MARIA CELINA D’ARAUJO
A elite dirigente
do governo
Participação de
Lula
C AMILA L AMEIRÃO
M ARIA C ELINA D’A RAUJO
Participação de
C AMILA L AMEIRÃO
A elite dirigente
do governo Lula
Rio de Janeiro - 2009
© Maria Celina D’Araujo
Livro publicado pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da
Fundação Getúlio Vargas (CPDOC/FGV) com apoio da Fundacão Ford.
Todos os direitos reservados. A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte,
constitui violação do copyright (Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998).
S UMÁRIO
Revisão: Dora Rocha
Projeto gráfico: Isabella Perrotta / Hybris Design
Apresentação | 5
Introdução | 5
Capítulo 1 – Burocracia, dirigentes públicos e política | 15
Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS): criação, regras de provimento e composição
Cargos de Natureza Especial (NES): histórico
DAS e political appointees
Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES de 1996 a 2009
Capítulo 2 – Perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula | 33
Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia e região de procedência
Nível escolar
Experiência profissional e político-partidária
Vínculos associativos
Considerações finais
Capítulo 3 – O compromisso sindical do governo Lula | 57
Sindicatos, associativismo e experiência profissional
Centrais sindicais
Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão
Considerações finais
Capítulo 4 – Ciências sociais, profissões e cargos de confiança | 81
Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo
Ciências sociais e governo nos Estados Unidos
Os cientistas sociais no governo Lula
Considerações finais
Capítulo 5 – Ministros da Nova República e dirigentes públicos do governo Lula | 105
Quem são os ministros da Nova República
Trajetória política dos ministros
Ministros e partidos políticos
Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula
Considerações finais
Anexos
1. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES em administração pública direta e indireta | 127
2. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES da administração pública federal em “áreas
de governo” | 128
3. Ministérios e órgãos de governo por presidente (1985-2008) | 129
4. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão
(amostra Lula 1 – 302 pessoas) | 134
5. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão
(amostra Lula 2 – 417 pessoas) | 136
Bibliografia | 138
A PRESENTAÇÃO
ste livro é parte de uma pesquisa que se propôs conhecer em detalhes o grupo de pessoas que chegou
ao topo da administração pública federal, no âmbito do Poder Executivo, nos dois governos de Luiz
Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007- ). Foi produzido a partir de pesquisas empíricas realizadas entre
2006 e 2009, ou seja, ao longo de mais de três anos de um trabalho quase artesanal, que buscou identificar,
localizar e sistematizar dados biográficos dos componentes desse grupo. Isso foi feito de diversas maneiras, mas
basicamente por meio de um questionário cujos resultados permitiram formar um banco de dados administrados e processados estatisticamente por um programa denominado Statistical Package for Social Sciences (SPSS).
Antes de mais nada, é preciso esclarecer como é composto esse grupo que forma a elite dirigente do
governo Lula. Trata-se basicamente dos ocupantes dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS)
níveis 5 e 6, e dos cargos de Natureza Especial (NES), conjunto aqui denominado dirigentes públicos, e dos ministros. No primeiro caso, trabalhamos com uma amostra; no segundo, com os titulares que permaneceram no
cargo por mais de três meses. Também no primeiro caso, não pudemos estabelecer comparações, pois não há
estudos similares para outros governos, mas no segundo identificamos praticamente todos os ministros da Nova
República, inaugurada em 1985, e levantamos seus dados biográficos. Até o momento nosso banco de dados
conta com dados biográficos de cerca de mil pessoas, incluindo ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, ministros e dirigentes de fundos de pensão. Trata-se de uma base em construção, que pode ser alimentada para
futuros governos e para governos anteriores, e pode fornecer dados agregados que ajudarão a compreender
quem é a elite dirigente do país – uma elite centrada no Poder Executivo e até o momento composta por
quadros técnicos, burocratas, funcionários de carreira e políticos de recorte eleitoral, como acontece com grande
parte dos ministros e secretários de Estado.
Ao contrário do que ocorre em países desenvolvidos, o Brasil é pobre em pesquisas desse tipo. Pouco
se estuda sobre as elites, pouco se sabe sobre suas características educacionais, profissionais e, principalmente,
sobre seus aspectos organizacionais e vínculos associativos. As elites são normalmente alvo de crítica, mas
nosso desconhecimento a respeito do que são, fazem e pensam é gritante.
Não por acaso, nossa pesquisa demonstrou a falta de dados oficiais, organizados ou não. Chamou
atenção a precariedade das informações a respeito dos ocupantes dos cargos, em especial de DAS, tão amplamente debatidos na imprensa e sobre os quais têm pairado questionamentos no Congresso, ligados tanto aos
critérios de preenchimento quanto à qualidade dos indicados. Por meio do Boletim Estatístico de Pessoal do
Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, ficamos sabendo que em julho de 2009 existiam cerca de 80
mil cargos de confiança, funções de confiança e gratificações no Poder Executivo federal. É um número surpreendente de nomeações à disposição do presidente da República e dos ministros, que representa, sem dúvi-
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da, um indicador da centralização da administração pública no país e é também uma evidência da possibilidade
de usar a máquina do Estado para efetuar compensações políticas.
A pesquisa, árdua e demorada, resultou em descobertas importantes que apresentamos ao longo dos
cinco capítulos deste livro. Nossa ênfase recaiu na formação acadêmica, nas carreiras profissionais e nos vínculos associativos e políticos dessa elite dirigente. Diferentemente da sociedade brasileira, mais avessa a partidos
e a associativismo, nossa pesquisa mostra que temos uma elite administrativa profundamente imbricada em
diversas formas de participação política e social.
Em que pese nosso esforço, nada poderia ser feito sem a boa vontade das várias centenas de pessoas
que aceitaram responder a nossos questionários, revelando extrema generosidade e compreensão. Da mesma
forma, a pesquisa não existiria não fosse o interesse da Fundação Ford em nos auxiliar com os recursos financeiros que possibilitaram esses três anos de “garimpo”. Nas pessoas de Ana Toni e Aurélio Vianna, agradeço a
confiança da Fundação Ford em meu trabalho.
A pesquisa foi realizada no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV), onde trabalhei por muitos anos e pelo qual nutro profundo respeito.
Agradeço ao Cpdoc, por meio de seu diretor e amigo, Celso Castro, o apoio nas várias fases deste trabalho.
Este foi um projeto que envolveu várias pessoas ao longo dos anos, em geral jovens estudantes cheios
de vida e interesse em aprender. Começo com Camila Lameirão, doutoranda em ciência política na Universidade
Federal Fluminense (UFF), a mais antiga e a única a permanecer comigo em todo o período. Com talento,
responsabilidade e senso crítico, revelou-se uma intelectual de primeira linha. Estamos juntas na segunda etapa
desta pesquisa, que ora se inicia e que visa a examinar o perfil do mesmo tipo de elite durante o governo
Fernando Henrique Cardoso.
Angela Moreira, aluna do doutorado em história do Cpdoc, participou da primeira parte da pesquisa,
quando líamos e debatíamos a literatura pertinente e formávamos o banco de dados, numa incansável busca
por mais respostas aos questionários. Vanusa Queiroz, com profissionalismo e talento exemplares, ajudou a formar um banco de dados no SPSS e a manuseá-lo. Contou para isso com o suporte técnico de Leonardo S.
Conrado de Santana. Thais Camargo, Mayara Lobato, Julia Vogel, Ivana Ribeiro, estudantes de ciências sociais
do Cpdoc, Priscila Ermínia Riscado, aluna de pós-graduação da UFF, e Manuela Souza, também da UFF, foram,
em momentos diferentes, estagiárias, bolsistas ou assistentes, e todas surpreenderam pela capacidade de trabalhar, pensar e cooperar. Três varões se somaram ao grupo, Thiago Rangel Bartole, Rodrigo Faray Rosa e Pedro
Américo Silva, que ajudaram na coleta de informações usando para tanto vários suportes documentais. No
Cpdoc, agradeço ainda a Dora Rocha e Ana Flaksman, que, com o talento de sempre, reviram os originais.
Entre colegas especialistas há agradecimentos importantes a registrar. Em primeiro lugar, a Regina Silvia
Pacheco, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV. Ela é sem dúvida a maior especialista
no tema e foi uma das grandes animadoras de nosso trabalho. Leu nossos relatórios, deu sugestões valiosas e
nos chamou a atenção para aspectos que nos passavam despercebidos. Paulo Fontes, do Cpdoc, foi de inestimável valia ajudando-nos a localizar pessoas e dando sempre ótimas sugestões sobre caminhos a seguir. Da
mesma forma, Frederico Lustosa da Costa, da FGV, Luiz Alberto dos Santos, da Casa Civil da Presidência da
República, Jairo Nicolau, professor do IUPERJ, e Valter Correia da Silva, que no início da pesquisa, em 2006, ocupava o cargo de secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em diferentes
momentos e de diferentes maneiras ajudaram com sugestões ou facilitaram percursos.
No decorrer da pesquisa, Camila e eu preparamos vários papers e os submetemos a debate em congressos nacionais e internacionais. Quero registrar que desses encontros resultaram idéias que ajudaram a pensar os dados quantitativos que íamos acumulando. Em especial menciono os encontros da Associação Brasileira
de Ciência Política (ABCP), da Associação Brasileira de Pós-Graduação em Ciências Sociais (Anpocs), da Latin
America Studies Association (Lasa), da Associación Latinoamerica de Ciência Política (Alacip) e da International
Political Science Association (Ipsa). Nessas ocasiões, vários colegas fizeram críticas e perguntas que nos ajudaram a pensar sobre o que fazer. A todos sou imensamente grata, e gostaria de corresponder às suas expectativas.
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Rio de Janeiro, outubro de 2009.
MARIA CELINA D’ARAUJO
Professora do Departamento de Sociologia e Política da PUC-Rio
I NTRODUÇÃO
s anos dedicados a estudar a elite dirigente dos governos Lula (2003-2006 e 2007- ) nos obrigaram
a muitas leituras e forçaram reflexões, algumas inquietantes. Um dos aspectos mais preocupantes
derivados desta pesquisa diz respeito à ausência de regras estáveis para definir os critérios de
nomeação dos dirigentes públicos no Brasil, em especial os ocupantes dos cargos de DAS. A cada governo há
uma ou mais inovações, e esse traço se acentuou no decorrer da Nova República. Caminhamos de uma situação, durante a ditadura militar (1964-1985), quando o preenchimento desses cargos era bastante flexível, para
várias regulamentações que ora definem quem pode nomear, ora dispõem sobre quem pode ser nomeado e que
percentuais de funcionários públicos devem integrar esses quadros.
Nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), houve uma tentativa de estabelecer por lei percentuais máximos e mínimos para a presença de funcionários públicos na ocupação desses cargos, mas, devido
a pressões políticas, a lei foi revogada. Isso significa que tem havido, de fato, fortes pressões nos meios políticos
para que os cargos de DAS possam ser usados como moeda política, e que essas pressões vêm também do
Congresso e dos partidos, e não apenas de dentro do Executivo. Outra característica do governo Fernando
Henrique foi a distribuição de competências, entre o presidente e os ministros, para a nomeação dos ocupantes
desses cargos. Já no governo Lula, todas as nomeações passaram a ser concentradas na Casa Civil, inicialmente
chefiada por José Dirceu. Mas esse governo também estabeleceu novos critérios para o preenchimento desses
cargos, fixando limites para a presença de não-servidores. Na prática, esses tetos nem sempre foram observados.
Quando falamos da baixa estabilidade nas regras de nomeação para esses cargos e funções e para a
indicação das gratificações, estamos nos referindo a milhares de casos em que pessoas passaram a reter em
suas mãos prerrogativas excepcionais para estabelecer gastos, propor políticas e tomar decisões que afetam
toda a sociedade. Dados oficiais indicam que em julho de 2009 havia cerca de 80 mil cargos e funções de confiança e gratificações no Poder Executivo federal. Destes, cerca de 47.500 eram cargos e funções de confiança
na administração direta, autárquica ou fundacional, que podiam ser preenchidos discricionariamente pelo Poder
Executivo federal. Os demais incluíam apenas gratificações em vários órgãos ou nomeações para instituições
federais de ensino. Sem dúvida, há um número excepcional de indicações concentrado nas mãos do presidente
e dos ministros, o que revela não só a alta centralização da administração pública no país, mas também uma
contradição gritante e desconfortável do ponto de vista da boa gestão pública: de um lado, um grande número
de cargos e posições preenchidos por critérios de confiança política, de outro, regras praticamente ad hoc para
preenchê-los. Além do mais, em geral predomina a falta de transparência nos processos de seleção.
As mudanças constantes nas regras para nomeação e provimento desses cargos demonstram fragilidade administrativa e oportunidade política. Denotam que a administração pública nem sempre é tratada de
forma impessoal e profissional e, portanto, pode mudar a cada governo, segundo critérios e interesses de
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ocasião. No cômputo geral pode-se dizer que tem havido progressos, mas muito lentos, como salienta Luiz
Alberto dos Santos.1 Mas pode-se também apontar problemas, em especial os que indicam que esta é uma
esfera de ação do Estado brasileiro que em tese pode facilmente ser capturada por interesses organizados, e na
qual o patrimonialismo e o corporativismo podem ser acentuados.
A instabilidade dos procedimentos para essas nomeações e o pouco monitoramento parlamentar e, portanto, da sociedade sobre elas são indicadores da precariedade de controles sobre a máquina pública. Embora,
como mostraremos no Capítulo 1, não se deva tratar de forma dicotômica e excludente os técnicos-burocratas
e os políticos, esta pesquisa conclui que são necessários ajustes, pois, como demonstramos, o governo, pelo
menos nos dois mandatos de Lula, reúne fortes condições de adaptar a máquina do Estado aos interesses de
seu partido. A centralização do preenchimento dos cerca de 21.000 cargos de DAS na Casa Civil a partir de
2003 é um indicador do que estamos dizendo.
Verificamos que é alta a presença de funcionários públicos entre os ocupantes dos cargos de DAS, mas
concluímos também que ser funcionário público não limita a militância social e política. Ao contrário, nossa
amostra revela que os dirigentes vindos das carreiras públicas têm fortes vínculos com movimentos sociais, partidos, terceiro setor, academia e, em especial, com sindicatos. Não se trata, portanto, de funcionários desinteressados, mas de um conjunto de cidadãos com níveis de participação e de inserção política e social muito acima
dos que são praticados pela média da sociedade brasileira. Esses dados em si já servem para relativizar a dicotomia entre burocratas e políticos, conforme discutiremos no Capítulo 1.
Em nossa pesquisa chamaram a atenção os altos níveis de filiação a sindicatos e ao PT. Temos fortes
razões para supor que essa participação tende a ser alta em outros governos, posto que a interface do PT e da
CUT com o funcionalismo público é histórica, e que essa é uma categoria com níveis muito altos de sindicalização. Teríamos assim grande probabilidade de, independentemente da filiação partidária do presidente, sempre
encontrar entre esses dirigentes provenientes do setor público uma grande massa de sindicalizados e de petistas. Dito de outra forma, os integrantes das carreiras públicas estão majoritariamente filiados a sindicatos e têm
preferencialmente adotado o PT, de forma que mesmo que o governo seja de outro partido, a máquina pública
irá refletir essa tendência.
Não se trata de contrapor sindicalizados a competência profissional, nem petismo a responsabilidade
pública, apenas de atestar que essa relação está dada e que, segundo nossos dados, parece ter sido superdimensionada no governo Lula. Não conhecemos trabalhos que analisem no Brasil os efeitos de altas taxas de sindicalização e de partidarização entre os funcionários públicos sobre a qualidade do funcionamento da máquina
pública. Esse é um estudo que merece ser feito e uma indagação que ficou em todo o percurso deste trabalho.
A sindicalização do setor público se adensou no momento da democratização, ao fim da ditadura militar, quando as críticas aos “políticos tradicionais” eram correntes. A opção pelo PT, partido de oposição, poderia em tese demonstrar mais preocupação com o patrimônio público e as necessidades da sociedade brasileira.
O PT tornou-se governo em 2003, e nesse momento houve, de forma inédita, uma confluência entre governo,
movimento sindical, movimento social e funcionários públicos tão mobilizados ideologicamente quanto corporativos sociologicamente. Formou-se uma grande convergência, que, ao lado do carisma do presidente, explica
em parte o sucesso do governo. Essa conclusão, entretanto, não invalida a tese demonstrada no Capítulo 2, de
que grande parte desses funcionários apresenta alta qualificação profissional.
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Outras descobertas, constatações ou problemas foram surgindo. Apuramos, por exemplo, que pouco
sabemos sobre as profissões e os cargos públicos, que tipo de formação tem sido mais corrente nas diferentes
funções. Pouco sabemos sobre a participação das profissões dentro da divisão social do trabalho na área governamental. Tivemos a surpresa de ver a alta incidência de cientistas sociais nos altos escalões, tema do
Capítulo 4, e ao mesmo tempo de observar como os médicos, entre todas as profissões, são os dirigentes que
mais laços apresentam com a sociedade civil e com diversas formas de associativismo político e social. São, sem
sombra de dúvida, o grupo profissional mais organizado de nossa amostra. Isso tem impactos sobre as políticas de saúde? Certamente deveríamos dar mais atenção ao assunto.
Notamos também que de maneira geral nossa amostra revela um grupo de pessoas que ascendeu
socialmente em relação a seus pais, evidenciando as grandes possibilidades de mobilidade na sociedade
brasileira. Da mesma forma, constatamos que a composição sexista e étnica desse grupo, bem como sua
extração regional, expressa as gritantes desigualdades do país. Esse é um microcosmo que evidencia a concentração do poder em mãos masculinas, brancas, oriundas em grande parte da região Sudeste. O grupo de dirigentes públicos aqui examinado é altamente escolarizado e majoritariamente composto por funcionários de carreira, o que, como mencionado, não invalida a possibilidade de forte envolvimento político-partidário. O conjunto evidencia ainda uma grande aproximação com atividades acadêmicas, em especial o ensino superior, e com
o terceiro setor. Trata-se de um grupo relativamente jovem, em torno dos 50 anos, e altamente engajado em
várias frentes de participação.
O Capítulo 1 revê o debate analítico sobre o objeto da pesquisa, a partir do qual depreendemos o
caráter polivalente da função de dirigente público e, por isso, os limites de uma perspectiva dicotômica, circunscrita apenas aos critérios políticos ou tecnoburocráticos na análise sobre a composição dos cargos de DAS e
NES também examinados. Isso possibilitou iniciar a análise dos dados empíricos levantados na pesquisa com
um enfoque mais atento aos atributos e competências desses dirigentes públicos.
Ao mesmo tempo, dispensamos atenção ao marco legal que tem regulado a composição e o provimento dos cargos de DAS e NES desde que foram criados na administração pública brasileira em 1967.
Consideramos esta uma questão central, pois esclarece no interior de cada governo a distribuição de importantes recursos de poder. A delegação presidencial de competência a ministros e outras autoridades governamentais para prover os cargos de DAS e NES revela em que medida o governo tem autonomia para compor seus
quadros e conduzir a administração pública federal. Nesse âmbito, o governo Lula apresentou, em contraste
com as administrações anteriores, uma tendência centralizadora ao transferir para a Casa Civil todas as competências para decidir sobre o provimento e a composição dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, mesmo daqueles
que antes eram atribuição do presidente da República.
O Capítulo 1 informa a alta instabilidade nos critérios e regras que regem esse tipo de assunto, e indica o ritmo do processo de institucionalização de carreiras e funções públicas. Além disso, traz uma retrospectiva dos quantitativos e da composição de todos os ocupantes dos cargos de DAS a partir de 1996, quando esses
dados começaram a ser divulgados pelo governo. Há um crescimento constante desse quantitativo, provocando no mínimo uma indagação: se as carreiras públicas no Brasil vêm sendo fortalecidas desde a Constituição
de 1988, por que o Estado brasileiro continua precisando de tantos cargos de confiança política para gerenciar
a máquina pública?
