NOVAS FORMAS DE GESTÃO URBANA
“Desafios da gestão urbana no Brasil”
RAQUEL ROLNIK FAU-USP
São Paulo, março 2009
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
PANORAMA GERAL
Fragilidade da gestão urbana
Incapacidade administrativa?
Incompetência?
Corrupção?
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
A LÓGICA DA DESORDEM URBANA
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
A Formação do Brasil Urbano
1950
2005
18 milhões
36% viviam em
cidades
169 milhões
82% vivem em
cidades
Em 50 anos a população urbana cresceu mais
de 150 milhões
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Um modelo de exclusão sócio territorial
Crescimento com concentração de renda
Grande contingente de pobres
produção
do
habitat popular
“DESAFIOS DAAuto
GESTÃO
URBANA NO
BRASIL”
Viagens iniciadas em Cidade Tiradentes - 1997
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Qualidades urbanísticas que se acumulam em
um setor restrito da cidade
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Modelo dual
de urbanización
Modelo
dual de
urbanização
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Ocupações de áreas de preservação – Represa Billings, São Paulo
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Tamanho dos municípios
53,61% da população urbana vive em 253
municípios com mais de 100.000 habitantes
Classes de tamanho
da população dos
municípios
Total Brasil
Até 5 000 hab.
De 5 001 até 10 000 hab
De 10 001 a 20 000 hab.
De 20 001 a 50 000 hab
De 50 001 a 100 000 hab.
De 100 001 a 500 000 hab.
Mais de 500 000 hab.
População residente (1991)
População residente
(2000)
População residente
(2007)
total
total
%
urbano
%
rural
%
total
total
%
urbano
%
rural
%
total
absoluto
total
%
urbano
%
rural
%
146.823.789
2.537.195
7.715.054
18.420.030
28.191.796
19.232.673
31.889.220
38.837.821
100%
1,73
5,25
12,55
19,20
13,10
21,72
26,45
76
49,43
46,67
48,33
57,34
74,57
91,68
96,53
24
50,57
53,33
51,67
42,66
25,43
8,32
3,47
169.799.357
4.477.347
9.356.732
19.603.512
28.832.600
20.928.128
39.628.005
46.973.033
100
2,64
5,51
11,55
16,98
12,33
23,34
27,66
81,01
41,64
54,25
56,46
66,24
81,17
94,45
97,98
18,76
49,31
45,75
43,54
33,76
18,83
5,55
2,02
183.974.281
4.492.253
9.014.356
19.996.744
29.986.945
21.847.102
44.828.150
53.808.731
100
2,44
4,90
10,87
16,30
11,88
24,37
29,25
74,47
54,38
57,57
60,02
68,44
82,21
63,98
93,32
16,05
45,62
42,43
39,98
31,56
17,79
3,01
1,79
Fontes: Censo 1991, Censo 2000, Contagem 2007 - IBGE
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Assentamentos Irregulares
PESQUISA MUNIC 2000
– Em 100% dos municípios com mais de 500mil
habitantes há presença de assentamentos irregulares
– Em 84% dos municípios entre 100mil e 500mil
habitantes há presença de assentamentos irregulares
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Assentamentos Irregulares
Estimativa IPEA + metodologia UN-Habitat + CENSO
– 40,5% dos domicílios brasileiros estão
assentamentos precários
– Isto representa 16 milhões de famílias, da quais
12 milhões têm renda inferior a 5 salário mínimos
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Situação dos Municípios segundo a ocorrência
de ilegalidade urbana - 2000
% c/ Cortiços
% c/ Favelas
% c/ Habitação em Risco
% c/ Loteamentos Irregulares
96,77%
100%
88,08%
90%
87,10%
87,10%
79,27% 77,72%
80%
70%
61,29%
59,84%
60%
45,93%
43,79%
50%
36,46%
40%
30%
20%
10%
43,93%
34,20%
20,53%
19,51%
28,75%
27,62%
16,28%
9,82%
6,22%
0%
até 20.000 hab
de 20.000 a 100.000 hab.
de 100.000 a 500.000
hab.
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
acima de 500.000 hab.
