na quantidade e qualidade necessárias.
Elemento sensível também desse cenário já de superação do Estado Social, foi
o risco inerente ao crescimento das atribuições desta estrutura de organização. Sobre
o tema, com precisão cirúrgica, esclarece DI PIETRO (1997:20-21):
O Direito instrumentalizou-se, porque passou a ser utilizado como
um meio de ação pelo qual o Estado executa suas tarefas; houve crescimento
espetacular dos serviços públicos em todos os países liberais. Segundo
Chevalier (1988:384), ‘tudo se passou como se um movimento irresistível
impelisse à publicização das atividades sociais; e sistemas de gestão públicos
cobrem já superfícies inteiras da vida social’. Essa nova concepção do Estado
prestador de serviços – voltado para o bem comum – coloca em segundo
plano o problema dos limites do poder que constituíam a base do Estado
liberal, preocupado com as salvaguardas das liberdades individuais.
Com isso, o Estado, ao mesmo tempo em que foi chamado a agir nos
campos social e econômico, para assegurar a justiça social, passou a pôr
em perigo a liberdade individual, pela crescente intervenção que vai desde
a simples limitação ao exercício de direitos até a atuação direta no setor da
atividade privada, com a agravante de não alcançar a realização do objetivo
inerente ao Estado Social de Direito, de assegurar o bem comum, pela
realização dos direitos sociais e individuais nos vários setores da sociedade.
A essa circunstância, de insatisfação – à vista da evolução natural da vida em
sociedade – com o modelo do Estado Social, é de se somar as conseqüências
decorrentes da chamada Revolução das Comunicações, para usar a expressão de
DIOGO DE FIGUEIREDO (1999:2). Chama a atenção do emérito administrativista para a
circunstância de que o incremento das comunicações é fenômeno que guarda estreita
relação de causalidade com o pluralismo social, com a valorização do conhecimento,
e como corolário, com a sociedade participativa. Afinal, a troca de informações e
valores estimulada pela comunicação cria e reamolda grupos sociais, em permanente
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
mutação, ora se agregando em torno dos interesses “a”, ora dos interesses “b”. De
outro lado, também por força da intensificação das comunicações, o grande elemento
de diferenciação entre as pessoas, um referencial de valorização individual no grupo,
passa a ser, sem dúvida, o conhecimento – que favorece a mobilidade e a resiliência
que uma sociedade em constante mutação exigem. E ao final, quem conhece, porque
conhece, necessariamente deseja participar, seja para partilhar seu conhecimento,
seja para multiplicá-lo, seja para subordinar a atuação da Administração a esse mesmo
saber.
É nesse momento de transformação social que surgem participação popular e
controle social como institutos trazidos a um plano de relevância que antes não se
lhes conferia. E isso não é difícil de compreender, já que, se o movimento de renovação
do regime jurídico da Administração Pública vem se inspirando em um resgate da
importância da pessoa do administrado, é fundamental que ele tenha uma possibilidade
real – e não meramente formal – de interseção, de desempenho de seu próprio papel.
Afinal – e mais uma vez é de se buscar a lição de DIOGO DE FIGUEIREDO (1999:22) – esse
conjunto fenomênico “...está diretamente referido à expansão da consciência social
e ao natural anseio das pessoas de influir em algum modo nas decisões de poder
que repercutirão sobre elas.”
Controle social – junto com outros conceitos como os da consensualidade,
subsidiariedade e transparência da Administração Pública – nada mais são do que
fruto dessa pretendida sociedade participativa; aquela que não se conforma em se
fazer representar no processo de formação das decisões, mas que quer em concreto,
nele influir. Essa a razão de seu destaque no temário mais atual, o que por si só, já é
justificativa suficiente ao aprofundamento de seu estudo.
Inequívoca a opção – ao menos, no plano da normatização constitucional
posta – do Estado Brasileiro pela participação popular, e por via de conseqüência,
pelo controle social. É o que se depreende – sem adentrar aqui no elenco de institutos
específicos assecuratórios da atividade de sindicalização dos atos da Administração
Pública expressamente referidos no Texto Fundamental, que serão mais
detalhadamente analisados no Capítulo que cogita do marco legal da participação –
da opção materializada no Parágrafo Único do art. 1º, que assevera “...todo poder
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos dessa Constituição...”. Essa enunciação, todavia, não se esgota em si
mesma, sendo mister encontrar aplicação no dia-a-dia da sociedade brasileira: esse o
desafio.
Percebida a contextualização histórica do tema do controle social e sua
finalidade no plano político, cumpre ainda demonstrar as razões pelas quais deva a
matéria ocupar aos estudiosos do Direito. Isso porque, normalmente, o tema tem sido
discutido sob o prisma da imperiosidade de se sensibilizar à sociedade – organizada,
ou por seus indivíduos – da necessidade de maior exercício dessa sua prerrogativa
como administrado; e essa discussão especificamente, refoge ao âmbito do Direito. A
matéria, todavia, não merece tamanha simplificação. Para além da sensibilização dos
possíveis atores do processo de controle social, é preciso empreender-se a uma
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
77
análise crítica em relação aos mecanismos existentes, para que se possa afinal aferir
se aquele propósito constitucional, de garantia de participação – e por conseqüência,
de controle social – dispõe do indispensável arcabouço jurídico garantidor de seu
exercício eficaz. E nessa seara, sem sombra de dúvida, contribuirão os profissionais
do Direito, na perspectiva apontada por PAULO MODESTO, cujos comentários, embora
relacionados originariamente à participação popular, admitem (pela relação simbiótica
dos temas) transposição para o campo do controle social:
Neste contexto, qual o papel de uma reflexão, dentro dos marcos do
direito, sobre os mecanismos de participação popular administrativa? Qual
a tarefa que a dogmática jurídica pode cumprir no tema? Uma resposta
possível pode ser: a tarefa analítica de explicitar ou descrever os mecanismos
de operacionalização da participação popular e especificar e criticar as
insuficiências e contradições dos instrumentos existentes. Por ser analítico
esse papel não deixa de ser emancipatório, uma vez que pode tornar evidente
o uso demagógico do direito pelo legislador e pelo administrador,
aumentando os custos políticos da adoção de opções conservadoras ou, de
forma ainda mais otimista, pode auxiliar na redução do grau de eficácia
simbólica dos instrumentos de acomodação existentes, contribuindo para
decisões políticas mais congruentes com os fins da participação. Não é
pouco. É uma função eminentemente crítica, no sentido de ser uma
abordagem apta a limitar o grau de despistamento ideológico usualmente
embutido no tratamento do tema. Mas para cumprir esse papel o discurso
jurídico não pode assumir a forma de uma nova ideologização do tema,
igualmente demagógica, vaga, inoperante, limitada a proclamações
pomposas e retumbantes, mas distantes do homem concreto e das necessidades
concretas da democracia.(destaques do autor)
Nessa perspectiva da avaliação crítica como fonte de identificação de ações
que possam conferir maior eficácia à estrutura de controle social hoje existente,
analisa-se no presente trabalho uma possível redefinição de limites que se possa
gizar para essa figura, no que tange, em gênero, a seu objeto. Afinal, a compreensão
de qual o segmento da atividade administrativa possa ser sindicável, vem igualmente
sofrendo os efeitos de todo esse processo de evolução, não existindo mais lugar –
por certo – para a antiga concepção de que o controle haveria de se exercer tãosomente no aspecto formal. Hoje, portanto, mais do que quais as atividades do
Estado possam ser objeto de controle, a pergunta passa a ser quais das etapas do
agir da Administração comportam de já o controle pela sociedade; e em quais aspectos,
além da forma (já classicamente admitida como suscetível de sindicalização).
Aspecto importante também a ser objeto de cogitação no presente trabalho é
o potencial do controle como instrumento de uniformização do trato, pela
Administração Pública, de temas que alcancem uma diversidade de situações. Afinal,
o princípio da impessoalidade – para não elencar outros – determina tratamento
idêntico para situações de mesmo contorno, fenômeno que nem sempre se verifica,
por uma espécie de compreensão limitadora do controle, que estaria sempre a exigir,
78
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
para a tutela da legalidade, a existência de um interesse direto com a situação a ser
objeto da consideração pela Administração Pública, que não mais se harmoniza com
os novos parâmetros de – como já se disse – expansão da consciência social.
Impõe-se ainda deixar antever que por certo, na análise dessas relevantes
vertentes relacionadas ao exercício do controle social, é de se considerar, por certo,
qual a compreensão que se deva igualmente oferecer à transparência – espécie de
estágio evolutivo do princípio da publicidade, este já traduzido em nosso ordenamento
constitucional desde a edição da Carta de 1988.
A verdade é que – sabe-se – controle social e transparência da Administração
Pública guardam relação visceral: não há como se avaliar a conformidade da atuação
do Estado com o Direito e com as aspirações da sociedade que o justifica, sem
conhecer não só o que se decidiu, mas como e porque. Nesse aspecto também,
portanto, há de se distanciar a nova concepção de transparência, daquele vezo antigo,
em que se suponha que, em relação ao Estado, seria de prevalecer uma espécie de
princípio de autoridade, que o desonere de explicitar com maiores detalhes, o conjunto
de elementos que determina seu processo decisório. Ao contrário, o trabalho de
construção intelectual, inspirado pelos ideais de sociedade participativa, há de se
dar sob a premissa de GORDILLO, citado por SUNDFELD (1997:66), segundo a qual:
“...em definitivo, temos que da ordem jurídica constitucional nascem
em igualdade de situação e em equilíbrio necessário os direitos dos
indivíduos e as atribuições do Estado; que estas últimas não têm, em nenhum
caso, características suprajurídicas de ‘soberania’ ou ‘império’; são
simplesmente atribuições ou direitos reconhecidos pela ordem jurídica e
carentes de toda peculiaridade estranha ou superior ao Direito...”
São conhecidas as vantagens indicadas pela doutrina, dos mecanismos de
controle social – viabilizados pela transparência, ou como querem alguns, pela
visibilidade (conceito mais abrangente, sucessor do anterior em uma escala de
evolução de seu conteúdo). A proposta, nas presentes considerações, é contribuir
para uma perspectiva atualizada dos limites das possibilidades oferecidas à fiscalização
exercida pela sociedade, sob os eflúvios de suas novas aspirações com relação a seu
papel no processo decisório de seu próprio destino.
CAPÍTULO 2
PARTICIPAÇÃO POPULAR E CONTROLE SOCIAL
2.1 – Participação popular: panorama da sua valorização como tendência na
evolução política dos Estados
O estudo da participação como elemento relacionado aos novos modelos de
Estado hoje em construção não se pode dar sem uma incursão pela seara do direito
político – fonte, sempre, das opções que posteriormente se materializam no campo do
direito constitucional e administrativo.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
79
A idéia de intervenção, de alguma maneira, do povo, sobre os destinos que
lhe sejam traçados pelo Poder, vem sendo modelada desde os primórdios de reflexão
que conduziram às Revoluções Liberais. Assim, remonta a SIEYÈS (2001:47) a teorização
segundo a qual os indivíduos, à época já em maior número, e separados pelas
dificuldades inerentes até mesmo ao espaço físico, não mais poderiam exercer
diretamente o poder, sendo de se optar por outra formulação que não gerasse um
vácuo, nem tampouco um absoluto distanciamento entre o poder e a vontade dos
seus originais detentores, a saber, o povo1.
O conceito de exercício do governo por representação – essência da democracia
representativa – permitiu, portanto, a compreensão de como se articulam povo e
poder, cabendo ao primeiro a eleição direta daqueles que o exerceriam, por delegação.
Essa formulação teórica, embora com grande aceitação à época e ainda hoje, nem por
isso foi imune à crítica; já que por certo, não há como se assegurar que o representante
proceda, em todos os assuntos afetos ao exercício do poder, segundo a vontade do
representado. E aqui não se está cogitando das situações patológicas, que
lamentavelmente, todos os dias preenchem as primeiras páginas dos jornais
brasileiros. Afinal, é perfeitamente possível – sem que se cuide de desvio – que o
representante seja instado, por exemplo, a atuar em tema com relação ao qual os
representados sequer tenham opinião formada, o que já propiciaria uma possibilidade
de descompasso na decisão. O modelo, enfim, tem virtudes, mas tem lacunas.
Não obstante as vozes em contrário, fato é que o conceito da democracia
representativa se multiplicou no chamado Estado Liberal, inspirado pelo princípio de
que era de se forjar – e manter – uma relação de confiança entre representantes e
representados, que legitimaria essa fórmula de exercício de poder.
A sociedade porém evolui, e por via de conseqüência, espera que seu
instrumento de organização acompanhe a caminhada. Assim é que, inclinando-se, em
alguma medida, às críticas originais ao modelo de SIEYÈS, surge a idéia de um
constitucionalismo que consagre um núcleo essencial de direitos e garantias, que
restariam intangíveis, inalcançáveis mesmo a esses representantes do povo. Passam
a ter lugar, portanto, nos textos constitucionais, os chamados direitos e garantias
individuais que objetivariam também a construção de um núcleo de proteção contra
eventual abuso de poder perpetrado por essa própria estrutura de organização social
que se vinha de conceber. Por certo, aqui já se vê evidenciado que essa representação,
embora ainda satisfatória como modelo teórico, não atendia na prática, sempre, aos
interesses da sociedade. Alcançamos a fase do Estado Social.
Também essa técnica, todavia, foi se revelando em alguma medida
insatisfatória. Afinal, mais do que limitar o âmbito de atuação dos representantes
1
80
Mas superemos os intervalos de tempo. Os associados são muito numerosos e estão dispersos em
uma superfície muito extensa para exercitar eles próprios facilmente sua vontade comum. O
que fazem? Separam tudo o que para velar e prover é preciso as atenções públicas, e confiam
o exercício desta porção da vontade nacional e, conseqüentemente, do poder, a alguns dentre
eles. Essa é a origem de um governo exercido por procuração. SIEYÈS (2001:47)
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
eleitos, o que a sociedade quer é formular seu juízo em relação a assuntos de seus
interesses. Vivemos hoje, de fato, situação diversa daquela diagnosticada por SIEYÈS,
na medida em que a distância física não mais se configura – como antes – um
impedimento absoluto ao exercício do poder por seu detentor originário. O incremento
dos mecanismos de comunicação – já referido na abordagem de MOREIRA NETO (1999:2)
– mais do que instigar a sociedade ao pluralismo, à era do conhecimento; reduziu
distâncias, tornando possível o alcance dos indivíduos em velocidade de proporções
nunca antes imaginadas.
É esse cenário que fermenta a participação como um mecanismo importante de
exercício do poder, viabilizada – novamente – não pela proximidade física, como nos
tempos da democracia grega, mas (dentre outros fatores, evidentemente) pela
Internet... Junte-se a isso, por certo, um nível ponderável de insatisfação com os
representantes do povo e o exercício por eles desse seu papel. É o destaque que
apresenta BASTOS (2000:161-162):
Temos hoje uma superação da democracia representantiva que se
mede no grau de participação de determinados setores da sociedade na
gerência da coisa pública. Isto vale, no entanto, mais como um prenúncio
do que uma constatação da nossa realidade. Há uma gradativa descrença
do povo nos seus representantes. Isto tem deixado espaço para novas formas
de o povo interferir no Estado. Nos contratos de gestão, o Estado entrega
fatias da sua administração a uma gestão da sociedade. Essa nova geração
de direitos fundamentais ganha o nome, como vimos, de “republicanos”,
nomenclatura esta muito feliz porque pretende referir-se exatamente à res
publica. É que a “coisa de todos” foi açambarcada por um grupo de altos
funcionários e de agentes políticos apenas voltados para a manutenção das
suas posições e para o saque dos cofres públicos.
Indispensável relacionar ainda participação, à moderna tendência posta ao
exercício do Poder Estatal, qual seja, a atuação por cooperação, com grande ênfase
à consensualidade. Afinal, a cooperação Estado-Sociedade se materializa pela
principal participação; e por certo, a atuação consensual pressupõe uma conjugação
de esforços na compreensão dos problemas e na formatação das soluções, que
igualmente não podem prescindir da participação da sociedade.
À guiza de conclusão dessa breve abordagem acerca do crescimento da
importância dessa figura no Estado – no cenário mundial, e no brasileiro igualmente
– vale mais uma vez, a lição de DIOGO DE FIGUEIREDO (2000:176):
Por certo, ainda que adequadamente instituída, a paticipação não
será panacéia; parece contudo inegável que, sabiamente aplicada, onde e
quando se demanda aquele tipo de decisões que digam mais ao bom senso
que à técnica e seja desnecessária ou desrecomendada a partidarização de
alternativa, pode-se vislumbrar sua crescente importância na
homogeneização do continuum sociedade-Estado, preparando um futuro
de maior legitimidade e até de maior eficiência para a ação estatal, pois as
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
81
decisões públicas compartilhadas com seus destinatários são cumpridas
com mais empenho, mais entusiasmo e menos resistências.(Grifo do autor)
Indispensável relacionar ainda a participação, à moderna tendência posta ao
exercício do Poder Estatal, qual seja, a atuação por cooperação, com grande ênfase à
consensualidade. Afinal, a cooperação Estado⇔Sociedade se materializa
principalmente pela participação; e por certo a atuação consensual pressupõe uma
conjugação de esforços na compreensão dos problemas e na formatação das soluções,
que igualmente não podem prescindir da participação da sociedade.
2.2 – Participação Popular e Controle Social
2.2.1 – Diferenciação e aproximação dos conceitos
A idéia de controle (no seu modelo institucional, ou exercido pela sociedade)
em relação à atividade do Estado-Administração, existe desde os primórdios da opção
por essa forma de organização. Afinal, já SIEYÈS (2001:48) sustentava que “a esta
necessidade de organizar o corpo do governo, se quisermos que ele exista ou que
aja, é necessário acrescentar o interesse que a nação tem em que o poder público
delegado não possa nunca chegar a ser nocivo a seus comitentes”. Em sede
constitucional federal, mesmo a Carta de 1946 aludia, aqui e ali, a mecanismos que
propiciavam o controle pela sociedade, como se verifica no art. 141, § 36, II, que
assim se expressava:
Art. 141, § 36 – A lei assegurará:
II – a ciência aos interessados dos despachos e das informações a
que eles se refiram.
Por certo, a figura do controle social da Administração veio mesmo a ganhar
grande impulso foi com a edição da Carta de 1988, que a par de referências expressas
a institutos próprios ao atingimento dessa finalidade, fortaleceu os mecanismos de
publicidade impostos ao Estado. Com esse binômio acesso às informações ⇔ meios
de controle, torna-se possível uma efetiva sindicalização sobre as atividades, antes
acobertadas por afirmações vagas de proteção ao sigilo, preservação da
discricionariedade da administração, e outras tantas...
Não menos importante para a compreensão dos limites que se possa pôr à
atividade de fiscalização da Administração pela sociedade hoje, são as idéias de
relação de cooperação entre Estado e corpo social; e a relevância hoje atribuída –
como visto no item anterior – à participação popular. Isso porque se o prisma passa
a ser de ação não mais hierarquizada, quase imperial, mas de conjugação de esforços,
de contribuições recíprocas, por certo é fundamental existir a possibilidade de
conhecimento das razões determinantes da linha de ação até o momento adotada, e
das alternativas existentes de prosseguimento.
É de se assinalar que já do ponto de vista da ciência da administração – e aqui
estamos no plano genérico ainda, e não no terreno específico da Administração
82
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Pública – a função de controle oferece vários desdobramentos importantes, pela sua
abrangência, na enunciação de FERRAZ (1999:73-74):
a)
a atividade de controle tem como parâmetro os programas, as ordens
(normas) e os princípios;
b)
o controle é o elemento da administração que concilia todos os
elementos precedentes – planejamento, organização, comando e
coordenação;
c)
objetiva detectar erros e falhas, evitando outras futuras ocorrências;
d)
dependendo da complexidade da atividade controlada, é necessário
valer-se de controladores e inspetores especializados;
e)
o controle deve ser realizado em tempo hábil e, detectadas as falhas,
os responsáveis devem sofrer as conseqüências;
f)
os responsáveis pelo controle devem possuir conhecimentos técnicos
e isenção no momento de realizar sua atividade.
A atividade de controle, vê-se, é de vital importância para o
funcionamento do aparato de uma empresa, de uma organização. Com o
Estado não poderia ser diferente, “...o controle é um precioso auxiliar da
direção; pode proporcionar certas informações indispensáveis que a
fiscalização hierárquica seria muitas vezes incapaz de fornecer-lhe. O
controle pode estender-se sobre tudo.”
Observe-se que a conceituação proposta por FERRAZ vai além da mera
constatação dos resultados finais da atividade controlada. Ao contrário, ao considerar
aspectos como os parâmetros de ação da entidade controlada e seu planejamento,
permite uma visão mais ampla da conduta em geral do sindicalizado – e não uma visão
tópica, pontual de uma determinada ação. A par disso, o reconhecimento no conceito
oferecido, de que a atividade de controle exige por vezes a intervenção de agentes
especializados, assegura a ela – fiscalização – uma maximização de efeitos, e um
alcance do seu objetivo substancial; e não uma mera representação formal de que
tenha existido algum exame. Por derradeiro, é de se destacar no conceito trazido à luz,
uma vertente de acompanhamento das conseqüências da identificação, pela
fiscalização, de incorreções – com preocupação específica de dar-se alguma
conseqüência, no que tange aos responsáveis, à equívoca atuação da entidade
sindicada. Essa última característica oferece à atividade de controle um caráter
preventivo, seja em relação a outras iniciativas ainda a se realizar, seja pelo eventual
afastamento de um responsável que induziu a Administração – por qualquer razão –
a uma decisão equívoca; seja ainda pelo efeito pedagógico de se demonstrar que a
má gestão gerará conseqüências ao indivíduo que lhe deu causa.
Essa visão de qual seja o conteúdo da atividade de controle – originária dos
domínios privados da administração – tem merecido acolhida no âmbito da
Administração Pública, que na essência não tem maiores razões para divergir das
técnicas aplicáveis à ciência da gestão no âmbito privado. A par disso, os benefícios
decorrentes de um conceito mais moderno de controle oferecido pela ciência da
Administração, são absolutamente harmônicos com os princípios postos à
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
83
Administração Pública em especial, pelo que, tem-se uma fortuita coincidência de
interesses na sinalizada aproximação.
Essa nova aproximação de qual deva ser o conteúdo a ser reconhecido ao
controle (tanto o institucional, interno e externo, quanto o social) vem gerando uma
reavaliação em sede de Direito Administrativo, da potencial utilidade da fiscalização.
Vale uma pequeníssima digressão, para bem compreender a natureza da modificação
que se vem verificando.
Mesmo na história recente de nosso País, em sede de Administração Pública,
normalmente se tinha o tema por relacionado a uma avaliação a posteriori do que
tivesse realizado ou decidido o Estado. É de se recorrer, nesse particular, à
sistematização da diferença entre controle social e participação popular empreendida
por BRITTO (1992:116-117, 119-120)
Ora, proclamar que o controle popular do poder é forma de exercício
dos direitos de liberdade, ou de cidadania, é considera-lo, enquanto direito
público subjetivo; isto é, um direito referido a um sujeito privado,
expressamente adjetivado como indivíduo, cidadão, nacional, trabalhador,
adolescente, criança (quem faz a adjetivação é a Constituição mesma), porém
com a particularidade de que o seu exercício opera às custas do Poder
Público. É exprimir: direito subjetivo que tem por contraponto um específico
dever estatal.
(... omissis ...)
Com efeito, seja qual for a maneira pela qual o controle se manifesta
(denúncia, representação, reclamação...), o objetivo do particular é
simplesmente desfrutar de uma situação jurídica ativa contra o Poder
Público. Ele não quer formar propriamente a vontade do Estado, mas impor
ao Estado a vontade dele, particular, que é a de penetrar na intimidade das
repartições públicas para reconstituir fatos ou apurar responsabilidades.
(... omissis ...)
Participação popular, então, somente pode existir com a pessoa
privada (individual ou associadamente) exercendo o poder de criar norma
jurídica estatal, que é norma imputável à autoria e ao dever de acatamento
de toda a coletividade.
(... omissis ...)
Por conseqüência, não há confundir a participação popular com o
controle social, pois o fim de quem efetivamente participa não é atuar em
comando constitucional que força o Estado a olhar para trás. A parte
privada, o grupo, ou o conjunto da sociedade, nenhum deles pretende fazer
da liberdade ou da cidadania um elemento de anulação do poder político,
à base do “cessa tudo que a antiga musa canta, que outro valor mais alto se
levanta” (Camões). O objetivo colimado não é fazer “oposição”ao governo
– convenhamos - , mas “negociar” com ele a produção de uma nova regra
jurídica pública. Aqui, uma emanação da soberania popular, e destarte,
poder. Ali, uma emanação da cidadania ou da liberdade, e portanto, direito.”
84
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Não obstante a evidente penetração que se nota no critério de diferenciação
acima referido, parece possa ele merecer uma revisitação – passados até, é importante
que se registre, quase 10 anos de sua formulação – considerando-se agora a
intensificação da técnica da administração por cooperação ou colaboração no âmbito
da Administração Pública. Isso porque, se aquilo que se vislumbra em plena Era do
Conhecimento, é um corpo social que mais do que preocupado em meramente se
fazer representar, almeje coadjuvar as decisões que afetem ao interesse público, por
certo a atuação corretiva no que tange às opções empreendidas pelo Estado há de ter
seus limites alargados. Só coopera, realmente, aquele grupo social que divide – na
medida, evidentemente, das possibilidades materiais – o ônus da decisão; que oferece
a sua parcela de colaboração (até mesmo aclarando o que seja, em concreto, a vontade
da sociedade naquela matéria) no processo de formação da decisão da Administração
Pública. E aqui não se cogita de exercício de poder político, no sentido do
estabelecimento de regras abstratas de conduta. Ao contrário, aquilo de que se cuida
nessas linhas é a decisão administrativa em concreto que, não obstante essa
característica, deite efeitos sobre a coletividade; ou ainda, a decisão administrativa
que se traduza na formulação de uma política pública.
Com esse novo dimensionamento de qual possa ser o papel da sociedade na
condução do trato de temas de seu próprio interesse, é de se reconhecer uma nova
área que a rigor, interpenetre os antigos conceitos de participação popular e controle
social, e que permite uma atuação de cunho preventivo no processo de formação da
decisão do Estado em relação a temas de natureza administrativa, com repercussão
no interesse público.
Esse controle preventivo – que parece necessariamente defluir de um modelo
que preconiza, dentre outras características, a eficiência como um traço impositivo à
tutela do interesse público – por certo não será exercido com essa visão, por assim
dizer, revisionista, referida no trecho supra transcrito. Ao contrário, esse novo perfil
para o controle social há de ser exercitado com uma visão prospectiva, que permite
projetar quais sejam os possíveis efeitos daquela linha de ação cogitada pela
Administração Pública, em relação à sociedade administrada.
É nesse sentido que se alude a uma inter-relação que agora se verifica entre
participação popular e controle social, no sentido de que, não obstante não se cuide
propriamente de exercício de poder político – como bem destaca SUNDFELD (1992),
por certo tampouco se trata de mera ação corretiva voltada ao já executado. Ao
contrário, programa-se com o auxílio da sociedade, uma política ou conduta a ser
implementada pelo Estado (e nisso a nova figura se aproxima da clássica participação
popular); seja pela intervenção ativa mesmo, com apresentação de sugestões e
propostas, seja pela simples verificação da observância dos imperativos relacionados
ao adequado atendimento ao interesse público.
Nesse novo perfil traçado para o controle social, ultrapassados ficam os limites
da mera fiscalização quanto à legalidade formal; até porque merecem atenção da
sociedade, no exercício da sindicância, todos os princípios orientadores da
Administração Pública – e não somente o da legalidade.
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Segundo essa nova visão é que se pode compreender a atividade de controle,
não mais como algo exercido exclusivamente a partir de uma visão externa à
Administração, incidindo tão-somente sobre o produto pronto e acabado; mas
compreendendo igualmente o processo de formação da decisão a ser perpetrada pelo
Estado, pelo uso de, como leciona MEDAUAR (1992:216), “...meios de participação
que propiciam controles internos e preventivos, exercidos por indivíduos ou grupos
na formação das decisões administrativas”.
Observe-se que controle social e participação popular, embora se tenham
aproximado, não se confundem. Os fenômenos guardam, em verdade, uma relação
estreita, podendo mesmo se afirmar que a última constitui gênero, do qual o controle
é espécie. Essa proximidade conceitual, todavia, implica necessariamente que uma
sensibilidade cidadã para o fato de que o aumento da participação popular resultará
necessariamente em desenvolvimento, igualmente, da atividade de controle social. E
na verdade, o processo é de retroalimentação: quando os administrados no exercício
da participação popular, coadjuvam o processo decisório de formação das normas
abstratas de conduta e de designação dos representantes da coletividade; justamente
por dessas atividades terem feito parte, estarão especialmente habilitados a intensificar
o potencial de sindicabilidade da opção empreendida pela Administração.
Toda essa construção – é importante destacar – se harmoniza com o propósito
já declinado no item 2.1 do presente trabalho, de busca daquilo que CANOTILHO
(2000:292) identifica como a representação democrática material, assim gizada pelo
constitucionalista português:
Existe, pois, na representação democrática, um momento referencial
substantivo, um momento normativo que, de forma tendencial, se pode
reconduzir ás três ideias seguintes: (1) representação como actuação
(cuidado) no interesse de ouros e, concretamente, dos cidadãos portugueses;
(2) representação como disposição para responder (responsiveness, na
terminologia norte-americana), ou seja, sensibilização e capacidade de
percepção dos representantes para decidir em congruência com os desejos
e necessidades dos representados, afectados e vinculados pelos actos dos
representantes; (3) representação como processo dialéctico entre
representantes e representados no sentido de uma realização actualizante
dos momentos ou interesses universalizáveis do povo e existentes no povo
(não em puras idéias de dever ser ou em valores apriorísticos).
2.2.2 – Espécies de intervenção participativa
Útil à compreensão das diversas órbitas em que se possam verificar controle
e participação, é a classificação sintetizada por TORRES (2001:138-139):
A participação administrativa, a sua vez, provavelmente a que mais
se expandiu nas últimas décadas, vem conferir maior legitimidade aos atos
da Administração e ampliar o controle sobre o governante. Pode ser
informativa, realizada a partir da publicidade que se confere aos atos
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estatais; se efetivar na via da execução, abrindo-se à colaboração dos entes
privados na satisfação dos interesses públicos e à adesão do administrado
à execução dos planejamentos governamentais nos seus aspectos
dispositivos; realizar-se pela consulta, em que a Administração ouve
indivíduos e entidades interessadas antes de tomar a decisão, a exemplo
das audiências públicas, debates públicos, coleta de opiniões e a integração
de administrados em colegiados mistos; por fim, pode vislumbrar-se na
participação na decisão, instituída exclusivamente por lei e firmada sobre a
simples provocação da Administração para que tome uma decisão, como,
por exemplo, a denúncia aos tribunais ou conselhos de contas de
irregularidades e ilegalidades de subvenções e renúncia das receitas e da
reclamação relativa à prestação de serviços públicos, até a co-decisão,
pelo voto ou pelo veto, seja em audiências públicas ou em colegiados
deliberativos. (destaques do autor)
Assim é que controle social há de ser entendido como uma das vertentes da
participação popular – identificado pelo autor acima como participação administrativa
– de cooperação no aprimoramento da decisão do Poder Público, durante sua
concepção, e ao longo de sua execução.
Aliado à adoção do princípio da subsidiariedade, que extrai o Estado da esfera
de execução direta de determinadas atividades a ele confiadas, o controle social
cresce muitíssimo em importância, como mecanismo assecuratório em favor da
sociedade de que seus interesses – seja quem for o tutor – hão de estar sendo
adequadamente observados. É nesse sentido – e com essa amplitude – que se
empreenderá à análise das perspectivas dessa ferramenta.
2.3 – Relação de Instrumentalidade entre a transparência e a participação popular,
no sentido amplo, e o controle social
Finalizando o embasamento teórico, é de se avaliar, ainda que
perfunctoriamente, o conceito e o papel que possa ter a transparência imposta à
Administração Pública, na compreensão da importância do controle social no Estado
administrado por cooperação.
Por certo, ainda por ocasião do modelo originário de democracia representativa,
a publicidade dos atos da Administração era elemento fundamental para a garantia à
sociedade de que seus representantes desempenhavam seus misteres de acordo
com o mandato – para usar ainda da expressão de SIEYÈS – que o povo lhe outorgara.
O conceito à época, todavia, vinculava-se mais a dar a conhecer que a Administração
decidira, e o que decidira. É de se ter sempre em mente que por ocasião do início da
elaboração teórica de princípios como o da publicidade, pelas próprias limitações das
ferramentas de comunicação, ter conhecimento de que a decisão acontecera já se
constituía um marco.
Pois bem. Desenvolvidos os mecanismos de comunicação, saber que a decisão
se deu, torna-se, a rigor, lugar-comum. O que se quer, mais do que a notícia de que
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87
houve deliberação, é conhecer-lhe as razões, e como elas se relacionam aos objetivos
do Estado, ou aos desejos da sociedade. Assim, o conceito vai se transmudando, de
publicidade, para transparência, ou como querem alguns, visibilidade.
É certo também – e essa abordagem soa inteiramente pertinente nos dias
de hoje – que a transparência viabiliza um acompanhamento ético desses que, em
nome do povo, exercem o poder. Nesse sentido, traz-se à colação a lição de
ROCHA (1994:241-242):
Na democracia representativa, na qual o exercício do poder pelo
cidadão faz-se de forma indireta, o princípio da publicidade ganha relevo
maior ainda. É que o exercício ético do poder exige que todas as informações
sobre o comportamento público dos agentes sejam oferecidas ao povo. Antes
mesmo que alguém possa ocupar a condição de agente público,
especialmente nos casos de agentes políticos conduzidos aos cargos por
eleições, as informações a serem oferecidas ao povo são imprescindíveis e
devem ser honestas. Por este princípio da publicidade é que se assegura o
direito ao governo ético, à administração honesta.
O princípio da publicidade não assegura apenas o acesso às
informações sobre o Poder do Estado. Por ele se assegura o conhecimento à
verdade, na atuação do Estado.
Ultrapassada a idéia portanto, de uma supremacia vertical entre governantes
e governados, é de se assegurar por intermédio da transparência, a possibilidade
dessa interação horizontal, entre agentes e destinatários do exercício do poder,
especialmente na função administração.
Importante destacar – para que se possa perceber como a mutação desses
conceitos se tem verificado rapidamente – que um dos traços antes reconhecidos à
publicidade, supostamente assecuratório de sua observância, hoje já se pode revelar
insuficiente. Refiro-me a seu reconhecimento como requisito de eficácia de algumas
decisões/ações da Administração Pública. Assim é que tal característica, reforço sem
dúvida à necessária observância do dever de publicidade, hoje se mostrará insuficiente
quando se tem por assentado que o controle social há de se estender para muito além
da mera constatação da materialização da decisão. Por essa razão, o conceito vai se
transmudando, de publicidade para transparência, onde se pode com maior
propriedade, insertar uma idéia de dar a conhecer mais do que o conteúdo da ação,
mas cada passo que em relação a ela se adota – pelo menos, cada passo que
compreenda uma parcela de opção, de valoração de alternativas que possa ser
socialmente relevante.
Finalmente, é de se ponderar ainda que a transparência, no sentido de amplo
conhecimento das condições e razões que norteiam a atuação da Administração
Pública, pode se tornar ferramenta importantíssima para a superação do rigorismo
formal em detrimento do interesse público. Explico.
A idéia de procedimento formal imponível à Administração, sem dúvida se põe
como um dos mecanismos de controle – em sentido mais amplo da expressão – na
medida em que assegura que a decisão percorra determinado iter que, se supõe,
88
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garanta sua adequação técnica. É de se ter em mente, porém, que a forma, em matéria
de Administração Pública, nunca pode ser entendida como um fim em si mesma;
devendo ao contrário, ser sempre compreendida como instrumento de garantia de
atendimento a outro interesse, esse sim, substancial. Assim, se a transparência
assegura a intervenção de todos os atores – integrantes ou não da instância
administrativa a quem caberia originalmente funcionar – não existe um imperativo
inafastável no sentido de que deva se recuperar o modelo formal originalmente
proposto. Assim, é possível conferir-se uma certa liberdade em relação às formas préestabelecidas, desde que o objetivo público maior por elas (formas) tutelado seja
igualmente garantido pelas técnicas assecuratórias de transparência que se tenha
utilizado na espécie.
Em linha de conclusão, o que se pode asseverar é que a idéia de transparência,
juntamente com controle social e participação popular tem encontrado mais
recentemente fortes ventos de inovação, devendo ser avaliada sempre com a ótica de
maximizar seu potencial de aplicação, instrumental que é da garantia de observância,
na arte de governar, daquela confiança que o povo deitou em seus representantes.
CAPÍTULO 3
MARCO LEGAL DO CONTROLE SOCIAL NO DIREITO
CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
3.1 – Previsões constitucionais relacionadas à participação popular e controle
social
A atividade de controle não constitui em si, inovação no direito brasileiro.
Adotado o sistema federativo desde as suas primeiras expressões de nossa República,
tem-se consagrado – até como decorrência do princípio do equilíbrio de harmonia
entre os poderes – mecanismos de intersindicalização, quando menos entre as funções
de Governo. Já no plano específico da participação da sociedade, no sentido mais
amplo que essa expressão possa encontrar, o instrumento mais encontradiço em
nossa história vinha se limitando ao voto – e ainda assim, com todas as vicissitudes
pelas quais se sabe, essa técnica veio passando em nossa ainda jovem democracia.
Marco, sem dúvida, de modificação desse cenário, foi a edição da Carta Federal de
1988, que em vários momentos, ainda em seu texto original, aludia a princípios e
traçava institutos que não encontram significado, se não se reconhece à sociedade
uma parcela de atuação. A par dessa técnica, de caráter mais orientador, de fixação de
diretrizes ao Estado por vir, também o constituinte se valeu da referência expressa à
participação social, sendo certo que onde há participação, a fortiori haverá controle
(embora, como se saiba, a recíproca não será necessariamente verdadeira). Última
técnica de que se valeu o constituinte para completar o quadro da participação e
controle pela sociedade, foi o reconhecimento explícito de mecanismos que
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instrumentalizam essa mesma interseção da sociedade nos rumos daquela estrutura
de poder criada para a sua própria organização.
Iniciando o exame do marco legal relacionado à participação social, no campo
principiológico – pela enunciação direta ou implícita do parâmetro – cabe indicar de
início a adoção do modelo de Estado Democrático de Direito (art. 1º, caput) com a
conseqüente enunciação da cidadania como um de seus fundamentos (art. 1º, II). Por
certo, não há como se reconhecer democracia sem a possibilidade real de intervenção
dos cidadãos no processo de definição de seu destino, como sociedade organizada.
No mesmo dispositivo constitucional, todavia, verifica-se o uso da técnica já
da referência (ainda que oblíqua) à possibilidade da participação direta da sociedade
no exercício do poder, nos seguintes termos “...todo poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta
Constituição.” Observa-se no enunciado do Parágrafo Único do art. 1º da Constituição
Federal, já uma evolução em relação aos textos antes vigentes, que desde a Carta de
1946, não obstante reconhecessem o povo como origem do poder, não lhe reconheciam
explicitamente a possibilidade de exercício direto, como o faz a Constituição Cidadã.
Por certo, também no plano dos princípios orientadores da densificação dos
preceitos relacionados ao tema da especial modalidade de participação social
conhecida como controle, é de se conferir destaque à regra contida no art. 37, caput
da Carta Federal, que define os parâmetros básicos de atuação do EstadoAdministração.
Fixada a moldura principiológica geral, pode-se agora identificar um grupo de
normas que se relacionam mais especificamente com o controle social, numa relação
todavia de instrumentalidade. Nessa categoria, poderíamos trazer à lume, no texto
constitucional, no campo dos direitos e garantias individuais, os dispositivos
assecuratórios de direitos2: 1) de associação sem interveniência estatal (art. 5º, XVIII);
2) de acesso às informações (art. 5º, XXXIII) de interesse particular ou de interesse
coletivo ou geral; 3) do devido processo legal; 4) do acesso à justiça; 5) da vedação
à limitação de publicidade dos atos processuais; e 6) de gratuidade dos atos
necessários ao exercício da cidadania. Observe-se que, até por aplicação de um
critério topológico, as regras acima cuidam ainda de premissas a serem observadas
nas relações entre particulares e Estado, todas elas por sua vez relacionadas à estrutura
necessária à participação e controle social. Sem liberdade de associação, sem acesso
à informações, e sem a garantia de devido processo legal – na órbita administrativa e
judicial – não se teria como desenvolver controle, seja por ausência de estrutura
própria a executar a tarefa; seja por falta dos meios necessários a seu bom
desenvolvimento, seja por falta de instância e mecanismos isentos de análise das
questões que por ela, fiscalização, viessem a ser suscitadas. São regras portanto que
2
90
Por certo, o art. 5º da Carta Federal contém diversas outras garantias relevantes ao controle,
como as vias de ação consagradas para a proteção mesmo dos direitos e garantias individuais;
deixo de elencar a essas, todavia, por se cuidar de figuras sobejamente conhecidas, cuja
enunciação certamente teria por resultado, tão-somente cansar ao leitor.
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buscam assegurar possa haver, no Estado Brasileiro, controle social substancial – e
não meramente formal.
Não se esgotam, porém, as previsões constitucionais destinadas a
instrumentalizar o controle social, nas referências contidas no Capítulo dos Direitos
e Deveres Individuais e Coletivos. Ao contrário, em vários segmentos da Carta Federal
encontram-se ainda normas que, reforçando o princípio geral da transparência, cuidam
do dever de informar circunstâncias relevantes à administração do Estado. Destacamse: 1) o dever de disponibilização das contas dos Municípios ao contribuinte para
exame, apreciação e controle (art. 31, § 3º)3; 2) a recomendação de que a lei determinará
medidas para o esclarecimento dos consumidores acerca dos impostos incidentes
sobre mercadorias e serviços – já que onde não há conhecimento, não pode haver
controle (art. 150, § 5º); 3) o dever de divulgação mensal, do montante de tributos
arrecadados, recursos recebidos, e outras informações referentes à receita corrente
dos entes federados (art. 162) que certamente informa dos limites de atuação possível
na área de gastos; 4) o dever de publicação, pelo Poder Executivo, de relatório
resumido da execução orçamentária (art. 165, § 3º).
Observe-se que essas regras determinantes do dever imposto ao Estado de
divulgar informações relacionadas especialmente à gestão orçamentária (afinal, tanto
orientar acerca das formas de criação de receita, quanto publicar relatório de execução
informam sobre o processo de gestão dos recursos do Poder Público) devem se
entendidas não só no seu sentido mais estrito – de tornar públicos os dados pertinentes
– mas também num objetivo maior e mais importante, qual seja, o de construir junto à
sociedade um sentimento de pertinência subjetiva: esses temas não se constituem
exclusividade do Poder Público, e se assim é, à sociedade – por inferência – é de se
dar a conhecer a possibilidade e conveniência de intervir4.
Conhecidos os princípios básicos aplicáveis ao tema, e o grupo de normas
instrumentalizadoras da participação social – seja na sua modalidade controle, seja
no sentido mais amplo da palavra – resta agora destacar regras expressas da Lei
Maior que disciplinam especificamente a matéria. Vejamos: 1) garantia da participação
dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
3
Destaca-se no particular, uma vacilação técnica, por assim dizer, do legislador constituinte. Isso
porque formula-se a recomendação expressa da divulgação dos termos da prestação de contas
aos Municípios – com fixação inclusive de prazo mínimo para que se tenha concretamente por
atendido o dever de publicidade – mas não se repete a formulação com relação a Estados,
Territórios e Distrito Federal; e no que tange à União, a referência é de natureza distinta,
relacionada ao relatório resumido de execução orçamentária Nem por isso, evidentemente,
terá cabida a compreensão de que o mesmo dever não se ponha em relação a esses Entes
Federados, já que o raciocínio principiológico, e a vedação de tratamento diferenciado entre as
unidades da Federação autorizam a conclusão pela aplicabilidade de sistemática simétrica.
4
Observe-se portanto que a sistemática introduzida pela Lei Complementar 101/2000, tão
debatida, nada mais faz do que construir o sistema que a Carta Federal, a rigor, já indicara, em
estreita linha de harmonia com os princípios regedores desse Estado cujo perfil se traçou no
art. 1º do Diploma Básico.
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interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação
(art. 10); 2) explicitação de instrumentos de exercício da soberania popular pelo voto
direto mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, I, II e III); 3)
explicitação do direito à participação da parte do usuário na administração pública
direta e indireta (art. 37, § 3º, com a redação que lhe foi conferida pela Emenda
Constitucional 19/98); 4) possibilidade de denúncia de irregularidades junto ao órgão
de controle externo (art. 74, § 2º); 5) caracterização de que a segurança pública constitui
“...responsabilidade de todos...” (art. 144, caput) aproximando a sociedade da matéria,
que portanto há de ser enfrentado também com sua parcela de crítica e contribuição;
6) reserva de iniciativa à sociedade, junto com os Poderes Públicos, para o
desenvolvimento de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à seguridade
social (art. 194, caput); 7) participação na gestão democrática do ensino público (art.
206, VI); 8) dever de promoção e proteção ao patrimônio cultural brasileiro, em
colaboração com o Poder Público (art. 216, § 1º); 9) dever de defesa e proteção,
juntamente com o Poder Público, de um meio- ambiente ecologicamente equilibrado
(art. 225, caput); e 10) dever de assegurar à criança e ao adolescente o direito à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade,
ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, em ação conjunta
sociedade, família e Estado (art. 227).
Uma particularidade existe com relação a este último grupo de previsões
constitucionais: é que o texto alude a várias formas/graus de intervenção da sociedade.
Assim é que nesse conjunto, temos desde a previsão da participação possível (o
mecanismo existe, está previsto, e será utilizado, chamando-se portanto a sociedade
a interagir, na forma da lei) como se vê na previsão do plebiscito e da iniciativa
popular nas leis; até a garantia de participação, como no caso da participação dos
trabalhadores e empregadores nos órgãos públicos relacionados a seus interesses.
Nestas formulações, não resta dúvida de que o que se oferece à sociedade nada mais
é do que uma prerrogativa – a sociedade se valerá ou não dos mecanismos
disponibilizados pela norma constitucional. Em outras das figuras elencadas no
parágrafo acima, o constituinte assinala à sociedade uma espécie de co-participação,
juntamente com o Estado, na iniciativa de ações relacionadas à tutela de valores
jurídicos especialmente prestigiados pela Carta de Princípios – é o caso da seguridade
social, ensino público e proteção à cultura. Por derradeiro, encontramos no que
pertine aos temas de proteção ao meio-ambiente e à proteção à criança e ao
adolescente, a referência a dever da sociedade. Essa formulação – distinta da adotada
em relação às demais – desafia uma reflexão quanto ao efeito que o legislador
constituinte pretendeu oferecer ao sinalizar especificamente duas áreas, como objeto
de um dever da sociedade.
Estaria, porventura, o legislador pretendendo, no que tange à proteção ao
meio-ambiente e à criança e adolescente, instituir um dever jurídico, no sentido estrito,
imponível à sociedade? Para compreensão da indagação, valiosa a lição de KELSEN
(1995:63-64) na identificação do que se possa ter como dever jurídico:
92
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O conceito de dever,é, em sua origem, um conceito específico da moral
e denota a norma moral em sua relação com o indivíduo a quem certa
conduta é prescrita ou proibida pela norma.
(... omissis...)
O conceito de dever jurídico nada mais é que uma contraparte do
conceito de norma jurídica. Mas a relação aqui é mais complexa, já que a
norma jurídica tem uma estrutura mais complicada que a da norma moral.
(...omissis..).
Um indivíduo está juridicamente obrigado à conduta cujo oposto é a
sanção dirigida contra ele (ou contra indivíduos que tem com ele certa
relação juridicamente determinada). Ele ‘viola’ seu dever (ou obrigação),
ou, o que redunda no mesmo, ele comete um delito quando se comporta de
maneira tal que sua conduta seja a condição de uma sanção; ele cumpre seu
dever (obrigação), ou, o que redunda no mesmo, se abstém de cometer um
delito, quando sua conduta é oposta a este.”
Por certo, não cuidam os dispositivos constitucionais sob exame, de instituição
de dever jurídico, no sentido acima, da sociedade com relação àqueles valores
qualificados. Isso porque inexiste uma previsão de sanção que corresponda à
contraface da violação daquele dever – e nem poderia existir, já que participação e
controle social são figuras que não se constrangem ao exercício, posto que por certo
a intervenção constrangida não produz os resultados pretendidos em normas como
as sob análise. De outro lado, entender tais regras, por exemplo, como normas
constitucionais de eficácia limitada, de princípio programático, segundo a classificação
de SILVA (1998:138), pode reduzi-las a um mesmo plano, juntamente com as demais,
que despirá de significado operante a opção por se aludir, em umas, a um dever de
Estado e sociedade, e nas demais, omitir essa mesma referência. Como harmonizar
portanto o texto?
Considerando que as constituições contemporâneas expressam, como exposto
pela melhor doutrina, um compromisso entre forças políticas e sociais que se interrelacionam no Estado em organização, é preciso entender as regras expressas no
Texto Fundamental, sempre como a tradução dos termos desse compromisso. Nessa
linha de consideração, a referência a um dever no que tange especificamente a meioambiente e à proteção à criança e à adolescência, traz ainda implícito o reconhecimento
de que o Estado, por si só, não seria capaz de conferir à matéria o tratamento necessário
a assegurar sua proteção e preservação, nos termos do compromisso empreendido
por ocasião do exercício do poder constituinte originário. Essa assertiva é
perfeitamente compreensível quando se pensa que em matéria de meio ambiente e
proteção à criança e ao adolescente, para um atendimento inteiramente eficaz, seria
necessário um verdadeiro dom de onipresença e onisciência, que exige portanto
sejam em maior número os agentes responsáveis, ou os titulares do dever de cuidado.
Com tais achegas, é possível afirmar que a referência a dever imponível a
Estado e sociedade confere a tais temas – meio ambiente e proteção à criança e ao
adolescente – uma valoração constitucional maior, uma qualificação adicional não
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explicitada em relação a outros temas em que a sociedade seja posta como cooperadora.
Mas qual a utilidade de uma especial valoração, empreendida por um ou outro
dispositivo da Carta Magna em relação a um determinado tema?
Como se sabe, a técnica da ponderação de valores tem crescido em
importância como mecanismo através do qual se procura, na lição de BARROSO
(2001) no caso concreto, “...estabelecer o peso relativo de cada um dos princípios
contrapostos. Como não existe um critério abstrato que imponha a supremacia
de um sobre o outro, deve-se, à vista do caso concreto, fazer concessões
recíprocas, de modo a produzir um resultado socialmente desejável, sacrificando
o mínimo de cada um dos princípios ou direitos fundamentais em oposição...”.
Sendo assim, e mantida a perspectiva de que a Carta Federal expressa um
compromisso entre as forças representadas no Estado em formação (ou
reformatação, como foi o caso da Constituinte de 1988), é de se entender que a
qualificação constitucional especial em relação a esses temas (meio ambiente e
infância e adolescência), tenha por utilidade explicitar, em havendo conflito
envolvendo um deles, e outros valores juridicamente tutelados, qual deva, por
princípio, aquele prestigiado, no exercício da ponderação como técnica de
superação de tensões constitucionais. Em linha de síntese, esse assinalar de
dever imposto à sociedade nessa seara, significa dizer que dentre as várias tarefas
que lhe tenham sido assinaladas desempenhar, em havendo conflito quanto a
valores constitucionalmente tutelados, a composição se dará em favor dos que
tenham merecido essa especial qualificação. É uma técnica de equilíbrio – nem a
sinalização absoluta, desse valor como predominante sempre e sobre qualquer
outro, nem uma igualação, que permita sua livre inserção na hierarquia dinâmica
que se dá na aplicação dos princípios constitucionais às hipóteses em concreto.
3.2 – REFERÊNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS À PARTICIPAÇÃO POPULAR E AO
CONTROLE SOCIAL
Por certo, valorizados como princípios orientadores do próprio Estado
Brasileiro os temas da participação popular, do controle social e da transparência,
natural sejam eles reiterados e explicitados na legislação infraconstitucional –
embora como se sabe, no rigor da técnica, essa reiteração fosse dispensável, já
que sua simples menção na Carta de Princípios é o suficiente para sua
imponibilidade mesmo em matéria objeto de legislação infraconstitucional.
Por razões, eventualmente, até de política legislativa, fato é que a
normatização mais moderna tem referenciado a esses princípios, na sua expressão
sintética ou em alguns de seus desdobramentos – especialmente a legislação que
por sua vez, cuida igualmente de fixar uma estrutura de trato de determinados
temas, e não da disciplina pontual de um assunto.
Exemplos mais recentes – e que se traz à colação por sua inequívoca
pertinência temática, mas tão-somente a título de exemplo, vez que não se inclui
dentre os objetivos desse trabalho elencar as previsões infraconstitucionais no
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tema – são a Lei 9784 de 29 de janeiro de 1999 (regulamenta o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública Federal), e a Lei Complementar
101 de 5 de maio de 200 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Merece destaque, na disciplina do processo administrativo federal, a
previsão da figura dos interessados, assim entendidos como aqueles que, não
obstante não guardem uma relação de pertinência direta com o tema que se esteja
discutindo, vêem reconhecida legitimidade para intervir. Senão vejamos:
Art. 9º - São legitimados como interessados no processo
administrativo:
I – pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de
direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de
representação;
II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou
interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III – as organizações e associações representativas, no tocante a
direitos e interesses coletivos;
IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto
a direitos ou interesses difusos.
Já no que tange à Lei de Responsabilidade Fiscal, na esteira inclusive de
múltiplas sinalizações constitucionais – como aliás já mencionado no presente
trabalho – a tônica são os mecanismos de participação e controle, seja pela
disponibilização das informações, seja pelos mecanismos formais de intervenção
para o exercício do controle. Merece destaque especial no que tange à Lei
Complementar 101/2000, a explicitação em relação ao tópico específico dos
demonstrativos e projeções por ela exigidos, da necessidade de que sejam
acompanhados da metodologia ou premissas técnicas de cálculo (v.g., art. 4º, §
4º; art. 16, § 2º; art. 17, § 4º, e tantos outros). Afinal, números – em que pese a
compreensão escolar de que sejam exatos – podem ter significados muito variados,
conforme o método escolhido para seu cálculo ou para sua apresentação.
Inequívoco portanto o melhor serviço à transparência, ao se exigir não só sejam
estampados os números, mas também dissecados, para que se possa efetivamente
sobre eles exercer um mínimo de juízo crítico.
Também constitui inovação da chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, a
fixação de uma responsabilidade formal pelo exercício preventivo do controle, no
que tange às estruturas formais constitucionalmente incumbidas do seu exercício.
Tem-se em mente especificamente a figura do ato de alerta (art. 59, § 1º da Lei
Complementar 101/2000), que há de ser expedido na existência ainda do risco, ou
de situações limítrofes, tudo de molde a que a Administração Pública tenha ainda
espaço para se redirecionar, e com isso evitar um desdobramento mais drástico.
Desses parcos exemplos, já se pode verificar que em sede infraconstitucional, tem sido significativa a evolução das previsões relacionadas ao
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controle social e à transparência da Administração Pública. Resta agora emprestarlhes a eficácia almejada.
CAPÍTULO 4
PERSPECTIVAS PARA UMA NOVA DIMENSÃO AO
CONTROLE SOCIAL
4.1 Contextualizando as propostas
É de BANDEIRA DE MELLO (2001:1), a lição de que “Estado democrático é
aquele que se estrutura em instituições armadas de maneira a colimar tais
resultados.” Nesse contexto, sem dúvida, a preocupação cada vez mais intensa, com
o fortalecimento do controle social justamente como instrumento de alinhamento das
instituições existentes no nosso Estado Democrático, com os fins pretendidos pela
sociedade brasileira, quando assumiu a organização de que ela hoje se reveste. Em se
cogitando, todavia, de perspectivas do controle social, é de se buscar algo mais do
que a narrativa ordinária acerca dos mecanismos classicamente postos à disposição
da população, buscando-se quais sejam as inovações que se possa, nessa virada de
século, prognosticar para o tema.
Por certo, a proposta de novas perspectivas para essa atividade de cooperação
com a gestão estatal pode entrar em rota de colisão com conceitos originários de um
doutrina clássica, ainda hoje repetidos em manuais, inabaláveis como os dogmas
religiosos. Todavia, essa não pode mais ser a posição do estudioso do Direito
Administrativo, em tempos em que o papel do Estado, da sociedade e – porque não
dizer – do Direito em si, vem sendo permanentemente discutidos, na incansável
busca de seu aprimoramento. Assim, a desconstrução desses mesmos dogmas, e a
proposta de outras abordagens ao tema da discricionariedade, dos limites do controle
social, da busca da legalidade da atuação do Estado, é esforço que se faz com o
objetivo único de que, quando menos, se fomentem as discussões, até que – como
na tônica hoje vigente – se alcance um consenso.
Sob essa perspectiva é que se revisitará neste trabalho, concepções antigas
relacionadas aos limites à intervenção via controle social no exercício de atividade
discricionária; e ainda a questão do potencial de intervenção também da fiscalização
empreendida pela sociedade, nas decisões empreendidas pela Administração Pública
relacionadas à sua atuação sancionadora. Avalia-se ainda, nesse último tema, a
possibilidade do exercício do controle social com vistas ao resgate do princípio da
isonomia, ainda que com isso se agrave a situação individual de alguém que não fôra
objeto da sanção administrativa. Discute-se legitimação para o controle social, e limites
postos à ação do cidadão que busca tão-somente a tutela do interesse privado seu.
A par de uma fundamentação teórica para as formulações que se apresenta,
busca-se uma enunciação ainda de como possa vir a ser a aplicação em concreto
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dessas propostas – tudo como provocação à reflexão libertária, que potencialize os
efeitos dos institutos em discussão. São formulações ainda em fase de maturação –
mas até mesmo por isso se põe como oportunas, já que a realidade social também é
dinâmica, estando a exigir dos institutos que a ela se aplicam, o mesmo ritmo de evolução.
A principal inspiração dessas considerações, é resgatar uma perspectiva, que
como se verá, não tem nada de nova – mas por certo, muito tem de atual. O que se
busca é uma construção em que, para os fins específicos de controle, possam Estado
e sociedade se verem como colaboradores na busca de um equilíbrio, e favor do
interesse público. Isso porque – e a lição é de Aristóteles, citado por MARINOFF
(2001:248), pelo que se disse não é nova:
O eqüitativo é justo e, ao mesmo tempo, melhor que o justo em um
sentido. Não é melhor do que o justo em geral, mas melhor do que o erro
decorrente da generalidade da lei. E essa é a verdadeira natureza da
eqüidade, uma retificação da lei onde a lei falha por causa de sua
universalidade.
4.2 – Controle Social e o Princípio da Eficiência da Administração Pública
4.2.1 – Inserção constitucional da Eficiência como princípio imponível à
Administração Pública
O tema da exigibilidade da eficiência na atuação da Administração Pública,
embora tenha merecido acalorados elogios por ocasião da promulgação da Emenda
Constitucional nº 19/98, em verdade, não se pode sustentar tenha sido introduzido
no mundo jurídico com aquele exercício de Poder Constituinte Reformador. Em verdade,
a Carta de 1988 em seu texto original já continha várias referências a esse parâmetro
de atuação, ainda que não o tivesse formalmente incluído no elenco de princípios
regedores da Administração Pública. Vejamos:
Art. 70 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta
e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder. (grifo não contido no original)
Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;(grifo não contido no original)
Por certo, se o controle externo há de considerar os parâmetros de
economicidade, eficácia e eficiência da atuação da Pública Administração, é porque
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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essas características são inequivocamente imponíveis – é o que deflui de uma
interpretação contextual das normas em causa. Na mesma linha – com referências
pontuais, mas que por certo hão de ser tidas como aplicáveis à Administração Pública
como um todo – encontra-se ainda os arts. 71, VII e 144 § 7º, também da Carta de
Princípios.
Independentemente das referências constitucionais ao tema, anteriores à
promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98, fato é que constituiria verdadeiro
anacronismo supor pudesse a Administração Pública – na essência, elemento de
tutela do interesse público – na execução das tarefas que, por definição, são de
interesse geral, afastar-se do parâmetro da eficiência, perfilhando um dever tãosomente de realização formal, sem maiores preocupações no que tange aos resultados
materiais de sua conduta. É esse o ponto de vista defendido por MODESTO (2001:6):
...o princípio da eficiência, além disso, pode ser percebido também
como uma exigência inerente a toda atividade pública. Se entendermos a
atividade de gestão pública como atividade necessariamente racional e
instrumental, voltada a servir ao público, na justa proporção das
necessidades coletivas, temos de admitir como inadmissível juridicamente o
comportamento administrativo negligente, contra-produtivo, ineficiente.
De toda forma, fato é que com a enunciação expressa do princípio no caput do
art. 37 da Carta Federal, não pode subsistir qualquer dúvida no que tange à
exigibilidade de que o Estado, em seu atuar – em qualquer das várias esferas em que
ele possa vir a agir em atenção ao interesse público que tutela no exercício da função
administrativa – seja eficiente. Vale também assinalar que – se é verdade que in
claris, cessat interpretatio – a introdução de outras referências, pela mesma Reforma
Administrativa, ao dever de eficiência, seja ao Estado em abstrato, seja a seus agentes
públicos (cominando, quanto a esses últimos, até a possibilidade de perda da
estabilidade por inobservância desse parâmetro de atuação), por certo veio conferir
ao princípio o status que lhe era devido, afastando discussões ociosas com relação
a supostos limites de sua incidência.
4.2.2 – Conteúdo do princípio constitucional da eficiência imponível à
Administração Pública
Segunda etapa para boa compreensão do problema, por certo, será a definição
do que se possa ter por atuação estatal eficiente, até para a identificação de qual
possa ser o âmbito de exercício do controle social no que tange a esta específica
variável. E nesse particular, valioso é o recurso – novamente – à lição de MODESTO
(2001:6), que bem sistematiza quais sejam os aspectos a comporem o conceito do
princípio da eficiência:
...pode-se definir o princípio da eficiência como a exigência jurídica,
imposta aos exercentes de função administrativa, ou simplesmente aos que
manipulam recursos públicos vinculados de subvenção ou fomento, de atuação
idônea, econômica e satisfatória na realização de finalidades públicas
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assinaladas por lei, ato ou contrato de direito público. (grifos não contidos no
original)
Dos três elementos trazidos à colação pela definição acima transcrita, merece
destaque – porque definidor da compreensão quanto aos demais – o da idoneidade
da atuação. É de se exigir em relação à Administração Pública que ela adote conduta
idônea, no sentido de linha de ação suficiente à geração do efeito desejado. Isso
significa dizer que há de haver uma relação intrínseca entre a necessidade em concreto
da Administração e a conduta eleita como eficaz à geração do benefício desejado, que
nem sempre levará à opção pela solução mais cara, ou pela que contemple o máximo
de qualidade, ou o ápice da tecnologia. Isso porque o Estado há de empreender a uma
avaliação – sem dúvida – de custo X benefício, sem o que, não se teria como
concretamente atender aos demais requisitos indicados para a caracterização de sua
conduta como eficaz. Assim é que numa contratação, por exemplo, incumbe à
Administração identificar as características daquele serviço que se pretende seja
prestado, para à luz dessas específicas características, buscar a solução mais
econômica, e com qualidade compatível.
Assim é que numa contratação,por exemplo, incumbe à Administração
identificar as características daquele serviço que pretende seja prestado, para que à
luz dessas particularidades, se possa identificar ainda qual seja a atuação mais
econômica, e revestida da desejável qualidade. Com isso se está tão-somente
destacando que nem sempre a opção da Administração há de recair sobre a alternativa
máxima de eficiência, já que por vezes, a necessidade e o interesse público não
exigem esse máximo. E é essa compreensão dos limites postos ao conhecimento do
que seja atuação idônea é que estabelecerá o foco, por assim dizer, para a análise das
demais variáveis.
Os exemplos concretos, para ilustrar essa assertiva são fáceis. Assim é que
numa aquisição ou locação de veículos destinados ao atendimento ao expediente
administrativo normal, por certo se terá disponível no mercado, desde viaturas mais
simples, até outras mais luxuosas, ou revestidas de características especiais –
blindados, com tração nas 4 rodas, com computador e GPS, e outras tantas que a
tecnologia da área já oferece. O limite à identificação daquilo que possa ser buscado
em mercado pela Administração Pública decorrerá desse traço da idoneidade – o que
é necessário para o atendimento ao expediente ordinário da Administração? E salvo
situações absolutamente excepcionais, nenhuma dessas inovações tecnológicas se
mostrará necessária, ao menos para o atendimento às necessidades ordinárias dos
grandes centros urbanos. É a necessidade da unidade administrativa que indicará,
portanto, qual seja a alternativa idônea – no sentido de suficiente – ao atendimento
do interesse do Estado; e obedecido esse parâmetro é que se verificarão os demais
aspectos. Observe-se que essa assertiva pode igualmente se aplicar no outro sentido:
quando se cuida, por hipótese, de seleção de profissionais para o exercício do cargo
de professor, numa suposta universidade pública, para atuação num mestrado ou
doutorado, evidentemente a atuação idônea exigirá qualificação distinta daquela que
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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se põe para a seleção de profissionais a atenderem à rede pública básica; e por certo,
a diferença de qualificação se reflete em diferença de custo da iniciativa...
Essa compreensão há de se transferir igualmente para a delimitação do exercício
do controle social, no sentido de que descabida será a argumentação de que
determinada iniciativa não contemple a alternativa melhor – sob o prisma técnico – se
as razões de interesse público relacionadas à espécie não exijam seja utilizada a
alternativa técnica excelente. Vale sempre lembrar que a identificação de qual seja a
alternativa mais adequada pressupõe sempre uma mensuração comparativa – dentre
as várias hipóteses disponíveis, considerado ainda especificamente aquilo que se
quer. Esse juízo de relatividade é ínsito ao conceito, e haverá de ser sempre formulado.
A adequada análise em relação às peculiaridades do caso concreto, do atendimento
às características da atuação eficiente, é o principal balizador a se ter em conta quando
do exercício do controle social, ou quando da resposta, pela Administração, à
provocação dele decorrente.
4.2.3 – Princípio da eficiência, controle social e objeto do seu exercício: o tema
prévio da sindicabilidade do juízo discricionário e sua relação com o equilíbrio e
harmonia entre poderes
À vista das premissas acima estabelecidas, tem-se que o exercício, do controle
da eficiência da atuação da Administração Pública, será tanto mais útil quanto mais
deslocado para o início do processo decisório ele for. Isso porque, se a opção de
execução de uma determinada tarefa do Poder Público já se revela, de início, por
ocasião do seu planejamento, como a tecnicamente inadequada; ou ao menos, a
opção equivocada diante das alternativas que se põe, melhor será que a “correção de
rumo” se dê de início, evitando o desperdício de atividade tendente à realização
daquilo que, já se sabe, não atenderá de maneira otimizada – eficiente, portanto – ao
interesse público. Assim, o controle – interno, externo ou social – será tão mais
eficazmente exercido quanto mais próximo estiver do início da fase de planejamento
da conduta, da opção estratégica a ser empreendida pela Administração.
Admitida essa premissa, todavia, podemos ter duas alternativas: ou o Poder
Público se vê diante de atuação plenamente vinculada – em que ele não terá, a rigor,
margem de escolha dentre várias alternativas possíveis (a lei já terá exercido a escolha,
ao vincular a atuação aos parâmetros nela estabelecidos) – ou a Administração está
diante de hipótese em que se lhe reconhece uma certa margem de discricionariedade
para, consideradas as possibilidades existentes, formular a sua opção. Na primeira
das hipóteses, não resta a rigor, muito espaço à fiscalização: se a lei optou, vinculando
a conduta do administrador, temos também nesse fenômeno, controle social; mas
materializado diretamente, pela enunciação da regra de conduta inafastável à
Administração. Afinal, terá sido a sociedade, o povo por seus representantes, quem
terá determinado ao Estado qual o caminho a ser trilhado, não cabendo a intervenção
de controle por ocasião do planejamento, senão no sentido de verificação do rigoroso
atendimento à opção vinculativa da norma jurídica... Em entendendo a sociedade que
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
a vinculação empreendida pela norma, no exercício da função legislativa, seja
inadequada; a reação que caberá apresentar será, não de tentativa de controle da
Administração, mas sim de modificação da norma, que enquanto vigente, condiciona
o comportamento do Poder Público, salvo, evidente, vício de origem.
A dificuldade pode surgir quanto se cuida da segunda alternativa: o Estado se
vê diante de margem de opção para a eleição de qual a conduta que vá adotar para
perseguir numa situação concreta, o interesse público. E o obstáculo pode aí surgir
por conta do dogma, ainda hoje dotado de muita força, da insindicabilidade dos atos
discricionários da Administração – parâmetro esse que, já se adianta, não se harmoniza
como originalmente posto, com o estágio atual de desenvolvimento do Direito
Administrativo. O exercício de poder discricionário insuscetível de controle – até
mesmo do Judiciário – mais se identifica com o estágio em que se reconhecia à
Administração Pública uma imperatividade, um monopólio da tutela do interesse
público que hoje não mais subsiste. O interesse público, antes de ser da
Administração, é da sociedade, que não pode ser conceitualmente excluída do
processo de tutela desse mesmo valor. É de se reconhecer portanto – com o
indispensável equilíbrio, todavia, com os demais valores constitucionalmente
tutelados, de equilíbrio e harmonia entre os Poderes, e ainda outros – que o exercício
de opção discricionária da Administração Pública não pode ser uma espécie de decisão
imperial, à qual a sociedade se curve, em grata reverência.
Observe-se que a proposta é de caminhada sob terreno ainda hoje cediço:
exercício de poder discricionário, no espaço que lhe seja reservado pela lei, é
prerrogativa ainda do Estado, inequivocamente. Todavia, esse exercício há de estar
subordinado – como de resto, toda a atuação da Administração Pública – aos princípios
constitucionais que lhe são aplicáveis, circunstância que por si só já exclui como
alternativa, aquela opção que se revela não seja a mais eficiente. Assim, quando se
fala na possibilidade do exercício do controle social sobre esse exercício de
discricionariedade, está-se sustentando não a substituição do Poder Público pelo
administrado; mas sim que esse último possa demonstrar – por exemplo – a
incompatibilidade entre a opção empreendida e o parâmetro da eficiência. Se existem
elementos técnicos a demonstrar a inadequação entre a solução cogitada pela Pública
Administração e a finalidade pretendida, estaríamos no terreno da contaminação da
conduta do Estado por um conflito verificado entre o resultado de seu juízo
discricionário e o princípio da eficiência.