O Capítulo 2 trata dos dados quantitativos que apuramos nas duas amostras de titulares de altos cargos de direção nos dois mandatos de Lula. É um levantamento inédito, que permite conhecer o perfil desses
1 Santos (2009).
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dirigentes e seus vínculos acadêmicos, profissionais e políticos. Inicialmente, os dados confirmam o que sugeriu
Regina Pacheco em um de seus trabalhos, isto é, que “há um descompasso entre o perfil atual dos dirigentes
públicos e o que prevalece na literatura e na visão dos organismos internacionais”, para os quais esses cargos
de confiança são redutos clientelistas ocupados por pessoas sem as qualificações técnicas necessárias.2
Verificamos que os ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados têm alto nível de escolaridade, experiência profissional diversificada, sobretudo em atividades de docência, técnicas e de consultoria, e acumulam
considerável experiência em cargos de DAS. Além do mais, cerca de 65% são funcionários públicos, em sua
maioria servidores oriundos da esfera federal. Considerando apenas os não-servidores, isto é, aqueles que foram
recrutados fora do setor público, verificamos um perfil relativamente similar ao observado entre os funcionários
efetivos. Os não-servidores também têm um nível escolar alto e experiência profissional diversificada, embora
em ramos distintos daqueles dos servidores públicos. Contudo, apresentam, como era de se esperar, um nível
menor de experiência em cargos de DAS. De toda forma, do ponto de vista da experiência profissional e da titulação, trata-se de um grupo com credenciais que os habilitam a exercer altas funções.
Por outro lado, a pesquisa apurou que os ocupantes desses cargos mantêm expressivas ligações com o
PT, com sindicatos, centrais sindicais, movimentos sociais e organizações de gestão local. Mesmo esperando
encontrar essas características entre os membros do governo Lula e, sobretudo, do PT, nos interrogamos sobre
os efeitos que esses envolvimentos podem ter sobre o exercício da função de dirigente público e a qualidade
de um governo. Da mesma forma constatamos um alto engajamento cívico desses dirigentes em participações
variadas no terceiro setor e na sociedade civil em geral. Trata-se, em suma, de uma burocracia politizada e
socialmente engajada. Essa marca é válida para os servidores oriundos dos três níveis de governo, federal,
estadual e municipal, e para os não-servidores. Em todos os casos há alta filiação ao PT, alguma participação
em centrais sindicais e, especialmente, em sindicatos.
O Capítulo 3 detém-se exatamente em estudar a questão da sindicalização entre esses dirigentes no
governo Lula. Para começar, é claro que qualquer profissional, independentemente de sua origem, tem constitucionalmente o direito de filiar-se ao sindicato de sua categoria por razões formais ou corporativas. As taxas
de sindicalização no setor público são altas, e isso é confirmado em nossa amostra. Também é expressiva a
relação entre esses sindicalizados e a filiação ao PT. Praticamente todos os que indicaram filiação partidária disseram ser filiados ao PT, mostrando assim a correlação expressiva entre o PT, o setor público e os sindicatos.
Ao longo do capítulo, atentamos também para algumas políticas trabalhistas do governo Lula, em especial a reforma sindical. Examinamos os resultados do Fórum Nacional do Trabalho, inaugurado em 2003, que
ao fim de três anos apresentou várias propostas a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Mostramos as
contradições desses debates e as do próprio presidente, em particular, quanto à unicidade sindical. Ao fim, as
mudanças se resumiram a reconhecer a legalidade das centrais e a definir sua forma de financiamento. Foi decidido o financiamento público por meio do imposto sindical. Essa atenção às centrais é compatível com a maior
presença de pessoas a elas vinculadas no decorrer do segundo governo. É compatível também com a preocupação de não desmontar a rede sindical corporativa formada na era Vargas fortalecendo seus órgãos de cúpula, que de fato, desde os anos 1990, são os principais representantes dos trabalhadores nas grandes negociações ou conversações junto aos empresários e ao poder público.
Como teste para ajudar a pensar a expressiva presença de sindicalizados entre os dirigentes públicos,
analisamos a composição dos principais cargos de direção dos três maiores fundos de pensão do Brasil (Previ,
Petros e Funcef) a partir de 1999. Também nesse caso é patente o alto envolvimento com sindicatos e com o
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PT. Observa-se, contudo, que isso já está esboçado no segundo governo Fernando Henrique, mas se acentua significativamente com o governo Lula. Sabemos que estes não são cargos de confiança do presidente da
República, mas, dada a importância estratégica dos fundos de pensão a partir dos anos 1990, quando participaram do processo de privatizações, seus vínculos políticos com governo se fortaleceram. Essas interações nos
instigam a futuros trabalhos que possam mostrar em que medida os fundos de pensão passaram a ser parte da
agenda dos sindicatos e de que maneira foram consolidando seus vínculos com os diferentes governos.
O Capítulo 4 deriva da necessidade de refletir sobre a presença das profissões entre esses dirigentes.
Notamos a presença maciça de profissões tradicionais em cargos de governo, como economistas, administradores, engenheiros, advogados e médicos, mas também uma participação significativa de cientistas sociais,
conhecidos por uma formação mais genérica. Entre os pós-graduados, mestres e doutores, as ciências sociais são
a área preferida depois apenas da economia. Alimentávamos a hipótese de que a presença de cientistas sociais
nesses cargos se explicaria pela histórica relação do PT e do presidente Lula com o meio intelectual e acadêmico. Ou seja, dada a contribuição de setores da academia e da intelectualidade para a formação do PT e as candidaturas de Lula à Presidência da República desde os anos de 1980, entendíamos que a participação de pessoas com formação em ciências sociais, disciplina que no Brasil tem um caráter profundamente acadêmico, se
explicaria pelas vias partidárias. A tese mostrou-se equivocada. Os cientistas sociais estão tão presentes nesses
cargos porque, a exemplo de outras profissões e de outros brasileiros, abraçaram as carreiras do serviço público.
Para chegar a essa conclusão fizemos um longo trajeto intelectual e empírico. Examinamos o que a literatura tem dito sobre o ofício do sociólogo no Brasil, bem como sobre a relação entre os acadêmicos, sobretudo cientistas sociais, e o governo. Para tanto nos valemos fundamentalmente de um debate norte-americano
sobre a institucionalização das ciências sociais na divisão social do trabalho governamental. Caso os cientistas
sociais, ou qualquer outra profissão, alcançassem essa institucionalização, participariam de sucessivos governos
independentemente dos partidos que chegassem ao poder. Isso aconteceria em decorrência da centralidade do
conhecimento dessa disciplina para o desenvolvimento e operacionalização de políticas. De certa forma, no
Brasil, verificamos isso em relação aos economistas, que por suas competências técnicas específicas têm sido
atores centrais na condução de políticas e vêm dando credibilidade aos governos, independentemente dos
matizes partidários.
Os poucos autores que estudam a formação das ciências sociais no Brasil costumam afirmar que ela
não se traduz em competências técnicas específicas que possibilitem ao cientista social atuar em outras esferas
que não a acadêmica. Nessa visão, seria remota a possibilidade de institucionalização das ciências sociais na
divisão do trabalho em cargos governamentais. Os dados que levantamos sobre esse grupo mostram um profissional cujo perfil, de modo geral, não se enquadra na classificação de acadêmico. No entanto, mais da metade
é composta por funcionários públicos. Dessa forma, consideramos que a expressiva presença de cientistas sociais nos governos Lula explica-se por seus vínculos ao PT, não em decorrência da atuação acadêmica, mas por
sua ligação com o serviço público.
Da mesma forma nos detivemos em observar os vínculos profissionais e associativos de outras categorias profissionais em comparação com os cientistas sociais. O vínculo dos cientistas sociais com o PT, sindicatos,
centrais sindicais, movimentos sociais e organizações da sociedade civil á alto, mas não é maior que o dos médicos. Os médicos são a profissão que aparece de forma mais organizada e engajada em nossa amostra.
O Capítulo 5 apresenta dados sistematizados sobre a composição ministerial de todos os governos da
Nova República, de Sarney a Lula, visando a contribuir para um campo de pesquisa ainda pouco explorado nos
2 Pacheco (2002).
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estudos sobre política brasileira. Tivemos a intenção nesse capítulo de ir além do enfoque que tende a analisar
a composição do ministério segundo critérios estritamente partidários. Sem negar essa perspectiva, propusemos
uma análise comparativa sobre aspectos sociopolíticos concernentes às biografias dos ministros nomeados ao
longo do período democrático iniciado em 1985 no Brasil. Essa dimensão comparativa nos permitiu identificar
tendências gerais e específicas que permeiam cada governo. Esse enfoque comparativo, contudo, ainda nos falta
em relação ao conjunto de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES.
No geral, observamos altas taxas escolaridade entre os ministros de todos os governos, as maiores delas
no primeiro governo Fernando Henrique e no segundo governo Lula. O governo Itamar Franco, por sua vez, concentra a menor escolaridade. Também constatamos nesse grupo altos níveis de experiência política, sobretudo
no âmbito legislativo. Em cada governo, de 30 a 60% dos ministros já tinham exercido mandatos legislativos.
A presidência de José Sarney e a primeira de Lula concentram as maiores taxas dessa experiência.
Sintomaticamente são esses dois governos que também possuem o maior número de ministros com filiações
partidárias – ao PMDB no governo Sarney, e ao PT nos dois mandatos de Lula. O governo Fernando Collor apresenta as menores taxas de ministros com experiência política legislativa e com vinculações partidárias, o que é
consistente com a propaganda eleitoral de que seu governo seria avesso aos políticos. A maior ou menor partidarização do ministério, bem como a fatia que cabe a cada partido da base do governo, são recursos imprescindíveis para entender governabilidade e estabilidade política.
A participação de ex-governadores e ex-prefeitos entre os ministros é menor em relação à presença de
ex-parlamentares, o que nos permite supor que o posto de ministro se insere mais na trajetória política de membros do Legislativo do que do Executivo. Com exceção do governo Sarney, que reuniu um alto percentual de
ministros que já haviam exercido cargo de governador ou prefeito, nas demais presidências essas taxas não são
significativas. O governo Collor mais uma vez se destaca pela baixa presença de ex-governadores e ex-prefeitos
no ministério. Em todos eles a presença feminina e de outras minorias sociológicas é inexpressiva.
De modo geral, foi o governo Lula o que introduziu mais novidades nas tendências de composição do
ministério. O número de mulheres cresceu, bem como aumentou a diversidade étnica e a presença da região
Nordeste. Foi também o governo em que o partido do presidente concentrou mais pastas ministeriais, em franca desproporção ao seu tamanho no Congresso. Além do que, na sua administração passou a integrar o ministério um maior número de pessoas vinculadas a sindicatos, centrais sindicais e movimentos sociais, o que
seria previsível tendo em vista os vínculos históricos desses setores com o PT e o presidente Lula.
Esta introdução apresenta ao leitor um resumo do que será encontrado no interior do livro, por meio
de análises, gráficos e tabelas. Foi um esforço, ainda solitário, para entender quem é o grupo que manda no
Brasil. A ciência política classicamente procura responder a três questões: quem manda, como manda e para
quem manda. Este livro está muito longe de responder a qualquer uma das três perguntas, mas quer avançar
nessa direção. Detivemo-nos na primeira pergunta, ou seja, quem é o grupo dirigente do governo Lula. A frustração é grande por não termos dados semelhantes para outros períodos e com isso podermos fazer comparações, examinar continuidades ou mudanças. Vimos que no plano do ministério o governo Lula apresenta novidades, e cremos que elas também deverão existir no que diz respeito aos ocupantes dos cargos de DAS e NES.
Para isso precisaríamos conhecer o que se passou em governos anteriores, o que ainda não foi possível.
Neste momento estamos iniciando uma pesquisa com o objetivo de conhecer o perfil desse grupo dirigente durante os governos de Fernando Henrique Cardoso. Esse novo estudo nos permitirá pensar com mais
consistência sobre todas as ideias aqui enunciadas – e outras que certamente virão.
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B UROCRACIA ,
DIRIGENTES PÚBLICOS
E POLÍTICA
o Brasil, os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) níveis 5 e 6, assim como os de
Natureza Especial (NES), têm sido considerados pela literatura especializada como postos de direção
comandados por dirigentes públicos. Pela posição que ocupam no organograma da administração
pública federal, logo abaixo dos ministros e secretários de Estado, e por seu escopo funcional, esses cargos configurariam, conceitualmente, um espaço gerencial afeito à eficiência e à racionalidade no âmbito do serviço
público brasileiro. Na prática, o nível gerencial desses postos depende do perfil de seus ocupantes, das práticas
institucionais de gestão pública seguidas pelos órgãos governamentais nos quais estão inseridos, e do tipo de
comando exercido pelos ministros e secretários na chefia de seus órgãos (delegação de tomada de decisão).1
O entendimento dos cargos de DAS 5 e 6 e NES como instâncias gerenciais teve como marco no Brasil
o processo de reforma do Estado operado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado a partir de
1995. O ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira afirmava, no Plano diretor do aparelho de reforma do Estado, documento que foi publicado em 1995 e que orientaria as políticas de gestão pública estatal elaboradas no governo Fernando Henrique Cardoso, que “o sistema de DASs é um passo na direção de uma administração pública gerencial”,2 devido à sua estrutura de provimento flexível, que possibilita que seus titulares sejam recrutados entre quadros estratégicos do setor privado ou mesmo entre quaisquer funcionários públicos com competências para o desempenho de funções de direção.
A reforma gerencial que Bresser-Pereira pretendia implantar no Brasil tinha como inspiração os movimentos de reforma no setor público que, segundo Francisco Longo, “sob diferentes lemas e denominações,
com clara diferença de ambição e profundidade, mas com uma consistente coincidência de conteúdo, se desenvolviam nos sistemas político-administrativos de boa parte do mundo” desde fins da década de 1970.3 Longo
destaca que a figura do dirigente público é um elemento central nesse processo de transformação do Estado.
Condicionado pela crise fiscal, pela crescente restrição de recursos, e ao mesmo tempo pela expansão da provisão de serviços públicos, que gera uma crescente complexidade e diversificação dos processos de produção
dos serviços, o Estado passa a requerer formas racionais de gestão. Nesse contexto, “a incorporação dos
managers, ou dirigentes públicos, portadores dos valores e saberes próprios da racionalidade econômica, permite aos políticos orientar a administração em direção à produção de melhorias de eficiência”.4
N
1 Estas são as condições listadas por Longo (2003) para definir a função de direção pública.
2 Plano diretor, p. 37.
3 Longo (2003:10).
4 Longo (2003: 9).
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DO
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O modelo de dirigente público próprio da reforma gerencial do Estado supõe um profissional que
destoa dos dois tradicionais atores que compõem a administração pública: a classe política e os burocratas. O
desenvolvimento das funções de direção pública exige a superação desse dualismo político-burocrático e o
reconhecimento de uma esfera gerencial no âmbito do setor público a ser preenchida por dirigentes, subordinados a mandatários políticos, mas a quem se reconhece esfera própria de decisão exercida sob marcos contratuais, baseados no principio de responsabilização por resultados.
Formalmente, o desempenho dos cargos de direção deveria ocorrer dentro desses marcos nos países
que tentaram promover uma reforma gerencial do Estado. Contudo, na prática, diversos condicionantes podem
obstaculizar esse desempenho. Por exemplo, o fato de, em alguns países, esses cargos serem de livre nomeação
tem levantado dúvidas a respeito dos critérios que regem o seu provimento. Alega-se que critérios exclusivamente políticos ou clientelistas tendem a predominar na escolha dos titulares desses cargos, levando à seleção
de pessoas sem as qualificações necessárias para o exercício dessas funções.
Especificamente no Brasil, Regina Pacheco vem se dedicando ao debate dessa questão e, sobretudo, ao
tema dos dirigentes públicos. Segundo a autora, prevalece no país “a visão homogeneizadora de que os cargos
de livre nomeação sempre foram preenchidos pela lógica clientelista ou político-partidária”,5 o que reforçaria
a convicção de que deve ser instituída uma reserva dos postos de direção para os funcionários públicos efetivos.
Bresser-Pereira referiu-se a essa visão como sendo um “mito de Brasília”, pois de fato esses cargos têm sido
historicamente ocupados majoritariamente por funcionários de carreira, o que lhes possibilita, quando indicados, aumentar sua remuneração e adquirir experiência profissional e competências de direção.6
Sem negar o possível uso político dos cargos de direção no Brasil, já que afinal são postos de confiança
e, por isso, suscetíveis de indicações dos partidos políticos que compõem a coalizão governamental, Pacheco
destaca a importância de se alterar os termos do debate sobre dirigentes públicos. A autora afirma que “a
questão a ser enfrentada não é apenas a de evitar um grau de interferência indevida dos atores políticos na
escolha dos dirigentes. Implica fazer avançar a concepção sobre as competências desejáveis destes dirigentes,
os resultados deles esperados, sua autonomia para compor a equipe de direção dentro de sua organização”.
Segundo essa perspectiva, “o debate em torno da escolha de dirigentes para o setor público não pode ficar submetido à dicotomia entre política e burocracia: há que se considerar esse grupo como um ator específico, com
ethos próprio”.7 Diferentemente do burocrata prescrito pelo modelo weberiano, caracterizado pela impessoalidade, a observância estrita às normas e um sistema de ação hierarquizado, a figura do dirigente tem um caráter
específico. Não existe exercício de direção sem a capacidade de tomar decisões e fazer escolhas autônomas.
Não há gerência onde a atividade é, fundamentalmente, mera aplicação de normas ou execução de instruções
originárias de outros.
De acordo com Pacheco, nos estudos sobre os cargos de confiança “passa, assim, a ter importância,
não a separação tradicional entre políticos e burocratas, mas novas formas de definição de responsabilidade
específicas: entre política e gestão, e entre gestão e burocracia. As diferenciações não residem em graus de neutralidade ou insulamento de cada uma dessas esferas, mas, sobretudo, na diferenciação do ethos específico de
cada grupo de atores. Os dirigentes públicos têm o ethos da racionalidade econômica: movem-se pelo princípio
de criar o máximo de valor público a partir de insumos pelos quais são responsáveis”.8
Dessa forma, o tema dos dirigentes públicos deve ser tratado analiticamente a partir de duas abordagens. Uma que se refira à sua categoria funcional, enfocando especificamente suas atribuições, competências e
5 Pacheco (2008: 3). Ver trabalhos de Geddes (1990), Nunes (1999) e Schneider (1994).
6 Bresser-Pereira (2002).
7 Pacheco (2002: 18).
8 Pacheco (2002: 12).
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habilidades específicas; e outra concernente aos critérios de recrutamento utilizados pelos responsáveis por
nomeá-los. De acordo com Pacheco, tratar os dirigentes públicos como uma categoria analítica possibilita o
desenvolvimento de estudos conceituais e empíricos que investiguem as competências de direção requeridas
para o cargo. É esse ponto que deve ser enfatizado: a despeito de os ocupantes de cargos de direção terem sido
recrutados na iniciativa privada, no terceiro setor ou em qualquer esfera da administração pública, o que deve
ser levado em conta é se possuem competências específicas de direção.
