DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL
CONSIDERAÇÕES SOBRE AS TENDÊNCIAS DE UNIVERSALIZAÇÃO E DE
FOCALIZAÇÃO
Maria Raquel Lino de Freitas
RESUMO
O trabalho discute os principais traços e tendências das políticas sociais brasileiras
observando suas transformações no cenário de desenvolvimento econômico e político
do país, bem como as suas implicações no processo de acumulação e de hegemonia.
Identifica-se neste cenário uma tendência à sobreposição do caráter focalizante ou
residual sobre o caráter universalizante das políticas sociais, tendência esta que
mantém relação direta com o padrão de políticas econômicas impresso no país. O
texto se divide em duas partes. A primeira discute o conceito de desenvolvimento numa
perspectiva crítica, tomando como parâmetro o ideal de “desenvolvimento como
liberdade” na ótica de Amartya Sen (2000). Para este autor, são privações de liberdade
a extrema pobreza, a fome coletiva, a ausência de direitos básicos, a carência de
oportunidades, a opressão e a insegurança econômica, política e social. Nesta
perspectiva, a eliminação da privação de liberdades é constitutiva do desenvolvimento,
configurando-se em seus próprios meios e, simultaneamente, seus próprios fins. A
segunda parte discute as principais transformações das políticas sociais brasileiras no
cenário de desenvolvimento econômico do país. Ressalta-se a habilidade histórica do
Estado em reproduzir, mesmo em momentos de crise econômica, a hegemonia do
capital, garantindo a sua legitimidade ao mesmo tempo em que sustenta o poder
econômico nas mãos da elite. Ao discutir a questão da focalização e da
universalização, argumenta sobre a importância de se pensar as políticas sociais no
contexto de um projeto de país, reconhecendo não ser papel “exclusivo” das políticas
sociais a redução efetiva da pobreza.
PALAVRAS-CHAVE
Estado - Desenvolvimento - Políticas Sociais - Universalização/focalização.
INTRODUÇÃO
O debate sobre as tendências de universalização e de focalização das políticas sociais
tem sido recorrente, sobretudo no meio acadêmico e no âmbito das instituições que
lidam com os processos de planejamento, implementação e avaliação destas políticas.
A discussão é complexa e, em boa medida, os argumentos tem como referência as
noções de direito asseguradas na Carta Constitucional de 1988.
Para além da análise positiva restrita à esfera do Estado e do volume de recursos,
propõe-se um olhar dialético sobre a
histórica brasileira, observando o padrão de
relações entre o Estado, o mercado e a sociedade que se faz presente até os dias
atuais, não obstante as conquistas legais que foram consolidadas nas décadas de 1980
e 1990.
OBJETIVOS
Objetivo Geral
Contribuir para a revisão do modo de pensar as tendências de universalização e de
focalização das políticas sociais brasileiras, apontando para a importância de se
transcender o espaço de reflexão circunscrito no papel do Estado, ampliando o olhar
por meio de um
espectro sistêmico que permita observar a relação articulada e
complementar entre os condicionantes estruturais dos sistemas de proteção social, em
que pese as funções da política social no bojo da contradição capital/trabalho e os
condicionantes conjunturais específicos da realidade brasileira.
Objetivos Específicos
a) abordar de modo crítico o conceito predominante de “desenvolvimento” que orienta
as análises mais recorrentes sobre as políticas sociais, e;
b)
discutir o
papel do Estado como agente articulador da hegemonia capitalista,
apontando para a influência desta dinâmica na conformação do padrão predominante
das políticas sociais brasileiras.
METODOLOGIA
Parte-se do pressuposto de que as forças que influenciam o processo de definição dos
diferentes modelos de políticas sociais emergem do padrão de relações que se
estabelece entre a sociedade, o mercado e o Estado, em que pese a tradição histórica
deste padrão e a estrutura capitalista do sistema. Nesta perspectiva, a conformação do
caráter das políticas sociais não se define somente pela força da lei ou pela afirmação
positiva de que o Estado seria o garante de cidadania, mas pela dinâmica da sociedade
organizada no sentido de processar o controle sobre o Estado e o mercado, segundo
Polanyi (2000), as duas funções vitais da própria sociedade.