M édia Brasil
Lógica da produção do “novo”
• Expansão de limites da cidade de forma
fragmentada
– Substituição do tecido construído para novos
produtos imobiliários destinados a parcelas
restritas do mercado
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Curitiba - 2001
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Cidade “legal”
Poder centralizado e
concentrado em um Estado
moderno, regado por um
aparato normativo vasto
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Cidade “legal”
•Coalizão
público-privada
•Canalização de
recursos prévios
para as frentes
imobiliárias
(diminui riscos do
mercado)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Privatização do controle da cidade
• Controle de uso e ocupação do solo – bloqueio da
produção para classes baixas
• Mercados de alta renda incorporam a mais-valia gerada
pelo poder público
• Impostos prediais e territoriais cobrados são
desatualizados (base de cálculo IPTU)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Até 0,20
- 3,95 a 0,00
0,21 a 0,45
0,01 a 2,00
0,46 a 0,75
2,01 a 5,00
0,76 a 0,150
5,01 a 13,38
0,151 e mais
DENSIDADE ÁREA
CONSTRUÍDA
TOTAL (2000)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Parques e
reservas
INCREMENTO
POPULACIONAL
(2000)
Até 10,00
Até 10,00
10,1 a 20,00
10,1 a 20,00
20,01 a 30,00
20,01 a 30,00
30,01 a 45,00
30,01 a 45,00
45,01 e mais
45,01 e mais
DISTRIBUIÇÃO DE
DOMICÍLIOS COM RENDA
20 SALÁRIOS MÍNIMOS
(2000)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
DISTRIBUIÇÃO DE
DOMICÍLIOS COM
RENDA
3 SALÁRIOS MÍNIMOS
(2000)
de 42 a 11.727
de 11.728 a 27.906
de 27.907 a 38.991
38.992 a 50.676
Cortiços
50.677 a 62.361
Loteamentos
irregulares
62.362 a 77.942
LOTEAMENTOS
IRREGULARES
(2000)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA
NO BRASIL”
EMPREGOS
FORMAIS
(2000)
MUNICÍPIO: ENTE AUTÔNOMO DA
FEDERAÇÃO?
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Cidade de 10 milhões
de habitantes que faz
parte de uma região
metropolitana de 17
milhões
≠
Município de
1000 habitantes,
situado em região
eminentemente
rural
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Receita própria dos municípios
• IPTU
• ISS
• ITBI
• IVV
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
De onde vem as receitas municipais?
• Mais de 70% dos municípios brasileiros obtém 90% suas
receitas através de transferências (¹)
• Nem mesmo São Paulo e Rio de Janeiro conseguem
ultrapassar a marca de 40% de receita própria (²)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Receitas municipais
Total de número de municipios
por grupos de habitantes
cidades por grupos de
habitantes
Receitas de
Tranferências (%)
Número
Total Brasil
Receitas
Tributárias
(%)
Outras Receitas
(%)
%
5.564,00
100,00%
Até 5 000 hab.
1 371
24,64%
93,54
2,63
4,83
De 5 001 até 10 000 hab
1 290
23,18%
89,89
4,13
5,98
De 10 001 a 20 000 hab.
1 292
23,22%
89,38
4,87
5,75
De 20 001 a 50 000 hab
1 033
18,57%
83,46
7,44
9,10
De 50 001 a 100 000 hab.
311
5,59%
75,40
12,57
12,03
De 100 001 a 500 000 hab.
231
4,15%
62,76
15,82
21,42
Mais de 500 000 hab.
36
0,65%
40,69
39,80
19,51
Fonte: Bremaeker, F. (2006)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Transferências voluntárias
Possibilidades restritas de acesso a crédito
+
Limitadas receitas próprias
=
Necessidade de Transferências voluntárias
(Estas se dão através de convênios dos municípios com os governos estaduais e federal)
EXECUTIVO
LEGISLATIVO
orçamento programável
emendas parlamentares
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Emendas Parlamentares por período
2004
INDIVIDUAIS
Órgão
MINISTÉRIO DA
SAÚDE
MINISTÉRIO DAS
CIDADES
MINISTÉRIO DA
EDUCAÇÃO
MINISTÉRIO DO
ESPORTE
MINISTÉRIO DA
INTEGRAÇÃO
SOMA TOTAL DE
EMENDAS POR
PERÍODO
QTD
00
00
00
00
COLETIVAS+RELATOR
Val. Aprov. Final
QTD
Val. Aprov. Final
INDIVIDUAIS
QTD
Val. Aprov. Final
Val. Aprov. Final
Q
882
9.660.890.962 2261
859
188.894.750
132
677.301.778 1468
418
68.411.000
93
1.570.654.559
388
72.527.000
47
948.113.583
4
534
95.548.000
31
143.199.395
736
200.987.500
20
143.470.000
7
292
76.922.300
184
864.827.242
242
86.219.700 115
1.404.713.900
1
20.806.967.177 7513
2.063.010.000 887
1.468.810.000 2027
83
1.261.053.209 27
515.259.500 115
1.396.003.773 12
2004
2006
COLETIVAS+RELATOR
Órgão
QTD Val. Aprov. Final
QTD
733.600.644
7162
571.816.650
COLETIVAS+RELATOR
3171
05
50
2005
INDIVIDUAIS
INDIVIDUAIS
QTD
QTD
MINISTÉRIO DA
3171
83
1.261.053.209 2744
SAÚDE
MINISTÉRIO DAS
859
115
1.396.003.773 1218
CIDADES
MINISTÉRIO DA
418
47
948.113.583 465
EDUCAÇÃO
MINISTÉRIO DO
534
20
143.470.000 732
ESPORTE
MINISTÉRIO DA
115
1.404.713.900 186
292
INTEGRAÇÃO
Val.Aprov.