Maria Rita Loureiro e Fernando Abrúcio, em trabalhos pioneiros sobre burocracia e cargos de confiança
no Brasil,9 também se dedicaram a esclarecer a natureza dos cargos de direção no sistema político-administrativo brasileiro. Para os autores, os ocupantes do alto escalão do serviço público federal podem ser definidos
como policymakers, ou seja, decisores com responsabilidade política. Sendo assim, não se pode explicar o comportamento e os atributos desses decisores a partir de uma abordagem dicotômica da relação entre políticos e
burocratas. O policymaker é definido justamente por um modelo híbrido de atuação que conjuga características
dos políticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva, o pano de fundo da ação dos policymakers é sempre
político, de tal forma que eles são avaliados por dois critérios: “o da responsabilidade política, vinculada à
transparência e às consequências gerais de cada ato, e o de responsividade, ligada à efetividade da política
pública adotada.”10 Loureiro e Abrúcio discorrem, portanto, sobre um profissional híbrido que “é responsável
tanto pela gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental”.11
Como se pode perceber, no Brasil, vêm se desenvolvendo reflexões importantes sobre o tema dos dirigentes públicos, que não se limitam à pura crítica da politização. Ao contrário, deixando de lado uma visão
dicotômica que contrapõe o espaço da política ao da burocracia, esses trabalhos apresentam uma perspectiva
de análise abrangente e destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as atribuições dos cargos de DAS e,
consequentemente, as competências específicas de direção requeridas. Novas pesquisas são necessárias para
aferir se os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES possuem as qualificações e competências que a função
de direção requer. Entendemos que o preenchimento desses postos por pessoas adequadamente qualificadas
demonstra, de certa forma, a intenção de um governo em zelar pela eficiência da máquina pública.
Nosso trabalho caminha nessa direção. Pretende especialmente contribuir para a investigação empírica
sobre o perfil desse conjunto de dirigentes brasileiros. A partir de dados sobre escolaridade, perfil profissional,
vínculos com o setor público, experiências em cargos de DAS, entre outros, conheceremos melhor as competências da elite dirigente na presidência de Lula.
Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS):
criação, regras de provimento e composição
Os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) foram criados no âmbito da reforma administrativa estabelecida com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Com mudanças de competências
e ajustes em suas atribuições e formas de provimento, esses postos se mantiveram até os dias atuais, constituindo um dos principais grupos de funcionários na estrutura dos governos e do Estado brasileiro. Por serem
cargos de livre provimento do presidente ou dos ministros, representam um recurso importante para incorporar
pessoas de notório saber aos quadros públicos, formar equipes, prestigiar aliados, cooptar opositores e contro9 Os trabalhos estão listados nas referências bibliográficas deste livro.
10 Loureiro et alii (1998c: 48).
11 Olivieri (2007: 153).
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lar recursos de poder do ponto de vista político e econômico. Os ocupantes dos níveis mais altos de DAS representam, ao lado dos ocupantes de cargos de Natureza Especial, do presidente e dos ministros, a elite dirigente
que governa o país.
O objetivo principal da criação desses cargos era tornar a administração pública mais eficiente e possibilitar um processo de desburocratização dos serviços públicos. Tinha-se como meta “estabelecer normas sobre
a organização da administração federal e diretrizes para a reforma administrativa, além de outorgar ao
Executivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a reforma”.12 Nesse sentido, os
artigos 122, 123 e 124 do referido Decreto-Lei estabeleciam que:
Art. 122. O assessoramento superior da Administração Civil, integradas por funções de direção e assessoramento especializado dos órgãos Centrais dos Ministérios (art. 22) e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) será
atendido por titulares de cargos em comissão e por pessoal técnico especializado.
Art. 123. Os cargos em comissão serão preenchidos por pessoas da Administração Direta ou Indireta ou do setor privado
e as nomeações somente poderão recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currículo certifique a experiência
requerida para o desempenho da função.
Parágrafo único. Enquanto durar a comissão, o nomeado afastar-se-á de qualquer cargo ou função que desempenhe no
serviço público ou no setor privado.
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será
recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização de técnicas e instrumentos modernos de administração
e ficará sujeito ao regime da legislação trabalhista.
Posteriormente, em 1969, o Decreto-Lei 900 deu nova redação a esses artigos, regulamentando e
especificando os requisitos para o desempenho das funções de assessoramento superior. Deve-se destacar que
os dois decretos-lei fazem referência apenas à “função de assessoramento superior”. A criação formal dos “cargos de assessoramento superior” ocorre no governo Médici (1969-1974), com a Lei nº 5.645, de 1970, que dispunha sobre a classificação dos cargos do Serviço Civil da União. Com essa legislação definiu-se que o serviço
civil seria composto por cargos de provimento em comissão e de provimento efetivo. No primeiro grupo
incluíam-se os cargos de Direção e Assessoramento Superiores, cujo provimento deveria ser regido pelo critério
de confiança.
A regulamentação do Grupo Direção e Assessoramento Superiores ocorreu em 10 de outubro de 1972,
com o Decreto nº 71.235, e a partir de então esse Grupo passou a ser designado pelo código DAS-100, dividido em duas categorias (DAS-101 – Categoria Direção Superior, e DAS-102 – Categoria Assessoramento
Superior) e em quatro níveis funcionais. O primeiro artigo do referido decreto apresentava a natureza do cargo
de DAS.
Art. 1º. O Grupo - Direção e Assessoramento Superiores, designado pelo código DAS-100, compreende os cargos de provimento em comissão a que sejam inerentes atividades de planejamento, orientação, coordenação e controle, no mais alto
nível da hierarquia administrativa dos órgãos da administração Federal direta das Autarquias federais, com vistas a formulação de programas, normas e critérios que deverão ser observados pelos demais escalões hierárquicos.
O decreto de 1972 definiu uma dupla estrutura para os cargos de DAS, diferenciando as funções de
“direção superior” das de “assessoramento superior”. Os cargos da primeira categoria, de acordo com o Art.
5º, deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da República, por pessoas que possuíssem qualificação e experiência administrativa. Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de nível técnico,
complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades; ou
12 Velloso (2001: 608).
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seja, seriam cargos de consultor jurídico e de assessor.13 O provimento dos cargos de DAS-102 também ficaria
sob a responsabilidade do presidente da República.
Em 1976 o Grupo DAS foi reestruturado,14 de modo que suas atividades passaram a abranger também
aquelas relacionadas a encargos financeiros. Os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a ser
distribuídos em seis níveis hierárquicos, cujo provimento se daria da seguinte forma:
(i) Níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;
(ii) Níveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão integrante da Presidência da
República ou de autarquia federal.
Durante o governo do presidente João Batista Figueiredo (1979-1985), novas alterações ocorreram. A
partir de junho de 1979, de acordo com o Decreto-Lei 1.660, 50% dos níveis 1 e 2 de DAS teriam que ser
preenchidos por funcionários de carreira. Passou também a haver menos concentração das nomeações nas
mãos do presidente da República. Apenas os níveis 5 e 6 e os dirigentes de autarquia continuaram sendo
nomeados por ato do presidente. Os níveis 1 a 4 de DAS passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estado
ou por dirigentes de órgão integrante da Presidência da República ou de autarquia federal.15
Essa mudança, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia aos ministros e dirigentes
para montar sua equipe de trabalho de forma mais ágil e em consonância com os interesses e objetivos do
órgão. O caráter descentralizador dessa transformação ocorria no governo do último presidente militar, portanto, num período onde o movimento de abertura política já se esboçava. Não se pode, no entanto, estabelecer,
sem evidências que a comprovem, uma relação de direta de causalidade entre esses dois fatos. De toda forma,
é esse o modelo que permanece durante o governo José Sarney (1985-1990).
No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Decreto nº 99.244, de 1990, que dispunha sobre
a reorganização e o funcionamento dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios, mencionava que
seriam da competência dos ministros de Estado os atos de provimento dos cargos e funções de confiança dos
níveis 1, 2, 3 e 4 do Grupo de Direção e Assessoramento Superiores (Art. 255). Não havia, contudo, referência
às atribuições das demais autoridades dos órgãos públicos nesse âmbito. Em 1992, a Lei 8.460 determinou,
também para o nível 3, que 50% dos cargos fossem ocupados por funcionários públicos.
Em 1993, no governo Itamar Franco (1992-1994), ocorreram novas mudanças nas regras para o
preenchimento dos cargos de DAS. Pelo Decreto nº 838, o novo presidente dispôs que “os atos de provimento
dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), de Cargos de Direção (CD) e de Funções Gratificadas
(FG), dos órgãos e entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, somente poderão ser
publicados no Diário Oficial da União, mediante prévia autorização da Secretaria da Administração Federal da
Presidência da República”. Ou seja, a partir dessa medida, os ministros teriam que submeter a designação dos
titulares dos cargos de DAS níveis 1 a 4 à autorização da Presidência da República. No texto do decreto, Itamar
Franco justifica essa medida em razão do processo de reestruturação dos quadros de cargos de confiança em
curso no seu governo.16 É bom lembrar que aquele foi um momento dramático na administração pública
13 Assessor de ministros de Estado, de consultor-geral da República, de diretor-geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, de
procurador-geral da República, de dirigentes dos órgãos compreendidos nos níveis 3 e 2.
14 Decreto nº 77.336, de 25 de março de 1976.
15 Decreto nº 83.844, de 14 de agosto de 1979.
16 Decreto nº 838, de 11 de junho de 1993. Segundo esse decreto, os ministérios, as secretarias e demais órgãos da Presidência da República,
bem como as autarquias e fundações, deveriam encaminhar à Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, até julho de
1993, informações relativas aos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), Cargos de Direção (CD) e Funções Gratificadas (FG),
constantes dos respectivos quadros, a fim de ser feito o seu cadastramento e de serem reexaminadas as estruturas vigentes. Supomos que
essa decisão tenha sido tomada em razão do completo desconhecimento, naquele período, sobre o universo dos cargos de DAS, sobretudo
no tocante a seu quantitativo, estrutura organizacional e funcional.
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brasileira, depois das várias mudanças efetuadas no governo Collor, quando ocorreram extinções de vários
órgãos, fusões de ministérios e demissões no setor público. Em 1994, ainda no governo Itamar, o Congresso
aprovou a Lei nº 8.911, que entre outras providências determinava, em seus artigos 5 e 6, que 100% dos ocupantes dos cargos de DAS níveis 1 a 4 teriam que ser funcionários de carreira.
O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999) se iniciou sob a sensação de confiança
inspirada pelo sucesso do Plano Real no combate à inflação. O novo governo inaugurou um processo de reforma do Estado e para tanto criou uma pasta especial, o Ministério da Administração e Reforma do Estado, o
Mare, comandado por Luiz Carlos Bresser-Pereira. As regras que passariam a regular o provimento dos postos
de DAS foram fixadas logo no primeiro dia de governo e vigoraram até o fim do primeiro mandato.17 Os ministros de Estado e os titulares de órgãos públicos18 passavam a ser responsáveis pelo preenchimento dos cargos em comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidência da
República deveria ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, níveis 3
e 4. A indicação dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4, passaria pela apreciação do
presidente da República, por intermédio do chefe da Casa Civil. O provimento dos postos de DAS hierarquicamente mais altos, os de níveis 5 e 6, permaneceria sob controle do presidente da República. No entanto, no que
diz respeito à origem dos nomeados, por pressões políticas foi revogada a Lei nº 8.911, que obrigava a
nomeação exclusiva de funcionários públicos para os níveis de 1 a 4.19
No início do segundo governo (1999-2002) algumas mudanças ampliaram a competência dos ministros
de Estado, que passaram a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4.20 A
indicação dos DAS-101, níveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida à apreciação prévia da Presidência da
República, por meio da Secretaria de Estado de Relações Institucionais. Aqui também as resoluções quanto às
delegações estipuladas no decreto não se aplicavam aos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, código
DAS-101.4.
Em 2000, nova regra: o provimento dos DAS-101, níveis 3 e 4, continuou sendo submetido à
Presidência da República, mas a partir de então, por intermédio da Secretaria-Geral da Presidência da
República.21 Em 2002, foi delegada competência ao chefe da Casa Civil da Presidência da República para
praticar atos de provimento de cargos de DAS e demais funções gratificadas da Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicação de Governo e do Gabinete do Presidente da
República, mediante proposta de seus titulares.22
De modo geral, podemos precisar que desde o governo Figueiredo delegou-se aos ministros de Estado
a competência para nomear os titulares dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4, cabendo ao presidente da
República os atos de provimento para os postos de DAS 5 e 6, os níveis funcionais mais relevantes no âmbito
da administração pública federal. Na presidência de Luiz Inácio Lula da Silva (2003- ), todavia, esse padrão
sofreu alterações. Logo no primeiro ano do governo introduziram-se mudanças destinadas a centralizar na Casa
Civil da Presidência da República todas as decisões em torno do preenchimento dos cargos de DAS. Foi também em 2003 que ficou estabelecida uma nomenclatura padrão dos diferentes níveis hierárquicos dos cargos
de DAS,23como se pode ver no Quadro 1:
17 Decreto nº 1.362, de 1º de janeiro de 1995.
18 Os órgãos estão arrolados na Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, artigo 1.
19 Santos (2009: 12).
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Quadro 1 – Nomenclatura dos níveis hierárquicos dos cargos de DAS - 2003
DAS-101.6
DAS-102.6
DAS-101.5
DAS-102.5
DAS-101.4
DAS-102.4
DAS-101.3
DAS-102.3
DAS-101.2
DAS-102.2
DAS-101.1
DAS-102.1
Secretário de órgãos finalísticos
Dirigente de autarquias e fundações
Subsecretário de órgãos da Presidência da República
Assessor especial
Chefe de gabinete de ministro de Estado
Diretor de departamento
Consultor jurídico
Secretário de controle interno
Subsecretário de planejamento, orçamento e administração
Assessor especial de ministro de Estado
Coordenador-geral
Assessor
Coordenador
Assessor técnico
Chefe de divisão
Assistente
Chefe de seção, assistência intermediária
Assistente técnico
Quadro 1 –
Nomenclatura dos
níveis hierárquicos dos
cargos de DAS - 2003
DAS-101.6
Secretário de órgãos
finalísticos
Dirigente de autarquias
e fundações
Subsecretário de
órgãos da Presidência
da República
DAS-102.6
Assessor especial
DAS-101.5
Chefe de gabinete de
ministro
Fonte: Art. 4º do Decreto nº 4.567, de 1º de janeiro de 2003.
de Estado
De acordo com o primeiro artigo do Decreto nº 4.579, de janeiro de 2003, complementado em abril do
mesmo ano pelo Decreto nº 4.676, ficou “delegada competência ao ministro de Estado chefe da Casa Civil da
Presidência da República para, observadas as disposições legais e regulamentares, praticar os atos de provimento de cargos em comissão do Grupo Direção e Assessoramento Superiores, níveis DAS 5 e 6, e de cargos de
chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4”. Além disso, a Casa Civil teria a mesma competência relativamente à “Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, à Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca, à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e à Secretaria Especial dos Direitos
Humanos, ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, à Secretaria de Imprensa e Divulgação da
Presidência da República, à Assessoria Especial do Presidente da República e ao porta-voz da Presidência da
República”.24
Em meados de 2003, novas atribuições foram outorgadas ao ministro chefe da Casa Civil, na época
José Dirceu, do Partido dos Trabalhadores (PT), que passou a ter competência para prover todos os cargos de
DAS da administração pública federal, tendo inclusive sob sua responsabilidade a nomeação dos titulares das
secretarias nacionais e similares ligadas à Presidência da República. Pelo Decreto nº 4.734, de 11 de junho de
2003, o provimento de todos os níveis de DAS tornou-se assim uma prerrogativa do ministro da Casa Civil.25
24 Para os órgãos cujo provimento era de competência da Casa Civil, ver Decreto nº 6.125, de 2007.
25 O Decreto nº 6.125, de 13 de junho de 2007, deu nova redação ao § 1º do art. 1º do Decreto nº 4.734, estabelecendo que “o ministro
20 Decreto nº 2.947, de 26 de janeiro de 1999.
21 Decreto nº 3.362, de 10 de fevereiro de 2000.
de Estado chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá, ainda, a delegação de competência de que trata este artigo [concernente à prerrogativa de praticar atos de provimento de cargos de DAS] relativamente às Secretarias Especiais da Presidência da República,
ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, ao Núcleo de Assuntos Estratégicos e à Assessoria Especial do Presidente da República”.
22 Decreto nº 4.243, de 22 de maio de 2002.
23 Decreto nº 4.567, de 1º de janeiro de 2003.
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Paralelamente, a Portaria nº 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competência para
praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4. Chama a atenção que somente no governo
Lula a competência para nomear os ocupantes de cargos DAS 5 e 6, prerrogativa exclusiva da Presidência da
República nos governos anteriores, tenha sido delegada a um outro órgão, a Casa Civil. Durante o segundo
mandato de Lula (2007-2010) esse padrão se manteve: a Casa Civil continua responsável pela nomeação dos
titulares dos cargos de DAS 5 e 6, enquanto aos ministros de Estado compete o provimento dos níveis 1 ao 4.
Essa concentração de poderes na Casa Civil podia sugerir uma medida preventiva da presidência de
Lula visando a controlar, supervisionar, ou talvez restringir indicações políticas feitas pelos integrantes da coalizão de governo. Na prática, as denúncias de corrupção e de irregularidades administrativas que emergiram em
2005, especialmente em torno do escândalo do Mensalão, envolvendo diretamente o ministro José Dirceu,
levaram ao questionamento dos méritos desse procedimento. Em meio a críticas no Congresso e na imprensa
quanto aos critérios de preenchimento dos cargos de DAS, o governo editou, em 21 de julho de 2005, o Decreto
nº 5.497, pelo qual definiu que 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deveriam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira, ou seja, funcionários públicos efetivos.26
Atribuiu-se ainda ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade de normatizar, acompanhar e controlar essa disposição, além de apreciar as nomeações de não-servidores de carreira para os cargos tratados no decreto.
Entretanto, o governo não vem cumprindo seu próprio decreto. Dados apurados pela Câmara dos
Deputados27 revelam que a maioria dos ministérios e outros órgãos subordinados à Presidência da República
não têm obedecido a esses limites, possuindo entre seus quadros de DAS um percentual de “não-servidores”
acima do permitido. O governo, em resposta, alega que cumpre as determinações estabelecidas pelo Decreto nº
5.497, mas no âmbito do conjunto da administração e não de cada ministério em particular. O último Boletim
Estatístico de Pessoal (BEP) consultado para este trabalho (julho de 2009) mostra, contudo, que o percentual
de servidores públicos efetivos que ocupam cargos de DAS dos níveis 1 ao 3 permanece abaixo dos limites instituídos pelo governo, isto é, abaixo dos 75%.28 O percentual para os cargos de DAS 4, por sua vez, chega a
63,7%, acima do limite estipulado de 50%.
Afora essas imprecisões sobre o cumprimento do regulamento presidencial editado em 2005, restam
outras indefinições em torno desses cargos, entre elas o total oficial do seu quantitativo. Segundo dados levantados pela Câmara dos Deputados em 2007,29 havia cargos de DAS que não constavam nas estatísticas oficiais, precisamente nos Boletins Estatísticos de Pessoal. Dessa forma, em julho de 2007 existiam no Brasil
22.280 postos de DAS do nível 1 ao 6, mas o BEP desse mesmo mês indicava apenas 19.888. Não se tornou
pública a existência de 2.392 cargos desse tipo que, supõe-se, não estavam preenchidos.
26 De acordo com o art. 2º desse decreto “considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso”.
27 Disponíveis no Requerimento de Informação nº 698 de 2007, de autoria do deputado federal Chico Alencar (PSOL-RJ).
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Cargos de Natureza Especial (NES): histórico
Os cargos de Natureza Especial (NES) são também postos de confiança de livre nomeação. Juntamente
com os cargos de DAS 5 e 6 formam o núcleo central da administração pública federal. Não há um marco legal
que defina precisamente o período de criação dos cargos de NES, tal como identificamos para os postos de DAS.
Contudo, temos na Lei nº 8.028, de abril de 1990, editada no governo Collor de Mello, uma referência específica aos cargos de Natureza Especial. Por meio dessa legislação foram criados 24 postos de NES,30 sem se
especificar, contudo, sua forma de provimento.