A verdade é que, quando se empreende a uma análise principiológica de quais
possam – ou devam ser – os limites relacionados ao tema discricionariedade, a
conclusão a que se chega é de que essa figura mesma está a merecer nova modelagem,
que não mais faça coincidir discricionariedade e mérito, mas reconheça que cada qual
desses elementos traduz competências distintas. Essa é a visão de MORAES (1999:37):
A principialização do Direito, antes de abolir a categoria da
discricionariedade administrativa, de erradicar a margem de liberdade de
decisão como nota que caracteriza ou de identifica-la à esfera do mérito do
ato administrativo, modificou as conexões entre discricionariedade, lei e
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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Direito; forneceu novos parâmetros jurídicos – não legais, e que antes eram
políticos, de exercício dessa liberdade, e destacou o mérito como o ‘núcleo
político’ da discricionariedade insuscetível de revisão jurisdicional. Deste
modo, proporcionou o controle jurisdicional de aspectos discricionários
dos atos administrativos, distintos do mérito, além de guarnecer a
Administração Pública de critérios norteadores de ação, os quais
consubstanciam parâmetros orientadores do exercício daquela liberdade
de decisão e delimitadores de dose variável dessa liberdade, maior ou menor,
em cada caso vertente.
Pois bem. Reconhecer essa idéia acima proposta – de que exista uma margem
de controle social sobre o exercício de competência discricionária da Administração
Pública na opção estratégica de atendimento ao interesse público – exige harmonização
com os demais princípios constitucionais, como já se disse, dentre os quais, relevantes
ao tema e igualmente já trazidos a cenário, os de equilíbrio e harmonia entre os
poderes, e eficiência da Administração Pública.
Fala-se aqui em equilíbrio e harmonia entre os poderes como valor a ser
considerado – não obstante o foco principal do trabalho seja o controle social –
porque parece claro que aquilo que possa ser objeto de fiscalização pela sociedade,
naturalmente há de ser aberto igualmente ao exercício do controle interno e externo.
Se assim é, a sindicalização dos atos da Administração Pública pode conduzir à
intervenção, por exemplo, dos Tribunais de Contas – auxiliares do Poder Legislativo
– e também do Poder Judiciário, sede onde encontrarão solução final eventuais
conflitos de interesse que não alcancem solução de composição entre as partes
envolvidas. Assim, uma perspectiva mais ampliada da fiscalização dos atos da
administração por parte da sociedade há de, necessariamente reconhecer aos demais
poderes – que também encontram na sociedade e na defesa de seus interesses, sua
razão de ser – o mesmo espectro de atuação; por isso a introdução no debate do
tema, do princípio dos freios e contrapesos.
Como empreender, na hipótese a indicada ponderação de valores? Afinal, a
razão de ser da Administração Pública é, por óbvio, o desenvolvimento da chamada
função administrativa, no que se compreende a formulação dos juízos discricionários
a ela relacionados, quando a lei esse tipo de opção assinale. Interpor o controle
social nesse exercício de discricionariedade não implicaria desnaturação da função
administrativa, e em perigosa intervenção entre poderes? Esse é o desafio a se
enfrentar.
Antes do prosseguimento na análise do tema, é preciso destacar que esse
dogma da separação – e por via de conseqüência, do equilíbrio e harmonia entre os
poderes – também há de ser visto no contexto de sua utilidade para o atendimento ao
interesse público último, que é o regrar e harmonizar o convívio social. Assim, por
uma questão de especialização, de segregação de funções, enfim, por vários critérios
técnicos da maior pertinência e relevância, adotou-se esse modelo – que é
mundialmente consagrado – de separação e equilíbrio entre os poderes, não se
reconhecendo primazia a nenhum deles. Essa última característica é que é a pedra de
102
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
toque, que parece socorra a solução da questão. O parâmetro do equilíbrio e harmonia
existe justamente para que não se reconheça a nenhum dos três uma posição de
maior relevância, ou de favorecimento na existência do conflito. Assim, não se pode
usar do argumento do equilíbrio e harmonia entre os poderes para fins de impedir a
sindicalização de um pelo outro, vez que essa linha de raciocínio levada ao extremo
atenta contra a própria razão de ser da regra da separação harmônica, equilibrada.
Explica-se.
Se um Poder não pode assumir posição de destaque em relação aos demais,
sendo de reconhecer a cada qual a sua atividade em perfeita harmonia, não é de se
admitir que uma determinada função – desempenhada predominantemente por um
dos Poderes – seja insuscetível, por definição, de sindicalização, porque essa
insindicabilidade implicaria reconhecer a esse Poder, insuscetível que seria de controle,
uma posição de proeminência com relação aos demais. O que não se pode admitir é
uma superposição de funções; um poder, ao argumento de fiscalização do outro,
desempenhando funções que não lhe sejam próprias. No mais, a sindicabilidade
reforça – parece – justamente a idéia de equilíbrio.
4.2.4 – Princípio da eficiência, controle social e objeto do seu exercício:
compreensão do significado da atuação discricionária, e seus reflexos na
viabilização do exercício do controle social
Para a adequada análise da possibilidade do controle social no processo de
formação da opção da Administração Pública quando existente uma margem
discricionária, é de se recordar qual o objetivo da existência em si desse espaço
decisório para o administrador. E no tema, indispensável a lição de BANDEIRA DE
MELLO (1992:32):
...quando a norma jurídica vinculadamente estabelece um único
comportamento perante situação definida em termos objetivos, ninguém
duvida que ela quer um comportamento ótimo, e que lhe foi considerado
possível pré-definir a conduta dessarte qualificada como ideal para atender
ao interesse que se propôs tutelar; por isso o fez em termos de vinculação
total. Mas caberia perguntar: quando a lei regula uma dada situação em
termos dos quais resulta discricionariedade, terá ela aberto mão do propósito
e da imposição de que seja adotado o comportamento plenamente adequado
à satisfação de sua finalidade?
Muito pelo contrário. A discrição, como se espera a breve trecho
comprovar, é a mais completa prova de que a lei sempre impõe o
comportamento ótimo. Procurar-se-á demonstrar que quando a lei regula
discricionariamente uma dada situação, ela o faz deste modo exatamente
porque não aceita do administrador outra conduta que não seja aquela
capaz de satisfazer excelentemente a finalidade legal.
Em primeiro lugar, isso é postulado por uma idéia simplicíssima.
Deveras, não teria sentido que a lei, podendo fixar uma solução por ela
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reputada ótima para atender o interesse público, e uma solução apenas
sofrível ou relativamente ruim, fosse indiferente perante essas alternativas.
É de presumir que, não sendo a lei um ato meramente aleatório, só pode
pretender, tanto nos casos de vinculação, quanto nos casos de discrição,
que a conduta do administrador atenda excelentemente, à perfeição, a
finalidade que a animou. Em outras palavras, a lei só quer aquele específico
ato que venha a calhar à fiveleta para o atendimento do interesse público.
Tanto faz que se trate de vinculação, quanto de discrição. O comando da
norma sempre propõe isto. Se o comando da norma sempre propõe isto e se
uma norma é uma imposição, o administrador está, então, nos casos de
discricionariedade, perante o dever jurídico de praticar, não qualquer ato
dentre os comportados pela regra, mas única e exclusivamente aquele que
atenda com absoluta perfeição à finalidade da lei. (grifos do autor)
Discricionariedade, portanto, quando oferecida ao administrador público, nada
mais é do que a chance de buscar, dadas as circunstâncias do caso concreto – que o
legislador, prudentemente, não tentou, em um exercício de prospecção, prever e
disciplinar – dentre as alternativas de comportamento e solução, qual a que melhor
vá atender ao interesse público sinalizado pela norma. Se há uma única solução que
atenda (ou atenda melhor) à finalidade consagrada pela norma jurídica, há de existir
um critério de opção, de busca dessa solução otimizada – da solução eficiente, como
determina a regra constitucional.
Esse critério de escolha de qual seja – consideradas as circunstâncias de fato
relacionadas à hipótese – a melhor alternativa posta à Administração, pode se firmar
a partir de dois elementos distintos: o elemento técnico e o político. Sim, porque há
situações que exigem uma opção relacionada especificamente a avaliações de ordem
técnica; já outros podem até compreender um vezo técnico como elemento de
informação, mas tem o cerne da decisão relacionado a um juízo político. Um exemplo
sempre auxilia à compreensão.
Suponhamos uma determinada entidade administrativa que ainda se valha
exclusivamente de registros e documentos físicos; e que essa mesma unidade opte
por dar início a seu processo de entrada na era da informática, cogitando, por uma
sugestão infeliz, de desenvolver seus sistemas corporativos (de administração de
pessoal, de controle contábil, e outros) em uma linguagem de programação totalmente
ultrapassada – COBOL, por exemplo. Ora, essa é uma opção que há de se dar, se
pautar por critérios eminentemente técnicos, que repudiam, decerto, o início de um
processo de informatização a partir de uma linguagem de desenvolvimento de sistemas
que já não se usa. Os critérios orientadores da decisão – disponibilidades de
profissionais desenvolvedores no mercado, compatibilidade da linguagem para
agregar funcionalidades disponíveis via Web, intercomunicabilidade com outros
sistemas etc., etc. – são todos de ordem eminentemente técnica, sem qualquer colorido
político oponível em favor da solução, que pudesse fazer pender a balança do interesse
público pela opção COBOL. A decisão administrativa na hipótese, fica subordinada
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por uma espécie de zona de certeza negativa, ditada por critério técnico – outras
soluções técnicas seriam até possíveis, mas esta, não!
Vejamos agora um outro exemplo: uma entidade pública que ofereça serviços
de apoio à população pré-escolar, mediante a manutenção de creches, precisa deliberar
com relação a qual deva ser a melhor subordinação técnica dessas unidades: se à
Pasta da Educação ou à Pasta da Assistência Social. Esta opção – a par de seu vezo
evidentemente organizacional – reveste-se de cunho político, sem um parâmetro
técnico absoluto aplicável, que determine quer uma zona de certeza positiva, quer
uma zona de certeza negativa em relação a qual deva ser a alternativa eleita pela
Administração Pública.
Podemos construir um terceiro exemplo, que sem a característica de uma decisão
relacionada à estrutura organizacional, também contenha na essência, um juízo
discricionário político a ser exercido. Suponhamos uma entidade pública que mantenha
um programa de ressocialização de população de rua, pela via da internação em
unidades especializadas. Insatisfeita com os resultados apresentados por esse tipo
de programa, cogita de desenvolver o atendimento a esse segmento por outra fórmula,
um sistema de auxílio pecuniário e médico, por exemplo, sem internação. Por certo, o
tema tem aspectos técnicos que informarão a decisão da Administração: vantagens e
desvantagens do sistema de internação; custo do sistema de internação; vantagens
e desvantagens do sistema de pagamento em pecúnia à população desse tipo etc.,
etc., etc.. Todos esses parâmetros e informação de ordem técnica hão de ser
considerados, sem dúvida; todavia, a decisão pela realização do programa “a” ou
invés do programa “b”, nessa hipótese, é de cunho político.
Pois bem. Em se cuidando de uma hipótese em que a lei preveja o exercício de
juízo discricionário segundo critérios de ordem técnica, não se vislumbra óbice maior
ao conhecimento e sindicabilidade, pela sociedade, dessas razões determinantes da
opção da Administração Pública. Sim, porque se o exercício da concentração, dentro
dos limites da margem discricionária que lhe foi assinalada pela lei, há de se dar no
sentido da melhor solução (no caso, solução técnica); é inteiramente razoável que a
sociedade possa, dado a conhecer os parâmetros orientadores da decisão, avaliar se
o juízo discricionário foi exercido segundo essa determinação principiológica, de que
também ali, se tenha buscado a melhor alternativa – e não qualquer alternativa que ao
agente público ou político pareça conveniente.
A aferição portanto dos parâmetros técnicos que tenham determinado uma
decisão sujeita igualmente à hoje denominada discricionariedade técnica, é passível
de inclusão do âmbito das atividades da Administração Pública objeto de possível
controle social, até porque essa compreendem opções relacionadas, muitas vezes,
àquilo que MOREIRA NETO (2000:128) denomina interesse público que ultrapassa os
limites do público estatal.
Retornando a um tema já exposto no subitem 4.2.1, nessas hipóteses de
deliberação subordinada a determinantes técnicas, o controle social sob o prisma do
princípio constitucional da eficiência – que é justamente do que se cogita nesta
etapa do presente trabalho – há de se verificar exatamente em relação aos parâmetros
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determinantes da escolha da solução idônea. Cabe à Administração declinar suas
razões para o exercício da opção por aquela alternativa de conduta (ao invés de
outra) sendo permitido aos agentes de controle aferirem – sempre sob o prisma da
técnica – se essas razões são suficientes e compatíveis com a escolha a se materializar,
ou já materializada pela Entidade Pública.
Vale aqui, ainda, uma outra observação: vêm-se afirmando que o controle
social pode ser exercido, ainda que na formulação de juízos discricionários, em relação
aos critérios determinantes, e à operação propriamente dita de escolha da opção
idônea – e com isso, harmônica com a eficiência. Impõe-se todavia destacar que, em
havendo mais de uma opção, igualmente idôneas do ponto de vista técnico, e
equivalentes no que tange aos demais aspectos (economicidade e qualidade) tem-se
por esgotadas as possibilidades da fiscalização, não cabendo a intervenção para
optar por “a” ou “b”. Isso porque o controle social, como também já discorrido,
guarda sempre uma relação de instrumentalidade ao atendimento do interesse público;
ora, se o interesse público estará igualmente atendido – e eficientemente atendido –
por qualquer das várias hipóteses, não há justificativa para a intervenção, salvo, o
uso pela Administração, de meio não contemplado por lei para o exercício da escolha
entre as várias opções igualmente eficazes. Mais uma vez, o exemplo, para facilitar o
raciocínio.
Suponhamos uma contratação de profissional para a realização de um
determinado serviço em favor da Administração Pública. Apresentam-se – ou cogita
o Estado – de várias alternativas equivalentes, do ponto de vista da eficiência, e
cuida-se de hipótese que autorize a inexigibilidade da licitação. Nada portanto a
controlar, uma vez constatada a equivalência sob o prisma da eficiência. Se todavia,
essa equivalência se põe, mas inexiste regra que autoriza na hipótese a escolha
diretamente, pode vir a ter lugar a fiscalização, agora não sob o prisma da eficiência,
mas à conta do problema da legalidade.
A título de observação final, vale ainda destacar, em aval da tese que se
desenvolve, que a importância da regulação daquilo que seja de interesse público –
ainda que não encartado formalmente no aparato estatal – é hoje já inequívoca, tendo
dado ensejo inclusive ao surgimento de novo ramo do Direito, próximo ao do Direito
Administrativo, a saber, o Direito Regulatório. Ora, se o tema da regulação – ou seja,
da definição de quais os critérios técnicos aplicáveis ao desenvolvimento da atividade
“a” ou “b” – tem tamanha relevância, mesmo nas áreas em que, por força do modelo
de cooperação, se conta com o auxílio também da iniciativa privada, ou até em que
sejam os agentes da iniciativa privada os únicos desenvolvedores da atividade; a
fortiori será importante no que tange à atuação diretamente por parte da
Administração Pública, tutelando interesses de mesma natureza. E se a regulação é
importante, se o conhecimento dos critérios técnicos determinantes da decisão é
relevante; com maior razão será de se admitir o controle social sobre o tema, até para
que – também em uma manifestação da técnica de administração por coordenação –
possam os experts não vinculados à Administração Pública intervirem com suas
contribuições próprias.
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A verdade é que o conceito mesmo de discricionariedade, como se verificou
das considerações acima, vem também evoluindo, no sentido de uma harmonização
sempre crescente entre as opções que se reconhece indispensáveis àquele que exerce
a função administrativa, e a participação daqueles que são objeto dela, na linha do
fortalecimento da técnica da gestão por cooperação. Esse era já o sentimento de
MEDAUAR (1992:186-187) ao discorrer sobre a trilha de evolução do Direito
Administrativo:
A realidade atual retrata a existência de inúmeros centros públicos
titulares de poderes e a ampliação de direitos dos indivíduos, o que, em
síntese, leva à heterogeneidade dos interesses e à pressão de indivíduos e
grupos sobre a Administração para atendimento de suas reivindicações.
Também se registra progressiva tecnicização no tratamento dos assuntos a
carga da Administração; e a adoção de práticas consensuais, conciliatórias,
e não somente decisões unilaterais imperativas. O conjunto desses fatores
acarreta a mudança da natureza pura da discricionariedade. Prega-se então
a necessidade de nova disciplina para que se torne objetiva, imparcial,
controlável.
Inteiramente diferentes hão de ser as conclusões quando se passa a cogitar
de decisão discricionária da Administração, adotada em função de juízo político.
Nessas hipóteses, efetivamente, a pretensão à sindicalização implicaria uma inaceitável
intervenção na esfera de competência – e responsabilidade – do Poder Público, que
há de ser auxiliado pela sociedade, e não substituído por ela. Para essas hipóteses de
opção discricionária fruto de juízo político, o que se pode observar é, não o controle
social como vem sendo até o momento defendido – paralelo mesmo ao processo
decisório – mas aquele na sua forma mais direta, a saber, o voto. Sim, porque se os
juízos políticos foram inadequados, ou dessintonizados com os desejos da população,
o que se verifica é que a representação não se vem dando como determinam os
modelos da ciência política, e a solução há de ser a descontinuidade...
4.2.5 – Princípio da eficiência, controle social e métodos de seu exercício
Vistos os limites em que se pode admitir o controle social nas decisões de
parte da Administração Pública, de molde a aferir a adequada observância do princípio
da eficiência, é de se cogitar de quais as formas pelas quais ele possa se verificar
concretamente, já que uma das maiores dificuldades hoje, no que tange à materialização
da sociedade participativa de que falam os teóricos, é a identificação de meios pelos
quais se possa efetivamente ter o envolvimento da sociedade nesse desenvolvimento
dos misteres que são próprios do Estado.
Primeira observação que necessariamente é de se fazer, é a de que
evidentemente, papel fundamental terá na viabilização do exercício desse controle
social no que tange aos aspectos técnicos envolvidos, mesmo nas decisões
discricionárias, o princípio da transparência, como garantia da acessibilidade aos
particulares, das razões de decidir ou da metodologia de trabalho prevista para orientar
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o processo decisório por parte da Administração Pública. E quando se alude aqui ao
ideal de transparência, refiro-me à verdadeira extensão da palavra, qual seja, o tornar
público todos os elementos de informação que sejam relevantes ao tema, em veículo
hábil a garantir a publicidade, e com sua reiteração pelo número de vezes necessário
a tornar induvidoso que o público teve substancialmente a chance de ter acesso à
informação. A prática antes incensada por vetustos profissionais da Administração
Pública, que se jactavam mesmo de sua capacidade de redigir expedientes a serem
submetidos à publicação, que supostamente atendessem – do ponto de vista formal
– à exigência de publicidade, sem todavia descerrar o verdadeiro conteúdo daquela
decisão, não mais se coaduna com a sociedade participativa, nem tampouco com a
gestão pública por colaboração.
Firmada essa premissa, pode-se retomar a indagação original: de que forma
poderá se verificar o exercício do controle social, com relação ao processo de tomada
de decisão empreendido pela Administração Pública?
Dois parece sejam os gêneros de instrumentos que se possa destacar para a
implementação do controle social: aqueles de divulgação das informações, em que a
Administração Pública tem uma postura ativa, transmitindo os dados e parâmetros
técnicos pertinentes; e aqueles de interação com a sociedade, em que ao contrário, a
posição da Administração é passiva, recebendo as demandas, seja de esclarecimentos
quanto à matéria técnica ou de fato, seja de avaliação de questões suscitadas pelos
controladores – sugestões de modificação no processo decisório, nos parâmetros
aplicados, ou mesmo do conteúdo do que já se tenha assentado. Importante destacar,
com relação a esses dois gêneros de instrumentos destinados ao controle social, que
eles demarcam – como uma espécie de benefício indireto – o nível de responsabilidade
de cada ator: a Administração tem a sua parcela de ação sponte propria, em homenagem
ao que lhe determina a Carta de Princípios; e a sociedade controladora, tem o ônus de
definir quais sejam os elementos de que ela precise para o exercício de sua parcela de
contribuição, a par do encargo também de declinar formalmente – como se exigiu
antes, da Administração – qual o teor de sua sugestão. Observe-se que tudo isso se
harmoniza com a técnica da cooperação, que pressupõe intercâmbio entre os
colaboradores, socializando a responsabilidade, partilhando ônus e bônus.
Por intermédio destes instrumentos – de divulgação de informações, e de
interação com a sociedade – poderá o controle se verificar, como antes já suscitado,
desde o início da fase de planejamento da ação pública, dando ensejo à máxima
otimização dos esforços que se venham a desenvolver.
Por certo, o exercício dessa atividade há de ser a maior escola, seja para a
sociedade como controladora, seja para a administração como gerenciadora dessas
novas demandas. Afinal no desempenho do controle social, pode-se verificar
encaminhamentos de cunho político – o que transcenderia o objetivo que se pretende
tutelar com o reconhecimento da existência, em nossa estrutura constitucional, de
mecanismos voltados à aferição, pela sociedade, da adequação do procedimento
adotado por parte dos Poderes, que nada mais fazem que servi-la. Assim, é possível
prever, que por exemplo no processo de planejamento de uma determinada intervenção
108
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urbana, determinado segmento social contrário à iniciativa – por razões particulares
– venha a tentar, pela manipulação dos meios de controle disponíveis, adiar a decisão
da Administração ao máximo, até inviabilizá-la. Como seria de se enfrentar hipótese
dessa natureza? Afinal, vale lembrar que nenhuma pessoa ou organização tem a
delegação exclusiva para o exercício do controle social; de modo que uma situação
como a cogitada, além de poder caracterizar um abuso do exercício do controle,
eventualmente terá sido causada por entidade que não detenha representação assim
tão ponderável da sociedade...
O cuidado – parece – há de estar na definição dos mecanismos de controle,
para que nem eles sejam esvaziados de substância, nem tampouco se transformem
em um elemento paralizante para a Administração Pública. Assim, a fixação de um
procedimento – com prazos, definição de interlocutores, enfim, todos os elementos
necessários – é indispensável, para que se possa, também por amor à transparência,
dar a conhecer a todos qual o momento e local próprio para a apresentação das
informações, da contradita e do resultado da apreciação por parte da Pública
Administração, desses últimos argumentos.
Mesmo em sede de direito de defesa (administrativa e judicial) – que tem outra
conotação, vez que se cuida de direito e garantia individual – é pacífico o entendimento
de que o que há de se assegurar ao defendente é a oferta da oportunidade para o seu
exercício, sujeita, todavia, a limitações decorrentes de prazo, de esgotamento da
instância, etc., etc.. Em matéria de controle social, não há porque se racionar de forma
diferente, já que o objetivo final é o estabelecimento de um diálogo entre administrado
e Administração, e não um instrumento absoluto de subordinação de um dos agentes
sobre o outro. A conclusão há de se dar no sentido de que seja possível reconhecer
à Administração Pública, a prerrogativa de previamente estabelecer as regras segundo
as quais se poderá exercitar o controle. Sem essa exata conotação – mas com
potencialidade para aplicação a essas hipóteses – destaca-se no cenário normativo
pátrio, a Lei 9784 de 29 de janeiro de 1999, que regulando o processo administrativo
no âmbito da Administração Pública Federal, normatiza, ainda que no plano mais
genérico, a forma pela qual se dará a relação processual-administrativa com esta
entidade federada.
Superada a fase de planejamento, com ou sem controle social; adentrando a
Administração Pública na fase de execução de sua decisão ou iniciativa, tem lugar
ainda, por certo, o controle social. Nesta etapa, todavia, do desenvolvimento das
atividades do Estado, há de ter lugar também a ponderação de valores, e a razoabilidade.
Explica-se.
Em fase já de concretização da iniciativa antes planejada pelo Estado, por
certo a sua sustação ou cancelamento normalmente gerará prejuízos à Administração
Pública – que terá empreendido, no mais das vezes, a contratações ou outras
providências tendentes a realizar a atividade antes planejada. Também é provável
que o cancelamento, adiamento ou modificação de uma iniciativa já deflagrada – e
que sob esse novo cenário, terá sido oferecida ao controle social – venha a trazer
algum gravame a um determinado segmento da sociedade, destinatário direto daquela
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
109
ação estatal, ou beneficiário, por conseqüência, desse mesmo atuar. Esses riscos
potenciais já estariam a recomendar portanto, que as razões para modificação,
suspensão ou cancelamento da ação administrativa sejam bem mais robustas do que
aquelas apresentadas na etapa ainda de planejamento. Vale lembrar – e essa afirmativa
não foi ainda afastada pela evolução do Direito Administrativo – que os atos do
Poder Público presumem-se legítimos, pelo que o afastamento dessa presunção exige
elementos mais ponderáveis. O controle social (assim como o institucional, por certo),
por certo terá ainda lugar, mas o esforço de demonstração do equívoco de conduta
do Estado-Administração há de ser muito maior. Na verdade, essa compreensão
completa a assertiva antes já formulada de que a definição das regras procedimentais
clareia os limites de responsabilidade de cada qual dos atores desse processo. Afinal,
existindo interesse público em jogo, de um lado é de se dar voz à sociedade, mas de
outro é de se prevenir o uso egoístico ou irresponsável dos mecanismos de controle,
assegurando-se um mínimo de segurança jurídica nas relações empreendidas por e
com a Administração Pública, sem o que se poderia verificar a paralisação do Estado
– o que evidentemente, em nada se conformaria com o interesse público.
Outro aspecto que parece importante destacar, igualmente, é que a possibilidade
de interação diretamente entre sociedade e Administração Pública não exclui, por
certo, a alternativa de provocação, também popular, de intervenção das estruturas
oficiais de controle interno e externo. Isso porque cada qual das esferas tem sua
parcela de responsabilidade, sendo inteiramente razoável – em havendo motivo,
naturalmente – que as intervenções de controle se auxiliem mutuamente, eventualmente
suprindo com essa interação, eventuais deficiências relacionadas a equipamento,
expertise técnica ou outras variáveis úteis à análise do tema sob investigação.
Observe-se que esse estreitamento entre controle social e controle formal parece
inevitável, já que a atuação preventiva, em especial, do controle externo, vem de ser
reforçada pela Lei Complementar 101/2000, merecendo destaque específico os termos
do art. 59, § 1º, que assim se expressa:
Art. 59, § 1º - Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos
referidos no art. 20 quando constatarem:
I – a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II
do art. 4º e no art. 9º;
II – que o montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% (noventa
por cento) do limite;
III – que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das
operações de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de
90% (noventa por cento) dos respectivos limites;
IV – que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do
limites definido em lei;
V – fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas
ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.
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Embora se cuide, sem dúvida, de uma nova visão em relação ao tema de
controle, parece inexistir qualquer incompatibilidade intrínseca nessa aproximação.
Afinal, na essência, a Corte de Contas nada mais é do que uma longa manus do
Poder Legislativo – com o perfil técnico que lhe traçou a Carta Federal – mas destinado
a subsidiar a atuação daqueles que representam, justamente, essa mesma sociedade
que se chama à participação no processo decisório, no exercício também do controle.
Reconhecidos, portanto, os distintos perfis de atuação de cada qual – Tribunal de
Contas e sociedade – a aproximação só tende a conferir maior transparência à atuação
da Administração Pública, com grandes vantagens para todos os envolvidos.
4.2.6 – À guiza de conclusão da relação entre controle social e princípio da
eficiência
Admitida a expansão do âmbito do exercício da atividade de sindicância pela
sociedade quanto aos aspectos de eficiência do atuar da Administração, mais do que
nunca ganha relevância a imperiosidade de se investir na profissionalização dos
agentes do setor público. Isso porque se cabe ao Estado sustentar tecnicamente
suas opções de formulação de estratégias – e defender tecnicamente perante toda a
comunidade social, que há de compreender, decerto, experts na matéria – não é
aceitável que se possa ter o interesse público cuidado por profissionais de média
formação, sem oportunidade de atualização, de igualação com a força de trabalho
encontradiça no mercado em geral.
Outro aspecto – com reflexos favoráveis no fortalecimento do Estado
Democrático de Direito – é que o desempenho da função pública, especialmente da
representação dos cidadãos não mais poderá se dar em bases firmadas única e
exclusivamente no carisma, ou em outras qualidades pessoais que não qualificam
necessariamente o seu detentor para o exercício da representação popular. Isso porque
o acompanhamento e a discussão relacionada à eficiência do que se proponha como
linha de conduta imponível à Administração exigirá, necessariamente, desse
representante, um mínimo de conhecimento da matéria técnica, o que conduzirá
inevitavelmente a um melhor exercício da função pública. Esse debate, entre sociedade
e Administração, nas suas várias funções, permanente – e não só por ocasião do
sufrágio – em verdade até mesmo esclarece à cidadania em relação a quais os temas
devam ser por ela investigados em relação aos candidatos a postos políticos, por
ocasião da eleição. Afinal, se a sociedade acompanha a discussão, o planejamento, a
formulação de políticas para que se venha mais facilmente a alcançar a eficiência das
estruturas da Administração; ela necessariamente conhece o que deve ser objeto
prioritariamente das cogitações dos seus representantes.
Tudo isso pode parecer muito distante do modelo de Estado, representação e
sociedade que se tenha hoje, mas nem por isso há de desanimar o formulador de
idéias. Afinal, há 40 anos atrás, até o sufrágio direto e universal parecia idéia remota
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no Estado Brasileiro – e nem por isso se deixou de lutar. E afinal, do ponto de vista de
história, 40 anos são um piscar de olhos...
4.3 – Controle Social e a Isonomia na Aplicação do Direito Administrativo
Sancionador
Sabe-se que uma das idéias hoje prevalecentes em relação ao perfil a se conferir
ao Estado é de estruturação segundo um parâmetro de subsidiariedade. Assim, ao
Estado se reconhece, num contrafluxo, a necessidade de dimensionar-se segundo
aquilo que lhe seja essencial realizar concretamente; no mais, contando com as
técnicas inerentes à chamada administração por cooperação (descentralização,
privatização, parcerias e outros institutos), para o desenvolvimento de suas
atividades. De outro lado, o incremento da idéia do Estado subsidiário – até porque
encontra como um de seus suportes teóricos, justamente a idéia acima referida de
cooperação – pressupõe um incremento da participação popular, naquele sentido
mais amplo sobre o qual já se discorreu no item 2.2 do presente trabalho. Caminham,
portanto, lado a lado, subsidiariedade e participação, como instrumentos de realização
do interesse público, agora com mais atores envolvidos do que na concepção antiga,
em que se preconizava exclusividade da tutela desse valor em favor do Estado.
Consectário da subsidiariedade e da participação popular – mais
especificamente, da vertente de controle incluída nesse último conceito – será a
identificação com maior facilidade (pela dedicação material mesmo ao tema) por parte
dessas estruturas sociais organizadas, de desvios no atendimento ao interesse
coletivo. É preciso portanto, reconhecer àqueles agentes sociais dedicados igualmente
ao controle, a possibilidade de uma intervenção mais eficaz do que a mera denúncia
do desvio eventualmente perpetrado pela Administração ou por seus delegatários,
na execução de serviços ou atividades outras de inegável vezo de interesse coletivo.
Afinal, reduzir a atuação do controle social a um instrumento que venha a se exaurir
na denúncia, importaria em apequenar em muito seu potencial de ação, deixando à
Administração ainda um certo vezo imperial, de que ciente da noticiada irregularidade,
dela fará o que entender adequado, sem que disso precise prestar maiores contas à
sociedade.
Se o controle social, no perfil instituído pela Carta de 1988 tem natureza de
direito subjetivo público – como sustentado por BRITTO (1992:116-117, 119-120) referido
no item 2.2.1 – é de se reconhecer um duplo efeito: o dever imposto à Administração
de contraprestar, dando resposta (qualquer que seja seu teor) ao requerimento
formulado; e o direito reconhecido àquele que provocou o exercício do controle de
receber a aludida resposta.
Ora, é sabido que no mais das vezes, o desempenho equívoco ou irregular de
atividade acometida à Administração Pública ou a delegatários de função igualmente
pública, objeto da denúncia decorrente do exercício de controle social cogitada acima,
há de resultar na imposição de sanção administrativa, naquele conceito traçado por
OSÓRIO (2000:80):
112
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Consiste a sanção administrativa, portanto, em um mal ou castigo,
com alcance geral e potencialmente pro futuro, imposto pela Administração
Pública, materialmente considerada, pelo Judiciário ou por corporações
de direito público, a um administrado, agente público, indivíduo ou pessoa
jurídica, sujeito ou não a especiais relações de sujeição com o Estado, como
conseqüência de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com
finalidade repressora ou disciplinar,no âmbito de aplicação formal e material
de Direito Administrativo.
A questão teórica a ser enfrentada reside portanto, em refletir com relação à
admissibilidade de, no exercício do controle social, demandar a sociedade organizada
a incidência do direito administrativo sancionador em relação a uma determinada
hipótese concreta, controlando ainda – como garantia da eficácia de sua atuação – a
decisão final da Administração Pública.
Dessa construção – a se ter por aceitável, segundo a linha de argumentação
que se desenvolverá adiante – decorreria a compreensão de que a sociedade
organizada poderia, diante de fatos concretos, postular à Administração Pública a
incidência de sanção, controlando ainda a decisão em concreto em relação à sua
aplicação ou não, independentemente da existência de uma relação direta entre o
interesse da entidade exercente do controle, e a irregularidade que se pretenderia
coibir. Está-se discutindo, em verdade, a possibilidade de se ter o interesse pela
observância da juridicidade como base suficiente a autorizar a intervenção
controladora da sociedade em qualquer relação que espraie efeitos sobre o interesse
público. Ou ainda, em uma situação que evidentemente expresse desdobramento
dessa primeira: se o controle social é instrumento legítimo a se pretender que as
mesmas razões determinantes da incidência do chamado direito administrativo
sancionador na situação “a” em relação à empresa “x” gere iguais conseqüências em
relação à situação “b” que envolve a empresa “y”, agora já numa aplicação de
isonomia com relação ao exercício do direito administrativo sancionador.
O tema se traz à baila porque é de se reconhecer que a técnica de administração
por cooperação há de ser aplicável em todas as esferas da gestão – e não somente,
por exemplo, no planejamento. E para que essa cooperação seja eficiente – também
aqui no sentido já cogitado na análise empreendida no item 4.2.2 do presente trabalho
– é mister maximizar os efeitos decorrentes dessa ação conjunta, pelo que, é de se
empreender à construção teórica que garanta ao controle social, coadjuvante nesse
processo, o máximo de utilidade na sua participação. Em última análise, o que se está
indagando é se decorre da existência e prestígio pela Constituição com relação ao
controle social, um direito subjetivo público a ser exercido em face do Estado, à
incidência – e incidência isonômica – da disciplina sancionadora.
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4.3.1 – Compreensão do sentido de subsidiariedade e sua relação com a idéia de
controle social: prerrogativas já assinaladas à sociedade na sua relação com a
Administração Pública
Primeira premissa de ordem técnica à construção do raciocínio acima delineado,
diz respeito à adequada compreensão do que se possa ter por Estado subsidiário, ou
organizado segundo o princípio da subsidiariedade. E nesse sentido, valiosa a
contribuição de TORRES (2001: 16-18), ao colocar expor o tema:
... a própria doutrina social da Igreja, que primeiro definiu os
contornos do princípio, deixa patente que a suplência não é o sentido da
subsidiariedade, senão que constitui apenas uma de suas facetas. Assina ao
poder público, assim, a função de estímulo, orientação, coordenação,
integração e, em último caso, suplência (fovet, excitat, ordinat, suplet atque
complet), estando a iniciativa privada, portanto, orientada, integrada e, se
necessário, suprida pela ação daquele poder. Nesse desiderato, institui-se
uma coordenação entre a iniciativa pessoal que, primária e diretamente
realiza o interesse e o bem privados e secundária e diretamente realiza o
interesse e o bem públicos, e a atividade do poder público, que dirige e
integra primária e diretamente a atividade pessoal em direção ao bem comum
e que tutela, mediatamente, os interesses e bens particulares.
O princípio da subsidiariedade, não consiste, pois, a se analisar a
literalidade do termo latino, na definição de um limite, mas, ao revés, na
especificação de uma natureza, pela qual a intervenção do Estado é um
subsidium, isto é, uma ajuda que promove, coordena, controla, vigia e, em
determinados supostos de fato, quando assim o exigir o bem comum ou a
justiça distributiva, supre.
(...omissis...)
Vê-se, assim, na subsidiariedade, uma definição da natureza do
Estado, cuja missão não é secundária ou subalterna, mas se identifica, através
do princípio da solidariedade, com os fins individuais das pessoas e dos
grupos, de modo a cooperar, e, portanto, sem realizá-los diretamente, para
o desenvolvimento quer dos indivíduos, que da sociedade como um todo.
Nesse sentido, o Estado encontra-se a serviço do bem comum, que
nada mais é do que ajuda para que os membros da comunidade se
desenvolvam sob sua própria responsabilidade e auto-determinação.(grifos
do autor)
Como se vê, a idéia da subsidiariedade contém na sua essência, uma
recuperação da importância do papel ativo do grupo social na organização de seus
próprios interesses, e na regulação de suas próprias relações. Ao Estado, a par de
coadjuvar esses esforços de desenvolvimento pela própria sociedade, das atividades
de ordenação do convívio, caberá a atuação diretamente naquelas hipóteses em que,
pela natureza mesma da atividade a ser desenvolvida, se revelarem necessárias àquelas
114
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características que só à ação estatal se reconhece, como por exemplo, a subordinação
obrigatória, imperativa.
Outra característica importante envolvida no conceito de subsidiariedade é
assinalada por MOREIRA NETO (2000:20-21) e diz respeito à circunstância de que,
como técnica de realização material desse resgate da parcela de participação de cada
qual dos setores da sociedade na gestão de seus próprios interesses, é de se
reconhecer diferentes âmbitos de atuação para grupos sociais menores ou maiores,
até alcançar a toda a sociedade, segundo o âmbito de interesse público envolvido.
Vejamos:
A subsidiariedade escalona atribuições em função da complexidade
do atendimento dos interesses da sociedade. Assim, cabe primariamente aos
indivíduos decidirem e atuarem para satisfazer com seus próprios meios
tudo o que se refira aos respectivos e inerentes interesses individuais;
secundariamente, aos grupos sociais menores, decidirem e atuarem para a
satisfação dos respectivos interesses coletivos; terciariamente, aos grupos
sociais maiores, decidirem e atuarem em prosseguimento de seus respectivos
interesses coletivos de maior abrangência; e quaternariamente, à sociedade
civil, como um todo, decidir e atuar para a realização de seus interesses
gerais.(grifos do autor)
Assim, a cada tema, a participação social na medida exata do interesse público
envolvido; e sempre com respeito de cada qual dos diferentes segmentos àquele que
lhe antecedeu na escala de atuação primária, de molde a que todos tenham igual
oportunidade de atenderem às suas necessidades fundamentais. Temos aqui, portanto,
um modus de se empreender, em última análise, à repartição do poder, em que
evidentemente, a prevalência se reconhece à sociedade por seus diversos níveis.
Explicitado que a idéia fundante da subsidiariedade do Estado é a criação de
espaço para que a sociedade, naquilo que lhe seja mais próximo e por ela possa ser
gerenciado, assuma ela seu papel diretivo, vez que – segundo se supõe – a sua
atuação direta será mais eficaz, ou mais acorde com o interesse público ali identificado;
é de se adotar esses objetivos como parâmetros de aplicação dessa técnica de
repartição de poder. Assim, teríamos a negação do próprio conceito, se ao se pretender
a vivência do Estado subsidiário, se outorgado fosse ao grupo social – em temas em
que a técnica acima visitada recomende o envolvimento direto da sociedade
organizada – uma parcela limitada de atuação; uma atuação fracionada, em que se
pudesse intervir no planejamento, mas não no acompanhamento da execução. Em
tempos de crescimento de importância do chamado Estado subsidiário, as parcelas
de competência cujo exercício se confie à sociedade hão de lhe ser outorgadas em
toda sua plenitude, para planejamento, execução e, sobretudo, controle quanto à
adequação de propósitos e meios.
Não há como se reconhecer atuação verdadeiramente subsidiária do Estado,
se em relação a determinado tema se reconhece a importância da colaboração social,
mas se mantém reservado ao Estado – e somente a ele – a possibilidade de dar
conseqüências, por exemplo, a seu mau desempenho do executor de atividades de
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115
interesse público.Essa compreensão da técnica de repartição de poder, em verdade,
ao invés de facilitar seu exercício, compromete o resultado da atividade.
Nessa linha de consideração é que – e aqui o exemplo é o mais simples, como
convém àquele que se dá por ocasião ainda do início do desenvolvimento do raciocínio
– em matéria de serviços públicos, hoje já operados francamente sob regime de
descentralização, a própria Carta Federal expressamente prevê que a lei regulará
especialmente “...as reclamações relativas à prestação de serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a
avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços” (art. 37, § 3º, I
da Carta Federal com a redação que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional 19/
98). Claro aqui o intuito de externalizar que, em tema já confiado à execução
descentralizada, é de se reconhecer à sociedade – aqui qualificada como usuários de
serviços públicos – o direito ao controle, por intermédio da formulação de reclamações,
e do dever imposto ao executor do serviço de manutenção de seu nível adequado
(inciso I do citado § 3º do art. 37 da Carta Federal). Mas o sistema construído nesse
mesmo dispositivo não se encerra nessa formulação clássica reclamação ⇔ dever de
qualidade. Ao contrário, a norma legal completa o círculo ao prever o direito ao
acesso às informações sobre atos do governo (inciso II) e a representação contra o
exercício negligente do cargo, emprego ou função pública (inciso III). Observe-se
que com essas prerrogativas adicionais, fica instrumentalizado o controle por parte
do usuário de serviços públicos em toda a extensão da atividade. O acesso aos
registros e às informações sobre os atos de governo evidentemente lhe franqueia a
participação naquilo que neste trabalho se vem denominando processo de formação
da decisão da Administração Pública; pelo acesso aos registros e atos de governo se
há de conhecer as razões determinantes da opção técnica “a”, em detrimento daquela
alternativa “b”. De outro lado, o direito à representação contra o exercício negligente
ou abusivo da função pública permite a um só tempo, denunciar a atuação viciada do
agente público naquela fase de formulação da decisão administrativa, bem como na
fase mais adiantada de dar-se conseqüência àquelas reclamações que tenham sido
formuladas, no exercício do direito assegurado no inciso I do mesmo § 3º ainda do
art. 37 da Carta de Princípios. Neste tema, bem regulado o sistema, conferindo-se ao
usuário do serviço – e nesse particular, usuário do serviço público representa um
daqueles segmentos da sociedade a quem se delega uma parcela de poder no processo
de materialização da subsidiariedade descrito por MOREIRA NETO (2000:20-21) – todo
o espectro de prerrogativas necessárias à adequada repartição de poderes.
Uma questão, todavia, se põe – sinalizada já no título do presente subitem: o
sistema construído pelo § 3º do art. 37 do Diploma Maior há de ser tido por de
aplicação exclusiva aos usuários de serviços públicos, ou pode ter a sua aplicabilidade
estendida às demais hipóteses que envolvam relação entre Administração Pública e
seus administrados?
Uma interpretação sistemática do texto, permite a compreensão de que ele
possa se ter por aplicável a todo o âmbito de relações entre Administração Pública e
administrados, por vários fundamentos que se passa a demonstrar.
116
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O primeiro é de ordem topológica: o dispositivo se situa na Seção I –
Disposições Gerais, do Capítulo VII – Da Administração Pública. Isso permite a
compreensão portanto que se cuida de disposição geral atinente à Administração
Pública, e não de regra específica, inerente a uma parcela só das atividades por ela
gerenciadas. Pretendesse a regra contida no § 3º do art. 37 do Texto Base dispor tãosomente acerca das relações vinculadas aos serviços públicos, melhor localizada
estaria no art. 175 da Carta Magna, que dispondo especificamente sobre a prestação
de serviços públicos, contém inclusive Parágrafo Único que disciplina justamente o
conteúdo de norma infraconstitucional que disciplinará aspectos inerentes à prestação
dos aludidos serviços.
Mais ainda, o Parágrafo Único do art. 175, justamente ao traçar o conteúdo
previsto para a lei disciplinadora do tema de prestação direta ou indireta de serviços
públicos, já alude a situações parelhas àquelas referidas no § 3º do multi citado art.
37 da Constituição Federal. Assim é que a obrigação de manter serviço adequado,
aludida no inciso I, do § 3º do art. 37; já era mencionada no inciso IV do Parágrafo
Único do art. 175; os direitos dos usuários referidos em todo o teor do § 3º do art. 37
já eram previstos como tema a ser cogitado pela lei reguladora dos serviços públicos
no inciso II do Parágrafo Único do art. 175... Pretender portanto circunscrever o
âmbito de aplicação da inovação constitucional trazida à luz pelo art. 3º da Emenda
Constitucional 19/98 no que tange ao tanto referido § 3º do art. 37 tão-somente à
prestação de serviços públicos parece exegese com problemas de sustentação, já
que pressuporia tivesse o legislador – e o legislador qualificado – reiterado comandos,
usando de palavras vãs no Texto Básico da Nação.
A par desse critério exegético de ordem quase que formal, fato é que o texto do
§ 3º do tanto referido art. 37, não delimita o âmbito da “participação do usuário na
administração pública direta ou indireta”, não parecendo seja dado ao intérprete
restringir onde a lei não o fez. Nem mesmo o uso da expressão usuário autorizaria
essa conclusão, já que o administrado é usuário dos serviços – tenha-se a expressão
aí por utilizada no seu sentido mais amplo – em geral da Administração Pública.
Por derradeiro – no plano ainda da literalidade, por assim dizer, da norma – na
explicitação daquilo que deva vir a ser o conteúdo da lei que se propõe editar, também
se tem formulações de cunho genérico – “...acesso dos usuários a registros
administrativos e a informações sobre atos de governo...” e “...disciplina da
representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função na administração pública...”. Mais ainda, mesmo o dispositivo que alude
mais proximamente a serviços públicos, tem a si acrescida uma cláusula – que não é
habitual no texto constitucional – “..serviços públicos em geral...” que induz a idéia
de um significado distinto daquele contido no art. 175 do mesmo Texto Maior.
Outros argumentos podem ainda ser trazidos à colação, justificando a assertiva
de que a regra do § 3º do art. 37 pretenda alcançar a toda a atividade da Administração
Pública. Seu contexto de introdução no ordenamento jurídico – embora esse seja um
parâmetro sempre criticado para a formulação da exegese de um dispositivo legal – é
justamente de implementação de um modelo de Estado subsidiário, onde o
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fortalecimento do controle social é um elemento importante de sucesso. Ademais, o
reconhecimento ao texto novo, de um âmbito de incidência distinto daquele no qual
já se aplicava a regra do art.175 da Carta Federal é o que confere significado operante
ao dispositivo, em linha de harmonia com o princípio de interpretação constitucional
da máxima efetividade, assim descrito por CANOTILHO (2000:1187):
Este princípio, também designado por princípio da eficiência ou
princípio da interpretação efectiva, pode ser formulado da seguinte maneira:
a uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia
lhe dê. É um princípio operativo em relação a todas e quaisquer normas
constitucionais, e embora sua origem esteja ligada à tese da actualidade
das normas programáticas (Thoma), é hoje sobretudo invocado no âmbito
dos direitos fundamentais (no caso de dúvidas deve preferir-se a interpretação
que reconheça maior eficácia aos direitos fundamentais).(grifo do autor)
Admitido, pelos argumentos apresentados, que o teor do art. 37, § 3º da Carta
Federal tenha por alcance não só a prestação de serviços públicos, mas sim a atuação
da Pública Administração em geral, resta ainda enfrentar a discussão – recorrente –
relacionada à sua eficácia, à admissibilidade de já, de sua invocação em favor da
sociedade, vez que a norma infraconstitucional ali referida não foi ainda objeto de edição.
Sem adentrar em maior discussão com relação ao objetivo pretendido com a
regra em comento5, não parece exista maior dificuldade em se sustentar a aplicabilidade
do dispositivo. Adotada a classificação de SILVA (1998:116), o dispositivo pode ser
identificado como norma constitucional de eficácia contida (ou contenível, como
preferem outros), vez que atendidos os requisitos próprios dessa categoria, a saber:
convocação do legislador ordinário para eventual restrição de sua eficácia; plena
operatividade na ausência da legislação infraconstitucional sinalizada, vez que dotada
de conteúdo operativo suficiente a permitir a sua aplicação; expressão de elemento
que pode vir a determinar, por ocasião da normatização inferior, a delimitação de seu
conteúdo.
Também sob o prisma de raciocínio por eliminação, se alcançaria o mesmo
resultado: a norma em causa, inequivocamente, nem é de princípio instituidor,
tampouco de cunho programático.
Completa o raciocínio – ao mesmo tempo que justifica a classificação – a
compreensão acerca da ratio da existência de espécie normativa constitucional que
admita a restrição de sua eficácia por produção legislativa inferior. Vale nesse particular,
a transcrição SILVA (1998:116):
Se ao Estado compete, como um de seus fins historicamente ínsitos
em sua existência, assegurar a ordem pública, tutelar a segurança pública
e a incolumidade das pessoas e do patrimônio dos indivíduos, prover a
5
118
Há quem afirme que, em verdade, o objetivo principal perseguido por essa norma era a
exclusão das relações entre administrado e Administração do âmbito das relações de consumo
– expediente adotado por doutrina e jurisprudência para parametrização dos conflitos envolvendo
esses agentes, à vista da anomina em relação ao tema específico.
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defesa nacional contra invasões ou ameaça de invasões externas, manter a
integridade de seu território, procurar realizar o bem-estar social, o bem
comum, possibilitando a igualdade de oportunidade a todos, certamente
que, para consecução desses objetivos, há que ser autorizado pela
constituição (nos estritos termos de suas normas), quer por conceitos gerais
(como os vistos), quer por lei, a regular o exercício dos direitos e autonomias
conferidos aos indivíduos e entidades pelas normas constitucionais, cuja
eficácia e aplicabilidade ficam delimitadas ao equilíbrio perseguido pelo
Estado, na busca da efetivação da prosperidade da comunidade.
A situação em comento é clássica: de um lado, o evidente interesse em
participação da sociedade na gestão e acompanhamento das atividades da
Administração Pública (cujo desiderato final, em verdade, é ao interesse público
servir); de outro lado, os limites que hão de se sobrepor, no exercício da ponderação
de valores, a esse mesmo objetivo de participação, expressos no caso concreto pela
referência aos termos do art. 5º, X e XXXIII da própria Carta Federal.
A par dessas circunstâncias, é fato que a regra do art. 37 § 3º do Diploma Base,
em alguns aspectos, nada mais faz do que explicitar comandos consagrados
igualmente no capítulo dos direitos e garantias individuais, como por exemplo, o
direito à informação. Nesse particular, atenta contra à técnica de interpretação
constitucional vigente, negar eficácia a direito e garantia fundamental, ao argumento
de falta de regulamentação legal.
Exercida a opção, portanto, pelo modelo da subsidiariedade, e existente a
previsão constitucional de instrumentos a serem manuseados para o exercício da
participação (e por sua relação de continência já estabelecida, o do controle), tem-se
já delimitado o modelo jurídico dentro do qual se devam movimentar, Estado e
sociedade, na busca do melhor atendimento ao interesse público.
4.3.2 – Invocação do Direito Administrativo Sancionador, e Acompanhamento
de seu Exercício como Instrumento de Eficácia do Controle Social
Situada a importância da sociedade – como agente de execução direta de
atividades que se reconheça, sejam por ela melhor geridas, pela proximidade de
interesses, do que pelo Estado – quando se cuida de um modelo de atuação de
Estado subsidiário, tem-se como noção correlata verdadeiramente instintiva, a
relevância do controle social nesse tipo de atividade. Isso porque, quanto menos
ativa a presença do Estado – que se presume, tutela o interesse da sociedade – mais
evidentemente fica a necessidade de que aquela que originalmente se dizia por ele,
Estado, representada, reassuma seu papel no desempenho das atividades de interesse
comum. Isso porque se o exercício do poder passa a ser descentralizado na sua
maioria, tem-se o Estado menos próximo do dia-a-dia do desenvolvimento de atividades
de interesse comum, tornando de outro lado, a sociedade um instrumento mais eficiente
– por sua proximidade com o tema – de controle.
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119
Um aspecto todavia, não se pode perder em perspectiva quando se cuida de
atividade descentralizada, sujeita a controle popular: nem por isso se terá o
apartamento total de parte da Administração Pública em relação ao tema, por duas
razões que mais adiante melhor se desenvolve: primeiro, a opção pela descentralização
da execução é um juízo político-administrativo que há de estar sujeito à avaliação por
parte do Estado que o formulou, tendo em vista o benefício do mais adequado
atingimento de seus objetivos; segundo, a execução defeituosa da atividade
descentralizada poderá gerar de parte de seus destinatários – sociedade – uma
pretensão de exercício de direito sancionador por parte da Administração em relação
ao delegatário da atividade, tema em relação ao qual caberá ao Estado dar a necessária
resposta. No que tange à segunda observação, da necessária intervenção do Estado
quanto à aplicação de sanções, é de se ter sempre em mente que o uso da força como
elemento de coerção à observância do sistema normativo vigente é prerrogativa do
Estado, traço característico mesmo de sua atuação; sendo certo que o controle social,
em hipóteses que tais, encontrará limites para a sua própria atuação.
Assim, mesmo em se cuidando de Estado pautado pela subsidiariedade, a
sociedade – ainda com relação às atividades que se entendeu pudessem por ela ser
executadas e administradas – poderá ter necessidade de se valer da Pública
Administração para obter a prestação coercitiva que reconduza o desempenho daquela
atividade “x” ao real atendimento do interesse público. Há de ter lugar, portanto, em
situações que tais, a pretensão da sociedade de aplicação em relação à hipótese, de
figura de sanção administrativa, cujos elementos fundamentais são listados por OSÓRIO
(2000:56)
Assim, haveria quatro elementos fundamentais: a) autoridade
administrativa (elemento subjetivo); efeito aflitivo da medida em que se
exterioriza (elemento objetivo), subdividindo-se esse tópico, em: a1)
privação de direitos preexistentes e a2) imposição de novos deveres;
c)finalidade repressora (elemento teleológico) consistente na repressão de
uma conduta e no restabelecimento da ordem jurídica; e) natureza
administrativa do procedimento (elemento formal).
Não parece, todavia, razoável, que tendo se reconhecido a importância do
papel da sociedade, especialmente em atividades em relação às quais tenha o Estado
se reservado o papel de agente subsidiário; possa-se sustentar que, em verificado
algum desvio de execução, tenha o controle social como único instrumento, o mero
exercício de um direito de petição, de uma provocação à Administração para a
incidência do direito sancionador, retirando-se a partir daí para ver prevalecer
novamente o Poder Estatal, que decidiria segundo seus critérios próprios. Essa
compreensão caracterizaria uma verdadeira fratura no sistema, do ponto de vista
lógico, já que justamente no momento em que mais interessa a atuação da sociedade,
por sua vertente de controle – vez que se tem caracterizado o não atendimento ao
interesse público pela deficiente atuação do delegatário da atividade – teríamos,
depois da mera solicitação de tal atuação, um apartamento da sociedade no que
tange às conseqüências de sua atuação fiscalizadora. Inaceitável essa compreensão,
120
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por sua absoluta contradição lógica com o crescimento da importância do papel da
sociedade em atividades descentralizadas. É de se reconhecer, portanto, ao controle
social, mais do que a possibilidade de mera provocação ao exercício do direito
sancionador; mas sim a prerrogativa de acompanhamento do iter percorrido pela
Administração Pública na decisão em relação à aplicação (ou não) da sanção
administrativa, intervindo no processo, apresentando razões, contraditando aquelas
oferecidas pelo interessado direto, e contribuindo para a aferição de sua dosimetria.
Essa prerrogativa oferecida ao controle – parece – é a única forma de
harmonização de todo o sistema até o momento já examinado. Senão vejamos.
Primeiro argumento é aquele segundo o qual, em se cuidando – como já se
reiterou – de atividade descentralizada no suposto de que a sociedade, melhor que o
Estado, teria condições de geri-la, é preciso conferir de forma substantiva os
instrumentos necessários a essa gestão, no que se incluem, necessariamente, as
medidas corretivas. Mais ainda, para que a medida de sanção atenda adequadamente
a seus desígnios, é de se aferir igualmente se ela efetivamente atende àquilo que
OSÓRIO (2000:56) denominou elemento teleológico, a saber, o caráter repressor à
conduta inadequada ou irregular. Observe-se que esse aspecto de repressão à conduta
inadequada, a rigor, tem dupla face: é preciso que a conseqüência à inobservância
dos parâmetros de conformidade com o interesse público seja significativa para o
infrator – dissuadindo-o portanto de uma reincidência – e que apresente relevância
do ponto de vista social, para que os destinatários do serviço saibam, possam sentir
que ao seu desatendimento há uma conseqüência ponderável. Nesse segundo sentido,
da aplicação do direito sancionador como uma resposta igualmente à sociedade, é
que poderá, sem dúvida, auxiliar o controle social intervindo no processo de
formulação do juízo de reprovação. Afinal, a par de explicitar qual o aspecto de
desatendimento e qual a conseqüência para o popular, o cidadão interessado na
atividade sob investigação, poderá igualmente a estrutura de controle social envolvida
transmitir uma sensibilidade em relação ao juízo social quanto à sanção que se cogite
aplicar na hipótese – entra-se, assim, no terreno da definição do que seja atendimento
à proporcionalidade na aplicação do direito administrativo sancionador.
Também aqui, útil será a lição de OSÓRIO (2000:171-172):
Notadamente no direito público, e muito especialmente no manejo
de sanções que atingem direitos fundamentais, normas de Direito
Administrativo, que tipificam e sancionam categorias de atos ilícitos, revelase o princípio da proporcionalidade de fundamental importância, seja na
adequação típica das condutas às descrições das normas, seja na atenuação
dos rigores sancionatórios abstratos, podendo ser efetuada uma correção
de intoleráveis distorções legislativas.
Saliento que a proporcionalidade não significa apenas uma
necessária moderação das penas estatais e dos tipos sancionadores, até
porque ao Judiciário não será lícito examinar, à luz desse princípio, se a
alternativa eleita pelo legislador era a menos gravosa possível. Ao Judiciário
competirá corrigir eventuais abusos, vale dizer, eleição de alternativas
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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ilícitas, excessivamente gravosas. Há um campo de discricionariedade
legislativa que permite ao Estado uma livre configuração dos ilícitos, dentro
de certos limites. Os interesses sociais podem e devem ser levados em
consideração na construção dos tipos sancionadores e na concreção da
resposta estatal aos fatos ilícitos praticados pelos agentes.
Ora, se os interesses sociais constituem elemento a ser considerado, para uma
avaliação da observância de parte da Administração Pública ao ideal de
proporcionalidade na sua avaliação de conduta supostamente ilícita, tem-se por
conseqüência inafastável que é de se reconhecer ao controle social a possibilidade
de contribuir para esse processo de concreção, segundo as circunstâncias do caso
concreto, da estrutura normativa aplicável.
Por tudo isso, mais do que requerer a sanção, o controle social há de ter a si
assegurada a possibilidade de acompanhar o processo decisório em relação à sua
aplicação, coadjuvando o detentor do poder de coerção na definição adequada –
proporcional – de qual deva ser a medida de exercício dessa prerrogativa.
Nem se diga que com essa proposta, esteja se pretendendo transferir à
sociedade o exercício em si do poder de polícia (muito embora em tempos de evolução
do conceito de papéis de Estado e de sociedade, isso talvez não devesse despertar
assim tanto desconforto). Isso porque, na verdade, o que se está sugerindo é uma
participação em regime de colaboração, do agente de controle social, que poderá
subsidiar o processo decisório, como muito já se disse, com elementos de informação
técnica, ou considerações originárias diretamente da sociedade, supostamente
desatendida ou mal atendida na hipótese. Assim, a decisão final, e a imposição da
conseqüência sancionadora, na hipótese, remanescerá no âmbito da Administração
Pública, mas não sem um partilhamento, até, de esferas de responsabilidade.
Segundo argumento em aval à tese da indispensável participação do agente
de controle social no processo decisório também com relação à aplicação do chamado
direito administrativo sancionador, relaciona-se à natureza da decisão administrativa
adotada anteriormente, quando da opção pelo desenvolvimento de atividade de
interesse público em regime de cooperação. Já se teve oportunidade de sustentar
que a descentralização de determinadas atividades expressa uma opção políticoadministrativa que há de estar necessariamente submetida aos princípios imponíveis
à Administração Pública. Assim, não há como se reconhecer eficiente a opção de
descentralização, sem se reconhecer àqueles envolvidos no seu acompanhamento e
fiscalização; a possibilidade concreta de prover conseqüências ao desatendimento
ao interesse público na execução da atividade descentralizada. Fracionar a opção
político-administrativa de descentralização, promovendo-se a transferência da
atividade para o âmbito externo à estrutura do Estado, mas trazendo as conseqüências
de seu controle novamente para dentro da Administração, com exclusão de seu
parceiro (sociedade) é um atentado à eficiência, já que o Estado se despiria dos
encargos relacionados ao acompanhamento da atividade, mas manteria no seu
exclusivo âmbito uma providência que é necessária conseqüência desse mesmo
acompanhamento, a saber, a imposição de sanções decorrentes do seu mau
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
desenvolvimento. Jamais se poderá reconhecer como eficiente essa opção, já que
por certo, dar conseqüência à má-execução de atividade descentralizada pressupõe
um conhecimento da realidade de seu desempenho no dia-a-dia que o Estado, sozinho,
nessas situações, evidentemente não dispõe.
Terceiro argumento em relação à tese inicial, firma-se na convicção de que
reconhecer ao controle social uma participação mais ativa no que tange ao processo
de formação da decisão quanto ao exercício do direito sancionador significa também,
tutelar igualmente à isonomia – já que se poderá indicar quais as nuances de fato e de
direito que aproximam ou desigualam situações concretas. De outro lado, também
será a presença dos agentes de controle social nesse processo de tomada de decisão
com relação à aplicação de sanções que permitirá não aplique a Administração
parâmetros mais favoráveis em situações em que com essa conduta, se possa ter
melhor atendido o interesse do aparato estatal – não, por certo, o interesse público...
Esse é um tema que merece desenvolvimento em separado, o que se passa a fazer.
4.3.3 – Controle Social no que tange ao exercício do direito administrativo
sancionador, como instrumento de garantia de juridicidade e isonomia na atuação
da Administração Pública
A compreensão clássica de controle social, e de seu potencial de aplicação,
normalmente se relaciona a situações em concreto, em que se tenha verificado um
desvio de conduta de qualquer natureza – falha de execução, ou vício mesmo de
legalidade – cuja correção se esteja pretendendo seja exercida pela Administração
Pública. Essa leitura de qual seja o papel a se reconhecer aos instrumentos de controle,
normalmente remete aquele que em relação à pretensão se manifesta, a um juízo de
pertinência subjetiva, ou seja, a uma aferição da existência de um interesse legítimo,
por assim dizer, em postular aquela providência. Assim, verifica-se o requerente é
interessado – direta ou indiretamente no tema que se está discutindo – como verdadeira
condição de admissibilidade do exercício do controle. Nessa linha de entendimento,
por certo não seria admissível que um organismo no exercício do controle social –
uma ONG, por hipótese – diante de uma decisão relacionada à aplicação de direito
administrativo sancionador, que reconheceu inadequada a conduta do agente “A”,
executor de atividade de interesse público, pretendesse a extensão do mesmo
tratamento em relação ao agente executor “B”, de idêntica atividade de interesse
público, envolvido na mesma sorte de comportamento. Essa linha de visão restritiva
em relação ao potencial de alcance do controle social parece não tenha mais lugar no
atual estágio de desenvolvimento do direito pátrio.
Afinal, aquilo de que se cogita em situações que tais, é não de uma relação
entre o requerente (aquele que exerce o controle social) e o agente de execução de
atividade de interesse público “A” ou “B”; aquilo de que se cuida em situações
desse jaez é tutela ao princípio da isonomia. Afinal, as situações de mesmo perfil
fático, sujeitas ao mesmo universo de regras jurídicas, há de resultar – também em
princípio – o mesmo tratamento por parte da Administração Pública. Verificado o
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
123
tratamento diferente, mais do que o interesse individual eventualmente titularizado
por um ou outro dos agentes executores da atividade de interesse público, o que há
de prevalecer é o parâmetro igualador da isonomia, vez que este se impõe à
Administração.
Assim, a relação que se estabelece em situações que tais, na verdade, é entre
controle social e Administração, tutelando a observância do princípio da juridicidade,
ao qual evidentemente se relaciona qual gêmeos siameses, o ideário de isonomia.
Vale uma pequena digressão conceitual, para bem se situar a tese ora sustentada.
Não constitui mais novidade, do ponto de vista doutrinário, que o antigo
conceito de princípio da legalidade não contém mais abrangência suficiente para
albergar, na íntegra, o valor que ele pretenderia tutelar. Ao contrário, cunhada ainda
sob os eflúvios do positivismo jurídico, a expressão parece pretender reduzir os
limites impostos à Pública Administração à observância da lei na sua forma externa,
desvinculada de quais sejam os verdadeiros valores que aquela enunciação literal
tinha em mente, em verdade, proteger.
Por certo, com a evolução do próprio Direito Constitucional; e à vista da
constatação de que, mais do que os preceitos eventualmente expressos em um TextoBase, é de se ter em consideração os princípios que tenham sido adotados nesse
processo de composição dos conflitos inerentes à organização do Estado; não haveria
como se ter ainda por aceita a compreensão clássica do princípio da legalidade
imponível à Administração Pública. Até porque, se sua inspiração original, por certo,
era de cunho limitador – exigia-se do Estado a observância da legalidade, como
técnica de coibição de abusos por parte dessa estrutura em relação aos destinatários
de sua atuação – não é menos claro que essa preocupação de proteção em relação
aos eventuais abusos deveria compreender igualmente aos princípios; que justamente
por traduzirem os conceitos fundantes da estrutura de organização do Estado, hão
de se sobrepor em toda a atuação dessa entidade. Legalidade, portanto – para usar
da expressão de Canotilho (2000:256) é o terreno da “...vinculação jurídicoconstitucional do Poder Executivo.”
Assim é que as exigências de segurança jurídica e proteção da confiança dos
cidadãos, hoje transpassam em muito o conteúdo literal que antes se reconhecia ao
princípio da legalidade – até em razão da mutabilidade mesmo das coisas, em plena
era do conhecimento. É de se cogitar, portanto, para que se possa ter a atuação da
Administração Pública por consentânea com os propósitos realmente prestigiados
pela sociedade, da dimensão global do ordenamento jurídico – e não da regra
específica, individual de conduta. Surge então o conceito de juridicidade, que por
sua maior amplitude, melhor retrataria o que se espera da Administração Pública no
desempenho de seu mister.
Indispensável à compreensão do tema em sua verdadeira dimensão, o recurso
à lição de ROCHA (1994:83) que demonstra a inter-relação entre a atividade legislativa
e a função administrativa em sistema jurídico que tenha por postulado a juridicidade:
A relação de juridicidade administrativa implica, pois, em que o
Direito tem que ser o mesmo, seja no momento em que se põe pela norma,
124
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quando ele se positiva pelo Estado, seja quando ele é concretizado em seu
conteúdo, transformando-se em ação de Direito (Administração) o que
inicialmente é uma formulação de Direito (Legislação).
Esta relação que identifica o Direito em sua estática (legislação) e
em sua dinâmica (administração) é que confere unidade e harmonia ao
comportamento do Estado.
Juridicidade, portanto, a par de implicar uma técnica mais eficaz de contenção
do poder estatal contra a prática de abusos – vez que cogita de princípios e preceitos
– constitui ainda um mecanismo de harmonização entre o desempenho das funções
legislativas e administrativas, conferindo uma certa organicidade à atuação do Estado.
É certo que o conceito de juridicidade, todavia, não será suficiente para coibir
os eventuais abusos por parte do Estado. Isso porque, mais do que aplicação do
sistema normativo vigente – princípios e preceitos – na operação lógica acima delineada
por ROCHA (1994:83), é preciso que se tenha essa mesma concretização realizada
segundo um parâmetro de igualação jurídica, que cogite ainda da desigualação que é
própria dos homens e da vida em sociedade. Assim, juridicidade no seu sentido
pleno, de verdadeira operação do Direito, só existirá quando ele for adequadamente
utilizado como instrumento de correção jurídica das desigualdades de fato nas
situações em concreto. Inapartáveis, portanto, juridicidade e isonomia, simplesmente
porque a ausência de um dos dois traços constitui a negação de fato do outro. Isso
porque, o atual estágio de desenvolvimento da compreensão relacionada ao princípio
da igualdade, como bem sustenta ROCHA (1994:39), alcança já o conceito de igualdade
no Direito, assim explicitado:
...valendo então o significado de que ao Direito compete promover a
igualação dos iguais e o tratamento diversificado apenas daqueles que se
diversificam segundo critérios de Justiça racionalmente postos e
suficientemente motivados. Amplia-se, então, a esfera de obrigações do Poder
Público, porquanto pretende-se que o Direito seja pensado, elaborado e
aplicado como instrumento realizador do princípio, que deixa de ser estático
ou passivo para se constituir num princípio dinamizador de um Direito que
somente será legítimo à medida que atenda e concretize a igualdade justa
na sociedade.
Complementares, portanto, os conceitos de juridicidade e igualdade: definido
o modus segundo a juridicidade de tratamento de um determinado tema, esse mesmo
modelo há de reger as situações de fato de mesmo cunho, sem o que se estaria
empreendendo a uma desigualação sem suporte constitucional.
O problema, todavia, reside no fato de que – normalmente – não é esse o
comportamento adotado pela Administração, seja no exercício de ofício da autotutela, seja quando ela decorra de provocação de um virtual interessado ou dos
instrumentos de controle social. Ao contrário, não são poucas as hipóteses em que
uma determinada situação em concreto merece uma atuação corretiva desenvolvida
pela Administração, subsistindo incontáveis outras de mesmo perfil, sem merecer
idêntico tratamento.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
125
E aqui, finalmente se retoma o tema da importância/participação do controle
social na correção desses eventuais desvios. Seria possível reconhecer à sociedade
– por um de seus cidadãos, ou representada por uma entidade de qualquer natureza
– legitimação para provocar a correção, por intermédio, evidente, do exercício de
autotutela, de eventuais desvios de percurso materializados pela Administração Pública
em relação a um determinado tema no que tange à aplicação de sanções?
A resposta, parece, à essa altura, há de ser necessariamente positiva, porque
quando se cogita de exercício de controle social, necessariamente o interesse que se
está cogitando é da sociedade – e não de uma determinada organização. Assim, em
existindo interesse público, é de se reconhecer necessariamente a legitimação para
intervir, porque o titular do interesse público, evidentemente é a sociedade. E por
certo, há interesse público quando se cogita da aplicação de um dos princípios
fundantes, conformadores da Administração Pública, a saber, o princípio da isonomia.
Alguns aspectos, todavia, é de se esclarecer, para que bem se compreendam
os exatos limites da tese que se vem defendendo.