Fundamenta este pressuposto os escritos de Karl Marx destinados à contribuição para
a crítica da economia política, onde
o autor
apresenta o fio condutor do seu
pensamento que fora posteriormente desenvolvido nos estudos sobre o capital. Parte
da idéia de que não é a vontade dos homens que dá ao Estado a sua estrutura, mas
sim a situação objetiva das relações entre eles. Antonio Gramsci acrescentou ao
marxismo a idéia de ação política como prática advinda de uma esfera denominada
sociedade civil, em relação constante com o Estado. O conceito de “Estado ampliado”
em Gramsci é tomado como uma importante referência para a análise aqui pretendida.
O conceito de desenvolvimento é abordado numa perspectiva crítica à ótica tradicional
da economia que o considera como processo circunscrito na esfera econômica, como
um conjunto de finalidades “em si”, orientado tão somente pela magnitude das taxas de
crescimento e pela versão comum da “teoria do crescimento do bolo”. Argumenta-se
que este conceito de desenvolvimento não sustenta a necessidade de uma abordagem
complexa e sistêmica que inclua as políticas sociais no cenário global, destituídas da
pretensão de combater “por si só” as diferentes formas de pobreza e a desigualdade,
provenientes da ação do mercado. Lembrando Logue (1979) apud Esping- Andersen
(1991), o Estado tenta reduzir as desigualdades por meio das políticas sociais após a
distribuição da renda efetuada pelo mercado, de onde se conclui que quanto mais
desigualdades o mercado gerar, maiores deverão ser os esforços do Estado em
direção às tentativas de minimização destas desigualdades causadas pelos critérios de
distribuição de renda.
RESULTADOS
1.
Sobre o Conceito de Desenvolvimento
Levando em conta que
as políticas sociais têm função estratégica no bojo da
contradição capital/ trabalho, os traços e as tendências predominantes destas políticas
podem influir e serem influenciadas pelo padrão de relações existente entre o Estado,
o mercado e a sociedade em diferentes conjunturas.
A análise do modelo de desenvolvimento econômico, na sua relação com o Estado e
com a sociedade é, portanto, essencial para se pensar os meios para a conformação
de novos rumos para as políticas sociais. Considerando os determinantes históricos,
acredita-se que a reflexão sobre novos rumos para as políticas sociais deve ser feita no
âmbito de um novo projeto de país orientado por um novo padrão de relações entre
Estado e sociedade na perspectiva gramsciana de "Estado ampliado”. Importa focalizar
o movimento de correlação de forças hegemônicas e contra-hegemônicas processadas
por meio de projetos individuais e coletivos, buscando identificar a potencialidade capaz
de fazer emergir uma nova consciência que se materialize na prática política em
constante relação com o desenvolvimento econômico.
Para iniciar a discussão sobre o conceito de “desenvolvimento” tomar-se-á como
referência a idéia de “desenvolvimento como liberdade” trabalhada por Amartya Sen
(2000). Argumenta o referido autor que a eliminação de privações de liberdades
substanciais são constitutivas do desenvolvimento, sendo estas a pobreza extrema, a
marginalização social, a carência de oportunidades, a opressão e a insegurança
econômica, política e social, enfim, a ausência de liberdade de escolhas e de
oportunidades das pessoas para exercer sua condição de agente. Entende-se que os
processos de eliminação dessas privações de liberdades são também processos
fundantes do desenvolvimento. A liberdade é considerada, então, simultaneamente,
como o principal fim e o principal meio de desenvolvimento.
Deve-se reconhecer a existência de um dilema estrutural embutido no conceito de
desenvolvimento de Amartya Sen, pois, levando em conta que o capitalismo se orienta
pela lógica da acumulação, não há como refutar o pressuposto de que no sistema
capitalista de produção o mercado não se permite ser meio, já que ele é o seu próprio
fim. Entretanto, a contribuição maior deste conceito para a análise que se pretende
neste trabalho é o significado de um reforço teórico ao ideal de desenvolvimento
ancorado na equalização de oportunidades, em contraposição ao modelo histórico
predominante de desenvolvimento econômico no Brasil, que tem como marca maior a
exclusão como elemento vital do seu dinamismo. Como um “fim em si mesma” a
economia brasileira se desenvolve, à revelia das seqüelas que corroem o tecido social,
sendo,
a
partir
deste
contexto
planejadas
as
políticas
sociais
de
caráter
predominantemente focalizador.