Abaixo segue a relação dos cargos de Natureza Especial que existiam no governo federal em setembro
de 2009. A maior parte equivale ao posto de secretário-executivo dos ministérios, considerada uma função de
“vice-ministro”. Como se pode observar, a maioria dos postos de NES requer para sua ocupação competências
específicas, como acontece com os comandos das Forças Armadas, a direção do Banco Central e os vários cargos jurídicos.
Tabela 1 – Relação dos cargos de Natureza Especial – NES (2009)
Chefe de gabinete da Presidência da República
Comandante das Forças Armadas
Consultor-geral da AGU
Corregedor-geral da AGU
Defensor público-geral da União
Diretor do Banco Central
Diretor-geral da Abin
Presidente da Agência Espacial Brasileira
Procurador-geral da Fazenda Nacional
Procurador-geral da União
Procurador-geral federal
Secretário do Gabinete de Segurança Institucional
Secretário especial da Presidência da República*
Secretário-executivo**
Secretário-geral da AGU
Subchefe da Casa Civil
Subchefe da Secretaria de Relações Institucionais
Subchefe-executivo***
Subdefensor público-geral da União
1
3
1
1
1
7
1
1
1
1
1
1
4
27
2
3
2
3
1
Total
62
* Secretarias Especiais de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial, de Políticas para Mulheres, de Portos e dos Direitos Humanos.
** Secretaria de Relações Institucionais,
Secretaria Geral, Casa Civil, Controladoria
Geral da União, Ministérios da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento, da Ciência e
Tecnologia, da Cultura, da Educação, da
Fazenda, da Integração Nacional, da
Justiça, da Pesca e Aquicultura, da Previdência Social, da Saúde, das Cidades, das
Comunicações, de Relações Exteriores, de
Minas e Energia, do Desenvolvimento Agrário, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do Esporte, do
Meio Ambiente, do Orçamento, Planejamento e Gestão, do Trabalho e Emprego,
do Turismo e do Transporte.
*** Secretaria de Assuntos Estratégicos,
Secretaria de Comunicação Social e Gabinete de Segurança Institucional.
Fonte: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/
28 Boletim Estatístico de Pessoal/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos, vol. 14, nº 159 (julho
de 2009). Os percentuais de servidores públicos para os DAS 1, 2 e 3 são, respectivamente, de 71,4, 73,5 e 70,5%. Disponíveis em
30 Esses cargos foram de secretário-geral da Presidência da República, chefe do Gabinete Militar, chefe do Estado-Maior das Forças Armadas,
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_09/Bol159-Jul2009.pdf
29 Através do Requerimento de Informação nº 388, de 28 de maio de 2007, de autoria do deputado federal Fernando Coruja (PPS-SC).
chefe do Gabinete Pessoal do Presidente da República, secretário-executivo dos ministérios (8), secretário da Presidência da República (7),
22
secretário-geral dos ministérios (3) e subsecretário-geral da Secretaria-Geral da Presidência da República.
23
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
DAS e political appointees
Uma tradução para o inglês de “detentores de cargos de confiança ou de cargos de indicação política”, tal como praticado no Brasil, poderia ser political appointees, expressão que designa aqueles que ocupam
cargos de confiança por indicação da Presidência da República e de altas autoridades do governo norte-americano. Esse tipo de indicação foi criado com o início da República naquele país como forma de recrutar, para
ocupar cargos estratégicos dentro da estrutura do Estado, pessoas de confiança do presidente que não pertenciam ao quadro de servidores públicos. No início da administração Barack Obama, em 2009, havia cerca de
9.000 dirigentes desse tipo distribuídos entre os três poderes e 600 deles precisavam de aprovação do
Senado.31 Esse é um número pequeno, se comparado com o total de funcionários públicos que os Estados
Unidos tinham nessa época: 2,7 milhões. No Brasil, no mesmo período, tínhamos cerca de 80.000 cargos de
confiança para um total de 1,1 milhão de servidores públicos federais.32 Desses 80.000 cargos de confiança,
20.800 eram cargos de Direção e Assessoramento Superiores, os chamados DAS, e cargos de Natureza Especial,
os NES, que, por suas características definidas acima, são os que mais se aproximariam daqueles ocupados pelos
political appointees norte-americanos.
Para efeito de melhor visualização das grandezas dos números, examinemos o Quadro 2.
Quadro 2 – População, funcionários públicos e cargos de confiança – EUA e Brasil
População total do país
(milhões)33
Funcionários públicos
federais (milhões)
Political appointees/ DAS
EUA
307,4
2,7 (0,9%)
9.000 (0,3%)
Brasil
191,4
1,1 (0,6%)
20.800 (1,9%)
Os Estados Unidos têm estruturas de Estado mais sólidas, praticam de fato um federalismo competitivo e efetivo e têm instituições consolidadas e legitimadas no âmbito dos três poderes. O Brasil padece ainda de
grandes déficits de legitimidade e de eficácia em suas instituições e tem sido historicamente contaminado por
práticas corporativas e patrimonialistas. O nepotismo e o clientelismo ainda são moedas políticas fortes, e as
carreiras de Estado, embora valorizadas desde a Constituição de 1988, sofrem de fragilidades mesmo nas áreas
mais “blindadas”, como a econômica e financeira. Os cargos de confiança, entre nós, têm sido usados muitas
vezes como meio de acomodação política, sem que sejam levadas em conta as habilidades necessárias para o
preenchimento da vaga. De toda forma, esses dados ajudam a conhecer melhor como cada país entende que
deve ser governado.
O fato de nos Estados Unidos haver 600 cargos ocupados por political appointees que necessitam de
aprovação do Senado pode gerar atrasos a cada início de governo. Cada candidato tem que apresentar seus
dossiês para serem apreciados pelos senadores, o que às vezes demora muito tempo e impossibilita uma composição ágil do governo, situação especialmente delicada em áreas tidas como mais estratégicas, como as de
31 Sobre political appointees, ver Santos (2009).
32 De acordo com o último BEP, nº 159, há aproximadamente 1.140.000 funcionários da União na ativa: 89,5% no Poder Executivo,
2,1% no Legislativo e 8,4% no Judiciário.
33 Fontes: http://www.census.gov/population/www/popclockus.html; http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php?idnivel=BR&idserie=POP300
24
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defesa e economia. Além do mais, os incentivos salariais e indiretos para que um profissional qualificado se
dedique a funções públicas também são amplamente discutidos e têm sido objeto de uma vasta bibliografia.34
Além da farta cobertura da imprensa especializada, há importantes estudos disponíveis no site do Brookings
Institution.35
Na área da diplomacia seguiu-se a tradição de que 30% dos appointees são escolhidos fora da carreira
entre pessoas do partido do presidente ou de sua confiança pessoal, e os outros 70% são funcionários da carreira diplomática.36 O Congresso acompanha as indicações e as registra em um livro intitulado United States
Government policy and supporting positions, conhecido como o Plum Book.
Os cargos preenchidos mediante aprovação no Senado são o de procurador-geral da República, de
chefe e assistente de secretarias (departamentos) e outras posições-chave como representantes em áreas comerciais e diplomáticas. Esses appointees são as pessoas que passam a comandar a burocracia de governo que
implementará as novas políticas governamentais.
Por haver transparência nas nomeações e acompanhamento público de seus atos e de seu desempenho, os appointees norte-americanos são um grupo mais fácil de examinar e analisar, ao contrário do que ocorre
no Brasil, onde permanecem como uma elite desconhecida, um grupo “misterioso”. O trabalho por nós desenvolvido para conhecer esse grupo de funcionários que comanda a máquina pública tem sido artesanal. As informações que existem sobre suas biografias são “secretas” e, ao que sabemos, ficam sob aguarda da Abin, a
Agência Brasileira de Inteligência. Isso destoa fortemente do que é feito em outros países, onde a atuação do
funcionário não é questão de segredo, e sim parte da coisa pública.
Por várias razões, o que se pratica com os cargos de DAS e NES no Brasil não pode ser comparado com
appointees norte-americanos. Podemos comparar, contudo, a falta de estudos sobre o tema, e especialmente a
dificuldade para estudá-lo.
Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES
de 1996 a 2009
Em 1996, no âmbito da reforma administrativa do Estado, foi criado, via internet, o primeiro instrumento voltado para a publicização de informações sobre o funcionalismo público federal, que, no entanto, nos anos
seguintes não foi aperfeiçoado. Desde então, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disponibiliza
em sua página eletrônica o BEP.37 Trata-se de uma publicação mensal, embora não muito regular, em que constam informações sobre as carreiras, cargos e funções da administração pública federal, direta e indireta, no que
concerne ao seu quantitativo, remuneração e vínculo empregatício. Os BEPs apresentam uma seção exclusiva
sobre os cargos e funções de confiança da União, na qual se encontram as seguintes informações específicas
sobre os cargos de DAS e os de NES: quantitativo, idade média, sexo, remuneração, tipo de vínculo empregatí34 Sobre a falta de incentivos financeiros para que profissionais qualificados da iniciativa privada se dediquem ao governo, ver Wood &
Marchbanks III (2008). Sobre a demora da aprovação no Senado, ver James Joyner (2009). Sobre os registros “Plum Book”, ver Warner Rose
(2009). Sobre a permanência nos cargos, salários e critérios de indicação nos EUA, ver Kelly Chang, David Lewis e Nolan McCarty (2003).
35 http://www.brookings.edu/search.aspx?doQuery=1&q=appointees+inmeta:bi_doctype~Book.
36 Sobre os appointees na área diplomática ver, por exemplo, o artigo Obama the politics of ambassodorial appointments.
http://www.undiplomatic.net/2009/07/30/obama-the-politics-of-ambassadorial-appointments/. Acesso em julho de 2009.
37 Os BEPs estão disponíveis no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm.
25
A ELITE DIRIGENTE
DO
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GOVERNO LULA
cio e a escolaridade.38 De fato, esse instrumento poderia ser aperfeiçoado de forma a oferecer à sociedade um
conjunto de informações mais precisas sobre quem é quem na administração pública.
Em alguns momentos de nossa análise detectamos inconsistências entre os dados de nossa amostra e
os dados do Boletim, em especial no que diz respeito a aspectos da titulação formal. Nossa amostra, como veremos, indica um nível maior de escolaridade.
Apesar de tudo, o Boletim é a fonte oficial para nosso tema de estudo e vamos nos deter agora nesses dados. Tendo como base o período de abrangência dos BEPs, 1996 a 2009, organizamos sobre o grupo de
DAS e de NES, a partir dos dados disponíveis, gráficos sobre quantitativo, escolaridade, remuneração, tipo de
vínculo com o serviço público e participação do sexo feminino ao longo de 14 anos.39 Com exceção de 1996
e 2009, na coleta dos dados tomamos como referência o mês de maio e novembro de cada ano.40
Observando primeiramente o total de cargos de DAS e de NES ao longo dos anos de 1996 a 2009, constatamos um crescimento de aproximadamente 20% no quantitativo. A tabela abaixo mostra em números absolutos essa evolução. Os DAS 4, 5 e 6 apresentam um crescimento de 108, 95 e 65%, respectivamente, sendo
que houve aumento no total desses cargos em todos os anos. O quantitativo dos DAS 1 e 2 demonstra, por sua
vez, oscilação nesse período. Quanto aos cargos de NES, os números são irregulares, sobretudo os apresentados entre 1997 e 2002, durante a administração de Fernando Henrique Cardoso. Os totais de postos de NES
indicados no decorrer do governo Lula, embora mais regulares, não correspondem aos números efetivos de cargos, que giram em torno de 60, conforme vimos na Tabela 1.
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Analisando esses dados através do Gráfico 1 fica mais clara a evolução dos níveis 3 a 6 ao longo do
tempo. Verificamos como o crescimento dos DAS 3 e 4 foi expressivo e constante, com uma acentuada alta entre
2003 e 2004, início do governo Lula. O total dos cargos de nível 5 também apresenta significativa ampliação
ao longo da presidência de Lula. Quanto aos níveis mais baixos de DAS, 1 e 2, o gráfico mostra a oscilação
desse quantitativo, como já observado na tabela anterior. Também entre 2003 e 2004, o total de DAS 2 tem
uma redução grande.
Gráfico 1 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Quantitativo
8.000
7.206
6.923
5.661
5.680
7.000
6.000
5.000
3.828
4.000
3.000
2.265
2.000
3.060
1.164
984
1.000
503
128
Nov
96
212
52
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
53
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
Tabela 2 – Quantitativo dos cargos de DAS e NES (1996-2009)*
1996** 1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008 2009***
DAS 1 7.206
6.820
6.554
5.681
6.503
6.665
6.733
6.551
6.761
7.054
6.821
6.836
6.929
6.923
DAS 2 5.661
5.943
5.678
5.313
5.442
5.615
5.703
4.658
5.213
5.480
5.366
5.550
5.673
5.660
DAS 3 2.265
2.472
2.490
2.690
2.826
2.828
2.954
3.055
3.420
3.509
3.588
3.703
3.785
3.828
DAS 4 1.464
1.682
1.716
1.810
1.866
2.073
2.158
2.341
2.651
2.785
2.886
2.946
3.027
3.060
DAS 5
503
558
607
666
606
662
672
772
852
911
943
951
978
984
DAS 6
128
132
138
146
146
152
154
182
186
186
193
201
207
212
51
53
60
37
39
76
50
53
50
50
51
53
53
NES
DAS-1
DAS-2
DAS-3
DAS-4
DAS-5
DAS-6
NES
No que concerne à escolaridade desse grupo, organizamos cinco gráficos, correspondentes a diferentes
níveis de formação. O Gráfico 2 mostra o percentual de ocupantes, por nível, com formação de 1º grau (atual
ensino fundamental). Em termos gerais, esse nível é muito baixo entre o conjunto dos DAS, sendo relativamente
maior nos DAS 1, cerca de 5%. A propósito, no início do governo Lula houve um aumento dos ocupantes de
DAS 1 com nível máximo escolar de 1º grau. Ao mesmo tempo, observou-se uma redução desse nível escolar
entre os DAS 2.
Gráfico 2 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 1º grau (%)
Total 17.227 17.658 17.236 16.366 17.426 18.034 18.450 17.609 19.136 19.975 19.847 20.238 20.652 20.824
8
* Fontes: BEPs nº 8 a 159. Exceto para os anos de 1996 e 2009, o quantitativo apresentado neste quadro corresponde ao total vigente no mês de dezembro.
7
** Os dados desta coluna referem-se à posição em agosto de 1995.
6
*** Os dados desta coluna referem-se à posição em maio de 2009 (último Boletim disponibilizado pelo Ministério do Planejamento, de julho de 2009, número 158).
4
5
3
2
1
0
38 Os BEPs disponibilizam apenas algumas informações sobre os cargos de Natureza Especial (NES) e mesmo assim só a partir de 2003.
Somente em relação à remuneração há dados desde 1996. Não há informações nos Boletins sobre o tipo de vínculo dos cargos de NES.
39 Excepcionalmente os gráficos 7 a 10 (tipos de vínculo) apresentam um período menor, de 1998 a 2009, já que os BEPs só passaram a
disponibilizar informações sobre quesito a partir de 1998.
40 Apenas a última edição de 1996 dos BEPs, correspondente ao mês de novembro, apresenta dados referentes aos ocupantes de cargos de
DAS. Em 2009, o último Boletim divulgado foi o de julho, com dados de junho, mas, por uma questão de coerência com os anos anteriores,
optamos por apresentar nos gráficos os dados de maio de 2009.
26
Nov
96
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
DAS-1
Mai
01
Nov
01
DAS-2
Mai
02
Nov
02
DAS-3
27
Mai
03
Nov
03
DAS-4
Mai
04
Nov
04
DAS-5
Mai
05
DAS-6
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
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A ELITE DIRIGENTE
DO
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GOVERNO LULA
O Gráfico 3 revela o percentual de ocupantes de DAS com apenas o 2º grau (atual ensino médio).
Podemos dizer que entre os DAS de níveis 1 a 4 a tendência foi de relativa estabilidade no decorrer dos anos,
com aumentos sutis desse nível de formação entre 2003 e 2006. Para os DAS 5 e 6, houve também um aumento, mais expressivo, no governo Lula. A tendência de crescimento foi maior para os DAS 6, com picos de 10%,
o que significa que mais pessoas com apenas o 2º grau passaram a ocupar os postos de direção mais relevantes
no âmbito da administração pública federal.
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e 6, com os coletados por nossa pesquisa, há disparidades que não estão claras. Apuramos entre nossa amostra
altos níveis de pós-graduação que não correspondem aos percentuais apresentados pelos BEPs. Isso nos sugere, como já afirmamos, que as estatísticas oficiais podem estar incompletas.
Gráfico 5 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: especialização (%)
7
6
Gráfico 3 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 2º grau (%)
5
4
40
35
3
30
2
25
1
20
0
15
Nov
96
10
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
5
0
Nov
96
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
DAS-1
Nov
01
Mai
02
DAS-2
Nov
02
DAS-3
Mai
03
Nov
03
DAS-4
Mai
04
Nov
04
DAS-5
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
DAS-1
Mai
09
DAS-6
No Gráfico 4 nota-se que, em termos comparativos, o percentual de ocupantes de cargos de DAS cuja
escolaridade máxima é o nível superior permanece, em certa media, regular ao longo dos anos. Os níveis 4, 5
e 6 na maior parte dos anos foram ocupados por profissionais que em mais de 80% dos casos dispunham de
diploma universitário. Esse percentual também se mostra expressivo para os cargos hierarquicamente mais
baixos, variando entre 45 e 70%.
DAS-2
DAS-3
DAS-4
DAS-5
DAS-6
Na pós-graduação stricto sensu, os ocupantes dos postos de DAS 6 têm, na maior parte dos dois governos, o nível de formação em mestrado e doutorado mais elevado em relação aos demais, embora esse percentual não passe de 15%. Observa-se por esses dados que ao longo do mandato de Lula vem diminuindo a
participação de mestres e doutores nesses cargos, principalmente nos níveis mais altos: DAS 4, 5 e 6.
Gráfico 6 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: pós-graduacão (%)
18
16
Gráfico 4 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 3º grau (%)
14
12
10
8
100
6
80
4
2
60
0
40
Nov
96
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
20
0
Nov
96
Mai
97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
DAS-1
Mai
01
Nov
01
DAS-2
Mai
02
Nov
02
DAS-3
Mai
03
Nov
03
DAS-4
Mai
04
Nov
04
DAS-5
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
DAS-6
Entretanto, ao considerar os níveis de pós-graduação, lato sensu e stricto sensu, isto é, especialização
ou formação em mestrado e doutorado, verificamos percentuais relativamente baixos para esse conjunto de dirigentes públicos, se comparados com os resultados da nossa amostra (Gráficos 5 e 6). Segundo os dados do
BEP, os ocupantes de cargos de DAS níveis 5 e 6 apresentam menor formação de especialista (em torno de 3%)
em comparação com os níveis mais baixos. Dadas a responsabilidade e as atribuições dos altos postos de
direção, esperava-se que no conjunto esses profissionais fossem mais titulados. Todavia, cotejando os dados
disponíveis nos BEPs sobre o nível de pós-graduação dos ocupantes desses cargos, pelo menos entre os DAS 5
28
DAS-1
DAS-2
DAS-3
DAS-4
DAS-5
DAS-6
A mudança mais expressiva do período está na remuneração, sobretudo para os cargos de DAS mais
altos, do 4 ao 6, e de NES (Gráfico 7). Entre 1998 e 2002 o valor das remunerações apresentou algumas
oscilações, mas é a partir de 2004 que percebemos aumentos significativos em relação aos níveis mais altos. A
presidência de Lula, portanto, se caracteriza por seguidas alterações no valor dos salários para os DAS, inclusive
para os níveis 1 ao 3. Concluímos a partir desses dados que o crescimento da remuneração para os altos postos de DAS não foi simultâneo ao incremento da escolaridade.41
41 O art. 2º da Lei nº 11.526, de 4 de outubro de 2007, dispõe que o servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego em qualquer dos
poderes da União, dos estados e dos municípios ou do Distrito Federal, investido nos cargos em comissão da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional, poderá optar por uma das remunerações a seguir discriminadas: I- a remuneração dos cargos em comissão,
acrescida dos anuênios; II- a diferença entre a remuneração do cargo em comissão e a remuneração do cargo efetivo ou emprego; III- a remuneração do cargo efetivo ou emprego, acrescida do percentual de 60% do respectivo cargo em comissão.