A aplicação da isonomia, por certo, é tema de grande complexidade, é há de ser
vista com as cautelas pertinentes, sob pena de subverter-se. Assim, até o momento,
veio sendo sustentada a tese de que, de vez que a observância ao princípio da
juridicidade – e por via de conseqüência, da isonomia – é cogitação evidentemente
de interesse público; e de vez que o exercício do controle social tutela diretamente,
por intermédio de estruturas representativas da própria sociedade, ao interesse
público; seria possível a invocação, por intermédio do controle social, da aplicação
necessária de tratamento isonômico (quer isso represente uma agravação de situação
individual, quer represente um favorecimento) em situações de fato assemelhadas e
sujeitas à mesma disciplina jurídica. Para que essa assertiva não sofra por sua vez,
distorções na sua aplicação, é preciso deixar claro que ela se faz sustentada na
premissa de que essa atuação de aplicação corretiva da isonomia se faça no exercício
do controle social, e não por intermédio de indivíduo ou entidade que esteja, em
verdade, perante a Administração Pública, postulando providência de cunho
individual.
Voltemos à técnica da exemplificação, para clarear o que se tem sustentado.
Suponhamos que na área de direito ambiental, numa determinada região da cidade –
mais remota, e por isso menos sujeita a fiscalização – se tenham instalado 5 pequenas
indústrias, todas do mesmo ramo, com basicamente o mesmo tipo de instalação e
maquinário, todas sem a devida licença ambiental. Por fas ou por nefas, a
Administração, informada do ocorrido, promove a interdição das indústrias “A” e
“B”, sem desenvolver contudo, qualquer providência de coerção de relação às
indústrias “C”, “D” e “E”. Diante dessa situação de fato, suponhamos agora sejam
apresentados à consideração da Administração Pública: o requerimento “1”, formulado
pela indústria “A”; e o requerimento “2”, formulado pela Associação em Defesa do
Meio Ambiente. O requerimento “1” pretende, ao argumento de necessária isonomia
na atuação da Administração Pública, valor de interesse público igualmente e que há
de ser por ela tutelado, a desinterdição do estabelecimento “A”, vez que os demais
126
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“C”, “D” e “E”, não obstante a igualdade de condições, não sofreram qualquer
embaraço nas suas operações. Já o requerimento “2”, também ao argumento de
isonomia, pretende a interdição de “C”, “D” e “E”. Duas postulações, portanto,
ambas ao argumento de isonomia, supostamente tutelando o interesse público. Como
tratá-las, segundo a linha de raciocínio que se veio até o momento declinando?
O requerimento “1” pretende a aplicação, em verdade, como se viu, de uma
isonomia que prestigie à negação da juridicidade. Deixar livre ao funcionamento
todas as indústrias ilegais, porque 2 foram atingidas pela coerção de Administração,
mas 3 não o foram, é buscar a igualação na ilegalidade – o que evidentemente, não só
não atende verdadeiramente ao interesse público, como não é juridicamente aceitável.
O interesse público reside, na verdade, na tutela da juridicidade – e não no seu
afastamento. A par disso, a isonomia só admite invocação, igualmente, para favorecer
à juridicidade; existe sem dúvida uma relação de instrumentalidade entre um princípio
e outro – a isonomia só ganha significado e importância porque é exigível um
tratamento segundo a juridicidade, que há de ser igualmente ministrado a todos. Ora,
nada disso se vislumbra no requerimento “1”, não obstante seus termos pretendam
dar a parecer se cuide de tutela do interesse social. Fato é que, a rigor, o que neste
requerimento “1” se pretende não é o exercício propriamente de controle social – já
que não há, como já afirmado, interesse público na generalização da ilegalidade – mas
sim, a tutela de um interesse (até, aparentemente, não muito legítimo) de igualação na
ilegalidade, interesse ao qual evidentemente não se pode inclinar a Administração Pública.
Já o requerimento “2” cuida, evidentemente, de exercício de controle social.
Afinal, empreendido a um equacionamento da situação de fato pela Administração,
cominando-se a interdição do estabelecimento, restaram poupados os
estabelecimentos “C”, “D” e “E”, em aparente contradição ao princípio da isonomia.
Por certo, constitui interesse público que todas as edificações industriais que operem
sem o devido licenciamento ambiental mereçam igual tratamento, observadas as
peculiaridades de fato. Assim, tem-se na hipótese legítimo exercício de controle social
– mesmo que nele se cogite de vir a Administração a inflingir medidas coercitivas em
relação a outrem – vez que na hipótese proposta, a igualdade estará (em tese) no
tratamento uniforme6, ainda que esse implique a aplicação da medida extrema da
interdição.Se esse for o instrumento de recuperação da isonomia, é de fato a
providência de que a Administração há de cogitar.
Observe-se que a postulação apresentada no requerimento “2” poderá vir a
merecer – ou não – atendimento, já que em se cuidando de isonomia, pode ainda a
Administração vir a declinar elementos de diferenciação entre as situações de fato,
que não fossem do público conhecidos, e que seriam suficientes a autorizar o
tratamento diferenciado. O que se pretendeu demonstrar foi que a isonomia pode ser
invocada como razão de exercício de controle social, mesmo que para fins de aplicação
6
A referência a que a igualdade estará em tese no tratamento uniforme se faz porque é sabido
que podem existir circunstâncias de fato ou de direito, ainda não explicitadas, que possam
modificar em concreto, essa compreensão do que seja igualdade.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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de direito administrativo sancionador em relação a terceiro com quem o requerente
não detenha, necessariamente, qualquer relação jurídica direta.
O ponto nodal, portanto, para que se afira a admissibilidade de uma postulação
de eqüanimidade de tratamento articulada por alguém que se diz no exercício de
controle social, é verificar se a postulação que se apresenta é compatível – em tese,
como sói acontecer em matéria de análise de legitimação – com a tutela do interesse
público. Se não, evidentemente se tem descaracterizado o suposto exercício de controle
social, e a análise da postulação há de se dar segundo os parâmetros dos
requerimentos ordinariamente apresentados à Administração Pública para fins de
tutela de interesse individual.
E qual é o conteúdo, do ponto de vista prático, dessa diferenciação que se
está propondo, ou seja, ter-se a postulação por mero exercício de direito de petição
destinado a tutelar interesse individual? Primeira conseqüência – e que mais se
destaca – diz respeito à definição dos limites de legitimação, muito mais dilargada
quando se cuida de defesa de interesse público (exercício de controle social, portanto),
e limitada à necessidade de evidenciação da existência de um direito individual a
tutelar, nas demais hipóteses. Segunda diferenciação – igualmente importante – dirá
respeito aos limites da participação do indivíduo, no que tange ao desdobramento de
sua postulação. Já se indicou ao longo do desdobramento do presente trabalho, que
em matéria de exercício de controle social (e portanto, de tutela do interesse público),
é de se reconhecer um potencial de participação maior, igualmente, admitindo-se uma
intervenção do ponto de vista de instrução, postulação e contradita, muito maior.
Evidenciado, de outro lado, que o requerimento cogita tão-somente de exercício de
direito individual, é de se ter por redimensionada essa participação potencial – que
continua possível, já que existe na hipótese uma relação administrado(individual)Administração, que há de ser solvida com a edição de uma decisão. A diferença está
em que a participação do cidadão, na defesa do interesse individual, é menos
qualificada do que a participação em defesa do interesse público, estando a exigir da
Administração-decidente, uma outra postura na análise do requerimento.
Ainda para clarificar como se veja diferenciada a demanda de exercício de
controle de parte da Administração Pública, passa-se agora a um outro exemplo, mais
complexo. Suponhamos uma empresa de veiculação de publicidade em painéis e
outros instrumentos expostos em via pública. Mais uma vez, duas empresas (“X” e
“Y”), que exploram o mesmo tipo de engenho publicitário, na mesma região, vêm a
merecer de parte da Administração-fiscalizadora, tratamento diferenciado, tendo sido
aplicado em relação à empresa “X” uma restrição quanto à dimensão do engenho
publicitário que possa ser expostos, o mesmo não se exigindo da empresa “Y”, que
mantém seus outdoors sem qualquer intervenção. Vamos supor que a empresa “X”,
diante desse quadro de fato, pretenda da Administração Pública a aplicação em
relação à empresa “Y” do mesmo tratamento, ao argumento de que a limitação que lhe
foi imposta implica grave restrição no seu potencial de faturamento, limitação essa
que há de ser imposta à outra empresa também. Ora, a base da postulação da empresa
128
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“X” repousa em interesse pessoal, individual, qual seja, preservar a sua condição de
competitividade no mercado de exploração de engenhos publicitários, mantendo-se
no mesmo nível que sua competidora “Y”. Não se vislumbra na hipótese – embora
até, remotamente, a igualdade de condições de competição diante do mercado pudesse
ser identificada como um valor de interesse público – esteja a empresa “X” postulando
em defesa do interesse público, pelo que, seu requerimento há de ser tratado como
exercício de direito individual de petição ou reclamação.
Importante destacar nessa linha de compreensão, que está-se situando o
principal elemento de decisão na natureza do interesse que transparece tutelado
pelas razões declinadas no requerimento administrativo. Isso significa dizer que até
mesmo o requerimento oferecido por um indivíduo – e não por uma associação ou
ONG – pode articular verdadeiro exercício de controle social. A questão fundamental,
portanto, não é de cunho subjetivo – quem formula a pretensão – e sim de cunho
material – qual a pretensão submetida à apreciação da Administração Pública. Isso
significa dizer que ao menos, em sede administrativa de composição de conflitos, é
possível reconhecer um espectro de legitimação para o exercício do controle social
muito mais amplo do que aquele assinalado para a sede jurisdicional – o que parece
a solução mais adequada com o sistema como um todo, já que se a Administração
Pública pode corrigir seus atos de ofício, no exercício da autotutela, é de se
reconhecer um amplo espectro de agentes aptos a provocar esse mesmo exercício,
e determinar portanto, no âmbito do Estado, o exercício dessa readequação de
seus parâmetros de agir.
Para completar o quadro de compreensão, cabe ainda figurar que em uma
determinada situação concreta, uma empresa/pessoa tenha formulado – a título de
defesa de interesse individual, claramente declinado ou não, a solicitação de correção
de um suposto desvio de procedimento de parte da Administração Pública, e esta
verifique, ao longo do processamento, que existe na hipótese uma questão de
verdadeira defesa do interesse público a ser enfrentada. Mais uma vez o exemplo:
dois indivíduos contendam em relação a uma determinada licença para construção na
área em torno de um manguezal, por hipótese, ao argumento de que a edificação
autorizada empreender por “A” determinará um sombreamento da propriedade vizinha
contra o qual “B” vem a reagir. Pois bem; na análise desse evidente conflito de
interesses individuais, a Administração se dá conta que a rigor, a manutenção da
regulamentação edilícia posta ao local, nos exatos termos em que está, pode gerar
esse efeito de sombreamento em larga extensão do manguezal, gerando por
conseqüência ameaça na preservação dessa espécie vegetal, e portanto, um risco do
ponto de vista ambiental. Qual a melhor forma de tratamento, à vista dessa constatação
de que uma situação que envolvia um aparente conflito de interesses individuais
envolve, na verdade, um relevante tema de interesse público?
Considerando que se está admitindo que o espectro de participação no debate
há de ser diferenciado, à vista da natureza dos interesses envolvidos, a melhor
alternativa de condução será que destaque a Administração o tema verificado como
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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de interesse público, processando a esse em separado, com todas as oportunidades
de intervenção dos grupos sociais interessados, e com toda a divulgação que o tema
requer. Ao mesmo tempo, em paralelo, nos autos originalmente constituídos para o
enfrentamento dessa questão, será de se enfrentar o conflito de interesses individuais
envolvendo “X” e “Y”. Com essa estratégia, não se prejudica a discussão individual
por conta do debate mais amplo relacionado ao tema de interesse público. É certo que
essa orientação pode – eventualmente – resultar em uma decisão para o conflito de
interesses individual (que tende a ser solucionado com maior rapidez) que depois
não guarde absoluta linha de harmonia com a definição da questão maior, que envolve
interesse público. Todavia, esse é o dilema permanente do administrador: as relações
em sociedade não são estáticas, e nem sempre as decisões podem restar sobrestadas,
até que se resolvam todas aquelas que possam ser prejudiciais lógicas à primeira.
Fato é que cada hipótese concreta haverá de merecer a avaliação acerca de qual o
valor a prevalecer: a necessidade de composição do conflito individual, fazendo
cessar o estado de litigiosidade e a incerteza que pauta, à essa altura, as relações
jurídicas; ou o interesse de preservar uma determinada unidade lógica entre as
decisões da Administração Pública, resultando em sobrestamento da decisão
individual até o equacionamento definitivo do tema geral.
Em linhas gerais, é fato que essa proposta de compreensão com relação aos
limites da legitimação para o exercício do controle social, especialmente no que tange
à aplicação do princípio da isonomia e às decisões relacionadas ao chamado direito
administrativo sancionador, vai de encontro ao ideal de ampliação desse instrumento
valiosíssimo de compartilhamento do exercício da função administrativa. Por certo,
exigirá uma visão sob nova perspectiva do tratamento das postulações oferecidas
em face da Administração Pública, mas não reside nisso o maior atrativo da ciência do
Direito? Esse desafio de superação da decisão administrativa segundo fórmulas préestabelecidas, traduzidas no direito positivado, em verdade é um momento de
importante resgate da função do administrador público, que deixa de ser o mero
aplicador de comandos pré-existentes, para assumir o papel de agente de valoração
dos interesses envolvidos em cada situação de conflito, para identificar o que seja
individual e o que seja público, conferindo a cada qual o tratamento técnico que lhe
seja devido.
4.3.4 - À guiza de conclusão em relação à prerrogativa reconhecida ao controle
social de fiscalizar a aplicação do direito administrativo sancionador
Não resta dúvida que a proposta que se apresenta, de uma participação ativa
dos mecanismos de controle social no processo de formação da decisão sancionadora
de parte da Administração Pública, constitui prática muito diferenciada da hoje em
voga. Todavia, inegável que essa formulação guarda absoluta linha de harmonia com
o ideário de transparência do Estado – especialmente, em área que guarda estreita
relação com o interesse social, que teria sido, na hipótese em concreto, desatendido,
130
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fazendo surgir por conseqüência, a pretensão sancionadora. Conhecer as razões da
imposição da penalidade, e da sua mensuração, é tema relevante para a sociedade,
seja no que tange ao conhecimento da resposta empreendida pela Administração
Pública ao seu interesse violado, seja para a compreensão de quais os mecanismos
pelos quais esse tipo de juízo é formulado.
Essa segunda linha de benefícios é extremamente relevante para um processo
de, por assim dizer, amadurecimento social; em que os grupos de controle possam
compreender melhor quais sejam os limites impostos à atuação do aparato estatal por
força de outras garantias como as do devido processo legal, do direito de defesa etc.,
etc.. Essa visão sob dupla perspectiva permite que aos poucos a sociedade venha a
conhecer – e concordar, ou divergir, ou propor – quais são os caminhos de atuação
da coerção por parte da Administração Pública. É comum que a mídia (extremamente
desinformada em matéria dos mecanismos de atuação postos ao Poder Público)
apresente o agir do Estado como lento e inepto ao atendimento dos interesses da
sociedade, sendo de todo recomendável possa a sociedade, por conhecimento dos
mecanismos imponíveis de atuação, empreender à sua própria crítica em relação a
esse discurso. Afinal, os mecanismos de limitação da atuação coercitiva do Poder, é
preciso ter sempre em mente, embora possam parecer obstáculos inaceitáveis em
uma determinada situação, têm por raiz lógica a prevenção contra atuação abusiva do
poder em face da sociedade: evitar que a criatura venha a se voltar contra o criador.
É certo que à falta de um exercício mais intenso da cidadania nesse sentido,
muitas serão as postulações equívocas a serem oferecidas ainda à Administração. O
terreno é fértil igualmente para a exploração política e outros eventuais desvios de
percurso, exigindo de parte do administrador segurança técnica e ponderação no
lidar com postulações relacionadas ao chamado exercício do controle social. Mas o
mesmo se pode dizer em relação a um sem-número de práticas relacionadas ao Estado
Democrático de Direito, sem que por isso se cogite de delas abrir mão. Assim, da
mesma forma que os hoje – lamentavelmente – freqüentes escândalos envolvendo a
parlamentares não nos fazem cogitar do fechamento do Congresso, as dificuldades
relacionadas ao adequado exercício do controle social não podem inspirar a restrição
desse instrumento poderoso de participação da sociedade na formulação e
concretização do atendimento aos seus próprios objetivos, seja pela execução das
atividades de seu interesse – como cogitado no item 4.2 deste trabalho – seja pelo
auxílio no exercício da atividade coercitiva quando identificado o desvio de percurso.
CAPÍTULO 5
CONCLUSÃO
O tema do exercício do controle da Administração Pública, conforme
mencionado e demonstrado ao longo dos capítulos anteriores, constitui hoje foco de
atenção de todos aqueles que almejam o aperfeiçoamento do Estado; um estreitamento
entre as expectativas da sociedade e a linha de atuação que venha esse mecanismo
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institucional elegendo como própria à tutela do interesse público. A relação entre
participação, controle, transparência e boa governança vem de ser destacada como
um dos pilares propostos à reflexão no âmbito da União Européia – seio hoje das mais
inovadoras propostas de modus de relação entre cidadão e os mais variados níveis
de poder pelo ineditismo mesmo desse organismo internacional – que em recente
documento denominado GOVERNANÇA EUROPÉIA: UM LIVRO BRANCO (2001:11-12),
divulgado em Bruxelas em 25 de julho de 2001, que assim se expressa:
São cinco os princípios em que se baseia a boa governança e as
alterações propostas no presente Livro Branco: abertura, participação,
responsabilização, eficácia e coerência. Cada um destes princípios é
fundamental para a instauração de uma governança mais democrática. São
eles que constituem a base da democracia e do Estado de direito nos EstadosMembros, mas aplicam-se a todos os níveis de governo – global, europeu,
nacional, regional e local. São particularmente importantes para que a
União possa dar resposta aos desafios salientados no capítulo anterior.
· Abertura. As instituições deverão trabalhar de uma forma mais
transparente. Em conjunto com os Estados-Membros, deverão seguir uma
estratégia de comunicação activa sobre as tarefas da União e as suas
decisões. Deverão utilizar uma linguagem acessível ao grande público e
facilmente compreensível. Este aspecto reveste particular importância para
melhorar a confiança em instituições complexas.
· Participação. A qualidade, pertinência e eficácia das políticas da
União Europeia dependem de uma ampla participação através de toda a
cadeia política – desde a concepção até à execução. O reforço da
participação criará seguramente uma maior confiança no resultado final e
nas instituições que produzem as políticas. A participação depende
principalmente da utilização, por parte das administrações centrais, de
uma abordagem aberta e abrangente, no quadro do desenvolvimento e
aplicação das políticas da União Europeia.
· Responsabilização. É necessário definir atribuições no âmbito dos
processos legislativo e executivo. Cada instituição da União Europeia
deverá explicar a sua acção na Europa e assumir as responsabilidades
correspondentes. Mas é também necessária uma maior clareza e
responsabilidade dos Estados-Membros e de todos os que participam na
elaboração e aplicação das políticas da União Europeia, seja a que nível for.
· Eficácia. As políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando
resposta às necessidades com base em objectivos claros, na avaliação do
seu impacto futuro e, quando possível, na experiência anterior. A eficácia
implica também que as políticas da União Europeia sejam aplicadas de
forma proporcionada aos objectivos prosseguidos e que as decisões sejam
adoptadas ao nível mais adequado.
· Coerência. As políticas e as medidas deverão ser coerentes e
perfeitamente compreensíveis. A necessidade de coerência na União é cada
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vez maior: o leque das tarefas aumentou; o alargamento virá aumentar a
diversidade; desafios como a mudança climática e a evolução demográfica
extravasam as fronteiras das políticas sectoriais em que a União se tem
vindo a basear; as autoridades regionais e locais estão cada vez mais
envolvidas nas políticas da União Europeia. A coerência implica uma
liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições,
para garantir uma abordagem comum e coerente no âmbito de um sistema
complexo.
Cada um destes princípios é importante por si só. No entanto, não
podem ser postos em prática através de acções separadas. Actualmente, a
eficácia das políticas passa por uma maior participação a nível da sua
elaboração e aplicação. A aplicação destes cinco princípios reforça os da
· proporcionalidade e da subsidiariedade. Desde a concepção até à
aplicação das políticas, a escolha do nível em que é realizada a acção
(desde o comunitário até ao local) e a selecção dos instrumentos utilizados
deverão ser proporcionais aos objectivos prosseguidos. Assim, antes de
lançar uma iniciativa, é fundamental verificar sistematicamente (a) se é
realmente necessária uma acção pública, (b) se o nível europeu se afigura
o mais adequado e (c) se as medidas escolhidas são proporcionais aos
objectivos.
A União também está a mudar. As suas tarefas abrangem agora a
política externa e a defesa, a migração e a luta contra a criminalidade. A
União alarga-se para incluir novos membros. Já não será apenas avaliada
em termos da sua capacidade para eliminar as barreiras ao comércio ou
para realizar um mercado único; actualmente a sua legitimidade depende
da participação e do empenhamento. Tal significa que o modelo linear em
que as políticas são da exclusiva responsabilidade dos dirigentes deverá
ser substituído por um círculo virtuoso, baseado nas reacções dos
interessados, nas redes e na participação a todos os níveis, desde a
elaboração das políticas até à sua aplicação.
Como se vê, em pouco se diferenciam os parâmetros de atuação identificados
como desejáveis para o Estado, seja nos países do bloco ainda em desenvolvimento,
seja nos integrantes da União Européia. E se os objetivos finais se aproximam, da
mesma maneira o fazem as dificuldades: formam um sentimento de pertencimento em
relação ao Estado e ao papel da sociedade nas decisões que por ele, em nome desta
última são adotadas; criação de uma cultura de participação; formação de uma
consciência cidadã que mova o administrado, isoladamente ou por grupos sociais
organizados, a darem sua contribuição material ao adequado funcionamento da
Administração Pública. Esse parece, inequivocamente, o desafio do milênio – e que
pela perspectiva trazida pelo documento citado da União Européia, não pode ser
tratado com aquele vezo depreciativo que se costuma verificar vez ou outra, de que
o nosso País, ou o nosso povo, especialmente, não se preste a esse tipo de
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
133
participação, não se interesse por seus próprios destinos. A tarefa – tão importante
quanto árdua – de despertar e municiar a sociedade ao desempenho do papel que ela
mesma julga hoje relevante desempenhar, está posta em todo o mundo: ao menos, em
todos os países em que o Estado Democrático de Direito, mais ou menos consolidado,
já permite ter lugar esse tipo de indagação7.
Defendeu-se no presente trabalho, a importância do exercício (ou intensificação
desse exercício) de controle social em duas áreas específicas de atuação da
Administração Pública: as opções discricionárias por ela adotadas, e a aplicação do
chamado direito administrativo sancionador, seja no que tange ao acompanhamento
das decisões relacionadas a este último, seja no que tange à observância do princípio
da isonomia na sua aplicação. Todas essas formas de exercício de controle social
estão intimamente relacionadas a um determinado nível de expertise técnica, que
será indispensável deter para que se possa em concreto, mais do que policiar à
Administração; auxiliá-la a dotar o melhor caminho técnico em tempos em que a
evolução em determinadas áreas do conhecimento, em especial, se dá em velocidade
vertiginosa, muitas vezes muito superior àquela que os quadros da Administração
Pública conseguem acompanhar. Assim, cogita-se de uma participação social mais
qualificada, que agregue valor à atuação da Administração Pública, num processo
recíproco de colaboração e aprimoramento. Dir-se-á: mas se a participação social
comum, ordinária, em temas muito menos complexos, já é difícil de se alcançar, que
dirá aquela que exija uma qualificação especial de seus atores... Essa visão parece
seja equívoca.
As instâncias tecnicamente mais qualificadas da sociedade tendem a ser, por
certo, mais esclarecidas no sentido geral da expressão. Assim, percebido por esses
segmentos que a Administração Pública esteja aberta a esse processo de colaboração
mútua, de aperfeiçoamento recíproco, é mais provável nesses mesmos nichos surja o
interesse no exercício do controle, porque é justamente nesse universo de pessoas
que se sabe qual o nível de determinação que uma boa opção técnica pode ter na
qualidade do resultado. É justamente a qualificação técnica de determinados
segmentos que tende a ser um elemento facilitador no sentido de que, identificada a
sinalização pelo anseio do aparato estatal em trocar experiências e conhecimento na
busca do melhor atendimento ao interesse público, dê-se a cogitada troca, em
favor da sociedade como um todo, e da atividade técnica especificamente
considerada, que será desenvolvida com a contribuição aperfeiçoadora dos
representantes da área.
Cabe, portanto, à Administração Pública – sem dúvida – o primeiro gesto de
aproximação. Mas aqui se cogita de um gesto efetivo, eivado de transparência – a
7
134
Sempre é importante lembrar que não obstante todo o desenvolvimento já alcançado pela
humanidade nestas últimas décadas, encontramos ainda no mundo, países onde o aparato
estatal, antes de se dedicar a este tipo de cogitação, decide sobre a moral e os costumes do seu
povo, a todos oprimindo, em nome de Deus, nas suas múltiplas representações na cultura
mundial...
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
que tantas vezes se referiu ao longo dessas páginas, justamente por seu papel
fundamental como instrumento de alcance desse intercâmbio que há de resultar do
bom exercício do controle social.
Aproximam-se Administração e sociedade, no sentido mais amplo da palavra,
com potencial gerador de maior número de benefícios, quando efetivamente se dá a
conhecer de que ordem de relações jurídicas, de que cenário de fato está realmente
cogitando o Estado. Disponibilizar materialmente informações para viabilizar o
controle é elemento fundamental para que essa atividade possa ser realmente
desenvolvida, de maneira hábil à geração máxima de benefícios. Nessa linha de atuação
pode já ter participação decisiva, os mecanismos institucionais de controle – interno
e externo – que justamente por seu maior conhecimento dos modos de atuação da
Administração Pública, têm como identificar aquelas hipóteses em que a transparência
não esteja sendo exercida de forma a propiciar, verdadeiramente, o exercício do
controle. As hipóteses em concreto, como se sabe, são muitas: publicações sumárias,
sem indicação do conteúdo da decisão ali pretensamente dada a público; informações
parciais, que não permitem compreender o problema como um todo para avaliar-se a
diagnose empreendida pela Administração Pública, e por conseqüência, a minha de
solução eleita; e tantas outras distorções originárias ainda daquela concepção
segundo a qual se o interesse público foi confiado à tutela do Estado, é ele – e
somente ele – o melhor juiz de qual seja a conduta harmônica com esse desiderato.
Intervir nessas hipóteses é providência que resta inequivocamente autorizada ao
controle externo (art. 71, IX e XI da Carta Federal) bem como aos mecanismos internos
à Administração responsáveis também pela fiscalização (art. 74, I e II do Diploma
Maior). Cabe exercer essa competência, num processo de reforço da transparência, e
de viabilização do exercício eficaz do controle social – que como já se sustentou, por
vezes complementará a atividade dos mecanismos institucionais já mencionados.
Segunda vertente de atuação que parece despontar, para os mecanismos
institucionalizados de controle interno e externo, é justamente essa aproximação
entre sociedade e Administração Pública sob esta ótica da fiscalização. É natural que
aquelas estruturas que já desenvolvem em relação à Administração Pública, a função
de controle – e que sabem portanto, quais as dificuldades materiais no exercício
dessa atividade – possam partilhar com os novos atores no processo de aferição da
adequada atuação do Estado, seus métodos, que poderão por sua vez também, ser
objeto de avaliação e eventuais contribuições críticas. Quais os mecanismos, portanto,
usualmente utilizados para a fiscalização da atividade da Administração Pública?
Como se diferencia o trato da atividade preventiva do da atuação corretiva? Quais os
valores envolvidos, eventualmente, na avaliação controladora da atividade da
Administração – e a referência aqui a valores não é no sentido financeiro, mas no de
parâmetros postos ao Estado com maior ou menor relevância, e que tenham de ser
ponderados em cada situação em concreto...
Qual a diferença substancial entre o controle na área da iniciativa privada, e o
controle do desenvolvimento de atividade de interesse público? Esses são elementos
de informação fundamentais à formação de uma consciência cidadão de qual seja o
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
135
papel, e quais os instrumentos disponíveis ao exercício do controle social, que parece
devam ser partilhados por aquelas estruturas de competência que hoje já desenvolvem
esse tipo de atividade.
A linha de conduta acima sugerida – da participação das estruturas de controle
já institucionalizadas nesse processo de formação da consciência de fiscalização da
sociedade – parece recomendável sob duplo aspecto: de um lado, temos
evidentemente o aspecto da especialidade: quem conhece o tema controle, explanaria
como ele pode ou deve ser exercido em relação à Administração Pública, consideradas
as particularidades dessa mesma estrutura. Existe um segundo aspecto, todavia, que
recomenda também essa solução, a saber, ofertar-se à sociedade uma second opinion
em relação aos métodos e formas de que se vale a Administração Pública. Essa
assertiva vale um pouco mais de desenvolvimento.
Quando se recomenda a utilidade das estruturas institucionalizadas de
controle, de colaborarem no processo de formação desses agentes da sociedade que
possam ser incumbidos da mesma função, nem por isso se está – evidentemente –
excluindo a participação da própria Administração Pública nesse mesmo movimento.
Afinal, se a transparência é instrumento de garantia da atuação potencial da
fiscalização, por certo cabe ao Estado dar a conhecer seus métodos e razões de agir.
É de se esperar portanto que a Pública Administração igualmente se envolve na
qualificação da sociedade como agente de controle. Todavia, por certo será mais
acurada a compreensão da sociedade, se sobre esses métodos e razões de agir, tiver
ela mais de um ponto de vista: uma second opinion. Assim, em relação a uma
determinada prática, por hipótese, a Administração Pública – até no natural exercício
da defesa de seu modo de condução – pode sustentar tenha o melhor comportamento,
e os órgãos de controle terem alguma outra ponderação a fazer. Dispondo a sociedade
da possibilidade de conhecer as razões das duas instâncias, por certo estará melhor
municiada para, no seu âmbito de atuação, formular o seu próprio juízo, e pautar-se
segundo ele nas demandas que dirija ao Estado.
A verdade é – e disso não se pode perder a perspectiva – que quando se fala
em controle social, inequivocamente estamos nos referindo à democracia, já que esse
exercício só é possível (especialmente num sentido verdadeiramente substantivo, e
não meramente formal) em existindo liberdade e consciência democrática. Assim, se
retorna, nessas considerações finais, ao texto já citado de BANDEIRA DE MELLO (2001),
que cogita dos elementos que hão de necessariamente se verificar, para que se possa
efetivamente cogitar desse estágio de organização social:
Uma vez que a democracia se assenta na proclamação e
reconhecimento da soberania popular, é indispensável “que os cidadãos
tenham não só uma consciência clara, interiorizada e reivindicativa deste
título jurídico político que se lhes afirma constitucionalmente reconhecido
como direito inalienável, mas que disponham das condições indispensáveis
para poderem fazê-lo valer de fato. Entre estas condições estão, não apenas
(a) as de desfrutar de um padrão econômico-social acima da mera
subsistência (sem o que seria vã qualquer expectativa de que suas
136
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
preocupações transcendam as da mera rotina da sobrevivência imediata),
mas também, as de efetivo acesso (b) à educação e cultura (para alcançarem
ao menos o nível de discernimento político traduzido em consciência real
de cidadania) e (c) à informação, mediante o pluralismo de fontes
diversificadas (para não serem facilmente manipuláveis pelos detentores
dos veículos de comunicação de massa)”.(grifos do autor)
Esse é o ponto; eis aqui identificado o desafio. O controle social pressupõe –
e retroalimenta – seja o acesso à educação e cultura (aqui no sentido de educação e
cultura cidadã, de qual seja o papel de cada cidadão na formação dos destinos desse
grupo social), seja o acesso à informação, proporcionando à sociedade outra fonte
de conhecimento de como esteja sendo o seu interesse gerido pela máquina estatal.
Investir em controle social, em última análise, é investir em democracia – e por isso o
crescimento do tema nos últimos tempos.
Se investir em controle social é investir em democracia, da mesma forma que
com aquela instituição, não alcançaremos o grau máximo de perfeição em dois ou três
anos, e tampouco existirá uma fórmula milagrosa, ou um salvador, que nos garantirá
a todos, subitamente, as rédeas do controle. Não, da mesma maneira que na formação
da nossa ainda tão jovem democracia, o investimento no controle social há de ser
feito dia a dia. Os resultados não serão imediata e espetacularmente visíveis – mas
cada qual pavimentará a estrada para um novo passo de desenvolvimento da
sociedade brasileira. A construção de um país não é tarefa para um dia, mas por certo,
é o melhor legado que se pode traçar a ser deixado às gerações que ainda estão por vir.
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138
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
SOBRE A AUTORA
Vanice Regina Lírio do Valle, nasceu em 1964 na cidade do Rio de Janeiro,
onde reside atualmente. Graduou-se como Bacharel em Direito pela Faculdade de
Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro em 1986 e é Mestranda em
Direito no curso “Direto, Estado e Justiça” da Universidade Estácio de Sá/RJ. Em
1988 ingressou em carreira pública como Procuradora do Município do Rio de Janeiro.
Em 1992 foi aprovada em novo concurso, assumindo o cargo de Procuradora da
República. Exerceu na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro os cargos de ProcuradoraChefe da Procuradoria de Serviços Públicos da Procuradoria Geral do Município, de
ago/1989 a dez/1992; Assessora-Chefe da Assessoria Jurídica da Secretaria Municipal
de Administração, de jan/1993 a mar/1994; Subsecretária Municipal de Administração,
de abr/1994 a dez/1996; Diretora do Centro de Estudos Jurídicos da Procuradoria
Geral do Município do Rio de Janeiro, de mar/1997 a jan/1998; e Secretária Municipal
de Administração, de jan/1998 a dez/2000. Ocupou também a Subsecretaria de Estado
de Administração e Reestruturação do Governo do Estado do Rio de Janeiro, de
janeiro de 2001 a fevereiro de 2002. Atou como professora assistente na Faculdade
de Direito da Universidade Cândido Mendes, na cadeira de Direito Processual Civil,
de 1988 a 1989 e, também como professora assistente, na Faculdade de Direito da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro na disciplina de Direto Administrativo de
1999 a 2000. Publicou, em co-autoria com Arícia Fernandes Correia e Eliana Pulcinelli
Flammarion o livro “Despesa de Pessoal: A Chave da Gestão Fiscal Responsável –
Teoria e Prática da Lei de Responsabilidade Fiscal” (Rio de Janeiro: Forense, 2001)
além de ter diversos artigos publicados em obras ligadas ao Direito Administrativo.
Além da premiação em 2º lugar no Concurso de Monografias Prêmio Serzedello Corrêa
2001, promovido pelo Tribunal de Contas da União, obteve também o 2º lugar, na
categoria advogado, no Prêmio Jurídico Roberto Lyra, promovido pela Ordem dos
Advogados do Brasil, Seção Rio de Janeiro, em 1989, com o trabalho “Do Cabimento
dos Embargos Infringentes em Apelação em Mandado de Segurança”.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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3º LUGAR
CONTROLE SOCIAL: PERSPECTIVAS PARA A FISCALIZAÇÃO
POPULAR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
Arildo Oliveira
CONTROLE SOCIAL: PERSPECTIVAS PARA A FISCALIZAÇÃO
POPULAR DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
Arildo Oliveira
Introdução 1. Formas de controle da administração pública. Controle administrativo.
Controle legislativo. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs). O Tribunal de Contas
da União (TCU). Controle judicial. O Ministério Público 2. Controle social. Meio ambiente.
Saúde. Educação. Infância e adolescência. Agências reguladoras. Orçamento 3. Corrupção.
O Índice de Percepções da Corrupção (IPCorr). Agências anticorrupção. Iniciativas de
combate no Brasil. Entulhos paralisantes. Novos tempos 4. Perspectivas para o controle
social no Brasil. E-governo. Lei de Responsabilidade Fiscal. Reforma do Judiciário. Atuação
das ONGs. Código de defesa do consumidor de serviços públicos. Integração dos controles
formais e informais. Conclusão. Bibliografia.
INTRODUÇÃO
Durante muitos anos a fiscalização e o julgamento dos atos da administração
pública tiveram no Brasil um grande ausente: o cidadão. Numa espécie de aplicação
fundamentalista dos princípios da democracia representativa, a ele era concedido
somente o direito de eleger periodicamente seus representantes, mantendo-se na
temporada entre um pleito e outro em completo alheamento das decisões sobre o
destino da Nação. Sua exclusão só não era absoluta porque lhe sobrava invariavelmente
a porção mais dolorosa daquelas decisões: arcar com os desmandos, a incompetência
e os atos corruptos das autoridades em serviço. Sem contar que vez por outra lhe
cassavam até mesmo o direito do voto.
Com um histórico desse, nada mais impróprio que a afirmação quase obsessiva
— nos meios políticos e acadêmicos — de que o brasileiro vive hoje um momento de
“resgate da cidadania”. No dizer de Tenório e Rozemberg (1997, p. 105),
a ação de resgatar subentende a recuperação de algo que já pertenceu
e que foi perdido e este, sem dúvida alguma, não é o caso da cidadania no
Brasil. Muito pelo contrário, a cidadania no País está em processo de
construção e, dessa forma, deve ser encarada como uma conquista dos que
tomam parte no processo.
Na verdade, as tradições de exercício da cidadania no País praticamente
inexistem (LYRA, 1999, p. 28). Justifica-se por isso o arroubo com que o falecido
deputado Ulysses Guimarães batizou a carta magna de 1988 de constituição cidadã.
Naquela oportunidade, seu ato refletia ao mesmo tempo uma constatação e uma
esperança: a constatação de que a ordem política e jurídica funcionara até aquele
momento mais como obstáculo que incentivo à participação popular nos fóruns
onde se decidiam os rumos do País; e a esperança de que as inovações presentes na
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
143
nova ordem favorecessem a consolidação de uma tradição de cidadania no Brasil,
com o avanço da democracia representativa a uma nova fronteira: a da democracia
participativa. Chegara afinal a hora de justificar o mandamento — inscrito no parágrafo
único do artigo inicial da nova Constituição — de que “todo poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.
E os instrumentos então postos à disposição dos brasileiros começam a dar
bons frutos. A iniciativa popular, inovação da Carta de 1988, logrou um batismo
nobre onze anos depois: a Lei 9.840, de 28/9/1999, que representou um enérgico
golpe na corrupção eleitoral. Fundamentado nessa que foi a primeira lei de origem
popular aprovada no País é que o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) cassou em
novembro de 2001 o mandato do governador Francisco de Assis de Moraes Souza, o
Mão Santa, eleito em 1998 no Piauí e denunciado pela prática ostensiva de troca e
compra de votos durante a campanha.
A participação social não é, entretanto, uma andorinha capaz de,
desacompanhada, abrandar o tempo ruim dos trovões e relâmpagos da corrupção e
do autoritarismo que com regularidade constrangem os frágeis portões da
administração pública. E o melhor auxílio que pode ser oferecido ao controle social
reside no interior dos muros do próprio Estado: a transparência dos atos praticados
por aqueles incumbidos pelo comando e operação da máquina estatal — as autoridades
e os servidores públicos. Governo e sociedade precisam partilhar informações num
processo de mão dupla cujo objetivo seja sempre a defesa do erário e a eficiente
aplicação dos recursos disponíveis. Torna-se por isso indispensável não esquecer
que a informação constitui “insumo fundamental” para que a sociedade possa
fiscalizar com eficiência a burocracia (PACHECO, 1998, p.10).
Nesse sentido, um novo termo infiltra-se nas discussões acerca do futuro da
administração pública: o da accountability. Embora de tradução difícil1, pode-se
atribuir a esse conceito — próprio do sistema anglo-saxão — a idéia de que, para o
cidadão fiscalizar competentemente o Estado, duas condições se fazem
imprescindíveis: do lado da sociedade, o surgimento de cidadãos conscientes2 e
1
“Quando a indigência política for superada e o tecido institucional fortalecido, é provável que
surja o conceito e, só então, surja a palavra para traduzi-lo. Por enquanto, qualquer tentativa
apressada de cunhar uma palavra seria desprovida de significado, pois não faria parte da nossa
realidade” (CAMPOS, 1990, p. 48). Em administração de empresas, o termo está vinculado a
uma delegação de poderes. “Se numa mesma frase encontrássemos os termos responsability e
accountability, poderíamos dizer que a primeira é responsabilidade primária e que a segunda
é responsabilidade final. Portanto, accountability deve ser um grau mais alto de
responsabilidade. Seu fenômeno é que a prestação de contas é devida a um escalão superior.
Um supervisor tem responsabilidade perante um subordinado, mas não lhe presta contas.
Somente o faz às autoridades superiores” (DICIONÁRIO Eletrônico Michaelis – Maxi Dic.
Eletrônico 6 idiomas. Office Media, 1997. 1 CD-Rom).
2
Para Mamede (1997, p. 222), um dos grandes obstáculos ao exercício da cidadania no País é
“uma profunda ignorância do Direito: a esmagadora maioria dos brasileiros não possui
conhecimentos mínimos sobre quais são os seus direitos e como defendê-los”.
144
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
organizados3 em torno de reivindicações cuja consecução pelo poder público
signifique a melhora das condições de vida de toda a coletividade; e, da parte do
Estado, o provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população
(PEDERIVA, 1998, p. 17), expandindo assim o número de controladores e reforçando
— pela prestação de contas direta ao titular do poder, o povo — a legitimidade das
políticas públicas e a segurança de seus atos.
Nos países anglo-saxões, a prática da accountability é tão essencial ao
funcionamento da sociedade que é comum afirmar-se que ela faz parte mesmo da
própria condução dos governos (DWIVEDI, 1985 apud MENDES, [2000], p. 6).
Naqueles países, “se seu sistema não assegura accountability perante os cidadãos,
então ele é, por definição, inaceitável” (BEHN, 1998, p. 5).
Ainda em fase de implantação no Brasil, a accountability adquire já a
importância de “conceito-chave no estudo de administração e na prática de serviço
público” (CAMPOS, 1990, p. 31). Para Luiz Carlos Bresser Pereira, principal formulador
da reforma do Estado iniciada em 1995, o novo aparelho administrativo deve prever
instrumentos de accountability “dos políticos e burocratas perante a sociedade”,
condição que enumera como essencial para a governabilidade nos regimes
democráticos (BRESSER PEREIRA, 1997b, p. 46). E não são poucos os que identificam
uma relação direta entre o exercício da accountability e o aperfeiçoamento da
democracia. Reconhecem, por exemplo, que a baixa credibilidade por que passam
hoje quase todas as instituições no Brasil é decorrente em boa parte de seu déficit de
accountability: “a opacidade da administração pública, a falta de transparência, que
afasta o cidadão do governo” (SALOMÃO, 1999, p. 77) e favorece a súbita
popularidade de estranhas figuras que se notabilizam pela violência com que reduzem
a classe política a um único plano e lançam pedras contra a licenciosidade dos agentes
públicos, as mesmas pedras que mais tarde empregarão para sepultar o regime
democrático no País. Em defesa dessa vulnerável democracia é que os
políticos devem estar permanentemente prestando contas aos cidadãos.
Quanto mais clara for a responsabilidade do político perante os cidadãos, e a
cobrança destes em relação ao governante, mais democrático será o regime
(BRESSER PEREIRA, 1997b, p. 49).
Um fator a mais que recomenda a intensificação desse intercâmbio entre Estado
e sociedade é que — fora os benefícios políticos pelo fortalecimento da democracia
— a parceria resulta em valiosos ganhos econômicos, sociais e culturais. Ganhos
econômicos representados sobretudo pelo expressivo volume de recursos que o
controle social pode tomar à corrupção, ganhos sociais obtidos com a elevação da
qualidade dos serviços prestados pelo poder público e a melhora de indicadores
como aqueles ligados à saúde e à educação, e, finalmente, ganhos culturais resultantes
do enraizamento de valores especialmente diletos à cidadania, como a responsabilidade
diante da res pública e a solução comunitária de desafios que afetam a condição de
vida de todos — inclusive das gerações futuras.
3
Segundo Campos (1990, p. 35), “um controle efetivo é conseqüência da cidadania organizada:
uma sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a accountability”.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
145
Estimulante é observar que mesmo na periferia do mundo globalizado
acontecem casos de participação popular com resultados tão expressivos quanto
aqueles obtidos em países de economia mais desenvolvida e com maior tradição
democrática. Em Kliksberg (1999, p. 13-14), descobre-se, por exemplo, a premiada
experiência de Villa El Salvador, no Peru — um povoado nos arredores de Lima
formado na década de 1970 por 50 mil famílias pobres. Em duas décadas, as pessoas
ali residentes ergueram comunitariamente uma notável infra-estrutura e alcançaram
significativas vitórias contra chagas sociais como o analfabetismo e a mortalidade
infantil. Por sua história, a Villa recebeu entusiásticos louvores mundiais e alguns
prêmios: da Unesco, da ONU, da Espanha.
Recentemente, com o apoio de organizações da sociedade civil,
transformou-se em um dos primeiros municípios da região a incorporar a
informática a serviço da democracia. Foram instalados terminais públicos de
computação e uma rede de televisão em circuito fechado. Os habitantes recebem
por essas vias informações sobre os temas a tratar pelo conselho municipal e,
pelas mesmas vias, fazem chegar-lhe continuamente seus pontos de vista
(KLIKSBERG, 1999, p. 14).
Pelo que se vê, a accountability não se limita à prestação de contas pelo
administrador público às instâncias tradicionais de controle, como as casas legislativas
e os tribunais de contas. Esse tipo de obrigação existe há mais de cem anos no Brasil
e, pelos resultados até hoje alcançados, demonstra não ser suficiente para evitar
gestões imprudentes e conter sangrias ardilosas dos recursos públicos. Por outro
lado, accountability não é também a simples substituição desses controles pela
fiscalização direta da sociedade. É, antes, a integração de todos os meios de controle
— formais e informais — aliada a uma superexposição da administração, que passa a
exibir suas contas ao exame dos fiscais não mais uma única vez ao ano e em linguagem
hermeticamente técnica, mas diariamente e por meio de demonstrativos capazes de
— pela fácil compreensão — ampliar cada vez mais o número de controladores. O
relacionamento entre fiscal e fiscalizado deve, por isso, apoiar-se num sentimento de
mútua confiança e cooperação com o objetivo de manter os bens públicos protegidos
da corrupção e eficientemente orientados ao proveito de toda a coletividade.
Analisando a accountability pelo lado da administração, observa-se que no
Brasil os meios utilizados para disponibilizar informações ainda são pouco freqüentes,
muito obscuros, de baixa confiabilidade ou as três coisas juntas. Soa, por exemplo,
como zombaria a afirmação do presidente Fernando Henrique Cardoso de que “as
contas públicas brasileiras são das mais organizadas e transparentes do mundo”,
amparando seu discurso no argumento de que “há anos, todas as informações sobre
o orçamento e a execução das despesas da União estão disponíveis em tempo real
nos computadores do Congresso” e “os dados do SIAFI, o sistema de liberação e
controle de gastos da Secretaria do Tesouro Nacional, também estão disponíveis na
Internet através do endereço do Senado”4.
4
146
Discurso pronunciado em 21/8/2000 durante o lançamento do Código de Conduta da Alta
Administração Federal. Disponível em: <http://www.brasiltransparente.gov.br/discurso.htm>.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Desconsiderando o fato, admitido pelo próprio presidente, de que “a
porcentagem de famílias brasileiras que tem acesso à Internet em suas casas ainda é
muito baixa”, só quem nunca teve contato com essas bases de dados pode crer que
o comum dos cidadãos transitará por elas com desembaraço, localizando facilmente
a informação que busca. São sistemas contábeis e, como tal, de formatação
eminentemente técnica e de difícil compreensão para o “usuário com conhecimentos
medianos” (PEDERIVA, 1998, p. 20). Sistemas como esses não devem ser oferecidos
com pele e osso a usuários externos, sob pena de conseguir-se resultado exatamente
oposto ao desejado pela accountability: em vez de atrair e estimular, podem acabar
afugentando a sociedade da função fiscalizadora. É forçoso admitir que “parte da
dificuldade na participação direta do titular do poder [na fiscalização e no controle
das contas prestadas pelos agentes públicos] pode ser atribuída ao caráter altamente
elaborado dos registros contábeis” (PEDERIVA, 1998, p. 20). Para o jornalista Luís
Nassif5, “embora peças orçamentárias sejam fundamentais para o controle das contas
públicas, não são propriamente o tipo de informação à qual o cidadão esteja
familiarizado”.
Uma outra verdade precisa ser aceita: o controle social não se fará a partir
somente da abundância de informações, mas da disponibilidade de informação
suficiente e de entendimento simples para o cidadão médio que dela fará uso.
Informação “indevida e mal organizada resulta em baixo potencial informativo, em
desinformação, impede a real manifestação autonômica dos indivíduos e da
coletividade” (FORTES, 1997, p. 4). Ao cidadão comum devem, portanto, ser oferecidas
informações qualificadas que lhe permitam responder, com pouco trabalho, a questões
de grande interesse para ele tanto no papel de usuário quanto no de controlador da
administração, como6:
a que preço e em que lugar estão sendo adquiridos os materiais e
equipamentos utilizados pela administração pública?
qual a composição da folha de pagamento dos funcionários públicos e como
estes se distribuem pelas áreas de atuação? Qual o teto, o piso e a média dos
salários pagos? Em que proporção esses funcionários estão alocados entre as
atividades finalísticas e as de apoio administrativo?
qual o valor da dívida pública e que percentual o desembolso representa
sobre a receita mensal? Qual a composição dessa dívida e a que taxa de juros está
sendo financiada?
o produto da receita de contribuições de melhoria é insuficiente ou
exagerado em relação aos custos das obras realizadas?
Revela-se por isso consideravelmente oportuna a sugestão de Nassif (2000,
p. 3) quanto à necessidade de formação de “um grupo de trabalho, com representantes
de organizações sociais, professores e jornalistas, para definir o tipo de informação e
5
O controle pela informação. Folha de São Paulo, São Paulo, caderno B, p. 3, 23/8/2000.
6
Adaptado de Reis (1992, p. 9-10).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
147
a forma como ela será disseminada, a fim de facilitar sua compreensão, permitindo a
cada cidadão se transformar efetivamente em um fiscal do Estado”7.
Além de relevantes e descomplicadas, essas informações carecem ainda de
uma terceira característica: ser confiáveis. Nesse sentido, aquilo que deveria
representar no Brasil um marco legal na publicidade das contas públicas acabou se
revelando um frustrante malogro. Refiro-me à Lei 9.755, de 16/12/1998, cujos
dispositivos determinavam a criação, pelo Tribunal de Contas da União, de uma
homepage na Internet para divulgação “dos seguintes dados e informações”8:
a) os montantes de cada um dos tributos arrecadados pela União, pelos
estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios, os recursos por eles recebidos, os
valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios
de rateio;
b) os relatórios resumidos da execução orçamentária da União, dos estados,
do Distrito Federal e dos municípios;
c) o balanço consolidado das contas da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios, suas autarquias e outras entidades, bem como um quadro
estruturalmente idêntico, baseado em dados orçamentários;
d) os orçamentos do exercício da União, dos estados, do Distrito Federal e
dos municípios e os respectivos balanços do exercício anterior;
e) os resumos dos instrumentos de contrato ou de seus aditivos e as
comunicações ratificadas pela autoridade superior;
f) as relações mensais de todas as compras feitas pela administração direta ou
indireta.
O TCU fez sua parte criando a homepage9, disciplinando — por meio da
Instrução Normativa 28, de 5/5/1999, e da Portaria 186, de 25/5/1999 — a forma como
os dados seriam cadastrados e expedindo avisos com orientação aos estados,
municípios, órgãos e entidades federais.
Entretanto, em setembro de 2000 — ao apreciar representação de um vereador
de Manaus sobre “o descumprimento, por parte dos órgãos dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário do Estado do Amazonas, à Lei n° 9.755” — aquela corte
admitiu não ter “força sancionadora em razão de descumprimento da norma por parte
dos órgãos e entidades responsáveis, porquanto essa atribuição não é oriunda da
competência de controle atribuída pela Constituição Federal, da qual decorre o poder
de julgamento do TCU”10. É que a Lei 9.755/98 não estabeleceu punição “no caso de
não realização dos comportamentos por ela previstos”, o que levou o ministro-relator
7
Julgo importante incluir no grupo publicitários e webdesigners, pois quanto mais atraente a
informação maior será a probabilidade de o cidadão buscá-la e utilizá-la.
8
Caput do art. 1°. O texto seguinte é a adaptação dos seis incisos e seis parágrafos do mesmo
artigo.
9
<http://www.contaspublicas.gov.br>.
10
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 815/2000, do Plenário. Relator: Min. Bento
Bugarin. Brasília, 27/9/2000. Brasília, Diário Oficial da União, 19/10/2000.
148
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
do processo a citar o doutrinador austríaco Hans Kelsen para reconhecer que “uma
norma sem sanção é uma norma ineficaz, pois é da previsibilidade da sanção que se
origina a força cogente da lei”. Por conta desse fato — e ainda pelas perspectivas
quanto ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei 9.755/98
proposta no STF pelo governador da Paraíba —, a homepage Contas Públicas frustra
as expectativas dos que viram nela o início de um novo tempo para o controle social
no País.
Em suma, resta constatar que há muito a fazer para que as informações hoje
disponibilizadas pelo poder público brasileiro sirvam aos usuários externos —
principalmente ao cidadão comum — como autêntico instrumento de accountability.
Parte da esperança reside agora na Lei Complementar 101, de 4/5/2000 — a chamada
Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável indistintamente a toda a administração
pública no País —, cujo art. 48 prevê a “ampla divulgação, inclusive em meios
eletrônicos de acesso público”, dos seguintes “instrumentos de transparência da
gestão fiscal”: “os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações
de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos”. No parágrafo único do mesmo artigo, assevera ainda que a
“transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e
realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão
dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”. Como a norma já tem a
companhia da Lei 10.028, de 19/10/2000 — com a prescrição de sanções aos infratores
das exigências contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal —, é possível que, pelo
menos na área das finanças públicas, o controle social possa enfim se tornar mais
efetivo.
Precisamente o estudo da relação entre transparência e controle social da
administração pública constitui o objeto desta monografia. Com a finalidade de
demonstrar a importância desses dois instrumentos para a o exercício da cidadania e
para o aperfeiçoamento do regime democrático, dividi o trabalho em quatro capítulos.
No primeiro, situarei o controle popular no campo das outras formas tradicionais de
fiscalização da administração pública, explicando-o mais minuciosamente no capítulo
seguinte. No capítulo 4, avaliarei os avanços alcançados pelo controle social nesses
poucos anos de alguma prática no Brasil, com especial ênfase aos aspectos favoráveis
e adversos que espreitam suas possibilidades no futuro administrativo do Estado.
Antes, porém, reservarei o capítulo 3 a uma abordagem que desejo perspicaz sobre o
mais nocivo, covarde e devastador mal que pode abater-se sobre o aparelho estatal:
a corrupção. Entendo que realçá-la, concedendo-lhe o privilégio de ocupar sozinha
um capítulo do trabalho, é também uma forma de — com maior evidência — mostrar
os ralos, os corredores mal iluminados, os desvãos sombrios, os intrincados labirintos
por onde vaza, com regularidade e abundância, a riqueza pública. Pretendo com isso
reforçar a importância de tornar corrente no País a fiscalização popular tanto direta
quanto em cooperação com os órgãos oficiais de controle, cobrando-se destes
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
149
resultados concretos em seu trabalho institucional de defesa dos sempre escassos
recursos do erário.
Se para Adam Smith a mão invisível do mercado seria capaz de regular a
economia de uma nação, creio que com maior razão o olho invisível da sociedade
deverá pôr termo ao até hoje perdido combate contra essa “hidra moderna” —
como a chama a juíza aposentada Denise Frossard11 — que é a corrupção. E
desejo, sinceramente, que as idéias apresentadas neste trabalho contribuam de
alguma forma para a ambicionada vitória da moralidade na administração pública
brasileira.
1
FORMAS DE CONTROLE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
No desempenho de suas funções, a administração pública submete-se a
controle exercido pelos poderes Legislativo e Judiciário, além de praticar, ela
mesma, o controle sobre os próprios atos. A finalidade desse controle é garantir
que a administração atue em conformidade com princípios constitucionais como
o da legalidade e da eficiência, buscando com isso assegurar o melhor uso dos
recursos públicos e a boa qualidade dos serviços prestados à população.
Embora já participe do controle legislativo por meio de seus representantes
eleitos para o Parlamento, o cidadão conquistou também — sobretudo a partir da
Constituição de 1988 — instrumentos e instâncias por meio dos quais fiscaliza
diretamente a gestão pública e nela interfere, superando assim a democracia
meramente representativa para ingressar num novo cenário: o da democracia
participativa. Segundo Di Pietro (2001, p. 586), “é esse, provavelmente, o mais
eficiente meio de controle da Administração Pública: o controle popular”.
Neste capítulo, tratarei somente das três primeiras formas de controle
(administrativo, legislativo e judicial), deixando para o capítulo seguinte o controle
social.
Existe, reconhecidamente, um grande número de tipologias para caracterizar
os controles incidentes sobre a administração pública — algumas mais
abrangentes, outras mais profundas. Preferi, porém, aquela que considero a mais
objetiva. O interesse maior deste trabalho é a apreciação do controle popular e,
por isso, as outras formas de controle importam mais como oportunidade para
discorrer sobre instituições cuja atuação tem significado em muitos momentos a
abertura de valiosos espaços para o exercício da cidadania, como as Comissões
Parlamentares de Inquérito, o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público.
11
150
Reminiscências sobre a corrupção, a hidra moderna. Transparência Brasil. Seção artigos,
março de 2000. Disponível em: <http//:www.transparencia.org.br>. Acesso em: 10/10/2001.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Controle administrativo
O controle administrativo “é todo aquele que o Executivo e os órgãos de
administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades,
visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as
exigências técnicas e econômicas de sua realização” (MEIRELLES, 1998, p. 548).
Na esfera do Executivo federal, esse controle é denominado supervisão
ministerial e se processa “através da orientação, coordenação e controle das
atividades dos órgãos subordinados ou vinculados ao ministério”12.
Os meios pelos quais o controle administrativo se efetiva são
predominantemente de dois tipos13:
a) a fiscalização hierárquica, que é “exercida pelos órgãos superiores
sobre os inferiores da mesma Administração, visando a ordenar, coordenar,
orientar e corrigir suas atividades e agentes” (MEIRELLES, 1998, p. 549); e
b) os recursos administrativos, que são “todos os meios que podem utilizar
os administrados para provocar o reexame do ato pela própria Administração
Pública” (DI PIETRO, 2001, p. 589).
A Constituição de 1988 previu, em seu art. 74, que os três poderes deveriam
manter, “de forma integrada”, sistema de controle interno com as seguintes
finalidades:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia
e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,
bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional.
No âmbito do Executivo federal, o sistema de controle interno encontrase regulamentado pela Lei 10.180, de 6/2/2001, sendo integrado pela Secretaria
Federal de Controle Interno, como órgão central, e pelos órgãos setoriais
vinculados ao Ministério das Relações Exteriores, ao Ministério da Defesa, à
Advocacia-Geral da União e à Casa Civil14.
12
Art. 20, parágrafo único, do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967.
13
Zymler (1998, p. 22) menciona ainda “as inspeções, as auditorias e as correições, a supervisão,
os pareceres vinculantes, o ombudsman etc.”
14
Art. 22, I, II e § 2°.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
151
Controle legislativo
Segundo Meirelles (1998, p. 571, grifo do autor), o controle legislativo ou
parlamentar é aquele
exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembléias
Legislativas e Câmaras de Vereadores) ou por comissões parlamentares sobre
determinados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência
pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político,
indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os
superiores interesses do Estado e da comunidade.
Nos termos do art. 71 da Constituição Federal, o Congresso Nacional exerce
parte desse controle “com o auxílio do Tribunal de Contas da União”. Por essa
singularidade, muitos autores15 dividem o controle legislativo em duas vertentes: o
controle político, realizado pelas casas legislativas, e o técnico, que compreende a
fiscalização financeira, patrimonial, orçamentária, contábil e operacional realizada
com apoio do TCU e tendo por finalidade apreciar os atos públicos de gestão quanto
aos aspectos da legalidade, da legitimidade, da economicidade, da eficiência e da
eficácia16.
No campo do controle legislativo, duas instâncias assumem posição de relevo
pelo potencial que suas ações têm de favorecer o controle social da administração: as
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) e o Tribunal de Contas da União (TCU).
As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs)
Depois do prestígio alcançado no Brasil a partir de 1992, quando de uma delas
resultou o afastamento do presidente da República, as CPIs “vêm cumprindo bem o
seu papel de controle e desempenhando, ainda, uma outra função: a de trazer
informações à sociedade sobre o funcionamento dos negócios públicos”
(GUANABARA, 1999, p. 64).
O instituto da CPI não é novo. Trata-se na verdade de uma forma de controle
legislativo amplamente utilizada nos países democráticos, “seguindo uma tradição
inglesa que remonta ao século XIV, quando, durante os reinados de Eduardo II e
Eduardo III (1327-1377), permitiu-se ao parlamento a possibilidade de controle da
gestão da coisa pública realizada pelo soberano” (SANTAOLLA, 1982, p. 61). No
Brasil, surgiu com a Constituição de 1934. Antes disso, ainda que investigações
parlamentares fossem conduzidas pelas assembléias legislativas do Império e da
15
DI PIETRO (2001, p. 599), ZYMLER (1998, p. 22) e SANTOS (1997b, p. 19).
16
Originalmente, o art. 70 da CF mencionava o exame dos atos somente quanto à legalidade, à
legitimidade e à economicidade. A Emenda Constitucional 19, de 4/6/1998, ao alterar o art.
37, ampliou essa fiscalização também ao caráter da eficiência, no qual Bento Bugarin (2000,
p. 341) e Paulo Bugarin (2001, p. 41) justificam estar implícito o “imperativo” da eficácia.
152
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Primeira República, não ocorriam com o objetivo de fiscalização e controle do Poder
Executivo (BARACHO, 1988, p. 108).
A criação de CPIs autorizada em 1934 teve, porém, vida curta. Com a entrada
em vigor da Constituição de 1937, sob a vigência do Estado Novo, o instituto
desapareceu, retornando somente em 1946 como parte do processo de
redemocratização iniciado um ano antes e assumindo um papel importante na história
política dos vinte anos seguintes.
Alguns episódios como a CPI da Última Hora, de 1953, que investigou
as transações do jornal com o Banco do Brasil, e a CPI, criada em 1963, para
investigar a tentativa de prisão, seqüestro ou eliminação do governador Carlos
Lacerda, foram eventos com grande repercussão no cenário político do País
(GUANABARA, 1999, p. 51).
Apesar de a Constituição de 1967 não suprimir os poderes do Congresso
Nacional para criar comissões parlamentares de inquérito, na prática seu uso
enfraqueceu muito nos anos seguintes — sobretudo no período imediatamente
posterior à edição do AI-5, em dezembro de 1968, quando as CPIs praticamente
desapareceram. Nos estudos feitos por Coutinho (1983) e Mauro Oliveira (1991), vêse que, se no período de 1946 a 1968 o Congresso Nacional instaurou 269 CPIs —
numa média anual de quase doze —, de 1969 a 1981 foram apenas 36, caindo a média
para menos de três ao ano. Na fase de maior recrudescimento do regime militar (19691974), uma única CPI foi criada — em 1973, pela Câmara, para investigar as causas do
tráfico e do uso de substâncias alucinógenas.
Na atual Constituição, a faculdade de criar CPIs está prevista no artigo 58, §
3°, de seguinte redação:
As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos
nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.
Descontando-se alguns excessos, como o da prisão do ex-presidente do Banco
Central por recusar-se a depor contra si mesmo17, e alguns desapontamentos —
como o da recém-encerrada CPI das obras inacabadas, que concluiu seus trabalhos
17
O direito ao silêncio é previsto no art. 8°, § 2°, “g”, do Pacto de San José da Costa Rica
(Convenção Americana sobre Direitos Humanos): “o direito a toda pessoa acusada de delito não
ser obrigada a depor contra si mesma, nem declarar-se culpada”. Sobre a concessão desse
direito a pessoa investigada por CPI, assim se manifestou o ministro Marco Aurélio, do STF: “Não
menos correto é estar ele protegido pela norma constitucional asseguradora do direito de ficar
calado no tocante a indagações que possam, de alguma forma, incriminá-lo, independente da
formalização, ou não, do compromisso de dizer a verdade” (STF – Pleno – HC n. 79.563-3/DF –
medida liminar. Relator: Min. Marco Aurélio. Brasília, Diário de Justiça, seção I, 14/10/1999, p. 17).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
153
sem apresentar relatório e sob fortes denúncias de que certos deputados que a
integravam tentaram achacar empreiteiros que estavam sendo investigados pela
Comissão —, o balanço das CPIs parece positivo para a história política recente do
País. Aquelas de maior repercussão, como a que resultou no impeachement do
presidente Collor e a que apanhou os Anões do Orçamento, foram acompanhadas
com vibração pela sociedade, que, em investigações mais recentes, já busca uma
participação mais permanente pelo uso de novos mecanismos de pressão sobre os
parlamentares, como os “milhares de e-mails” que chegam a seus gabinetes pela
Internet (PIZA, 2001, p. 8).
Obrigado(a), Tribunal de Contas da União (TCU)
Auxiliar do Congresso Nacional no chamado controle técnico, o TCU goza,
porém, de total independência em relação ao parlamento18. Sua atuação importa para
o controle social em razão principalmente de uma das mais significativas inovações
trazidas pela Carta de 1988, prevista em seu art. 74, § 2°: “Qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. Uma vez
autuado o processo, e até que seja comprovada a procedência da denúncia, a apuração
tem caráter sigiloso e a identidade do denunciante é preservada19. Segundo o ministro
aposentado do TCU Bento Bugarin (1999, p. 25), essas denúncias, “em regra, pleiteiam
providências desta Corte para a defesa de interesses do remetente ou da própria
sociedade”.
Nos últimos três anos (1998-2000), 463 processos de denúncia deram entrada
no TCU20. Embora seja um número aparentemente inexpressivo, pois corresponde a
pouco mais de 2% do total de processos autuados naquela corte, representa uma
média mensal de 13 processos — o que significa que “pelo menos uma demanda,
oriunda de cidadãos, é remetida ao TCU” (BUGARIN, 1999, p. 25) a cada dois dias.
Embora esse tipo de processo tenha sua tramitação em caráter de urgência21,
nada há que imponha ao TCU um prazo para resposta definitiva ao denunciante.
18
A “vinculação do TCU ao Poder Legislativo não significa qualquer relacionamento de
subordinação com as Casas do Congresso Nacional. O Tribunal de Contas da União é totalmente
independente, prestando auxílio ao Congresso Nacional, nos termos fixados pela Constituição.
Isso significa que as decisões da Corte de Contas não podem ser modificadas pelo Congresso,
assim como o Parlamento não pode, por exemplo, julgar as contas dos gestores públicos, pois
a Carta Magna previu expressamente que essa competência é do Tribunal de Contas” (BUGARIN,
2000, p. 340).
19
Art. 53, § 3°, da Lei 8.443, de 16/7/1992 (Lei Orgânica do TCU).
20
BRASIL. Relatório Anual das Atividades do TCU: 2000. Brasília: Tribunal de Contas da União,
2001, p. 22.
21
Art. 142 do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução Administrativa n° 15, de 15/
6/1993. Brasília, TCU, Diário Oficial da União, 21/6/1993.
154
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Nesse sentido, a proposta de Emenda à Constituição apresentada pelo presidente da
República com o propósito de — entre outras mudanças — alterar a forma de atuação
do controle externo estabelece que as decisões do Tribunal referentes a denúncias
deverão ser22:
I – proferidas no prazo de até sessenta dias após sua apresentação,
prorrogável uma vez, por igual período, mediante ato do Congresso Nacional;
II – divulgadas na imprensa oficial e em meio eletrônico de acesso
público, acompanhadas do extrato da denúncia e da íntegra do parecer técnico
respectivo.
Embora essa exigência possa esbarrar na falta de pessoal e no excesso de
competências e atribuições do TCU23, não se pode recusar a idéia de que a fixação de
um prazo máximo (que não precisa ser necessariamente de 60 dias) torna objetiva a
urgência com que o Tribunal deve apreciar as irregularidades denunciadas pelo cidadão
— aumentando com isso a credibilidade institucional do controle externo junto à
sociedade e estimulando nesta a iniciativa de novas denúncias.
Um outro aspecto importante da atuação do TCU em favor do controle popular
tem ocorrido no processo de privatizações. Questionamentos da sociedade “e que,
não raras vezes, ensejam o oferecimento de ações judiciais” (BUGARIN, 1999, p. 25)
têm levado a que o governo, e mesmo o Judiciário, aguardem muitas vezes
pronunciamento do TCU a fim de tomarem providências. Perdas imensas de recursos
públicos foram evitadas nos últimos anos por essa interferência do Tribunal. Um
desses casos se deu em 1996, quando a corte apreciou o “processo de alienação da
participação acionária da Petrobrás Química S.A. – Petroquisa – na Estireno do
Nordeste S.A. – EDN”.
Naquela assentada, o Tribunal Pleno, acolhendo a proposta do Relator,
Ministro Carlos Átila, decidiu sustar o leilão no qual ocorreria a venda da
participação acionária da Petroquisa na EDN, por discordar dos estudos a
partir dos quais foi fixado o preço mínimo da referida participação. Na mesma
oportunidade, o Tribunal determinou ao BNDES que procedesse a uma
reavaliação dessa participação, o que resultou em um novo preço mínimo no
valor de 17 milhões de reais, preço este que superou em 80% o fixado
anteriormente e motivou a sustação do leilão pelo TCU (BUGARIN, 1997, p. 29).
Mais recentemente, intervenções do TCU impediram a tempo a subavaliação
de um bilhão de reais no preço mínimo de venda do Banespa e de 63 milhões no do
IRB Brasil Resseguros S.A., sem contar que o Tribunal identificou “erros matemáticos
nos estudos de viabilidade econômica” na licitação para a concessão do direito de
exploração do Serviço Móvel Pessoal (SMP), sugerindo correções à Anatel das quais
resultou a elevação do preço mínimo em 1,66 bilhão de reais (BRASIL, 2001a, p. 32-33).
22
Acréscimo ao art. 71 da Constituição. Disponível em: <http://www.federativo.bndes.gov.br/Destaques/
egov/egov_index.htm>. Acesso em: 10/10/2001.
23
NAGEL, José. A fisionomia distorcida do controle externo. Revista do Tribunal de Contas da
União. Brasília, TCU, v. 31, n. 86, out./dez. 2000, p. 36-40.
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155
Controle judicial
O controle judicial ou judiciário é aquele “exercido privativamente pelos órgãos
do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do
próprio Judiciário quando realiza atividade administrativa” (MEIRELLES, 1998, p.
576). No direito brasileiro, adota-se o sistema de jurisdição una, segundo o qual o
Judiciário detém o monopólio da função jurisdicional. O fundamento desse sistema
está no art. 5°, XXXV, da Constituição Federal, que veda à lei excluir da apreciação do
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Portanto, “qualquer que seja o autor da
lesão, mesmo o poder público, poderá o prejudicado ir às vias judiciais” (DI PIETRO,
2001, ano, p. 603).