A idéia de desenvolvimento como liberdade não tem possibilidade de aproximação
comparativa com a idéia de desenvolvimento referenciada nos ideais liberais do final do
século XVIII, na atualidade, vigorosamente reencarnados em nível mundial na estrutura
do projeto neoliberal. Enquanto os ideais liberais vinculam-se aos princípios da
liberdade do movimento de mercado tomando o Estado como árbitro da sociedade a
favor da acumulação do capital, o desenvolvimento como liberdade vincula-se aos
princípios da equalização de oportunidades, reconhecendo que o Estado, por meio do
poder político de suas diferentes jurisdições em diferentes localidades pode criar um
ambiente jurídico-institucional e de infra-estrutura mais favorável para um tipo de
desenvolvimento ancorado nos processos de participação social.
Se for o caso de se pensar as políticas sociais sob o ponto de vista da liberdade como
a perspectiva norteadora do processo de desenvolvimento, há que se levar em conta
um duplo dilema: um de natureza estrutural, e outro, especificamente no caso
brasileiro, de natureza política, referindo-se ao papel do Estado na sua relação com a
dinâmica social. Sobre o primeiro, pode-se dizer da existência de um denominador
comum nos diferentes modelos de proteção social, sendo este o reconhecimento de
que é após a distribuição da renda efetuada pelo mercado é que o Estado tenta reduzir
as desigualdades causadas pela ausência de equalização de oportunidades efetuada
pelo mercado. Sobre o segundo, levando em conta a especificidade do Estado
brasileiro neste contexto, pode-se perceber quase toda a origem do agravamento do
problema, devido ao alto nível de desigualdade que é gerado pelo mercado, e, em
contrapartida, a notável ineficácia do Estado na implementação de políticas sociais
compatíveis com a necessidade de minimizar tais desigualdades.
No caso brasileiro, a dinâmica econômica vem sendo reinterpretada desde a década de
1930 sob a orientação do modelo dual sociedade moderna/sociedade tradicional, por
onde se crê que a sociedade passava por uma situação de atraso (ou
subdesenvolvimento) para a situação de desenvolvimento como um ciclo de etapas.
Nesta perspectiva, vem-se trabalhando com o pressuposto de que as passagens de
um ciclo a outro são inteligíveis economicamente “em si”, proclamando a idéia de que o
bom caminho que toda nação deveria seguir para se desenvolver é passar de uma
sociedade tradicional para uma sociedade de consumo de massa.
Em contraposição ao modelo dual, a análise de Francisco de Oliveira (2003), sob um
enfoque dialético, demonstra que a transição do modelo de produção agrárioexportador para o modelo industrial se deu de modo complementar, mostrando uma
simbiose e uma organicidade como uma unidade de contrários. Cita o autor:
A expansão do capitalismo no Brasil se dá introduzindo relações novas no arcaico e
reproduzindo relações arcaicas no novo. A introdução das relações novas no arcaico
libera força de trabalho que suporta a acumulação industrial-urbana e em que a
reprodução das relações arcaicas no novo preserva o potencial de acumulação liberado
exclusivamente para os fins de expansão do próprio novo. (Oliveira:2003, p.60)
De fundamental relevância é o reconhecimento de que o
ator principal deste elo
orgânico foi o Estado de caráter populista. O populismo brasileiro teve especificidades
no processo de expansão do sistema, a exemplo das leis trabalhistas que criaram
novas formas de relação entre o capital e o trabalho, estabelecendo a forma de junção
entre o arcaico e o novo. Outra especificidade foi o pacto que o Estado estabeleceu
com os distintos mas não antagônicos setores da economia. A legislação trabalhista,
muito antes de afetar as relações de produção agrária,
preservou um modelo de
acumulação adequado para a expansão industrial. Vale ainda ressaltar que a partir dos
anos 1950 o Estado estabeleceu em termos claros um programa geral para atrair a
iniciativa privada, como base do desenvolvimento econômico.