Aprov.
Final
Val.
Final
15.874.322.007 77
2005
2007
COLETIVAS+RELATOR
COLETIVAS+RELATOR
QTD
QTD
Val. Aprov. Final
INDIVIDUAIS
INDIVIDUAIS
QTD
COLETIVAS+RELATOR
COLETIVAS+RELATOR
Val.Aprov.
Aprov.Final
Final QTD
QTD
Val.
Val. Aprov. Final
Final
QT
733.600.644 266
882
1.121.892.895
9.660.890.962 2261
4.127.781.032
2889
571.816.650 113
83
1.242.389.162
1.261.053.209
2.573.411.286 27
188.894.750 122
132
582.536.540
677.301.778 1468
1.194.612.132
1386
515.259.500 106
115
740.213.668
1.396.003.773
1.794.866.505 12
1.570.654.559
1.834.449.736
388
468
72.527.000 250
47
145.411.420
948.113.583 46
2.104.701.622
31
28
143.199.395
498.673.011
736
631
200.987.500 1520
266.267.500
143.470.000
216.995.000 73
74.244.540
76.922.300 117
184
1.333.670.416
864.827.242
194
242
125.269.216
86.219.700 109
115
1.633.590.838 18
1.404.713.900
2.943.223.501
1.468.810.000 1404
2027
20.806.967.177 7513
“DESAFIOS DA GESTÃO
URBANA
NO45.134.068.875
BRASIL” 8024
3.510.344.000
2.063.010.0001197
887
18.150.145.880 77
15.874.322.007
00 887
SOMA TOTAL DE
15.874.322.007
EMENDAS
POR 7789
7162
PERÍODO
68.411.000 221
93
94.659.977
95.548.000
258.525.255
Orçamento Ministério Cidades
Para o Ministério das Cidades o percentual representado
pelas emendas (inclusive coletivas) representam:
– mais de 50% do orçamento aprovado
– mais de 80% do orçamento executado
Trata-se de recursos para a construção de casas, pavimentação
de vias, canalização de água, reforma de espaços públicos,
enfim de obras de urbanização!!!
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Marco Regulatório homogêneo
• Uso e ocupação do solo
• Programas de financiamento
• Programas de apoio ao desenvolvimento urbano local
São únicos para conjunto do país!!!
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Fragmentação da regulação do território
Gestão ambiental
x
Gestão urbanística
x
Gestão do patrimônio histórico
x
Gestão do patrimônio público
x
Gestão da logística como portos e aeroportos
Incidem sobre os mesmos territórios numa superposição
de lógicas muitas vezes contraditórias!!!
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Fragmentação da estruturas
administrativas
• Diferentes esferas de controle e fiscalização
(verticalizadas e dependentes de estruturas
centralizadas)
• Ligação à diferentes entes da federação
(gerências e superintendências regionais
conflitantes)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Efeitos políticos desta equação
Fragilidade institucional
+
Marco regulatório excludente
+
Sobreposição de competências e esferas de gestão
=
Intermediação política
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
CONSTRUÇÃO DO NOVO MARCO
JURÍDICO URBANÍSTICO
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”
Construção do novo marco jurídico urbanístico
• Constituição Federal de 1988 – Capítulo de
Política Urbana – Artigos 182 e 183.
• Aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal
10.257, de 10 de julho de 2001).
• Planos Diretores (outubro de 2006)
“DESAFIOS DA GESTÃO URBANA NO BRASIL”