Podem ser usados para reparação ou anulação de atos da administração os
vários tipos de ação previstos na legislação ordinária. Entretanto, a Constituição
prevê as seguintes “ações específicas de controle da Administração Pública, às
quais a doutrina se refere com a denominação de remédios constitucionais” (DI
PIETRO, 2001, p. 612):
a)
o habeas corpus (art. 5°, LXVIII), que protege o direito de locomoção
diante da ameaça de violência ou coação “por ilegalidade ou abuso de poder”;
b)
o habeas data (art. 5°, LXXII), que assegura ao impetrante o
conhecimento de registros sobre sua pessoa existentes nas repartições
governamentais ou de caráter público e a possibilidade de retificação de seus dados24;
c)
o mandado de injunção (art. 5°, LXXI), posto à disposição de quem
se sentir prejudicado pela “falta de norma regulamentadora que torne inviável o
exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania”;
d)
o mandado de segurança individual (art. 5°, LXIX), para proteger
direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, diante de
lesão ou ameaça de lesão decorrente de ato de autoridade praticado com ilegalidade
ou abuso de poder;
e)
o mandado de segurança coletivo (art. 5°, LXX), posto à disposição
de partido político com representação no Congresso Nacional e de organização
sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento
há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
f)
a ação popular (art. 5°, LXXIII), por meio da qual qualquer cidadão
pode obter a anulação de “ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural”;
24
156
O art. 7°, III, da Lei 9.507, de 12/11/1997, acrescentou a essas duas hipóteses constitucionais
uma terceira: “para a anotação nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação
sobre dado verdadeiro mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável”.
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g)
a ação civil pública (art. 129, III), destinada a reprimir ou impedir
danos ao patrimônio público e social, ao meio ambiente e a “outros interesses difusos
e coletivos”;
h)
a ação direta de inconstitucionalidade (art. 102, I, a), pela qual se
pode obter junto ao Supremo Tribunal Federal a anulação de “lei ou ato normativo
federal”, cabendo a suspensão definitiva — quando se tratar de norma legislativa —
ao Senado Federal (art. 52, X)25;
i)
a ação declaratória de constitucionalidade (art. 102, I, a), introduzida
pela Emenda Constitucional n° 3, de 17/3/1993, e cuja finalidade é conseguir junto ao
STF decisão definitiva de mérito favorável à constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal26.
O Ministério Público
Por sua intensa e independente atuação na vida recente do Brasil, há quem
aponte com certa malícia o Ministério Público como um verdadeiro quarto poder da
República. Em entrevista ao jornal O Paraense, o procurador federal no Pará, Ubiratan
Cazetta, reagiu: “Quarto poder é a sociedade”27.
A resposta do procurador é de absoluta correção. A partir especialmente da
Constituição de 1988, o Ministério Público assumiu a inovadora28 dimensão de
“advogado dos direitos da sociedade, enfocado em sua condição de instituição
legitimada a situar-se, judicialmente, como parte ativa na defesa da sociedade, de
seus direitos ou dos direitos de segmentos que a compõem” (ROCHA, 1998, p. 500).
O maior avanço se refere à independência conquistada. A nova Carta excluiu o
Ministério Público da condição de “mero órgão do Poder Executivo, como fora feito
nos documentos constitucionais de 1967 e de 1969, ou órgão agregado do Poder
Judiciário” (ROCHA, 1998, p. 501), dotando-o do caráter de instituição permanente
25
Segundo o artigo 103, I a IX, têm competência para propor ação direta de inconstitucionalidade:
o presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa
de Assembléia Legislativa, o governador de estado, o procurador-geral da República, o Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso
Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
26
Podem propô-la o presidente da República, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Câmara dos
Deputados ou o procurador-geral da República (art. 103, § 4°). A primeira ação declaratória
de constitucionalidade proposta no País teve iniciativa do presidente da República e visava
reconhecer a constitucionalidade da Contribuição para Fins Sociais (Cofins). Em 1°/12/1993,
o STF a julgou procedente por unanimidade.
27
Quarto poder é a sociedade. O Paraense, Belém, ano 1, 7 a 13/10/2001, p. 7.
28
A “constituição do Brasil de 1988 fez do capítulo referente ao Ministério Público um dos mais
novidadeiros do sistema então instituído” (ROCHA, 1998, p. 501).
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157
da sociedade voltada não só à defesa da ordem jurídica, mas ainda do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Suas atribuições estão fixadas no art. 127 da Constituição Federal, no art. 3° da
Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (8.625, de 12/2/1993) e no art. 5° da Lei
Complementar 75, de 20/5/1993, que instituiu a Lei Orgânica do Ministério Público da
União e é aplicável também, de forma subsidiária, aos Ministérios Públicos dos Estados29.
No exercício de suas funções, o Ministério Público pode valer-se de uma
série de ações30. Entretanto, em seu papel de atuação mais destinada à sociedade
como um todo, que é a defesa “dos interesses sociais e individuais indisponíveis”
prevista no art. 127 da Constituição, o instrumento jurídico de maior uso tem sido a
ação civil pública prevista no art. 129 “para a proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente e de outros interesses31 difusos e coletivos”.
E não têm sido poucas as iniciativas do Ministério Público em seu trabalho de
proteger a sociedade brasileira.
Seja em relação ao consumidor, à preservação do meio ambiente e do
patrimônio histórico e cultural, à defesa dos interesses das minorias —
incluindo o idoso, o deficiente físico —, à proteção dos direitos das crianças
e adolescentes, ao patrimônio público. Nesses diversos ramos de atuação,
sempre há a presença marcante do Ministério Público (SAIFE, 1999, p. 8).
Por conta desse exercício intransigente de suas atribuições, é natural que os
procuradores tenham atraído a ira de muitos. Poucos esperavam, entretanto, que a
tentativa mais enérgica de restringir a atuação do órgão partisse do próprio Executivo
federal. Em 14/12/1999, a Câmara aprovou um projeto de lei de iniciativa do governo
prevendo multa, perda do cargo e até prisão para os procuradores que divulgassem
o conteúdo de processos em tramitação. Reagindo quanto ao que considerava
“inequívoco retrocesso democrático”, a Associação Nacional dos Procuradores da
República (ANPR) divulgou “Nota à Nação” repudiando aquela lei como uma
agressão ao “direito fundamental do cidadão à informação, à liberdade de imprensa,
à indispensável publicidade dos processos e à transparência da Administração
Pública, garantidas constitucionalmente”32. O projeto, que ficaria conhecido como
29
Art. 80 da Lei 8.625/93.
30
Segundo Mazzilli (1999, p. 72-73), estes “meios ou instrumentos” são os seguintes: a) a ação
penal; b) a ação de inconstitucionalidade e a representação interventiva; c) o inquérito civil e
a correspondente ação civil pública; d) o controle externo da atividade policial; e) a visita aos
presos; f) a oitiva de representantes da sociedade civil e a promoção de audiências públicas; g)
a defesa de minorias; e h) o combate à inércia governamental em questões como mortalidade
infantil, falta de ensino básico, falta de atendimento de saúde, defesa do meio ambiente e do
consumidor, entre outras prioridades.
31
Interesses são tidos na doutrina como pretensões ainda não amparadas em lei, mas que no
sistema democrático representam pretensões justas, legítimas e atingíveis juridicamente
(CRETELLA JR., 1992, p. 3297).
32
ANPR, 15/12/1999. Disponível em: <http//:www.anpr.org.br/noticias/releases/docs/
notanacao.html>. Acesso em: 10/10/2001.
158
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lei da mordaça, criou tanta controvérsia que o Senado preferiu engavetá-lo. No
início de 2000, porém, o presidente da República ressuscitou a idéia ao editar, no dia
26 de janeiro, a Medida Provisória 2088-36, que impunha uma série de obstáculos ao
trabalho dos procuradores, ameaçando-os inclusive com uma multa de 151 mil reais
sempre que as ações por eles propostas fossem consideradas “manifestamente
improcedentes” pelo Judiciário. Como a reação contra a nova tentativa do presidente
da República foi outra vez muito grande, o governo recuou e, desde então, parece ter
desistido de intimidar a atuação do Ministério Público.
A reprovação mais veemente que se faz à atuação do Ministério Público é
quanto ao excessivo apego de alguns procuradores aos holofotes da grande imprensa
nacional. Segundo os críticos, na ambição de publicidade pessoal, o procurador
“planta” denúncias num grande jornal e em seguida utiliza a publicação como indício
para propor a denúncia judicial e manter-se em evidência pelo tempo que durar a
investigação (PACELLI, 2000, p. 47). Essa atitude pouco ética de alguns não
compromete entretanto os bons resultados alcançados pela grande maioria dos
procuradores. De suas investigações têm brotado aos olhos de toda a sociedade
escabrosas dilapidações do erário, como a da grilagem sem limite de terras públicas
na Amazônia e a da roubalheira há anos instalada na extinta Sudam.
Principalmente por essas ações em que demonstra independência e destemor,
o Ministério Público — especialmente o federal — é hoje uma das instituições de
maior credibilidade junto aos cidadãos, que vêem nele a segurança na proteção de
seus direitos, tanto individuais quanto coletivos (ROCHA, 1997, p. 502). Em relação
à fiscalização do poder público, o melhor desejo que todo brasileiro pode ter é de que
o Ministério Público continue sua linha de ação, ajudando indiretamente a contribuir
para o surgimento de novos
mecanismos pelos quais a grande maioria do povo possa tomar
decisões concretas, não apenas para escolha de um governante ou de um
legislador a cada meia dúzia de anos e, a partir daí, faça este o que bem
entender, mesmo contrariamente ao que prometeu antes de ser eleito, mas sim
para que o povo possa decidir as grandes questões que digam respeito ao
destino do País e possa controlar o exercício do mandato dos que foram
eleitos (MAZZILLI, 1998, p. 72, grifos do autor).
2
CONTROLE SOCIAL
Considerado a forma mais democrática de acompanhamento da administração
pública, o controle social corresponde ao “poder legítimo utilizado pela população para
fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos e políticas em todas as
áreas de interesse social” (ALCÂNTARA, 2000, p. 1). Característico das democracias
mais tradicionais, como a França, a Inglaterra e, principalmente, os Estados Unidos,
ganhou força jurídica no Brasil a partir de 1988 com a publicação da denominada
constituição cidadã, quando “surge, de maneira enfática, o papel do cidadão junto aos
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
159
poderes públicos” (TENÓRIO, 1999, p. 231). Antes, prevaleciam na administração estatal
brasileira “a exclusão da sociedade civil dos processos decisórios” e “a ausência de
controle social e de avaliação” (FARAH, 1997, p. 129). Impulso também significativo
ocorreu a partir da orientação trazida pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, de 1995, que contempla como um de seus quatro componentes básicos33:
d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, graças
à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação
de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos,
aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle
social ou democracia direta (BRESSER PEREIRA, 1997b, p. 19).
Como dispositivo mais evidente de controle da administração pública, a
Constituição de 1988 obriga em seu art. 31, § 3°, os municípios a manterem suas
contas durante 60 dias, anualmente, “à disposição de qualquer contribuinte, para
exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhe a legitimidade, nos termos da lei”.
Outros institutos de participação popular foram também ali previstos, a maioria
dependendo, porém, de regulamentação posterior:
a)
proposição de ação popular (art. 5°, LXXIII)34;
b)
plebiscito (art. 14, I, e art. 18, §§ 3º e 4°)35;
c)
referendo (art. 14, II)36;
d)
iniciativa popular (art. 14, III, art. 27, § 4°, art. 29, XIII, e art. 61, § 2°)37;
e)
participação em colegiados de órgãos públicos (art. 10);
f)
cooperação, por meio das associações representativas, no
planejamento municipal (art. 29, XII);
g)
participação na fixação da política agrícola (art. 187)38;
h)
participação na gestão administrativa da seguridade social (art.
194, parágrafo único, VII)39;
i)
participação, por meio de organizações representativas, no atendimento
aos direitos da criança e do adolescente (art. 227, § 7º)40;
33
Os outros três são, resumidamente: (a) a redução do tamanho do Estado, em termos
principalmente de pessoal, através de programas de privatização, terceirização e “publicização”;
(b) a diminuição do grau de interferência do Estado através de programas de desregulação; e
(c) o aumento da governança do Estado através do ajuste fiscal e da reforma administrativa.
(BRESSER PEREIRA, 1997b, p. 18-19)
34
Recepção, pela CF, da Lei 4.717, de 29/6/1965.
35, 36 e 37
Regulamentados pela Lei 9.709, de 18/11/1998.
38
Regulamentada pelas leis 8.171, de 17/1/1991 (Lei de Política Agrícola), e 8.629, de
25/1/1993 (Lei da Reforma Agrária).
39
Atendida na Lei 8.080, de 19/9/1990, que aprovou o Sistema Único de Saúde (SUS), e na Lei
8.212, de 24/7/1991, que organizou a Assistência Social.
40
Diretriz incorporada à Lei 8.069, de 13/7/1990, que instituiu o Estatuto da Criança e do
Adolescente.
160
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
j)
k)
admissão, em caráter genérico, na gestão do ensino público (art. 206, VI);
colaboração com o poder público na promoção e proteção do
patrimônio cultural brasileiro (art. 216, § 1º).
Legislação subseqüente disciplinou e muitas vezes ampliou essas formas de
participação. Conselhos e associações populares, audiências públicas, ouvidorias,
muitos são hoje os “canais destinados a permitir que os cidadãos, individualmente
ou mediante entidades representativas, expressem suas razões e opiniões acerca dos
assuntos públicos, mas com reflexos na atuação administrativa” (OLIVEIRA, G., 1997,
p. 272). Na elaboração da proposta do orçamento público, cidades e estados
administrados pelo Partido dos Trabalhadores (PT) dispensaram mesmo a
intermediação de associações, constitucionalmente prevista, e concederam
participação direta e individual à população — prática que se tornou conhecida pelo
nome de orçamento participativo e que começa a ganhar espaço também nas
campanhas e administrações de outros partidos políticos.
A maior crítica aos instrumentos de participação adotados no País aponta
para a forma como são instituídos e operados. Para Tenório e Rozemberg (1997, p.
102), é necessário “distinguir a legítima participação da mera manipulação, formas
válidas de cooperação Estado-sociedade da simples cooptação ou, o que é mais
grave, da pseudoparticipação”. A cidadania só estará completa se do lado da sociedade
existir uma participação consciente — capaz de compreender a importância e os
limites de suas decisões —, com independência e preparação suficientes para negociar
com isenção e defender com energia os interesses da coletividade. Por isso a
necessidade de uma busca contínua de maior espaço e de novos e aperfeiçoados
instrumentos de interferência positiva na gestão e fiscalização dos recursos públicos.
Quando a participação é concedida, sem que qualquer empenho tenha
sido feito nessa direção, dificilmente se verifica um processo de internalização
e de absorção desse direito por parte dos beneficiários. A tendência, a menos
que uma ação educativa e conscientizadora tenha lugar, é seu esvaziamento
ou, o que é pior, sua apropriação por parte de alguns poucos, que passam a
fazer política pessoal e manipular o poder em nome da coletividade. Nessas
condições, da mesma forma como foi concedida, a participação pode ser retirada
(TENÓRIO; ROZEMBERG, 1997, p. 104).
Nesse sentido, pode-se afirmar com segurança que os meios existentes de
controle social no País são ainda em sua grande maioria concedidos. À medida,
porém, que se institucionalizarem e passarem a exibir benefícios mais visíveis de sua
atuação, adquirirão prestígio e legitimidade para justificar sua existência como
imprescindível à melhora na prestação dos serviços disponíveis à população e à
correta aplicação dos recursos públicos — exercendo com isso influência não apenas
sobre a administração, mas ainda sobre o parlamento e os tribunais. “Talvez o próprio
espaço da participação concedida e controlada [...] possa vir a ser apropriado pelos
cidadãos, transformando a participação delegada em participação efetiva” (FARAH,
1997, p. 143).
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161
Nos tópicos seguintes, tratarei de algumas áreas nas quais a fiscalização da
sociedade sobre o poder público está institucionalizada ou então já apresenta —
como no caso do orçamento — resultados expressivos.
Meio ambiente
A participação da comunidade é prevista como parte importante do processo
de licenciamento ambiental de obra ou atividade potencialmente causadora de
degradação do meio ambiente e se dá nos termos do art. 2°, caput, da Resolução 009,
de 3/12/1987, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama): “Sempre que julgar
necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou
por 50 (cinqüenta) ou mais cidadãos, o órgão de meio ambiente promoverá a realização
de audiência pública”. O art. 5° determina que a ata correspondente à audiência,
assim como seus anexos, servirão de base, em conjunto com o Relatório de Impacto
Ambiental (Rima), “para análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação ou
não do projeto”.
Alguns empreendedores têm, contudo, tentado dificultar a realização dessas
audiências. Em 1991, por exemplo, a Procuradoria da República no Rio Janeiro precisou
ajuizar mandado de segurança para obrigar a administração daquele estado a concordar
com a realização de audiência pública relativa à obra da Linha Vermelha (ANTUNES,
1997, p. 162-164). O triunfo da ação na Justiça acabou, entretanto, como uma vitória
de Pirro. O trânsito em julgado ocorreu somente em 1997, muito tempo depois da
conclusão das obras, e por isso a audiência pública em que o processo de
licenciamento foi explicado à sociedade resultou praticamente inócua, pois não fazia
mais sentido, àquela altura, “receber dos presentes as críticas e sugestões a respeito
do Rima”41 de um empreendimento já executado.
Um segundo aspecto que compromete o proveito dessas audiências é a falta
de conhecimento prévio por parte dos representantes da comunidade quanto ao
conteúdo dos documentos que serão ali discutidos, já que quem convoca a audiência
não tem em geral o cuidado de dar publicidade dessas informações com antecedência.
Não basta que as pessoas e os grupos sociais possam obter a
informação, se a solicitarem. Para que a informação ambiental produza seus
resultados imediatos e eficazes, torna-se necessário que quem tenha a
informação sobre o meio ambiente — os particulares ou os governos — torne
pública essa informação de forma contínua e organizada, independente de
pedido de quem quer que seja (MACHADO, 1997, p. 214).
O sigilo das informações é um comportamento típico daqueles “que querem
ser autoritários e corruptos” e, por isso, “evidentemente tentarão de forma direta ou
indireta dificultar a transmissão da informação ambiental” (MACHADO, 1997, p. 214).
Todas essas impropriedades apontam para a necessidade de uma norma
disciplinadora das etapas que deve compreender uma audiência pública, definindo
41
162
Art. 1° da Resolução/Conama 009/87.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
por exemplo o tempo anterior de convocação e a possibilidade de consulta prévia aos
documentos que compõem os estudos já efetuados. Caso contrário, a audiência não
passará de uma solenidade, um ato litúrgico sem nenhuma conseqüência prática para
a participação cidadã no controle do meio ambiente.
Se não houver uma efetiva e justa regulamentação da participação
popular na audiência pública, seja essa participação individual ou de
associações de defesa do meio ambiente, a audiência pode tornar-se uma
participação ilusória e despida de real importância (MACHADO, 1997, 214).
Saúde
A Lei 8.142, de 28/12/1990, introduziu de dois modos a participação da sociedade
na gestão e controle do setor da saúde: mediante as Conferências de Saúde, de
caráter propositivo, e os Conselhos de Saúde, de caráter permanente e deliberativo e
a quem compete “formular estratégias e controlar a execução da política de saúde,
inclusive nos aspectos econômicos e financeiros” (art. 1°, § 2°). Para que estados e
municípios recebam, de maneira descentralizada, recursos do Sistema Único de Saúde,
uma das exigências é de que contem com Conselho42 instalado, cuja composição
deve ser paritária entre, de um lado, os representantes do governo, prestadores de
serviços e profissionais de saúde e, de outro, os usuários. Quanto às conferências,
devem ocorrer a cada quatro anos e contar com “representação dos vários segmentos
sociais” a fim de “avaliar a situação da saúde e propor as diretrizes para a formulação
da política de saúde nos níveis correspondentes” (art. 1°, § 1°).
Muitas irregularidades têm-se verificado na composição e funcionamento
dessas instâncias de acompanhamento da saúde. Citadas em relatório de diagnóstico
divulgado pelo TCU em setembro de 1999 (BRASIL, 1999a) estão:
I – falta de definição precisa de quem seja considerado usuário do SUS para
efeito de composição dos conselhos. Como ilustração, é citado o caso da ocupação
de vagas destinadas aos usuários no Conselho Nacional de Saúde (CNS) por
representantes da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e da Confederação
Nacional do Comércio (CNC).
Ainda que tais entidades pudessem ser consideradas usuárias do SUS,
não se pode negar que há uma distorção quando os representantes indicados
por essas entidades são um fabricante de medicamentos e um dono de hospital,
por exemplo, cujos interesses já são representados no Conselho nas vagas
dos prestadores de serviços ao SUS.
II – ainda em relação ao CNS, para que suas deliberações tenham vigência
legal, precisam ser homologadas pelo ministro da Saúde na forma de resoluções e
devem estar publicadas no Diário Oficial da União num prazo de até 21 dias da
aprovação pelo conselho. Segundo, porém, o relatório do TCU, o tempo médio entre
a aprovação e a publicação alcançava 76 dias, apurando-se ainda que das resoluções
42
Art. 4°, II.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
163
aprovadas em 1997, 18% encontravam-se pendentes de homologação; em 1998, o
percentual perfazia 79% até setembro. Ademais, de 05/02/98 até setembro de 1998,
nenhuma resolução aprovada havia sido homologada. Portanto, a não-homologação
das deliberações do CNS pelo Ministro da Saúde seria o principal fator impeditivo da
entrada em vigência das resoluções, constituindo um sintoma de falta de sintonia do
colegiado.
III – quanto aos conselhos municipais e estaduais, apesar de estarem instalados
“de acordo com as normas que regulam sua organização”, a maioria “não tem
participado da formulação de estratégias para o setor, do controle da execução das
políticas de saúde, nem se manifestado sobre recursos transferidos e sobre planos
de saúde e orçamentos”.
Também em trabalho do TCU (BRASIL, 1993), verificou-se que na constituição
dos conselhos municipais “muitas vezes, os membros desses são assessores ou
familiares de prefeitos, pessoas analfabetas ou, ainda, representantes de associações
inexistentes”.
Se é previsto que referidos Conselhos devem fiscalizar os gastos
ocorridos na área, é temerário que seus integrantes tenham qualquer vínculo
com gestores, à exceção, é claro, dos representantes do governo. É necessário
que os conselheiros tenham absoluta independência, ou melhor, que não sejam
alcançados por qualquer tipo de pressão. (BRASIL, 1999a).
Por fim, é comum leis municipais que instituem conselho retirarem deste sua
natureza deliberativa, transformando-o “em mero órgão consultivo, de pouca eficácia
na tomada de decisões sobre a política local de saúde” (PEDALINI, 1997 apud FORTES,
1997, p. 3).
Educação
Obedecendo ao princípio constitucional da “gestão democrática do ensino
público”, a Lei 9.394, de 20/12/1996 — que fixou as Diretrizes e Bases da Educação
Nacional — assegurou participação da comunidade “em conselhos escolares ou
equivalentes”43, tornando a educação certamente o setor público em que hoje o
controle social está mais presente. É intensa a criação de conselhos para fiscalizar os
programas instituídos nos últimos anos pelo Ministério da Educação. Desses
programas, os mais importantes são os seguintes:
a) Alimentação escolar
O mais antigo programa federal na área da educação, existe no País desde
1954. No ano seguinte, alcançou abrangência nacional a partir da Campanha da
Merenda Escolar (CME) criada pelo Decreto 37.106, de 31/3/1955.
43
164
Art. 14, II.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Com a Lei 8.913, de 12/7/1994, o programa foi descentralizado, tornando-se a
constituição de Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) exigência para que estados
e municípios recebessem as liberações feitas pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE). A partir da Medida Provisória 1.784, de 14/
12/1998, criou-se a possibilidade de as transferências serem feitas diretamente para
cada escola. Na edição mais recente dessa Medida Provisória (2.178-36, de 24/8/
2001), o art. 3° prevê a seguinte composição para o CAE:
I – um representante do Poder Executivo, indicado pelo Chefe desse
Poder;
II – um representante do Poder Legislativo, indicado pela Mesa Diretora
desse Poder;
III – dois representantes dos professores, indicados pelo respectivo
órgão de classe;
IV – dois representantes de pais de alunos, indicados pelos Conselhos
Escolares, Associações de Pais e Mestres ou entidades similares;
V – um representante de outro segmento da sociedade local.
§ 1º – No Município com mais de cem escolas de ensino fundamental,
bem como nos Estados e no Distrito Federal, a composição dos membros do
CAE poderá ser de até três vezes o número estipulado no “caput”, obedecida
à proporcionalidade ali definida.
Entre as atribuições dos conselheiros, está a de comunicar, “mediante ofício,
ao FNDE” sempre que a administração fiscalizada44:
a) não utilizar os recursos de acordo com as normas estabelecidas para
execução do PNAE;
b) não aplicar testes de aceitabilidade e não realizar controle de qualidade
dos produtos adquiridos com os recursos do PNAE, ou o fizer em desacordo com a
regulamentação aprovada pelo FNDE;
c) não apresentar a prestação de contas nos prazos e na forma estabelecidos.
Caso essa comunicação deixe de ser feita, os membros do conselho poderão
ser responsabilizados solidariamente pelas irregularidades45.
Auditoria nacional realizada pelo TCU em 1999 encontrou sérios problemas
no funcionamento desses conselhos. Segundo o relatório46, em sua composição
“prevaleciam funcionários da entidade executora respectiva, configurando, desta
forma, a falta de independência daquelas instâncias”. Além disso, as deficiências de
atuação identificadas ocorriam “seja por falta de preparação dos membros ou por
não estarem [os conselhos] equipados de forma adequada”.
44
Art. 3°, § 7°, II, III e IV, da Medida Provisória 2.178-36/2001.
45
Art. 4°, § 3°.
46
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 596/2000, do Plenário. Min. Relator: Humberto
Souto. Brasília, TCU, Diário Oficial da União, 05/08/2000.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
165
b) Fundef
Previsto no art. 60, § 7°, das Disposições Transitórias da Constituição Federal,
o Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério) encontra-se regulamentado pela Lei 9.424, de 24/12/1996,
e pelo Decreto 2.264, de 27/6/1997, e tem por objetivo básico garantir um investimento
mínimo sobretudo na qualificação dos professores do ensino fundamental (1ª a 8ª
séries) e na melhora do nível de remuneração destes. O conselho previsto na
legislação tem por atribuições básicas acompanhar o recebimento e aplicação dos
recursos do fundo e supervisionar o censo escolar anual47. Além de representantes
do poder público, fazem parte do conselho delegados dos diretores e servidores de
escolas, dos professores e dos pais de alunos. Aos conselheiros devem ser
franqueados extrato bancário e os “demonstrativos gerenciais, mensais e atualizados,
relativos aos recursos recebidos” (art. 5° da Lei 9.424/96).
Inúmeras denúncias veiculadas pela imprensa nacional parecem demonstrar
que o Fundef se transformou numa fonte considerável de desvios, principalmente por
parte de administradores municipais. No parecer prévio emitido sobre as contas anuais
de 1998 do presidente da República, o TCU registrou que “algumas prefeituras não
estão prestando as informações requeridas pelos membros do Conselho, o que está
prejudicando o exercício de seu papel fiscalizador” (apud BRASIL, 2000). Recentemente,
aquele tribunal determinou um amplo programa de auditorias em 50 municípios brasileiros
com o fim específico de verificar a aplicação dos recursos do fundo e recomendando
especial atenção ao desempenho dos conselhos48.
c) Renda mínima
Criado pela Lei 9.533, de 10/12/1997, o programa concede apoio
financeiro de até 50% “a programas de garantia de renda mínima instituídos
por municípios que não disponham de recursos financeiros suficientes para
financiar integralmente a sua implementação” (art. 1°). Os recursos são
transferidos por meio de convênio com o Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE) e destinam-se “exclusivamente a famílias que se
enquadrem nos seguintes parâmetros, cumulativamente:”49
I – renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo;
II – filhos ou dependentes menores de 14 anos;
III – comprovação, pelos responsáveis, da matrícula e freqüência de todos os
seus dependentes entre 7 e 14 anos, em escola pública ou em programas de educação
especial.
47
Art. 4°, caput e § 2°, da Lei 9.424/96.
48
TCU fará auditoria em município atendido pelo Fundef. O Estado de São Paulo, São Paulo,
caderno 3, p. 16, 21/6/2001.
49
Art. 5°.
166
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O conselho de acompanhamento, previsto no art. 4° daquela lei, tem
composição e atribuições similares às do conselho do programa de alimentação
escolar, prevista a mesma sanção caso deixe de comunicar ao FNDE “possíveis
desvios de finalidade” do programa e “irregularidades na utilização dos recursos
destinados à sua execução” (art. 4°, I).
d) Educação fundamental de jovens e adultos
Instituído pela Medida Provisória 2.100-31, de 24/4/2001, o programa tem
por objetivo apoiar financeiramente estados e municípios em ações de ensino
fundamental, via “supletivo presencial com avaliação no processo”50, de jovens
e adultos. A transferência dos recursos é feita diretamente a conta indicada pelo
estado ou município beneficiário, que, para ser enquadrado no programa, precisa
atender critérios relacionados ao IDH (Índice de Desenvolvimento Humano)
divulgado anualmente pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD).
O acompanhamento do programa é feito pelo mesmo conselho instituído
para fiscalizar o Fundef, com a inovação da responsabilidade solidária dos
conselheiros caso deixem de comunicar ao FNDE a ocorrência, pelo executor do
programa, de alguma das seguintes hipóteses 51:
I – omissão na apresentação da prestação de contas;
II – prestação de contas rejeitada; ou
III – utilização dos recursos em desacordo com os critérios estabelecidos
para a sua execução, conforme constatado por análise documental ou auditoria.
e) Bolsa Escola
É o mais novo dos programas federais na área da educação, embora exista
há anos nas administrações estaduais e municipais do Partido dos Trabalhadores
(PT). Implantado pela Medida Provisória 2.140, de 13/2/2001, e aprovado pela Lei
10.219, de 11/4/2001, o programa — feito sempre em parceria com os municípios
— cria uma remuneração mínima para famílias carentes manterem na escola suas
crianças com idade “entre seis e quinze anos, matriculadas em estabelecimentos
de ensino fundamental regular”52. É praticamente uma extensão do programa de
renda mínima. O valor é de 15 reais por criança, limitando-se o benefício a no
máximo três crianças por família53.
50
Art. 20, caput.
51
Combinação dos artigos 22, § 2°, e 23 da Medida Provisória 2.100-31.
52
Art. 2°, II, da Lei 10.219/2001.
53
Caput do art. 4°.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
167
O conselho de acompanhamento do Bolsa Escola está previsto no art. 2°,
IV, da Lei 10.219/2001 e a sua composição deverá ser de, no mínimo, 50% de
“membros não vinculados à administração municipal” (art. 8°).
Infância e adolescência
O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), instituído pela Lei 8.069,
de 13/7/1990, assegura a participação popular nas ações de proteção da infância
e adolescência tanto por suas entidades representativas quanto por meio de
qualquer cidadão individualmente. O primeiro tipo se dá na constituição dos
conselhos nacional, estaduais e municipais54, em que a lei garante ainda paridade
obrigatória entre os órgãos do governo e as organizações representativas da
população. Nesse sentido, o ECA foi o primeiro diploma legal “a consagrar, em
nível nacional, a democracia participativa paritária na definição e implementação
de uma política setorial” (LYRA, 1999, p. 25).
Quanto à participação individual, é prevista para acontecer na formação
dos conselhos tutelares55, órgãos municipais aos quais incumbe — entre diversas
atribuições junto ao Judiciário, ao Ministério Público e à própria sociedade —
“assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária
para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente”
(art. 136, IX). Todos os seus integrantes fazem parte da comunidade local, sendo
exigido somente o cumprimento dos seguintes requisitos: reconhecida idoneidade
moral, idade superior a 21 anos e residência no município56.
Com relação às dificuldades para o bom funcionamento desses conselhos,
Lyra (1999, p. 29) menciona “a lerdeza, ou mesmo completa inanição” de
governadores e prefeitos, recordando que o governo federal chegou a “ameaçar
o não-repasse de verbas à saúde e à assistência social para obrigá-los a deixarem
de ser omissos na matéria”. Predominam ainda decisões centralizadas nos poderes
constituídos, pois
todo o poder no município fecha as portas para o Conselho. Não só
a prefeitura, mas também a delegacia, o Poder Judiciário... Na maioria das
vezes, os conselheiros são obrigados a ceder à vontade dos dirigentes
para conseguir trabalhar. O que fazer? Sempre chegar e pedir, subordinandose aos mandantes (BATTINI, 1994, p. 16).
54
Art. 88, II.
55
Art. 132 – Em cada município haverá, no mínimo, um Conselho Tutelar composto de cinco
membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos, permitida uma
recondução.
56
Art. 133.
168
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Agências reguladoras
Embora as agências reguladoras tenham origem relativamente antiga57, no
Brasil passaram a existir somente a partir de 1995, como parte do processo de
reestruturação do Estado. No exercício das atividades das agências criadas no âmbito
da União ou dos estados, a participação popular ocorre na forma estabelecida nas
leis que as criaram. Em geral, segue um dos institutos adotados nas três primeiras
agências reguladoras federais implantadas (Anatel, ANP e Aneel): na Anatel,
participação na própria estrutura administrativa, sob a forma de um conselho
consultivo; nas duas outras, sob a forma de audiências públicas que precedem as
deliberações (COSTA, 1999, p. 197). A rigor,
a participação do usuário acaba conformando-se a normas e
peculiaridades de cada segmento de serviços públicos. Assim, adotar-se-á a
formatação mais condizente e eficaz em relação a cada um, seja por meio de um
comitê de usuários, da previsão de um processo de audiência pública ou de
representatividade no conselho diretor da agência reguladora, com ou sem
direito de voto, podendo ocorrer a utilização cumulativa desses diversos
instrumentos de democratização do sistema de concessões (WALD; MORAES,
1999, p. 163).
Todas as agências federais são criadas na forma de autarquias especiais com
competência legal para regular, controlar e fiscalizar serviços concedidos pelo poder
público. Convém, entretanto, para fim de melhor compreensão, esclarecer inicialmente
o setor objeto de regulação de cada uma dessas agências, apresentando em seguida
os dispositivos legais que disciplinam a participação popular em seu funcionamento
e controle.
A precursora desse modelo de organização pública no Brasil é a Agência
Nacional de Energia Elétrica (Aneel), criada pela Lei 9.427, de 26/12/1996, com a
finalidade de “regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e
comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do
governo federal”, devendo articular-se “com os Estados e o Distrito Federal, para o
aproveitamento energético dos cursos de água e a compatibilização com a política
nacional de recursos hídricos” (art. 2°).
Há na própria lei previsão de audiência pública, convocada pela Aneel, sempre
que alguma decisão da agência “implicar afetação de direitos dos agentes econômicos
do setor elétrico ou dos consumidores, mediante iniciativa de projeto de lei ou,
57
Segundo Schwartz (1950, p. 6), o marco inicial se deu com a Interstate Commerce Comission
(ICC), criada em 1887 nos Estados Unidos para regulamentar os serviços interestaduais de
transporte ferroviário. Além da Interstate, que teve sua área ampliada para os setores de
transporte de carga e de abastecimento de água, existem hoje nos EUA mais duas agências
reguladoras especializadas: a Federal Communication Comission (FCC), para as áreas de
telefonia, radiodifusão e TV a cabo, e a Federal Energy Regulatory Comission (FERC), para os
setores de energia elétrica, gás natural e petróleo (WALD; MORAES, 1999, p. 151).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
169
quando possível, por via administrativa” (art. 4º, § 3°). Também os contratos de concessão
de serviços de energia elétrica já obrigam a concessionária a
organizar e manter em funcionamento o Conselho de Consumidores,
integrado por representantes das diversas classes de consumidores, de caráter
consultivo e voltado para orientação, análise e avaliação do serviço e da qualidade
do atendimento por ela prestado, bem como para formulação de sugestões e
propostas de melhoria do serviço (WALD; MORAES, 1999, p. 162).
Quanto à Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), criada pela Lei 9.472,
de 16/7/1997, é de sua competência “adotar as medidas necessárias para o atendimento
do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras” e
especialmente quanto a algumas atribuições que incluem “implementar a política nacional
de telecomunicações”, expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas concessionárias
e “reprimir infrações dos direitos dos usuários” 58.
Na estrutura da Anatel, a lei prevê que “entidades representativas dos usuários”
e “entidades representativas da sociedade” indicarão membros para integrar o Conselho
Consultivo59 — “órgão de participação institucionalizada da sociedade na agência”60 e
a quem cabe, entre outras atribuições, “opinar sobre o plano geral de outorgas, o plano
geral de metas para universalização de serviços prestados no regime público e demais
políticas governamentais de telecomunicações”, além da função de aconselhamento
“quanto à instituição ou eliminação da prestação de serviço no regime público”61. Fora
isso, é assegurada a consulta pública, “sem formalidades, na Biblioteca”, a todos os
documentos e autos da agência, ressalvados aqueles “cuja divulgação possa violar a
segurança do País, segredo protegido ou a intimidade de alguém” (art. 45).
Já a Agência Nacional do Petróleo (ANP), criada pela Lei 9.478, de 6/8/1997, tem
por finalidade básica “promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades
econômicas integrantes da indústria do petróleo”, cabendo-lhe ainda “exercer, a partir de
sua implantação, as atribuições do Departamento Nacional de Combustíveis – DNC,
relacionadas com as atividades de distribuição e revenda de derivados de petróleo e
álcool” (artigos 8° e 9°). A agência difere das demais porque não regula um serviço
público, “mas sim atividades econômicas monopolizadas pela União, considerando-se
que, embora não constituindo um serviço público, a exploração da indústria do petróleo
é absolutamente essencial à economia da sociedade” (AZEVEDO, 1998 apud PECI,
1999, p. 124-125).
A exemplo do que ocorre na Aneel, a lei determina que a ANP convoque audiência
pública diante de “iniciativas de projetos de lei ou de alteração de normas administrativas
que impliquem afetação de direito dos agentes econômicos ou de consumidores e
usuários de bens e serviços da indústria do petróleo” (art. 19).
58
Art. 19.
59
Art. 34.
60
Art. 33.
61
Art. 35, I e II.
170
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
De criação mais recente, a Agência Nacional de Águas (ANA) — instituída
pela Lei 9.984, de 17/7/2000, e instalada pelo Decreto 3.692, de 19/12/2000 — tem por
objetivo formular a Política Nacional de Recursos Hídricos e “promover a articulação
dos planejamentos nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários elaborados
pelas entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos” (art. 2°). Embora a lei de criação não preveja a participação popular, a ANA
está submetida a determinações oriundas da Lei 9.433, de 8/1/1997, que inclui
representantes dos usuários na formação do Conselho Nacional de Recursos
Hídricos62 e dos Comitês de Bacia Hidrográfica63.
Por fim, ainda que não seja uma entidade organizada na forma de agência
reguladora, o Conselho de Autoridade Portuária — instituído nos portos brasileiros
pela Lei 8.630, de 25/2/1993, e a quem compete “baixar o regulamento de exploração”64
do porto sob sua jurisdição — deve também incluir entre seus membros
representantes “dos usuários e afins”65.
Analisando a atuação dessas agências, especialistas ressalvam o fato de
serem elas ainda muito recentes no País e, por isso, sujeitas a um aprendizado que
“surge da experiência com a identificação de situações novas” (WALD; MORAES,
1999, p. 144). O que, entretanto, não anula as censuras quanto à falta de
independência 66 e à omissão 67 ou lerdeza 68 de sua atuação. Também causou
estranheza a verdadeira usurpação das prerrogativas da Aneel patrocinada pelo
Executivo federal no ato que constituiu em abril de 2001 69 a Comissão de
Gerenciamento da Racionalização da Oferta e do Consumo de Energia Elétrica (CGRE),
62
Art. 34, III.
63
Art. 39, IV.
64
Art. 30, § 1º, I.
65
Art. 31, IV.
66
“Verifica-se, de início, que a independência de instrumentos [da Aneel] parece estar
comprometida, na medida em que fica estipulado que, nos três primeiros anos de sua existência,
as tarifas terão os reajustes e revisões definidos pelo Ministério ao qual se vincula” (WALD;
MORAES, 1999, p. 147).
67
“Diante de vários casos de mau desempenho das novas operadoras privadas de serviços públicos
e confrontadas na prática com o poder das concessionárias, as agências não reagem firmemente”
(PECI, 1999, p. 133).
68
Peci (1999, p. 126) menciona os prejuízos causados pela Light e a Cerj — distribuidoras de
energia no estado do Rio de Janeiro privatizadas em 1996 — aos consumidores cariocas e
fluminenses devido às constantes faltas de luz. “A Aneel viu sua imagem pública seriamente
arranhada quando demorou para tomar medidas, só chegando ao extremo de fixar multas sob
pressão, no dia em que seus dirigentes seriam severamente questionados pela Comissão de
Assuntos Econômicos do Senado”.
69
Decreto 3.789, de 18/4/2001.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
171
formada com o objetivo de combater a crise energética brasileira. É o atual
presidente daquela comissão, o ministro-chefe da Casa Civil Pedro Parente, quem,
por exemplo, anuncia percentuais de reajuste de tarifa para que as empresas
concessionárias compensem prejuízos decorrentes da diminuição do consumo
de energia elétrica — embora essa autoridade seja legalmente conferida à Aneel70.
Pode-se indagar ainda quantas audiências públicas foram realizadas antes da
decretação do racionamento que, ninguém tem dúvida, implicou imensa “afetação
de direitos dos consumidores”. Resposta: nenhuma.
Essa é talvez a maior restrição que se possa fazer ao governo do presidente
Fernando Henrique Cardoso: a contumaz contradição entre discurso e prática. O
mesmo mandatário que em agosto de 2000 71 proclamava a necessidade de
transparência e a importância da “parceria com a sociedade no acompanhamento
e no controle” da administração, menos de um ano depois pilota uma crise
provocada em grande parte pela absoluta falta de transparência quanto à real
situação do setor elétrico nacional e transforma em pó o controle social ao anunciar
de modo autoritário o plano de economia de energia — que relegou à participação
popular apenas a parte mais amarga das medidas adotadas: o ônus de adaptar a
vida às duras medidas do racionamento.
Quanto aos resultados concretos da participação popular nessas agências,
ainda são poucos os dados disponíveis. Dois temores, todavia, despontam:
a) a possibilidade de os representantes dos usuários se verem privados de
“acesso a toda a informação necessária para o exercício das suas funções, em
particular às informações contratualmente repassadas pelo concessionário ao
concedente” (WALD; MORAES, 1999, p. 163); e
b) a desproporcionalidade de interesse entre esses membros usuários,
pois grandes consumidores, como indústrias, têm “maior capacidade de
articulação e pressão” (PECI, 1999, p. 130) que o cidadão-consumidor individual72.
A simples previsão de voz ao cidadão-usuário não é, portanto, garantia de
que terá meios de expressá-la e de que será ouvido nas decisões tomadas no
âmbito das agências reguladoras. Na prática, “a ‘mercadoria’ em jogo é muito
difícil de ser negociada e valorizada devidamente por parte do cidadão
desarticulado e desinformado” (PECI, 1999, p. 134). O futuro então dirá se as
agências “contarão com a participação ativa dos usuários em suas instâncias
deliberativas ou se os relegarão a um papel secundário, restaurando antigos
anéis burocráticos sob uma forma sofisticada e talvez mais difícil de controlar”
(COSTA, 1999, p. 198).
70
Art. 15, IV, da Lei 9.427/96.
71
Discurso do presidente Fernando Henrique Cardoso mencionado na nota 4 deste trabalho.
72
As indústrias filiadas à Fiesp pressionam por mudanças mais rápidas e pedem uma garantia
maior do governo para que as novas concessionárias façam os investimentos necessários (BRASIL
ENERGIA ONLINE, 1998).
172
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Orçamento
O orçamento público manteve-se durante praticamente toda a história do Brasil
imune à participação direta da sociedade, ainda que sua elaboração tenha importância
vital para o cidadão, pois é nele, afinal, que se define a capacidade de investimento
do Estado para assegurar os direitos individuais e coletivos previstos na Constituição.
Na execução das metas nele programadas, pode o poder público — por meio de
“prestações no campo da educação, saúde e assistência social e até na proteção dos
direitos difusos, como acontece com o meio ambiente e os bens culturais” (TORRES,
1992, p. 35) — garantir à sociedade o mínimo existencial.
No orçamento da União, a ausência do cidadão persiste. Nos chamados governos
subnacionais (estados e municípios) é que a situação apresenta novidades. O marco
histórico da mudança deu-se com o orçamento municipal participativo de Porto Alegre —
lançado em 1989 durante a primeira gestão do Partido dos Trabalhadores (PT) na capital
gaúcha. Naquele ano, o prefeito recém-eleito Tarso Genro abriu “um processo pelo qual
os investimentos do orçamento municipal seriam decididos por todos os cidadãos de
maneira participativa” (KLIKSBERG, 1999, p. 15). Hoje, esse modelo de parceria Estadosociedade tornou-se “referência internacional obrigatória” e se expande até mesmo para
administrações subnacionais não controladas pelo PT.
Resumidamente, o método utilizado em Porto Alegre consiste na divisão da
cidade em 16 regiões, cada uma com dois representantes eleitos para o Conselho
Municipal do Plano de Governo e Orçamento, cuja atribuição é “discutir a proposta
orçamentária do governo e alocar recursos para investimentos, articulando a
priorização da comunidade com as demandas institucionais das secretarias”
(ANDREATTA, 1995, p. 18). Nas regiões, uma série de reuniões prévias (rodadas)
define as demandas e prioridades das ruas, bairros e, finalmente, da região. A prefeitura
organiza então as chamadas plenárias temáticas, encontros dos delegados regionais
para discutir e aprovar propostas segundo as áreas a que se destina o investimento,
e que podem ser: “organização da cidade e desenvolvimento urbano; educação,
cultura e lazer; saúde e assistência social; desenvolvimento econômico e tributação;
e circulação e transporte” (OLIVEIRA; PINTO; TORRES, 1995, p. 55). Finalmente, a
proposta de investimentos é consolidada no Conselho Municipal do Plano de Governo
e Orçamento, que utiliza para decidir sobre a inclusão de cada demanda critérios
como carência de serviços ou de infra-estrutura e população residente na região. Um
Fórum Regional de Orçamento, também constituído por delegados das regiões,
incumbe-se pela “fiscalização da execução do orçamento em vigor, na sua região”
(JACINTHO, 2000, p. 80).
O processo, segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)73,
permitiu aos habitantes de Porto Alegre:
expressar sua compreensão dos problemas cruciais enfrentados pela cidade;
estabelecer prioridades dos problemas que merecem atenção mais imediata;
73
BID. Banco Interamericano de Desarrollo. Libro de consulta sobre participación. 1997 apud
KLIKSBERG, 1999, p. 15-16.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
173
selecionar as prioridades e gerar soluções práticas;
ter oportunidade de comparar com as soluções criadas em outras regiões da
cidade e em outras áreas temáticas;
decidir, com o apoio de técnicos do gabinete do prefeito, investir nos programas
menos caros e mais factíveis de atender;
revisar os êxitos e fracassos do programa de investimentos para melhorar
seus critérios para o ano seguinte.
Essa participação tem demonstrado ser um eficiente mecanismo de alocação
dos recursos em áreas efetivamente carentes de investimento público.
Entre 1989 e 1995, entre outros aspectos, a cobertura de água subiu de
80% para 98% da população, as escolas públicas matricularam o dobro de
crianças e expandiu-se a pavimentação dos bairros pobres (KLIKSBERG, 1999,
p. 16)
No Rio Grande do Sul, com a eleição em 1998 de um governador do Partido dos
Trabalhadores — o ex-prefeito de Porto Alegre Olívio Dutra —, o orçamento participativo
passou a ser utilizado também na administração estadual.
Duas censuras são costumeiramente feitas a esse modelo de elaboração
orçamentária. A primeira é de que a parcela destinada à apreciação popular é muitas
vezes insignificante em relação ao total de investimentos da prefeitura ou do estado
— significando que, não importa quantos milhares ou milhões de pessoas estiverem
presentes às reuniões, o impacto de sua participação na proposta orçamentária será
sempre de baixa intensidade74. A segunda é quanto à qualidade dessa participação
nas reuniões em que o orçamento é discutido e aprovado. Para Salomão (1999, p. 73),
na medida em que os participantes estão desinformados, não conhecem
o que está por trás da proposta orçamentária, ou não têm elementos para
avaliar e discutir adequadamente o projeto [...] em discussão, o que acontece,
na verdade, é que eles estão lá para contestar ou estão lá para serem
manipulados pelos seus promotores.
Um temor igualmente se impõe ante a cultura política personalista predominante
no Brasil: o de que a experiência seja interrompida sempre que ocorrer substituição
no Executivo. Trata-se da conhecida descontinuidade administrativa — tão comum
na administração pública —, cuja prática implica, “na grande maioria dos casos, uma
descontinuidade à própria iniciativa inovadora, acarretando a interrupção dos
programas a cada mudança de governo” (FARAH, 1997, p. 155).
Algo, porém, que nenhum crítico pode negar é que o orçamento popular
representa hoje no Brasil a iniciativa do poder público que melhor aceitação obteve
junto à sociedade. Talvez pelo caráter deliberativo das reuniões — e não meramente
consultivo, como em geral ocorre nas audiências públicas e conselhos previstos nas
outras áreas —, aproximadamente 100 mil pessoas estiveram, por exemplo, envolvidas
74
174
Em 1997, os recursos destinados ao orçamento participativo pela prefeitura de Salvador, na
Bahia, representavam 27% do total disponível para investimentos, que eram da ordem de 10%
do total do orçamento municipal (BOSCHI, 1998, p. 11).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
com a preparação do orçamento de Porto Alegre em 1995 (KLIKSBERG, 1999, p. 16).
Um outro fator deve igualmente explicar essa presença expressiva de cidadãos às
discussões da proposta orçamentária:
O processo participativo também teve um enorme impacto sobre a
habilidade dos cidadãos de responder aos desafios organizadamente, como
comunidade, e sobre a capacidade de trabalhar de forma conjunta para melhorar
a qualidade da administração pública e em conseqüência a qualidade de vida
(BID, op. cit.).
Nenhuma repercussão, entretanto, tiveram sobre o modo de elaboração da
proposta orçamentária da União esses onze anos de orçamento popular nas
administrações subnacionais. Ali, continua o monopólio governamental, sem que se
cogite de abertura alguma à democratização do processo. Nesse sentido, vale a pena
conhecer os três mitos apontados por Paulo du Pin Calmon (1993 apud JACINTHO,
2000, p. 112) para que se mantenha com o Executivo a competência exclusiva na
iniciativa das leis orçamentárias federais:
o mito da irracionalidade, que argumenta no sentido de que, por ser o
processo orçamentário uma temática estritamente técnica, as ingerências do
Congresso Nacional ou da sociedade sobre ela podem gerar desvios prejudiciais
ao desenvolvimento da economia nacional. O mito da irracionalidade tem como
contraface vitoriosa o mito da racionalidade tecnocrática, significando que,
como a sociedade não está suficientemente informada para tratar do assunto,
deixemos que os tecnocratas o façam. O segundo é o mito da irrelevância do
orçamento como instrumento prático de planejamento factível cujas
determinações devam ser cumpridas, e não apenas um punhado de regras
consubstanciadas em lei formal destituída da coercitividade atribuível a
qualquer lei. O terceiro é o mito da complexidade, que trabalha com a idéia de
que o processo orçamentário exige decisões muito complexas, pautadas em
informações variadas e substancialmente técnicas, imprescindíveis à
distribuição dos investimentos do Estado, motivo pelo qual não é acessível
ao comum dos cidadãos.
3
CORRUPÇÃO
A corrupção pública é um fenômeno que há muito acompanha a humanidade.
Suas raízes estão fincadas desde o primeiro instante em que surgiu o Estado. A
propina e o nepotismo eram reconhecidos como um problema moral tanto no Egito
antigo quanto em Atenas, chegando na época a exigir regras legais para controlar sua
ocorrência (THEOBALD, 1990, p. 40). Também na República romana e no Ocidente
medieval leis e decretos foram publicados com o objetivo de evitar e coibir o suborno
de magistrados, ministros e funcionários menores — embora pouco sucesso tenham
alcançado essas medidas ao longo dos tempos. A corrupção manteve-se praticamente
imune à legislação e revigorada a cada troca de comando do Estado, perdendo força
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
175
somente a partir da “formação de burocracias modernas e profissionais e com a
democracia consolidada” (SILVA, 1996, p. 20).
O problema é hoje tão candente, que há três anos o Banco Mundial incluiu o
critério corrupção em todos os programas de ajuda financeira aos países que recorrem
à instituição. Para o Banco, “não existe assunto mais importante que a corrupção”,
que se impõe como um dos principais entraves ao crescimento econômico, ao
desenvolvimento humano e ao bom governo das nações. Em 1999, seu presidente,
James Wolfensohn, declarou na 9th International Anti-Corruption Conference,
realizada em Durban, na África do Sul: “No centro do assunto da pobreza está a
questão da igualdade, e no centro do assunto da igualdade está a questão da
corrupção” (WORLD BANK, 2000, p. 6).
O combate à corrupção é visto atualmente como um tema universal,
desvinculado de qualquer ideologia, “reivindicado pela esquerda e pela direita,
igualmente” (SPECK, 2000b, p. 8). Lutar para extirpá-la parece uma unanimidade. Para
Capobianco e Monadjem (2000, p. 5), “corruptores e corrompidos não são mais aceitos
como parte do cotidiano, não são mais tolerados como um mal necessário”. Estudos
demonstram que a propina compromete o bem-estar geral da população (ABRAMO,
2001)75, a distribuição interna da riqueza, a eficácia governamental e o desempenho
das políticas públicas de saúde e educação (ABRAMO, 2000)76.
O Brasil, cuja posição no ranking da corrupção mundial nunca foi das melhores,
apresentou em quase igual proporção nos últimos anos — especialmente após a
redemocratização iniciada em 1985 — expressivos avanços no combate aos crimes
contra o dinheiro público e frustrantes recuos na punição dos criminosos. Nesse
período, ocuparam espaço de destaque na imprensa do País e nas conversas de seus
habitantes escândalos como o da rapinagem comandada por PC Farias — tesoureiro
de campanha de Fernando Collor de Mello e cujo esquema de corrupção provocou
em 1992 o impeachment do presidente —, o da máfia dos anões do orçamento, que
montaram verdadeiros dutos por onde escorriam para o próprio bolso os recursos de
emendas furtivamente incluídas no orçamento federal, e o do prédio do Fórum
Trabalhista de São Paulo, erguido com a rapidez de uma tartaruga e a voracidade de
um tubarão: ainda hoje inacabado depois de dez anos de construção, arrancou dos
cofres públicos um extra de quase 200 milhões de reais desviados por uma quadrilha
75
Abramo analisa alguns países — o Brasil inclusive — comparando o ranking de percepções da
corrupção da Transparência Internacional e o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) das
Nações Unidas relativos ao ano de 2000. Sua conclusão: quanto maior a corrupção percebida,
mais baixo será o grau de desenvolvimento humano no país. Ou seja, “não existe possibilidade
de os cidadãos de um país terem uma vida digna se a corrupção que permeia suas instituições
não é enfrentada com energia”.
76
O ranking de percepções da corrupção da Transparência Internacional é comparado aos
seguintes indicadores: Produto Interno Bruto per capita (PIBpc), eficácia governamental (Gov)
e eficácia da lei (Lei), eficiência geral do sistema de saúde (EfSd) e taxa de analfabetismo
acima dos 15 anos (Analf).
176
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
de que fazia parte — em papel de destaque — até mesmo um senador da República. Além
da perda do cargo e a inelegibilidade por oito anos do ex-presidente Collor, deputados
implicados nas fraudes ao orçamento tiveram em 1993 igual pena (boa parte renunciou
como forma de manter os direitos políticos e alguns até já voltaram ao parlamento) e em
1999 foi preso e teve os bens declarados indisponíveis o juiz aposentado Nicolau dos
Santos Neto, principal implicado no desvio de verbas na obra do fórum de São Paulo.
Embora as penas aplicadas parecessem infinitamente brandas em relação ao que desejava
a opinião pública nacional, o desfecho dos três escândalos serviu pelo menos para
sinalizar que o País já não suportava a total impunidade com que eram tratados os assaltos
contra o dinheiro público. Apesar desses avanços, outras descobertas de igual gravidade
apresentaram desfecho frustrante, demonstrando que, mesmo fustigados, os esquemas
corruptos continuam a transitar com certa imunidade as vias por onde circula a riqueza
pública: em 1996, a emissão fraudulenta de títulos públicos feita por diversos estados e
municípios; em 1997, a compra de votos no Congresso Nacional durante a apreciação da
emenda constitucional que autorizaria a reeleição no Executivo; e em 1999, a máfia dos
fiscais na prefeitura de São Paulo.
O Índice de Percepções da Corrupção (IPCorr)
Definida como “o uso da função pública, por parte do burocrata ou do político,
para a obtenção de ganhos privados” (THEOBALD, 1990, p. 15), a corrupção pública
tem hoje para a economia mundial um peso muito grande na avaliação de países
candidatos a receber investimentos privados ou de organismos multilaterais. Não só
o Banco Mundial fez da repressão a ela um dos pilares de seus programas, como os
próprios “agentes econômicos do mercado global deixaram claro que, para eles, a
corrupção representa, sim, um possível risco de investimento” (SPECK, 2000a, p. 8).
Inibidora portanto da captação de recursos externos, a propina passa a ser vista
“como prejudicial ao desenvolvimento, inimiga das políticas públicas e alimentadora
da exclusão” (CAPOBIANCO e MONADJEM, 2000, p. 5).
Não são poucos os índices hoje utilizados pelo capital globalizado para medir o
grau de risco a ser levado em conta no momento de investir neste ou naquele País.
Destes, sem dúvida o mais respeitado é o Índice de Percepções de Corrupção (IPCorr)
publicado pela Transparência Internacional, uma organização não governamental sediada
em Berlim, na Alemanha, e dedicada exclusivamente ao combate à corrupção. Divulgado
desde 1995 e tendo por fontes estudos produzidos por empresas de consultoria77 e a
opinião de empresários nacionais e estrangeiros, o IPCorr classifica os países numa
77
Em 2001 empregaram-se na composição do índice avaliações feitas em pelo menos três anos.
No caso do Brasil, foram nove, oriundas de cinco instituições diferentes: Institute for Management
Development (World Competitiveness Report dos anos de 1999, 2000 e 2001), World Economic
Forum (Global Competitiveness Report dos anos de 1999, 2000 e 2001), Banco Mundial
(World Business Environment Survey de 2001), Economist Intelligence Unit (índice de 2001)
e PricewaterhouseCoopers (Índice de Opacidade de 2001).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
177
escala que vai de zero (absolutamente corrupto) a 10 (absolutamente honesto). Nestes
sete anos, tem sido pouco confortável a colocação do Brasil no ranking. A nota do
País oscilou entre 2,7 em 1995 e 4,0 em 2001, com pico de 4,1 em 1999. Relativamente,
ocupamos em 2001 o 46° lugar entre 91 países. Os países de melhor desempenho
foram a Nova Zelândia em 1995 (nota 9,55) e 1996 (9,43), a Dinamarca em 1997 (9,94),
1998 (10) e 1999 (10) e a Finlândia em 2000 (10) e 2001 (9,9). Os mais corruptos têm sido
Hong Kong (1995, com nota 1,79), Nigéria (1996, com 0,69; 1997, com 1,76; e 2000, com
1,2), Bangladesh (1998, com 1,4; e 2001, com 0,4) e Camarões (1999, com 1,5).
Na América Latina, estão no ranking de 2001 em melhor situação que o Brasil
o Peru (44° lugar, com nota 4,1), a Costa Rica (40° lugar, com 4,5), o Uruguai (35° lugar,
com 5,1), Trinidad & Tobago (31° lugar, com 5,3) e, na colocação mais alta, o Chile
(18° lugar, com 7,5).
O IPCorr apresenta, claro, algumas imperfeições78 que limitam sua utilização
indiscriminada. Seu mérito maior, todavia, é ter atraído a atenção para o assunto da
corrupção “na agenda política internacional” (SPECK, 2000a, p. 12), já que, por manter
escritório em mais de 80 países (ABRAMO, 2001, p. 8) onde goza de reconhecida
credibilidade, a Transparência Internacional tem alcance e influência praticamente
global. Entretanto, a maior crítica que se faz ao IPCorr é que ele focaliza somente um
dos lados da equação corrupta. Se existem países corrompidos, deve haver igualmente
países corrompedores. Empresas alemãs e francesas abateram durante muito tempo
de seu imposto de renda gastos com propinas em outros países (ABRAMO, 2001, p.
8, e FROSSARD, 2000, p. 181). Em 1995, executivos da subsidiária da IBM em Buenos
Aires foram despedidos depois da denúncia de haverem pago um suborno de
US$ 6 milhões a funcionários públicos argentinos. É, por sinal, dos Estados Unidos
— pátria da IBM — a primeira lei que neste século entendeu a corrupção como um
fenômeno sistêmico: o Foreign Corrupt Practices Act, de 1977, que criminalizou
atitudes corruptoras de seus nacionais no exterior e exigiu de suas empresas absoluta
transparência na contabilidade de negócios feitos em outros países. Em 1996, tomando
por base a precursora lei norte-americana, a OECD (Organization for Economic
Cooperation and Development), entidade que reúne os países mais desenvolvidos
do mundo, recomendou oficialmente a seus Estados-membros a adoção de regras
para “deter, prevenir e combater a corrupção de funcionários públicos estrangeiros
em conexão com transações negociais internacionais” (FROSSARD, 2000, p. 182).
Atenta à crítica, a Transparência Internacional estuda incorporar ao IPCorr a
percepção de cada país como corruptor (ABRAMO, 2000, p. 8). Hoje, esse índice é
divulgado à parte, adota a mesma escala de zero (mais corrompedor) a 10 (menos
corrompedor) e toma por base a percepção de empresários e executivos sediados em
outros países. Em 2000, o índice de corruptores incluiu 19 países e exibiu o seguinte
78
178
Como está baseado na percepção de empresários, gerentes e consultores, o índice inclui
grande subjetividade na medida em que retrata a experiência e valores internos dos informantes.
Os responsáveis, por exemplo, pela avaliação de “um ambiente altamente sensibilizado para o
problema da corrupção dificilmente terão a mesma opinião de colegas em um país onde o
tema não está na agenda política” (SPECK, 2000a, p. 23).
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ranking: Suécia (8,3), Austrália e Canadá (8,1), Áustria (7,8), Suíça (7,7), Holanda
(7,4), Grã-Bretanha (7,2), Bélgica (6,8), Alemanha e Estados Unidos (6,2), Cingapura
(5,7), Espanha (5,3), França (5,2), Japão (5,1), Malásia (3,9), Itália (3,7), Taiwan (3,5),
Coréia do Sul (3,4) e China (3,1).
Agências anticorrupção
Os países do Primeiro Mundo sofrem menos mas também sofrem com a
corrupção em suas instituições públicas. No início da década de 1990, a Itália passou
por um processo de verdadeira purgação nacional quando alguns juízes deflagaram
a investigação que ficou conhecida como “Operação Mãos Limpas” e incriminou —
por suas relações com organizações ilegais — políticos, magistrados e autoridades
do governo. Mesmo hoje, o primeiro-ministro Silvio Berlusconi responde ainda por
acusação judicial de envolvimento naquele escândalo.
Outro caso de repercussão mundial foi a confissão do ex-chanceler alemão
Helmut Kohl de que manteve durante mais de 20 anos contas secretas para recolher
doações de campanha eleitoral. Por essas contas transitaram cerca de 40 milhões de
dólares e, como na Alemanha o financiamento de campanhas é público, Kohl violou
a lei ao deixar de declarar esses ingressos. Pelo episódio, a CDU (União Democrática
Cristã), partido que Kohl presidiu por 25 anos, foi condenada em fevereiro de 2000 ao
pagamento de uma multa de 41,3 milhões de marcos (FROSSARD, 2000, p. 182).
Fatos como esses levaram algumas nações a adotar o modelo de agências
anticorrupção. Tomaram esse caminho Austrália, Chile, Malásia, Cingapura, Taiwan e
Hong Kong. Embora não sigam um padrão de constituição e funcionamento, essas
agências são em geral órgãos independentes, com um quadro de auditores
especializados e com prerrogativas legais de amplo e rápido acesso às informações
necessárias à investigação.
Um caso ilustra bem a independência e autonomia dessas agências em relação
a interferências políticas. O primeiro a experimentar o rigor da “Comissão Independente
de Combate à Corrupção” instituída no estado australiano de South Wales foi
exatamente aquele que a criara: o governador local. Condutas de corrupção
comprovadas a partir de investigações da comissão levaram à condenação do
governante e a seu afastamento do cargo (TRANSPARENCY, 1998).
O grande aliado dessas agências é o poder que lhes confere a lei. Os órgãos
da polícia e da Justiça têm prazos curtíssimos para atender diligências e concluir os
trabalhos iniciados por elas. Uma regra se sobressai: funcionários públicos e qualquer
pessoa ou empresa que faça negócios com um órgão público estão obrigados a
facilitar o acesso a informações sobre sua vida. No momento da contratação, assinam
um documento autorizando a agência a investigar suas contas e declarações no caso
de suspeição. Trata-se de uma quebra de sigilo dada por antecipação (PASTORE,
2001, p. 8). A lei confere ainda a essas agências o direito de indisponibilizar bens e
bloquear passaporte de pessoas suspeitas.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
179
Embora não se trate de uma fórmula milagrosa capaz de debelar de um dia para
o outro práticas corruptas na administração pública, a criação desse tipo de agência
tem-se mostrado um grande inibidor da corrupção nos países onde foi adotado.
Comparando-se o IPCorr de Austrália, Chile, Malásia, Cingapura, Taiwan e Hong
Kong entre 1996 e 2001, observa-se que a maioria melhorou sua colocação no ranking79.
Destaca-se especialmente Hong Kong, que da última posição em 1995 (nota 1,79)
passou à 14ª em 2001, com a nota 7,9.
Iniciativas de combate no Brasil
Sob constante ameaça de implantação de uma Comissão Parlamentar de
Inquérito (CPI) para apurar os casos de corrupção divulgados com freqüência pela
grande imprensa brasileira, o governo federal tem adotado algumas medidas que
visam combater a prática no âmbito do Executivo. Dessas, as mais importantes foram
a publicação do Código de Conduta da Alta Administração Federal80, em 2000, e a
criação da Corregedoria-Geral da União, em abril de 200181.
Aplicável a ministros e secretários de Estado, a titulares de DAS (cargo de
Direção e Assessoramento Superiores) de nível seis e a presidentes e diretores de
agências, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista
federais, o código impõe como mais significativas as seguintes obrigações:
a) encaminhamento à Comissão de Ética Pública (CEP)82 de “informações sobre
sua situação patrimonial que, real ou potencialmente, possa suscitar conflito com o
interesse público, indicando o modo pelo qual irá evitá-lo” (art. 4°);
b) comunicação imediata à CEP de elevações patrimoniais significativas e da
aquisição de bens ou investimentos “cujo valor possa ser substancialmente afetado
por decisão política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do
cargo ou função” (art. 5°);
c) vedação ao recebimento de “transporte, hospedagem ou quaisquer favores
de particulares de forma a permitir situação que possa gerar dúvida sobre a sua
probidade ou honorabilidade” (art. 7°) e de brindes com valor superior a 100 reais
(art. 9°);
d) quarentena de quatro meses para que ex-autoridade atue em processos ou
preste consultoria em negócios ligados à área da administração pública federal “a
que esteve vinculada ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos
seis meses anteriores ao término do exercício de função pública” (artigos 14 e 15).
79
Os que melhoraram: Austrália (de 8,6 em 1996 para 8,8 em 2001), Chile (de 6,8 para 7,5),
Cingapura (de 8,8 para 9,2), Hong Kong (de 7,01 para 7,9) e Taiwan (4,98 para 5,9). Somente
a Malásia teve uma pequena queda: de 5,32 em 1996 passou para 5,0 em 2001.
80
Disponível em: <http://www.brasiltransparente.gov.br>. Acesso em: 10/10/2001.
81
Medida Provisória 2.143-31, de 2/4/2001.
82
Criada por Decreto sem número de 26/5/1999 (Diário Oficial da União de 27/5/1999).
180
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Embora defendido por vozes importantes (FRANCO, 2000, p. 136 e GAZETA
MERCANTIL, 2000, p. 2), o código mereceu da imprensa nacional pesadas críticas
quanto à vacuidade de suas proibições (“parolagem para iludir a boa-fé do público”,
segundo o jornalista Elio Gaspari83) e à quase absoluta ineficácia das punições
prescritas: advertência às autoridades que ainda estiverem no cargo e censura prévia
àquelas que já o tiverem deixado (art. 17). Sobre a quarentena, o mesmo Gaspari
fulmina:
Basta um neurônio desligado para perceber o absurdo dessa proposição.
Admita-se que um banco quer contratar os serviços de um hierarca. Contrata-o
e paga-lhe a quarentena ao fim do ano, sob a forma de bônus. Quem vive no
mundo dos meses não é o pessoal que é chamado para serviços de consultoria.
São os servidores públicos que o governo de FFHH humilha e esfola. A turma
da consultoria ganha por ano (2000, p. 7).
Quanto à Corregedoria-Geral da União, pode-se dizer que nasceu com uma
desvantagem: a de ter sua criação anunciada após uma intensa agitação no Congresso
Nacional em favor da instalação de uma CPI para investigar a corrupção no governo
federal — movimento que ganhava força sobretudo após a divulgação, pelo então
senador baiano Antônio Carlos Magalhães, de documentos que comprovariam desvio
de recursos públicos no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) e
na Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (Sudam). Aliado do presidente
Fernando Henrique Cardoso desde o momento inicial de seu primeiro governo (19951998), o senador era tido como profundo conhecedor das entranhas da administração
pública federal e, naquele momento, aproximar-se dos parlamentares de oposição
dava um extraordinário incentivo à proposta da CPI.
Embora o requerimento de criação da Comissão Parlamentar de Inquérito tenha
sido arquivado por insuficiência de assinaturas, a implantação logo em seguida da
Corregedoria passou a ser vista como uma resposta aos que desejavam a CPI e uma
tentativa de demonstrar à opinião pública nacional que o Executivo federal não era
tolerante com a corrupção em sua esfera. Diz-se que a Corregedoria nasceu sob o
signo da desconfiança porque, menos de um ano antes, o governo tivera iniciativa
idêntica em relação ao combate da violência no País: no dia seguinte ao da tragédia
ocorrida em 12/6/2000 no interior de um ônibus na cidade do Rio de Janeiro84, o
presidente da República anunciou um plano nacional de segurança pública que,
passados quase dois anos, nenhum brasileiro é capaz de dizer que fim levou.