Identifica-se nitidamente, como especificidade do caso brasileiro, o Estado na posição
de
manipulador de incentivos da acumulação do capital e não de
controlador de
decisões orientado pelos interesses do bem-estar social. Esta situação inverte a tese
de Karl Polanyi (2000) que supõe a economia e a política, supostamente o mercado e o
Estado as duas esferas vitais da sociedade, devendo portanto, por ela serem
controlados. No Brasil, há uma tradição da apropriação da esfera social pela esfera
econômica, apropriação esta historicamente legitimada pela esfera política.
Considerando a forte presença destas tendências históricas no sistema brasileiro, as
políticas sociais inserem-se, portanto, em um contexto onde os interesses do capital se
legitimam na esfera pública. O ideal de um modelo de desenvolvimento como liberdade,
ancorado na equalização de oportunidades e mediado por um Estado provedor de um
ambiente jurídico-institucional e de infra-estrutura que se confronte com os interesses
do capital a favor do bem estar social necessita de uma perspectiva sistêmica que
considere que não constitui papel isolado e exclusivo das políticas sociais combater a
pobreza por meio de políticas focalizadas. De igual modo, as análises sobre os dilemas
de implementação das políticas de caráter universal e redistributivo, de acordo com a
Carta Constitucional de 1988, necessitam de um paradigma mais relacional sobre as
diferentes esferas do sistema do que pontual, com enfoque exclusivamente voltado
para o papel do Estado enquanto agente “garantidor” e “por si” dos direitos sociais.
2. Especificidades das
desenvolvimento
Políticas
Sociais
Brasileiras
no
contexto
do
Esta parte objetiva discutir as políticas sociais brasileiras numa perspectiva histórica,
observando suas transformações no cenário de desenvolvimento econômico e político
do país, bem como as suas possíveis implicações no processo de acumulação e de
hegemonia. Identifica-se neste cenário uma tendência à sobreposição do caráter
focalista ou residual sobre o caráter universalizante das políticas sociais, tendência esta
que mantém relação direta com o padrão de desenvolvimento econômico do país.
Observa-se no Brasil um quadro de pobreza global no contexto de uma secular
convivência com o drama da desigualdade, não obstante os períodos de crescimento
econômico continuado que ocorreram no país a partir de 1930. Nesta década, a
hegemonia do modelo agrário exportador inicia um processo de metamorfose que, ao
gestar em seu próprio núcleo elementos do modelo urbano-industrial, sem perder o
controle do padrão de dominação econômica e política, vai redefinindo os traços do
modelo econômico que irá se configurar na nova hegemonia do modelo urbanoindustrial, alcançando suas bases de consolidação no período de 1950 a 1970.
Desde o período colonial, o Estado brasileiro desenvolveu ações fragmentadas na área
social. A assistência ficava a cargo de irmandades religiosas, das sociedades de auxílio
mútuo e às Santas Casas de Misericórdia (Carvalho:2004). A partir de 1930, no
contexto da política populista de Getúlio Vargas, surge um moderno Estado de Bemestar social. Entra em cena a Previdência social com os seus mecanismos de controle
das classes subalternas e principalmente das classes operárias, tentando superar a
crise de hegemonia que vinha sofrendo o Estado oligárquico. Neste período criou-se o
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e uma vasta legislação trabalhista e
previdenciária. A integração corporativista da Previdência Social no cenário político já
era um meio de incentivo e fortalecimento dos mecanismos do mercado, facilitando,
desse modo, a realização econômica do liberalismo no Brasil.
Na década de 1970, com o projeto desenvolvimentista em evidência, a noção de
progresso e de crescimento econômico mantém a hegemonia do modelo urbanoindustrial, aguçando a contradição capital/trabalho, fazendo emergir um cenário social
caótico, sobretudo nos grandes centros industriais como a capital de São Paulo. Na
década de 1980 a hegemonia deste modelo de acumulação convive com uma
significativa expressão contra-hegemônica da sociedade civil que se manifesta por
meio de movimentos sociais e demais formas de organização e participação política.
