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A FUNÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DO USO DO SOLO:
estudo de caso na região metropolitana de Porto Alegre na década de 80
Anicoli Romanini1
1 INTRODUÇÃO
Atualmente, a cidade evidencia um contexto histórico em que novos
paradigmas apontam para mudanças nas relações entre as classes sociais, no
planejamento e na gestão social. Deve-se estar atento à constituição e a
reconstituição dos territórios nas cidades, entendida enquanto definição das classes
e grupos sociais em suas capacidades de apropriação dos espaços, das riquezas
materiais e culturais e na definição dos princípios, prioridades e políticas para as
intervenções públicas nas cidades, ao ponto de solucionar esses problemas,
evitando o aumento da população da cidade e de sua densidade demográfica, que
conseqüentemente provocaria a redução do bem-estar coletivo.
Segundo Lacerda e Machado. (2006)
A cidade em seus movimentos, contradições, conflitos, disputas, evidencia a
existência de interesses sociais contraditórios, diferenciados, às vezes
antagônicos, visíveis e invisíveis, que perpassam as estruturas e relações
que lhe dão vida. Processos e dinâmicas de apropriação da cidade indicam
segregações, desigualdades e injustiças inscritas, também, nas relações,
estruturas e práticas de planejamento e gestão urbana. A cidade se
(re)define territorialmente como espaço de vida e interação social, meio e
condição de acesso às riquezas materiais e culturais, modo de moradia,
vida e trabalho.
O Estatuto da Cidade, seguindo a mesma definição da Constituição
Federal de 1988, fez constar em seu texto o dever da sociedade de ressignificar a
propriedade, atribuindo a esta uma função social. Nesse sentido, determinou a
observância de princípios que em conjunto devem ser verificados, para efetivamente
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Mestre. Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional. Universidade Federal
do Rio Grande do Sul. E-mail: [email protected]
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modificar o status da propriedade, como a justiça social, a justa distribuição dos
ônus e bônus decorrentes do processo de produção dos espaços públicos e
privados, a sustentabilidade ambiental, a garantia do direito à utilização dos serviços
e equipamentos públicos de qualidade, a gestão democrática e participação da
sociedade na definição, implementação e controle das políticas públicas.
Assim, o presente trabalho analisa e avalia de que forma a gestão do uso
do solo e as disfunções do crescimento urbano da Região Metropolitana de Porto
Alegre contribuíram para a justiça social, a justa distribuição dos espaços públicos,
garantindo a sustentabilidade e o direito das relações, estruturas e práticas sociais
da gestão e do planejamento urbano.
Neste sentido, foram abordados os níveis metropolitano e municipal da
década de 80, com a identificação dos principais problemas de natureza da época,
por ser este um período correspondente à denominada década perdida, e
caracterizada por períodos recessivos seguidos de breves períodos de retomada de
crescimento. No contexto dessa evolução econômica, problemas sociais são
acentuados no espaço metropolitano, como o crescimento da problemática
habitacional. Esta, marcada pela ampliação de soluções à margem da legislação e
do instituto da propriedade, postas em marcha pela população excluída do mercado
imobiliário e do sistema de financiamento da habitação, constitui uma das
manifestações espaciais do incremento da pobreza urbana.
Paralelamente, no período pós-64, a organização do planejamento
territorial materializou-se na criação e consolidação de organismos, na formulação
de políticas e na institucionalização da atividade de planejamento e de práticas
governamentais nos diferentes níveis administrativos, comandados em grande parte
pela esfera federal. Dentre eles, nos anos 60 está à criação do Sistema Financeiro
da Habitação (Serfhau), e em particular, do Banco Nacional da Habitação (BNH), e
na década de 70, a institucionalização das regiões metropolitanas e a criação da
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU).
No
entanto,
o
enfraquecimento
do
planejamento
como
prática
governamental e a escassez de recursos financeiros para programas de natureza
urbana, refletiram na fragilização da cooperação intermunicipal, e entre municípios,
estado e União, indicando um visível declínio dos organismos do incipiente sistema
de planejamento físico-territorial.
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Por fim, a pesquisa buscou delimitar os problemas urbanos conformados
por essa conjuntura, onde de um lado, insere a evolução crítica do planejamento
metropolitano e, de outro, a relativa aplicação da legislação e dos dispositivos
urbanísticos de competência municipal quanto a sua função social.