As principais críticas feitas à Corregedoria referem-se à sua falta de
independência e à limitação de suas ações. Seu titular tem cargo de ministro e, por
estar subordinado hierarquicamente ao presidente da República, não goza de
estabilidade necessária para conduzir investigações cujo suspeito seja o próprio
83
A ofensiva ética da TucaNet. O Globo, Rio de Janeiro, Caderno A, p. 7, 23/8/2000.
84
Exibido ao vivo pela televisão para todo o País, o episódio durou mais de quatro horas e
terminou com a morte da passageira Geisa Firmo Gonçalves, uma professora de 20 anos, e a
execução do assaltante Sandro do Nascimento, de 24 anos.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
181
presidente ou faça parte do círculo político deste — que pode demitir o corregedor
quando assim entender. Por outro lado, não conta o corregedor com as prerrogativas
de quebrar sigilos nem de interpelar ministros.
Entulhos paralisantes
Sem contar o espantoso prejuízo causado às contas públicas do País85, a
corrupção produz um estrago ainda maior na legitimidade do governo, pois é ela,
essencialmente, um ato imoral e de traição da confiança dos cidadãos em suas
instituições políticas e legais (ALATAS, 1990, p. 1). Combatê-la constitui um gesto
de proteção dos sempre escassos recursos públicos para aplicação em obras de
infra-estrutura e em áreas como saúde e educação. Mais importante que isso, porém,
representa um ato de defesa do regime democrático, capaz de revigorar a fé nas
instituições nacionais, elevar o moral dos cidadãos e gerar comportamento positivo
nas novas gerações.
Nesse sentido, medidas urgentes e de impacto têm sido propostas com vistas
a salvaguardar os cofres públicos. Entretanto, ainda são muitos os entraves a uma
efetiva limpeza da corrupção na administração pública do País:
a) inadequação das leis
Promulgada quando o regime ditatorial de mais de 20 anos chegava ao fim, a
atual Constituição brasileira expressa uma grande preocupação com a garantia de
direitos como o da imunidade parlamentar (art. 53, § 1°) e o da inviolabilidade de
dados pessoais considerados sigilosos (art. 5°, XII). Sem desconsiderar a boa intenção
do constituinte, o dispositivo da imunidade tem com freqüência mantido longe do
alcance da Justiça políticos reconhecidamente corruptos e que buscam no mandato
parlamentar o meio de garantir a própria impunidade. Em igual medida, os sigilos
fiscal, bancário, telefônico e de correspondência criam incontornáveis obstáculos às
investigações conduzidas contra servidores públicos suspeitos de corrupção e contra
empresários acusados de fraude na execução de negócios com a administração pública.
Ainda quando a condenação se dá, as penas aplicadas são moral e financeiramente
85
182
Segundo o deputado federal Wellington Dias (PT-PI), presidente da Comissão de Fiscalização e
Controle da Câmara, o Brasil “perde em média R$ 100 bilhões por ano devido à corrupção nos
três poderes nas esferas federal, estadual e municipal” (Brasil perde R$ 100 bilhões com
corrupção. Agência Câmara, 6/11/2001. Disponível em: <http://
www.agencia.camara.gov.br>. Acesso em: 15/11/2001). Para ter idéia do prejuízo, a proposta
do orçamento federal para o próximo ano prevê investimentos totais de pouco mais de R$ 21
bilhões. (BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento
Federal. Orçamentos da União, exercício financeiro 2002 – projeto de lei orçamentária.
Brasília: MP, SOF, 2001. 6v. em 7). Estudo recente dos professores Marcos Gonçalves e Fernando
Garcia, da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, demonstra que o fim da corrupção no País
representaria um aumento de 6.650 reais na renda per capita do brasileiro (apud FROSSARD,
2001, p. 9).
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tão insignificantes que acabam transmitindo à população a perigosa idéia de que não
há crime mais vantajoso que o de se apropriar de recursos públicos.
Um caso típico dessa falta de efetividade na punição é o que decorre da
aplicação da Lei Complementar 64, de 18/5/1990, que trata da inelegibilidade para
cargos públicos. Os administradores que tiverem suas contas relativas ao exercício
de funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível
de órgão de contas devem permanecer inelegíveis por um longo tempo86. Isso está
previsto na lei e o cumprimento da medida salvaguardaria com certeza os recursos
públicos da ação de gestores reconhecidamente incompetentes ou corruptos.
Entretanto, no próprio art. 1°, I, alínea “g”, em que é prevista a punição, a lei cria a
exceção para situações em que a “questão houver sido ou estiver sendo submetida
à apreciação do Poder Judiciário”. Na prática, essa exclusão condena à lixeira sentenças
com decretação de inelegibilidade, pois
é comum gestores, às vésperas das eleições, oferecerem ações no
primeiro grau de jurisdição, com pedido de liminar, questionando decisões do
TCU, sob o apelativo argumento de que houve cerceamento de defesa no
processo que tramitou na Corte de Contas. Com isso, conseguem participar
do pleito (BUGARIN, 2000, p. 350).
b) baixa eficácia nas decisões dos tribunais de contas
Sem contar a antes comentada possibilidade de suspensão pelo Judiciário da
inelegibilidade decidida em julgamento de tribunal de contas, uma situação ainda
mais grave preocupa há tempos aqueles empenhados no combate à corrupção no
País: o pouco efeito produzido pelas sentenças condenatórias de ressarcimento ao
erário. Segundo o ex-ministro do TCU Bento Bugarin (2000, p. 343), menos de 2% do
valor total das condenações ocorridas no âmbito daquela corte retornam aos cofres
públicos.
Outro fato inquietante é a revisão judicial das decisões desses tribunais. O
STF firmou entendimento de que, no julgamento das contas de responsáveis por
recursos públicos, a competência é exclusiva dos tribunais de contas, “salvo nulidade
por irregularidade formal ou ilegalidade manifesta” (RTJ, 43:151). No mesmo sentido
manifestou-se o STJ: “O Tribunal de Contas da União, quando da tomada de contas
dos responsáveis por dinheiros públicos, pratica ato insuscetível de impugnação na
via judicial, a não ser quanto ao seu aspecto formal ou ilegalidade manifesta” (MS
6960, DJ de 27/8/1959). Apesar disso, “são várias as ações de anulação de ato jurídico
propostas no primeiro grau da Justiça Federal tendentes a desconstituir decisões do
TCU” (BUGARIN, 2000, p. 350), sem contar a concessão indiscriminada de “liminares
nas mais das vezes com indevido efeito retroativo ou até mesmo satisfativo quanto
ao mérito” (AFFONSO, 1997, p. 118). Esses fatos provocaram declarações formais de
ministros do STF “no sentido de que, em homenagem ao princípio constitucional da
separação e independência dos Poderes, não se deveria admitir a interferência
86
Nos cinco anos seguintes contados a partir da data da decisão condenatória.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
183
paralisante do Judiciário sobre o normal funcionamento de órgãos do Poder
Legislativo, inclusive dos tribunais de contas no exercício da sua competência própria
e privativa” (AFFONSO, 1997, p. 117). Para o ministro Sepúlveda Pertence, a revisão
somente seria admitida no caso de “ato concreto violador de direito subjetivo
determinado”, que constituiria “grave lesão à ordem constitucional, que é prisma
eminentíssimo de ordem pública” (MS 773-ES, DJ-I de 4/8/1995).
Por fim, carecem os tribunais de contas de competência quanto à quebra de sigilos
e de efetividade quanto ao bloqueio cautelar de bens. O TCU, por exemplo, sofre há
tempos com as negativas do Banco Central, do Banco do Brasil e da Receita Federal em
fornecer informações relativas a gestores públicos, sob a alegação de sigilo bancário ou
de sigilo fiscal (BUGARIN, 2000, p. 347). Quanto ao bloqueio cautelar dos bens, previsto
no art. 44 da Lei Orgânica do TCU, é uma medida que aquela corte tem usado com grande
parcimônia — para não dizer abstinência mesmo. A recente decisão em que determinou a
indisponibilidade dos bens das pessoas envolvidas no escândalo do fórum trabalhista
de São Paulo87 parece representar uma mudança nessa posição do Tribunal. No voto do
ministro relator do processo, Lincoln Magalhães da Rocha, este reconhece ser a adoção
do bloqueio “assaz pertinente para garantir que futuros ressarcimentos determinados
por esta Corte de Contas possam ser efetivamente cumpridos”.
c) ausência de um cadastro nacional de licitantes inidôneos
Sempre que um contratado deixar de executar obrigações pactuadas com a
administração pública, a Lei de Licitações prevê, entre outras sanções, a declaração
de inidoneidade e a suspensão por até dois anos para participar de licitação ou
contratar novamente com o poder público88. Pouco efeito terá a punição enquanto
não existir um cadastro nacional das empresas impedidas. Hoje, um órgão federal não
tem como verificar se um licitante é absolutamente idôneo, pois lhe faltam meios de
verificar, por exemplo, a atuação desse licitante em contratos anteriores celebrados
com municípios ou estados. Igualmente, uma empresa com problemas junto à
administração de um estado pode sem nenhum entrave contratar com o governo de
outro. Licitantes punidas no âmbito de um município estão igualmente autorizadas a
contratar com a administração dos demais 5.560 municípios do País. A exigência
desse cadastro nacional é portanto não só uma maneira de dar eficácia às sanções
legais, mas principalmente um modo de proteger o erário contra a ação predadora de
empresas reconhecidamente inidôneas para contratar com a administração pública.
d) falta de controle na atividade de lobistas
Uma das zonas mais cinzentas da corrupção no Brasil situa-se no “sistema
complexo de relações de dependências mútuas e assimétricas” (BEZERRA, 2001, p.
87
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão 26/2001, do Plenário. Min. Relator: Lincoln M.
da Rocha. Brasília, 31/1/2001. Brasília, Diário Oficial da União, 9/2/2001.
88
Art. 87, caput e incisos I e IV, da Lei 8.666/93.
184
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
47) entre, de um lado, escritórios de consultoria e empresas privadas e, do outro,
parlamentares responsáveis pela aprovação de recursos orçamentários e autoridades
incumbidas pela distribuição ou aplicação desses recursos. Poucos interpretam a
atuação do lobista como uma atividade ilegal, embora ninguém desconheça que em
regra ela se sustenta no pagamento de comissões, em serviços não realizados e no
desvio de recursos públicos.
Reina entre governadores e prefeitos a convicção de que a busca por recursos
federais terá maior sucesso quando encaminhada e acompanhada por escritórios
com acesso a políticos influentes e trânsito desembaraçado em ministérios e secretarias
governamentais:
Burocracia, distância, desinformação sobre o funcionamento dos órgãos
públicos e a dificuldade dos municípios para atender às exigências oficiais
(apresentar documentos, preparar projetos técnicos etc.) e acompanhar os
processos são motivos apresentados [...] pelos proprietários desses escritórios
para justificar sua mobilização (BEZERRA, 2001, p. 48-49).
Em muitos casos, esses escritórios atuam tanto na liberação das verbas quanto
na sua prestação de contas, responsabilizando-se pelos documentos fraudulentos
com que comprovam despesas não efetuadas.
A facilidade para aprovar projetos sob seu patrocínio reside em regra na ligação
que mantêm com parlamentares de grande influência — que em certa medida se
confundem com os governistas. Bezerra (2001, p. 49) cita a declaração de um exsecretário de obras que dá bem a idéia dessa aliança: “nenhuma empresa de projetos
especializada em arrancar verba de ministério se cria se não tiver por trás dela um
parlamentar; não um parlamentar qualquer, mas um parlamentar forte”. A penumbra
em que essas relações ocorrem impede, por exemplo, que se dê a devida consideração
às palavras do ex-secretário-geral da Presidência, Eduardo Jorge: “Se o parlamentar
apresentou uma votação favorável ao presidente, ao final do período, normalmente
um ano, ele terá uma grande probabilidade de ver sua emenda executada pelo
governo”89.
Novos tempos
Apesar do ainda forte sentimento coletivo de que a corrupção segue impune
no Brasil, muitos exemplos permitem anunciar que uma nova era de maior moralidade
esteja iniciando na administração pública nacional. Se no Executivo um amplo processo
de transparência e controle social parece em curso, no Legislativo não têm sido
poucos os processos que nos últimos anos culminaram na cassação de deputados e
senadores envolvidos em casos de corrupção. Mais recentemente, em novembro
deste ano, a Câmara aprovou em primeiro turno a proposta de Emenda Constitucional
que afasta da proteção da imunidade os crimes comuns praticados por parlamentares.
89
O Globo, Rio de Janeiro, 30/4/2000, p. 4 apud BEZERRA, 2001, p. 49.
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185
Quanto ao Judiciário, este infelizmente ainda patinha na oposição obstinada que faz
ao projeto de emenda que pretende reformá-lo e, pela pouca transparência de seus
atos, acaba autorizando a constrangedora leitura que dele faz Husseini (1999, p. 1): “a
corrupção é protegida pelo Judiciário, que é o guardião da impunidade”.
Ninguém pode esquecer que a corrupção desvia principalmente o dinheiro
destinado à parcela mais desamparada da população de um país. Segundo estudos
do Banco Mundial, da Price WaterhouseCoopers e do banco Morgan Stanley (apud
SIMONETTI; RAMIRO, 2001, p. 48-49), uma redução à metade no volume de práticas
corruptas na administração pública já implica uma diminuição de 51% na mortalidade
infantil, de 54% na desigualdade da distribuição de renda e de 50% na importância da
economia informal em relação ao PIB. Aplicando esses índices à realidade brasileira,
“isso tiraria da pobreza 32 milhões de pessoas” (SIMONETTI; RAMIRO, 2001, p. 49).
Para conter esse efeito destruidor sobre a economia do País e a qualidade de
vida de seu povo, o Estado brasileiro já não pode mais retardar a adoção de remédios
amargos com vistas a consolidar entre seus servidores e autoridades uma tradição de
moralidade e transparência no uso dos recursos públicos. Muitas das medidas
necessárias tornam-se a curto prazo inviáveis porque passam por mudanças na
legislação e por maior investimento em educação. Outras, contudo, mais simples e de
baixo custo, devem ser implantadas caso o País deseje de verdade reprimir e punir a
corrupção em todas as suas esferas de poder. O receituário não é extenso e inclui
medidas como90:
estabelecimento de leis que coíbam e punam os infratores — “a diferença
básica entre países não é a existência da corrupção, mas a forma de puni-la”
(SIMONETTI; RAMIRO, 2001, p. 49);
desregulamentação da economia — “regras demais criam dificuldades que
estimulam os burocratas a cobrar taxas em troca de facilitações” (SIMONETTI;
RAMIRO, 2001, p. 48);
prestação de serviços via Internet — “o chamado governo eletrônico é o
instrumento mais rápido e mais barato” para governantes eleitos sob a promessa de
pôr fim à corrupção cumprirem sua promessa (O ESTADO DE SÃO PAULO, 2001, 3);
treinamento e boa remuneração dos funcionários públicos — “gente assim
é menos vulnerável a propostas indecorosas”, existindo mesmo em alguns países
“sistemas de gratificação para funcionários considerados dignos de confiança”
(SIMONETTI; RAMIRO, 2001, p. 49);
maior fiscalização sobre os serviços de que depende a população mais
carente — “os pobres gastam a maior parcela de seu orçamento familiar pagando
gratificações para conseguir um serviço qualquer, especialmente da polícia e de
serviços de saúde” (SIMONETTI; RAMIRO, 2001, p. 49);
cadastramento de lobistas — “todo cidadão que deseje defender interesses
[...] junto a órgãos do Governo deve se registrar num cadastro público, onde se pode
saber o que faz e quanto ganha pelo que faz” (GASPARI, 2000, p. 7);
90
186
Adaptadas em boa parte de Simonetti e Ramiro (2001, p. 48-49)
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
maior controle sobre o Judiciário — uma Justiça “que funciona mal é garantia
de impunidade, e portanto um forte estímulo à corrupção” (ABRAMO, 2001, p. 8);
criação de um amplo programa anticorrupção — os três Poderes da República
deveriam lançar em conjunto “um sério programa nacional de anticorrupção, ouvindo
(mas ouvindo de fato) as entidades organizadas da sociedade”. Estaria assim o Brasil
seguindo o caminho adotado por países que hoje colhem, na forma de maiores recursos
para investimentos em favor da sociedade, os benefícios de terem passado “pelo
mapeamento das áreas de risco, tanto gerenciais quanto institucionais, por reformas
administrativas e legislativas indicadas por esse diagnóstico, pela adoção franca e
inequívoca do princípio da transparência como condição fundante da probidade”
(ABRAMO, 2001, p. 8);
radicalização do controle social — o uso de instrumentos coercitivos, como
aqueles introduzidos pela Lei de Crimes Fiscais, pode ser estendido também ao
funcionamento dos conselhos comunitários, obrigando governantes a um
relacionamento transparente com esse que é talvez o trabalho voluntário mais
importante na fiscalização do bom uso dos recursos públicos. “Governos agem
empurrados por cidadãs e cidadãos ativos, vigiados pela cidadania, cobrados e
criticados” (GRZYBOWSKI, 1995, p. 5).
No entanto, o melhor argumento em favor da moralidade talvez ainda seja o
econômico. Num cálculo custo-benefício, o governante poderá facilmente perceber
que, se consegue controlar o desvio ou a má aplicação de verbas públicas, terá mais
recursos disponíveis para os seus projetos políticos ou “poderá realizá-los com
menos impostos” (SPECK, 2000c, 1).
4
PERSPECTIVAS PARA O
CONTROLE SOCIAL NO BRASIL
Mesmo caminhando a passos lentos, e com ações em sua grande maioria
centradas no Executivo federal, a administração pública no Brasil dá sinais de menor
nebulosidade e começa a encarar com menos ferocidade o cidadão — que em geral
ainda a procura mais para pedir do que para cobrar. A expectativa, porém, é de que
essa situação se altere significativamente nos próximos anos.
A reforma do Estado iniciada em 1995 tem entre suas metas, além da redução
do tamanho da estrutura pública, o aparelhamento da burocracia para oferecer serviços
de melhor qualidade à sociedade e viabilizar a “integração dos cidadãos no processo
de definição, implementação e avaliação da ação pública”91. No espírito dessa política
de mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial — principal
fundamento administrativo da reforma proposta —, o poder público vem entregando
inteiramente ao mercado as atividades tipicamente privadas, ao mesmo tempo em que
91
BRASIL. Programa da qualidade e participação na administração pública. Cadernos MARE.
Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997 (v. 4).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
187
sofistica sua própria natureza mediante a criação de um novo espaço público não
estatal, ocupado por inovações jurídicas como as organizações sociais — entidades
credenciadas pelo governo a prestar serviços não exclusivos como educação, saúde,
cultura e proteção ambiental (BRASIL, 1997a, 13).
Contar então com o auxílio da sociedade na fiscalização desse novo universo
que se forma — de maior alcance e com relações internas muito mais complexas — é
ao mesmo tempo a garantia de um reforço significativo aos controles oficiais já
existentes e a possibilidade de um novo marco no relacionamento Estado-cidadão,
fundado desta vez na democratização das informações, na maior difusão do poder e
em princípios como o da eficiência e da moralidade pública.
Os tópicos seguintes destinam-se exatamente a apresentar algumas
experiências que já estão em curso com o propósito de tornar concreta essa parceria
entre o poder público e a sociedade brasileira.
E-governo
O e-governo pode ser definido como o “uso, pelos governos, das novas
tecnologias da informação na prestação de serviços e de informações a cidadãos,
fornecedores e servidores” da própria administração (FERNANDES; AFONSO, 2001,
p. 22). Noutras palavras, é a atuação do poder público via rede mundial de
computadores. Além de mais econômico e rápido que o atendimento face a face,
o uso da Internet na função pública cria possibilidades extraordinárias de
ampliar o controle da gestão fiscal por parte da população, facilitando o exercício
daquilo que se convencionou chamar accountability, isto é, a obrigatoriedade de
prestação de contas ao cidadão (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 23).
Com o crescimento e popularização da Internet, o e-governo é visto como o
meio mais promissor de criar nos países uma tradição de acompanhamento e controle
das ações do poder público pela sociedade. No Brasil, embora o número de usuários
da Internet represente atualmente cerca de 4% da população, a tendência é que, a
partir de políticas de facilitação do acesso hoje em curso, esse contingente alcance
10% já em 2003. Ainda é muito pouco, se comparado aos 61% de americanos previstos
para o mesmo ano, mas já é um grande avanço92.
Em Decreto sem número de 18/10/2000, o Executivo federal criou o Comitê
Executivo do Governo Eletrônico com a finalidade de “formular políticas, estabelecer
diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônico,
voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão”. O plano de metas
para o período 2000-2002 compreende medidas de popularização do acesso à Internet
como a criação de telecentros e infoquiosques — pontos de conexão localizados em
escolas, casas paroquiais, bibliotecas, prefeituras ou qualquer outro espaço coletivo.
Nessa linha, os Correios iniciaram em 2000 o projeto Portas Abertas93, que oferece
92
Estatísticas obtidas em BNDES (2001, p. 3).
93
<http://www.correios.com.br/serviços_quiosque>.
188
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
nas agências postais terminais de acesso gratuito à rede mundial. Neles, os usuários
podem navegar e pesquisar na Internet, acessar serviços públicos, enviar e receber
e-mails (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 46). Cem quiosques foram instalados em
2000 e a previsão é de que esse número chegue a mais de 6.000 até o final de 2001.
Em suas transações com fornecedores por meio da Internet, a administração
começa a obter considerável economia. No Comprasnet94, site com serviços e
informações sobre as licitações do governo federal, a estimativa é de que pregões
eletrônicos95 proporcionem até o fim deste ano uma economia média de 10% ao erário
(O ESTADO DE S. PAULO, 2001, p. 3). No governo de São Paulo, o lançamento da
Bolsa Eletrônica de Compras (BEC)96 deverá representar, segundo o secretário estadual
da Fazenda, uma economia de aproximadamente 120 milhões de reais ao ano num
universo de um bilhão de reais em compras (NASSIF, 2000b, p. 8 e TAQUARI, 2000,
p. 3). A corrupção deverá também passar por uma sensível diminuição. Em São Paulo,
o Detran atribui à implantação de um portal de atendimento direto a motoristas e
proprietários de veículos boa parte do aumento na receita do IPVA de R$ 1,2 bilhão
em 1996 para R$ 2,1 bilhões em 1999. Parece que, sem a intervenção de despachantes
e funcionários do órgão, o jeitinho perde lugar e a propina desaparece. Basta lembrar
que em Cingapura, nação cujo portal97 é freqüentemente citado como um exemplo de
excelência, a corrupção pública praticamente inexiste98.
Para o controle social, a vantagem mais significativa do e-governo reside na
possibilidade de acompanhar as contas públicas de modo muito mais eficiente e
dinâmico. Com as informações disponíveis na rede, o cidadão terá melhores condições
de controlar a gestão dos recursos e a prestação dos serviços, cobrando da
administração medidas que julgar necessárias ao combate à corrupção e ao
desperdício.
No País, algumas iniciativas federais caminham nessa direção. As mais
importantes são o Brasil Transparente99 — site criado no segundo semestre de 2000
com o objetivo de facilitar a prestação de contas eletrônica mas ainda em fase muito
incipiente — e os endereços na web de alguns ministérios como o da Saúde100 e o da
Educação101, onde é possível encontrar, por exemplo, informações completas relativas
aos repasses do SUS e do Fundef.
94
<http://www.comprasnet.gov.br>.
95
Modalidade de licitação regulamentada pelo Decreto 3.697, de 21/12/2000.
96
<http://www.bec.sp.gov.br>.
97
<http://www.ecitizen.gov.sg>.
98
No ranking do IPCorr da Transparência Internacional, Cingapura ocupa em 2000 a 4ª colocação,
com nota 9,2. Perde somente para Finlândia (9,9), Dinamarca (9,5) e Nova Zelândia (9,4).
99
<http://www.brasiltransparente.gov.br>.
100
<http://www.saude.gov.br>.
101
<http://www.mec.gov.br>.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
189
Nas administrações subnacionais, os avanços são também significativos.
Ainda há sites restritos ao pacote típico (notícias, agenda do governador, dados
sócio-econômicos, estrutura de governo etc.), mas alguns já se destacam por
iniciativas mais complexas, como os do governo do Paraná, do Rio Grande do Sul e
de São Paulo — este com um portal que em muitos aspectos está à frente até mesmo
daqueles do governo federal (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 52 e 60). O melhor
exemplo não vem, contudo, de um dos grandes estados da federação. O pequeno
Amapá tem duas iniciativas que sinalizam na direção de uma atuação mais elaborada
de e-governo:
Para maior transparência, o governo estadual tem uma página chamada
Gestão do Dinheiro Público, com demonstrativos sobre receitas, despesas e
endividamento. Além disso, o Amapá desenvolve ainda uma iniciativa local
muito criativa no que concerne à universalização do acesso à internet: o Projeto
Navegar (http://www.amapa.gov.br/pnavegar-geral.htm). Trata-se de uma
embarcação regional, adaptada com equipamentos e acessórios de informática
conectados à Internet, via satélite, que procura integrar as comunidades da
região ribeirinha do Arquipélago do Bailique, localizado a cerca de 150 km de
Macapá nas proximidades da foz do Rio Amazonas (aproximadamente 12 horas
de transporte hidroviário bastante precário por causa das condições de
navegabilidade). O objetivo principal da iniciativa é garantir o acesso às
informações necessárias para o pleno desenvolvimento sustentável da região
(BNDES, 2000, p. 4-5, grifo do autor).
Lei de Responsabilidade Fiscal
A disseminação do uso da Internet na administração pública brasileira faz com
que hoje todos os estados e praticamente todas as grandes cidades do País disponham
de site na rede. A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a exigência
de publicação de uma série de demonstrativos e relatórios, deve-se esperar enfim que
as autoridades usem seu endereço eletrônico menos para fazer propaganda pessoal
do governante e mais para prestar contas ao contribuinte do modo como aplicam os
recursos de seus impostos. A ausência de publicidade aos dois demonstrativos mais
importantes instituídos pela lei — o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e
o Relatório de Gestão Fiscal — impedirá que o estado ou município omisso, “até que
a situação seja regularizada, [...] receba transferências voluntárias e contrate operações
de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida
mobiliária”102.
Outra novidade da lei é a criação do Conselho de Gestão Fiscal, de âmbito federal,
“constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério
Público e de entidades técnicas representativas da sociedade” com o objetivo de efetuar
o “acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade
102
190
Art. 52, § 2°, e art. 55, § 2º, da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
da gestão fiscal”103. Entre as atribuições desse conselho estão a “adoção de normas de
consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios
e demonstrativos de gestão fiscal” e a instituição de “formas de premiação e
reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em
suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal
pautada pelas normas”104 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, a lei que “disporá
sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho”, prevista no art. 67, § 2°, da
Lei de Responsabilidade Fiscal, não foi ainda publicada.
Reforma do Judiciário
O projeto de Emenda Constitucional105 com proposta de criação de um órgão
autônomo e externo para fiscalizar e controlar o Poder Judiciário (o Conselho Nacional
de Justiça) sofreu da parte de magistrados e juristas de todo o Brasil severas críticas
quanto à violação do princípio constitucional da independência dos Poderes. Muitos
viram no Conselho Nacional de Justiça uma espécie de quarto Poder cuja atuação
poderá causar “nefasta influência na decisão judicial” (TEMER, 1994, p. 77).
Por certo, garantir independência aos juízes é um princípio de domocracia e a
garantia de que o Judiciário não se veja impedido de executar suas funções legítimas.
Entretanto, ninguém há de contestar que esse exercício tem descaído muitas vezes
para o exercício do arbítrio “de quem, possuindo o poder de interpretar as normas,
pode até mesmo negá-las” (MAMEDE, 1997, p. 227). Típico desse despotismo
jurisdicional foi a liminar concedida em 1999 por juiz de São Paulo impedindo aos
paulistanos o uso de um adesivo com o qual “pretendiam expressar o seu repúdio ao
comportamento dos maus vereadores, que votaram e encerraram a CPI da corrupção
dos fiscais [da prefeitura] antes do final das investigações” (HUSSEINI, 1999, p. 1).
Outro fato inegável é a conclusão de que nenhum esquema organizado de
corrupção pode funcionar bem se entre seus integrantes não houver a participação
de membros do Judiciário. A CPI do Narcotráfico, encerrada em 2000, listou em suas
1.238 páginas de relatório final um time expressivo de juízes e desembargadores
envolvidos com o acobertamento e proteção de narcotraficantes106. O ranking montado
por pesquisadores do World Bank Institute com a avaliação do Poder Judiciário em
166 nações — no qual o Brasil ocupa a 88ª posição, situando-se 25% abaixo da média
mundial — indica também que “quanto pior a avaliação judiciária de um país, mais
corrupto ele tende a ser”107.
103
Caput do art. 67.
104
Inciso III e § 1° do art. 67.
105
PEC 29-2000, de 30/6/2000, de autoria do deputado federal Hélio Bicudo (PT-SP).
106
Narcolistão. Veja. São Paulo, Abril, 13/12/2000, p. 55.
107
ABRAMO, Cláudio Weber. Judiciário e corrupção. Folha de S. Paulo, São Paulo, caderno A, p. 3,
12/11/2000.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
191
É possível que a forma como o controle externo está prevista no projeto em
tramitação no Congresso não seja a mais adequada, importando um retrocesso que
ninguém deseja na ação do Judiciário. Esquecer, todavia, que também nesse Poder se
praticam atos reprováveis constitui no mínimo ingenuidade e negação de fatos. O
debate sobre a forma como deve ocorrer a prevenção e punição ao desvio de conduta
de magistrados deve, portanto, ser criterioso mas sem descuidar da “primazia dos
interesses da sociedade sobre os interesses individuais” (MAMEDE, 1997, p. 227).
Atuação das ONGs
Para o sociólogo alemão Claus Offe, as Organizações Não Governamentais
(ONGs) formarão, ao lado do Estado e do mercado, a nova ordem social108 no planeta.
No Brasil, o segmento em que elas se inserem — o chamado Terceiro Setor109 — já
tem proporções gigantescas: 12 milhões de voluntários atuando em aproximadamente
200 mil entidades e movimentando estimados US$ 9 bilhões (ZIONI, 2000, p. 4). O
setor é hoje tão destacado que a ONU resolveu proclamar 2001 o Ano Internacional
do Voluntariado.
Embora haja ainda controvérsias quanto ao que seja uma ONG, algumas
características a particularizam: é uma organização privada, sem fins lucrativos, de
finalidade pública e independente do Estado e das empresas. Essas organizações
passaram a ser mais conhecidas no País a partir da Eco-92, embora alguns defendam
que o Terceiro Setor existe por aqui desde 1543, quando os religiosos fundaram em
Santos o primeiro hospital do Brasil: a Santa Casa de Misericórdia (ZIONI, 2000, p. 8).
Algumas têm orçamento de dar inveja a qualquer cidade de médio porte do País.
Entre as dez maiores de 1998 estavam, por exemplo, a Fundação Bradesco, com mais
de R$ 200 milhões de gastos anuais, a Legião da Boa Vontade (LBV), com
aproximadamente R$ 180 milhões, e o Centro de Integração Empresa-Escola (CIEE),
com cerca de R$ 150 milhões110. No País, o serviço voluntário está regulamentado
desde fevereiro de 1998, quando foi publicada a Lei 9.608.
Atualmente, a parceria dessas organizações com a administração pública é
intensa na execução de ações do Comunidade Solidária, um programa de assistência
social lançado em 1995 pelo governo federal. Dentro do plano de reforma do Estado
iniciado em 1995, a Lei 9.790, de 23/3/1999, criou a figura jurídica da Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), com o objetivo de integrar à esfera do
Estado as entidades do Terceiro Setor. As instituições são qualificadas por um termo
de parceria, a partir do qual poderão gerenciar recursos públicos mas assumem
obrigações relativas ao cumprimento de metas, à publicidade das atividades
desenvolvidas e à abertura de suas finanças ao controle de um conselho fiscal.
108
O novo poder. Veja. Entrevista concedida a Thomas Traumann. São Paulo, Abril, 8/4/1998, p.
11-13.
109
O Estado seria o primeiro setor e o mercado o segundo.
110
KANITZ & ASSOCIADOS, 1998 apud ZIONI, 2000, p. 6.
192
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O relacionamento ONG-Estado apresenta também promissoras expectativas
no que se refere à fiscalização dos negócios públicos. Hoje, os conselhos de
acompanhamento dos principais programas ligados à saúde e à educação sofrem
uma grande limitação de suas ações devido em boa parte à falta de financiamento.
Segundo as leis que regem esses programas, a função de conselheiro é um trabalho
voluntário, estando vedada remuneração a qualquer título. Formalizando então a
representação das ONGs nos conselhos, a administração pública conseguiria dois
tentos. Primeiro, porque atrairia pessoas certamente com maior qualificação e de
participação mais atuante que os atuais conselheiros — e que teriam também o
suficiente apoio financeiro de sua organização para fiscalizar melhor a execução das
despesas do programa. Segundo, porque a qualificação para compor os conselhos
consistiria de obrigações semelhantes àquelas instituídas no âmbito das OSCIPs, o
que possibilitaria adicionalmente o controle social sobre “as grandes somas que
sabidamente são manipuladas pelas ONGs”, sobretudo aquelas que recebem
financiamento externo (JACINTHO, 2000, p. 108).
Código de defesa do consumidor de serviços públicos
O art. 27 da Emenda Constitucional 19, de 4/6/1998, previa a elaboração pelo
Congresso Nacional de uma lei de defesa do usuário de serviços públicos. Embora
até hoje essa lei não exista, muitos autores defendem que “o controle social efetuado
a favor dos usuários não precisa aguardar a vinda a lume de novos diplomas, apesar
da notória urgência deles (reconhecida pelo constituinte derivado)” (FREITAS, 1999,
p. 99). Szklarowsky (1999) e Cunha (2001) também partilham dessa posição sob o
argumento de que à administração podem perfeitamente ser aplicados os dispositivos
do Código de Proteção e Defesa do Consumidor instituído pela Lei 8.078, de 11/9/1990.
A lei não faz distinção entre as pessoas jurídicas que adquirem bens ou
usufruem serviços. Não há por que se lhe [à administração] negar a proteção do
CPDC, já que o Estado consumidor é a própria sociedade representada ou organizada.
[...] Indubitavelmente, poderá também estar nessa posição [de fornecedor], quando for
fornecedora de serviços e, como tal, deverá responder (SZKLAROWSKY, 1999, p. 36).
Tácito (1997, p. 613) e Justen Filho (1996, p. 421), contudo, discordam desse
ponto de vista. Para o primeiro, a administração não se enquadra na definição de
consumidor estabelecida no art. 2° do CPDC: “toda pessoa física ou jurídica que
adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final”. Tácito considera os
órgãos públicos consumidores intermediários, “porque se utilizam de bens ou serviços
como instrumentos de execução de seus serviços”. Justen é mais absoluto. Para ele,
o poder público jamais poderá exigir de fornecedor responsabilidade por vício do
produto ou do serviço, “visto que a Administração define a prestação a ser executada
pelo particular, assim como as condições contratuais que regerão a relação jurídica”.
Como se vê, para que a controvérsia não tenha que acabar em intermináveis
discussões doutrinárias e em decisões contraditórias nos tribunais, o melhor é cobrar
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
193
do parlamento a pacificação jurídica por meio da lei a que está obrigado desde a
aprovação da Emenda 19, há mais de três anos.
Integração dos controles formais e informais
Um dos pontos mais importantes para que o controle social se torne atuante
e proveitoso no País é a correlação necessária entre todas as instâncias responsáveis
ou interessadas em que a administração siga sempre nos trilhos da moralidade e da
eficiência. A começar por uma colaboração mais estreita entre os controles interno e
externo. Como o primeiro tem entre suas finalidades “apoiar o controle externo no
exercício de sua missão institucional”111, o ministro aposentado do TCU Bento
Bugarin cobra-lhe maior conhecimento das atividades desta corte, “para que melhor
visualize a finalidade do seu trabalho, evitando, assim, erros, tanto de natureza
material quanto de natureza processual, que hoje são muito comuns nos processos
encaminhados ao Tribunal” (2000, p. 346). De outro lado, reconhece o ex-ministro a
necessidade de o TCU oferecer treinamento para os técnicos do controle interno e
definir ações conjuntas deste com o Tribunal. Ainda no campo dos controles formais,
na visão do ex-ministro,
um maior intercâmbio com outros órgãos de fiscalização, tais como
Secretaria da Receita Federal e Banco Central, tanto na área de treinamento de
pessoal quanto em ações de cooperação nas fiscalizações, ajudaria muito na
superação de algumas dificuldades hoje enfrentadas (BUGARIN, 2000, p. 346).
Aproximar do Ministério Público essas instâncias, como já ocorre hoje em
muitos casos, poderia resultar também em ganhos significativos no combate ao
desperdício e à corrupção. Por fim, integrar o conjunto das entidades de fiscalização
oficial ao cidadão e às instâncias comunitárias de acompanhamento completaria o
processo, pois, como o controle formal “não é onipresente, sendo-lhe impossível
tomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no âmbito da
Administração”, isso “faz da participação popular relevante fonte de informações”
(BUGARIN, 2000, p. 344).
No que se refere à fiscalização das transferências de recursos a prefeituras, a
Lei 9.452, de 30/3/1997, deu uma grande ajuda ao relacionamento do controle externo
com as câmaras de vereadores e com o controle social. Segundo o art. 1° dessa lei, os
“órgãos e entidades da administração federal direta e as autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista federais notificarão as
respectivas Câmaras Municipais da liberação de recursos financeiros que tenham
efetuado, a qualquer título, para os Municípios, no prazo de dois dias úteis, contado
da data da liberação”, ao mesmo tempo em que a prefeitura fica obrigada a também
notificar “os partidos políticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades
empresariais, com sede no Município, da respectiva liberação, no prazo de dois dias
úteis, contado da data de recebimento dos recursos”. Como o art. 3° da lei estabelece
111
194
Art. 74, IV, da Constituição Federal.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
representação das câmaras de vereadores ao TCU, caso alguma das notificações
deixe de ocorrer, muitos processos deram entrada na corte após a edição da lei — a
grande maioria tratando de omissão do prefeito. Em suas decisões, o tribunal tem
aplicado a esses prefeitos negligentes a multa de aproximadamente R$ 20 mil prevista
no art. 58, § 1°, da Lei 8.443/92 (BRASIL, 2001, 43).
Um passo igualmente importante do controle formal para aproximar-se do
controle da sociedade foi dado pelo TCU quando resolveu hospedar em sua página
na Internet112 informações completas e atualizadas sobre algumas das maiores obras
em andamento no País com recursos do orçamento da União. Desde 1997, o tribunal
fiscaliza anualmente esses empreendimentos e disponibiliza na rede as principais
ocorrências registradas por seus técnicos, inclusive com fotos para dar idéia do
estágio da construção ou evidenciar alguma irregularidade encontrada. No primeiro
ano, o TCU auditou 96 obras (BRASIL, 2001, p. 13). Em 2001, esse número já alcança
262 empreendimentos como rodovias, penitenciárias, portos, sistemas de transmissão
de energia e infra-estrutura hídrica e de irrigação (BRASIL, 2001, p. 8).
CONCLUSÃO
Muitos movimentos significativos têm sido feitos no sentido de tornar a
administração pública brasileira mais transparente e facilitar seu controle pela
sociedade. A caminhada é ainda muito longa, mas não se pode desprezar o avanço
conseguido. Audiências públicas, conselhos de acompanhamento, prestação de
contas disponível na Internet, muitos são no País os instrumentos de participação
popular que autorizam prognósticos favoráveis ao controle social nos próximos anos.
Nos setores do poder público em que a fiscalização popular está presente, os
resultados já podem ser medidos em mais recursos disponíveis para aplicação e
melhora dos serviços prestados. Cidades onde o orçamento do governo conta com a
interferência da população tanto na fase de elaboração quanto na de execução das
metas ali propostas têm apresentado benefícios expressivos para a redução de
problemas ligados à saúde, à educação, à assistência social.
Do lado oposto, é emblemática a precária situação da segurança pública em
praticamente todos os estados do País. Na atuação das polícias, caracterizada por
uma densa opacidade a qualquer forma de controle que não seja o das próprias
corporações — no caso, as ineficientes corregedorias internas —, sobressaem-se o
corporativismo, a corrupção e a péssima prestação de um serviço considerado vital à
população, sobretudo àquela de menor renda. Recorrer hoje no Brasil a uma delegacia
de polícia ou a um policial de rua é quase a garantia de penetrar num pesadelo
kafkiano do qual, se sair vivo, o cidadão guardará lembranças de violência ou extorsão
que o levarão a desistir de tentar novamente a experiência. Não por acaso, o País
carrega a péssima reputação de ser um dos lugares onde os órgãos de segurança
pública mais torturam e matam no mundo. O enviado da ONU Nigel Rodley visitou em
112
<http://www.tcu.gov.br>.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
195
agosto de 2000 delegacias e presídios de cinco estados brasileiros e, ante a
desesperadora situação encontrada, não teve dúvida em apontar o controle social
como uma das soluções para o problema.
Em particular, cada estado deveria estabelecer conselhos comunitários
plenamente dotados de recursos, que incluam representantes da sociedade
civil, sobretudo organizações não governamentais de direitos humanos, com
acesso irrestrito a todos os estabelecimentos de detenção e o poder de coletar
provas de irregularidades cometidas por funcionários113.
No caso do Brasil, ações no sentido da transparência pública fazem-se
especialmente mais prementes. Externamente, boa parte das dificuldades do País no
mercado internacional decorre da baixa competitividade de seus produtos — devido
ao chamado “custo Brasil” — e à pouca atratividade relativa de nossa economia em
termos de investimentos produtivos. Isso porque na composição do risco considerado
pelas corporações estrangeiras para se instalar num país conta de forma relevante o
nível de moralidade administrativa presente em todas as esferas do poder público.
Gastos estéreis com propinas e com serviços para fazer andar a burocracia estatal
oneram a contabilidade tanto delas quanto das próprias empresas locais, fazendo
com que os bens ali produzidos apresentem baixa competitividade no mercado
internacional.
Internamente, a situação torna-se mais dramática. Os recursos de que dispõe
a Nação para combater problemas sociais como a fome, a doença e a criminalidade
acabam capturados por esquemas particulares de corrupção ou utilizados com baixa
eficiência por grupos encastelados dentro da própria máquina administrativa — o
chamado corporativismo de algumas categorias de servidores públicos. Neste último
caso, as folhas de pagamento das quais brotam vez por outra na imprensa denúncias
de remunerações exorbitantes, além de absolutamente impermeáveis aos olhos da
sociedade, costumam conter artimanhas que as mantêm imunes até mesmo aos
controles oficiais. Em agosto deste ano, por exemplo, o jornal Estado de Minas
descobriu que os 77 deputados da Assembléia Legislativa de Minas Gerais tinham
salário de 6 mil reais no contracheque mas recebiam por via transversa gratificações
e verbas de gabinete que ao final do mês elevavam a remuneração de cada um ao
impressionante valor de 60 mil reais114. Outro exemplo vem do Executivo federal.
Segundo a ex-secretária de Administração Cláudia Costin115, um exame minucioso
feito durante dois anos nas folhas de pagamento do governo corrigiu uma série de
irregularidades e gerou, a partir de 1997, “uma economia mensal de 119 milhões”.
113
RODLEY, Nigel. Relatório sobre a tortura no Brasil produzido pelo relator especial da comissão
de direitos humanos da Organização das Nações Unidas. ONU, Genebra, 2001. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/cdh>. Acesso em 10/10/2001).
114
Além da conta. Veja. São Paulo, Abril, edição 1.712, ano 34, n. 31, 8/8/2001.
115
Palestra proferida durante o Ciclo Especial de Palestras sobre Controle e Fiscalização –
Fiscalização de Gastos Públicos no Brasil realizado pelo Tribunal de Contas da União no
Instituto Serzedello Corrêa, em Brasília, no período de 17 a 21 de maio de 1999.
196
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Só para ter ordem de grandeza, o programa “Toda Criança na Escola”
custou 500 milhões de reais. Isso significa que quatro meses de moralização
da folha custeiam o “Toda Criança na Escola”. [...] Isso deu uma economia, no
ano de 97, de 1 bilhão e meio (p. 55).
Tanto o risco considerado pelos investidores estrangeiros quanto os
escândalos dos supersalários têm uma de suas raízes cravadas na ausência, na pouca
eficiência ou mesmo na insuficiência dos controles existentes. O ex-ministro do TCU
Bento Bugarin (2000, p. 344) reconhece não ter o controle formal onipresença, “não
lhe sendo possível tomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem” na
administração. Por conta dessa limitação, instituições como o Ministério Público e o
próprio Tribunal de Contas da União caminham rumo a uma maior integração a ações
de controle originárias da própria sociedade. Iniciativas como a de dar uma maior
divulgação aos trabalhos executados têm atraído importante auxílio da população à
atividade de fiscalização realizada por esses órgãos. Nesse sentido, medidas como a
do TCU, de colocar em sua homepage dados sobre o acompanhamento anual que faz
das grandes obras construídas com recursos federais, ou da Secretaria do Tesouro
Nacional, que informa também pela Internet as transferências constitucionais e
voluntárias feitas a qualquer município do País, representam não só uma prestação
de informações aos cidadãos, mas também uma oportunidade de que este ajude a
fiscalizar a aplicação honesta e eficiente daqueles recursos. E esse apoio se torna
hoje praticamente fundamental na medida em que a reforma do Estado iniciada em
1995 acaba — por meio das privatizações e da criação de novas entidades estatais,
como as agências reguladoras, e não estatais, como as organizações sociais —
impondo aos órgãos de controle formal uma ampla sofisticação do universo a ser
fiscalizado, uma vez que o novo espaço público é ao mesmo tempo mais complexo e
tão abrangente quanto o anterior.
Das ações adotadas com o objetivo de efetivar o controle social da
administração pública brasileira, merecem também destaque a atuação dos conselhos
comunitários de fiscalização de programas como o Fundef e o SUS, a experiência
inovadora do orçamento participativo e algumas iniciativas isoladas de transparência
por meio da prestação de contas direta à sociedade.
Em relação aos conselhos, há ainda alguns empecilhos que precisam ser
contornados para tornar seu funcionamento mais atuante. Muito conselheiro, por
exemplo, tem suas atividades limitadas por ser funcionário da administração fiscalizada
e temer represálias caso alguma de suas decisões desagrade à autoridade atingida.
Noutras vezes, a precariedade de aparelhamento do conselho impede ações de
fiscalização mais abrangentes. Dificilmente a voluntariedade de um conselheiro
chegará ao ponto de ele sacrificar tempo e dinheiro próprios para, por exemplo,
deslocar-se por quilômetros para ir verificar se o prefeito de fato construiu a escola
ou o posto de saúde que consta de sua prestação de contas. Como do bom
funcionamento desses conselhos pode depender a qualidade da merenda servida
nas escolas ou o salário pago a seus professores, alguns remédios legais precisam
ser providenciados para evitar que a comunidade saia prejudicada . Ao conselheiro
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
197
servidor da própria administração, pode por exemplo ser estendido algum tipo de
proteção semelhante à estabilidade de que goza o representante sindical116, o que o
dotaria da necessária independência para executar melhor suas atividades de
fiscalização e o manteria distante da perseguição política daqueles eventualmente
atingidos em seus interesses. Da mesma forma, uma das maneiras de financiar as
ações do conselho talvez pudesse ocorrer pela cessão de espaço à participação de
entidades como as ONGs, que, além de abrigar em seus quadros pessoas de boa
qualificação para o trabalho de conselheiro, contam em geral com recursos para
custear despesas necessárias a uma fiscalização mais atuante desses conselhos.
Quanto à transparência via Internet, infelizmente a maior parte dos governantes
ainda confunde publicidade da administração com promoção pessoal. São raríssimas
na rede as páginas de órgão ou entidade oficial que sirvam de fato para prestar
informações relevantes ao cidadão sobre a forma como o administrador público
emprega os recursos arrecadados. A Lei de Responsabilidade Fiscal, com a previsão
de sanções para aqueles que deixarem de fazer a divulgação de suas contas, talvez
ajude a botar um pouco de luz nas trevas que sempre foram no Brasil as finanças
públicas. Para isso, será importante também uma ajuda do Judiciário, que com
freqüência encontra meios para conservar no cargo o mau governante — em geral
livre de qualquer investigação.
Num balanço da situação atual em termos de Poder Executivo, pode-se afirmar
que, mesmo com certo vacilo em algumas áreas, as ações promovidas pelo governo
atual indicam uma perspectiva favorável ao controle da sociedade sobre a burocracia
federal. Nos estados e municípios, porém, a situação é ainda de muita incerteza.
Nessas administrações, impera em geral — sobretudo nos menores estados e cidades
— uma política voltada ao clientelismo e à corrupção, que praticamente anula qualquer
expectativa de transparência e abertura da gestão à fiscalização popular. Para esses
governantes, o poder reside principalmente num controle pessoal das ações — e do
correspondente investimento financeiro — a cargo do poder público. Daí as sempre
crescentes dificuldades que impõem ao bom funcionamento dos conselhos formados
para acompanhar programas como o Fundef ou o SUS.
Creio que o melhor instrumento para quebrar essa resistência talvez esteja
sob poder do próprio governo federal: atacar governadores e prefeitos recalcitrantes
naquilo que mais lhes dói — o dinheiro em caixa. Essa é, inclusive, uma das razões
para acreditar que a Lei de Responsabilidade Fiscal será fielmente obedecida. Na
parte relativa à publicidade dos demonstrativos de desempenho fiscal, a pena prevista
aos omissos é o impedimento de receber transferências voluntárias até que a situação
se regularize117. Caso se deseje de fato a transparência na administração subnacional,
uma das soluções pode ser o alargamento dessa punição também aos que impõem
restrições às atividades dos conselhos comunitários. Hoje, se o prefeito deixa de
constituir o conselho, descumpre prazo de apresentação das contas aos conselheiros
116
Art. 8°, VIII, da Constituição Federal.
117
Art. 51, § 2°, da Lei Complementar 101, de 4/5/2000.
198
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ou esconde destes documentação comprobatória de despesa, praticamente nenhuma
repreensão lhe é feita. Entretanto, a partir do momento em que algum desses atos
implique o fechamento das torneiras de recursos federais para o estado ou município
infrator, seus gestores certamente não terão dúvidas no momento de decidir entre o
que é mais perturbador: receber a fiscalização do conselho ou ter às portas
funcionários com salários atrasados e fornecedores exigindo o pagamento de débitos.
Como se vê, muitos ainda são os degraus na escalada rumo à consolidação de
uma democracia participativa no Brasil. A opacidade da administração pública começa
a se dissipar em alguns pontos mas ainda está longe de se descobrir totalmente aos
olhos do cidadão. Dessa guerra entre os que lutam para manter às escondidas a res
pública e aqueles que se empenham em trazê-la à luz, a vitória da transparência e do
controle social deverá representar não somente um golpe nos resistentes esquemas
de corrupção e corporativismo ali fortificados, significará acima de tudo a valorização
do próprio poder público — através da recuperação da credibilidade de suas
instituições — e a consolidação de uma sociedade verdadeiramente democrática,
com desenvolvimento econômico e mais justiça social.
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206
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
SOBRE O AUTOR
Arildo da Silva Oliveira, 38 anos, é amapaense e reside em Belém, no Pará.
Ingressou no TCU em 1995 como analista de controle externo, atuando desde então
na secretaria que o Tribunal mantém naquele Estado. Trabalhou antes como técnico
no Senai e no Banco Central. Formado em administração de empresas, cursa atualmente
o terceiro ano de Direito na Universidade Federal do Pará.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
207
4º LUGAR
PERSPECTIVAS PARA O CONTROLE SOCIAL E A
TRANSPARÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Luiz Alberto dos Santos
Regina Luna Santos Cardoso
PERSPECTIVAS PARA O CONTROLE SOCIAL E A TRANSPARÊNCIA
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Luiz Alberto dos Santos
Regina Luna Santos Cardoso
Introdução 1. Accountability e controle social - sua aplicação na experiência internacional
recente 1.1. Reformas e Lógicas de controle 1.2. Contratualização e Controles: quem controla o
quê? A Experiência Internacional 1.3. O controle social na experiência britânica 2. Controle,
Accountability e Transparência na Administração Pública no Brasil 2.1. Contratos de Gestão e
Avaliação do Desempenho Governamental no Brasil 3. Experiências e Tentativas de Ampliação do
Controle Social no Brasil 3.1 Conselhos de Políticas Setoriais e controle social – algumas
experiências brasileiras 3.2. O Orçamento Participativo como instrumento de controle social 4.
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência nos Programas Governamentais do
Governo Federal 4.1 Participação e controle social na Emenda Constitucional nº 19/98. Bibliografia
utilizada.
Introdução
Desde a década de 1970, presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no
sentido de pressionar empresas, organizações públicas e mesmo organizações sem fins
lucrativos a buscar mais eficiência, eficácia e efetividade em sua atuação. A interação Sociedade
Civil – Mercado – Estado vem sofrendo alterações importantes ao longo do século, com o
reconhecimento de novos interlocutores no processo, a incorporação ao sistema político de
diversos segmentos anteriormente mantidos à margem, provocando aumento e diversificação
de demandas e a mudança, às vezes dramática, dos papéis desempenhados pelos atores neste
complexo sistema.
Sem demérito dos esforços que empresas e organizações sem fins lucrativos fazem,
não há como negar que é na esfera do Estado e da Administração Pública que se encontra o
maior desafio para se alcançar esta gestão eficiente, eficaz, efetiva e democrática. O princípio
democrático, estabelecido no século dezoito, baseia-se na idéia da representação popular, em
que algumas pessoas representam o interesse coletivo e tomam as decisões públicas
respeitando este interesse. No entanto, o que se tem observado, principalmente em países em
desenvolvimento, é que os representantes populares agem contrariamente ao princípio
Iluminista, tomando decisões com base em interesses localizados. Dados disponibilizados
1
Utilizamos aqui o conceito desenvolvido por Joel Hellman, Geraint Jones e Daniel Kaufmann no
texto “Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition”,
September 2000, World Bank Policy Research Working Paper No. 2444 :
“Whereas state capture refers to the capacity of firms to shape and affect the formation of the
basic rules of the game (i.e., laws, regulations, and decrees) through private payments to
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
211
pelo Banco Mundial sobre o fenômeno do State Capture1 (captura do Estado) reforçam esta
afirmação, com a agravante de que não se trata de um problema ocasional, mas de uma
situação endêmica nestes países: instituições formais são perpassadas e controladas por
redes de pessoas que intercambiam favores e fazem uso da máquina governamental em seu
próprio interesse. Para manter o controle (ou as distorções) da administração, estas redes
prejudicam o bom funcionamento da gestão pública: fluxos financeiros são especialmente
difíceis de controlar e freqüentemente recursos desviados acabam em contas bancárias
secretas. Neste contexto, a representação democrática é seriamente distorcida.
Não é apenas a discussão do papel da cidadania que ocorre neste momento, mas
a percepção de mais uma crise do Estado: se, no início do século, é o Estado Liberal que
entra em crise, gerando a mais aguda das crises econômicas, em meados da década de
1970 é o Estado de Bem-Estar (ou Estado-Providência, ou Estado Desenvolvimentista,
no caso do Brasil) que é colocado na berlinda. Criticado não apenas pela perda de
eficiência, como também pela sua auto-referência, há cerca de vinte anos procura-se
reformá-lo, ora procurando reduzir seu tamanho, importância e áreas de atuação até o que
se considera um “Mínimo”, ora tratando de recuperar suas capacidades e ampliar seu papel.
Ainda que não esteja muito claro qual é o Estado que surgirá da crise atual, há um
certo consenso de que seus princípios básicos residem na predisposição do segmento
político em prestar contas de suas ações ao público, garantindo maior transparência das
ações (e, principalmente, das finanças públicas), no reforço de sua capacidade de articular
compromissos e alianças em torno de projetos políticos representativos para a maior
parte da sociedade e a construção de competências para implementá-los de acordo com
os valores democráticos dominantes na sociedade. Portanto, percebe-se que, no discurso
dos reformistas, construir um Estado Capaz2 envolve muito mais que simplesmente criar
capacidades e habilidades para articular um projeto político ou para implementar este
projeto, como um grande coordenador ou regulador. A criação das competências para
exercer este papel implicaria, num primeiro momento, focalizar a ação do estado no que se
public officials and politicians, influence refers to the same capacity without recourse to such
payments. Administrative corruption refers to so-called “petty” forms of bribery in connection
with the implementation of existing laws, rules and regulations. (…) Influence tends to be
inherited as a legacy of the past by large, incumbent firms with existing formal ties to the
state. These influential firms enjoy advantages in terms of greater security of property and
contract rights and superior firm performance. By contrast, state capture is a strategic choice
made primarily by de novo firms trying to compete against influential incumbents. ”
De fato, estendemos o conceito, não considerando apenas as firmas como “capturadoras” do
Estado, mas diversos outros grupos ou elites que gravitam em torno de redes baseadas em
interesse econômico.
2
212
Segundo o Relatório de Desenvolvimento Mundial publicado pelo Banco Mundial em 1997,
capacidades estatais dizem respeito às habilidades de promover e implementar ações coletivas
eficientemente – tais como garantia da lei e da ordem, saúde pública e infra-estrutura básica.
Difere, assim, do conceito de efetividade, que é o resultado do emprego dessa capacidade para
atender às demandas sociais por estes bens. Um estado, assim, pode ser capaz, mas não muito
efetivo em atender às necessidades sociais.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
considera essencial e, gradualmente, expandir essas capacidades para outras áreas. O
segundo elemento dessa estratégia se refere ao reforço das instituições públicas,
significando a aplicação de ordenamentos efetivos, que colocassem em xeque ações
arbitrárias dos agentes estatais e combatessem a corrupção. Para isso, as instituições
teriam de ter um desempenho melhor, o que pode ser acompanhado pela utilização intensiva
de diferentes formas de avaliação e monitoramento das políticas públicas, como apoio ao
processo de responsabilização3 do Estado e seus agentes em relação a suas ações,
ampliando a transparência e garantindo o surgimento de formas alternativas de controle.
Isso se justifica pela própria origem anglo-saxã da palavra accountability4: no
sistema democrático moderno, os princípios centrais são a soberania popular (todo poder
emana do povo e em seu nome será exercido) e o controle dos governantes pelos
governados. Para responder a estes dois princípios, os processos eleitorais se tornaram,
ao longo do tempo, um aspecto central da democracia. De fato, são o principal instrumento
de responsabilização dos governantes frente aos cidadãos, embora, por si sós, não
garantam o bom desempenho democrático – os resultados da competição política são
condicionados, em larga medida, pelas instituições políticas, entre as quais se destacam
os sistemas partidários e eleitorais, o financiamento e o controle judicial das campanhas
e a distribuição de poder entre o Executivo e o Legislativo. Além disso, não existem
mecanismos que obriguem os políticos a cumprir as promessas de campanha, prejudicando
a capacidade valorativa dos cidadãos, que só poderiam avaliar o desempenho de seus
representantes nas eleições seguintes, fazendo um cálculo retrospectivo. É neste sentido
que se torna crítico repensar as formas de controle social das ações dos agentes estatais,
bem como de garantir a transparência.
O controle da ação do governo, historicamente, era garantido pelo controle dos
procedimentos (controle da constitucionalidade das decisões, garantia dos direitos dos
3
A palavra responsabilização é uma expressão que tenta traduzir a noção inglesa de accountability,
a qual não tem um equivalente direto nos idiomas latinos. Sem embargo, ao utilizar este termo,
modificou-se em parte o sentido da accountability para referir-se tanto ao dever da Administração
Pública de prestar contas frente à sociedade como ao direito dos cidadãos de controlar a ação
do governo.
4
Na língua portuguesa, accountability é ainda um termo de difícil tradução. Mesmo na língua
inglesa o termo é ambíguo. Segundo Quirk (1997)
“accountability is a chameleon word. We all like accountability, when others are accounting
of themselves to us; we are not quite so keen when we are required to account of ourselves to
others. At this personal and basic level, accountability revolves around the relationships
between people, the power relations between people and the level of trust between people.”
Este mesmo autor chama atenção para os três propósitos principais da accountability na
Administração Pública: direcionar e orientar a ação administrativa; aferir o desempenho e os
resultados; e garantir sua probidade e integridade. Ao longo deste trabalho, utilizaremos a
expressão no sentido de “responsabilização” dos agentes políticos, dirigentes e servidores
públicos pelo resultado de sua gestão, perante os atores sociais e políticos aos quais prestam
contas.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
213
cidadãos frente aos governantes, fiscalização e auditorias das contas públicas e ação de
promotores públicos no controle dos políticos), pelo controle parlamentar (conhecido
também como sistema de checks and balances) e, em menor proporção, por alguns
mecanismos de participação popular ou controle social independente dos poderes públicos
(como o ombudsman). No entanto, estes controles surgiram em um momento de grande
expansão do aparato estatal (período pós-II Grande Guerra), fazendo com que diversos
espaços de ação governamental escapassem do controle social e das instituições
representativas.
Assim, no discurso da Reforma do Estado, prega-se a utilização de novas formas
de responsabilização dos agentes públicos: controle pelos resultados5, controle pela
competição administrada6 e controle social das políticas públicas, considerando este
último como o efeito da ação do cidadão participante sobre os serviços públicos, ou seja:
da sociedade sobre o estado, o que confere à Democracia caráter mais participativo. No
entanto, este último controle difere da concepção rousseauniana: o papel do público não
se exerce apenas no momento do voto, legitimando ou não seus representantes; em vez
disso, a aprovação é garantida ou buscada ao longo do período em que os eleitos
permanecem no poder, uma vez que a responsabilidade pelas decisões é também dividida
com o público-alvo das políticas.
Não há uma receita única e certa para que as organizações públicas propiciem aos
segmentos sociais ainda mantidos à margem da agenda pública a voz e a oportunidade de
participação desejadas. Algumas tentativas vêm sendo feitas, no sentido de aproximar a
atuação das instituições governamentais à das organizações privadas, modificando a
noção de cidadão: a sua condição de detentores de direitos (civis, políticos e sociais) é
ora considerada própria de um cliente-contribuinte, ora de um cliente-usuário de serviços.
Especialmente em políticas de cunho mais social tem-se reforçado o papel dos Conselhos
Sociais, para controle da implementação dos programas, a exemplo do que acontece, no
caso brasileiro, com o Bolsa-Escola e no âmbito do Sistema Único de Saúde. Ao mesmo
tempo, buscam-se meios para que instituições destinadas ao controle externo da
Administração Pública, como o Tribunal de Contas da União, possam ter uma atuação
mais incisiva e consistente no campo da avaliação da eficiência e eficácia destes programas,
especialmente por meio do acesso às informações relacionadas aos atos de gestão e à
execução orçamentária e financeira e de sua interação com o controle social.
Esta monografia, ora apresentada ao “Prêmio Serzedello Corrêa 2001”, busca
discutir este cenário de mudanças na esfera estatal, bem como apresentar perspectivas
para o desenvolvimento de processos de controle social e de garantia de transparência
5
Este tipo de controle tem como ponto de partida a necessidade de modificar a gestão pública,
fazendo-a evoluir do modelo burocrático clássico para uma estrutura gerencial ou pós-burocrática,
baseada no controle a posteriori de resultados, consubstanciados na contratualização.
6
O controle pela competição administrada é outra modalidade que tem por objeto adequar a
eficiência à responsabilização da administração pública, quebrando o monopólio pela introdução
do princípio da competição entre diferentes provedores de serviços e bens – estatais, públicos
não estatais e privados – e aplicando sanções ou recompensas aos competidores, segundo seu
desempenho.
214
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
da Administração Pública. Para isso, encontra-se dividida em quatro capítulos. O primeiro
capítulo aprofunda a importância conferida à responsabilização governamental para o
desenvolvimento das reformas, além de apresentar os tipos de controle utilizados e, a
partir da revisão da literatura, fazer um breve relato da experiência internacional recente.
No segundo capítulo, enfoca-se o tema no âmbito da Administração Pública Federal
no Brasil, em vista da implantação de um processo de reforma do Aparelho do Estado que
busca introduzir no País as premissas e conceitos da Nova Gerência Pública e suas
decorrências, notadamente a busca da eficiência e da flexibilidade gerencial, priorizando
os controles a posteriori – por resultados e pela competição administrada.
No terceiro capítulo, abordam-se criticamente algumas experiências de controle
social por cidadãos, analisando o funcionamento de conselhos nas áreas de política
social e a tentativa de tornar a gestão mais transparente.
Por fim, apresentam-se algumas perspectivas para o Controle Social e a
transparência na Administração Pública e propostas para o aperfeiçoamento dos
mecanismos de controle e de ampliação da participação do cidadão no processo de
formulação e avaliação das políticas públicas. Insiste-se na valorização destes mecanismos
para inclusão dos cidadãos no processo decisório das políticas públicas, ainda que não
constituam A Solução para o problema da falta de confiança no segmento político; com
certeza, não são a única alternativa para isso, mas contribuem decisivamente para
reconstruir a cidadania e aumentar a confiança nos processos decisórios.
Accountability e controle social - sua aplicação na experiência internacional recente
O século XX foi pródigo em experiências e tentativas de reforma estatal em grande
escala, aqui entendidas como esforços sistemáticos destinados a transformar certas
características da organização e do funcionamento do aparelho de Estado, a fim de dotálo de maior eficiência e eficácia e, mais recentemente, também de efetividade, pelo menos
no nível da retórica (Oszlak, 1999). Embora tais iniciativas tenham tido muito mais o cunho
de reformas administrativas, e não de reformas políticas (sistemas de representação,
partidários, eleitorais), percebe-se que os valores apresentados pelos governantes eram
apreciados pelos cidadãos como um todo. As iniciativas de reformas administrativas
tiveram diversas razões: desde o fim da I Grande Guerra, e mais enfaticamente após a II,
tem-se percebido, em nível mundial, a expansão da intervenção governamental nos
domínios econômico, social e cultural: os orçamentos nacionais aumentaram
consideravelmente e o governo assumiu funções de organizador, produtor e protetor; o
Estado passou a investir, subsidiar e redistribuir renda. A moeda tornou-se menos estável
e as despesas públicas cresceram aceleradamente.
A partir da década de 1950, durante os anos 1960 e, no caso da América Latina, até
a década de 1970, os teóricos do desenvolvimento econômico tinham como premissa
básica a de que os aparelhos de Estado7 poderiam ser usados para promover mudanças
7
Há uma certa controvérsia acadêmica quanto ao conteúdo dessa expressão. Para efeitos deste
trabalho, “aparelhos de Estado” dizem respeito ao corpo administrativo ou burocrático do
Estado.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
215
estruturais. A principal função do Estado seria acelerar a industrialização; no entanto,
esperava-se que também promoveste a modernização da agricultura e o fornecimento da
infra-estrutura necessária à urbanização. A Comissão Econômica para a América Latina –
CEPAL – nessa época, enfatizava a importância do planejamento e a necessidade de
contar com aparelhos burocráticos capazes de implementar os planos de desenvolvimento,
o que deu um impulso adicional ao debate e à ação reformistas.
Essa concepção de relacionamento entre Estado e Mercado propiciou igualmente
a expansão do escopo da burocracia estatal. Além de aumentar o orçamento e dirigir
empresas públicas, o governo também assumiu a responsabilidade pelo planejamento,
pela previsão e pela programação da economia, aumentando ainda mais suas prerrogativas
e sua missão tecnocrática. Com a concentração de tantas tarefas no aparelho de Estado,
este se viu impelido a ampliar sua estrutura, adotando princípios de profissionalização,
impessoalidade, neutralidade e racionalidade, que formam o chamado “paradigma
burocrático”8. Além disso, a administração pública assume diversas atribuições antes da
esfera do Poder Legislativo: formulação do orçamento nacional, gerência de empresas
públicas e planejamento econômico.
Por estes motivos, pode-se afirmar que as experiências de reforma administrativa
reservavam ao Estado um papel fundamental como instância articuladora das relações
sociais e, portanto, não se questionava seriamente sua intervenção neste plano, como
também não se pensava em criar formas de controlar sua intervenção. Em diversos países,
criam-se arranjos corporativistas entre o Estado e alguns segmentos da sociedade,
provocando, no limite, a captura do primeiro por segmentos melhor articulados da segunda,
8
Essa idéia de paradigma foi tirada do trabalho de Thomas Kuhn (1970). Relaciona-se à
evolução das disciplinas científicas e, em particular, quando se quebra o consenso formado
sobre um determinado conjunto de valores e crenças e se constrói um novo conjunto, causando
uma revolução científica. A revolução, então, traz novos valores, novas agendas e, freqüentemente,
novas pessoas redefinido a área que, agora, é dirigida por um novo paradigma. É questionável
a aplicação deste conceito de ciências exatas a outras áreas - ainda mais em ciências sociais,
onde dificilmente há um paradigma dominante, mas concorrentes. Ainda assim, tem-se falado
em mudança de paradigma na Administração Pública.Uma forma de operacionalizar este
“paradigma burocrático” pode ser a seguinte (Cardoso, 1994):
a - as agências deverão ter uma definição clara de papéis e um sistema de valores consistente
e que apóie sua missão;
b - as agências que tratem de interesses sociais específicos deverão ter um ethos profissional
distinto daquele que prevalece entre os profissionais da sociedade civil e ser independentes de
sua clientela;
c - cada agência deverá administrar um corpo de leis e regulações que define suas
responsabilidades e as dos grupos sociais, não sujeito a negociações, seja na interpretação, seja
na implementação e
d - as burocracias deverão gerar elas próprias a informação, técnica ou não, requerida para o
prosseguimento de sua missão.
216
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
com alta capacidade de organização, de produção de informações e de pressão. Como a
prosperidade econômica garante a todos um razoável nível sócio-econômico,
aparentemente não se questiona a quem as políticas públicas produzidas estão atendendo
prioritariamente.
O cenário passa a sofrer modificações a partir dos anos 70, com um movimento na
Europa e nos EUA a favor da redefinição (leia-se redução) do papel do Estado,
redesenhando suas fronteiras e, em larga medida, substituindo-o pelo mercado,
estabelecendo um novo esquema de divisão social do trabalho e desregulamentando a
atividade econômica. Este movimento, de fato, foi uma resposta a diversas pressões:
econômica, social e político-administrativa (Cardoso, 1997).
A dimensão econômica do fenômeno diz respeito ao esgotamento do modelo
keynesiano de intervenção estatal na economia, com a crise fiscal do Estado e o
recrudescimento de processos inflacionários e as pressões orçamentárias cíclicas. Outros
fatores ajudaram a agravar o cenário, tais como a “globalização” dos mercados - com o
conseqüente aumento de competição entre os blocos econômicos - e a mudança da
estrutura produtiva da indústria, calcada basicamente em uso de tecnologias mais
avançadas, diminuição da escala de produção, formas mais racionalizadas e eficientes de
produção, valorização da qualidade do serviço e do produto.
Como efeito no setor público, percebe-se que as organizações do Estado têm de
ser capazes de demonstrar seus níveis de produtividade e melhoria de serviços, o que
explica os grandes esforços realizados na maior parte dos países para desenvolver sistemas
de avaliação de desempenho. Por outro lado, as organizações se vêem compelidas a
reduzir os custos unitários, o que leva tanto a interesse no cálculo dos custos quanto às
reduções de staff, novos métodos de trabalho e estruturas de gerenciamento mais
racionalizadas (Flynn e Strehl, 1996).