Esta década foi denominada pelos economistas da época de “década perdida”, devido
ao decréscimo do índice do Produto Interno Bruto concomitante à emergência de um
processo de redemocratização, sobretudo a partir da Nova República. Os anos 90
iniciam com a marca do neoliberalismo com sua proeminente força ideológica, não
encontrando dificuldades para fortalecer a hegemonia do modelo de acumulação até
então vigente.
Segundo Draibe (1992), o período que compreende os anos de 1964 a 1977 é
identificado como o período da consolidação do sistema de proteção social, superando
a forma fragmentada e a sociabilidade seletiva do período anterior, abrindo espaços
para tendências universalizantes e políticas de massa com uma cobertura
relativamente ampla. A autora conclui, a partir de tais características, que, até meados
de 1970, o padrão das políticas sociais brasileiras poderia ser classificado como
meritocrático particularista, reproduzindo o sistema de desigualdades sociais já
existentes, com aspectos redistributivos e igualitários restritos à educação básica e à
saúde de emergências. No final da década de 1970 e a partir de 1980 os programas
assistenciais voltam-se para a “distribuição gratuita de bens e serviços sociais”,
atribuindo a estes programas o estigma de “face pobre da política social”, fértil campo
para as práticas assistencialistas e clientelistas.
Sonia Draibe (1992) construiu possíveis cenários de desenvolvimento da proteção
social brasileira a partir de 1990, compondo três quadros que os descreve:
. mínima proteção social - prevê a manutenção do atual padrão meritocrático
particularista;
. reversão conservadora - indica um processo de regressão a um padrão seletivo ou
residual de proteção social;
. nova proteção social - um “ambicioso programa de supressão da pobreza”, atuando
em duas pontas: mínimos sociais universalizantes garantidos e focalização sobre as
camadas carentes da população.
A partir deste cenário de possibilidades, Draibe concluiu que não haveria indícios de
implantação de um modelo universalizante, com base na constatação de que a
especificidade que diferencia o padrão das políticas sociais brasileiras dos demais
padrões de países capitalistas desenvolvidos, é exatamente o papel do Estado. A
tendência histórica sinaliza que o estado brasileiro não conseguiria, ao contrário do
exemplo de outros Estados controlados democraticamente pela sociedade civil, na
década de noventa, desenvolver o necessário esforço da capacidade de coordenação e
controle das políticas de bem-estar social, de modo a implementar os princípios
universais e redistributivos assegurados na Constituição Brasileira de 1988.
Na década de 90, a hegemonia do modelo neoliberal revaloriza o setor voluntário da
sociedade. Emerge um novo modelo de proteção social, instituído como um arranjo
plural ou misto em que ocorreria a desresponsabilização do Estado sem a diminuição
do nível de bem-estar. Este modelo se desenvolve numa perspectiva de “sociedade de
bem-estar”, em contraposição a de um Estado de bem-estar (Pereira:2003). O Estado
passa a dividir com a sociedade civil as suas responsabilidades sociais, sob a égide do
discurso de participação e de solidariedade. Entram em cena vários atores como a
família, as organizações sem fins lucrativos, ONGs e organizações filantrópicas como
agentes do bem-estar.
O principal impacto desse modelo plural ou misto é a tendência ao desmonte dos
direitos sociais e a diminuição da responsabilidade do Estado com relação às políticas
sociais, concomitante à crise do Welfare State face à globalização e à crise da
sociedade do trabalho como um fenômeno que resulta na incapacidade do Estado de
ser o garantidor da solidariedade e o reparador das disfunções sociais. Carlos Montaño
(1999) chama a atenção para a força ideológica do projeto neoliberal, que, na nova
fase da expansão financeira, tenta encobrir a estrutural diferença entre a lógica do
mercado e a lógica da sociedade civil, como se o compromisso empresarial fosse, em
primeiro lugar, o do atendimento às necessidades sociais, tentando substituir o conceito
gramsciano de “sociedade civil” enquanto arena de luta de classes e momento
constitutivo do Estado ampliado, pelo que se nomeia de “terceiro setor”.