29
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GOVERNO LULA
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E L I N A
D’A
R A U J O
O Gráfico 9 mostra que o início do governo Lula também foi marcado por uma consistente expansão
de servidores requisitados de órgãos das esferas estaduais e municipais entre os três níveis mais altos de DAS,
especialmente nos níveis 4, 5 e 6. Nos últimos anos, contudo, essa tendência tem declinado. No caso dos DAS
1, 2 e 3, essa presença é muito pequena, cerca de 5%.
Gráfico 7 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Remuneração
14.000
12.000
10.000
8.000
Gráfico 9 - Cargos de DAS e NES (1996-2009)
Tipo de vínculo: requisitado de outra esfera de governo - estadual ou municipal (%)
6.000
4.000
2.000
30
0
Nov
96
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97
Nov
97
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
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06
Nov
06
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07
Nov
07
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08
Nov
08
Mai
09
25
20
DAS-1
DAS-2
DAS-3
DAS-4
DAS-5
DAS-6
15
NES
10
5
0
Apresentamos a seguir os dados que tratam do tipo de vínculo com o serviço público desse conjunto
de profissionais. Esse é um dos aspectos que mais têm mobilizado os que se preocupam com a profissionalização da máquina pública e com o clientelismo. As formas de vínculo abrangem quatro categorias: “servidor efetivo ou requisitado da esfera federal”, “servidor requisitado de outra esfera de governo”, “não-servidor” e
“aposentado”. De modo geral, os Gráficos de 8 a 11 mostram que, no decorrer de 1998 a 2009, mais de 60%
dos postos de DAS 1, 2 e 3 foram compostos por pessoas provenientes do serviço público federal (efetivos do
órgão em que atuam ou requisitados); foi crescente, a partir do governo Lula, a participação de servidores públicos estaduais e municipais nos níveis mais altos de Direção e Assessoramento Superiores, embora essa tendência não tenha atingido os níveis mais baixos (do 1 ao 3); o percentual de “não-servidores públicos” entre os
ocupantes de cargos de DAS 4, 5 e 6 apresentou expansão nos primeiros anos do governo Lula, mas posteriormente declinou; a participação de aposentados no conjunto desses cargos diminui paulatinamente no decorrer
do tempo.
Conforme apontamos, os ocupantes de cargos de DAS que são servidores efetivos do órgão federal em
que atuam ou são requisitados em outros órgãos federais estão presentes especialmente nos níveis 1, 2 e 3 ao
longo dos anos examinados (Gráfico 8). O percentual, no entanto, vai diminuindo à medida que os níveis sobem.
Ou seja, conforme crescem as responsabilidades e os salários, cai o percentual dos DAS que pertencem aos
quadros do governo federal. Nos níveis 4 e 5 esse percentual gira em torno de 40%, enquanto o 6 concentra
os menores percentuais, cerca de 30%. Especificamente em 2003, no início do governo Lula, observa-se um
pequeno decréscimo no percentual de pessoas com esse tipo de vínculo nos cargos de DAS 4, 5 e 6.
Mai
98
Nov
98
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99
Nov
99
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00
Nov
00
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01
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01
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02
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03
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03
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04
Nov
04
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Nov
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07
Nov
07
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Nov
08
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No Gráfico 10 é possível visualizar a participação entre os DAS de profissionais recrutados fora do
serviço público, categoria que chamamos de “não-servidor”. Embora esse tipo de vínculo apresente uma trajetória variada ao longo do tempo, a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003, há, pelos dados dos
BEPs, um aumento em todos os níveis de DAS de pessoas sem vínculo com o serviço público, embora entre os
níveis mais baixos esse aumento seja sutil em comparação com a expansão verificada entre os DAS 4, 5 e 6.
Essa tendência parece ter sofrido inflexão em 2008, mas em 2009 volta a se elevar. Em síntese, a participação
de não-servidores entre os DAS sofre um crescimento visível nos anos de 2003 e 2004, cai um pouco a partir
de 2005, e após 2008 tende a aumentar.
Gráfico 10 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: não servidor (%)
60
50
40
30
20
10
Gráfico 8 - Cargos de DAS e NES (1996-2009)
Tipo de vínculo: servidor efetivo ou requisitado - esfera federal (%)
0
Mai
98
Nov
98
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99
Nov
99
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00
Nov
00
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01
Nov
01
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02
Nov
02
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03
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04
Nov
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05
Nov
05
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06
Nov
06
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07
Nov
07
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08
Nov
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80
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70
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60
50
40
30
20
10
0
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Nov
99
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00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
DAS-1
Mai
02
Nov
02
DAS-2
Mai
03
Nov
03
DAS-3
30
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04
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Nov
04
Mai
05
DAS-5
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
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Em relação à presença de aposentados entre os ocupantes de cargos de DAS, verifica-se que os percentuais vêm declinando desde 1999 (Gráfico 11). Contudo, no governo Lula houve uma diminuição expressiva dessa presença, sobretudo nos níveis 4 a 6. Convém assinalar que até 2003 os aposentados eram mais frequentes entre os altos cargos de DAS, mas a partir de 2004 o percentual deles parece convergir, em todos os
postos de DAS, para uma faixa de 4 a 6%. Em 2008 a participação de aposentados aumenta significativamente
DAS-6
31
A ELITE DIRIGENTE
GOVERNO LULA
DO
em todos os níveis. Contudo, adiante retoma os patamares de 2007. Ao que parece, a diminuição de aposentados entre os ocupantes de postos de DAS no governo Lula deu lugar a pessoas provenientes de outras esferas
de governo (estados e municípios) e de fora do setor público.
Gráfico 11 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: aposentado (%)
18
C A P Í T U L O
16
14
2
PERFIL DOS OCUPANTES DE CARGOS DE
DAS 5 E 6 E NES NOS DOIS GOVERNOS LULA
12
10
8
6
4
2
0
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
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01
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01
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02
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03
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Nov
03
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04
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Nov
05
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Mai
06
Nov
06
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07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
DAS-6
Por fim, apresentamos a participação de mulheres no conjunto desses cargos (Gráfico 12). O que se
observa é que a participação feminina na composição dos cargos de DAS tem sido maior nos níveis mais baixos,
entre 40 e 50%, mas entre os DAS 5 e 6 chega, no máximo, a 20%. Repete-se aqui um padrão recorrente no
país em que os melhores cargos e salários são ocupados predominantemente por pessoas do sexo masculino.
Gráfico 12 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Participação do sexo feminino (%)
60
50
40
30
20
10
0
Nov
96
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97
Nov
97
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Nov
98
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99
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00
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00
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01
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02
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Nov
02
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03
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Nov
03
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Nov
04
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05
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Nov
05
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06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
NES
Considerando os dados disponíveis nos BEPs, chegamos a algumas conclusões: (i) o quantitativo de cargos de DAS, especificamente os níveis 3, 4, 5 e 6, apresenta uma trajetória de expansão que, embora atravesse o governo Fernando Henrique Cardoso, se acentua na presidência de Lula; (ii) o nível escolar desses profissionais não se altera substancialmente no decorrer do tempo; (iii) há um aumento acentuado nas remunerações
dos níveis mais altos de DAS no início do governo Lula que contrasta com as elevações graduais que vinham
ocorrendo; (iv) não há nos dois governos um padrão regular em relação aos tipos de vínculo, os quais se apresentam de forma bem variável ao longo do tempo, sobretudo nos níveis mais altos. No início do governo Lula
houve uma redução da participação de servidores públicos federais e aposentados, substituídos por profissionais de outras esferas de governo e de fora do setor público. Contudo, com o tempo, aumentou o percentual de
“não-servidores”.
No próximo capítulo vamos examinar detalhadamente o perfil dos ocupantes de cargos de DAS e NES
no decorrer dos dois governos Lula.
32
ste capítulo tem em vista apresentar indicadores detalhados para os conjuntos de ocupantes de cargos
de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula. O primeiro conjunto, referente ao primeiro governo (Lula 1),
agrega uma amostra de 302 pessoas, e o segundo, referente ao segundo mandato (Lula 2), inclui 417
pessoas.
O processo de formação das amostras teve como ponto de partida uma listagem de 1.269 cargos de
DAS 5 e 6 e NES fornecida pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
21 de julho de 2006. Desses 1.269 cargos, verificamos que 1.202 estavam ocupados, com distribuição por 69
órgãos. Desse total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas só foi possível localizar meios
de contato para 1.013 deles.1
Em setembro de 2006, os 1.013 questionários começaram a ser enviados por meio de correio eletrônico. Na maioria dos casos o questionário foi encaminhado mais de uma vez, e em muitos ainda usamos o contato telefônico para reforçar o pedido de preenchimento. Essa fase do trabalho demorou alguns meses, pois o
retorno foi lento e demandou várias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerramos a consulta para a amostra do
primeiro governo Lula.
Dos contatados, 278 responderam ao questionário, um retorno de 27,4%, percentual considerado bom
pelos especialistas quando se lida com esse tipo de pesquisa em um nível tão alto da elite. Para algumas pessoas, 24 no total, conseguimos preencher o questionário com os dados de seus currículos em sites oficiais e com
informações da imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302, correspondente a 23,8% do total de cargos informados pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em meados de
2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e NES ocupados nessa ocasião.
Para a construção da amostra do segundo governo, tomamos por base a lista inicial de 1.269 cargos,
fazendo os ajustes necessários em função de algumas mudanças ocorridas no segundo mandato. Detectamos
que a quantidade de cargos subiu para 1.344 e que a estrutura organizacional se expandiu devido à criação,
em 2007, de três novos órgãos: a Secretaria Especial de Portos, a Secretaria de Comunicação Social e o
Ministério Extraordinário de Assuntos Estratégicos.2
Dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES, apuramos que 1.198 estavam ocupados. Averiguando os nomes
desses ocupantes, verificamos que 567 deles não constavam da lista do primeiro mandato e que 631 continuavam nos seus respectivos cargos. Os cargos ocupados estavam distribuídos em 71 órgãos. Do total de 1.198,
E
1 Pesquisamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site do Sistema de Informações Organizacionais do
Governo Federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília (www.dicasdebrasilia.com.br), entre outros.
2 Os dados referentes ao segundo governo Lula foram apurados em outubro de 2007.
33
A ELITE DIRIGENTE
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GOVERNO LULA
entramos em contato com 848.3 Foi descartado o contato com as 214 pessoas do primeiro governo que já haviam respondido ao questionário na primeira etapa da pesquisa e que continuaram como titulares dos mesmos
cargos no segundo mandato.
Em fevereiro de 2008 começamos a enviar o questionário, por correio eletrônico, a essas 848 pessoas.
Dessa vez, optamos por um questionário online, de maneira que o informante respondesse diretamente para
nossa base de dados. A opção pelo formato online teve como objetivo simplificar o preenchimento do questionário e consequentemente aumentar a taxa de resposta. No e-mail “convite” aos ocupantes de cargos de
DAS 5 e 6 e NES, enfatizamos o objetivo e a instituição à qual estava vinculada a pesquisa, bem como a disponibilidade da equipe para esclarecer dúvidas quanto à própria pesquisa ou ao preenchimento do questionário. No
corpo do e-mail, apresentamos o link de acesso ao questionário online.
Em maio de 2008 encerramos a consulta. Ao longo de quase três meses, obtivemos retorno de 203 pessoas, o que equivale a 24% do total dos 848 ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES a quem solicitamos o
preenchimento do questionário. Ao fim desse processo, juntamos os 203 questionários respondidos aos dos 214
servidores que participaram da primeira fase da pesquisa e que permaneceram no governo federal. Assim, chegamos a uma amostra de 417 pessoas, que corresponde a 30% dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES identificados na segunda gestão do presidente Lula e a 34,8% dos que estavam ocupados.
Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia
e região de procedência
Iniciaremos esta exposição apresentando informações básicas sobre as amostras dos dois governos
Lula, relativas aos tipos de cargos ocupados, sexo, cor e região de procedência.
Como mostra a Tabela 1, cerca de 70% da primeira amostra (Lula 1) compõem-se de DAS 5, 18% de
DAS 6 e 12% de NES. Para a segunda amostra (Lula 2), os percentuais são, respectivamente, de 74%, 18% e
de 7,5%. Assim, constatamos que em Lula 2 há percentualmente mais cargos de DAS 5, e menos de NES,
enquanto a quantidade de DAS 6 se mantém inalterada em relação à primeira amostra. De modo geral, contudo, ambas apresentam a mesma tendência na distribuição de cargos.
No último Boletim Estatístico de Pessoal, de julho de 2009, verificamos que do total de 1.250 cargos
de DAS 5 e 6 e NES contabilizados, cerca de 79% são DAS 5, 17% DAS 6 e 4,2% NES. Assim, temos evidências que nos permitem concluir que nossa amostra não está superdimensionada. Os percentuais dos cargos das
amostras equivalem, à exceção dos cargos de NES, à distribuição apresentada pelo BEP. Como destacado no
capítulo anterior, o número de postos de NES registrados pelos últimos BEPs, cerca de 53, não corresponde ao
quantitativo real, segundo números do próprio governo, o que nos impede de concluir se nas amostras esse tipo
de cargo está ou não superdimensionado.
3 Tal como procedemos na primeira fase da pesquisa, buscamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site
do Sistema de Informações Organizacionais do Governo federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília
(www.dicasdebrasília.com.br), entre outros.
A R I A
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Tabela 1 – Distribuição de cargos de DAS e NES (%)
DAS 101.5
DAS 102.5
DAS 101.6
DAS 102.6
NES
Total
Lula 1
58,9
11,6
13,6
4,0
11,9
100
Lula 2
62,8
11,3
15,3
3,1
7,4
100
Quanto ao perfil social desse grupo, os dados apontam uma presença majoritariamente masculina. Em
Lula 1, 75,5% da amostra eram compostos por homens, enquanto no segundo governo esse percentual é de
73,6%. Ou seja, a participação das mulheres cresceu de 24,5 para 26,4% entre os dois mandatos. Cotejando
esses dados com os disponibilizados no BEP de julho de 2009, que registrou a participação de 22,8% de mulheres entre os 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES, nota-se que os percentuais das amostras acompanham relativamente o do universo desse conjunto de cargos.
Para termos uma dimensão da localização e da posição das mulheres no interior desses postos de confiança nos dois governos Lula, organizamos duas tabelas que mostram sua distribuição na administração direta e indireta4 e entre os cargos de DAS e de NES. Embora as mulheres sejam minoria, elas estão majoritariamente em cargos da administração direta (Tabela 2), o que significa posições com maior capacidade de
empreender políticas públicas e de manusear verbas.
Tabela 2 – Distribuição dos sexos por níveis administrativos (%)
Lula 1
Lula 2
Mulheres
Homens
Mulheres
Homens
Adm. direta
91,9
85,5
95,4
86,3
Adm. indireta
8,1
14,5
4,6
13,7
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
Atendo-nos à distribuição de homens e mulheres dentro de cada nível de DAS e entre os NES, fica claro
(Tabela 3) que a maioria está concentrada no nível DAS 5, que quantitativamente reúne o maior número de integrantes da pesquisa.
Tabela 3 - Distribuição dos sexos por tipos de cargo (%)
Lula 1
Lula 2
Mulheres
Homens
Mulheres
Homens
DAS 5
77,1
68,4
75,4
73,6
DAS 6
16,2
18,0
18,2
18,6
NES
6,7
13,6
6,4
7,8
Total
100,0
100,0
4 Ver Anexo 1.
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D’A
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GOVERNO LULA
Resumidamente, as Tabelas 2 e 3 mostram que, em relação aos homens, as mulheres se concentram
mais na administração direta e um pouco mais nos cargos de DAS 5. Isso significa, por um lado, que grande
parte delas estava localizada em órgãos de formulação de políticas públicas, mas, por outro lado, praticamente
três quartos ocupavam cargos de DAS 5, sendo menor, portanto, sua participação nos postos hierarquicamente
mais elevados. Contudo, observando os detalhes, vemos pequenas alterações positivas de um governo para
outro: aumenta timidamente o percentual de mulheres na administração direta e entre os cargos de DAS 6.
Essa pequena mudança revela que políticas de perspectiva de gênero ainda são precariamente seguidas
pelo governo brasileiro, apesar das recomendações da ONU nesse sentido, particularmente a Resolução 1.325,
de 2000. O documento claramente “apela com urgência aos Estados Membros para que assegurem uma representação cada vez maior de mulheres em todos os níveis de tomada de decisão nas instituições nacionais,
regionais e internacionais, bem como nos mecanismos destinados à prevenção, gestão e resolução de conflitos”. Desde os anos 1990 o país vem tentando estabelecer políticas nesse sentido, mas os resultados têm sido
lentos e descontinuados.
Assim como no quesito sexo observamos um quadro majoritariamente masculino, outra maioria pode
ser constatada quando nos detemos nas características étnicas desses dirigentes nos dois governos Lula: 87,2%
no primeiro e 84,8% no segundo são brancos. A Tabela 4 mostra a distribuição étnica nos dois governos em
comparação com a distribuição étnica da população brasileira, segundo dados do IBGE.
Tabela 4 – Distribuição étnica por governos e pela população brasileira (%)
Lula 1
Lula 2
Dados IBGE - pop.
brasileira (2007)5
Preto
2,0
2,0
7,4
Pardo
9,8
11,7
42,4
Branco
87,2
84,8
49,4
Amarelo
0,7
1,0
0,7
Índio
0,3
0,5
0,1
Total
100,0
100,0
100
Nas duas amostras os brancos estão sobrerrepresentados, e os pardos e negros sub-representados. Essa
é uma das muitas evidências dos limites da incorporação de negros e mulatos às carreiras e às posições de
maior prestígio socioeconômico, o que vem sendo também alvo de várias políticas públicas, algumas delas
polêmicas, como a que propõe cotas nas universidades públicas.
Indagados sobre a região de procedência antes de se mudarem para Brasília, seja para ocupar o cargo
de DAS ou para assumir um emprego público, no caso dos servidores efetivos, os componentes das amostras,
como vemos na Tabela 5, revelaram vir em grande parte da região Sudeste. Na comparação entre as amostras
Lula 1 e 2, nota-se que esse percentual aumenta, passando de 41,4 para 54,8%. Os demais, em ordem decrescente, vieram das regiões Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte. Tanto no primeiro como no segundo mandato
havia oito pessoas que antes de se mudar para Brasília estavam no exterior.
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Tabela 5– Região de procedência por governos e pela população brasileira (%)
Lula 1
Lula 2
Dados IBGE - pop.
brasileira (2007)
Norte
3,0 (12)
4,1 (16)
8,1
Nordeste
8,1 (32)
10,9 (43)
27,5
Centro-oeste
7,8 (31)
11,4 (45)
7,2
Sul
12,4 (49)
16,7 (66)
14,6
Sudeste
41,3 (163)
54,8 (216)
42,6
2,0 (8)
2,0 (8)
100,0 (395)
100,0 (394)
No exterior
Total
100,0
Mais uma vez, comparando os dados das amostras com os do IBGE, relativos à distribuição regional da
população brasileira, observamos que o Norte e o Nordeste são as regiões menos representadas nesse conjunto de DAS e de NES. Embora tenha havido um aumento percentual dessas regiões no segundo governo Lula, os
valores ainda estão longe da distribuição real da população no Brasil. Em Lula 2, também se intensifica a participação do Sudeste, que em comparação com os dados do IBGE aparece sobrerrepresentada. Embora nossa
pesquisa trate de uma amostra específica e pequena em termos quantitativos, ela reforça a tese das desigualdades no Brasil, quer do ponto de vista racial, quer do ponto de vista regional.