Além do aspecto econômico, ocorre o questionamento sobre a eficiência do Estado
de Bem-Estar (Welfare State) ou, no caso dos países em desenvolvimento, do Estado
Desenvolvimentista que, segundo alguns autores (Abrucio, 1996) corresponderia à
dimensão social do modelo. O propósito do Estado de Bem-Estar era a produção de
políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência social, habitação,
saneamento) para garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Uma
vez tendo sido consideradas a causa da ineficiência estatal, a oferta de políticas sociais
sofre intervenção. À luz dos argumentos neoliberais que passam a ter mais força neste
momento, ao esforço do Estado nessa área deveria haver uma adequada contrapartida de
esforços do setor privado, pela redução do setor público na oferta de bens e serviços de
natureza social; assim, à esfera pública caberia uma ação direcionada para os grupos
sociais impossibilitados de responder às ofertas de mercado para o provimento destes
serviços. Adicionalmente, a oferta pública deveria assumir a qualificação simplificada e
de baixo custo, para assegurar maior abrangência e maior eficácia na relação custo/
benefício. Ainda nessa linha, adotam-se mecanismos de controle e de recuperação de
custos, como, por exemplo, a cobrança de taxas seletivas. Por fim, estimula-se a privatização
por meio de fomento ao mercado de assistência médica voltada para empresas e
assalariados de média e alta rendas, bem como à privatização da previdência social.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
217
Outras características distintivas deste padrão de Estado-Mínimo Social que surgem
nessa época são a descentralização (participação das esferas sub-nacionais na gestão e
no financiamento), a desconcentração e, até certa medida, a devolução (participação de
empresas privadas).
Finalmente, tem-se a dimensão político-administrativa. Ocorre um descompasso
entre Estado e sociedade: a estrutura social apresenta-se mais complexa e diferençada,
mas, aparentemente, não ocorre, por parte do Estado, uma contrapartida para incorporar
politicamente as novas demandas. O Estado não é exatamente impermeável às demandas
sociais, mas é de uma porosidade seletiva: a alguns segmentos, é permitida maior
participação e para eles o Estado é mais transparente – nestes casos, a configuração
entre agentes públicos e privados assume características de captura do Estado ou de
importantes segmentos do Estado por setores mais poderosos da Sociedade, em arranjos
conhecidos como iron triangles (EUA) e anéis burocráticos (Brasil).
Nessa primeira fase de reformas administrativas, no campo das políticas sociais, o
redirecionamento estratégico do Estado se faz para a tentativa de estratificação das
clientelas, mais precisamente, no campo das políticas sociais de natureza pública, de
corte assistencialista, voltadas integralmente para as populações na “faixa da pobreza”.
Para os grupos sociais integrados à economia, buscou-se a satisfação das necessidades
sociais pela via do mercado, ainda que se levantassem objeções a respeito do tratamento
injusto, uma vez que o mercado falha e, às vezes, até mais que o setor público (Stiglitz, 1999).
Como têm sido implementadas as tentativas de Reforma de Estado e Reforma
Administrativa em nível internacional? As premissas adotadas na primeira fase das
iniciativas de reforma do Estado foram duas: o crescimento do governo ao longo das
quatro últimas décadas aparentemente não havia contribuído muito para o alcance dos
objetivos sociais e econômicos e os países com estruturas governamentais reduzidas
haviam apresentado indicadores sociais favoráveis, apesar das baixas despesas públicas.
Assim, haveria um bom espaço para a redução do tamanho do Estado: corte nos gastos
(subsídios e transferências), mantendo os objetivos sociais e econômicos básicos, e
redução do Estado-Providência, com a reforma dos sistemas de previdência e saúde
(privatização ou terceirização) (Tanzi e Schuknecht, 1996).
Percebe-se que houve algumas tentativas no sentido de concentrar no governo
central (no caso do Brasil, na esfera federal) a realização de um processo eficiente de
formulação, avaliação e realinhamento das políticas públicas, com o conseqüente
aperfeiçoamento das funções de coordenação e o desenvolvimento de sistemas de
informação intergovernamental. Aliado a isso, vemos o desenho de um Estado em
rede, em lugar de um Estado pirâmide, buscando a otimização dos recursos escassos
mediante o seu gerenciamento por instituições inter-relacionadas, que maximizem a
coordenação, a obtenção de economias de escala e a exploração de sinergias.
Outra tendência observada é o desenvolvimento de capacidades para a
administração intergovernamental, mediante o gerenciamento em redes pelo governo
central e a conexão entre estados e municípios, dentro de uma perspectiva mais orgânica,
com adoção de modelos organizacionais flexíveis do tipo matricial e gestão por projetos,
218
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
promovendo diferentes esquemas nacionais de descentralização ou repartição de poder
e de tarefas.
Com todas essas características, tornou-se clara a mudança qualitativa na
concepção de atuação estatal na economia e no restante conjunto da vida social, a ponto
de considerar o surgimento de um novo paradigma para conformar o surgimento de um
novo Estado, consensualmente denominado “paradigma pós-burocrático” ou “gerencial”.
Este paradigma propõe rupturas com as principais dicotomias que estão sempre
ou quase sempre presentes nas discussões sobre a atuação do Estado: a polaridade
Estado-Mercado e a dicotomia entre racionalidade governativa e imperativos democráticos
- e outra com o paradigma tecnocrático, ao questionar os conceitos de eficiência entendida
como concentração, centralização e fechamento do poder decisório, o de eficácia de
gestão como insularidade tecnocrática9 e o de autonomia como capacidade de isolar-se
das pressões. Assim, procura-se abandonar as estratégias coercitivas e impositivas de
implementação, ao adotar a estratégia de busca do consentimento, do acatamento, da
adesão dos grupos de interesse e forças políticas.
Essa nova Gerência Pública trouxe uma epistemologia própria e propôs redefinição
da concepção de accountability e de estruturas para sua concretização. Os objetivos
dos dirigentes que implementaram reformas foram, de um modo geral, reduzir a burocracia,
reafirmar o controle político, revitalizar a “máquina administrativa”, mudar os padrões de
oferta de serviços e introduzir uma nova filosofia gerencial de economicidade de recursos,
de eficiência e de controle de dispêndios (Gray e Jenkins, 1995; Self, 1993).
Em que este “novo” paradigma difere do vigente? Já no início do século, Max
Weber procurou resumir as características das burocracias que surgiam, à imagem e
semelhança das estruturas militares e das grandes companhias de produção em massa:
Centralizadas e hierárquicas: O burocrata profissional é apenas uma pequena
peça na engrenagem do sistema; devido a isso, ele tem uma rotina inflexível a
seguir.
Organizadas por regras: leis ou regulamentações normativas, mais ou menos
estáveis, mais ou menos abrangentes, mas, ainda assim, fixas.
Padronizadas e impessoais, oferecendo o mesmo tratamento e o mesmo serviço a
todo e qualquer cidadão.
Utilizam processos administrativos, isto é, seus próprios recursos e quadros, em
vez de mecanismos de mercado ou de contratos, para alcançar seus objetivos.
Escolha dos quadros baseada em exames, e não em critérios mais subjetivos.
9
A eficácia da ação estatal não depende apenas da capacidade de tomar decisões, mas da
adequação das políticas de implementação, dos meios políticos de execução, ou, em outras
palavras, da viabilidade política e da capacidade de articular alianças e coalizões para a
sustentação da política; ruptura com a noção corrente de interesse público - a eficácia do
Estado está ligada à consecução das metas coletivas; há a recuperação da noção de interesse
público, com a primazia das metas coletivas, enfatiza-se a responsabilidade pública dos agentes,
com a adoção de meios de controle externos mais eficazes, bem como de procedimentos
formais de prestação de contas.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
219
As agências que se quer agora, sejam “gerenciais”, “pós-burocráticas”, ou,
ainda, “voltadas para o cliente” (customer-oriented), apresentariam características
bem distintas: elegeriam como suas as necessidades e perspectivas do cliente,
enfocariam o funcionamento de toda a organização como uma equipe e definir-se-iam
pelos resultados que obtêm para os seus clientes.
A “nova” agência criaria valor “livre” de custos, além de modificar suas ações
em resposta às mudanças nas demandas pelos seus serviços e competir por atividade,
e não por verba. A agência “gerencial”, por fim, proporia escolhas dentro de seus
sistemas operacionais, para atender a um propósito, engajar-se-ia em uma conversação
com os seus clientes, de modo a avaliar e revisar sua estratégia operacional e daria
poder aos empregados da linha de frente para fazer julgamentos sobre como melhorar
o serviço e o valor do cliente. A melhoria do serviço significa a implantação de um
novo padrão ou a alteração dos padrões existentes com base em fatos e dados,
registro de especificações, métodos, procedimentos, tecnologias e habilidades
escolhidos como referencial de comparação para a gerência de processos. As agências
igualmente se preocupam com os indicadores de qualidade e de produtividade.
Algumas das características deste novo cenário que se destacam são: maior
exigência de responsabilidades dos servidores, a escassez de recursos e a pressão
para melhorar a gestão financeira, bem como a consideração do público como cliente
principal dos serviços prestados pelo Estado. Evolui-se, porém, da visão do “clienteconsumidor”, própria das iniciativas baseadas nos conceitos do consumerism levadas
a cabo na segunda metade dos anos 80 (em que a atuação do usuário, individual e
atomizadamente considerada, era considerada suficiente para permitir a avaliação
das políticas públicas e da eficiência administrativa), para uma visão mais global,
onde o cidadão, como integrante da coletividade, e sua relação com os provedores
de serviços públicos, torna a responsabilização muito mais legítima e eqüitativa,
reconhecendo-se o direito de voz e influência a todos, e não apenas aos diretamente
interessados na prestação de um serviço específico (Pickard, 1998).
Dessa forma, a avaliação e/ou o monitoramento do desempenho constituem
parte indispensável da gestão moderna, ao lado da fixação de metas, contratos e
ajustes para controlar a prestação de serviços públicos. Informações adequadas
sobre o funcionamento da Administração Pública podem ajudar os órgãos
administrativos a desenvolver suas políticas, administrar seus custos de forma mais
eficiente, aumentar a efetividade e promover a transparência da gestão pública,
ampliando o grau de accountability.
O controle do aparelho de Estado pelos cidadãos, dessa forma, seria viabilizado
por meio da mensuração de resultados dos serviços e/ou produtos ofertados pelas
instituições públicas em relação à qualidade esperada pela sociedade. Este sistema
de mensuração deve ser composto por indicadores de diversos tipos que refletirão o
interesse e as expectativas do cliente-cidadão quanto aos serviços e/ou produtos
ofertados pelo Estado.
A reconstrução das capacidades estatais, de governabilidade e governança
assume relevância neste cenário. Um Estado mais capaz pode vir a ser um Estado
mais efetivo, mas efetividade e capacidade são coisas distintas. Capacidade significa
220
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a habilidade de promover e conduzir ações coletivas eficientemente, como promover
a lei e a ordem, garantir oferta de serviços de saúde pública e infra-estrutura básica;
efetividade, por outro lado, é o resultado da utilização dessas capacidades para
atender às demandas sociais. Um Estado pode ser capaz e, no entanto, não ser
efetivo, se suas capacidades não são utilizadas no interesse da sociedade.
A construção de um Estado mais capaz e efetivo tem, pelo menos, dois estágios
obrigatórios. Primeiro, o Estado deve avaliar que capacidades ele realmente tem, para
começar a construir e desenvolver capacidades adicionais. Países que são menos
capazes e não focalizam os seus esforços tendem a ser menos efetivos; já países com
mais capacidades e mais focalizados tendem a ser mais efetivos. No entanto, não se
pode chegar ao topo de uma hora para outra: é necessário antes focalizar em tarefas
fundamentais e superar a relativa limitação do Estado com outras iniciativas, tais
como promover parcerias com o mercado e a sociedade civil, de forma gradativa. Por
outro lado, a construção de um Estado mais capaz, com maiores vantagens de propor
e implementar políticas de acordo com a sua idealização - ou seja, com maior
governança - abriria também a possibilidade de superação de limites do sistema
político como um todo, esvaziando então o atual debate sobre a crise de
“governabilidade”.
Neste mesmo sentido, a construção de capacidades estatais não pode
prescindir do princípio da transparência: maior abertura e compartilhamento de
informação torna o público mais capaz de decidir e fazer as escolhas políticas, aumenta
a accountability dos governos e reduz o âmbito da corrupção. Maior transparência
é também essencial para a economia: melhora a alocação dos recursos, reforça a
eficiência e as perspectivas de crescimento econômico. Informação assimétrica nos
mercados, por sua vez, aumenta os custos de transação e provoca as falhas do
mercado.
A base teórica para a criação deste paradigma vem, em boa parte, da escola do
Public Choice10, que contribuiu para uma visão extremamente crítica da burocracia e
tenta subordiná-la mais à vontade dos líderes políticos. Essas tentativas se ligam
também à influência do “Novo Institucionalismo Econômico”11, que busca remodelar
a estrutura do governo de acordo com o conceito ideal de um sistema de mercado
competitivo. As idéias básicas são obter transparência de oferta de serviços e custos
10
Entende-se por Public Choice o “estudo econômico do processo decisório na área pública”
(Mueller, apud Self, 1993), como contraposição ao processo decisório no mercado. Outros
autores têm-se referido a essa escola como a aplicação da Economia à Ciência Política. De fato,
o seu objeto de estudo é o mesmo da Ciência Política: Poder, Estado, sistemas de representação,
comportamento eleitoral, partidos políticos, burocracia, etc. No entanto, a metodologia utilizada
é a mesma da Economia: a premissa básica do Public Choice, da mesma forma que para a
Economia, é a de que o homem é um maximizador de utilidades, racional e egoísta.
11
Para evitar polêmicas, é desejável deixar claro que o institucionalismo na Economia é bem
diferente das abordagens institucionais na Ciência Política. Em vez de resumirem a questão do
Estado a uma relação “Agente-Principal”, estas últimas incluem outros elementos na análise, o
que permite um trabalho mais aprofundado e mais matizado.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
221
do governo, quebrar monopólios e introduzir a competição entre fornecedores
públicos e privados. Além disso, intenciona-se superar a tendência de diversas
burocracias de serem “capturadas” pela sua clientela12 e tornar a assessoria de políticas
mais “contestável”.
Avaliando estes objetivos, percebe-se que há grande influência da chamada
“Teoria Contratual”13, que reduz as relações organizacionais àquelas entre um
principal e seu agente, ambos motivados pelo interesse racional e egoísta, e que,
assim, buscam formas de induzir o “agente” (no caso, o burocrata) a agir de acordo
com os desejos do “principal” (dirigente). Este conjunto de teorias intenciona
tanto tornar o comportamento da burocracia mais parecido com o modelo do mercado
quanto aumentar o poder e a discricionaridade da liderança política, que, assim,
conseguirá alcançar maior controle sobre assessoria e análise de políticas, oferta
de serviços, tamanho e funções do governo e as ações de seus “agentes” (os top
managers)14.
Essa teoria é baseada no conceito econômico dos “custos de transação”
(Williamson, 1985). Exemplifica-se: um dirigente, ou melhor, qualquer dirigente, de
acordo com essa corrente, enfrenta problemas de assimetria de informação, de
seleção adversa e de risco moral. Estes termos significam, em outras palavras, que
as regras do serviço público nas burocracias tradicionais restringem o leque de
escolhas possíveis do dirigente ao introduzir considerações de mérito, de tempo
de carreira e da existência de assessoria independente para políticas nacionais. O
“principal” não teria como avaliar o nível de produtividade do “agente” nem seus
níveis qualitativos e, assim, correria riscos, pois o burocrata disporia de informações
diferenciadas e que poderia, se assim o desejasse, mantê-las para si. Para superar o
problema, o dirigente deveria promover competição entre análises de políticas,
com o aumento do número de candidatos (incluindo do setor privado) e com a
imposição freqüente de revisões e possibilidade de troca de assessores, em vez de
ter um mesmo assessor (burocrata).
O problema do risco moral, a seu turno, se traduziria pela tendência do
burocrata em substituir os desejos do dirigente pelo seu interesse pessoal, todas
as vezes que eles divirjam. O sistema administrativo tradicional assegura, pelo
menos em tese, que o burocrata deve se comprometer com sua carreira e que siga
12
No caso brasileiro, além do clientelismo, há também a questão do insulamento burocrático.
13
De fato, há três formas de visualizar o problema: como contrato, para o controle eficaz; como
transação, para terceirização; e como convenção, para relações de trabalho. O modelo contratual
será usado nessa análise por voltar-se para a produção de resultados, bem como pela
responsabilização de uma autoridade para avaliar e medir estes produtos.
14
Uma forma alternativa e, talvez, mais influente, de ver o problema é oferecida pelo “novo
gerencialismo”, que reforça a importância do planejamento estratégico e de maior
descentralização e empowerment dos chamados “gerentes de linha”. Essa corrente divide com
o Public Choice a ênfase nos incentivos econômicos e nas técnicas de mercado, mas se preocupa
mais com o fortalecimento do papel dos gerentes públicos e com a rigidez do controle político
(Pollitt, 1996).
222
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as diretrizes colocadas, mesmo que não sejam aceitas. Um burocrata com contrato
limitado terá menos compromisso com o serviço público e estaria disposto a usar
sua posição para estabelecer contatos e abrir oportunidades com o setor privado.
A melhor forma de evitar o risco moral seria desenvolver um sistema administrativo
que produzisse qualificações previsíveis e as atitudes desejáveis do gênero15.
Um objetivo básico do modelo contratual é usar os incentivos econômicos para
alcançar um desempenho eficiente pelos agentes. A partir da premissa de que todos os
trabalhadores tendem a evitar o esforço16, a tarefa do gerente seria melhorar o desempenho
da equipe e, em última análise, da instituição, com o uso de uma estrutura de incentivos
seletivos adequada. Para alcançar este objetivo, o pressuposto é o de que o gerente
possa oferecer incentivos financeiros relacionados com o desempenho. Essa teoria não
cabe tão certo na administração pública, uma vez que avaliações de desempenho
quantitativas são difíceis de aplicar e, até certa medida, enganosas, uma vez que nem
sempre levam em consideração a eqüidade e o processo administrativo. O monitoramento
da eficiência é freqüentemente baseado mais em julgamentos profissionais que em testes
quantitativos.
A característica mais curiosa da teoria do agente-principal é sua preocupação
exclusiva com o comportamento do “agente”; o “principal”, no entanto, pode ter maior
oportunidade de usar seu controle do agente para usos político-partidários ou pessoais
(Self, 1993). Até o momento, no entanto, o problema central que tem surgido nos contratos
administrativos é a incapacidade ou a falta de vontade dos dirigentes de cumprir suas
responsabilidades a respeito de diretrizes específicas e do monitoramento efetivo.
Entretanto, uma vez que o burocrata é tratado como um mero agente de um político, criase a oportunidade para o retorno de patronagem, nepotismo e outras formas de corrupção
que cessaram com a introdução do sistema de mérito no serviço público.
O uso extensivo dos contratos tem sido crucial para o processo de reforma do
serviço público em diversos países17. O contrato em si, no entanto, é mais um instrumento
de retórica que jurídico: o mais relevante é a redefinição das funções do Estado - separar
um núcleo de formulação de políticas e direção e manter apenas um mínimo de atividades
residuais e periféricas que são consideradas essenciais ou que, por alguma razão, não
puderam ser classificadas de outra forma. Ao menos em tese, este processo deveria ser
capaz de transformar o estado em um facilitador/regulador, que garanta que os serviços
públicos sejam prestados (em vez de prestá-los diretamente). As funções que o Estado
não mais desempenha poderiam ser, assim, transferidas para outras agências, agindo
para obter lucro, ou operando como organismos voluntários dentro de um quadro de
competição controlada, no qual o contrato tem um papel importante. O que se deve
15
Não caberia, neste trabalho, fazer uma larga revisão bibliográfica a respeito dessa corrente. No
entanto, não se pode deixar de sugerir a leitura dos textos de Tullock (1976) e de Clegg (1990)
para uma exposição clara dos princípios dessa corrente. Além destes, recomendam-se os textos
de Przeworski (1996), Ham e Hill (1993), Hill (1993) e Dunleavy (1986), mais críticos.
16
Essa concepção é também conhecida como o comportamento do free-rider (Olson, 1965).
17
Especialmente os países de língua inglesa: Inglaterra, Estados Unidos, Nova Zelândia, Austrália.
No entanto, não se pode esquecer também das experiências francesa e italiana.
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223
esclarecer, no entanto, é que, apesar da retórica de enxugamento do Estado e de sua
redução, percebe-se que o Estado continuará a ter um papel fundamental na condução de
políticas de saúde, educação, saneamento, segurança, proteção ambiental, proteção
aos direitos do consumidor e redistribuição de renda, sem falar em outras tantas, a
depender de seu ordenamento constitucional. Além disso, as expectativas quanto à
capacidade do Estado em promover a regulação destes itens tenderá a crescer,
conforme o desenvolvimento econômico for avançando. O desenvolvimento social
dependerá da existência de um equilíbrio não perfeito, mas adequado, entre o
crescimento econômico e a estabilidade social e política. Sabendo da natureza perversa
do mercado e da sua dinâmica geradora de crises, é óbvio que o Estado não é
dispensável para proteger interesses difusos e garantir a universalidade de
procedimentos a todos os setores da sociedade.
Reformas e Lógicas de controle
Como se depreende do item anterior, a primeira fase das reformas do Estado
não logrou aumentar o grau de controle das ações governamentais. Segundo a
literatura, a preocupação em criar formas alternativas de controle governamental,
bem como de aumentar a transparência do governo, é característica da segunda fase
de reformas. Neste item, analisam-se diversas menções aos tipos de controle
interligados necessários para isso.
Em Oszlak (1988), criticam-se alguns dos termos mais comumente associados
ao relacionamento entre estado e cidadania, ou, mais precisamente, “al vínculo que
debería existir entre la responsabilidad social del Estado por la producción de
determinados bienes y servicios y el nível de satisfacción de los ciudadanos em
tanto demandantes de esos mismos bienes y servicios.” Seja qual for o nome que
assuma (ownership, responsiveness, delivery, accountability ou empowerment),
todos estes conceitos implicam, implícita ou explicitamente, uma certa
irresponsabilização do Estado em relação a seus atos.
Analisem-se os termos responsiveness e accountability, por exemplo: o
primeiro é utilizado para expressar e às vezes medir o grau em que uma agência estatal
ou um funcionário guia sua atuação em função das necessidades de seu “cliente”
(beneficiário, usuário, sujeito de regulação), colocando os interesses deste último
acima da cega observância das normas ou dos procedimentos vigentes. Tal atitude,
quando verificada, indica a intenção de desburocratizar a gestão, flexibilizando-a e
ajustando-a a critérios de racionalidade que levem em consideração a natureza dos
bens ou serviços que o destinatário espera receber, e não o mero cumprimento de um
ritual burocrático. A flexibilização, aqui, não se trata de transgressão do marco jurídico
instituído, mas uma interpretação ampla e generosa de seu espírito – interpreta-se a
norma à luz das necessidades dos cidadãos, em vez de adequar essas últimas à
primeira. No entanto, observa-se amiúde que essa última atitude se verifica, como no
tradicional “volte amanhã”, em que o direito do cidadão usuário e o interesse social
em jogo são irrelevantes frente às normas de procedimento.
224
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O termo accountability, por sua vez, é um dos que mais atenção tem chamado,
a ponto de ter provocado o surgimento da palavra “responsabilização” para traduzir,
nas palavras de Oszlak, “a la vigência de las reglas de juego que exigen la rendición
de cuentas a terceros, ante los cuales se es responsable de um acto o de uma gestión”.
Novamente, em outro extremo, a accountability manifesta uma faceta de
irresponsabilidade do Estado: a vigência de uma cultura que admite que ninguém
deve responder por suas ações quando se trata de julgar os resultados de uma
gestão; que não há por que prestar contas ainda quando existam normas que assim
o estabeleçam; que o segredo, o anonimato e a falta de transparência são o habitat
natural para o desenvolvimento da gestão pública; e, sobretudo, que ninguém se
arroga a faculdade de exigir tal prestação de contas porque a cadeia de inimputabilidade
percorre todos os níveis da hierarquia institucional do Estado.
Outro termo que também requer maior compreensão é “transparência”. Para
os fins deste trabalho, o termo descreve o fluxo crescente e tempestivo de informação
econômica, social e política: como os investidores privados se relacionam com o
Estado (tomada de empréstimos, capacidade de pagamento)? Como o Estado provê
os seus serviços (política monetária e fiscal)? A transparência, assim, tem os seguintes
atributos (Vishwanath e Kaufman, 1999):
Acessibilidade aos meios de informação, aliada à proficiência (nível
educacional) da população em geral.
Relevância da informação apresentada.
Qualidade e confiabilidade, bem como tempestividade, abrangência,
consistência e relativa simplicidade em sua apresentação.
Mesmo tendo sua importância considerada, há ainda um longo caminho a ser
percorrido pelas sociedades para obter um nível de transparência adequado. Stiglitz
(1999), em conferência promovida pela Anistia Internacional, afirmou que:
“On the whole societies’ preference should be in favor of greater
openness and transparency. Conceptually, the information
economics literature supports the notion that better information
will improve resource allocation and efficiency in economy.
Disclosure of financial information directs capital to its most
productive uses, leading to efficiency and growth. Lack of
transparency can be costly, in both political and economic terms. It
is politically debilitating because it dilutes the ability of the
democratic system to judge and correct government policy, cloaking
the activities of special interests, and creating rents by giving those
with information something to trade. The economic costs of secrecy
are equally staggering, affecting not only aggregate output but
also the distribution of benefits and risks in the economy. The most
significant cost is that of corruption, which has a documented
adverse effect on investment and economic growth”.
Assim, ainda que haja pertinência de discutir a divulgação de informações
que podem vir a colocar em risco a segurança nacional, a estabilidade, a não
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
225
interferência em negociações complicadas, há que se lembrar que sempre existe
dubiedade em relação ao que se pode divulgar e maior contradição ainda em relação
ao que o povo tem direito de saber.
Este assunto é mais particularmente sensível quando se percebe que o ator
que mais resiste a ser transparente é o mercado. As razões para isso podem ser
resumidamente elencadas: os custos associados à divulgação de informações (coleta,
organização, disseminação de informações requerem tempo, esforço, gente e dinheiro);
os benefícios advindos da divulgação das informações; e, por analogia ao modelo de
produção de bens coletivos, as externalidades (positivas e negativas) originadas
deste esforço.
Por estes e tantos outros motivos, as reformas estatais a partir da década de
1990 buscam tornar o Estado, além de eficaz e eficiente, também efetivo. Há limites
para se obter o controle, assim como a accountability, que se pode constatar
observando o quadro abaixo, que busca representar os tipos de responsabilização
segundo a forma predominante de controle e conforme os “controladores” que efetuam
o processo:
4XDGUR)RUPDVGH&RQWUROHGRV$JHQWHV3~EOLFRV
)RUPDGHFRQWUROH
3DUODPHQWDU
3URFHVVXDO
6RFLDO
5HVXOWDGRV
&RQWURODGRUHV
3ROtWLFRV
%XURFUDWDV
6RFLHGDGH
&RPSHWLGRUHV
&RPSHWLomR
$GPLQLVWUDGD
X
X
X
2*
1*
2*
2*
2*
1*
Fonte: CLAD (2000).
* As responsabilizações mediante a introdução da lógica de resultados e por competição
administrada têm mais de um agente ou mecanismo controlador. Neste sentido, a numeração aqui serve
para classificar a importância de cada um dos controladores: o número 1 equivale ao agente ou
mecanismo controlador mais importante e o 2 aos secundários.
O primeiro controle da ação do governo, historicamente, foi garantido pelo
controle parlamentar, tendo os políticos como controladores. É uma via clássica de
accountability e tem como premissa a separação dos poderes como a realização do
controle mútuo entre o Executivo e o Legislativo. Constitui-se, assim, um mecanismo
horizontal de responsabilização, tendo como uma de suas principais características o
conceito liberal de limitação de poder. Entre os principais mecanismos de controle
parlamentar, destacam-se:
a avaliação das indicações realizadas pelo Executivo para importantes cargos
públicos.
o controle da elaboração e gestão orçamentária e da prestação de contas do
Executivo.
a existência e o funcionamento pleno de comissões parlamentares destinadas
a avaliar as políticas públicas e a investigar a transparência dos atos
governamentais.
audiências públicas para avaliar leis em discussão no Legislativo, projetos do
Executivo ou programas governamentais em marcha.
226
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
O principal desafio do controle parlamentar é obter um tipo de sistema de
governo que equilibre os poderes. Caso haja um exagerado predomínio do Executivo,
pode ser prejudicado, requerendo fortalecimento dos instrumentos de controle,
supervisão e assessoramento pertencentes ao Legislativo. Além disso, os sistemas
partidários e eleitoral constituem uma variável importante na definição da força dos
Legislativos.
A responsabilização por meio dos controles processuais clássicos é
fundamental na fiscalização republicana dos governos (controle da
constitucionalidade das decisões, garantia dos direitos dos cidadãos frente aos
governantes, fiscalização e auditorias das contas públicas e ação de promotores
públicos no controle dos políticos), realizando-se mediante mecanismos internos à
administração, tais como as comissões administrativas de fiscalização do
comportamento financeiro e jurídico dos funcionários, assim como por meio de
mecanismos externos, como os tribunais de contas, as auditorias independentes e o
Poder Judiciário18.
Os principais objetivos dessa forma de responsabilização consistem em fazer
com que a burocracia administre de acordo com as disposições legais existentes, de
modo que se mantenha a obediência aos princípios de probidade e universalidade
dos atos governamentais; igualmente, consiste em controlar as ações dos governantes
para que respeitem os direitos dos cidadãos e não cometam atos de corrupção. Os
controladores, nesse caso, são habitualmente burocratas, com duas ressalvas: os
controladores do Poder Judicial e do Tribunal de Contas têm um status diferenciado
e superior em relação ao resto da burocracia e, em alguns países, as auditorias
financeiras independentes também incluem representantes da sociedade.
A responsabilização por mecanismos de participação popular ou controle social
independente dos poderes públicos, por sua vez, faz dos cidadãos os controladores
dos governantes, não apenas em períodos eleitorais, como também ao longo do
mandato de seus representantes. Desse modo, a accountability ao longo do governo
não se restringe aos controles horizontais clássicos, mas adota formas verticais de
fiscalização.
18
A experiência portuguesa, no campo das garantias legais de controle e participação, é bastante
significativa: a Constituição portuguesa é bastante abrangente, indo além da Constituição
Federal brasileira e do ordenamento legal ordinário, onde se prevê o direito de petição, a ação
civil pública, a ação popular e o mandado de segurança, dentre outros instrumentos de
controle social da Administração Pública. No caso português, além destes instrumentos clássicos,
assegura-se também como princípio constitucional o aprimoramento da democracia participativa,
situando-se como tarefa fundamental do Estado “assegurar a participação democrática dos
cidadãos na solução dos problemas nacionais” (art. 9º, “c”). A Constituição portuguesa garante,
ainda, a participação de representantes dos trabalhadores e das atividades econômicas no
Conselho Econômico e Social, órgão de consulta e planejamento estatal. No âmbito da
Administração Pública, prevê a participação dos interessados na sua gestão efetiva, por meio de
associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática
(art. 277, 1), garantindo-se ao cidadão o direito de acesso a arquivos e registros
administrativos.efetiva (TÁCITO, 1998).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
227
Este tipo de controle procura responder à crítica de que o Estado não “ouve”
as demandas dos cidadãos; participando ativamente, a Sociedade garante a
democratização do seu relacionamento com o Estado, fortalece as políticas gerenciais
de modernização do setor público, uma vez que o antigo modelo burocrático autoreferenciado não logrou estabelecer um processo de feedback com os usuários dos
serviços públicos. Dessa forma, melhoraria o processo de construção de capacidades
estatais, por três razões:
Quando o cidadão pode expressar suas preferências e reivindicações
publicamente, o Estado ganha parte da credibilidade que necessita para bem
governar.
Como na maioria dos bens públicos não existem mecanismos de mercado, a
voz popular pode reduzir os problemas de informação e diminuir os custos de
transação.
Por maior que seja sua dedicação, seu empenho ou espírito público, as
autoridades estatais não podem prever (e prover tempestivamente) todos os
bens e serviços que os cidadãos desejam, modificando, assim, o relacionamento
entre a sociedade e os prestadores de serviços.
O exercício do controle social, no entanto, somente pode ocorrer quando
existem instrumentos de divulgação e controle da consistência das informações
governamentais (acesso fácil a informações referentes a licitações, contratos,
programas governamentais, avaliação do resultado de políticas), assim como canais
de reclamações da população para o governo.
A discussão sobre os limites e a eficácia do controle social sobre os agentes
públicos está, como se depreende, muito longe de ser considerada conclusiva. Mais
recentemente, Grau (2000) procurou assim resumir as questões essenciais do tema,
as quais serão abordadas em itens próximos neste trabalho:
4 XDG UR2 & RQWUROH6 RFLDO6 REUHD$ G P LQLVWUDomR3 ~ EOLFD
4 X H P F R Q WU R OD " & R P R F R Q WU R OD " & R P R T X H F R Q WU R OD " ' H R Q G H F R Q WU R OD " Q u alqu er ator, seja individual ou coletivo, que atue em função de in teresses
públicos ou su scetíveis de serem defendidos com o tal.
M onitoram ento e reação sob re ações e decisões, tanto passadas (resu ltad os) qu anto
futu ras (p rocessos decisórios). E m qualq uer circunstân cia, em con dições d e
auton om ia.
R ecu rsos efetivos para forçar a observância dos deveres adm inistrativos, sejam
diretos (p oder d e veto, eleições, d eliberação pú blica) ou in diretos (ações
con sagradas jurid icam en te e recursos adm inistrativos su scetíveis de serem ativados
por um a in stitu ição controlad ora e judicial)
Sep aradam en te d o núcleo estratégico d a A dm inistração Pública e dos serviços
públicos (in dividu ais ou em rede, estatais ou não estatais), considerand o os tip os d e
estruturas organizativas.
F o nte: G rau (2 000).
Outras formas de controle próprias do modelo gerencial, formuladas
recentemente, são o controle pelos resultados e o controle pela competição
administrada. São muito parecidos em termos de concepção e seguem quase a mesma
lógica: o controle pelos resultados tipicamente se manifesta como uma relação
contratual ocorre entre uma instância do governo central, que será o órgão supervisor
228
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
do contrato, e uma agência governamental (que pode ser empresa pública ou agência
executora).
Inegavelmente existem diversos obstáculos para a implementação deste
sistema, tanto no ambiente interno às organizações quanto no externo. No ambiente
interno, percebe-se que a escolha de indicadores e critérios de sucesso adequados
às condições das organizações públicas são prejudicados por interesses múltiplos e
conflitantes, ambigüidade de objetivos, interdependência entre organizações afins,
resistência à avaliação e à mensuração, além de efeitos não previstos no
comportamento das pessoas. No ambiente externo, muitas vezes o cenário dinâmico
e complexo, a instabilidade das decisões, a interdependência, a diversidade e a
incerteza formam o cotidiano dos gerentes e gestores responsáveis pela
implementação de programas e projetos governamentais.
Das experiências mais consolidadas, como a da Inglaterra e dos EUA, ficaram
diversas lições: os órgãos de controle perceberam que houve diversas falhas de
gerenciamento (controles financeiros inadequados, não-cumprimento de regras,
inadequada condução dos recursos públicos e incapacidade de garantir o valor do
dinheiro). Além disso, alguns relatórios também apontaram para as falhas dos
departamentos governamentais em estabelecer monitoramento efetivo dos órgãos
públicos descentralizados que eles financiam, o que dificultou sobremaneira a
apuração de desperdícios e irregularidades. Há que se atentar igualmente para os
casos em que os executivos comissionados nas agências, especialmente aqueles
visivelmente dominadores, saibam exatamente quais são as suas responsabilidades
individuais (OCDE, 1997).
Ademais, percebeu-se que há falta de clareza na relação entre as agências e os
seus departamentos (“principal”). Os britânicos perceberam que os papéis das
agências Next Steps e seus ministérios ficam, na maior parte das vezes, não muito
claros devido aos problemas inerentes ao processo de delinear responsabilidades
(Massey, 1995). Por exemplo, enquanto os departamentos deveriam fazer as políticas
e as agências implementá-las, uma avaliação mostrou que isso não tem acontecido na
prática: por vezes, as decisões tomadas pelas agências causaram impacto nas escolhas
das políticas. Se uma agência tem por meta reduzir um déficit operacional, pode
propor a criação de uma taxa para os usuários do serviço. Enquanto essa proposta
pode ser vista como uma decisão da agência de implementar uma política de reduzir
custos, pode também significar uma decisão sobre os tipos de programas públicos
cujo financiamento será feito pelo usuário.
O governo britânico tem tomado medidas para resolver essa questão, mas
com sucesso limitado, de acordo com os estudos publicados mais recentemente.
Uma dessas medidas foi a criação do Fraser, um funcionário público mais graduado
que promove a coordenação entre a agência e o departamento. Essa figura tem sido
usada em cerca de 40% das agências. No entanto, as avaliações sugerem que essa
abordagem não tem funcionado tão bem, uma vez que o Fraser raramente é capaz de
representar as visões tanto do departamento quanto da agência de forma equilibrada
e geralmente não tem uma equipe disponível para coordenar as atividades. Além
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
229
disso, foram introduzidos conselhos dentro de 30% das Agências, mas tampouco
tiveram pleno sucesso: tendem a ser desequilibrados em suas funções de assessoria
e monitoramento, geralmente enfatizando uma em detrimento da outra.
Essa falta de clareza quanto aos respectivos papéis e responsabilidades das
agências e departamentos também afetam a responsabilização pelos resultados. Uma
vez que a distinção entre a administração e a formulação de políticas não esteja clara,
a definição de um responsável torna-se uma questão muito complexa. O processo de
formulação de políticas e sua implementação estão freqüentemente ligados e, assim,
é difícil distinguir quem é claramente responsável - se o ministério que a desenha ou
o executor - especialmente em casos de resultados ruins. Para resolver essas
pendências, o governo britânico tem encorajado maior colaboração entre ministros e
executores, facilitada pelos Frasers, o que, pelo que já foi exposto, tem alguns limites.
A experiência britânica com as agências Next Steps subestimou o fato de que
a medida do desempenho no setor público é um processo complexo, interativo e
envolve um grande número de considerações. Geralmente, a definição das metas nem
sempre reflete o que é real; freqüentemente consiste na mera previsão de melhoras
incrementais em resultados anteriores e não em uma avaliação do que é possível
fazer. Surgem tensões entre a agência e o ministério (departamentos) sobre a magnitude
das metas, com estes últimos geralmente favorecendo a proposta de metas mais
ambiciosas.
Outro desafio para a medida de desempenho é a dificuldade de determinar
exatamente o que medir e como medir. Os indicadores de desempenho freqüentemente
enfatizam o que pode ser mensurado (quantificado) em vez de definir o que é mais
importante na avaliação do desempenho. Finalmente, uma terceira questão levantada
pelo estudo foi a necessidade de assegurar que a informação sobre o desempenho
seja colocada em um contexto próprio e usada para melhorá-lo. Alguns estudos
revelam que todos os executores entrevistados acreditavam que a informação sobre
as metas e o desempenho deveria ser a base para o processo decisório e a alocação
de recursos, mas apenas como um ponto inicial e uma ferramenta para discussões
subseqüentes. Ao criticar o desempenho da agência tomando por base as metas não
alcançadas, em vez de tentar examinar as razões pelas quais as metas não foram
atingidas e desenvolver estratégias para alcançá-las, os departamentos fazem com
que as agências resolvam definir metas mais fáceis de serem atingidas.
Quanto ao controle pela competição administrada, pode-se afirmar que parte
do pressuposto de que os consumidores podem escolher a unidade de serviço que
preste o melhor serviço; na prática, isso revela-se falacioso. Essa escolha é
particularmente difícil, na administração pública, uma vez que, em muitos casos, não
é dada ao cidadão a oportunidade de recorrer a serviços públicos competitivamente:
as instituições públicas, freqüentemente, operam em regime de monopólio ou
oligopólio na área geográfica de sua jurisdição, não havendo, dessa forma,
“prestadores” alternativos destes serviços, com os quais se comparariam preços ou
performance. Assim, a implementação de mecanismos gerenciais orientados pela
competitividade não produz efeitos diretos em relação ao acesso que o cidadão tem
230
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
ao serviço. E a escolha acerca de qual cliente satisfazer não se coloca no horizonte
das opções dos administradores públicos, a menos que o princípio da impessoalidade
seja deixado de lado, em favor de uma maior discricionariedade na oferta destes
serviços. Cria-se, portanto, um pseudo-mercado em substituição à alocação
“burocrática” dos serviços, cuja maior capacidade de assegurar a satisfação do
“cliente-cidadão” não restou, até o momento, demonstrada. Além disso, como afirma
Abrucio (1997), quando há competição entre equipamentos sociais - e aí se incluem
escolas, postos de saúde, unidades de serviços, centros de pesquisa ou quaisquer
outros aparelhos públicos - o problema da equidade se torna ainda maior, uma vez
que a unidade de serviço que obtiver a melhor classificação na competição tenderá a
receber mais recursos e recompensas, em prejuízo daquelas que tiveram pior
desempenho. Estes, por sua vez, estarão em situação cada vez pior, agravando-se,
por isso, o grau de insatisfação de seus “clientes”.
Por isso, há que se ter a preocupação de impedir que o processo de
“competição administrada” inerente à administração gerencial conduza a um jogo de
“soma zero”, em que as organizações, os postos ou unidades de serviços cujos
desempenhos atingem as metas, os níveis ou padrões estabelecidos, são
sucessivamente recompensados e aperfeiçoados - enquanto os demais são
penalizados e se tornam, em conseqüência, cada vez menos eficazes, efetivos e
eficientes. No caso britânico, cautelas com este objetivo foram adotadas, mas não
foram suficientes para impedir que se verificassem distorções oriundas do jogo de
“soma zero”.
Ainda que tais problemas sejam superados, resta ainda como essencial que
os contratos de gestão sejam firmados com base em compromissos políticos efetivos
por parte dos órgãos supervisores e da área econômica do governo, uma vez que
somente com o aprofundamento destes compromissos será assegurada a observância
de direitos e obrigações contratadas por ambas as partes contratantes (André, 1998).
Além disso, a sua implementação deve ser acompanhada de mecanismos
complementares que impeçam que tais contratos sejam firmados à revelia dos maiores
interessados - os cidadãos - servindo apenas aos interesses dos dirigentes ávidos
por maior “flexibilidade”.
Contratualização e Controles: quem controla o quê? A Experiência
Internacional19
No redesenho dos controles sobre os agentes públicos, ressalta-se a
importância da avaliação e de um sistema de acompanhamento de desempenho das
instituições públicas. Isso se verifica em diversos países e, em muitos casos, de
forma vinculada à adoção de contratos de gestão ou formas assemelhadas de vincular
ganhos de eficiência e eficácia à autonomização ou reautonomização dos aparelhos
estatais. Em outros, soma-se à adoção de formas mais flexíveis de gestão dos recursos
19
Para essa análise, foram utilizadas diversas referências: FUNDAP (1992), FUNDAP (1991),
André (1996), Nellis (1989) e diversos relatórios oferecidos pelo GAO (U.S. Government
Accounting Office) via Internet.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
231
humanos, cuja adequação varia de país para país, conforme o perfil de seu corpo de
funcionários e quadros dirigentes. Como uma característica comum, ressalta-se o
papel do monitoramento e da avaliação como aliados ao controle social e à
transparência e à extrema necessidade de instituir mecanismos tempestivos e
consistentes de avaliação do desempenho e de divulgação dos resultados.
Em que pese a importância de instrumentos de avaliação, no entanto, ainda se
vê em muitos países a dificuldade de se instalar uma cultura de avaliação, como
informa o Banco Mundial: a construção de sistemas de monitoramento e avaliação de
desempenho requer o emprego maciço de recursos físicos, materiais, financeiros,
tecnológicos e humanos (o que, nestes países, por definição, não se encontra em
abundância) e o uso dos resultados das avaliações de desempenho na formulação de
políticas e na alocação de recursos, quando se logra construir tais sistemas, é ainda
incipiente. O próprio receio quanto aos resultados da avaliação e a sensibilidade às
críticas oriundas dos resultados desfavoráveis acaba por inibir a avaliação, impedindo
que seja implantada a cultura da avaliação. Sobre este aspecto do problema, diz
David Shand (1998, pp. 16-17):
“However the issue of incentives—demand and supply—calls into
question the purposes of evaluation. Depending on how evaluation
information is to be used, incentives may operate differently.
Increasingly, the evaluation literature stresses evaluation as part
of continuous learning for performance improvement - improving
management’s knowledge base. Evaluation is thus seen as a normal
and valued part of the management cycle.
This can be contrasted with the emphasis placed in countries, such
as New Zealand and the United Kingdom, on evaluation for
accountability or judgmental purposes. For example, in a typical
contractual environment, did the ministry supply the required
volume, quantity and quality of outputs and at the correct cost as
specified in the purchase agreement between the minister and the
ministry? Did the chief executive of the agency meet the terms of the
performance agreement signed with the minister?
Evaluation may operate differently in such an environment—and
be seen as a special and potentially threatening activity. It may
elicit defensive responses which do not improve program
performance. This has led some commentators to suggest that
evaluation activity should be functionally separated from questions
of audit or accountability.
Those regimes which adopted a minimalist view of the role of the
public sector, showed a distinct lack of interest in evaluation.
However, if programs remain publicly funded but their delivery is
contracted out, it is hard to see why evaluation would not be
important in program design and implementation. (Note the recent
comment of a senior official of the UK Treasury, “we are not against
232
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
evaluation per se, but we do worry that it might lead to demands for
additional spending.”)”
De fato, aponta o Banco Mundial a ocorrência de alguns problemas comuns,
especialmente nos países em desenvolvimento, tais como o reduzido interesse e
comprometimento dos níveis políticos com a função de avaliação, que daí se espraia
ao nível burocrático; a insuficiência de mecanismos para tornar operacionais os
resultados das avaliações, especialmente a inexistência de vinculação institucional
entre os responsáveis pela avaliação e os avaliados; a maior preocupação com a
formulação e implementação de programas e projetos do que com seu desempenho
ou conclusão; o baixo envolvimento dos órgãos de avaliação com projetos financiados
com recursos externos; a reduzida atenção com a objetividade e independência da
avaliação e com sua qualidade e tempestividade; o alto custo da avaliação e o pouco
acesso a métodos de avaliação de menor custo; e a insuficiência de pessoal
qualificado para a tarefa de avaliar.
Contudo, a experiência aponta alguns fatores de sucesso para o
desenvolvimento de um sistema de avaliação, tais como o papel de um ministério ou
agência que lidere, suporte e encoraje o processo. Importante, também, é o grau de
independência das avaliações da atuação das instituições públicas, a fim de evitar-se
sua captura pela própria burocracia avaliada. Segundo a OCDE (Shand, 1998), a
avaliação tanto pode ser colocada sob responsabilidade de uma agência central ou
em órgãos centrais dos ministérios, ou ficar a cargo de instituições de auditoria,
internas ou externas, ou ser executada por avaliadores especialistas ou pelas próprias
equipes encarregadas da implementação – em qualquer caso, avalia a OCDE, a avaliação
poderá funcionar satisfatoriamente. Para atender a este requisito, alguns países
dispõem de órgãos de avaliação ora desvinculados do Poder Executivo, ora vinculados
diretamente ao Chefe deste Poder, ou a um ministério “forte” (tais como Planejamento
ou Fazenda), e ora ambos os tipos de organismos, como ocorre no Governo Federal
brasileiro, em que existe um sistema “formal” de controle e avaliação no Poder
Executivo, compartilhado entre os Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão
e da Fazenda, e outro no Poder Legislativo, compartilhado pelas Comissões de
Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados e Senado Federal e pelo Tribunal
de Contas da União. Porém, os melhores resultados têm sido registrados quando um
órgão poderoso ou influente como ministérios de planejamento ou finanças ou os
national audit offices assumem este papel.
O apoio político do Chefe do Governo é, também, importante para transmitir a
idéia de relevância da avaliação para o conjunto do governo. Além disso, a
continuidade do compromisso do governo é importante, pois um sistema de avaliação
não pode ser desenvolvido no curto prazo – em geral, é preciso pelo menos uma
década para instituir um sistema sólido, desenvolver as competências necessárias e
montar estruturas e sistemas administrativos capazes de fazer uso pleno de resultados
de avaliação. Por fim, em contrapartida ao apoio governamental é necessário o apoio
contínuo de agências de desenvolvimento, como o próprio Banco Mundial.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
233
O Banco Mundial, assim, tem procurado auxiliar os países tomadores de
empréstimos no sentido de ampliar a sua capacidade de avaliação, inclusive exigindo,
como requisito para a concessão de financiamentos, que contribuam para a elaboração
dos relatórios de desenvolvimento de seus projetos. Desde 1987, tem desenvolvido
programas para apoiar o desenvolvimento da capacidade de avaliação de projetos
em vários países, como Brasil, Chile, China, Colômbia, Indonésia, Marrocos, Venezuela
e outros, e apoiado agências de desenvolvimento regionais por meio do Evaluation
Capacity Development Program – ECDP. No âmbito da OECD, o Public Management
Service - PUMA tem também desenvolvido um trabalho de grande utilidade na
identificação de diretrizes para a avaliação de desempenho, reconhecendo a
necessidade de desmistificar a avaliação de programas e enfatizar a gestão do
desempenho, indo além dos aspectos metodológicos. Entre as diretrizes, o PUMA
enumera (Shand, 1998:17):
a necessidade de gerar demanda efetiva por informações de avaliação, o que
inclui a necessidade de apoio dos níveis superiores, políticos e gerenciais
para requerer e usar a informação no processo decisório, por meio de incentivos
e punições associadas à geração de informação, inclusive a flexibilidade na
realocação de recursos de programas de baixa performance para outros onde
os recursos sejam melhor aproveitados.
a geração de expectativas realistas quanto à avaliação, reconhecendo-se seus
limites e reduzindo o risco de desvalorização da avaliação.
a necessidade de institucionalizar a avaliação como parte do processo
decisório, sem que degenere numa rotina ou mero exercício formal, superandose também a visão de curto prazo do processo orçamentário e sua natural
hostilidade ao uso da avaliação; além disso, a avaliação deve estar incorporada
ao processo decisório em tempo hábil, ou seja, deve haver adequação entre
os diferentes timings para que ela seja produzida em tempo útil.
a importância de planejar a avaliação, para que responda as questões corretas.
garantir a relevância da avaliação, ou seja, aplicando os recursos destinados
à avaliação em áreas de impacto relevante, especialmente avaliando-se novos
programas, em lugar de programas já encerrados.
comunicar de maneira apropriada as conclusões da avaliação, de modo que os
relatórios de avaliação incluam conclusões e recomendações, de modo a
garantir a transparência das melhorias no desempenho, impedindo o surgimento
de um comportamento defensivo.
garantir envolvimento dos participantes do programa (tanto agentes públicos
como usuários) no processo de geração de informações, através de consulta
(medidas de satisfação dos usuários) e participação direta, sem ignorar as
perspectivas dos contribuintes, cuja conceituação vai além dos usuários
diretos.
assegurar a qualidade técnica das avaliações, o que requer metodologias
próprias, objetividade, e o uso de técnicas como revisões internas e externas
das avaliações, e até o uso de “códigos de ética” próprios para os avaliadores.
234
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Na definição do contexto em que a avaliação pudesse ocorrer, verificou-se
que seria necessário, a priori, definir o desempenho desejado das instituições. A
contratação de desempenho entre os órgãos da Administração Pública, representados
por seus titulares, e as entidades ou órgãos responsáveis pela implementação das
políticas públicas ou prestação de serviços públicos foi considerada, assim, como
uma das formas que permitiriam o controle da implementação das políticas por parte
da sociedade. Na prática, entretanto, mostrou-se um processo complexo.
A utilização de instrumentos contratuais no âmbito da reforma do Estado
assume duas vertentes: numa primeira abordagem, envolve a possibilidade da
ampliação do uso de contratos, ou quase-contratos, entre o Estado e o setor privado
ou o setor público não estatal, quando se relaciona com entidades de direito privado
que passam a responder diretamente por serviços antes prestados pela administração
pública, ora prestando serviços ao Estado, ora prestando serviços diretamente ao
cidadão. Uma segunda forma é a realização de quase-contratos com organizações
públicas não governamentais, como as QUANGOs (quasi autonomous nongovernamental organizations) britânicas e as “organizações sociais” brasileiras, em
que o Estado, no pólo contratante, transfere atribuições, meios materiais e humanos
a uma entidade privada, que assume integralmente a gestão e prestação de serviços
públicos aos usuários (outsourcing total). Estes quase-contratos materializam-se
sob a forma de “Contratos de Gestão” ou “compromissos de desempenho”.
Por fim, estes “contratos” têm sido empregados, ainda, como meio apto para
reger os compromissos de desempenho firmados entre órgãos superiores e entidades
integrantes da Administração Pública a eles vinculadas, como as agências executivas,
agências reguladoras e empresas estatais, e seus órgãos supervisores. Embora neste
caso não ocorra a contratação de entidade estranha à Administração, o contrato
exerce uma função substitutiva, atenuando a relação hierárquica e introduzindo
elementos “volitivos” na relação entre a entidade e o órgão superior, já que,
supostamente, seria sobre um “acordo” entre ambas que este contrato se embasa.
Cabe ressaltar, igualmente, que o contrato, neste caso, não é entendido como um
mero instrumento jurídico, mas um instrumento de flexibilização gerencial. Estes
contratos, pela sua importância no processo de implementação da Reforma do
Aparelho do Estado, refletindo sobre diversos aspectos da gestão das entidades
estatais, requerem análise mais detalhada de suas especificidades.
A contratualização inicia-se na França, em 1967, quando o Grupo de Trabalho
do Comitê Interministerial de Empresas Estatais produziu o Relatório Nora. Pela
primeira vez, recomendou-se a utilização dos contratos de programa como forma de
enfrentar a ineficiência na administração das empresas estatais, em função da demanda
por mecanismos de controle mais flexíveis como condição para atingir maior nível de
autonomia gerencial, desempenho e eficiência. O contrato passou a ter um caráter de
instrumento de controle prévio, simultâneo e posterior, cuja idéia central era estabelecer
relações de tutela e de consenso entre as partes. O relatório defendia a necessidade
de “destinar uma função reforçada, mas renovada, de eficiência e de coerência” às
empresas estatais, por meio de planejamento central.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
235
Em 1984, o governo francês reviu sua experiência e ofereceu cinco principais
lições (Nellis, 1989 apud André, 1998):
manter os contratos de plano curtos e simples.
deixá-los flexíveis.
valorizar mais o plano do contrato que seu conteúdo.
quanto mais fraco o desempenho da empresa, maior a dificuldade de negociar
e implementar um contrato de plano.
o acordo não é, de fato, um contrato, pela razão de que o Estado não pode ficar
sujeito a prescrições legais por parte da empresa, no caso de esta deixar de
honrar suas obrigações.
Em 1988, surgem os “contratos de objetivos”, orientado para o planejamento
estratégico com duração para períodos de 3 a 4 anos e caracterizados por maior
objetividade em termos de metas e resultados esperados no curto prazo. No âmbito
da administração central, foram implementados, a partir de 1990, contratos com
“centros de responsabilidade”, ou seja, internos aos ministérios, com o objetivo de
flexibilizar a gestão do órgão público contratado e acompanhar seus resultados com
base nos compromissos assumidos no contrato. Para tanto, o órgão deveria
desenvolver um “projeto de serviço”, tratando dos métodos internos de
administração, da relação com os usuários, do plano de comunicação e de balanços
sistemáticos baseados em indicadores de desempenho e métodos de avaliação de
resultados. No período de duração do contrato, de 3 anos, em que há um rigoroso
sistema de acompanhamento dos resultados quantificados em metas, o Estado
flexibiliza a gestão dos serviços, concedendo dotação orçamentária global, liberdade
para distribuição de horários de trabalho, autorização para pagamento de gratificações
a trabalhos suplementares, supressão de controles financeiros prévios, créditos para
investimento em equipamentos e liberdade para usar as economias resultantes de
ganhos no exercício anterior em melhoria das condições de trabalho e benefícios
sociais aos funcionários.
No Reino Unido, a experiência foi prejudicada em virtude da ampla privatização
ocorrida na década de 1980, que atingiu praticamente a totalidade das empresas
estatais. No entanto, a contratualização se deu no seio da própria administração
direta e das agências executivas, por meio do Next Steps Program e da
“desministerialização” ocorrida. Este processo orientou-se pela criação de relações
contratuais em substituição à relação hierárquica e de um “quase-mercado” mediante
a competição entre órgãos e agências, segundo o pressuposto de que o valor do
dinheiro (value for money) pode ser melhor alcançado com a separação dos papéis
entre aqueles que definem a política e os que a executam, ou sejam, entre o principal
(políticos) e o agente (burocratas). Um sistema baseado em contratos conferiria aos
gerentes maior liberdade de gerir a execução dos serviços, dentro da política e do
quadro de recursos estabelecido pelas autoridades políticas. Clara definição dos
papéis e das responsabilidades provaram igualmente ser fatores importantes para
facilitar a melhoria do desempenho.
236
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Dentro deste esquema, os gerentes devem ter, porém, incentivos para usar
suas prerrogativas de imprimir maior eficiência e efetividade às suas organizações.
No setor privado, estes incentivos são garantidos pela natureza competitiva do
mercado - organizações que não se adaptam ao mercado são excluídas do jogo. A
maior parte do setor público, por outro lado, não opera em um ambiente competitivo
e, assim, não experimenta essa pressão para melhorar.
A filosofia das mudanças se pautou pela elevação do padrão de qualidade
dos serviços públicos e pelo estímulo à competitividade entre setor público e privado.
Por outro lado, a característica predominante é a centralização da burocracia. Desde
1991, mais de 10.000 compromissos de desempenho, denominados Citizen’s Charters,
foram firmados em todos os níveis de governo e para o conjunto dos serviços públicos,
incluindo as atividades privatizadas, por meio do programa de mesmo nome
implantado pelo Governo Thatcher. Este modelo de gestão envolve mais privatização,
ampliação da competição e contratação de serviços externos (privados). Os Citizen’s
Charters observavam, inicialmente, seis “princípios do serviço público”:
padrões explícitos, públicos e monitorados, que os usuários podem esperar
encontrar em cada serviço.
informação completa, sucinta, compreensível e acessível a todos os usuários
sobre como funcionam os serviços, quanto custam e quem é o responsável.
garantia de opção, quando possível, e consulta regular e sistemática aos
usuários sobre sua avaliação a respeito dos serviços prestados. Consideração
da opinião e prioridades apontadas pelos usuários, na tomada de decisão
sobre a prestação de serviços.
cortesia e auxílio ao usuário. Acesso igualitário a todos os destinatários dos
serviços.
respeito ao usuário: em caso de erros ou problemas, garantir o direito a
explicações e soluções efetivas. Garantia do exercício facilitado do direito de
reclamação.
value for money: prestação de serviços eficiente, dentro dos recursos
disponíveis. Avaliação independente da eficiência alcançada.
Uma das mais importantes iniciativas de reforma foi a criação das Next Steps
Agencies, em 1988. O objetivo deste projeto é o de prestar serviços públicos mais
eficiente e efetivamente, para o benefício dos contribuintes, dos clientes e do corpo
funcional, dentro do quadro de recursos disponíveis, mediante a criação progressiva
de agências designadas para realizar a maior parte das funções executivas do governo
central, do teste de mercado e da implementação da “competição administrada”.
As agências são avaliadas por níveis de desempenho e a ação ministerial é
considerada mais importante que as normas legais. Em matéria de processos de
gerenciamento, o planejamento é anual, com “alvos” ou metas numéricas sendo
definidas para as agências. O orçamento sofre um input anual com projeções de três
anos, com avaliação anual da eficiência e o conseqüente estabelecimento de metas
de melhoria. A avaliação do desempenho é feita contrastando o desempenho real
com o desempenho planejado, com pouca avaliação de políticas públicas.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
237
No que se refere aos controles da gestão, o que se enfatiza é mais o desempenho
(economicidade, eficiência e efetividade) e menos o cumprimento dos processos e
regulamentações recomendados. Isso requer tirar o foco da gestão de recursos
humanos, capital e outros insumos e reposicioná-lo na identificação e na mensuração
dos produtos da organização, garantir maior flexibilidade aos gerentes, reduzindo os
controles sobre eles e conferindo-lhes maior autonomia pela tomada das decisões
referentes aos “seus” programas e recursos e, em troca dessa flexibilidade, garantir
mecanismos de accountability, tais como contratação de desempenho e relatórios
de desempenho (OECD, 1997).
Com a iniciativa das agências executivas Next Steps, tem ocorrido uma visível
modificação nos sistemas de controle, cujas características principais são: a crença
de que os departamentos governamentais deveriam concentrar-se no gerenciamento
estratégico, e não nas questões mais cotidianas do controle; a indicação dos
executivos chefes para as agências, de dentro ou fora do serviço público, para a
execução da tarefa; o incentivo, tanto pelos departamentos quanto pelas agências, à
total utilização das liberdades gerenciais, com o máximo de delegação possível de
sua atuação no governo local; e o estabelecimento, para cada agência, de um marco
referencial que define os objetivos e metas das agências e os produtos e resultados
esperados tanto em termos de quantidade e qualidade, com indicadores de
desempenho explícitos.
Essa experiência na Inglaterra, no entanto, sofreu alguns revezes, demonstrados
no item 1.1 deste trabalho. Os órgãos de controle perceberam que houve diversas
falhas de gerenciamento: controles financeiros inadequados, não-cumprimento de
regras, inadequada condução dos recursos públicos e incapacidade de garantir o
valor do dinheiro. Além disso, alguns relatórios também apontaram para as falhas
dos departamentos governamentais em estabelecer monitoramento efetivo dos órgãos
públicos descentralizados que eles financiam, o que dificultou sobremaneira a
apuração de desperdícios e irregularidades. Há que se atentar igualmente para os
casos em que os executivos comissionados nas agências, especialmente aqueles
visivelmente dominadores, saibam exatamente quais são as suas responsabilidades
individuais (OCDE, 1997).
Em sua configuração original, o Citizen’s Charter foi apontado como um
programa que priorizou a concepção de consumidor, em prejuízo do conceito de
cidadão, especialmente em face da ênfase no direito de escolha dos serviços públicos
e no controle das políticas públicas (Abrucio, 1998), fruto da concepção de
“despolitização” da administração ou separação entre formulação e implementação
de políticas, típica da administração gerencial. Outras falhas apontadas foram a falta
de clareza na fixação de padrões, serviços não diferenciados para usuários com
problemas específicos, ausência de prioridades relevantes para o usuário, baixa
participação do cidadão na avaliação dos serviços, bem como dos funcionários da
linha de frente na definição de padrões .
As recentes mudanças no governo britânico não afetaram o uso destes
instrumentos contratuais, havendo, mesmo, uma ampliação do uso de instrumentos
238
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semi-contratuais, como os Public Service Agreements, idéia lançada ao final de 1998
como forma de introduzir, na própria estrutura ministerial e departamental do governo
britânico, a utilização de metas e objetivos claros, públicos e quantificáveis como meio de
avaliar o desempenho da administração pública, e aumentar sua eficiência e
produtividade20.
Pouco mais de um ano após anunciar sua decisão neste sentido, em 30 de junho
de 1998, o governo britânico relançou o Citizen’s Charter Programme, redirecionando
experiência em vigor desde 1991 e que complementa a utilização dos contratos de gestão
por meio da fixação de compromissos de desempenho com os usuários, fixando regras
para orientar o relacionamento entre órgãos prestadores de serviços e seus usuários,
estipulando direitos dos usuários e obrigações para os servidores e órgãos.
Em todo o mundo, os estudos disponíveis apontam a existência de contratos de
desempenho entre governo e administradores públicos em cerca de 32 países, e de
contratos de gestão entre governo e empresas privadas contratadas para administrar
serviços públicos em 49 países (Ramos, 1997), inclusive os Estados Unidos da América,
onde a experiência de implementação das Performance-Based Organizations é o mais
recente exemplo.
Nos EUA, as alternativas escolhidas foram declaradamente inspiradas na
experiência britânica. No âmbito do programa National Partnership for Reinventing
Government (NPR), novo nome do programa iniciado em 1993 (então denominado National
Performance Review), o governo americano vem introduzindo, especialmente a partir de
1996, novos métodos de gestão nos departamentos e nas agências governamentais.
Em agosto de 1993, o Congresso Nacional americano aprovou o Government and
Performance Results Act (GPRA), obrigando legalmente as agências e departamentos do
governo federal a apresentarem ao Congresso e a publicarem, anualmente, relatórios de
desempenho. Os organismos devem desenvolver planos anuais de desempenho, incluindo
metas e objetivos e os respectivos critérios de aferição. Em caso de não se alcançarem as
metas, o relatório anual deve apresentar justificativas e as medidas a serem adotadas para
que as metas possam ser cumpridas nos exercícios seguintes. Decreto presidencial baixado
em setembro de 1993 passou a exigir das agências federais que estabelecessem, em
conjunto com seus usuários, metas para o aprimoramento de seus serviços. O GPRA
exigiu que as agências submetessem seus planos estratégicos ao Congresso e ao Office
of Management and Budget até 30 de setembro de 1997 e que, a partir do ano fiscal de
1999, implementassem planos estratégicos qüinqüenais e planos de desempenho anuais,
paralelamente às suas propostas de orçamento enviadas ao Congresso. Embora sejam
reconhecidas as particularidades dos organismos governamentais, pela primeira vez, em
março de 2000, foram apresentados os relatórios, relativos ao ano fiscal encerrado em
20
A avaliação de desempenho das agências executivas e departamentos ministeriais, envolvendo
136 agências e 2 departamentos envolvidos no Next Steps Program apontou um índice de
75,7% de atingimento das metas, no ano de 1998. Houve, em relação aos anos anteriores, uma
melhoria significativa nos resultados (aumento de cerca de 52% de metas atingidas, em relação
ao ano anterior).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
239
setembro de 1999. O plano estratégico de cada agência deverá ser revisado anualmente,
e os planos anuais deverão ser compatíveis com o plano estratégico21.
Como resultado do GPRA, e a partir de projetos pilotos foi implementado o programa
High Impact Agencies22, com vistas à orientação para o usuário e foco em resultados, e
que, também por meio de compromissos de gestão ou contratos de desempenho, passam
a ter seu desempenho aferido a partir de metas pré-estabelecidas. Em outubro de 1998, o
então Presidente Bill Clinton sancionou lei instituindo a primeira Performance-Based
Organization23, novo status jurídico conferido às agências governamentais para que
fossem dotadas de maior autonomia. Essa nova forma jurídica assegura tratamento
diferenciado à agência, especialmente no que se refere à gestão de pessoal, compras e
contratações, a fim de que possa atuar de forma mais assemelhada às companhias privadas.
As flexibilidades estarão associadas ao cumprimento de metas anuais, assegurado um
“bônus” de 50% sobre o salário do Chefe Executivo da Agência. Agências como a U.S.
Mint, a Federal Aviation Administration, a Defense Commissary Agency, o Federal
Retirement and Insurance Service e o Patent and Trademark Office, que já participam do
High Impact Agencies, aguardam a aprovação pelo Congresso americano de leis que
lhes confiram o mesmo status. Essas medidas, igualmente, vêm sendo acompanhadas de
processos de privatização e contratação externa, sob a lógica da competitividade entre
provedores de serviços.
Na Nova Zelândia, país que implementou uma das mais radicais reduções do
Estado de Bem-Estar nos últimos 15 anos, igualmente lançou-se mão de novas formas
organizacionais24. Neste país, a redução do aparelho do Estado iniciou-se em 1986, pela
via da redefinição de suas funções na exploração de atividades econômicas. No curso
21
Dados disponíveis em dezembro de 1999 em: http://www.npr.gov/library/misc/s20.html.
22
Trinta e duas agências do governo federal americano, como o Internal Revenue Service, a
Social Security Administration, o National Park Service, a U.S. Mint, a Federal Aviation
Administration, a Defense Commissary Agency, o Federal Retirement and Insurance Service,
o Patent and Trademark Office e o United States Postal Service, envolvendo 1,4 milhão de
servidores públicos, fazem parte deste programa.
23
Por meio dessa Lei, foi estabelecida, no Departamento de Educação uma Performance-Based
Organization – PBO com o objetivo, dentre outros, de ampliar a oferta de financiamento aos
estudantes, reduzir os custos de administração dos serviços, aumentar a accountability dos
servidores responsáveis, assegurar flexibilidade na gestão operacional, integrar sistemas de
informação e manter um sistema de assistência financeira a estudantes confiável. Para isso, a
lei assegura à PBO autonomia orçamentária, de gestão de pessoal e de processos, sujeita à
auditoria anual. O plano de desempenho, firmado pela Secretaria de Estado da Educação, terá
duração de 5 anos, devendo a cada ano ser enviado relatório ao Congresso. A autonomia
concedida afasta da PBO a aplicação das tabelas de remuneração aplicadas ao serviço público
americano (General Schedule), devendo ser implementada sistemática de avaliação de
desempenho individual, grupal ou organizacional.
24
Cf. Toward Better Governance – public service reform in New Zealand. Office of the Auditor
Geral of Canada, s/d. Disponível em http://www.oag-bvg.gc.ca/other/html/other_e/nze/
nzbody.html” em: julho de 1997.
240
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
deste processo, denominado “corporatização”, foram constituídas novas empresas
públicas, a partir de departamentos e órgãos governamentais que até então exploravam
atividades econômicas25.
A corporatização deu origem às State Owned Enterprises, separando-se estas
empresas das instituições prestadoras de serviços públicos não comerciais, e
preparando-as para a privatização. Entre 1987 e 1990, processou-se a privatização
direta de departamentos ministeriais26 e também das empresas dos setores de
navegação, telecomunicações, transporte aéreo e petrolífero, e do Banco Postal.
A flexibilização dos controles no âmbito das empresas e demais organizações
públicas, especialmente no que se refere à gestão de pessoal, foi acompanhada da
adoção de novos princípios, entre os quais a orientação para resultados, mediante
redução de custos proporcional à redução das estruturas e serviços extintos, incentivo
à obtenção de recursos próprios por meio da cobrança de serviços prestados aos
usuários e reinvestimento de recursos economizados no aumento da eficiência.
A reestruturação deu-se também, a partir de 1992, por meio da criação de
Crown Entities, entidades autônomas criadas para a execução de funções
operacionais e regulatórias, em áreas como educação, pesquisa científica e saúde
pública, dirigidas por Chefes Executivos nomeados por livre escolha ministerial, de
natureza similar às Executive Agencies britânicas e as Performance-Based
Organizations americanas. Essas instituições passaram a operar mediante “cartas de
intenção”, especificando metas, objetivos e mecanismos de aferição, formuladas em
acordo com os respectivos Ministros, aos quais caberia a auditoria e supervisão
sobre as Crown Entities, e submetidas ao Parlamento.