No caso brasileiro, à luz da teoria desenvolvida por Sônia Draibe, percebe-se que a
década de noventa reforçou os impulsos do padrão seletivo ou residual de proteção
social que compõe o quadro da reversão conservadora. A tendência ao modelo de
políticas sociais universalizantes vem sofrendo sucessivos ataques pela ofensiva
neoliberal, materializada no modelo plural ou misto de bem-estar social que vem sendo
implementado no Brasil.
De acordo com Theodoro e Delgado (2003), a política social é hoje composta por um
amplo conjunto de políticas, programas e ações, agregadas em três grupos: a) aquelas
que respondem pela garantia dos direitos sociais básicos estruturados no aparelho do
Estado; b) aquelas que, diferentemente do primeiro grupo, dependem da iniciativa dos
governos por meio de ações e programas temporais, e; c) aquelas que correspondem
a situações emergenciais e a projetos transitórios, e que, em geral, atendem a uma
ampla e difusa demanda social ainda não estruturada no aparelho de Estado.
Esses três agrupamentos expressam o desenho da política social, conjugando de
forma diferenciada, o atendimento a direitos, a garantia de oportunidades e o
enfrentamento de situações de vulnerabilidade social. Pode-se perceber o cenário de
complexidade em que se coloca a discussão sobre focalização e universalização.
Boa parte dos autores que discutem sobre a importância de se implementar políticas
sociais focalizadas, se orienta pelo argumento do melhor nível de eficiência e eficácia
na alocação dos recursos e pretensão de redução da desigualdade e da pobreza. Este
argumento se insere numa visão economicista arcaica, que desvincula a estrutura
econômica da estrutura política, reforçando o pressuposto de que é após a distribuição
de renda efetuada pelo mercado é que o Estado tenta reduzir as desigualdades por
meio das políticas sociais.
Para Theodoro e Delgado (2003) o enfrentamento do dilema da alocação do recurso é
fundamental para a implementação de políticas sociais inclusivas e universais,
entretanto, observam que o desafio maior é forjar um novo regime fiscal e tributário
capaz de arcar com um projeto distributivo e de desenvolvimento. Ao reconhecerem
que não constitui papel exclusivo da política social a redução efetiva da pobreza,
acenam para a importância de um novo projeto de país.
A construção de um novo regime fiscal e tributário inserido em um projeto mais amplo,
ou como os autores acima referidos denominam, “um novo projeto de país”, integra
necessariamente
um
novo
conceito
de
desenvolvimento.
O
conceito
de
desenvolvimento como liberdade poderia ser apontado como uma referência
interessante, sobretudo porque reconhece que a pobreza deve ser vista como a
privação de capacidades básicas, e não meramente como baixo nível de renda. Se a
renda é um meio fundamental para se obter capacidades, a redução da pobreza da
renda, não pode, em si, ser a motivação suprema de políticas de combate à pobreza.
CONCLUSÕES
Na conjuntura histórica brasileira identifica-se o desenho de uma situação que vem se
definindo e se reafirmando desde a década de 1930, não obstante as mudanças nas
esferas políticas e econômicas brasileiras. Este desenho pode ser visualizado pela
identificação do perfil de um Estado hábil no seu papel de articulador de hegemonia
combinado a um padrão de políticas de desenvolvimento ancorado essencialmente na
lógica da acumulação do capital e a uma sociedade com marcadas características de
subserviência aos poderes oficiais instituídos
pelas camadas dominantes e de
comprometida condição de participação em projetos coletivos.
O sistema de proteção social brasileiro apresenta uma tradição histórica de tendência
focalizante e convive, na atualidade, com a proposição universalizante introduzida na
constituição brasileira de 1988. Prevalece a tendência da focalização no modo de
implementação dos programas e serviços, enquanto o discurso oficial aponta para a
universalização e o “combate à pobreza”.
As políticas sociais brasileiras não integram um projeto nacional amplo que inclua um
regime fiscal e tributário capaz de arcar com um projeto de desenvolvimento mediado
pela equalização de oportunidades. Na perspectiva da focalização, as políticas sociais
tendem assumir a função de “gestão da pobreza e da miséria” (Theodoro e
Delgado:2003), atuando após o mercado, como forma de oferecer paliativo para as
distorções sociais geradas na esfera econômica.
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