2 CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
As Regiões Metropolitanas no Brasil foram instituídas em torno da
problemática dos serviços comuns, e estabelece uma espécie de sistema de gestão
metropolitana. Essa instituição, expressa o reconhecimento de uma problemática
nova no plano da urbanização brasileira: a constituição de espaços urbanizados
relativamente contínuos, englobando vários municípios, que, embora variando a
escala dimensional, representam grandes aglomerados urbanos com muitos e
importantes problemas na organização espacial, na provisão de serviços urbanos e
em sua distribuição desigual e diferenciada em termos de setores espaciais e
camadas sociais.
Segundo o IPEA (2002, p.48)
A problemática da metropolização e da gestão dessas novas formas urbanas
constituía foco de interesse e preocupação, desde os anos 60, tanto por parte
da união (IBGE, em estudos de urbanização brasileira; e Sistema Financeiro
da Habitação - Serfhau), como por parte das secretarias estaduais e
municipais de planejamento, bem como do ambiente acadêmico e de
associações profissionais - como o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB). Já
se percebia que problemas sociais estavam concentrados nessas áreas e
resultavam da ocupação desordenada do solo urbano, com o surgimento de
loteamentos clandestinos desprovidos de serviços urbanos, e de espaços
públicos, precariamente incorporados ao meio urbano. Constatou-se que
havia problemas na gestão urbana municipal. Essa percepção a integrar-se
ao reconhecimento de que a industrialização e a organização não criaram
condições de incorporação efetiva dos contingentes que, por força desses
movimentos de mudança estrutural, foram deslocados do campo,
desvinculados das formas anteriores de sobrevivência, e impelidos para as
cidades.
A Lei Complementar nº 14/73, que delimita atribuições, funções e papéis
a gestão metropolitana, reconhece que a problemática da metropolização era
supramunicipal, mas não identifica que foram criados elementos que possibilitavam
o equacionamento entre atribuições municipais no plano legal nem no institucional.
Silva (1995) em seu estudo mostra “que o centro da problemática do planejamento
municipal metropolitano estava na polarização município/autonomia municipal
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versus gestão/administração regionalizada, ou interesse local contraposto a
interesse metropolitano”. Em termos das práticas institucionais, essa questão
deteriorou-se com o desmonte do Sistema Nacional de Planejamento e com a
escassez crescente de recursos financeiros e de aporte técnico institucional a partir
do final dos anos 70, onde, a gestão metropolitana era percebida como uma
intervenção de níveis administrativos hierarquicamente superiores, Estado e União,
no âmbito e nas atribuições municipais, ou seja, uma restrição indevida da
autonomia e competências municipais.
A Região Metropolitana de Porto Alegre foi instituída pela Lei
complementar nº 14/73, sendo composta inicialmente por Porto Alegre, o núcleo
metropolitano, e pelos municípios de Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas,
Estância Velha, Esteios, Gravataí, Guaíba, Novo Hamburgo, São Leopoldo,
Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão. Por meio da Lei complementar nº 10.234, de
27 de julho de 1994, à Assembléia Legislativa incluiu na RMPA o município de
Charqueadas. Posteriormente, foram integrados os municípios se Dois Irmãos,
Eldorado do Sul, Ivoti, Glorinha, Nova Hartz, Parobé, Portão, Nova Santa Rita e
Triunfo (Figura 01).
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Fonte. Metroplan, 2002.
Figura 1 - Região Metropolitana de Porto Alegre.
Com 24 municípios, a região metropolitana apresenta-se segundo uma
mancha de urbanização ampla, formando com o tecido urbano de Porto Alegre e
seus satélites, uma mancha relativamente alongar, que acompanha o eixo formado
pela BR-116. Essa ocupação “alongar” prolonga-se até a área urbanizada
constituída por São Leopoldo e Novo Hamburgo, expandindo-se com ligeira
inclinação para noroeste, e abrangendo o município de Estância Velha onde,
conforma-se com um bairro de Novo Hamburgo, ao longo da rodovia a RS-239, em
relativa continuidade de ocupação com Campo Bom. Após inflexão para noroeste,
acompanha o eixo da rodovia referida e alcança Sapiranga e Nova Hartz (Figura 02).
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Fonte. Secretaria da Coordenação e Planejamento, Metroplan, Daer.
Figura 2 - Principais rodovias da Região Metropolitana de Porto Alegre.