Os próximos tópicos abordam formação acadêmica, experiência profissional e política, e os vínculos
associativos desse conjunto de dirigentes públicos.
Nível escolar
A escolaridade dos integrantes das amostras Lula 1 e 2 apresenta semelhanças entre si, pois em torno
de 95% de ambas são compostos por pessoas com nível superior ou pós-graduação. Aproximadamente 16%
possuem como título máximo o terceiro grau, cerca de 30% cursaram alguma especialização, e cerca de 50%
fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. No segundo governo houve, contudo, um ligeiro aumento do
número de pessoas da amostra com até nível médio: de 5 para 11.
A Tabela 6 mostra as especificações da formação acadêmica dos 302 membros da amostra do primeiro
governo, lado a lado com as das 417 pessoas do segundo. Com ligeiras variações, os percentuais são mantidos
nos dois governos.
5Fonte:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2008/indic_sociais2008.pdf
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DO
Até o ensino médio
Superior completo
Especialização
Pós-graduação
Total
Lula 2
Frequência
11
65
129
212
417
%
1,7
16,6
32,9
48,8
100
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Grafico 2 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)
Tabela 6 – Escolaridade das amostras – titulação máxima
Lula 1
Frequência
5
50
99
147
301*
A R I A
45
40
%
2,6
15,6
30,9
50,8
100
35
30
25
20
15
10
5
0
USP
* Uma pessoa da amostra não informou seu nível de escolaridade.
Comparando os dados da escolaridade das amostras com os divulgados pelo Boletim Estatístico de
Pessoal de julho de 2009 referentes ao total dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES ocupados nesse mês, verifica-se que, como observado no capítulo anterior, os dados oficiais parecem incompletos.6 O que nos leva a concluir isso é a consistência dos indicadores de nossas amostras, que evidenciam níveis bem mais altos de escolaridade dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos.
Ao indagar as áreas e as instituições dos cursos de graduação, especialização e pós-graduação stricto
sensu dos ocupantes de cargos de DAS e NES nos dois governos, percebemos certa constância, quer nas especialidades, quer nas instituições cursadas.
Na graduação, como se vê no Gráfico 1, as áreas de economia, engenharia, direito, administração e
medicina continuam predominando, com poucas variações. Em sexto lugar vem a área de ciências sociais e
relações internacionais. Nas instituições cursadas na graduação, aumenta a presença da Universidade de
Brasília (UNB), mas a Universidade de São Paulo (USP) e as universidades católicas se mantêm como as principais escolas a preparar os ocupantes dos cargos em questão. O alto percentual de “outros” no Gráfico 2, referente às instituições de ensino da graduação, revela que esse nível de escolaridade está altamente disperso,
o que demonstra, de certa forma, o crescimento do sistema universitário do país.
Inst.
Católicas
Lula 1
UNB
UFRJ
CEUB
UFMG
UFRGS
AEUDF
UFPR
Inst.
Estrang.
UFF
UNICAMP
No grau de especialização ocorre nítida concentração no curso de administração, que apresenta crescimento de um governo para o outro e que significa mais do dobro dos formados em economia. Comparando o
Gráfico 3 com o Gráfico 1, percebemos ainda uma redução na variedade dos cursos. A lista dos estabelecimentos de ensino também apresenta variações em relação ao que foi visto para a graduação, embora não se altere
significativamente de um governo para o outro. A Fundação Getulio Vargas (FGV) e as instituições estrangeiras
são apontadas como os principais núcleos de formação desse nível, o que faz com que o Gráfico 4 apresente
um perfil diferente do observado no Gráfico 2, em que a USP e as instituições católicas predominam. Nesse nível
de ensino não há representação das ciências sociais, área mais afeita ao ensino estritamente acadêmico, como
veremos no capítulo 4.
Grafico 3 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de especialização (%)
Economia
Economia
Médicina e Saúde Pública
Engenharia
Direito
Direito
Agronomia e Eng. Agronômica
Administração
Engenharias
Medicina
Educação
Ciências Sociais e RI
Outros
Lula 1
Agronomia e Eng. Agronômica
0
5
10
15
20
25
30
Comunicação Social e Jornalismo
Contabilidade
História
Outros
Lula 1
0
5
10
15
20
Lula 2
25
6 Pelos dados oficiais, 5,3% do total desses cargos têm como titulação máxima o 2º grau, 85,6% o 3º grau, 2,2% o nível de especialização,
e apenas 6,9% teriam titulação de mestrado ou doutorado.
38
Outros
Lula 2
Administração
Grafico 1 – DAS 5, 6 e NES - Áreas dos cursos de graduação (%)
UFSC
39
35
40
45
Lula 2
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Grafico 4 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%)
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Grafico 6 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do mestrado (%)
50
25
45
40
20
35
30
15
25
20
10
15
5
10
5
0
0
FGV
Inst.
Estrang.
Inst.
Católicas
USP
UNB
ENAP
UFRJ
Lula 1
UNICAMP
UERJ
ENSP /
Fio Cruz
AEUDF
UDF
Outros
USP
Inst.
Estrang.
Inst.
Católicas
UFRJ
UNB
UFRGS
UNICAMP
No nível de mestrado, como mostra o Gráfico 5, o curso de economia predomina, embora sofra uma
redução considerável no segundo governo Lula. Os mestres em ciências sociais (antropologia, sociologia e ciência política) e relações internacionais mantêm-se na segunda posição e aumentam um pouco sua participação
no segundo mandato. Há ainda em Lula 2 um crescimento expressivo dos cursos de administração e direito.
Nesse nível, apesar da proeminência da economia, não se observa uma concentração específica numa área de
formação, como observamos nos cursos de especialização. A tendência é uma maior dispersão de formações,
principalmente no segundo governo.
Nas instituições cursadas, objeto do Gráfico 6, há uma maior participação da UNB e um aumento significativo na coluna “outros cursos”. Percebemos ainda que no segundo governo há uma alteração na distribuição dos estabelecimentos de ensino: é expressiva a redução da participação da USP e das instituições
estrangeiras. O crescimento da UNB no segundo mandato pode indicar que um maior número de pessoas provenientes de Brasília está à frente desses postos de confiança.
Grafico 5 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º mestrado (%)
FGV
Grafico 7 – DAS 5, 6 e NES - áreas do curso de doutorado (%)
Antropologia, Ciência Política,
Sociologia e Relações Internacionais
Antropologia, Ciência Política,
Sociologia e Relações Internacionais
Médicina e Saúde Pública
Medicina e Saúde Pública
Engenharias
Administração
Direito
Engenharia
Educação
Direito
História
Agronomia
Outros
Biologia e Meio Ambiente
0
Psicologia
5
10
15
20
banismo
O
Comunicação Social e Jornalismo
40
UFPE
UFSC
Outros
Quanto aos doutores, como mostra o Gráfico 7, no segundo governo cai novamente o número de formados em economia, que, não obstante, se mantêm em primeiro lugar. Assim como no mestrado, os cursos no
doutorado na área de ciências sociais também se situam na segunda posição. Medicina e saúde pública vêm
em seguida. Observamos ainda, em Lula 2, um aumento na participação dos cursos de engenharias e direito.
Nas instituições de ensino, como vemos no Gráfico 8, diminuem os que são formados no exterior e apenas quatro instituições nacionais – USP, Universidade de Campinas (Unicamp), UNB e Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) – formam, cada uma, 5% ou mais dos doutores recrutados pelo governo para esse tipo de cargo
e função.
Com exceção dos cursos de especialização, em que a instituição mais cursada é a FGV, em todos os outros níveis de ensino predomina a USP.
Administração
Economia
UERJ
Lula 2
Lula 1
Lula 2
UFMG
41
25
30
35
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Grafico 8– DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do doutorado (%)
A R I A
C
D’A
E L I N A
R A U J O
Tabela 7 – Escolaridade dos pais (%)
35
Lula 1
30
25
Lula 2
Pai
Mãe
Pai
Mãe
20
Pós-doutorado
0,7 (2)
0,4 (1)
0,5 (2)
0,7 (3)
15
Doutorado
3,2 (9)
1,4 (4)
2,5 (10)
1,8 (7)
Livre-docência
0,7 (2)
0,4 (1)
0,7 (3)
0,2 (1)
Mestrado
2,9 (8)
2,5 (7)
2,8 (11)
2,5 (10)
Especialização
6,8 (19)
4,0 (11)
6,8 (27)
4,0 (16)
Superior completo
29,6 (82)
20,2 (56)
28,1 (112)
21,7 (86)
Superior incompleto
3,4 (11)
4,0 (11)
4,8 (19)
2,8 (11)
Ensino médio
21,7 (60)
35,4 (98)
20,8 (83)
32,3 (128)
Fundamental completo
10,8 (30)
12,3 (34)
13,1 (52)
15,1 (60)
Fundamental incompleto
18,4 (51)
19,5 (54)
18,6 (74)
18,7 (74)
10
5
0
Inst.
Estrang.
USP
UNICAMP
UNB
Lula 1
Lula 2
UFRJ
Outros
Averiguamos também o nível de escolaridade dos pais dos integrantes das amostras do governo Lula
a fim de verificar sua extração social e o nível de mobilidade que alcançaram em relação a seus progenitores.
Como mostra a Tabela 7, constatamos que a escolaridade dos membros das duas amostras é bem superior à de
seus pais. Como vimos, entre os ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que compõem as amostras dos dois governos,
cerca de 95% têm no mínimo o nível superior, mas para os pais esse percentual não chega a 45%, tanto em
Lula 1 como em Lula 2.
A taxa de pós-graduação stricto sensu é muito baixa para os pais em comparação com seus filhos. No
primeiro governo Lula apenas 7,5% dos pais e 4,7% das mães tinham como título máximo mestrado, ou
doutorado, ou pós-doutorado, ou livre docência, enquanto no segundo mandato esses percentuais são de 6,5%
para os pais e 5,2% para as mães. Nas amostras, aproximadamente 50% obtiveram algum desses níveis de pósgraduação stricto sensu. Sendo a educação, no Brasil, o principal indicador para medir ascensão social e renda,
essas são algumas evidências que nos fazem supor que grande parte do grupo de DAS 5 e 6 e NES analisado
nesta pesquisa é proveniente de famílias que pertencem a setores sócioeconômicos mais baixos.
Consequentemente, os dados revelam que reunir as condições acadêmicas apresentadas acima, bem como ocupar qualquer um dos cargos aqui considerados, representa expressiva mobilidade social para a maioria dos integrantes de nossa amostra.
A profissionalização é um aspecto importante de nossa pesquisa, pois tenta aferir, entre outros fatores,
se os ocupantes de cargos de DAS e NES vêm de uma trajetória de serviços públicos na União e nos governos
subnacionais (estados e municípios) ou são estreantes. Comparamos as amostras dos dois governos na Tabela
8 e notamos que o padrão geral é igual nos dois grupos. Ou seja, a maioria é formada por servidores federais
efetivos. Verificamos também que os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES partilham o mesmo padrão de
vínculo, isto é, são em sua maioria servidores públicos federais, seguidos pelos não-servidores, pelos servidores
requisitados e, por fim, pelos aposentados.
42
43
Carreira militar
Total
1,1 (3)
1,2 (5)
100,0 (277)
100,0 (277)
100,0 (398)
100,0 (396)
Experiência profissional e político-partidária
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Tabela 8 - Tipo de vínculo das amostras (%)
C
A R I A
DAS 5 DAS 6 NES
Lula 2
Servidor
efetivo
federal
Total DAS 5 DAS 6 NES Total
54,1
49,1
50
52,7
54,7
44,2
48,4 52,3
Servidor requisitado de outra esfera de governo
11,9
17
11,1
12,7
12,1
16,9
12,9 13,0
Não-servidor
26,3
32,1
36,1
28,5
26,4
37,7
35,5 29,1
Servidor
efetivo
de outra
esfera
1,9
2,7
6,1
6,8
1,3
3,2
5,6
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Se considerarmos o universo dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES apresentado no último Boletim
Estatístico de Pessoal, perceberemos diferenças na distribuição desses vínculos. O Boletim de julho de 2009 revela que entre os ocupantes de DAS 5 e 6, a maioria não era composta por servidores públicos da esfera federal.
Ou seja, enquanto nossa amostra demonstra que em torno de 50% vêm dessa esfera de governo, no Boletim esses
números caem um pouco: ali encontramos, respectivamente 47,3% para os DAS 5 e 33,8% para os DAS 6.
Na Tabela 9 verificamos a distribuição do nível de escolaridade por cada tipo de vínculo. Nos dois governos, praticamente todos os servidores efetivos federais e os aposentados têm no mínimo o superior completo; os servidores requisitados de outras esferas se destacam pelo alto percentual de pessoas com pós-graduação stricto sensu; os não-servidores apresentam níveis de pós-graduação próximos dos servidores federais,
embora em Lula 2 os percentuais de mestres, doutores e pós-doutores, no conjunto, tenham aumentado mais
entre os servidores federais do que entre os não-servidores.
Essas observações, apesar de mostrarem as especificidades de cada tipo de vínculo, não apontam para
diferenças substantivas que distingam as quatro origens de recrutamento dos ocupantes de cargos de DAS e de
NES. Dessa forma, apenas com esses dados não se pode afirmar que o grau de escolaridade varia conforme a
origem de recrutamento da amostra.
Lula 2
Não
servidor
Até o ensino médio
Total
Aposentado
Servidor
efetivo
federal
Servidor
efetivo
de outra
esfera
Não
servidor
2,3
Superior incompleto
2,6
2,3
Aposentado
4,1
0,5
3,7
2,5
Superior completo
17,9
5,3
18,8
22,2
14,3
13,0
18,2
21,7
Especialização
35,3
18,4
33,0
39,0
35,5
20,4
27,3
34,8
Mestrado
20,5
34,2
29,4
33,3
24,4
31,4
32,2
30,4
Livre-docência
0,8
Doutorado
22,4
34,2
Pós-doutorado
3,8
5,3
100,0
100,0
Total
14,1
5,5
100,0
100,0
20,7
27,8
4,6
3,7
100,0
100,0
14,9
13,0
100,0
Na Tabela 10 os dados indicam a distribuição dos cargos entre os integrantes das amostras por áreas
da administração. Percebemos que em praticamente todos os cargos a grande maioria das pessoas se localiza
nos órgãos da administração direta, que congregam as instâncias e funções de formulação de políticas públicas. No âmbito da administração indireta, composta por órgãos de execução de políticas e prestação de
serviços, é baixa a presença dos ocupantes de cargos de nossas amostras. Apenas os postos de NES eles têm
uma maior presença nessa esfera administrativa, que decresce um pouco no segundo governo Lula. Também
para o conjunto de todos os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, os dados oficiais mostram que 86,3%
dos DAS 5, 98,4% dos DAS 6 e 91,5% dos NES estão lotados na administração direta, o que significa, portanto, presença acentuada em cargos de direção e de formulação de políticas públicas.
Tabela 10 - Esferas da administração das amostras (%)
Lula 1
Administração
Direta
Administração
Indireta
Total
Lula 2
DAS 5
DAS 6
NES
Total
DAS 5
DAS 6
NES
Total
87,3
95,4
77,8
87,0
87,7
94,7
83,9
88,7
12,7
7,6
22,2
13,0
12,3
5,3
16,1
11,3
100,0
100,0
100,0
100
(301)*
100,0
100,0
100,0
100
(415)**
* Uma pessoa não forneceu informação sobre seu órgão de atuação.
** Duas pessoas não forneceram informações sobre seus órgãos de atuação.
44
R A U J O
Lula 1
Servidor efetivo da esfera federal
7,6
D’A
Tabela 9 – Tipo de vínculo por escolaridade (%)
Lula 1
Aposentado
E L I N A
45
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Quando examinamos, no Gráfico 9, a experiência em cargos de DAS e NES das pessoas que compõem
a amostra dos dois governos, verificamos diferenças. Em comparação com Lula 1, grande parte das pessoas do
segundo governo já havia ocupado cargo de DAS e de NES. De fato, grande parte delas levava consigo a experiência do primeiro governo. Considerando a amostra de 417 pessoas do segundo governo, nota-se que mais
de 80% dos DAS 5 e 6 e de 90% dos NES já tinham experiência em cargos de “direção e assessoramento superior”. O alto número de pessoas do primeiro governo que permaneceu no segundo, seja à frente dos cargos
que ocupavam em Lula 1 ou em outras funções de confiança, assim como o percentual de ocupantes de DAS 5
e 6 e NES que já apresentavam experiência nesses cargos quando foram integrar a equipe do primeiro governo, demonstram que existe certa estabilidade de quadros e que grande parte dos cargos não tem sido ocupada por estreantes.
Gráfico 9 - Experiência em cargos de DAS e de NES (%)
93,5
100
90
83,2
88,3
80
70
60
52,6
50
39,6
40
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
O Quadro 1 apresenta os tipos de experiências profissionais das duas amostras, principalmente em cargos e funções de direção e gerência. Esses dados são oportunos para se avaliar a expertise desse conjunto de
profissionais. Os percentuais se referem ao total dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, respectivamente, de cada
amostra. Em termos gerais, as experiências que mais se destacam estão ligadas a docência, consultorias e
funções técnicas. Os dados indicam que ao menos um terço dos DAS 5 e 6 e dos NES dos dois governos de Lula
exerceram a atividade de professor universitário. Observa-se também que os percentuais correspondentes às
experiências de consultoria e funções técnicas cresceram de um governo para outro.
Sabemos que para o desempenho dessas funções são necessários conhecimentos específicos de um
determinado tema, sobretudo no âmbito das atividades de consultoria e docência, e o domínio de especialidades e técnicas. As informações que coletamos a esse respeito indicam, portanto, tratar-se de um grupo com
competências profissionais.
Em cada cargo são expressivas também as funções de “direção ou coordenação de agências do governo”, “diretor de empresas”, “diretor de entidade do Terceiro Setor” e “diretor de instituição de ensino”. Embora
essas funções possam ser cumulativas, isto é, os mesmos profissionais possam ter atuado nesses diferentes
ramos, os números sugerem um grupo com diversas habilidades e experiências. Além do que, demonstram a
interface de parte desse grupo com ONGs, no caso das experiências no Terceiro Setor, e com o meio acadêmico, dada a atuação na direção de instituições de ensino.
44,4
Quadro 1 – DAS 5 e 6 e NES – outras experiências profissionais (%)
30
Lula 1
20
10
Lula 1
0
DAS 5 DAS 6
Lula 2
NES
Total
DAS 5 DAS 6
NES
Total
2,8
8,9
13,7
16,4
5,6
2,5
2,4
1,8
4,2
2,4
Consultor de empresas
10,3
Na Tabela 11, temos a informação sobre o tipo de vínculo dos integrantes das amostras que indicaram
ter experiência em cargos de DAS e NES. Mais de 50% desse conjunto, nos dois governos, são servidores públicos federais, indicando que de fato os funcionários públicos dessa esfera de governo são frequentemente convocados para cargos de confiança, como sugere a literatura especializada, reunindo a partir daí experiências
diversificadas.7 Contudo, no segundo governo diminuiu percentualmente a parcela de servidores federais que
já haviam tido experiência em cargos de DAS e NES. Em contrapartida, aumentou esse tipo de experiência entre
os não-servidores, provavelmente em decorrência de terem participado do primeiro governo e continuarem no
segundo.