A reestruturação operada no governo neozelandês, acompanhada de
processos de downsizing, reduziu em 53% o número de servidores, de 86.000 para
34.000, e de 53 para 35 os departamentos e crown entities, entre 1984 e 1993.
Estimativas indicam que, ao todo, o processo de reestruturação gerou pelo menos
100.000 novos desempregados na Nova Zelândia, com resultados diretos na redução
de gastos públicos, e impactos, também, na efetividade27 da atuação do Estado,
especialmente em vista da adoção do “foco em resultados”, que reduziu a importância
25
Como exemplo dessa situação, cite-se o fato de que o Departamento de Energia, órgão da
estrutura ministerial, respondia pela produção de carvão e de energia elétrica na Nova Zelândia,
ao mesmo tempo que o Post Office administrava tanto os correios quanto o Banco Postal, até
1986.
26
Os departamento governamentais encarregados dos seguros de vida e da imprensa oficial foram
privatizados sem que tivessem, antes, sido criadas state owned enterprises.
27
Segundo Gaebler & Osborne (apud Abrucio, 1998:184) a efetividade é medida pelo grau em
que se atingiu os resultados esperados, o que envolve, segundo Abrucio, a avaliação qualitativa
de serviços públicos. Mas a efetividade também é considerada quando se atingem resultados
socialmente relevantes, ou seja, de interesse do conjunto da sociedade, no caso dos serviços
públicos. Em qualquer caso, o nexo qualidade-efetividade é o aspecto mais relevante para a
análise do problema: “Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo
deve, acima de tudo, prestar bons serviços” (idem, p. 184).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
241
de critérios qualitativos na apuração do desempenho das instituições públicas. Os
contratos de desempenho empregados no serviço público neozelandês foram
usualmente relacionados à medição de outputs em termos de bens e serviços
produzidos ou prestados, mais do que nos outcomes para a sociedade. Embora os
ministérios continuassem responsáveis pela fixação dos outcomes, cada agência
tinha autonomia para fixar os outputs. A correta e adequada fixação de outputs, do
ponto de vista qualitativo, era assim fundamental no processo de alocação de recursos.
Que resultados concretos foram obtidos de todo este esforço? Diagnósticos
recentes têm apontado uma significativa correlação entre as medidas adotadas e a
redução da “qualidade do governo”, assim como do acesso aos serviços públicos,
em especial os de saúde e educação, deterioração da qualidade dos empregos, e
aumento da pobreza, da violência e de tensões sociais e raciais28. Ao contrário do
esperado, o maior grau de autonomia reduziu a accountability e a transparência das
organizações públicas, enquanto a excessiva fragmentação das atividades
governamentais reduziu a capacidade de intervenção e coordenação entre Ministérios
e agências prestadoras de serviços. A utilização de contratos, finalmente, produziu a
perda do referencial ético e moral, introduzindo como referencial para a gestão das
instituições, em lugar da busca e satisfação do interesse público, o cumprimento de
metas e objetivos contratuais, exclusivamente.
Segundo Roberto Picciotto (1998, pp. 5-6), no âmbito internacional a ênfase
atualmente repousa menos nos aspectos punitivos e de controle e mais nos benefícios
desenvolvimentistas da função de avaliação. Em muitos países, os governos têm
adotado uma postura menos intervencionista, dando aos gerentes maior autonomia
e, conseqüentemente, maior accountability, o que implica crescente necessidade de
objetividade e agilidade nos relatórios de gestão. E implica, ainda, que as respostas
para as necessidades cambiantes devem ser flexíveis e pragmáticas.
O controle social na experiência britânica
No plano internacional, a experiência britânica é uma das mais relevantes para
que possamos avaliar a adequação dos processos de reforma e criação de espaços
de participação e controle social29. Neste país, os serviços públicos experimentaram,
ao longo das décadas de 1980 e 1990, uma profunda reformulação, por meio da
28
V. Harris, Peter. Reestruturing the public sector: The New Zealand Experience. Public Services
International. Disponível em http://www.world-psi.org/download/en_restruct_nz.rtf, em: jul.
1999.
29
É importante ressaltar, no entanto, que existem outras experiências com citizens juries que
merecem ser mencionadas. No Brasil, por exemplo, temos a participação popular na elaboração
dos orçamentos públicos (orçamento participativo, analisado mais adiante); na Espanha, a seu
turno, pode-se mencionar a experiência de diversas cidades na Catalunha (Rubí, Corbera,
Cardedeu e Barcelona, entre outros) em que os cidadãos eram chamados a participar de
decisões sobre o plano urbanístico da cidade e a destinação de diversos terrenos públicos.
Sobre o assunto, rf. Font e Blanco (2001).
242
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
implementação de uma reforma administrativa calcada nas teses da Nova Gerência
Pública, ou administração gerencial, e orientada para a revisão do papel e da forma de
atuação do Estado, por meio da implantação de agências executivas, QUANGOs e
outros tipos institucionais semelhantes, voltados à execução de atividades
regulatórias ou consultivas e à prestação dos serviços públicos.
Um dos subprodutos do processo de implantação das agências executivas no
Reino Unido, substituindo antigos departamentos governamentais da estrutura
ministerial e departamental, foi a fragmentação da atuação estatal, associada ao hiato
entre políticos e administradores, que se refletiu na redução do grau de transparência
e efetividade dos serviços prestados, orientados pela lógica da eficiência ou da
redução de custos. Verificaram-se, paralelamente à implementação da administração
gerencial, distorções importantes, especialmente no nível local de governo, a partir
do momento em que as organizações passaram a se orientar para o mercado e a tratar
o cidadão como cliente, ou cliente-consumidor. Reduziu-se o grau de equidade na
prestação dos serviços públicos, à medida que se tornava necessário assegurar a
eficiência (o que não se concretizou), e em função disso instituir critérios gerenciais
para definir quais clientes-consumidores deveriam ser prioritariamente satisfeitos.
Os efeitos mais visíveis dessas políticas se deram na área da saúde pública,
quando da implantação das QUANGOs (Payne e Skelcher, 1997; Davis, 1996), em que
tais desvios foram a causa de intervenções políticas destinadas a reconstruir os
valores originais buscados pelos cidadãos. Além da má aplicação de recursos
financeiros, auditorias realizadas pelo National Audit Office constataram, em 1995 e
1996, que no âmbito do National Health Service – NHS, operado por 513 QUANGOs,
o custo da negligência médica atingiu cerca de 200 milhões de libras, com um
crescimento médio anual de 25% ao ano nos 5 anos anteriores. Dada a importância
deste setor para a população, a atuação das QUANGOs tornou-se um problema a
reclamar solução: o desempenho das entidades e a qualidade dos serviços tornaramse críticos nos últimos anos do Governo John Major, o que acabou contribuindo,
segundo alguns analistas, para a vitória dos Trabalhistas em 1997.
Um outro aspecto da experiência britânica está relacionado à utilização da
estrutura administrativa das QUANGOs para fins de exercício do poder político,
especialmente em nível local. Para uma Nação que implantou, em 1853, a mais bem
sucedida reforma do serviço civil do mundo ocidental, substituindo o spoils system
pelo sistema do mérito e reduzindo drasticamente a possibilidade de nomeação política
para cargos públicos, isso representou um grave retrocesso, que não tardou a atrair
as atenções do próprio Parlamento britânico. O crescimento do número de QUANGOs
acabou por gerar condições para a apropriação clientelista de seus cargos de direção,
permitindo nomeações e escolhas por critérios de afinidade política, e não por mérito.
Para superar este problema, o Relatório Nolan, publicado em maio de 1995
como resultado dos trabalhos da Comissão sobre Normas de Conduta na Vida Pública,
e que concentrou seus trabalhos na análise das QUANGOs e corpos do NHS, apontou
a necessidade de que fossem reafirmados os princípios gerais de conduta da vida
pública (interesse público, integridade, objetividade, accountability, transparência,
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
243
honestidade e liderança), para que fossem coibidas as condutas inapropriadas
associadas à instituição das QUANGOs.
A Comissão Nolan entrou no debate ao estender suas investigações para
incluir o que se chamou local public spending bodies, significando, com isso,
entidades sem fins lucrativos cujas diretorias nem foram totalmente eleitas, nem
indicadas por ministros, mas que são totalmente ou em grande medida financiadas
pelo Tesouro e oferecem serviços públicos em nível local. Em um trecho marcado por
Davis (1996, p. 24),
“We are charged with examining key areas of public life and, if
necessary, making recommendations designed to ensure that the
highest standards are maintained, and are seen to be mantained...
we are looking at local public spending bodies... because the
services which they provide are very important to us all. They have
been subject to great change in recent years. We need to be sure
that in seeking improvements in service we have not put at risk
those values and standards which are the cornerstones of public
life. (...)
It is a matter of considerable regret that, in the absence of direct
electoral accountability, many of the other bodies now sharing
territory with local government have a less rigorous framework of
accountabilty”.
Neste contexto, em 1996, teve lugar no Reino Unido uma interessante
experiência de controle social no âmbito do NHS, com a realização de dois Citizen
Juries, baseada em experiências similares, mas mais limitadas, empreendidas nos
Estados Unidos e Alemanha30. A iniciativa surgiu da constatação de que havia um
“déficit” de responsabilização no relacionamento dos provedores de serviços do
NHS com o público e em seu relacionamento com os Conselhos Comunitários de
Saúde (Community Health Councils), que desde 1974 cumpriam um importante papel
de interlocução entre os cidadãos e as estruturas do NHS, reduzindo a tendência
registrada, naquele país, de inibir a participação social a partir da visão de classes
sociais mais ou menos responsáveis, onde cabia apenas à minoria com elevada
educação formal o poder de decisão e, às massas de educação mediana, o rótulo de
“irresponsáveis”.
As autoridades locais de saúde (Local Health Authorities), tinham desde
1992 a obrigação de promover consultas ao público, mas apenas em assuntos por
elas mesmas definidas, e usando os métodos que julgassem mais adequados, levando
em conta os recursos disponíveis. Assim, embora formalmente sujeitas ao controle
social, informalmente este controle era elidido na prática, dada a grande diversidade
de mecanismos de consulta, que iam de “surveys” a audiências públicas, trabalhos
30
244
Para uma descrição mais detalhada da experiência britânica, ver PICKARD (1998). Sobre a
experiência americana, ver http://www.jefferson-center.org/citizens_jury.htm. Ver também FONT
& BLANCO (2001), sobre o caso britânico e a experiência dos governos locais na Espanha.
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de grupo, fóruns, pesquisas de opinião e referendos, dirigidos ora a usuários, ora à
população local, ora ao conjunto dos cidadãos. Pacientes participavam de escrutínios
específicos (Patient’s Charters), destinados a aferir o grau de satisfação em bases
individuais.
Os Citizen Juries foram processos de avaliação e escrutínio de serviços
públicos na área de saúde. Foram realizados cinco deles pelo Institute for Public
Policy Research (IPPR), com a duração de quatro dias cada um, tendo como propósito
envolver o público em sua capacidade com cidadãos. Entre doze e dezesseis cidadãos
foram recrutados por meio de processo randômico e estratificado de seleção que
considerou idade, sexo e classe social como critérios, buscando-se assegurar a maior
representatividade possível de suas comunidades para avaliar e julgar os serviços de
saúde, a partir de informações e testemunhos independentes de usuários, servidores,
gestores e especialistas. A deliberação sobre as questões sob julgamento, auxiliadas
por “facilitadores”, envolveu seis atributos: informação, tempo, escrutínio,
deliberação, independência e autoridade. Com base nestes atributos, cabia ao Citizen
Jury responder a questões sobre a qualidade, equidade e efetividade dos serviços
prestados, e identificar as demandas não satisfeitas pelas autoridades de saúde
(Health Authorities). Diferentes resultados foram obtidos das deliberações de cada
Jury, refletindo as preocupações dos “jurados” e, por conseqüência, das comunidades
por eles representada. As recomendações formuladas para a melhoria dos serviços,
porém, foram bastante similares, permitindo às autoridades de saúde tomar
conhecimento das reais aspirações da comunidade, indo além da visão dos
profissionais de saúde.
A experiência foi considerada relevante por envolver diretamente a comunidade,
embora a representatividade fosse mais simbólica do que efetiva ou legítima,
especialmente em decorrência do grau de fragmentação e diferenciação social existente
no Reino Unido. Ademais, permitiu que fossem testados instrumentos de apoio à
participação e controle social e definição de agendas pelos cidadãos, demonstrando
a importância de uma abordagem inovadora que permitiria avançar no rumo de uma
cidadania ativa, diferentemente do que até então vinha sendo praticado. O fato de
que as “decisões” dos Citizen Juries tinham caráter mais consultivo do que
deliberativo reduziu a importância da iniciativa, mas permitiu concluir que havia muito
a ser feito para superar o déficit de responsabilização no setor de saúde naquele país
e enfatizar a importância de ampliar o uso da democracia direta, complementando a
democracia representativa, cuja relação custo-benefício, ainda, se mostrou bastante
positiva.
Informações qualificadas oriundas do processo de avaliação de desempenho,
portanto, permitem que a sociedade participe do governo, influencie a formulação de
políticas e exija o seu aperfeiçoamento, além de auxiliar a própria Administração
Pública a perseguir de forma mais eficiente e eficaz seus objetivos de longo prazo. A
receptividade dos Citizen Juries, além disso, levou os Trabalhistas, na campanha
eleitoral de 1996, a assumir publicamente o compromisso de ampliar o uso dos Citizen
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
245
Juries para ampliar a sua abrangência para outras áreas de políticas e serviços públicos,
inclusive na regulação dos setores de água, eletricidade e gás.31
Controle, Accountability e Transparência na Administração Pública no Brasil
A ampliação do controle social, da responsabilização dos agentes públicos e
a busca de maior transparência, além de ser imperativo da construção da democracia,
vincula-se, no Brasil, à necessidade de enfrentar um problema de graves proporções:
a corrupção na esfera pública.
A abordagem do fenômeno da corrupção e do seu combate parte,
primeiramente, de uma adequada conceituação deste termo. Tantas são as
manifestações da corrupção, e tantos os exemplos vivenciados no dia-a-dia, que se
assume como válida a conceituação sugerida por Klitgaard (1994, p. 40):
“corrupção é o comportamento que se desvia dos deveres
formais de uma função pública devido a interesses privados
(pessoais, familiares, de grupo fechado) de natureza pecuniária
ou para melhorar o status; ou que viola regras contra o
exercício de certos tipos de comportamento ligados a interesses
privados”.
No caso brasileiro, os desvios em relação aos deveres formais de legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade são recorrentes e povoam o noticiário dos
jornais, os telejornais, estudos acadêmicos, diagnósticos de instituições
governamentais e não governamentais, e o próprio imaginário popular. Não é propósito
desta monografia fazer um novo inventário da corrupção no Brasil e tampouco fazer
uma revisão bibliográfica ou teórica do fenômeno da corrupção no governo32, mas
31
A experiência catalã com Citizens juries, ainda que embutida em contexto diferenciado,
apresentou resultados semelhantes. No caso, o custo econômico variou bastante, dependendo,
entre outros, do número de jurados (optou-se por remunerar o trabalho destes cidadãos), mas
os efeitos em termos de garantir a representatividade, a informação e a deliberação, a neutralidade
foram consideráveis. O impacto no processo de políticas públicas, assim, foi considerado
positivo, desde que assegurado o consenso político ao redor da iniciativa e a publicidade do
processo. Segundo Font e Blanco (2001, p. 20):
“The educational potential of citizen juries seem to depend on a more frequent use of them and on
more intensive efforts of publicity and involvement of the whole population on the process of
deliberation and information. Bearing in mind that citizen juries are a minor competitor with
other sources of political socialization, such as the media and the social environment, the
educational effects of citizen juries can only be effective if participation experiences are extended
as a usual form of citizen involvement. On the other hand, the positive effects of such participatory
experiences can be seriously damaged if they are used as simple instruments of electoral
propaganda.”
32
246
Para isso, recomenda-se conferir os trabalhos de Susan Rose-Ackerman (1999), Heidenheimer
et al (1993) e Klitgaard (1994).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
não podemos nos furtar de fazer referência a alguns episódios recentes, especialmente
quando relacionados às medidas a serem adotadas para o seu combate.
Segundo Marcos Gonçalves da Silva33, professor da Fundação Getúlio Vargas,
a corrupção no Brasil apresenta características endêmicas: manifesta-se de forma
disseminada em todos os setores da sociedade, está ligada a fatores culturais, e
insere-se num contexto mais amplo e, para seu combate, requer medidas de longo
prazo – há uma aceitação tácita tanto do lado do corrupto quanto do corruptor, a
sociedade não cumpre leis e acha natural, portanto, que seus dirigentes não as
cumpram também.
Como na maior parte dos países em desenvolvimento, os níveis de corrupção
na Administração Pública brasileira são alarmantes. Segundo a Transparência
Internacional, em pesquisa divulgada em junho de 2001, o Brasil é, numa lista de 91
países, o 46º em níveis de corrupção percebida pela sociedade. No ano 2000, a posição
do Brasil era a 49ª, e o ranking internacional mostra, portanto, uma ligeira melhora,
embora, em 1998, o país estivesse na 36ª posição34. Com efeito, a atual posição do
Brasil no ranking e a sua situação acarretam enormes custos sociais e econômicos,
além de políticos. Clóvis Rossi (2000), cronista do jornal Folha de São Paulo, um dos
mais lidos do País, considera que o fato de o Brasil ter caído da 36ª posição, em 1999,
para a atual é resultado da ausência de políticas sérias de enfrentamento da corrupção:
“Não houve, a rigor, fatos que demonstrem que a corrupção tornouse maior no país de um ano para outro ou tampouco que a corrupção
diminuiu. Mas o ranking da transparência internacional mede
percepções, não fatos. Se a percepção a respeito da corrupção que
ficou mais negativa, parece lógico atribuir a mudança ao fato de o
governo ter recusado sistematicamente a permitir o aprofundamento
das investigações sobre as supostas irregularidades.”
A pontuação brasileira foi atribuída com base em nove estudos, de cinco
fontes diferentes. Segundo o Presidente do Conselho deliberativo da Transparência
Brasil, Eduardo Capobianco, o Brasil foi “reprovado pela percepção internacional”.
Na sua opinião, o índice de corrupção percebida no Brasil é inaceitável, para uma
33
In Silva e Garcia. Os impactos econômicos da corrupção. Disponível em http://cevep.ufmg.br/
bacp/028-agosto/03-028.htm em agosto de 2001.
34
No entanto, a melhora do Brasil no ranking em 2001 não significa que esteja menos corrupto
do que antes: o Brasil recebeu “nota” 4 em transparência, numa escala de zero a dez, sem
variação significativa em relação ao ano passado, quando teve 3,9, enquanto a Finlândia,
considerado o país menos corrupto, recebeu nota 9,9 e Bangladesh, o mais corrupto, 0,4. A
Argentina - com 3,5 pontos - ficou com o 57º posto, ao lado da China, e os Estados Unidos, com
7,6, com o 17º. Na América Latina, a melhor posição ficou com o Chile, (18o )com nota 7,5.
Neste critério, ficaram ainda na frente do Brasil o Uruguai, com 5,1, (35º), a Costa Rica, com
4,5 (40º), e o Peru, com 4,1 (44º). Em último lugar ficou a Bolívia, com 2,0, em (84º) (Cfe.
Raposo, Juliana. Transparência Internacional divulga novo índice de percepção da corrupção.
São Paulo: Instituto Ethos, 27 jun 2001. Disponível em http://www.ethos.org.br/pri/open/
sala_imprensa/junho.asp#4 em: 10 nov. 2001).
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
247
economia desenvolvida e complexa como a que existe no País, o que requer medidas
urgentes, nos três níveis de governo, para a sua redução35.
Com efeito, nunca foram tantas e tão incisivas as denúncias de corrupção,
nos três níveis de governo, mas com especial ênfase para as conseqüências na esfera
federal. Em 1987, uma Comissão Parlamentar de Inquérito investigou denúncias de
corrupção no Governo José Sarney, parte delas partidas do ex-Ministro do
Planejamento, Aníbal Teixeira, demitido por envolvimento em corrupção no uso de
verbas publicas36. Em 1992, o Presidente da República, Fernando Collor, perdeu o
cargo em conseqüência de um processo de impeachment após graves denúncias de
improbidade e corrupção em seu governo, apuradas por meio de uma Comissão
Parlamentar de Inquérito.
Desde 1999, com a Comissão Parlamentar de Inquérito do Poder Judiciário, as
conseqüências de ordem política vêm-se aprofundando: pela primeira vez na história
do Brasil, um Senador perdeu o mandato por envolvimento com corrupção. Um exPresidente de Tribunal Regional do Trabalho, o ex-Juiz Nicolau dos Santos Neto,
acha-se preso, respondendo a processo por malversação de verbas públicas. O exSecretário Geral da Presidência e homem de confiança do Presidente da República
viu-se acossado e envolvido em graves denúncias de enriquecimento ilícito e utilização
do cargo público para enriquecimento pessoal e tráfico de influência. Ainda em relação
a este episódio, mais dois outros senadores tiveram de renunciar a seus mandatos,
por estarem envolvidos na quebra do sigilo do sistema de votação da Casa.
O Presidente do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens – DNER,
autarquia vinculada ao Ministério dos Transportes, foi demitido do cargo em
decorrência de comprovada corrupção na entidade, a quem cabe a realização de
obras rodoviárias. Duas autarquias destinadas ao desenvolvimento regional, a
35
Outro dado emblemático é a conclusão, também obtida a partir de levantamento do Instituto
Brasileiro de Opinião e Pesquisa e da Transparência Internacional, divulgado em maio de
2001, que 6% dos eleitores receberam ofertas de compra de voto com dinheiro nas eleições
municipais de 2000. A mesma pesquisa aponta que 9% das pessoas que procuraram solucionar
problemas com administrações municipais tiveram os serviços condicionados à votação em
algum candidato, e que 4% dos entrevistados receberam pedidos de pagamento de propina por
parte de agentes públicos, nos últimos 12 meses. Segundo pesquisa, para a maioria dos
brasileiros a corrupção piorou no País nos últimos 2 anos, com uma percepção, pelos
entrevistados, de que houve um aumento maior da corrupção na esfera federal do que nos
outros níveis do governo. Para 37% dos entrevistados, a corrupção “aumentou muito” no
governo federal nos últimos dois anos (cfe. Marinello, Fabiana. Brasileiros acham que a corrupção
cresceu no País. Jornal do Brasil, 9 mai 2001. Disponível em http://jbonline.terra.com.br/jb/
papel/brasil/2001/05/09/jorbra20010509011.html em: 13 nov 2001).
36
Curiosamente, mas não surpreendentemente, o ex-Senador José Ignácio Ferreira, que presidiu
a Comissão Parlamentar de Inquérito que apurou as denúncias de corrupção no governo
Sarney, eleito governador do Estado do Espírito Santo, um dos mais pobres do País, em 1998,
acha-se em vias de sofrer, ele próprio, um processo de impeachment também por envolvimento
em corrupção e tráfico de influência em seu governo.
248
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM e a Superintendência
do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, foram extintas por envolvimento de
seus dirigentes e corpo técnico com casos comprovados de desvio de recursos
públicos. E o próprio Presidente do Senado Federal, Senador Jader Barbalho (PMDBPA), recentemente precisou afastar-se do cargo e renunciar ao mandato, tamanhas a
gravidade e a quantidade de denúncias e fatos comprovando o seu envolvimento em
desvios de recursos e enriquecimento ilícito no exercício de cargos públicos.
No entanto, a sociedade brasileira clama por medidas drásticas que permitam
a punição dos envolvidos, e a restituição ao erário dos valores subtraídos pela
corrupção. Não basta, porém, adotar medidas que atendam ao clamor popular ou à
pressão da mídia, com pretensão de combater a impunidade. Para o Presidente do
Conselho da Transparência Brasil é preciso adotar ações preventivas, para que a
corrupção seja reduzida a níveis toleráveis, uma vez que, segundo Klitgaard (1994:45},
“o nível ótimo de corrupção não é zero”, mas sim aquele em que os custos do controle
da corrupção, e do seu combate, sejam menores do que os prejuízos por ela causados.
Parece não restar dúvida de que a corrupção tem, em situações como a vivenciada no
Brasil, um custo excessivo. Embora inexista país livre da corrupção, o seu impacto
nos países em desenvolvimento são muito mais críticos, agravando-se os efeitos
perversos comumente associados à corrupção: a corrupção prejudica o
desenvolvimento econômico, e países com altos níveis de corrupção tendem a ser
marginalizados na economia global, atingindo mais duramente os países pobres37.
Exemplificando como a corrupção erode as instituições, aponta Shepherd (1998):
a corrosão das instituições públicas pela subversão das leis, regulamentos e
do sistema de freios e contrapesos, reduzindo, conseqüentemente, a
legitimidade e a credibilidade do Estado, acarretando sérios problemas de
governança.
o incentivo ao desperdício, à ineficiência dos gastos públicos e à sonegação
de impostos.
o desencorajamento do investimento externo e interno38.
o aumento dos custos de transação39.
Este quadro de anomia conduz a um círculo vicioso em que medidas saneadoras
têm seus efeitos drasticamente reduzidos, reclamando ainda mais empenho para que
os resultados sejam atingidos.
37
No Brasil, segundo Marcos Fernando Garcia, se o índice de corrupção no Brasil caísse 10%, a
renda per capita nacional aumentaria R$ 6.000, ou seja, sofreria um incremento de 33%.
38
Segundo estimativas, a taxa de investimento em relação ao Produto Interno Bruto é 16% menor
em países com altos níveis de corrupção do que em países com baixos níveis de corrupção.
39
Segundo estudo do Banco Mundial, envolvendo 3.600 empresas em 69 países, mais de 40%
dos empresários relataram ter que pagar propinas rotineiramente para resolver problemas.
Além destes custos extraordinários, a corrupção também acarreta outras ineficiências, tais
como o desperdício de tempo e relações improdutivas com o setor público.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
249
Entre as soluções apontadas para reduzir a corrupção, destaca Shepherd a
necessidade de um “Estado mais honesto e capaz”, não apenas para assegurar que
os fortes não explorarão os fracos num regime de propriedade privada, mas também
para prover serviços públicos dentro das regras legais e que favoreçam os menos
privilegiados, além de estabelecer um sistema de finanças públicas, procuradoria e
auditoria mais controlável e transparente, e um serviço público mais profissionalizado
e bem remunerado40.
No Brasil, muitas destas medidas têm sido adotadas nos últimos anos: em
1993, um Código de Ética do Serviço Público foi aprovado e baixado por Decreto
presidencial. Em dezembro de 1993, foi constituída uma Comissão Especial de
Investigação da corrupção para atuar no âmbito da Administração Pública Direta e
Indireta, composta por membros da sociedade civil, integrantes do Ministério Público
e do governo, e auxiliada por técnicos do Tribunal de Contas da União, com amplos
poderes para investigar ações do Executivo. Foi reestruturado, no Poder Executivo,
o Sistema de Controle Interno, com a criação da Secretaria Federal de Controle, em
1994. Em 1998, foi editado pelo Presidente da República um novo “Código de Conduta
dos Titulares de Cargos na Alta Administração Federal”, sem força de lei, abrangendo
ministros de Estado, secretários-executivos dos Ministérios, titulares de cargos em
nível de DAS-6, diretores de agências reguladoras, diretores de empresas estatais, e
outros cargos de igual hierarquia. Recentemente, em 2001, foi criada a CorregedoriaGeral da União, com a finalidade de investigar e apurar casos de corrupção no governo
federal41.
40
Para Miguel Schloss, diretor-executivo da Transparência Internacional, a corrupção é uma
“doença endêmica”, cuja cura estaria centrada na ética e no profissionalismo das relações
entre Estado e empresas privadas e na pressão da sociedade civil. Eduardo Capobianco associa
a corrupção à miséria, e afirma que “o suborno é o maior responsável pela miséria do Brasil”.
Em maio de 2001, a Declaração Final do “Global Forum of Fighting Corruption and Safeguarding
Integrity II”, realizado em Haia, Holanda, com representantes de 142 países, concluiu que “a
integridade na administração é crucial para o alcance da boa governança e requer o
comprometimento contínuo das lideranças nos níveis político e administrativo”, sendo necessário
que os governos a promovam envolvendo cidadãos, meios de comunicação e o setor empresarial
na formulação e implementação de medidas anticorrupção. Uma das medidas recomendadas
é a criação de corpos independentes para supervisionar, controlar e exigir a integridade da
administração pública e assegurar relatórios e auditorias sistemáticas de fundos destinados ao
financiamento político. Outra medida recomendada é a redução das oportunidades de corrupção
por meio de incentivos à integridade pública, por meio de uma gestão baseada no mérito e de
um serviço público civil profissional e imparcial, recrutado e mantido de maneira apropriada
e sujeito a códigos de ética.
41
A Corregedoria-Geral da União foi criada pela Medida Provisória nº 2.143-31, de 2 de abril de
2001, no âmbito da Presidência da República, com o objetivo de dar o devido andamento às
representações ou denúncias fundamentadas que receber, relativas a lesão ou ameaça de lesão
ao patrimônio público.
250
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Estas medidas, porém, adotadas no plano formal, pouco contribuíram para
reduzir o nível de corrupção, na prática, ou aumentar a governança do País. No
Congresso Nacional, é intenso o debate, há mais de dois anos, sobre a necessidade
de uma nova Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar os inúmeros casos
de corrupção, identificar suas causas e propor medidas para o seu enfrentamento.
Como ressalta o Prof. Marcos Gonçalves da Silva, o combate à corrupção
depende dos sistemas federais de controle que são institucionalizados e depende
também da Justiça. Uma vez apurados os casos de corrupção, a Justiça tem de ser
crível e confiável, o que não acontece no Brasil. É lenta, ineficiente, oligárquica,
incompetente. Na prática, o que se vê no Brasil é que a corrupção opera de forma
muito mais articulada e consistente – como expressão do crime organizado – do que
os instrumentos institucionais para o seu combate, revelando, portanto, uma
organização sistêmica que perpassa os três níveis de Governo, e os Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário.
No caso da Corregedoria-Geral da União, salta aos olhos a estratégia adotada
para que esta instituição opere: dotada, em sua estrutura básica, de um Gabinete, uma
Assessoria Jurídica e uma Subcorregedoria-Geral, e com status de ministério, ela não
tem qualquer base profissionalizada permanente para atuar, dependendo do
atendimento, por parte de órgãos da Administração, de requisições de pessoal,
inclusive de técnicos, por lei irrecusáveis. Depende, ainda, da participação efetiva no
processo de apuração de irregularidades de outros órgãos, especialmente os
integrantes do Sistema Federal de Controle Interno, que devem cientificar o
Corregedor-Geral da União das irregularidades verificadas, e registradas em seus
relatórios, atinentes a atos, ou fatos, atribuíveis a agentes da Administração Pública
Federal, dos quais haja resultado, ou possa resultar, prejuízo significativo ao erário.
O Sistema Federal de Controle Interno, por seu turno, enfrenta obstáculos
diversos, tais como a insuficiência de pessoal e mesmo a heterogeneidade de seu
quadro técnico profissional, mas o mais grave é a fragilidade institucional, posto que
seu titular, subordinado ao Ministro da Fazenda, não conta com respaldo político
para fazer frente às responsabilidades de fiscalizar ministérios e autarquias e instaurar
procedimentos de responsabilização administrativa.
Recentemente, alguns estudos têm sido feitos, com o respaldo, inclusive, do
Tribunal de Contas da União, no sentido de vincular diretamente este Sistema à
Presidência da República, embora nenhuma medida concreta tenha sido, até o presente
momento, adotada pelo Poder Executivo.
O Tribunal de Contas da União, órgão de natureza técnica porém composto
por critérios políticos, auxiliar do Congresso Nacional no controle externo da
Administração Pública Federal, tem historicamente demonstrado pouca capacidade
de fiscalizar e combater a malversação de recursos. Este quadro se repete nos Estados,
em que os Tribunais de Contas têm a responsabilidade de fiscalizar as contas dos
governos estaduais. Deslegitimados aos olhos da sociedade e de setores do
Parlamento, tais tribunais são freqüentemente objeto de críticas e de propostas com
vistas à sua extinção.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
251
Para atenuar estas críticas, em 1999 o Presidente da República enviou ao
Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional nº 50/99, visando a
profissionalização da composição dos Tribunais de Contas mediante realização de
concurso público de provas e títulos, de modo a aproximar a atuação do órgão
daquela que existe nos demais países da América Latina, em que o órgão de fiscalização
é composto por uma estrutura técnica, normalmente chamada de “ControladoriaGeral”, submetida a um único titular, que é responsável perante o Congresso ou o
Poder Executivo, conforme o caso. A proposta assemelharia o TCU, ainda, ao General
Accounting Office – GAO do Congresso americano, embora sem a previsão de mandato
fixo para o Auditor-Geral, como neste caso.
Há, no entanto, muito ainda a ser feito para que o controle social ultrapasse as
barreiras formais e possa integrar-se ao rol de mecanismos de controle da
Administração Pública no Brasil, aliando-se aos demais meios de garantia da
transparência da ação governamental. O presente capítulo buscará descrever e
contextualizar as iniciativas adotadas com este propósito, no governo federal
brasileiro.
Contratos de Gestão e Avaliação do Desempenho Governamental no Brasil
A preocupação com a avaliação de desempenho governamental no Brasil,
ainda que como peça de retórica, está presente desde a década de 1970, época áurea
dos grandes planejamentos. No entanto, confundiam-se freqüentemente as atividades
de avaliação com as de auditoria, e apenas recentemente as instituições
governamentais vêm-se preocupando em apresentar resultados de programas obtidos
por meio de criteriosas pesquisas e análises. Da mesma forma, somente no período
mais recente as diversas instituições governamentais responsáveis pela coleta de
dados e informações sociais têm envidado esforços conjuntos no sentido de ter
indicadores socioeconômicos confiáveis, de modo que as avaliações dos programas
governamentais sejam confiáveis e transparentes. No que se refere à experiência
brasileira com avaliações de desempenho organizacional, analisam-se, neste item, as
tentativas de implementação dos contratos de gestão e, mais recentemente, a
arquitetura montada para acompanhar e avaliar a implementação dos programas do
Plano Plurianual - PPA 2000 a 2003.
A primeira proposta para implementação de Contratos de Gestão no País foi
feita pela Rede Ferroviária Federal, em 1983. No período de 1983-1990, algumas
propostas de contratação surgiram, mas nenhuma chegou a ser implementada. Em
1991, o governo federal adotou o contrato de gestão como um dos instrumentos para
promover a modernização das empresas estatais, no Programa de Gestão das
Empresas Estatais (PGE). Esta medida visava inicialmente à garantia de maior
transparência nas exigências de caráter social e de política pública do governo sobre
as entidades indiretas, além da identificação e caracterização das principais metas de
desempenho e produtividade das entidades, sobre as quais deveria concentrar-se o
controle governamental, conferindo-lhes, assim, maior autonomia de gestão. Por fim,
252
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
visava igualmente à estipulação de compensação financeira pela prestação de serviços
não empresariais, visando a manter o equilíbrio econômico-financeiro da entidade.
Em 1992, foi emitido um decreto pelo governo federal em que foram
estabelecidas as condições para celebração de contrato individual de gestão entre a
União e a CVRD. Um outro decreto foi emitido em 1994, dispondo sobre as condições
do contrato de gestão da Petrobrás. Os dois decretos são bastante semelhantes,
apesar de terem sido emitidos em gestões diferentes. A principal diferença diz respeito
à dispensa de autorização prévia do Poder Executivo para a fixação dos preços dos
produtos da CVRD. Já no decreto referente à Petrobrás, esta dispensa não foi
concedida42.
Em nível federal, a Associação das Pioneiras Sociais (APS) firmou um contrato
de gestão com a União em 23 de outubro de 1991. A partir de então, foi liberada das
normas e regulamentos da administração direta, com a manutenção apenas dos
princípios de licitação e do controle do TCU. A diretoria da APS dispõe de autonomia
para contratar pessoal, definir níveis de remuneração, bem como celebrar contratos
de prestação de serviços com quaisquer pessoas físicas ou jurídicas. A associação
pode constituir patrimônio próprio, que, em caso de extinção, deve ser incorporado
ao patrimônio da União43.
Baseado na idéia de concessão de maior flexibilidade gerencial e executiva
aos órgãos e entidades da Administração Pública, o contrato de gestão ressurge, no
atual processo de reforma do aparelho do Estado no Brasil, implementado a partir de
1995 com base nas premissas da Nova Gerência Pública, como um instrumento
fundamental para que a reautonomização da administração indireta se processe de
maneira vinculada ao controle de resultados. Segundo Ramos (1997, p. 83), “é a
pedra angular do relacionamento entre o Núcleo Estratégico e os demais setores”
(grifo nosso), explicitando um “compromisso mútuo entre as partes envolvidas”.
Na concepção do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, a
concessão de graus de autonomia era requisito para o alcance de níveis satisfatórios
42
Os objetivos dos contratos individuais de gestão da Petrobrás e da CVRD eram basicamente
eliminar os fatores restritivos à flexibilidade da ação administrativa e empresarial, atingir metas
e resultados específicos, fixados periodicamente e aferidos por meio de indicadores e sistemática
de avaliação e, por fim, contribuir para o cumprimento das obrigações assumidas pelas empresas
de modo a preservar a credibilidade da empresa junto aos mercados, clientes e associados. Na
prática, nem todos os constrangimentos jurídicos preconizados nos decretos puderam ser
suspensos de imediato. A implantação de algumas das determinações do decreto dependiam
de negociações de cada empresa com os órgãos ministeriais e o Tribunal de Contas da União.
43
Este contrato possui características que diferem da concepção usual de contrato de gestão e
tem sido visto por alguns como um contrato jurídico strictu sensu, em que estão previstas as
regras de aplicação dos recursos e as obrigações das partes. A APS recebe dotações orçamentárias
da União e fica obrigada a prestar contas do uso dos recursos ao TCU. A renovação do contrato
depende da avaliação anual da execução do Plano Plurianual, a cargo do Ministério da Saúde.
Este emite parecer ao TCU, que, por sua vez, é responsável pelo julgamento final e decisão
sobre a renovação do contrato.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
253
de eficiência. A forma prioritária de subordinar a autonomização ao alcance dos resultados
esperados seria a fixação de metas de desempenho mediante contratos de gestão, ou
compromissos de desempenho, firmados entre o Poder Público e a instituição
“autonomizada”. Em conseqüência, pressupõe-se a avaliação de desempenho, segundo
metodologias próprias, para que se pudesse, inclusive, decidir sobre a renovação dos
contratos de gestão e dos níveis de autonomia vinculados à sua firmatura.
A partir de 1995, a ênfase no processo de privatização de empresas estatais reduziu
o interesse do Governo Federal pelos contratos de gestão com estas entidades; no
entanto, a discussão foi reintroduzida pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Em vista desta disposição do Governo FHC, o tema acabou por ser incorporado
ao texto da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, que inseriu
o novo § 8º do art. 37 da CF. Segundo este dispositivo, a autonomia gerencial, orçamentária
e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato de gestão, o qual terá por objeto a fixação de metas de desempenho
para o órgão ou entidade. Caberá, no entanto, à lei dispor sobre o prazo de duração do
contrato, os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidades dos dirigentes e sobre a remuneração do pessoal:
“Art. 37.........................
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para
o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.”
O alcance desta previsão, no entanto, ultrapassa os limites usuais do contrato de
gestão, concedendo aos órgãos da própria administração direta a capacidade de firmálos, ou seja, por meio do contrato de gestão, flexibilizar-se-ia a gestão da própria
administração direta, que figura no pólo contratante ativo. Assim, unidades organizacionais
integrantes da mesma estrutura - por exemplo, um ministério - poderão ter diferentes
graus de autonomia e sujeição ao princípio da legalidade, além de gerar condições de
desagregação de algo que é, por definição, um todo indivisível e voltado a um fim único,
onde a relação de subordinação ao plano de governo, às diretrizes e comandos emanados
da estrutura hierárquica, associados à capacidade de gestão, devem ser capazes de
garantir a eficiência e eficácia da atuação governamental.
Dois projetos foram criados, à época, para alcançar este objetivo, a saber, a
implantação das Agências Executivas e das Organizações Sociais. A respeito das Agências
Executivas, pretendia-se transformar os órgãos públicos responsáveis pela prestação de
serviços públicos considerados típicos do Estado, dentro do marco definido pelo Plano
Diretor, em organizações voltadas para resultados, comprometidas com as diretrizes de
governo e com as demandas da sociedade, a quem, em última instância, deve prestar
contas de seu desempenho.
254
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
As Organizações Sociais, previstas no Programa Nacional de Publicização, visariam
à descentralização da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de
Estado (serviços competitivos ou não exclusivos) para o chamado setor público não
estatal. São serviços que devem ser subsidiados pelo Estado, como educação, saúde,
cultura e pesquisa científica, mas que, na concepção do governo, não necessariamente
exigiriam propriedade estatal.
Como promotor destes serviços, o Estado buscaria realizar parcerias com a
sociedade para seu financiamento, aliando participação e controle social, ocupando-se,
então, das funções de regulação e de coordenação. Também está prevista a progressiva
descentralização vertical para os entes federados da prestação de serviços sociais e de
infra-estrutura. A transformação das organizações públicas ou privadas em organizações
sociais se daria de modo voluntário, a partir da iniciativa dos ministérios com as
características inerentes a estes serviços. As Organizações Sociais, assim, seriam entidades
de Direito Privado que, por meio de uma iniciativa do Poder Executivo, obteriam permissão
legislativa para celebrar contratos de gestão e ter direito a uma dotação orçamentária. As
Organizações Sociais possuiriam autonomia financeira e administrativa, respeitando-se
as condições previstas na lei. Entre estas, para evitar a efetiva privatização da organização
ou a implantação de um novo mandarinato, foi prevista a constituição em cada Organização
Social de Conselho de Administração que deve ser formado por membros da comunidade
a quem presta serviço. Alternativamente, além dos recursos orçamentários
disponibilizados, haveria a abertura para a obtenção de outras receitas, por meio de
prestação de serviços, doações, legados, operações financeiras e outras.
As entidades caracterizadas como Organizações Sociais possuiriam maior
autonomia administrativa, mas, por outro lado, seus diretores também teriam de ter mais
compromisso e responsabilidade, no que concerne a metas alcançadas. Além disso, pelo
fato de estas entidades serem submetidas a controle direto por parte da sociedade,
pretende-se atingir maior colaboração por parte da sociedade, que deverá financiar uma
parte, ainda que minoritária em relação à parte do Estado, dos custos dos serviços
prestados. Também está prevista a progressiva descentralização vertical para os entes
federados da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. A transformação das
organizações públicas ou privadas em organizações sociais se fará de modo voluntário,
a partir da iniciativa dos ministérios com as características inerentes a estes serviços.
A legislação relativa às agências executivas e organizações sociais objetivou a
previsão de que sua relação jurídica com o Estado seja expressamente vinculada à
existência de contratos. Como resultado desta nova ênfase, foram já firmados contratos
de gestão com 3 instituições44, enquanto outras acham-se ainda em fase de negociação45.
44
As organizações ABTLUS e ACERT e a agência executiva INMETRO.
45
O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, o Conselho de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPQ, o Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária - INCRA e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA, como agências executivas, e a Escola Nacional de Administração
Pública - ENAP e o Instituto Nacional do Câncer - INCA, como organizações sociais.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
255
No caso das agências executivas preconizadas pelo Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, o contrato de gestão surge como o meio por excelência para
que a flexibilidade administrativa a ser concedida possa ser vinculada ao alcance de
resultados. Segundo Nunes (1997, p. 9), “além da gestão voltada para resultados,
com foco no cidadão-usuário, da flexibilidade de gestão, o modelo gerencial adota
(...) o contrato de gestão como instrumento essencial para implantação das agências”.
Neste contrato, explicitam-se os objetivos, seu detalhamento em metas quantificadas
e os correspondentes indicadores de desempenho. Por meio dos contratos dar-se-á
a supervisão ministerial sobre as agências.
Segundo o Decreto nº 2.487, de 2 de fevereiro de 1998, o contrato de gestão a
ser firmado entre as agências executivas e o órgão supervisor deverá definir relações
e compromissos entre os signatários, permitindo o acompanhamento e avaliação do
desempenho institucional da entidade, essencial para a manutenção de sua
qualificação. Sua duração mínima será de um ano, e conterá, entre outros, a
especificação dos objetivos e metas da entidade com os respectivos planos de ação
anual, prazos e indicadores de desempenho, demonstrativo de compatibilidade dos
planos de ação com o orçamento e com o cronograma de desembolso, por fonte, a
responsabilidade dos signatários em relação ao alcance dos objetivos e metas,
inclusive no provimento de meios necessários para tanto, as medidas a serem
adotadas pelos signatários e partes intervenientes com a finalidade de assegurar
maior autonomia de gestão orçamentária, financeira, operacional e administrativa e a
disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros imprescindíveis, os critérios,
parâmetros, fórmulas e conseqüências a serem adotados na avaliação do cumprimento
das metas e objetivos, as penalidades aplicáveis em caso de descumprimento, além
das condições para sua revisão, renovação e rescisão, e a sua vigência. Além disso,
o contrato de gestão fixará objetivos e metas relativos à satisfação do cliente, à
amplitude da cobertura e da qualidade dos serviços prestados, a adequação de
processos de trabalho, a racionalização das despesas e a arrecadação de receitas
próprias, quando for o caso. A execução será acompanhada mediante relatórios de
desempenho com periodicidade semestral ou menor.
Ressalta Nunes (1997, p. 18) que o contrato de gestão, em si, não assegurará
o bom desempenho das agências, carecendo de mudanças que vão além do plano
jurídico-institucional. Entre os requisitos adicionais, considera necessário o efetivo
compromisso por parte da direção e do corpo funcional da agência, o que demandaria
um processo de preparação contemplando a sensibilização da direção e servidores
para a mudança proposta, programas de treinamento e capacitação, a revisão de
processos de trabalho e a revisão da estrutura organizacional. Seriam, portanto,
etapas prévias à firmatura do contrato, e condições essenciais para que as metas
possam ser atingidas. É fácil prever que, partindo do nada, o contrato de gestão
tende a ser uma mera formalidade, uma forma a mais de gerar comportamentos autoreferentes no seio da administração e de permitir a burla aos controles prévios sem a
garantia de melhores resultados. Sem o efetivo fortalecimento das instituições, sem
que o planejamento estratégico seja estruturado e implementado, não se obterá
256
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qualquer resultado duradouro que justifique a utilização dos contratos de gestão em
substituição aos atuais mecanismos de supervisão ministerial ou de relação
hierárquica. Mais uma vez retornamos ao pressuposto número um: a gestão, seja por
meio de contratos ou sem eles, requer capacidade gerencial instalada, planejamento
e participação.
Além das agências executivas, cuja qualificação é vinculada ao contrato de
gestão, também as autarquias especiais denominadas “agências reguladoras” têm
sua gestão orientada pelos princípios da administração gerencial, em que a autonomia
autárquica é revigorada. Estas agências, no entanto, não passam por processo prévio
de qualificação, mas têm reconhecida, na própria lei de criação, a necessidade do
maior grau de autonomia, inclusive associado a contrato de gestão.
O melhor exemplo acha-se na Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que
“institui a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, disciplina o regime das
concessões de serviços públicos de energia elétrica e dá outras providências”. Prevê
esta norma, expressamente, em seu artigo 7º, que a administração da ANEEL será
objeto de contrato de gestão, negociado e celebrado entre a Diretoria e o Poder
Executivo no prazo máximo de noventa dias após a nomeação do Diretor-Geral,
devendo uma cópia do instrumento ser encaminhada para registro no Tribunal de
Contas da União, para que sirva de peça de referência em auditoria operacional.
Segundo a Lei, o contrato de gestão será o instrumento de controle da atuação
administrativa da autarquia e da avaliação do seu desempenho e elemento integrante
da prestação de contas do Ministério de Minas e Energia e da ANEEL ao Tribunal de
Contas da União, sendo sua inexistência considerada falta de natureza formal, passível
de acarretar a penalização da autarquia. Também prevê a Lei que o contrato de gestão
estabelecerá, nos programas anuais de trabalho, indicadores que permitam quantificar,
de forma objetiva, a avaliação do seu desempenho.
Sendo o contrato um instrumento que vincula a diretoria da entidade, será o
mesmo avaliado periodicamente e, se necessário, revisado por ocasião da renovação
parcial da diretoria da autarquia, sem prejuízo da solidariedade entre seus membros.
Prevê o art. 8º da Lei a hipótese de exoneração de dirigente da ANEEL, a qualquer
momento, em caso de improbidade ou descumprimento injustificado do contrato de
gestão, já que, quanto a quaisquer outros fatos, os diretores somente podem ser
desligados nos primeiros quatro meses de seus mandatos.
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVS, criada pela Lei nº 9.782, de
26 de janeiro de 1999, será também regida por um contrato de gestão, negociado entre
seu Diretor-Presidente e o Ministro de Estado da Saúde, ouvidos previamente os
Ministros de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda. Prevê o art.
20 da Lei que “o descumprimento injustificado do contrato de gestão implicará a
exoneração do Diretor-Presidente”. A autonomia administrativa e financeira da
autarquia especial, no entanto, está legalmente definida, especialmente no que se
refere à contratação de pessoal temporário ou prestadores de serviços e gestão de
suas receitas diretamente arrecadadas.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
257
Em ambos os casos, mostra-se de pouco proveito o contrato de gestão,
dado que muito pouco restaria a conceder a tais entidade além do que, por lei já
não lhes tenha sido assegurado, em termos de autonomia administrativa e
financeira constitucionalmente permitida.
No âmbito das Organizações Sociais, o contrato de gestão está regulado
nos artigos 5º a 9º da Lei nº 9.637/98, e é o meio por excelência para associar a
“delegação” dos bens, recursos e serviços públicos à entidade privada, desde
que se comprometa a atingir ou manter determinados níveis de prestação de
serviços.
O artigo 5º define tal instrumento como aquele firmado entre o Poder Público
e entidade qualificada como organização social “com vistas a formação de parceria
entre as partes para fomento e execução de atividades” nas áreas específicas de
ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação
do meio ambiente, cultura e saúde46.
Embora o art. 6º preveja que o contrato de gestão seja elaborado de comum
acordo entre o órgão ou entidade supervisora e a organização social,
discriminando as atribuições, responsabilidades e obrigações de ambos, é
evidente que esta situação não se sustenta à medida que compete ao Poder
Público assegurar os meios para o funcionamento da entidade contratada. Assim,
já parte de posição de superioridade, cabendo-lhe ajustar as obrigações da O.S.
aos propósitos e objetivos do Estado - sem o que não haveria sentido em manter
financiamento público para a organização social. A aprovação do contrato
dependerá, sucessivamente, do aval do conselho de administração da entidade e
do Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área correspondente à
atividade fomentada47.
Este contrato caracteriza-se como um compromisso bilateral entre o Poder
Público e a organização contratada, regulado pelo artigo 7º da Lei nº 9.637, e
46
Dessa definição já se depreende a essência da relação entre Poder Público e Organização
Social, que é de caráter contratual e que exclui inteiramente a necessidade de permanência da
entidade pública que é substituída na execução de atividades pela O.S. O Poder Público será
representado, assim, no pólo contratante, pelo Ministério da área ou pela própria Presidência
da República.
47
Na elaboração do contrato de gestão, devem igualmente ser observados os princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. Mas, além disso, é
preciso especificar o programa de trabalho da organização social, estipular as metas a serem
atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como prever os critérios objetivos de
avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e
produtividade. Da mesma forma, deve-se estipular limites e critérios para despesa com
remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e
empregados das organizações sociais, no exercício de suas funções, regra que visa prevenir
eventuais abusos ou generosidades na política remuneratória, uma vez que a O.S. não se
submete ao princípio da legalidade na fixação de remunerações nem aos tetos e limites fixados
para o pessoal da Administração direta, autárquica e fundacional e empresas mantidas com
dotações orçamentárias.
258
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
assegura à entidade que contrata com o Poder Público a liberdade e os meios
necessários para alcançar os resultados no horizonte de tempo definido.
Uma vez firmado, o contrato de gestão terá sua execução fiscalizada pelo
órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade
fomentada. Ao término de cada exercício, ou quando for determinado pelo interesse
público, a O.S. deverá apresentar ao órgão supervisor um relatório de execução
do contrato de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas
com os resultados alcançados, acompanhado da prestação de contas
correspondente ao exercício financeiro.
Além disso, os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão
devem ser analisados, periodicamente, por comissão de avaliação, indicada pela
autoridade supervisora da área correspondente e composta por especialistas de
notória capacidade e adequada qualificação. Esta comissão deverá encaminhar à
autoridade supervisora relatório conclusivo sobre a avaliação procedida. Não
existe, no entanto, previsão legal de que estes relatórios sejam submetidos aos
órgãos de controle interno e externo - embora a CF, em seu art. 70, § 1º, com a
redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, exija a prestação de contas
que gerenciem a aplicação de recursos públicos, aí incluídas as entidades privadas.
O art. 9º da Lei nº 9.637/98, por sua vez, prevê que os responsáveis pela
fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou bens de origem
pública por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União,
sob pena de responsabilidade solidária. Ademais, prevê o art. 10 da Lei que,
quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse público, havendo indícios
fundados de malversação de bens ou recursos de origem pública, poderá haver
uma espécie de “intervenção”, por meio de representação ao Ministério Público,
mediante pedido de decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqüestro dos bens dos dirigentes da O.S., bem como de agente público ou
terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio
público.
Para especialistas como Toshio Mukai (1998), esta situação envolve graves
riscos, podendo a utilização dos contratos de gestão com estas instituições
privadas converter-se em fonte de descaminhos e desvios dos recursos públicos,
sem que, porém, sejam suficientes os mecanismos propostos para prevenir tais
hipóteses, cabendo, então, reprimi-las após consumadas, pelo menos para que
se evite apropriação ilícita do seu patrimônio.
Como se vê, as diferenças entre o contrato de gestão previsto para as
agências executivas e organizações sociais estão muito mais na margem de
liberdade para a firmatura do contrato e nos seus objetivos intrínsecos do que
nos seus aspectos formais. A fixação das metas, evidentemente, decorre da
condição de cada entidade contratada de atingi-las com os meios disponíveis no
horizonte de tempo - mas desde logo vem-se verificando, nos contratos já firmados,
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
259
a preocupação com a fixação de metas de incremento de receitas próprias, que
atendem à premissa maior da redução dos gastos públicos com as entidades48.
Uma outra experiência na área é a do Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de
1998, que estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e
dos Orçamentos da União, e dá outras providências, revela uma nítida preocupação
com a avaliação governamental e com a accountability. Assim, já no artigo 5o. está
estabelecida a periodicidade da avaliação:
“Art. 5 o . Será realizada avaliação anual de consecução dos
objetivos estratégicos do Governo Federal e dos resultados dos
Programas, para subsidiar a elaboração de lei de diretrizes
orçamentárias de cada exercício.”
O artigo 6o. define as finalidades da avaliação física e financeira dos programas,
e a quem cabe a mesma:
“Art. 6o. A avaliação física e financeira dos programas e dos projetos
e atividades que os constituem é inerente às responsabilidades da
unidade responsável e tem por finalidade:
I – aferir seu resultado, tendo como referência os objetivos e metas
fixadas;
II – subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política
de gastos públicos e a coordenação das ações de governo;
III – evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.”
A preocupação com a gestão da qualidade e com a satisfação da sociedade é
prevista no art. 7o.:
“Art. 7º: Para fins de gestão da qualidade, as unidades responsáveis
pela execução dos Programas manterão, quando couber, sistema
de avaliação do grau de satisfação da sociedade quanto aos bens
e serviços ofertados pelo Poder Público.”
Por sua vez, o Manual de Elaboração e Gestão, documento elaborado pela
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do
Planejamento que orienta o desenho dos programas e montagem do PPA, prevê, no
capítulo referente à gestão dos programas, que “será adotada uma visão gerencial,
voltada para a obtenção de resultados, o que pressupõe objetivos e responsabilidades
claramente definidos e a aferição dos processos de trabalhos, dos produtos, dos
custos, dos prazos, bem como do grau de satisfação das populações atendidas”.
Também é prevista a disponibilização das informações sobre a execução das ações
em meio eletrônico, de modo a permitir a avaliação da execução e a divulgação dos
seus resultados, e define-se que o sistema de informações do programa deve conter
48
Assim como ocorreu no âmbito da reforma britânica, especialmente por meio do Citizen’s
Charter Programme, e cujos efeitos estão atualmente sendo objeto de medidas para sua
correção, essa condicionante poderá acarretar redução do grau de equidade na prestação de
serviços, submetendo os usuários a critérios de capacidade econômica para terem acesso aos
serviços - ou até mesmo inviabilizando o acesso aos mesmos em face de custos ou preços
proibitivos pelos usuários de menor poder aquisitivo.
260
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
um mínimo de informações que permita avaliar a evolução do indicador do programa,
a realização das metas, o grau de satisfação da sociedade (quando couber), o alcance
das metas de qualidade e produtividade e dos resultados globais do programa.
O Manual prevê também, em relação ao PPA, que a avaliação será feita em
duas etapas:
A avaliação do desempenho físico-financeiro dos programas, sob a
responsabilidade dos gerentes.
A avaliação do conjunto dos programas em relação aos objetivos, diretrizes e
macro-objetivos do governo, a ser coordenada pela Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos.
A primeira etapa deverá propiciar o aperfeiçoamento do programa, de seus
métodos e sistemas de gerenciamento, e seus resultados serão utilizados como
subsídios para a avaliação do PPA. Essa avaliação deverá contemplar:
o desempenho do conjunto de programas de cada área de atuação do governo,
em relação aos macro-objetivos estabelecidos no Plano;
a consolidação da realização física e financeira das metas dos projetos e
atividades de cada um dos programas de cada Ministério.”
A segunda etapa de avaliação deverá subsidiar as “decisões quanto ao
gerenciamento do PPA, para a elaboração do projeto de lei das diretrizes orçamentárias
(inclusive alterações no Plano Plurianual) e a alocação de recursos, mediante créditos
suplementares e a elaboração de lei orçamentária”.
Na Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000, que aprova o PPA, prevê-se ainda, em
seu artigo 6o.:
“Art. 6o. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional, até o
dia 15 de abril de cada exercício, relatório de avaliação do Plano
Plurianual.
§ 1o. O relatório conterá, no mínimo,:
I – avaliação do comportamento das variáveis macroeconômicas
que embasaram a elaboração do Plano, explicitando, se for o caso,
as razões das discrepâncias verificadas entre os valores previstos e
observados;
II – demonstrativo, por programa e por ação, de forma
regionalizada, da execução física e financeira do exercício anterior
e a acumulada, distinguindo-se as fontes de recursos oriundas:
do orçamento fiscal e da seguridade;
do orçamento de investimento das empresas em que a União, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito
a voto; e
das demais fontes.
III – demonstrativo, por programa e para cada indicador, do índice
alcançado ao término do exercício anterior comparado com o
índice final previsto;
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
261
IV – avaliação, por programa, da possibilidade de alcance do índice
final previsto para cada indicador e do cumprimento das metas
físicas e da previsão de custos para cada ação, relacionado, se for
o caso, as medidas corretivas necessárias.
§2o. Para fins do acompanhamento e da fiscalização orçamentária
a que se refere o art. 166 , § 1o, inciso II, da Constituição Federal,
será assegurado ao órgão responsável o acesso irrestrito, para fins
de consulta, ao Sistema de Informações Gerenciais e do
Planejamento do Plano Plurianual (SIGPLAN) ou ao que vier a
substituí-lo.”
Portanto, há um complexo sistema normativo, detalhista e tecnicamente bem
estruturado, que não somente prevê uma demanda periódica por avaliações, como
tem origem no comando político do governo, o que, em tese, seria suficiente para
conferir-lhe exeqüibilidade. Ao mesmo tempo, tem caráter geral, pois engloba toda a
Administração Pública Federal e opera de forma descentralizada, servindo ainda para
orientar os processos concretos de gestão e decisão. Finalmente, representa, em
tese, compromissos perante o Poder Legislativo, que o aprovou, e com previsão de
disponibilidade e controle pela sociedade. Da efetividade destes critérios e da
seriedade e probidade na condução do processo dependerá o êxito destes contratos
e instrumentos de gestão similares, introduzindo-se a variável “satisfação da
sociedade”, de fato, como elemento de aferição da capacidade de gestão.
Para materializar estas previsões legais, um conjunto de 50 programas e projetos
estratégicos foi selecionado para dar foco à ação de governo até 2003 e, segundo o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, “garantir a continuidade das
transformações sociais e econômicas de que o País necessita, fortalecendo o processo
de retomada do desenvolvimento econômico em bases sustentáveis”. Os cinqüenta
programas envolverão, em 2001, a aplicação de recursos no montante de R$ 67,2
bilhões, predominantemente direcionados para a área social (83% dos recursos da
União), sendo R$ 25,1 bilhões dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 42,1
bilhões de outras fontes públicas e privadas. A implementação dos programas
estratégicos e dos planos de ação integrada será realizada sob gerenciamento
intensivo, visando otimizar resultados com redução de prazos e custos. Este modelo
tem as seguintes características:
Programas organizados segundo a lógica de projeto, com etapas, prazos e
metas definidos.
Um Gerente para cada programa, responsável por custos e metas.
Fluxo regular de recursos, compatível com a execução física.
Sistema de informações gerenciais de uso compartilhado.
Divulgação de resultados visando ao controle social.
A simples existência desse instrumento, porém, não é meio capaz de converterse na solução para todos os problemas, nem tampouco se pode permitir que, através
dele, abra-se a possibilidade de uma gestão descontrolada e temerária, autoreferenciada. Uma das mais freqüentes críticas à utilização dos contratos de gestão
262
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
tem sido, justamente, a tendência a que as entidades contratantes subavaliem as
suas potencialidades, de modo a tornarem as metas mais fáceis de serem atingidas.
Por outro lado, verificam-se situações em que as entidades resistem ao contrato de
gestão, ou firmam-no sem que haja um efetivo comprometimento com sua
implementação, em vista das reduzidas vantagens que tais contratos podem oferecer,
em termos de autonomia de gestão, no caso das agências executivas (André, 1999, p. 48).
Outro aspecto a ser considerado é que os contratos de gestão não têm sido
acompanhados da implementação efetiva de instrumentos de supervisão. Como
esclarece André (1999, p. 45), na implementação de contrato de gestão entre o
Ministério da Saúde e a Associação das Pioneiras Sociais, entidade privada que
desde 1991 assumiu a prestação de serviços de assistência médica a cargo da Fundação
das Pioneiras Sociais (entidade pública federal, extinta por Lei), e que serviu de
modelo para a concepção das organizações sociais, verificou-se um hiato entre os
objetivos, metas e a avaliação de desempenho; o Ministério da Saúde não exerce a
função supervisora, e a Secretaria de Controle Interno deste Ministério declarou-se
sem condições de avaliar os resultados do contrato. Há, portanto, uma clara
vinculação entre o contrato de gestão e os sistemas de planejamento e de controle
adotados e implementados pelas entidades contratadas e contratantes, sem o que
pouco se poderá fazer para evitar tais distorções.
Os problemas acima apontados, evidentemente, não se verificaram apenas na
experiência brasileira recente em termos de contratos de gestão. No caso dos países
em desenvolvimento, estudos apontam o fato de que a contratualização não redundou
em melhoria do desempenho das empresas estatais, sendo freqüentes as manobras
para fixação de metas subestimadas e a exploração do despreparo dos órgãos
supervisores para acompanhar a execução dos contratos, observando-se também
falhas nos sistemas de incentivos e punições. Por outro lado, as dificuldades para
associar objetivos e metas datadas e quantificadas, a falta de diretrizes de governo,
a desarticulação entre orçamento e execução financeira, a insuficiência de capacitação
do pessoal para o planejamento e a gestão, a dificuldade de identificar a missão das
instituições e seus “clientes” e a inexistência de sistemas de acompanhamento de
controle e avaliação são, entre outros, apontados como obstáculos ao sucesso destes
contratos.
Ainda assim, trata-se de instrumento útil à melhoria da qualidade da gestão,
resultado que foi, ao cabo dos últimos 30 anos, na França, atingido por meio de uma
maior responsabilização dos gerentes públicos e identificação com a missão, com os
usuários e com os resultados. Como toda inovação, o contrato de gestão somente se
tornará uma alternativa concreta para o aperfeiçoamento da gestão pública se
conseguir superar a tendência ao formalismo reinante na Administração Pública
brasileira. Da mesma maneira, a avaliação de desempenho e o aperfeiçoamento da
accountability das instituições públicas requerem mais do que instrumentos
normativos e técnicas, como também o desenvolvimento de novos padrões de
comportamento e de uma capacidade gerencial ainda insuficiente, sem o que também
os contratos de gestão e as metas de desempenho a eles vinculadas tornar-se-ão,
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
263
apenas, miragens e cortinas de fumaça a ocultar as verdadeiras deficiências a serem
superadas.
Experiências e Tentativas de Ampliação do Controle Social no Brasil
Apesar do crescente uso de instrumentos de contratualização na
Administração Pública brasileira, voltados à avaliação de desempenho de instituições
públicas ou públicas não governamentais, accountability e controle social são
elementos via de regra desconsiderados nos processos de reforma implementados
no Brasil desde 1936, data da primeira reforma administrativa voltada à modernização
do aparelho do Estado.
Ao longo de todo este tempo, o padrão de expansão da Administração Pública
brasileira, notadamente na esfera federal, inicialmente pela via da criação de novos
ministérios, e a seguir por meio da criação de autarquias, depois fundações e
finalmente empresas estatais, jamais considerou a necessidade da criação de
instrumentos que viabilizassem a participação do cidadão na formulação, gestão e
avaliação das políticas públicas.
Mesmo após a Carta de 1988, denominada “Constituição Cidadã”, que previu
no art. 14 o exercício da soberania popular mediante plebiscito, referendo e iniciativa
popular49, os avanços foram pouco significativos, explicitando-se um conflito aparente
entre as necessidades da democracia participativa e os limites aceitos pela democracia
representativa.
As concepções originais inspiradoras dos processos de agencificação e
“publicização” têm, como pressuposto, um elevado grau de participação e controle
social. A busca da maior eficiência somente se justifica se assegurada, pari passu, a
preservação dos níveis de efetividade e equidade na implementação das políticas ou
da prestação de serviços. No entanto, a abertura dada à participação social acha-se
limitada, na concepção do Governo Fernando Henrique Cardoso, pela sua falta de
legitimidade, uma vez que, numa democracia, em última análise, o poder legítimo é o
poder legitimado pelo voto, pela cidadania. Assim, nem a burocracia em si mesma,
nem os grupos da sociedade civil que não passaram pelo teste das urnas têm
legitimidade para liderar a mudança. Eles têm, sim, o dever de preparar a discussão,
de pressionar os governantes, mas a legitimidade da decisão tem que caber àqueles
que são os detentores da vontade popular. Essa é a essência da democracia; essa é
a essência do republicanismo.
Da mesma forma, a criação de agências executivas não têm demonstrado maior
preocupação com esse elemento, pelo menos no que se refere à possibilidade de
conversão das autarquias federais em agências executivas. E o Programa Nacional de
Publicização, ainda que preveja mecanismos de participação em instâncias colegiadas
internas às organizações sociais, não oferece garantias de que esta participação seja
49
264
Somente após 10 anos de vigência o dispositivo constitucional foi regulamentado, mediante a
Lei nº 9.709, de 18 de novembro de 1998.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
capaz de tornar-se efetiva. De que tipos de controles, então, trata a Reforma do
Estado no Brasil?
No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, menciona-se a existência
de três mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a sociedade
civil. No Estado está incluído o sistema legal ou jurídico, constituído pelas normas
jurídicas e instituições fundamentais da sociedade; o sistema legal é o mecanismo
mais geral de controle, praticamente se identificando com o Estado, na medida em
que estabelece os princípios básicos para que os demais mecanismos possam
minimamente funcionar. O mercado é o sistema econômico em que o controle se
realiza mediante a competição. A sociedade civil, por sua vez, funciona como controle
de interesses definidos (watchdogs): os grupos sociais que a compõem tendem a se
organizar, seja para defender interesses particulares, corporativos, seja para agir em
nome do interesse público.
Se utilizado um critério funcional para tipificar os controles, por outro lado,
obtém-se um leque que vai do mecanismo de controle mais difuso, automático ao
mais concentrado e fruto de deliberação; ou do mais democrático ao mais autoritário.
Nesta ordem, teremos como mecanismos de controle, além do sistema jurídico, que
antecede a todos: (1) mercado, (2) controle social (democracia direta), (3) controle
democrático representativo, (4) controle hierárquico gerencial, (5) controle hierárquico
burocrático e (6) controle hierárquico tradicional.
O mercado, assim, seria o melhor dos mecanismos de controle, por seu caráter
mais geral, mais difuso e mais automático; em segundo lugar, a democracia direta ou
o controle social são os mecanismos mais democráticos e difusos para controlar as
organizações públicas (Bresser Pereira, 1997a, p. 38). Mesmo que discordemos da
primeira parte da concepção, é sintomático que o discurso governista reconheça a
importância do controle social.
Esta forma de controle requer que a sociedade se organize politicamente para
controlar ou influenciar situações sobre as quais não tem poder formal, ou que se
instituam mecanismos “de cima para baixo”, especialmente na forma de “conselhos
diretores de instituições públicas não estatais”. Na concepção do Plano Diretor,
porém, no que tange às “atividades exclusivas de Estado” não haveria razão para o
Estado abrir mão de seu poder, compartilhando com a sociedade o processo decisório.
Mesmo no caso das organizações sociais, onde a participação de representantes
da sociedade civil nos seus conselhos de administração tem previsão legal, há severas
críticas quanto à sinceridade e validade prática destes instrumentos de participação,
em vista da possibilidade mais do que real de manipulação destas composições em
desfavor de sua representatividade e isenção.
Destes conselhos, como prevê o artigo 3º da Lei nº 9.637, de 1998, fazem parte
“20 a 40% de membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo estatuto
da entidade”, “10 a 30% de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho,
dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral”,
e mais “até 10% de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto”.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
265
A previsão legal da presença obrigatória de representes do Poder Público em
entidade privada configura, entretanto, interferência estatal em seu funcionamento,
muito mais do que o controle social que expressamente objetiva contemplar.
Observados os limites fixados no art. 3º da Lei nº 9.637/98, contata-se que a simples
manipulação do Estatuto permitiria que entre 40 e 80% dos membros do Conselho
sejam escolhidos por indicação do Poder Público, preservando os liames hierárquicos
entre o Estado e a organização. E, de fato, isso já vem ocorrendo, quando se constata
que, na organização social qualificada para assumir o patrimônio, o acervo, os bens
e recursos orçamentários da Fundação Roquette Pinto - a Associação de Comunicação
Educativa Roquette Pinto -, nada menos do que 9 dos 14 integrantes do Conselho de
Administração são ocupantes de cargos públicos na Administração Federal, ligados
ao Poder Executivo da União por vínculos de confiança e comissionamento - agentes
públicos, portanto.