O processo de evolução e expansão da área urbanizada na RMPA
ocorreu inicialmente com o parcelamento em loteamentos para fins residenciais, que
pode ser periodizado em quatro fases distintas, cada uma correspondente a um
diferente momento e direção do crescimento urbano na região a partir de Porto
Alegre, o maior centro urbano:

Primeira Fase (1920 a 1954): iniciado em Porto Alegre, refere-se ao problema
das normas de arruamento dos loteamentos, que desde o final da década de
20, a administração municipal procurava estabelecer normas destinadas a
interferir neste processo, antecipando-se em quase dez anos a legislação
federal sobre o assunto (Lei nº 58, de 10 de dezembro de 1937 e Decreto nº
3.079, de 15 de setembro de 1938);
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
Segunda Fase (1940 a 1960): corresponde ao período de expansão dos
loteamentos para os municípios do eixo norte-sul da região, juntamente com a
duplicação da então principal ligação rodoviária, a atual BR-116. Nesta fase a
prefeitura promulgou uma sucessão de leis restritivas, buscando controlar os
processos de loteamento no município. No entanto, loteamentos expandiamse para os municípios vizinhos que enfrentavam seu período de maior
especulação imobiliária nos anos 50-60: Canoas, São Leopoldo, Novo
Hamburgo, Esteio e Sapucaia;

Terceira Fase (1960 a 1970): corresponde a um redirecionamento da
expansão urbana para fins residenciais devido aos limites que o uso
industrial, a valorização das áreas e as exigências da legislação e dos planos
diretores impuseram ao eixo Norte-Sul. Logo, ocorreu à expansão dos
loteamentos para municípios da periferia imediata de Porto Alegre e, assim
surgiram às cidades-dormitórios: Cachoeirinha, Gravataí, alvorada e Viamão;

Quarta Fase (a partir de 1978): corresponde não só a expansão dos
loteamentos para a periferia dos municípios-dormitório, como um novo padrão
de expansão e de incorporação da terra urbana, caracterizado pela
densificação da RMPA e pela implantação de conjuntos habitacionais,
especialmente nos municípios de Alvorada, Gravataí e Guaíba.
Em meados dos anos 70, desenvolveu-se o processo de instalação das
indústrias ao longo do eixo leste-oeste, conformado pela BR-290. Este, juntamente
com a expansão e melhoria da rede viária e das redes de infra-estrutura e
equipamentos, a ampliação da área ocupada para fins residenciais (parcelamento de
glebas rurais, loteamentos em plantação de conjunção funcionais) e a densificação
de áreas previamente ocupadas, consolidaram o espaço metropolitano.
Segundo dados
da Metroplan (1993), recentemente houve uma
representativa concentração do setor terciário dos municípios metropolitanos.
Paralelamente, equipamentos foram instalados e ampliados nos municípios, como
os
campi
universitários,
shopping
centers
e
supermercados,
localizados
dominantemente ao longo de eixos viários metropolitanos ou de fácil acesso a partir
deles. Isso gerou a valorização da estrutura dos espaços metropolitanos e, em seu
funcionamento tornaram-se importantes pólos geradores de tráfego intenso que
intervém na demanda localizada de serviços urbanos.
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Quanto aos aspectos demográficos, à formação da RMPA resultou de
processos
de
concentração
demográfico-espacial
e
econômico-espacial
caracterizado por dois movimentos: de um lado, pela expansão da urbanização
porto-alegrense sobre territórios municipais limítrofes, na direção de constituição de
aglomeração urbana e conurbação; e, de outro lado, pelo crescimento diferenciado
de Porto Alegre, marcando a polarização da capital sobre território e rede urbana
estadual e do aglomerado urbano em transição para uma área metropolitana. Estes
então formaram no plano estadual respectivamente, uma estrutura espacial
metropolitana e um processo de concentração demográfico-espacial. Partindo de
estimativas da década de 40, a população metropolitana evoluiu de pouco mais de
400.000 habitantes para 3 milhões em 1991.