Consultor financeiro
1,4
Outro tipo de consultoria
20,7
15,1
25
20,2
20,8
16,4
29,2
20,6
Direção ou coordenação de
agências do governo
Direção ou coordenação de
agências de fomento
Direção ou coordenação de
agências internacionais
11,7
15,1
13,9
12,6
12,7
16,4
12,5
13,4
2,8
1,9
2,3
2,4
1,8
2,1
0,7
1,9
1,8
1,7
Tabela 11 – Tipo de vínculo dos membros das amostras com experiências
em cargos de DAS e NES (%)
Diretor de empresas
10,8
9,4
9,3
9
12,7
8,9
Diretor de entidade do
terceiro setor
Diretor de instituição
de ensino
10,3
11,3
11,1
10,6
10,8
9,1
20,8
11,3
7,5
18,9
5,6
9,3
10,8
18,2
8,3
12
Funções técnicas
35,2
20,8
55,6
35,1
46,2
29,1
70,8
44
Gerente de banco
1,9
1,9
1,7
2,8
1,8
Professor universitário
35,7
39,6
37,4
29,7
36,1
DAS-5
DAS-6
NES
Lula 1
67,3 (101)
9,3 (14)
15,3 (23)
5,3 (8)
100,0 (150)
Servidor efetivo da esfera federal
Servidor requisitado de outra esfera de governo
Não-servidor
Aposentado
Total
7 Ver, por exemplo, os textos de Pacheco e Loureiro citados na bibliografia.
46
Lula 2
56,8 (200)
11,9 (42)
25,3 (89)
6,0 (21)
100,0 (352)
7,5
Lula 2
0,9
44,4
47
13,1
2,4
43,3
31,9
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
O Quadro 2 precisa o tipo de vínculo das pessoas que indicaram experiência profissional nos ramos mais
citados do Quadro 1. Com isso, poderemos verificar, por exemplo, se são os servidores públicos efetivos que acumulam mais experiências diversificadas, ou se os não-servidores também possuem um perfil profissional diverso.
À primeira vista observa-se que nos dois governos a maioria das pessoas que indicaram possuir as
experiências relacionadas são, igualmente, servidores efetivos federais e não-servidores. Há, contudo, alguns
padrões, como a maior presença de servidores federais nas funções de direção de agência do governo, funções
técnicas e de professor universitário, enquanto os não-servidores predominam nos ramos de consultoria, direção
de empresa e de entidade do Terceiro Setor, áreas, de fato, externas ao setor público. Do primeiro governo Lula
para o segundo, os percentuais relativos às principais experiências dos servidores federais declinam, enquanto
as principais funções distribuídas entre os não-servidores aumentam.
Quadro 2 – Experiência profissional dos membros das amostras por tipo
de vínculo (%)
Lula 1
Servidor Servidor
requisitado Nãoefetivo
de outra servidor
federal
esfera
Consultoria
38,3
Direção de
agências
do governo
47,2
Diretor de
empresas
26,6
Diretor de
entidade do
terceiro setor
16,1
Diretor de
instituição de
ensino
46,4
10,0
18,9
18,5
16,1
17,8
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Atentamos também para a experiência política dos integrantes das amostras dos dois governos, e
observamos um número muito baixo de pessoas que exerceram cargos eletivos, seja no Legislativo ou no
Executivo. Como mostra o Quadro 3, apenas oito pessoas da amostra do primeiro governo e 13 da do segundo tiveram cargos eletivos nos parlamentos municipal, estadual ou federal. Há que se ponderar, contudo, que
esses números, embora baixos, atestam que ex-parlamentares, a maioria proveniente de legislativos municipais
e estaduais, ocuparam cargos de confiança no Executivo federal durante o governo Lula, com ligeiro aumento
no segundo mandato.
Quanto às experiências políticas exercidas no âmbito administrativo, em cargos de direção no Executivo
municipal, estadual, federal e até mesmo em postos de ministro, verificamos que são mais frequentes nesse
grupo do que o exercício de cargos eletivos. Em Lula 1, 124 pessoas das 302 que compunham a primeira
amostra, isto é, 41%, indicaram esse tipo de experiência, enquanto em Lula 2 o percentual é de 72%. De um
governo para o outro, o crescimento é maior entre aqueles que ocuparam cargos administrativos no âmbito federal – de 65 para 254. Isso se explica em grande parte pela permanência de pessoas do primeiro governo no
segundo mandato de Lula – o que indica, como dissemos, estabilidade de quadros.
Lula 2
Aposentado
48,3
3,3
25,0
13,9
44,4
7,4
67,7
Servidor Servidor
requisitado Nãoefetivo
de outra servidor
federal
esfera
30,0
43,6
23,1
6,3
21,4
14,3
31,4
10,0
12,8
15,4
18,7
20,0
56,7
28,2
53,8
Quadro 3 - DAS 5 e 6 e NES – Experiência política antes de assumir o cargo
Aposentado
3,3
15,4
7,7
75,0
31,4
14,2
Funções técnicas
54,8
13,5
28,8
5,8
53,5
11,8
27,6
7,1
Professor
universitário
51,3
18,9
21,6
8,1
46,8
19,8
23,8
9,6
48
Lula 1 N=302
Lula 2 N = 417
DAS-5
DAS-6
NES
Total
DAS-5
DAS-6
NES
Total
Parlamento
2
3
3
8
6
4
3
13
Vereador
—
2
2
4
4
2
2
8
Deputado estadual
1
1
1
3
2
1
1
4
Deputado federal
1
—
1
2
2
1
—
3
Senador
—
—
—
—
—
—
—
—
Executivo
1
1
—
2
1
—
1
2
Prefeito
—
1
—
1
—
—
Governador
—
—
—
—
—
—
1
1
Outras exp. Executivo
79
27
18
124
212
61
27
300
Secretário municipal
33
8
9
50
44
19
7
70
Secretário estadual
24
12
9
45
36
17
6
59
Secretário federal
39
13
13
65
179
49
26
254
Ministro
7
2
1
10
6
4
1
11
—
Considerando os dados sobre vínculo partidário, verificamos, pela Tabela 12, que em torno de 25% dos
profissionais de cada amostra são, ou já foram, filiados a um partido político. A grande maioria é de filiados ao
PT. Aproximadamente 80% das pessoas que indicaram filiação partidária nas duas amostras eram petistas.
Medimos também a ocupação de cargos de direção partidária, e nesse âmbito o percentual observado foi
menor, mas expressivo. Nos dois grupos, cerca de 10% das pessoas indicaram já ter ocupado essa posição.
49
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Tabela 12 – Filiação partidária e ocupação de cargo de dirigente partidário (%)
Filiação partidária
Direção partidária
Lula 1
Lula 2
Lula 1
Lula 2
DAS 5
52,0 (39)
59,3 (64)
54,8 (17)
54,2 (26)
DAS 6
33,3 (25)
30,6 (33)
35,5 (11)
37,5 (18)
NES
14,7 (11)
10,2 (11)
9,7 (3)
8,3 (4)
Total
24,8 (75)
25,9 (108)
10,3 (31)
11,5 (48)
Os filiados a partidos têm maior presença entre os ocupantes dos cargos de DAS 5 nos dois governos,
e o mesmo se verifica na distribuição das pessoas das amostras que exerceram cargos de direção partidária,
que também tendem a se concentrar nos DAS 5. Chama atenção a consistência do percentual de filiados de
uma amostra para outra. Afinal praticamente 25% dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados no
primeiro e no segundo mandato indicaram vínculos com partidos políticos.
Pela Tabela 13, verificamos o tipo de vínculo com o serviço público das pessoas das amostras Lula 1 e
2 com filiação partidária. Nota-se que, embora praticamente metade dos filiados venha de fora do setor público nos dois governos, isto é, não seja de servidores, a outra metade é composta de servidores públicos.8 A nosso
ver esses dados poderiam sugerir ambivalências. De um lado, ao mostrar que a ocupação desses cargos de confiança por filiados a partidos, sobretudo por petistas, pessoas estranhas ao setor público, poderiam sugerir um
tipo de partidarização da máquina pública. Mas, de outro lado, sabemos que metade desse grupo de filiados é
composta de servidores efetivos, o que evidencia a forte interface do PT com o serviço público, conforme demonstrado, por exemplo, por Oswaldo Amaral.9
Tabela 13 – Filiação partidária por tipo de vínculo (%)
Lula 1
Lula 2
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Apuramos que dos filiados a partidos, 32,4% no primeiro governo já possuíam experiência em cargos
de DAS, e que no segundo mandato esse percentual chega a 78,7%. Entre os filiados ao PT, no primeiro mandato de Lula, 36,7% indicaram já ter exercido cargos de DAS, enquanto no segundo mandato esse número passa
para 82,6%. Em ambos os casos os números dobram, em função, como dissemos, de que várias pessoas que
estavam no primeiro governo continuaram no segundo.
Na Tabela 14 temos a distribuição dos partidos com os quais os filiados das amostras de Lula 1 e 2
apontaram vínculos. Como destacado, o PT é o partido mais indicado: cerca de 80% dos filiados no primeiro
governo eram petistas, e esse número é de 81,1% no segundo. Mais uma vez se nota consistência nas amostras,
tendo em vista que entre os filiados cerca de 80% apontaram filiação ao PT nos dois mandatos.
É possível observar que em Lula 2 o leque de partidos é maior em comparação com o primeiro governo, embora percentualmente isso não tenha afetado a presença do PT entre o conjunto de filiados. Chama a
atenção também em Lula 2 que aproximadamente 4,7% dos filiados tenham vínculos com partidos (DEM, PSDB
e PV) que não são da base do governo. Outro dado curioso é que o PMBD, principal partido da coalizão governamental, não esteja presente na relação de partidos mencionados. Embora ainda estejamos apurando explicações para essa ausência, pode-se aventar que, em certa medida, os altos cargos de confiança do tipo DAS 5
e 6 e NES não sejam objeto de interesse na partilha de poder reivindicada pelo PMDB ou não estejam, no governo Lula, sujeitos à lógica do presidencialismo de coalizão.
Tabela 14 – Partidos dos filiados das amostras (%)
Lula 1
Lula 2
DEM (ex-PFL)
0,9 (1)
PCB
1,3 (1)
0,9 (1)
PCdoB
5,3 (4)
5,7 (6)
PDT
13, (1)
3,8 (4)
PL
—
0,9 (1)
PP
—
0,9 (1)
PPS
4,0 (3)
—
PSB
2,7 (2)
0,9 (1)
4,0 (3)
1,9 (2)
Total
Filiados PT
Total
Filiados PT
Servidor efetivo federal
24,3 (18)
20,3 (12)
25,0 (27)
23,2 (20)
Servidor requisitado de
outra esfera
23,0 (17)
27,1 (16)
23,4 (25)
24,4 (21)
PSDB
Não-servidor
51,3 (38)
52,5 (31)
50,0 (54)
51,2 (44)
PT
80,0 (60)
81,1 (86)
PTB
—
0,9 (1)
Aposentado
1,3 (1)
1,8 (2)
1,2 (1)
PV
1,3 (1)
1,9 (2)
100,0 (108)
100,0 (86)
100,0 (75)
100,0 (106)
Total
100,0 (74)*
100,0 (59)**
Total
* Uma pessoa não indicou informação sobre seu tipo de vínculo. | ** Idem.
8 Cerca de 25% de funcionários federais e de 23% de funcionários requisitados de estados e municípios.
9 Amaral (2007).
50
51
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
A título de comparação, apresentamos a relação dos partidos políticos aos quais parte dos eleitores
brasileiros (9,6%) indicaram filiação em 2009, segundo informações do Tribunal Superior Eleitoral. Na Tabela 15
contabilizamos que os sete partidos com maior número de filiados (PMDB, PP, PT, PSDB, PTB, PDT e DEM)
agregam 70% dos eleitores filiados a partidos. O PMBD figura como a agremiação com o maior número de filiados, seguido por PP e PT, ambos praticamente com 10%.
DEM
Eleitores
%
1.005.645
8,0
240.949
1,9
PCB
16.288
0,1
PCO
3.187
0,0
PDT
1.018.413
8,1
PHS
106.459
0,8
2.063.836
16,3
185.642
1,5
1.266.940
10,0
PPS
411.366
3,3
PR
722.653
5,7
PRB
196.178
1,6
PRP
179.418
1,4
PRTB
88.168
0,7
PSB
433.760
3,4
PSC
270.072
2,1
PSDB
1.171.738
9,3
PSDC
133.908
1,1
PSL
159.957
1,3
PSOL
35.661
0,3
PSTU
13.555
0,1
1.252.852
9,9
126.763
1,0
PTB
1.034.700
8,2
PTC
138.974
1,1
PTN
94.798
0,8
PV
255.659
2,0
PCdoB
PMDB
PMN
PP
PT
PT DO B
Total
12.627.539
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Todos os dados mencionados até aqui indicam que esses dirigentes formam um grupo com vínculos
políticos bem superiores e distintos do conjunto da sociedade brasileira. Isso é confirmado quando tomamos
outros indicadores de participação em sindicatos, movimentos e associações da sociedade civil.
Vínculos associativos
Tabela 15 – Partidos de filiação dos eleitores brasileiros (2009)
Partido
A R I A
Os indicadores de associativismo que reunimos demonstram alto grau de engajamento de grande parte
dos componentes das duas amostras. Mais de 40% do grupo têm filiação sindical e envolvimento com movimentos sociais. Também é expressiva, em torno de 30%, a participação em conselhos profissionais e de gestão.
A filiação a conselho profissional e a sindicatos, que é marca dos dois grupos analisados, denota a predominância do associativismo profissional e do corporativismo tradicional. Todavia, outras formas associativas consagradas a partir da promulgação da Constituição de 1988, tais como os conselhos gestores e entidades de
organização local, também são expressivas.
Comparativamente, como vemos no Quadro 4, os indicadores mostraram poucas alterações no decorrer dos dois mandatos de Lula. Há apenas algumas variações: os sindicalizados caem de 45% para 42,8%,10
os que integravam conselhos profissionais caem de 35,1% para 28,4 %, a participação em organizações locais
sobe de 23,8 para 26,8%. Há ainda um pequeno incremento no pertencimento a centrais sindicais, corroborando a tese de que esta é uma instância que efetivamente foi fortalecida pelo governo, quer na formulação de
novas medidas legais, quer no preenchimento de cargos e funções de dirigentes públicos conforme será visto
no Capítulo 3.
Quadro 4 – Vínculos associativos das amostras (%)
Lula 1
DAS 5 DAS 6
Lula 2
NES
Total
DAS 5 DAS 6
NES
Total
Filiação sindical
45,5
56,6
25,0
45,0
42,0
49,3
34,5
42,8
Participação central sindical
8,9
20,8
5,6
10,6
8,7
28,6
10,3
12,3
Participação conselho profissional
37,1
34,0
25,0
35,1
29,2
24,7
29,0
28,4
Participação conselho gestor
30,5
39,6
27,8
31,8
27,8
38,0
36,7
30,4
Participação organizações locais
24,4
26,4
16,7
23,8
26,4
28,6
26,7
26,8
Participação movimento sociais
44,6
64,2
27,8
46,0
43,4
62,2
36,7
46,3
Participação entidade patronal
3,8
9,4
5,6
5,0
5,4
6,8
6,7
5,7
100,0
Fonte: site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) – dados referentes a julho de 2009. Neste mesmo período o total de eleitores no Brasil era de
131.112.445. Disponível em http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/eleitores_filiados.htm.
52
10 Assim mesmo é um número bem mais alto do que a da média nacional, que é de 17,7% segundo os dados da PNAD de 2007.
53
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Procuramos identificar se a filiação a sindicatos variava de acordo com os vínculos funcionais. O que se
notou, conforme a Tabela 16, foi a predominância de sindicalizados entre os servidores públicos federais, em
torno de 46% em cada governo. Esse percentual cai para cerca de 30% entre os não-servidores. Entre os recrutados nas esferas municipal e estadual esses índices ficam em torno de 18%, o que pode indicar que o critério
da sindicalização não é um facilitador para ocupar cargos de dirigente em Brasília. Ou seja, pelo que vemos
aqui, a grande fonte de sindicalizados entre os ocupantes de cargos de DAS e NES é o próprio serviço público
federal. Esse tema será discutido no Capítulo 3.
Tabela 16 – Tipo de vínculo dos filiados a sindicato (%)
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Novamente nos perguntamos sobre os vínculos funcionais daqueles que têm participação em centrais.
Nesse caso, conforme o Quadro 6, a maior incidência se dá entre os não-servidores e cresce significativamente
no segundo governo. Esse é um resultado consistente com a preocupação do governo Lula em criar espaços de
legitimidade para essas organizações e em introduzir na agenda de reforma a questão sindical, incluindo o
reconhecimento das centrais, o que acabou ocorrendo em março de 2008. Nesse sentido, podemos supor que
dirigentes de cúpula tenham construído laços mais estreitos com diferentes esferas de governo permitindo sua
inclusão em cargos de confiança.
Quadro 6 – Tipo de vínculos dos participantes em centrais sindicais (%)
Lula 1
Lula 2
Servidor efetivo federal
45,9
46,5
Servidor requisitado outra esfera
17,8
Não-servidor
Aposentado
Total
A R I A
Lula 1
Lula 2
Servidor efetivo federal
22,6
20,8
18,4
Servidor requisitado outra esfera
29,0
25,0
30,4
31,0
Não-servidor
45,2
52,1
5,9
4,0
Aposentado
6,4
4,2
100,0 (135)
100,0 (174)
100,0 (31)*
100,0 (48)
Total
* Não há informações sobre o tipo de vínculo de duas pessoas que apontaram participação em central sindical.
Perguntamos também quantos dos sindicalizados eram filiados a partidos políticos. O que se nota, pelo
Quadro 5, é que cerca de 40% dos que são sindicalizados são também filiados a algum partido e nesse caso o
partido escolhido, por cerca de 84%, nos dois governos, é o PT. Ou seja, a filiação sindical se explicaria, principalmente, pelo pertencimento ao serviço público federal, e a filiação partidária entre esses sindicalizados, quando ocorre, é dentro do PT. Assim, ganha mais densidade o vínculo do servidor público federal com o sindicato e
o PT.
Ainda depurando os vínculos associativos, procuramos saber as ligações partidárias daquelas pessoas
que têm alguma participação em centrais sindicais. Essa relação é mais expressiva no segundo governo, mas de
toda forma nota-se uma profunda imbricação entre esses dirigentes e o PT (Quadro 7). Este é o plano mais
expressivo em nossos dados da aproximação entre a CUT e o PT tão fartamente demonstrada na bibliografia.11
Quadro 5 – Vínculos partidários dos filiados a sindicato (%)
Quadro 7 – Vínculos partidários dos participantes em central sindical (%)
Lula 1
Lula 2
Filiação partidária
40,3
41,3
Filiação ao PT
83,3
84,3
As centrais sindicais são organizações caras ao PT desde sua fundação e são também importantes
atores políticos na Nova República, representando sem dúvida a forma simbólica mais importante de incorporação dos trabalhadores ao sistema político. Por isso, sua presença na amostra foi cuidadosamente examinada.
Buscamos saber os vínculos das pessoas pesquisadas em ambos os governos com as centrais sindicais. Sabemos
que a filiação a esse tipo de organização não é individual e por isso buscamos saber se essas pessoas tinham
algum tipo de atuação na administração e na condução de algumas dessas organizações de trabalhadores. O
que observamos foi um dado surpreendentemente alto em termos do que se passa com a sociedade brasileira
em geral: cerca de 10% das pessoas no primeiro governo e 12% no segundo tinham algum envolvimento com
essas entidades de cúpula. Não é surpresa, contudo, que a central preferida seja a CUT, que reina praticamente
absoluta, já que em torno de 90% dos vinculados a centrais pertencem a ela.