Essa situação decorre do objetivo principal do Programa Nacional de
Publicização e das “organizações sociais”, que é o de fraudar o regime jurídico ao
qual se submete o Estado. A instituição assim constituída, mais do que socialmente
controlada, precisará ser controlada por quem lhe provê os meios, já que se volta à
satisfação de interesses da administração pública, materializados na maior “flexibilidade
gerencial” obtida por este meio, e que confere à entidade liberdade para contratação
e demissão de servidores, contratação de bens e serviços, gerenciamento de recursos
públicos, e estabelecimento de políticas voltadas à prestação de seus serviços.
Uma outra possibilidade no âmbito das organizações sociais é que a
participação em seus conselhos crie espaços para a atuação de representantes não
de interesses de usuários, mas de interesses específicos, já que, como conclui Nassuno
(1997), a “lógica da ação coletiva” não garante que os indivíduos ou entidades a que
estejam vinculados estejam, efetivamente, interessados em participar da gestão das
instituições, mas na apropriação de seus recursos ou na busca de vantagens
associadas ao processo decisório da O. S.. Por outro lado, os “custos de organização”,
associados à dificuldade de assegurar-se representação efetiva – e conseqüentemente
legitimidade – às entidades com assento nos conselhos, requerem a existência de
incentivos, inexistentes a um primeiro exame, para que esta representação realmente
ocorra. Assim, pelo lado oposto, o esvaziamento destas instâncias decisórias é mais
do que provável, deixando – mais uma vez – tais entidades exclusivamente sob o
arbítrio governamental.
Não obstante, é preciso buscar o aperfeiçoamento desses mecanismos, sob
pena de produzirem-se situações em que as instituições públicas ou semipúblicas,
subitamente autonomizadas, tornem-se organizações auto-referentes, insubmissas
ao controle político, por um lado, e imunes ao controle social, por outro. Essa
disfunção produziria resultados desastrosos, convertendo-as em organismos
impermeáveis e inacessíveis aos cidadãos, apesar do discurso proclamar o oposto.
Neste caso, estas instituições facilmente poderiam amoldar-se aos interesses dos
grupos de pressão mais poderosos, como de fato aconteceu ao longo de nossa
266
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
história administrativa, consolidando-se a tendência a que sejam apropriadas por
interesses políticos subalternos incompatíveis com a sua missão.
A necessidade de contornar este problema, como etapa prévia à implementação
de flexibilizações, impõe-se de maneira mais relevante, à vista da enorme permeabilidade
de suas administrações às injunções do clientelismo e do patrimonialismo. E, a par da
abertura cada vez maior de espaços à participação da sociedade, faz-se necessário o
aumento da capacidade estratégica e do profissionalismo na formulação,
implementação e avaliação de políticas públicas, de modo a que o Estado possa
adaptar-se às novas e mutáveis realidades (Méndez, 1996, p. 58). Não basta redirecionar
ou reduzir o tamanho do Estado, se esta prática não for acompanhada de uma abertura
do processo decisório ao controle social e à participação de atores qualificados
técnica e politicamente, dotados de informações, capacidades e instrumentos
necessários.
Semelhantes recomendações constaram, igualmente, das conclusões da
Conferência de Toluca, promovida pela Organização das Nações Unidas em 1996,
que indicam a necessidade de democratização e descentralização da ação estatal, a
transparência da Administração Pública e a criação de novas formas de associação
entre setor público e sociedade e, neste sentido, a utilização de concertos onde o
cidadão participe da gestão estatal por meio de órgãos colegiados com poder
normativo, consultivo, deliberativo ou fiscalizatório pode-se constituir em meio para
que o processo decisório, vinculando a ação da Administração Pública, contribua
para recuperar a legitimidade e a credibilidade do Estado frente ao cidadão. Como
acrescenta Dowbor (1998, p. 56), o processo se associa à utilização de mecanismos
de cooperação/descentralização, à medida que
“Trata-se evidentemente de repassar muito mais recursos públicos
para o nível local, mas trata-se também de deixar a sociedade gerirse de forma mais flexível segundo as características de cada
município. O novo estilo passa portanto pela criação de mecanismos
participativos simplificados e muito mais diretos dos atores chave
do município: empresários, sindicatos, organizações comunitárias,
instituições científicas e de informação e outros. Passa também
pela criação de mecanismos de comunicação mais ágeis com a
população, porque uma sociedade tem de estar bem informada para
poder participar....”
Este mesmo autor destaca a importância da participação do cidadão na gestão
de políticas no nível local, materializando a democracia participativa num nível ainda
impensado no Brasil (Dowbor, 1996, p. 14):
“A tendência para um reforço generalizado da gestão política nas
próprias cidades representa uma importante evolução da
democracia representativa, onde se é cidadão uma vez a cada quatro
anos, para uma democracia participativa, onde grande parte das
opções concretas relacionadas com as condições de vida e a
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
267
organização do nosso cotidiano passam a ser geridas pelos próprios
cidadãos.
Numa série de países com formas mais avançadas de organização
política, como os paises escandinavos, dois terços ou mais dos
recursos públicos são geridos pela própria sociedade, de forma
participativa, ao nível dos municípios. Isto implica, uma vez mais,
mudanças institucionais: além do prefeito e de uma câmara de
vereadores, as cidades passam a se dotar de formas diretas de
articulação dos atores sociais do município, com a criação de um
fórum de desenvolvimento, participação de empresários, de
sindicatos, de colégios ou universidades e assim por diante.
Ultrapassando a tradicional dicotomia entre o Estado e a empresa,
o público e o privado, surge assim com força o espaço público
comunitário, e as nossas opções se enriquecem. Na excelente
formulação do relatório das Nações Unidas, “Na prática, tanto o
Estado como o mercado são freqüentemente dominados pelas
mesmas estruturas de poder. Isso sugere uma terceira opção mais
pragmática: que o povo deveria controlar tanto o Estado como o
mercado, que precisam trabalhar articulados, com as populações
recuperando suficiente poder para exercer uma influência mais
efetiva sobre ambos.”
Concepção semelhante é defendida por Caccia Bava (2001, p. 46), para quem
“criar mecanismos inovadores de gestão e de participação cidadã
é um projeto político de socialização do poder, de inclusão social
e de aumento da eficiência na prestação de serviços públicos.
Significa romper com o controle político das elites locais e com as
formas burocráticas, corruptas e clientelistas de governar; significa
mudar o desenho das instituições e seu funcionamento para
impulsionar um processo de mudanças sociais”.
Vejam-se, a seguir, algumas experiências realizadas no Brasil e, no próximo
capítulo, os prognósticos a elas referentes.
Conselhos de Políticas Setoriais e controle social – algumas experiências
brasileiras
Na esfera federal, a legislação ordinária tem instituído, com alguma freqüência,
órgãos colegiados para permitir a participação e o controle social no processo de
formulação de políticas.
O Estatuto da Criança e do Adolescente, por exemplo, dispõe sobre a
articulação de ações entre órgãos governamentais e não governamentais que compõe
o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente e os conselhos
tutelares municipais. No âmbito da implantação do Estatuto, estes conselhos vêm
assumindo uma função de enorme importância, tendo sido implantados já em cerca
de 60% dos municípios brasileiros.
268
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Apesar de atuarem em condições via de regra precárias, os conselhos tutelares
são responsáveis pela fiscalização do cumprimento do Estatuto da Criança e do
Adolescente, convertendo-se num instrumento cada vez mais visível de controle
social sobre a aplicação da legislação.
Em sua atuação, os membros dos conselhos tutelares, eleitos entre membros
das comunidades, exercem a função de agentes públicos de um poder descentralizado,
e que visa a garantia de direitos de um segmento, estipulado na Constituição e em
uma Lei Federal. A função, contudo, exige um profundo conhecimento do Estatuto da
Criança e seus regulamentos, o que, contudo, em muitos casos não se verifica
previamente à investidura na função, comprometendo a atuação dos conselheiros,
identificando-se, muitas vezes, despreparo quanto ao conhecimento técnico
necessário.
Os Conselhos Tutelares, no exercício de suas funções, funcionam como um
“espaço de poder”. Segundo Camurça (1999), o Conselheiro é uma autoridade local,
com poderes para intervir em famílias, encaminhar crianças às secretarias públicas,
fiscalizar entidades, matricular nas escolas, tirar certidões, etc. A condição de
representantes eleitos confere aos conselheiros um grau de legitimidade relevante: o
sufrágio eleitoral como forma de escolha dos conselheiros tutelares é considerado
fundamental, pois legitima social e politicamente a ação dos Conselhos, enquanto
instrumento do poder público com a marca democrática da participação e mobilização,
o que não resultaria da simples qualificação técnica para a função. Não obstante,
Camurça identifica no equilíbrio entre representatividade e qualificação uma forma
mais eficaz para o desempenho a contento da função de conselheiro tutelar,
contornando a tendência de politização dos conselhos.
Desta forma, o equilíbrio entre representatividade e qualificação, parece ser a
forma mais eficaz para o desempenho a contento da função de conselheiro tutelar.
Segundo o Estatuto da Criança e do Adolescente, compete ao Conselheiro
Tutelar zelar, em nome da sociedade, pelo cumprimento dos direitos da criança e
adolescente” ( cap. I art. 131), função que constitui “serviço público relevante”
(cap.I art.135). É seu dever atender a crianças e adolescentes, quando os direitos
reconhecidos pelo ECA forem ameaçados ou violados por ação/omissão da sociedade/
Estado, por falta, omissão, abuso dos pais ou responsáveis, em razão da própria
conduta (art.98), ou por ato infracional (art. 105). Para reparar ou coibir tais s violações,
o Conselheiro pode aplicar medidas em defesa das crianças e adolescentes com
direito ameaçado ou violado pelo Estado, pelos pais ou por infrações cometidas por
elas mesmas, tais como requisição para tratamento em hospitais e ambulatórios,
matrícula em estabelecimento oficial de ensino, inclusão em programa comunitário de
auxílio, encaminhamento aos pais e abrigo em entidade. Pode, ainda, requisitar serviços
públicos nas áreas de educação, saúde, serviço social, previdência, trabalho e
segurança”, “expedir notificações, “requisitar certidões de nascimento, óbito de
criança e adolescente”, “representar em nome da pessoa e da família, contra a violação
de direitos”, “encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração
administrativa ou penal contra os direitos das crianças e do adolescente, “representar
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
269
ao Ministério Público para efeito de ações de perda ou suspensão do pátrio poder”,
“encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência “, e “representar
junto à autoridade judiciária no caso de descumprimento injustificado de suas
deliberações”. Segundo o Estatuto, as decisões do Conselho Tutelar só poderão ser
revistas por autoridade judiciária a pedido de quem tenha legítimo interesse.
A atuação destes Conselhos, assim, tem-se tornado importante instrumento
de controle social, permitindo, por meio da representação a cargo dos conselheiros,
que cidadãos não vinculados em caráter efetivo ou profissional ao aparelho do Estado
exerçam funções públicas relevantes no sentido de obrigar o Estado e as famílias a
observarem os direitos das crianças e dos adolescentes. Trata-se de controle social
direto sobre a atuação do aparelho estatal na prestação de serviços, em favor de
hipossuficientes, o que empresta ainda maior relevância a este mecanismo. A sua
progressiva implementação e o aumento da sua legitimação serão importantes para,
além de permitir a superação de deficiências já diagnosticadas, permitir que se tornem
cada vez mais relevantes como instrumentos de promoção social baseados no exercício
direto do poder pelos cidadãos.
A Lei nº 10.129, de 11 de abril de 2001, que criou o Programa Nacional de Renda
Mínima vinculada à educação – “Bolsa-Escola”, previu o acompanhamento do
Programa, no âmbito municipal, por meio de um Conselho de Controle Social. Cabe ao
Conselho, ainda, avaliar a execução do programa no âmbito municipal, aprovar a
relação de famílias cadastradas pelo Poder Executivo municipal para a percepção do
benefício do programa, estimular a participação comunitária no controle da execução
do programa e exercer outras atribuições estabelecidas em normas complementares.
A fim de assegurar maior isenção ao Conselho, prevê a lei que o mesmo será composto
por representantes do Poder Público e da sociedade civil. Pelo menos 50% dos
membros não poderão ser vinculados à Administração Municipal.
O Programa foi regulamentado pelo Decreto nº 3.813, que previu que todos os
processos de adesão de municípios ao Bolsa-Escola sejam auditados quanto a
cadastramento de famílias, homologação dos termos de adesão, concessão dos
benefícios e para a apuração de irregularidades.
A tentativa de implementar um mecanismo de controle social para auditar a
gestão de um programa social de tal envergadura é, sem dúvida, extremamente
relevante para que sejam testadas as possibilidades de incentivo à participação dos
cidadãos e garantia da transparência do Programa, especialmente se considerarmos
que o próprio Presidente da República enfatiza a importância deste programa como
instrumento de combate à exclusão social e conclama as comunidades a criarem seus
conselhos de acompanhamento do Bolsa-Escola.
Até setembro de 2001, a Secretaria do Programa Nacional Bolsa-Escola do
Ministério da Educação auditou 550 municípios. Algumas irregularidades foram
apontadas, por meio de cerca de 300 denúncias que chegaram à Secretaria, sendo na
maioria casos de prefeituras que só cadastram alunos da rede municipal de ensino,
quando por lei o programa destina-se a todas as crianças de 6 a 15 anos que freqüentam
o ensino fundamental (redes estaduais, municipais e escolas conveniadas). Em 30%
270
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
dos casos, os problemas decorriam de falta de informação. Em caso de irregularidade,
são suspensos os benefícios, adotando os procedimentos para a recuperação dos
valores pagos indevidamente, aplicando multa aos responsáveis e, quando necessário,
há encaminhamento do caso ao Ministério Público. Entre as penalidades, estão a
inscrição do município no Cadin (Cadastro Informativo de Créditos Não-quitados do
Setor Público Federal), a suspensão das cotas do Fundo de Participação dos
Municípios, ou do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, e, ainda,
o enquadramento na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, o controle social será fundamental para que os municípios não sejam
excluídos do Programa, o que, se por um lado pode prejudicar exatamente as
comunidades mais necessitadas – onde os problemas de exercício da cidadania são
mais graves – por outro poderá ter o efeito de “alavancar” o surgimento de
representações comunitárias legítimas e atuantes, dada a relação causa-efeito entre a
eficácia do controle e a garantia dos benefícios às famílias.
No âmbito do Sistema Único de Saúde, as Leis nº 8.080 e 8.142 e seus
regulamentos prevêem a existência de Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais
de Saúde, órgão colegiados de caráter permanente e deliberativo, em cada esfera de
governo. O Conselho consubstancia a participação da sociedade organizada na
administração do Sistema de Saúde, propiciando o controle social deste sistema. A
participação comunitária é enfatizada na legislação, tornando os Conselhos uma
instância privilegiada na discussão da política de saúde. A legislação estabelece a
composição paritária dos usuários, em relação aos outros segmentos representados.
Desta forma, um Conselho de Saúde deverá ser composto por representantes do
Governo, de profissionais de saúde, de prestadores de serviços de saúde e usuários,
sendo o seu presidente eleito entre os membros do Conselho, em reunião plenária.
Cada Conselho deve ser composto por no mínimo 10 e no máximo 20 membros.
O controle social sobre o SUS foi objeto de debates na 10ª Conferência Nacional
de Saúde, que deliberou no sentido do seu aprofundamento. Para tanto, os
participantes da 10ª CNS deliberaram que os Conselhos de Saúde devem promover,
com apoio técnico e financeiro dos Gestores do SUS, a ampla divulgação das
resoluções, atividades, datas e locais de reunião dos Conselhos de Saúde, pelos
meios de comunicação, cursos, seminários palestras e boletins; financiar, com recursos
orçamentários próprios e com outras fontes, jornais, boletins informativos e outras
publicações, com linha editorial autônoma e edição periódica, divulgando resoluções,
informando sobre a aplicação dos recursos dos Fundos de Saúde, sobre experiências
inovadoras e sobre outros assuntos de interesse dos Conselheiros de Saúde e da
sociedade; estimular a articulação sistemática entre Conselhos/Conselheiros de Saúde
e sociedade civil, abrindo suas reuniões à população, demonstrando publicamente a
execução de seus gastos e suas ações; estimular a participação dos Usuários em
todos os níveis do SUS, promovendo formas participativas de planejamento e gestão,
visando estabelecer prioridades de acordo com as necessidades da população, que
deverá ser consultada sobre a implantação de programas, Unidades e Serviços de
Saúde; cobrar dos parlamentares, do Poder Legislativo, dos Gestores do SUS e do
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
271
Poder Executivo a aprovação de regras e a implementação de medidas que garantam
a transparência e a democratização na alocação de recursos financeiros e o controle
de sua utilização, pressionando ainda para que apóiem lutas e propostas de interesse
coletivo; manter articulação permanente com o Ministério Público, o Tribunal de
Contas, os Conselhos da Seguridade Social, da Previdência Social e da Assistência
Social, a Promotoria dos Direitos do Consumidor, os Conselhos Tutelares, da Criança
e do Adolescente, do Idoso e com as entidades representativas dos Trabalhadores
em Saúde e dos Usuários do SUS; e promover eventos e oficinas abertas visando
informar os Usuários do SUS e instrumentalizá-los para o exercício da cidadania.
A 10ª CNS decidiu também que os Conselhos e os Gestores do SUS devem
constituir e implementar novos mecanismos de participação, os quais devem ter
asseguradas pelos Gestores do SUS todas as informações necessárias para a análise
e deliberação das questões a eles pertinentes, bem como para divulgação aos Usuários.
Entre estes mecanismos, incluem-se os Conselhos Gestores nas Unidades e Serviços
de Saúde públicos (ambulatoriais, hospitalares); os Conselhos Gestores nos hospitais
filantrópicos e universitários e nos serviços conveniados com o SUS. A renovação
de convênios do SUS com os mesmos deverá ser condicionada à existência e
funcionamento destes Conselhos; as Ouvidorias e Serviços Disque-Denúncia em
todos os níveis do SUS, vinculados aos Conselhos de Saúde; as Comissões de Ética
Multiprofissionais, vinculadas aos Conselhos de Saúde, para analisar denúncias de
mau atendimento e avaliar o comportamento dos Trabalhadores em Saúde; os
Conselhos Distritais e Regionais de Saúde; os Conselhos Deliberativos nas indústrias
farmacêuticas públicas, compostos por 50% de representantes de usuários, 25% de
representantes de trabalhadores, e 25% de gestores; o orçamento participativo setorial
sob o controle e coordenação dos Conselhos de Saúde; as Conferências MicroRegionais de Saúde; os fóruns permanentes de defesa da cidadania plena, para
discutir questões relativas ao SUS e à Reforma do Estado; os fóruns anuais ampliados
nos Estados, nos Municípios, nos Distritos e nas Regiões, para avaliar o processo de
implantação do SUS, o cumprimento das deliberações das últimas Conferências e
propor temáticas pertinentes para as próximas. O caráter deliberativo e o poder
fiscalizador dos Conselhos de Saúde sobre as Ações e Serviços de Saúde devem ser
garantidos pelos Gestores do SUS por meio de encaminhamento aos Conselhos de
Saúde, para discussão, deliberação e acompanhamento, de todas as propostas
relativas à política de saúde (organização, gestão, financiamento, programas,
contratos e convênios etc.); homologação e implementação das decisões dos
Conselhos de Saúde; livre acesso de todos os Conselheiros de Saúde a todas as
informações sobre: produção de serviços, horários de trabalho (especialmente
plantões), custos de atendimento, indicadores de saúde, elaboração e implementação
Planos de Saúde, metas, propostas, programas, projetos, informações relativas ao
saneamento básico e ao meio ambiente, contratos e convênios com a rede privada e
filantrópica, implantação de consórcios intermunicipais, orçamento para a saúde e
extratos bancários e fluxo de caixa diário das contas dos Fundos de Saúde, auditorias
272
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
e fiscalizações ou qualquer outra informação solicitada pelos Conselheiros de Saúde.
A sonegação de informações deve implicar crime de responsabilidade.
Tais recomendações e deliberações decorrem da constatação de que o sistema
de saúde passa por uma fase crítica, marcada pela ineficácia global permeada por
algumas “ilhas de excelência”, evidenciando as contradições da sociedade brasileira.
A “mitificação” do controle social, ademais, é vista como um dos sintomas desta
crise, à medida que a participação nos Conselhos de Saúde, conforme estipulado na
Constituição Federal e na Lei nº 8.080, não supera as distorções do sistema de
representação, em que os setores com maior poder ou capacidade de articulação se
fazem representar, mas que isto garanta a democratização da participação ou a sua
qualidade. Ademais, os Conselhos Nacional e Estaduais de Saúde são excessivamente
dependentes do poder público, que financia a sua atuação, sem ter real autonomia
para sua autoconvocação.
Esta participação envolve, porém, a compreensão e domínio, por parte dos
participantes, do processo em que estão inseridos, para que não ocorram relações de
dominação ou predomínio de um grupo sobre os demais, ou para que a falta de senso
crítico transforme a participação em simples “adestramento” ou permita que a
mobilização seja manobrada e desviada na direção de interesses egoístas (Tenório e
Rozenburg, 1997, p. 103). Isso requer, é certo, acesso pleno à informação e
investimentos continuados em educação e formação dos atores sociais, como insumos
indispensáveis à valorização dos espaços decisórios conquistados e abertos à
participação da cidadania.
Ampliar a participação, porém, é também um processo político, e enfrenta
obstáculos significativos. Segundo Motta (apud Cavalcanti e Cavalcanti, 1998), entre
estes obstáculos destacam-se os fortes traços de uma sociedade tradicional ainda
presentes no Estado brasileiro, os conflitos com a superposição de poder, em que as
divergências de interesse dos órgãos públicos representados nos colegiados
constituem matéria constante de debate, a concorrência com as estruturas
preexistentes, uma vez que os colegiados assumem algumas funções executivas dos
órgãos nele representados, a tendência de o poder decisório ser deslocado
constantemente para cima, na tentativa de solucionar os conflitos e, por fim, o
despreparo dos dirigentes públicos para lidar com as tensões decorrentes de uma
situação em que novos objetivos e funções decorrentes do processo descentralizado
e participativo, conflitam com os já estabelecidos, afetando a estrutura do poder
burocrático e os inter-relacionamentos institucionais internos e externos por este
delineados.
O Orçamento Participativo como instrumento de controle social
As experiências de Orçamento Participativo mostram que é possível avançar
rumo a uma gestão pública mais transparente e democrática, sem que seja preciso
privatizar o aparelho estatal ou abrir mão do papel do Estado na provisão de bens e
serviços de interesse da sociedade. Nesse item, refere-se às experiências de algumas
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
273
cidades e Estados brasileiros, como Porto Alegre50, Belém e outras, e no Rio Grande
do Sul, em 1999, além do programa Porto Alegre Mais, iniciado em 199351, e os
Conselhos de Representantes52, permitindo a articulação entre a democracia
representativa e a democracia participativa como parte de um novo desenho de
relações entre Executivo, Legislativo e a sociedade civil e o exercício do controle e
fiscalização das ações de governo em nível local.
Quanto ao Orçamento Participativo, a participação social na gestão pública,
desde a fase de elaboração dos planos e orçamentos públicos, até a fase de
implementação e avaliação das políticas públicas, é uma forma de resgate e ampliação
da cidadania por meio da democracia direta que vem sendo disseminada, no âmbito
municipal, em vários estados brasileiros. As iniciativas implementadas têm sido
exemplos debatidos e recomendados por instituições estrangeiras, como as Nações
Unidas e o Banco Mundial, em face de seus inequívocos méritos.
Conforme afirma João Freitas de Castro Chaves (2001, p. 35), ao analisar o
orçamento participativo implementado em Porto Alegre,
“a participação popular nas decisões governamentais representa
o que há de mais moderno na política brasileira, infestada de vícios
tecnicistas e anti-democráticos. O OP mostrou ser possível inserir a
população diretamente nas discussões, para que esta construa a gestão
juntamente com seus representantes legítimos.”
Identifica, na experiência, a idéia de democracia direta, propugnada por
Rousseau e nunca realmente implantada nos chamados Estados Democráticos de
Direito: “no Orçamento Participativo, o povo está no centro dos debates, participa
até as últimas instâncias da elaboração e execução das leis orçamentárias e de
planejamento.”
Mais de cento e trinta municípios adotam, hoje, no Brasil, o Orçamento
Participativo, sem que isso implique algum matiz partidário ou ideológico,
demonstrando a efetividade dessa tendência. Importantes Estados brasileiros, como
Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Minas Gerais53, avançam na mesma direção. Na
América Latina, a experiência vai sendo disseminada, em países como Uruguai,
Argentina, Colômbia, México, Cuba, e Paraguai. Nos EUA, a experiência da cidade de
Escondido, na Califórnia, é considerada paradigmática54. Na Europa, Espanha, Itália,
50
Sobre esta experiência, ver Vieira Junior (1997), Genro e Souza (1998) e Kliksberg (1998).
51
Este programa, iniciado no Governo Tarso Genro (1993-1996), diferencia-se por envolver a
participação popular no planejamento estratégico do município, em quatro eixos temáticos
básico (reforma e desenvolvimento urbano, circulação e transportes, desenvolvimento econômico
e financiamento da cidade). Sobre essa experiência, ver Moura (1997) e Fedozzi (1999).
52
Sobre a forma de organização e atuação destes Conselhos ver Caccia Bava (2001).
53
Sobre a implementação do Orçamento Participativo em Minas Gerais ver Pôssa (1999).
54
Ver BORSTH, Linda. Encuentros: Where North meets South. Disponível em http://www.iaf.gov/
pubs/v21n1artcls/art7.htm em: 16 nov. 2001.
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Portugal e França têm buscado, na experiência brasileira, subsídios para ampliar a
democracia participativa em suas fronteiras. Instituições como o Banco Mundial têm
recomendado a sua adoção como um mecanismo de controle sobre os recursos
públicos (Fedozzi, 1998a).
Na esfera municipal, a experiência porto-alegrense, implantada desde 1989,
tornou-se uma referência internacional, e é considerada, pela sua extensão, sem
equivalente no mundo. O sucesso da implementação do OP, enfrentando inúmeras
resistências de setores conservadores, se reflete na aprovação de 80% da população
de Porto Alegre e na redução dos espaços para o clientelismo e a corrupção, associada
ao alto grau de transparência no processo decisório e ao nível elevado de participação
direta de cidadãos no processo orçamentário (cerca de vinte mil pessoas) por ele
proporcionado.
Segundo Fedozzi (1998a), o orçamento participativo é uma modalidade de
gestão pública baseada na elaboração e execução do orçamento público,
especialmente para a escolha das prioridades dos investimentos municipais,
consistindo numa estratégia para a instituição da cidadania no Brasil. As vantagens
práticas do OP estariam concentradas na racionalidade do processo de orçamentação,
com resultados superiores às técnicas convencionais, que resultam via de regra em
orçamentos formalistas, que não correspondem às decisões reais tomadas pelos
governantes55. Ao contrário, o OP representaria um efetivo compromisso com a
execução, que não resulta de processos de barganha nem tampouco de relações
clientelistas ou fisiológicas. Para Fedozzi, a dinâmica do OP “engendra a constituição
de uma esfera pública que parece favorecer o exercício do controle social sobre os
governantes”, criando obstáculos objetivos tanto para a utilização pessoal e privada
dos recursos públicos como para a troca de favores que caracteriza o clientelismo,
uma vez que é orientado por critérios de justiça distributiva e resulta do confronto de
demandas particulares entre si e entre elas e as de sentido mais universal, preservando
o interesse público enquanto conteúdo da gestão sócio-estatal e princípio delimitador
da res publica.
Como se vê, a experiência brasileira segue uma tendência observada em países
que adotaram os princípios de reforma do Estado associadas à Nova Gerência
Pública, como Estados Unidos, Nova Zelândia e Reino Unido. Ainda que se caminhe,
timidamente, no sentido de dar voz e visibilidade aos segmentos sociais atendidos
pelas políticas, têm pecado, segundo especialistas, pelo fato de - propugnando pela
implantação de novos paradigmas de gestão pública, com enfoque no cidadão-usuário,
55
Na esfera federal, o enorme poder concentrado nas mãos do Executivo torna ainda mais crítica
essa situação. Inúmeros parlamentares, ao apreciar a proposta orçamentária para o exercício
seguinte, formulam emendas que, aprovadas, dependem da discricionariedade do Poder
Executivo para sua implementação. E, na prática, muitas delas acabam não sendo executadas,
inclusive por força de remanejamentos de recursos para a cobertura de despesas definidas à
revelia do Congresso Nacional, na forma de créditos suplementares autorizados pela própria
Lei Orçamentária anual.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
275
na descentralização administrativa e na utilização de indicadores de desempenho haverem dado pouca ou nenhuma ênfase à capacidade estratégica e ao
profissionalismo dos aparatos públicos, especialmente nos níveis estratégicos de
governo (Méndez, 1996, p. 55).
Se, por um lado, estas reformas têm enfatizado a necessidade de flexibilizar
a administração pública, por outro, não têm contemplado a necessidade de assegurar
a coordenação e a capacidade de gestão, o que acaba por comprometer os seus
resultados, numa demonstração cabal de que o problema não encontrou ainda
alternativa viável para sua solução, senão a qualificação dos quadros do serviço
público sob uma nova ótica, que valorize os espaços democráticos e a participação
da cidadania na formulação das políticas públicas e sua avaliação.
Trata-se, portanto, de uma fase de transição, em que um novo modelo de
organização estatal tenta suplantar - ainda que sem alteração substancial da natureza
da administração indireta - o que foi implantado nos últimos 60 anos. Segundo
Shepherd e Valencia (1996, p.104)
“para combater a ineficiência e a inflexibilidade associadas ao
modelo de administração pública tradicional, alguns países estão
experimentando introduzir conceitos de mercado e competição
em áreas tradicionais da administração pública, especificamente
para criar mecanismos baseados naqueles conceitos que permitam
aos gerentes maior liberdade para administrar. Outros estão
atacando o mesmo problema de uma forma mais evolutiva,
conservando uma parte maior da estrutura hierárquica
tradicional”.
No mesmo sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
identifica como estratégia essencial à reforma do aparelho do Estado “reforçar o
Núcleo Estratégico e ocupá-lo por servidores públicos altamente competentes,
bem treinados e bem pagos”, servidores “identificados com o ethos do serviço
público, entendido como o dever de servir ao cidadão” (Bresser Pereira, 1996a). No
Núcleo de Atividades Exclusivas, é apontada a necessidade de “substituir a
administração pública burocrática, voltada para o controle a priori dos processos,
pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos
resultados e na competição administrada” (Plano Diretor, p. 58), e o fortalecimento
das práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto
na formulação quanto na avaliação de políticas públicas “viabilizando o controle
social das mesmas”.
Sem desmerecer a contribuição da avaliação de desempenho para o
aperfeiçoamento da ação dos entes da Administração Pública e para a ampliação da
accountability e do controle social, uma questão a ser respondida, ao se analisar
este processo, é se realmente se faz necessário tornar o setor público estatal mais
próximo do setor privado, para que ele possa ser mais eficiente, e até que ponto são
verdadeiras as constatações de que existe uma atávica tendência à ineficiência,
276
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
decorrente da rigidez dos procedimentos e da incapacidade gerencial das
organizações estatais56.
No atual processo de discussão da reforma do aparelho do Estado, esta
concepção tem sido ponto de partida. Com isso, deslegitima-se, também no discurso
governamental, a atuação do Estado, o que conduz à elaboração de alternativas que
resultam na aproximação entre setor público e setor privado, e ou mesmo a abertura
a instituições privadas para que assumam atribuições antes a cargo do Estado.
Associa-se, então, à forma de propriedade pública um grau menor de eficiência, que
somente pode ser elevado mediante a sua transformação em propriedade privada ou
pública não estatal.
Qualquer análise isenta da Administração Pública conduz à conclusão de que
as diferenças entre setor público e setor privado são insuperáveis, no Estado
Democrático de Direito. Imaginar, simplificando a abordagem, que a Administração
Pública possa submeter-se a regras iguais às do setor privado, é desconhecer a
própria natureza dos valores e recompensas associados à gestão estatal. O Estado é
instrumento a serviço da sociedade, e deve ser gerido tendo em vista o bem comum,
e por isso se submete a condicionamentos e limitações. No caso do Estado Social
Democrático de Direito, quando estão em jogo ações destinadas à implementação de
um estado de bem-estar, à satisfação das necessidades básicas da sociedade e
implementação da justiça social, diferentemente do Estado Clássico ou do Estado
Gendarme, a situação é bem mais complexa. Toda e qualquer tentativa de avaliar as
ações empreendidas por este Estado deve levar estas peculiaridades em consideração;
mais seriamente ainda devem ser consideradas estas peculiaridades, caso a intenção
da avaliação seja tornar o governo transparente e prestar contas à sociedade.
Perspectivas para o Controle Social e a Transparência nos Programas
Governamentais do Governo Federal
A avaliação de desempenho e o contrato de gestão, como se conclui da
abordagem até aqui realizada, podem trazer importantes e úteis contribuições para o
aperfeiçoamento da gestão estatal, contribuindo para o aumento do controle social e
da transparência na Administração Pública.
Contudo, é forçoso salientar que estes instrumentos não devem ser
substitutivos da relação hierárquica, necessária num ambiente político como é a
Administração Pública, nem tampouco servir de instrumento para que se proceda a
uma ampla “feudalização” dos espaços de poder. Diversos estudos (Vishwanath e
Kaufmann, 1999; Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobatón, 1999) vêm demonstrando que,
embora ainda seja necessária pesquisa para mensurar e entender o impacto do aumento
56
A este respeito, Kliksberg (1992:38-39) demonstra, com grande propriedade, a “falácia da
incapacidade congênita” da Administração Pública. Segundo este respeitado estudioso, a falsa
premissa de que o setor público é intrinsecamente ineficiente gera o que chama de “debateardil” e substitui a problemática real, que é a de definir como o Estado poderá se tornar
eficiente.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
277
da transparência em determinadas áreas (mercado financeiro, por exemplo), pode-se
afirmar que é desejável que os países adotem meios práticos de garantir o acesso às
informações públicas, tais como a instituição de consistentes práticas contábeis e de
auditoria, apresentação freqüente de relatórios, melhoria dos sistemas de tecnologia
da informação e aperfeiçoamento dos mecanismos de supervisão institucional.
Ao considerar os mecanismos que garantem a transparência e o controle
social como integrantes do conjunto de capacidades que compõem a governabilidade
e a governança, pode-se dizer, sem dúvida, que existe uma forte relação causal
(baseada em forte significância encontrada nas correlações estatísticas entre as
variáveis) entre melhor governança e melhor desempenho das instituições públicas
(e do governo como um todo). Em um estudo comparativo realizado em mais de 150
países com apoio do Banco Mundial, Kaufmann, Kraay e Zoido-Lobatón (1999)
comprovaram esta relação, após construírem um sistema com mais de 300 tipos de
indicadores de governança, agregados em seis índices: voz e accountability,
instabilidade política e violência, efetividade do governo, carga regulatória, império
da lei e corrupção. Em que pese serem ainda muito imprecisas, as categorias se
mostraram úteis para comparar os resultados obtidos por diversos governos: os
testes estatísticos das hipóteses mostraram que, quanto melhores forem os indicadores
de governança, melhores serão os indicadores socioeconômicos mais importantes
(renda per capita, mortalidade infantil, taxa de alfabetização, por exemplo).
Notadamente, a transparência por si só não garante esta melhoria de
desempenho, tendo de ser acompanhada por mecanismos que a tornem efetiva. Para
que se evitem as tendências disfuncionais da Administração, portanto, é requisito
essencial que a sociedade seja convidada a participar da gestão destes contratos e
da própria avaliação do desempenho das instituições públicas, de modo a assegurar
o controle social e externo da gestão estatal e a satisfação dos interesses dos usuários.
Todavia, não se pode compactuar com propostas que visem jogar sobre as
costas do servidor e da sociedade o ônus da má gestão estatal. A contratualização da
Administração Pública, pedra de toque da chamada “administração gerencial”, pode
ser utilizada como mecanismo de planejamento e avaliação de desempenho das
organizações públicas, e com mais facilidade naquelas atividades cuja natureza
econômica permita que estes instrumentos sejam implementados sem riscos para a
efetividade das políticas públicas.
Trata-se, sem dúvida, de uma mudança de paradigma, onde o diagnóstico
que sustenta as reformas aponta para uma “excessiva rigidez” das normas e princípios
constitucionais, os quais seriam “incompatíveis” com a gestão eficiente do Estado
na modernidade. A este respeito, a visão de Catalá (1996b, p. 23-44) é ilustrativa das
novas concepções, contaminadas pelo gerencialismo. O déficit de legitimidade das
Administrações Públicas requer uma orientação mais clara para a eficácia e eficiência,
o que acarreta uma “crise” do Direito Administrativo e um conflito entre suas
concepções limitadoras e o grau de liberdade requerido pela busca da eficiência. Para
renomados autores, sendo o regime jurídico administrativo um “bloqueio dos
processos de racionalização gerencial”, calcado na antidiscricionariedade, ele enrijece
278
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
a prática administrativa e se torna um obstáculo à inovação, “obstruindo a introdução
de uma cultura empresarial” (Catalá, 1996b, p. 28).
Deste conflito entre Direito e Gerenciamento deverá resultar uma síntese,
capaz de assegurar, em contrapartida à flexibilização, maiores espaços de participação
dos interessados na gestão, melhores instrumentos de controle de gestão e avaliação
de programas e responsabilização, sem que se abra mão do controle judicial sobre a
Administração Pública (Catalá, 1996b, p. 39). Mas, como aponta Deleon (1998, p.
539), via de regra o incremento da flexibilidade tem acarretado uma redução na
accountability, o que coloca, desde já, em cheque a possibilidade de que se possa
conciliar ambos os requisitos, a menos que seja, efetivamente, alcançado o objetivo
de desenvolver-se novas formas de controle adequados às novas práticas gerenciais
que o gerencialismo introduz em segmentos cada vez mais extensos da Administração.
Neste contexto, a adoção de um sistema de indicadores de gestão, que avalie
permanentemente a eficiência, a eficácia e a qualidade dos serviços prestados à
comunidade tem um enorme potencial como ferramenta para melhorar a gestão pública.
As organizações públicas devem cumprir seus objetivos ao menor custo possível e
definir critérios de eficiência na avaliação dos resultados. Longe de se descuidar da
missão a cumprir, isto contribui para o reforço do objetivo de alcançar a máxima
eficiência no uso dos recursos fiscais.
A utilização de indicadores de desempenho nas instituições públicas apresenta
algumas vantagens. Do ponto de vista organizacional,
Possibilita a avaliação qualitativa e quantitativa do desempenho global da
instituição, por meio da avaliação de seus principais programas e/ou
departamentos.
Induz um processo de transformações estruturais e funcionais que permite
eliminar inconsistências entre a missão da organização, sua estrutura e seus
objetivos prioritários.
Apóia o processo decisório de desenvolvimento organizacional e de
formulação de políticas de médio e longo prazo.
Melhora a coordenação da organização com seus dirigentes, estendendo o
processo até a discussão fundamentada dos resultados e o estabelecimento
de compromissos com estes.
Apóia a introdução de sistemas de reconhecimento pelo bom desempenho,
tanto institucionais como individuais.
Gera maior grau de confiabilidade da gestão institucional, permitindo eliminar
trâmites desnecessários neste novo contexto.
Do ponto de vista do gestor público, por sua vez:
Melhora o processo decisório: oferece aos gestores públicos a informação
necessária para bem desempenhar suas funções de controle da máquina.
Permite a avaliação do desempenho da gestão: “liga” o desempenho individual
(de secretários ou responsáveis por projetos) ao desempenho organizacional
e aos aspectos de gestão de pessoas, além de motivar os funcionários.
Possibilita a responsabilização dos gestores a cargo dos projetos.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
279
Viabiliza a participação dos cidadãos: relatórios periódicos e transparentes
do desempenho da gestão podem estimular o público a ter mais interesse
pelos serviços públicos oferecidos pelas diferentes esferas e níveis de governo,
além de encorajar os funcionários públicos a prestar serviços de melhor
qualidade.
Dá maior objetividade ao discurso cívico: torna as deliberações públicas sobre
a oferta dos serviços públicos mais objetivas, baseadas em fatos e mais
específicas.
Um dos elementos indispensáveis para que estes níveis de eficiência sejam
alcançados sem que sejam sacrificados os interesses diretos da coletividade na
prestação de serviços e acesso aos bens públicos é desenvolver e ampliar os espaços
de participação social na gestão pública.
Para a construção de um Estado mais transparente, Alessando Ferreiro Yazigi
(1999) ressalta a necessidade de uma cultura e de uma atitude de governantes e
governados que a favoreça e impulsione, assim como de determinações legais que a
tornem exigível e traduzam este conceito em um direito cidadão e uma obrigação
estatal:
“Si por transparencia entendemos el acceso ciudadano oportuno,
suficiente y garantizado a información relativa al desempeño de
las funciones públicas, se hace posible distinguir dos tipos de
transparencia: la transparencia activa y la transparencia pasiva.
a) Transparencia activa: Consiste en la difusión periódica y
sistematizada de información acerca de la gestión estatal. Se trata
de la obligación impuesta a los órganos del Estado para que con
la periodicidad que la norma le señale, publique toda la
información que sea necesaria para una evaluación social de su
desempeño. Esta información comprende, entre otras, la
explicitación de las funciones, actividades, dotación, presupuesto,
objetivos, indicadores de gestión, sistemas de atención al público,
etc., y debe estructurarse de modo que permita la comparación
entre un ejercicio y otro. Así, por ejemplo, las metas definidas y
explicitadas para el año 98 debiesen permitir su cotejo con los
resultados expuestos en el informe del año 99.
A los efectos positivos que surgen del sólo hecho de obligar al
Estado a poner por escrito sus compromisos de desempeño, así
como sus datos y cifras más relevantes, se agrega la posibilidad
cierta de que la sociedad evalúe, no sólo la información que se
publique, sino el modo en que los datos evolucionan en el tiempo.
Es cierto que la corrupción no se detecta por medio de informes
que preparen y publiquen los propios corruptibles. No obstante,
que duda cabe que por esta vía se satisface y alimenta la conciencia
crecientemente vigilante de una sociedad así mejor dotada para
exigir de los funcionarios públicos lo que la propia sociedad
280
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
considere que debe exigir. La ética pública, concepto que excede
la mera ausencia de corrupción grosera, se fortalece y hace exigible
en el marco de una cultura social que reconoce y ejerce sus derechos
frente al Estado, previo conocimiento y evaluación de cómo el Estado
responde a la gente.
La transparencia activa es un instrumento central de la
modernización del Estado, en cuanto explícita compromisos
susceptibles de ser reclamados posteriormente como derechos
sociales. Mucho se ha avanzado en este sentido durante Los últimos
años. En efecto, mediante instructivo presidencial se ha establecido
la obligación de los servicios públicos de publicar sus memorias y
balances institucionales. De igual modo, se ha hecho exigible el
levantamiento de una pagina web por cada servicio público en la
que se exponga información de interés para los usuarios que, a su
vez, facilite el control social de la administración. A la fecha, esta
instrucción presidencial ha sido cumplida por el 70% de los
organismos públicos del país.
b) La transparencia pasiva: Este concepto denota la obligación a
que debe someterse el Estado para conceder, a los ciudadanos que
lo requieran, acceso oportuno a la información que obre en poder
de los órganos públicos, salvo que medie razón legalmente
establecida e imparcialmente acreditada, para justificar la reserva
o secreto de determinado tipo de información (seguridad nacional,
derechos de terceros, procedimientos en trámite cuya revelación
anticipada perjudique el cumplimiento de una función pública,
etc.).
La regla general debe ser el libre acceso, y la excepción el secreto.
Esta excepción sólo puede tener amparo en ley previa que defina
ciertas causales de denegación de información. Asimismo, deben
los ciudadanos tener la posibilidad de cuestionar judicialmente la
denegación de acceso que la Administración fundamente en razón
de alguna causal legal.
Hasta hoy, y pese a los avances reseñados, la información que obra
en poder de los órganos estatales no está sujeta a un régimen
normativo que distinga con claridad entre aquello que debe ser
activamente informado a la gente (transparencia activa), aquello
que debe estar disponible para quien lo solicite (transparencia
pasiva), y, finalmente, aquello que debe mantenerse, temporal o
definitivamente al margen del conocimiento público.
(...)
Sustraer del capricho o discrecionalidad de un funcionario el
acceso ciudadano a la información generada o detentada por el
Estado es, ciertamente, un acto de ciudadanía, de fortalecimiento
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
281
democrático. Es un instrumento claro de control social, es un acto
de fe en las personas y en la conveniencia de abrir las puertas del
Estado. Una vez vencidas las naturales resistencias opuestas por
quienes pretenden mantener las barreras entre lo que saben las
personas y lo que pasa en el Estado, las sociedades que avancen
por el camino de la transparencia disfrutarán de las ventajas de
haber afianzado la democracia en donde ella tiene realmente sus
cimientos: el conocimiento, poder y participación de los
ciudadanos.”
Nesse sentido, a Emenda Constitucional nº 19/98 incorporou, a partir de
propostas do Partido dos Trabalhadores e do Partido Democrático Trabalhista
oferecidas à Comissão Especial que apreciou a matéria na Câmara dos Deputados57,
importantes orientações, na forma do § 3º do art. 37:
Art. 37. ................
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em
geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade
dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações
sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública58.
Cabe à lei, assim, assegurar a participação do usuário, especialmente mediante
o acesso às informações e à avaliação periódica, externa, da qualidade dos serviços.
Embora não tenha sido ao final acolhida a proposta de que fosse assegurada a
“audiência dos usuários na formulação das políticas públicas e na elaboração de
disposições administrativas gerais que os afetem e sua atuação em colegiados, cujas
decisões lhes digam respeito”, contemplada pelo Relator no Substitutivo votado
pela Câmara dos Deputados, é indispensável avançar na instituição destes mecanismos
de participação social. Somente através dessa participação se poderá evitar ou
contornar efeitos perversos do processo de transferência para o setor privado de
atividades a cargo do Estado, ou impedir que a implementação da administração
gerencial produza uma administração pública descontrolada.
57
Ver Vieira Junior (1997).
58
Conforme registra Santos (1997b:257), a proposta de emenda constitucional previa, inclusive,
a audiência dos usuários na formulação das políticas públicas e na elaboração de disposições
administrativas gerais que os afetassem e sua atuação em colegiados cujas decisões lhes
dissessem respeito (redação dada pela Comissão Especial ao § 1º do art. 37). Essa garantia, no
entanto, foi suprimida em plenário, mediante destaque de votação em separado apresentado
pelos Líderes dos principais partidos de sustentação ao governo FHC ( PMDB, PFL e PSDB).
282
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Embora o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado tenha
sido extinto (o que deu um novo viés ao processo de “reforma”, talvez tornando até
menos criteriosa a implementação de medidas de ajuste), a discussão sobre o projeto
não tenha sido concluída no âmbito do Poder Executivo, e tampouco tenha sido por
ele encaminhada ao Congresso Nacional, o tema permanece figurando no discurso
governamental.
Mas a assunção da implantação da “reforma” pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, agora mediante a atuação da Secretaria de Gestão, parecer estar
associada a uma mudança neste discurso: não mais se fala em “Plano Diretor” ou
“Reforma do Aparelho do Estado”, mas em “Agenda de Gestão de Estado” e “Novo
Modelo de Gestão do Estado”, estando este subordinado àquela59.
Segundo o novo discurso, o grande desafio da Agenda de Gestão de Estado
é “transformar a atual cultura burocrática em uma administração orientada para os
resultados esperados pela população”, por meio de uma “nova divisão de trabalho
entre poder público e sociedade”, em que o setor público terá “responsabilidades
ainda maiores no campo social e nas parcerias com o setor produtivo que o sustenta”.
Reciclando as concepções já adotadas pelo Plano Diretor, o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão assume a variável participação social, mas enfatiza
a busca da eficiência econômica do Estado, que deverá observar princípios já
identificados no âmbito da análise da administração gerencial:
Prioridade para o cidadão, que significa “orientar toda a gestão para o
atendimento ao cliente-cidadão”.
Desburocratização, que implica em “eliminar procedimentos para diminuir a
distância entre o início de qualquer atividade e os resultados que ela deve
produzir”.
Descentralização entre os diferentes níveis hierárquicos de uma mesma
instância de governo; de uma esfera de governo para outra; e do setor público
para as organizações da sociedade.
Surge, porém, com maior ênfase a preocupação com a formação de parcerias
com o setor privado e as organizações sociais para ampliar a participação e os recursos
como meios para atingir resultados. Agrega-se a noção de “transparência”, ou seja,
produzir, organizar, sistematizar e divulgar, de modo rotineiro, os atos, o uso de
recursos e os resultados das ações do governo, e a responsabilização, por meio da
criação de mecanismos de avaliação e responsabilização por resultados de acordo
com os padrões de produtividade e qualidade. Surge também, como princípio, o
profissionalismo, que implica adequar o perfil do quadro de servidores, mediante
treinamento orientado para atingir metas de produtividade e qualidade no
desenvolvimento dos programas, e a motivação, para que sejam sensibilizados e
59
Segundo Gilberto Guerzoni, em entrevista do Jornal do Auditor Fiscal em novembro de 1999, a
saída do Ministro Bresser e sua equipe da área de administração transformou em letra morta
o Plano Diretor, que era o projeto estratégico do governo para o setor. Para Guerzoni, não existe
mais política para a área de administração pública na União, mas sim um conjunto de
iniciativas confusas e erráticas visando à redução de despesas a qualquer custo.
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
283
mobilizados os servidores públicos para que se tornem agentes ativos da
transformação da gestão do Estado.
Ao mesmo tempo, insere-se a competição, por meio de mecanismos que
permitam o uso de critérios de mercado e do conceito de cliente-fornecedor interno,
na gestão dos programas, como forma de melhorar a qualidade do gasto e orientar a
contratação de serviços externos, e o uso das tecnologias da informação para o
atendimento ao público, a fim de melhorar o desempenho gerencial dos programas e
reduzir custos e tempo dos procedimentos. Simultaneamente, enfatiza-se o
atendimento integrado ao cidadão, para disponibilizar os serviços de atendimento ao
público de natureza administrativa e disseminar, em parceria com os demais Ministérios
e destes com as administrações estaduais, a implantação de sistemas de atendimento
integrado ao cidadão.
Finalmente, insere-se na retórica reformista a contabilidade gerencial, de modo
a permitir a redução de custos e desperdícios, inclusive como um dos critérios de
avaliação de desempenho, e a capacitação gerencial, mediante o estímulo ao
aperfeiçoamento contínuo dos responsáveis pela realização das ações do governo.
Entre a retórica e a prática, porém, a distância é muito longa.
Se é fato, como afirma Bresser Pereira(1997a), que a reforma do Estado dos
anos 90 “é uma reforma que pressupõe cidadãos e para eles está voltada”, exigindo
a participação ativa dos cidadãos, é imprescindível que sejam criados e
institucionalizados mecanismos que permitam esta participação. Para tanto, devem
ser criados canais para a participação da sociedade na gestão pública viabilizando o
controle social do Estado, através da participação de usuários, funcionários e da
cidadania em geral na gestão das políticas e serviços públicos, viabilizando a
negociação transparente, pública, das prioridades e ações centrais de governo. Como
afirma Tarso Genro (1996:5-9), deve-se procurar extinguir a separação burocrática
que existe entre Estado e Sociedade, o que só pode realizar-se por mecanismos que
emerjam da sociedade civil, capazes de alimentar cada vez mais sua autonomia, através
de formas diretas de controle, combinadas com o Estado de Direito: “A reforma do
Estado só é viável e verdadeiramente moderna se for uma reforma na relação Estadosociedade, ou seja, se for uma reforma do Estado também concebida com uma reforma
social.”
É preciso, também, considerar, como alerta Diniz (1995), a ausência, no Brasil,
de condições de exercício pleno da cidadania, dado o alto grau de exclusão social da
população, em que mais de 30 milhões de cidadãos vivem abaixo da linha da miséria,
e onde os indicadores sociais apontam uma concentração de renda que nos coloca
como o 4º pior país do mundo em termos de desigualdade, e onde uma larga parcela
da população vive sob condições de destituição social e política, sequer tendo acesso
à ordem legal e ao exercício de direitos. Fedozzi (1998a) agrega a essa análise o fato de
que o cunho patrimonialista caracterizador do Estado brasileiro impõe sérios
obstáculos estruturais à cidadania, uma vez que esta exige condições políticoinstitucionais frontalmente contrárias às daquele, principalmente o exercício impessoal
do poder e o respeito ao contrato social. É preciso, então, produzir-se novas relações
284
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
institucionais e sociais que promovam o deslocamento, o bloqueio e a substituição
das práticas patrimonialistas no exercício do poder, e a criação de esferas públicas de
mediação institucional e de regulação democrática da utilização dos recursos públicos,
o que requer uma mudança estrutural na sociedade brasileira.
Ainda assim, esta reforma deve incidir sobre a forma de gestão do Estado, o
que acaba por exigir a superação do sistema representativo, que se mostra
crescentemente insuficiente para realizar o caráter funcional do Estado e sua
legitimação (Soares, 1996), de modo a resgatar a sede primeira do próprio poder
estatal, que é a cidadania, superando-se os limites formais da democracia
representativa. Além disso, conforme afirma Kliksberg (1998, p. 40),
“em matéria del buen funcionamento del programa, y de la
prevencion de la corrupción, el aporte de la participación
comunitária organizada puede ser insubstituible. El control social
obligará a la transparencia permanente, signifcará un seguro contra
desvíos, permitirá tener idea a tiempo de desarrollos indeseables a
efectos de actuar sobre los mismos.
Finalmente, los jueces mas indicados para evaluar los efectos
realies de los programas sociales son sus destinatarioss. Las
metodologías modernas de evaluación participativa, y de
investigación acción permiten que la comunicad de modo orgánico
indique resultados efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos
inesperados favorables y desfavorables, y elementos claves para
diseños futuros.”
Evidentemente, há custos intrínsecos a esta mudança, entre os quais o
surgimento de conflitos de interesse, a geração de expectativas, a influência de grupos
de pressão organizados, e a própria dificuldade de identificar-se os representantes
legítimos da comunidade no processo. Como salientam Tenório e Rozenburg (1997,
p. 102), é necessário separar o joio do trigo, distinguir a legítima participação da mera
manipulação, formas válidas de cooperação entre Estado-sociedade da simples
cooptação ou da pseudoparticipação. Além disso, como alerta Dowbor (1998, p. 50),
“Não se trata naturalmente de reduzir a sociedade ao ‘espaço local’,
na linha poética de um ‘small is beautiful’ generalizado. Trata-se,
isto sim, de entender a evolução das formas de organização política
que dão sustento ao Estado: a modernidade exige, além dos
partidos, sindicatos organizados em torno dos seus interesses, e
comunidades organizadas para gerir o nosso dia a dia. Este ‘tripé’
de sustentação da gestão dos interesses públicos, que pode ser
caracterizado como ‘democracia participativa’, é indiscutivelmente
mais firme do que o equilíbrio precário centrado apenas em partidos
políticos.”
Um exemplo desta situação é a constante no artigo 10 da CF: embora esteja
assegurada aos trabalhadores e empregadores a participação nos colegiados dos
órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
285
de discussão e deliberação, muito pouco foi feito para tornar efetivo o mandamento
constitucional, sendo exceções avanços registrados, por exemplo, na gestão do Fundo
de Amparo ao Trabalhador, por meio do seu Conselho Deliberativo. Já na aplicação
do art. 194, parágrafo único, inciso VII da CF, que prevê o caráter democrático e
descentralizado da gestão administrativa da seguridade social, com a participação da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados, embora tenha
sido produzida uma legislação específica para assegurar esta participação, o Poder
Público resistiu a ela de todas as formas possíveis, justificando esta resistência na
necessidade de controle dos gastos com a previdência e assistência social. No âmbito
do Sistema Único de Saúde, a diretriz constitucional contida no art. 198, inciso III,
que fixa como diretriz para a organização do sistema a “participação da comunidade”
materializou-se na criação de organismos colegiados com poderes deliberativos, a
serem descritos adiante.
Participação e controle social na Emenda Constitucional nº 19/98
Com a Emenda Constitucional nº 19/98, introduziu-se na Carta Constitucional
brasileira comando no § 3º do art. 37, que prevê que “a lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública”.
A mesma emenda constitucional fixou prazo de cento e oitenta dias para o
envio ao Congresso Nacional de projeto de lei complementar regulamentando o
artigo 163 da Constituição, mas a proposição enviada, além de regulamentar parte
deste artigo, regulamentou em parte também o artigo 165, § 9º da CF, que remete à lei
complementar dispor, dentre outras, sobre a elaboração da lei orçamentária anual.
Neste contexto foi editada a Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que em seu artigo 48 prevê importantes instrumentos de
transparência da gestão fiscal. São estes instrumentos os planos, os orçamentos e
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal. Em
seu parágrafo único, define o artigo 48 que a transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante
os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias
e orçamentos.
Apesar destes avanços formais, inexiste ainda, na esfera federal, qualquer
disposição legal ou regulamentar que assegure aos cidadãos, por meio de participação
direta, a possibilidade de interagirem com o Poder Público durante a fase de elaboração
e discussão do Orçamento Geral da União. Os princípios constitucionais e o fixado
na Lei de Responsabilidade Fiscal dependem de regulamentação, sem o que
permanecerão letra morta, convalidando-se, pela omissão dos Poderes, a sua
inefetividade.
Conforme alerta o Prof. Simon Schwartzmann, as formas tradicionais de
representação democrática apresentam dois problemas: um é a corrupção, e o outro
é o das dificuldades inerentes ao próprio modelo político de representação
286
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
democrática. Neste último caso, estão presentes as próprias limitações do sistema
democrático dentre a quais a tendência à oligarquização dos regimes políticos
burocratizados, e os problemas de racionalidade substantiva, próprios do welfare
state, que requerem, presumivelmente, formas de relacionamento mais direto entre
governo e cidadania, sem que isso represente o esvaziamento dos sistemas
representativos tradicionais. O orçamento participativo, assim, é um mecanismo de
organização política de tipo pós-democrático, ou seja, que permite superar as
limitações inerentes aos formatos democráticos usuais, é uma nova fronteira a ser
desbravada.
Via de regra se coloca como argumento contrário a esta democratização a
grande dificuldade, ou impossibilidade, de se estabelecer a nível estadual ou federal,
o orçamento participativo. Mas esta dificuldade há de ser superada por meio da
regulamentação competente, da experimentação e do uso de experiências anteriores
exitosas.
Para superar esta dificuldade, foi apresentado à Câmara dos Deputados, em
abril de 2001, pelo Deputado Walter Pinheiro (PT-BA), projeto de lei complementar,
visando assegurar a participação social na elaboração do Orçamento Público Federal,
por meio de órgãos colegiados, não integrantes da Administração Pública, destinados
a regular e implementar a participação popular no processo de elaboração dos planos
e orçamentos públicos. Propunha a iniciativa a criação de um Conselho Nacional de
Orçamento Federal e Conselhos Estaduais de Orçamento Federal, além de Conselhos
Municipais de Orçamento Federal em cidades com mais de 50 mil habitantes, para
elaborar a proposta de orçamento federal. Entre os princípios para a sua operação,
propunha o da participação universal e direta do cidadão, ou mediante representantes
eleitos e entidades representativas da sociedade civil, independentemente de origem,
raça, sexo, cor, idade, credo, renda, grau de instrução, profissão ou filiação partidária;
o do amplo acesso às informações sobre atos de governo, as finanças da União e
sobre a sua execução orçamentária e financeira, ressalvado o disposto no art. 5º, X e
XXXIII da Constituição Federal; a participação em todas as etapas de formulação
dos projetos de lei do plano plurianual e dos orçamentos anuais, na esfera do Poder
Executivo da União; a auto-regulamentação da participação dos representantes da
sociedade civil, pelos órgãos para tanto instituídos; e a prestação de contas e avaliação
da execução dos orçamentos públicos. A participação popular na formulação dos
projetos de lei do plano plurianual e dos orçamentos anuais, na esfera do Poder
Executivo da União, dar-se-ia mediante a realização de reuniões e audiências públicas,
em caráter municipal, estadual ou regional e nacional, com a participação de
representantes credenciados do Poder Executivo; a iniciativa popular na apresentação
de propostas; a participação de delegados eleitos, nos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacional de Orçamento Federal; a participação de representantes de
entidades representativas da sociedade civil, definida em regulamento, a ser baixado
pelos Conselhos; e a proposição de diretrizes, metas e prioridades.
A fim de assegurar o assessoramento técnico indispensável, atribui-se ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade de secretariar
Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
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os conselhos. A participação popular dar-se-á por meio de reuniões e de Plenárias
Municipais e Estaduais, às quais caberia eleger Representantes para compor os
Conselhos Estaduais e Nacional de Orçamento Federal, sistematizar e definir as
prioridades e hierarquia dos investimentos, programas, projetos e atividades a serem
incluídos nos projetos de lei do plano plurianual e da lei orçamentária anual. O
Conselho Nacional de Orçamento Federal teria a responsabilidade de harmonizar,
sistematizar e consolidar as propostas encaminhadas pelas Plenárias Municipais e
Estaduais, bem como deliberar sobre os termos finais da Proposta Orçamentária
elaborada pelo Poder Executivo da União a ser enviada ao Congresso Nacional. As
propostas deveriam ser encaminhadas ao Presidente da República com antecedência
de pelo menos 60 dias do prazo para encaminhamento dos projetos de lei do plano
plurianual e da lei orçamentária anual ao Congresso Nacional. Anualmente, o Poder
Executivo prestaria contas à população, nas Assembléias e fóruns temáticos, sobre o
cumprimento das deliberações adotadas no ano anterior.
Apesar dos méritos da proposição, a mesma não logrou ser admitida pela
Câmara dos Deputados, em virtude de vício de iniciativa. Assim, permanece sem
qualquer regulamentação o princípio albergado pelo artigo 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que estipula instrumentos
de transparência da gestão fiscal:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos
quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos
de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer
prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas destes
documentos.”
Parágrafo único. A transparência será assegurada também
mediante incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.”
Art. 9o ...........
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida
no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas
Legislativas estaduais e municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada
semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião
conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso
Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das
políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto
e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos
balanços.
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Prêmio Serzedello Corrêa 2001 - Monografias Vencedoras
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente,
da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados
por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de
todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de
entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na
alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas,
no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas,
padronização das prestações de contas e dos relatórios e
demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar,
normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem
como outros, necessários ao controle social;
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de
premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que
alcançarem resultados meritórios em suas políticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão
fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.
§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do
conselho.”
Este dispositivo acha-se em vias de ser regulamentado pelo Projeto de Lei nº
3.744, de 2000, enviado à Câmara dos Deputados pelo Presidente da República em
novembro de 2000.
Em seu artigo 1°, o projeto prevê que o Conselho de Gestão Fiscal - CGF,
órgão de deliberação coletiva, ficará vinculado ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, com a participação de representantes da União, dos Estados,
dos Municípios e de entidades técnicas representativas da sociedade, tendo por
finalidade estabelecer as diretrizes gerais para o acompanhamento e avaliação
permanente da política e da operacionalidade da gestão fiscal. Neste mister, seriam
de sua competência harmonizar e coordenar as práticas relativas à gestão fiscal entre
todos os entes da Federação; disseminar práticas de eficiência na alocação e execução
do gasto público, arrecadação, controle do endividamento e transparência da gestão
fiscal; editar normas gerais para consolidação das contas públicas, padronização das
prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal; adotar
normas e padrões mais simples para os pequenos municípios, bem como outros
necessários ao controle social; e divulgar análises, estudos e diagnósticos. Poderá
também instituir premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que
alcançarem resultados meritórios no desenvolvimento social e na gestão fiscal, na
forma prevista em regimento interno.
O CGF será composto de quinze membros e respectivos suplentes, sendo seis
representantes da União (três do Poder Executivo, um do Poder Legislativo, um do
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Poder Judiciário e um do Ministério Público da União) e quatro representantes dos
Estados, sendo um do Poder Executivo, um do Poder Legislativo, um do Poder
Judiciário e um do Ministério Público. Os Municípios teriam dois representantes,
sendo um do Poder Executivo e um do Poder Legislativo. A sociedade civil seria
representada por cidadãos indicados pelo Conselho Federal de Contabilidade, pelo
Conselho Federal de Economia e Conselho Federal de Administração. Os membros
terão mandato de dois anos, permitida uma recondução.
As reuniões do Conselho, de caráter deliberativo, ocorrerão ordinariamente a
cada quadrimestre, por convocação de seu presidente, ou, extraordinariamente,
mediante convocação deste ou de um terço de seus membros, observado, em ambos
os casos, o prazo mínimo de cinco dias entre a convocação e a realização da reunião,
sendo excluído o membro que não comparecer a duas reuniões consecutivas ou a
quatro intercaladas. O CGF será presidido por um de seus integrantes, dentre os
representantes da União, indicado pelo Presidente da República.
Com o objetivo, igualmente, de regulamentar o comando constitucional do §
3º do art. 37 da CF, o Deputado Marcos Afonso (PT-AC) apresentou importante
projeto, ora em tramitação na Câmara dos Deputados (PL nº 2.587, de 2000)60 dispondo
sobre a participação popular e o controle social dos atos de gestão do Poder Público,
e disciplinando o acesso dos cidadãos e da sociedade civil organizada a informações
relativas às finanças públicas.
Segundo a proposta, a participação popular na Administração Pública é prática
essencial ao processo democrático e inerente à cidadania, e será viabilizada, facilitada
e estimulada pelo Poder Público. Aos cidadãos e suas entidades representativas será
assegurado o direito de participação e controle da ação pública, abrangendo as
hipóteses de consulta prévia, acompanhamento e avaliação das políticas, programas,
projetos ou atividades governamentais. A avaliação social compreende a análise
crítica feita pela sociedade civil dos impactos, em termos de benefícios e vantagens
sociais, resultantes das ações do Poder Público ou daquelas executadas por
particulares com recursos públicos.
Nos termos do art. 2º do Projeto, o controle social abrangerá a gestão da
Administração Pública Federal direta e indireta e as ações executadas pela União de
forma descentralizada. Consistirá em ação permanente e voluntária exercida por
cidadãos, ou por entidades legalmente organizadas e com legitimidade para os
representar, visando à supervisão popular plena do uso ou aplicação dos recursos
públicos, especialmente quanto à obediência aos princípios constitucionais de
legalidade, legitimidade, economicidade, impessoalidade, moralidade e publicidade,
abrangendo, inclusive, a aplicação das subvenções e renúncia de receitas públicas.
A legitimidade das entidades representativas de cidadãos, para fins de controle social,
será conferida pelas disposições estatutárias fundadas na democracia, pela
comprovação da participação efetiva dos associados ou membros em suas atividades
e pela adoção de práticas democráticas e solidárias na sua gestão interna e na
60
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Ver a íntegra do Projeto disponível em http://www.camara.gov.br/marcosafonso1313/pl2587.htm
em 17.11.2001.
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articulação com entidades ou movimentos populares congêneres. Caberá ao Poder
Público manter cadastro das entidades da sociedade civil legalmente constituídas e
em atividade há pelo menos um ano, para efeito de institucionalização e implementação
da consulta prévia, do acompanhamento da execução e da avaliação de programas,
projetos ou atividades governamentais.
Em seu artigo 5º, o Projeto assegura a todos o acesso a informações sobre a
gestão financeira e operacional necessárias ao acompanhamento e avaliação das
ações governamentais, ressalvados apenas os assuntos de caráter sigilosos, assim
legalmente definidos. Este direito de acesso abrangeria o acesso aos sistemas
informatizados gerenciados pelos Poderes da União, relativos à administração
financeira e orçamentária, assim como a outras áreas relevantes ao controle social e
aos termos de acordos, contratos, convênios firmados no âmbito do Setor Público ou
entre o Setor Público e organizações da sociedade civil, com ou sem fins lucrativos.
As autoridades teriam trinta dias para prestar as informações solicitadas pelos
cidadãos.
A fim de ampliar o nível de conscientização da sociedade, prevê no art. 7º que
os Poderes da União deverão destinar pelo menos vinte por cento dos recursos
destinados à publicidade para a realização de campanhas de caráter educativo que
visem ampliar e aperfeiçoar a participação popular e comunitária no planejamento,
fiscalização e avaliação das ações públicas. O Tribunal de Contas da União e o
Ministério Público da União deverão promover ações permanentes visando informar
e conscientizar a sociedade sobre a relevância e o alcance da participação popular
para a moralização e a racionalização da ação pública e as atribuições legais e
constitucionais que ambos possuem nesta área.
A fim de viabilizar a atuação do Tribunal de Contas da União no processo de
controle social, prevê a implantação, neste órgão, por meio de resolução, de uma
Secretaria Especial para, sob a coordenação de um Ministro do Tribunal, conhecer,
processar e encaminhar as denúncias, reclamações e queixas populares, que tenham
por objeto a apuração e correção de erros, omissões ou abusos de agentes públicos
federais, ou outros gestores abrangidos pela sua jurisdição, considerados
incompatíveis com os princípios da Administração Pública, e determinar a instauração
de procedimentos para a apuração de ilícitos administrativos, notadamente aqueles
que visem ao resguardo dos recursos públicos e dos direitos dos usuários de serviços
públicos federais, executados de forma direta, indireta ou descentralizada. Caberá
ainda à Secretaria Especial encaminhar as propostas da sociedade civil que tenham
por fim o aperfeiçoamento dos serviços públicos em geral, em termos de moralidade
e respeito aos direitos do cliente-cidadão, assim como o combate à corrupção. Para
tanto, a Secretaria Especial poderá, sem a interveniência do Plenário ou das Câmaras,
requerer documentos e informações a qualquer órgão ou instituição sob sua jurisdição,
cujo atendimento dar-se-á no prazo de até quinze dias, contados do recebimento
oficial da solicitação, ressalvados os casos cujo sigilo seja imprescindível à segurança
da sociedade e do Estado; determinar a realização das inspeções, auditorias e
fiscalizações que repute necessárias, assinando prazo para a conclusão dos trabalhos;
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e requerer providências a qualquer órgão ou instituição competente da Administração
Pública Federal, quando a ação necessária não estiver incluída nas atribuições próprias
do Tribunal. A Secretaria Especial publicará, trimestralmente, resumo das denúncias
que lhe foram apresentadas até 30 dias anteriores à publicação, constando o objeto
questionado, o órgão ou entidade gestora, os fatos eventualmente apurados, as
providências adotadas, mantendo-se o sigilo relativamente à autoria da denúncia.
Prevê ainda o Projeto que as petições, reclamações, representações ou queixas
de qualquer cidadão contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas
recebidas pelas Comissões do Congresso Nacional ou de suas Casas terão relatores
designados na reunião posterior ao recebimento, devendo o relatório ser apresentado
no prazo de trinta dias. Os relatores poderão requerer providências e informações a
qualquer órgão ou instituição do Poder Público, os quais ficam obrigadas a atender
em caráter de urgência, no prazo máximo de até quinze dias contados do recebimento
da solicitação.
A fim de garantir a efetividade dos instrumentos de controle social propostos,
estipula o projeto que a sonegação de informações, ou a prestação destas fora dos
prazos previstos nesta Lei, e a não adoção tempestiva de providências, assim como
o fornecimento de informações falsas ou incompletas, sujeitam os infr