A partir da década de 50, o envoltório de Porto Alegre desenvolveu-se por
meio de processos de parcelamento de ocupação residencial para a população de
baixa renda ao longo de prolongamento de certas radiais. Se considerado
separadamente o núcleo metropolitano de Porto Alegre, e os demais municípios
integrantes da região, a periferia metropolitana, destaca-se o crescimento da
proporção da população residente na periferia metropolitana no período, alcançando
nos anos 70 pouco menos de 10% da população residente no estado. No entanto, o
crescimento da proporção da população residente na RMPA em relação à população
residente no estado do RS é expressivo: 12,2% em 1940; 14,2% em 1950; 19,2%
em 1960; 23,3% em 1970; 28,7% em 1980 e 31,9% em 1991. A taxa de crescimento
demográfico, que era de 2,4% ao ano na década de 70, ficou em apenas 1,1% entre
1980 e 1991 (BARCELLOS, 2002), caindo para 0,9% ao ano entre 1991 e 2000:
bem abaixo, inclusive, da taxa de incremento populacional média do Rio Grande do
Sul, que na última década foi de 1,2% ao ano (Figura 03).
Segundo IPEA(2002, p.35)
É importante destacar o declínio acentuado do volume populacional de Porto
Alegre e em relação à população metropolitana, acentuando-se no período
1970-91. A proporção de população residente em Porto Alegre em relação à
RMPA decaiu, cada década, aproximadamente 7%, alcançando 43% em
1991 (no período 1940-60, essa proporção situava-se acima de 60%). Esses
elementos associados aos níveis de crescimento de Porto Alegre indicam
efetivamente sua metropolização.
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Fonte. IBGE.
Figura 3 – Taxa média de crescimento anual da população da Região Metropolitana de Porto Alegre,
1991/2000.
Quanto à economia da RMPA, esta apresenta natureza urbana e
industrial, com representativa concentração econômico-espacial no plano estadual.
Pode-se argumentar que a formação da RMPA decorre do desenvolvimento
econômico porto-alegrense, com o incremento do segmento urbano industrial no
município-capital do estado do Rio Grande do Sul, articulado estreitamente com o
desenvolvimento de agricultura comercial no território circundante a capital e
realizada em pequenas propriedades originárias da colonização européia nãoportuguesa, base da industrialização porto-alegrense. Estima-se que em 1970
aproximadamente 37% do PIB estadual era gerado na RMPA, enquanto, em relação
ao PIB industrial, a proporção regional alcançava 55% do gerado no estado do RS
(Metroplan,1995); em 1990 geravam-se na RMPA 45% do PIB estadual e 53% do
PIB industrial estadual.
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Na esfera social, a oferta de emprego e a inserção ocupacional da
população residente surgem como problemas centrais da RMPA. Nessa situação
são definidas formas diferenciadas de acesso ao produto social, particularmente
habitação, e formas precárias de inscrição no espaço urbano. Visto que se a
inserção no mercado de trabalho e, por conseqüência, no de consumo já era difícil,
nos períodos pós-80 agravaram-se com o crescimento de formas de inserção
ocupacional precárias e a margem da economia urbana industrial moderna.
Paralelamente a essa retração no nível de emprego formal, puderam ser
identificadas tendências de diminuição da qualidade de inserção no mercado de
trabalho.
Conforme dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), o setor
terciário regional foi o único segmento que experimentou um crescimento de
emprego na década de 80, alcançando 620.454 empregos em 1988.
Isto ocorreu, porque certos municípios da região metropolitana têm
dificuldades financeiras geradas pelo baixo nível de atividade econômica, pelas
dificuldades de arrecadação e cobrança (pobreza da população versus cobrança de
IPTU) e distribuição de recursos públicos (retorno de ICMS, fundos de participação,
dentre outros), e que são agravadas pela distribuição de atribuições entre os níveis
da administração pública. Os municípios particularmente afetados são, via de regra,
os usualmente caracterizados como cidades-dormitórios, especialmente Alvorada,
Viamão, Guaíba, Cachoeirinha e Gravataí, que se desenvolveram a partir de
processos de parcelamento do solo orientados a população de baixa renda,
vinculada ao mercado de emprego ou oportunidades ocupacionais de Porto Alegre.
As nucleações urbanas resultantes desses parcelamentos ocorreram, em geral, de
forma desordenada e freqüentemente em sítios não adequados à ocupação
residencial e foram raramente acompanhados de implantações destinadas à
atividade econômica. Nestes municípios, o crescimento populacional tem sido
intenso em relação aos demais municípios que compõem a região metropolitana.
Crescimento este, resultado da oferta de emprego, ou de oportunidades
ocupacionais, fora do território municipal, uma vez que a base econômica local é
insuficiente.
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3 CONCLUSÃO
Os processos de diferenciação social fundamentados pela divisão social
do trabalho, na segmentação da estrutura social e no surgimento de novas funções,
novos atores sociais e novas instituições, evoluem as sociedades e expressam a
ocupação diferenciada do espaço. Com isto, o acesso diferenciado aos espaços
residenciais, faz com que a população pague os preços de mercado atribuídos a
esse espaço, regido no capitalismo pelos mecanismos de preço do mercado de
terras e imobiliário, e não como um fenômeno anômalo, circunstancial ou
extraordinário.
Isso porque a ocupação diferenciada do espaço urbano e metropolitano
de Porto Alegre decorreu fundamentalmente, do modo de como os mecanismos de
preço da terra condicionarão a sua mercantilização e, conseqüentemente, o acesso
a ela por meio do mercado. Restrições urbanísticas, como as exigências feitas pelo
poder público para a criação de loteamentos na cidade, desempenharam um papel
decisivo no processo de expansão urbana, porque na medida em que afetava os
custos de produção e comercialização de lote de residente, as exigências
empurravam os loteamentos populares crescentemente para fora de Porto Alegre,
na direção de municípios vizinhos à capital, nos quais os mecanismos de controle
eram mais frágeis ou inexistentes, consolidando algum deles a vocação de cidade
dormitório, por exemplo, com é o caso de Alvorada e Viamão.
Por ter a sociedade brasileira um significativo grau de desigualdade sócioeconômica, amplas parcelas da população tendem a viver em níveis de mera
subsistência. Logo, o acesso à moradia dar-se-á por mecanismos exteriores do
mercado formal e legal de terras, seja pela invasão e/ou ocupação de áreas vazias,
públicas e privadas, ou, seja por mecanismos do mercado informal de loteamentos
clandestinos, chaves de imóveis invadidos, aluguel de barracos em áreas invadidas,
entre outros.
Tanto em Porto Alegre quanto na Região Metropolitana, a segregação
espacial das camadas de baixa renda é razoavelmente antiga, podendo ser
associada aos efeitos restritivos que instrumentos que regulam o uso e o
parcelamento do solo, exercem sobre fatores que afetam os custos de produção e a
oferta de loteamentos e moradias no mercado imobiliário formal. Segundo IPEA
(2002, p 104)
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Na medida em que esses regramentos aumentaram as exigências para a
implantação de loteamentos no município – implicando, por exemplo,
aumento de tempo de produção para cumprimento de requisitos de
licenciamento -, eles tenderam a expulsar essa atividade para os municípios
vizinhos. Assim, a ocupação do território de municípios limítrofes, a partir de
processos de parcelamento voltados à função residencial de baixa renda
(freqüentemente loteamentos clandestinos ou semiclandestinos), os quais
constituem a base da formação da RMPA, é a expressão clara de um
processo de periferização da população pobre, que é segregada em espaços
que viriam a constituir as cidades-dormitório da Região Metropolitana.
Além
deste,
as
áreas
de
preservação
ambiental,
ocupadas
preferencialmente por invasões resultantes de movimentos, pode ser vistas como
exemplo de exclusão por efeito indireto de regulamentações urbanísticas e
ocupação de áreas que o Plano Diretor de Porto Alegre desqualificava para o
mercado.
Nesse sentido, Porto Alegre como a maioria das cidades brasileiras,
cresce na desigualdade social e na irregularidade habitacional, elevando o preço da
terra e acabando por excluir as camadas de baixa renda, em que o processo de
urbanização manteve os vazios, propiciou a expansão da malha de forma
antieconômica para o Poder Público e valorizou grandes extensões de terra privada,
além de gerar degradação ao patrimônio natural.
Para Vainer (2003), “o reconhecimento de que a pobreza urbana cresce e
se instaura no coração mesmo das metrópoles, a recente aprovação do Estatuto da
Cidade, a criação do Ministério das Cidades, o crescimento dos movimentos dos
sem-terra e de suas lutas, o Congresso das Cidades reunindo 2.500 delegados
vindos de cerca de 3.500 municípios, tudo concorre para que se possa enfrentar
uma discussão sistemática e aprofundada das causas de nossa miséria e
desigualdade urbanas e, evidentemente, dos meios e caminhos para superá-las”.
Nessa discussão, será indispensável reconhecer que hoje, as utopias que inspiram e
orientam os conceitos e projetos de cidade são conseqüência, das políticas atuais e
práticas de planejamento urbano.
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