54
Lula 1
Lula 2
Filiação partidária
77,4
89,6
Filiação ao PT
91,7
95,3
11 Ver, por exemplo, Rodrigues (1990).
55
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
Considerações finais
O conjunto de dados sobre escolaridade, profissionalização, sindicalização, associativismo e filiação partidária dos membros das amostras dos dois governos é revelador, como vimos, de um forte engajamento social
e político dos ocupantes de cargos de DAS e NES. Com algumas variações, são diferentes formas de engajamento cívico que no cômputo geral fazem desses dirigentes pessoas com forte interface com partidos, sindicatos e organizações da sociedade civil, em comparação com a sociedade brasileira.
Essa interface deve nos remeter a preocupações teóricas importantes na questão das relações entre
Estado e sociedade. Referimo-nos basicamente aos problemas para avaliar de que forma esse tipo de participação no governo aumenta a presença das demandas da sociedade frente ao Estado; ou se, ao contrário, pode
representar a captura desses representantes sindicais pelas esferas estatais. Alguns estudos têm se dedicando
à problemática das trajetórias políticas de militantes sociais que alcançam posições de dirigentes públicos, e
indagam se essa nova posição os aproxima ou afasta de seu grupo de referência.12 Contudo, o que se nota no
caso brasileiro é que os sindicatos cujos integrantes são parte do centro decisório pertencem a categorias que
historicamente já estão mais perto do Estado e têm mais canais de acesso ao poder público.
Por tudo isso, entendemos que esses dados devem ser pensados em duas grandes frentes. Em primeiro
lugar, ajudando a refletir sobre o recrutamento e o perfil do dirigente público brasileiro e suas qualificações
gerais e específicas. As qualificações gerais podem ser mensuradas pela educação formal, e as específicas pela
trajetória profissional, embora isso, como sabemos, não seja suficiente. Em segundo lugar, incentivando uma
reflexão que articule burocracia estatal, dirigentes públicos e orientação política governamental. O preenchimento desses cargos se faz recorrendo a lógicas que vão desde competência e confiança até padrões clientelistas. Como são cargos importantes para o desempenho da máquina pública, assumem papel crucial no sistema
decisório. De outra parte, são formas de prestigiar alianças partidárias e sindicais, pelo menos no caso dos dois
governos Lula.
Além de tudo isso, nosso banco de dados permite ver ao longo do tempo a presença de gênero e etnia
entre a elite dirigente brasileira, fornecendo dados confiáveis sobre os quantitativos dessa participação e que
tipo de inserção essas minorias conseguem nas diferentes esferas e nos distintos níveis de governo.
C A P Í T U L O
O
COMPROMISSO SINDICAL
DO GOVERNO L ULA
ste capítulo aborda a participação de profissionais sindicalizados em cargos de confiança na alta administração federal no Brasil durante os dois governos Lula. A expressiva presença de sindicalistas e
sindicalizados junto ao governo tem a ver com três processos que podem estar conectados: o amadurecimento democrático do país com a consequente incorporação dos trabalhadores e dos sindicatos como atores
legítimos do sistema político; a intensa sindicalização no setor público a partir dos anos 1990; e a eleição de
um ex-operário sindicalista para presidente da República em 2002. Ao analisar o engajamento desses dirigentes
públicos sindicalizados em partidos políticos, centrais sindicais e movimentos da sociedade civil, constatamos
que há nesse grupo um pertencimento a várias outras associações da sociedade civil que é percentualmente
muito superior àquele observado na sociedade brasileira em geral. E ao atentarmos para a que categorias profissionais pertencem esses dirigentes, detectamos que eles representam setores tradicionais do corporativismo
sindical brasileiro e categorias profissionais tipicamente de classe média.
Nossos dados fornecem subsídios para discutir a relação sindicatos-governo em duas direções. De um
lado, eles nos permitem avaliar a tese de que o engajamento cívico cumulativo leva a pertencimentos superpostos que supostamente propiciam maiores oportunidades para os grupos sociais demandarem e participarem das
políticas públicas e até do governo.1 De outro, eles nos possibilitam pensar se a elevada presença sindical no
governo representa uma adesão dos sindicatos e das centrais sindicais ao governo, ou uma cooptação do movimento social pelo Estado. Adicionalmente, nosso trabalho contribui para pensar a questão da alta taxa de sindicalização no setor público e seus impactos sobre a administração pública. Embora essa taxa seja compatível
com as de sociedades avançadas,2 está muito acima da média da sociedade brasileira em geral e representa
um poder de barganha mais orgânico para os servidores se comparado ao sindicalismo da iniciativa privada.
Nosso trabalho fornece subsídios para o debate sobre sindicatos e poder mostrando de que forma a
análise da composição desse grupo de dirigentes sindicalizados pode ajudar na reflexão sobre o aprofundamento da democracia em sua dimensão participativa. A exemplo do que fizeram Delamaza e Ochsenius para o caso
do Chile,3 queremos colaborar para a reflexão sobre até onde essa participação sindical pode reverter em mais
fortalecimento para a sociedade civil. De forma inversa, a pesquisa também permite pensar se esse setor sindi-
E
1 A esse respeito ver Putnam (2002).
2 Conforme Cheibub e Locke (1999).
3 Delamaza & Ochsenius (2006).
12 De La Peña (2006).
56
3
57
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
calizado está próximo do poder por pertencer ao segmento dos funcionários públicos, e não por suas características associativas. Paralelamente, ela expõe as políticas para o sindicalismo brasileiro adotadas pelo governo
Lula, demonstrando que, apesar de um discurso modernizador, houve o fortalecimento da unicidade sindical,
das centrais sindicais e da estrutura sindical corporativa criada nos anos 1930 por Getúlio Vargas. Ao fim, tanto
pela alta presença sindical no governo, especialmente no ministério, quanto pelas políticas públicas para o sindicalismo, com o fortalecimento das centrais sindicais como interlocutoras privilegiadas para a negociação de
assuntos sindicais e de relações trabalhistas, observamos um novo patamar nas relações entre sindicato e política no Brasil.
O que essas mudanças podem significar para o fortalecimento da democracia e de uma política mais
igualitária entre nós ainda não pode ser apurado. De fato, como veremos, os sindicatos que estão próximos do
poder representam setores profissionais de classe média e ramos tradicionais do sindicalismo corporativo do
país. Por outro lado, devemos indagar até onde a presença expressiva de sindicalizados entre os dirigentes públicos reflete uma iniciativa do governo Lula ou uma tendência mais antiga. De toda forma, nossos dados indicam
que o debate sobre o impacto da presença sindical e das centrais sindicais no governo deve ser tema de novas
pesquisas que se detenham em pensar, entre outros aspectos, qual a influência das altas taxas de sindicalização no setor público para o funcionamento republicano das instituições públicas e para a qualidade das negociações trabalhistas desses profissionais com o Estado.
Sindicatos, associativismo e experiência profissional
Constatamos que 45% dos ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES no primeiro governo Lula, e
42,8% no segundo, eram filiados a sindicatos de trabalhadores. Da mesma forma, a presença de membros de
centrais sindicais é expressiva: 10,6% no primeiro governo e 12,3% no segundo. Quando tomamos o quantitativo geral de ocupantes de cargos de DAS e NES dos dois governos que compõem a amostra de 505 pessoas,
a taxa de filiação sindical é de 40,8%, e a adesão a centrais entre esses sindicalizados é de 24,3%. Como veremos, a maioria dos sindicalizados é proveniente do serviço público.
Mesmo que, com a eleição de Lula, fosse de esperar que os sindicatos ficassem mais perto do governo
e do Estado, esses dados chamam a atenção. Num país conservador como o Brasil, a presença tão significativa
de profissionais sindicalizados nas altas esferas do governo parece destoante. Esses percentuais estão muito
acima do que se observa na sociedade brasileira, que em 2006, segundo o IBGE, registrava uma taxa de sindicalização em torno de 18% num total de 17 milhões de trabalhadores (Tabela 1).
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Tabela 1 - Número de pessoas sindicalizadas - Brasil e grandes regiões 2006
Sindicalizados
Região
Nos
absolutos
Norte
%
Não sindicalizados
Nos
absolutos
%
Total
Nos
absolutos
%
901.980
13,5
5.782.251
86,5
6.684.231
100,0
Nordeste
4.653.168
19,9
18.778.611
80,1
23.431.779
100,0
Sudeste
6.652.366
17,4
31.621.055
82,6
38.273.421
100,0
Sul
3.343.729
23,0
11.178.695
77,0
14.522.424
100,0
Centro-Oeste
1.043.234
16,3
5.362.152
83,7
6.405.386
100,0
Brasil
16.594.477
18,6
72.722.764
81,4
89.317.241
100,0
Fonte: IBGE, Pnad. Elaboração: Dieese.4
As variações, como vemos, são grandes entre as regiões e também o são quando tomamos os sindicalizados por setores de atividade econômica. Segundo Pochman, em 2005, os sindicalizados no setor agrícola
eram 24,7%, na indústria 23,7%, na construção civil 7,7%, no comércio 11,8%, no setor de serviços 18,2%,
e na administração pública, reunindo os três níveis da Federação, tínhamos 27,8%. Ou seja, a administração
pública era o setor com maiores taxas de sindicalização.5 Quando se toma apenas o Poder Executivo federal
essas taxas aumentam, como será visto adiante.
Embora não haja por lei obrigação de contratar funcionários públicos para os cargos de DAS 5 e 6 e
NES, na prática o que se observa em nossa amostra é que cerca da metade desses cargos de confiança é
preenchida por servidores de carreira no serviço público federal. Outros 15% são servidores públicos dos estados e dos municípios, e a maioria apresenta fortes vínculos com sindicatos, partidos e sociedade civil.
Sistematizando os dados, verificamos que das 505 pessoas da amostra de cargos de DAS 5 e 6 e NES,
206 são sindicalizadas, isto é, 40,8%. Entre as mesmas 505, há 323 servidores públicos provenientes das três
esferas de governo, 149 da iniciativa privada e 29 aposentados, e não há informação sobre o tipo de vínculo de
quatro. Entre os 323 que são servidores públicos, há 130 sindicalizados, ou seja, 40,2%. As pessoas recrutadas
fora do serviço público (149) têm níveis um pouco mais altos de sindicalização (64 pessoas ou 43%), e entre
os 29 aposentados 11 são sindicalizados, ou seja, 37,9%.6 Constatamos ainda que o número de filiações a
sindicatos é maior do que o número de sindicalizados. Isso se explica porque uma mesma pessoa pode se filiar
a mais de um sindicato. Assim, entre os 206 sindicalizados da amostra de DAS 5 e 6 e NES, há 168 filiações a
sindicatos do serviço público e 85 a sindicatos da iniciativa privada.
No caso do setor público (Quadro 1), verificamos que há maior presença de filiação a sindicatos de professores e bancários, profissões típicas da classe média.7 O Brasil tem uma forte rede de bancos estatais e de
escolas públicas em todos os níveis de ensino, e desde a Constituição de 1988 foi permitida a sindicalização
4 Extraído do site http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/t106.htm#grafico
5 Pochman (2007).
6 Não há informação sobre uma dessas 206 pessoas, por isso o total aqui fica em 205.
7 Professores e bancários são também as profissões mais presentes no PT, de acordo com estudos clássicos sobre o partido, como o de
Rodrigues (1990).
58
59
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
dos trabalhadores do setor público. Mesmo antes disso, desde os anos 1950/60 até o golpe de 1964, o setor
público respondeu pelos maiores movimentos de contestação trabalhista e pelo maior número de greves no
país.8 Com a redemocratização nos anos 1980, o serviço público foi fundamental para reativar o sindicalismo
brasileiro, que está na origem do Partido dos Trabalhadores, o PT, partido do presidente Lula. Depois de professores e bancários, segue-se uma variada lista de profissões que continuam caracterizando esse sindicalismo
como de classe média.
Quadro 1 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes do serviço público,
por categoria profissional
Serviço público
Professores
19,6
Bancários
10,1
Auditores/Fiscais (Receita/Tesouro)
8,9
Médicos
8,3
Engenheiros
6,5
Eletriciários
3,0
Advogados
3,6
Economistas
3,0
Trabalhadores da educação
3,0
Trabalhadores da informática/proc. de dados
2,4
Outros *
31,5
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Quadro 2 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes da iniciativa privada,
por categoria profissional
Iniciativa privada
Bancários
15,3
Professores
14,1
Engenheiros
12,9
Economistas
7,1
Trab. da imprensa (meios de comunicação)
8,2
Trab. da indústria
7,1
Outros *
35,3
Total
100,0 (85)
* Ver nota de pé e página10.
Pelos registros do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em 6 de setembro de 2009 o país contava
com 8.616 sindicatos de trabalhadores, sendo 6.260 caracterizados como urbanos. Destes, 11,5%, ou seja, 990
eram sindicatos de funcionários públicos, representando por sua vez 15% do total de empregados filiados a
sindicatos entre os trabalhadores brasileiros.11 Segundo os mesmos dados, 243 desses 990 sindicatos estavam
filiados à Central Única dos Trabalhadores (CUT). Essa associação é antiga. Segundo dados do mesmo ministério
relativos a 2001, entre os 498 sindicatos de servidores públicos filiados a centrais, 392 eram filiados à CUT. Ou
Total
100,0 (168)
seja, a conexão entre servidores públicos sindicalizados e CUT está bem evidenciada como forte tendência do
sindicalismo do setor público brasileiro desde a Constituição de 1988. Em 2001 havia 1.707 sindicatos de servidores, 808 deles com registro no Ministério do Trabalho. A maioria era de sindicatos de âmbito municipal.
Os trabalhadores sindicalizados em 2008, conforme classificação organizada pelo Dieese, estão apre-
* Ver a nota de pé de página 9.
sentados na Tabela 2.
Quando olhamos a filiação sindical dos dirigentes que vieram da iniciativa privada, o quadro se mantém estável (Quadro 2), com bancários e professores encabeçando a lista, seguidos pelos engenheiros.
Novamente nota-se a alta qualificação das profissões que são também as mais mobilizadas no sindicalismo
brasileiro.
10 Administradores (3); advogados (1); arquitetos e urbanistas (1); assistentes sociais (1); auditores/fiscais (Receita/Tesouro) (1); contadores
8 Rodrigues (1981).
9 Admistradores (3); arquitetos e urbanistas (3); assistentes sociais (2); contadores (2); policiais federais/civis (1); profissionais autônomos (2);
profissionais liberais (2); psicólogos (1); trabalhadores das artes e cultura (1); Justiça e Judiciário (1); previdência/seguridade social (1); saúde
(outros) (2); telecomunicações (1); transportes (metroviários, rodoviários, ferroviários, portuários etc.) (2); turismo/hotelaria (1); urbanitários
(água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (2). Demais categorias: geólogos (1); gestores governamentais (1); procuradores da Fazenda
Nacional (1); procuradores do Estado (1); serviços públicos (2); servidores do Legislativo (1); servidores públicos estaduais (1); Sindicato
Nacional dos Funcionários do Banco Central (1); funcionários da Comissão de Valores Imobiliários (1); Servidores Públicos Federais em Ciência
e Tecnologia do Vale do Paraíba (1).
60
(1); médicos (1); policiais federais/civis (1); profissionais liberais (1); psicólogos (1); trabalhadores da agricultura (1); artes e cultura (1);
Correios e Telégrafos (1); educação (2); informática/processamento de dados (1); saúde (outros) (1); serviços de vigilância (1); transportes
(metroviários, rodoviários, ferroviários, portuários etc.) (1); turismo/hotelaria (1); urbanitários (água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (1).
Demais categorias: Senalba (1); Sindicato dos Jornalistas do Município do Rio de Janeiro (1).
11 Em 2001, essa fatia de funcionários públicos sindicalizados só era menor do que a de trabalhadores rurais e trabalhadores na indústria,
que representavam 34% e 16%, respectivamente, dos trabalhadores brasileiros filiados a sindicatos. Ver Sindicatos: indicadores sociais
2001/IBGE, Departamento de População e Indicadores Sociais. – Rio de Janeiro : IBGE, 2002. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/sindical/sindicato2001.pdf
61
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Tabela 2 - Trabalhadores sindicalizados por setor da economia e sexo
Setor
Homens
Nos
absolutos
Agrícola
Mulheres
%
Nos
absolutos
2.706.785
60,8
Indústria
2.301.336
Indústria de transformação
2.059.180
Construção
%
Nos
absolutos
%
1.744.003
39,2
4.450.788
100,0
73,6
825.387
26.4
3.126.723
100,0
72,3
787.136
27,7
2.846.316
100,0
32.787
6,8
479.712
100,0
1.135.897
59,7
767.777
40,3
1.903.674
100,0
Alojamento e alimentação
172.405
50,1
172.037
49,9
344.442
100,0
Transporte, armazenagem e
comunicação
891.189
85,6
149.508
14,4
1.212.052
100,0
Administração pública
742.969
61,3
469.083
38,7
1.040.697
100,0
Educação, saúde e
serviços sociais
590.794
24,0
1.873.245
76,0
2.464.039
100,0
Serviços domésticos
12.936
8,3
143.689
91,7
156.625
100,0
Outros serviços coletivos,
sociais e pessoais
247.354
56,3
191.641
43,7
438.995
100,0
1.048.850
66,3
532.928
33,7
1.581.778
100,0
4.927
85,4
839
14,6
5.766
100,0
10.302.367
59,9
6.902.924
40,1
17.205.291
100,0
Atividades mal definidas ou
não declaradas
Total
Fonte: IBGE. Pnad. Elaboração: Dieese.12
Examinamos também o vínculo desses dirigentes sindicalizados com o serviço público e comparamos
esses dados com os das 505 pessoas de nossa amostra total. Nos dois grupos, como mostra a Tabela 3, prevalecem os provenientes do serviço público federal (52,5% para o total da amostra e 46,3% para os sindicalizados), seguidos dos não-servidores e dos recrutados nas esferas estadual e municipal (outras esfera de governo).
Entre os sindicalizados há um percentual maior de pessoas vindas de estados e municípios em comparação com
a amostra total, o que pode evidenciar uma busca do governo por quadros sindicais nas suas bases locais de
apoio. O mais importante, contudo, é assinalar que cerca de 63,1% dos sindicalizados de nossa amostra total
(130 dos 206) vêm do serviço público.13
12 Fonte: http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/indicadores_c6_1.htm.
13 Ver Silva (2001).
62
E L I N A
Total
93,2
Outras atividades
C
D’A
R A U J O
Tabela 3 - Proveniência funcional (tipo de vínculo) da amostra de DAS/NES
e dos sindicalizados (%)
446.925
Comércio e reparação
A R I A
Amostra de
DAS/NES
Sindicalizados
Servidor efetivo da esfera federal
52,5
46,3
Servidor requisitado de outra esfera de governo
(estados e municípios)
12,0
17,1
Não-servidor
29,7
31,2
Aposentado
5,8
5,4
Total
100,0
100,0
Da mesma forma averiguamos a situação da amostra total e dos 206 sindicalizados quanto à filiação
partidária (Quadro 3). Do total da amostra, 24,7% são filiados a partidos, mas quando tomamos apenas os
sindicalizados vemos que a taxa de filiação partidária sobe para 39,3%. Ou seja, o grupo de dirigentes públicos que é sindicalizado é também mais envolvido com a vida partidária. Há assim um pertencimento superposto entre partido e sindicato mais intenso.
Quadro 3 - Filiação partidária da amostra total e do grupo de sindicalizados (%)
Filiação partidária
Amostra de DAS/NES
Sindicalizados
24,7
39,3
Era de esperar que esses sindicalizados pertencessem ao PT, partido com grande influência no serviço
público, o que se confirmou. Deles, 82,5% têm filiação ao PT. Para o resto da amostra esse percentual foi de
78%. Pesquisamos ainda o envolvimento dos sindicalizados com as centrais sindicais. Desde a redemocratização dos anos 1980 as centrais passaram a fazer parte do cenário político e laboral da sociedade brasileira e,
com a Constituição de 1988, deixaram de ser ilegais. Desde então o país teve dezenas de centrais, algumas de
vida efêmera, sendo a mais importante delas a CUT, vinculada ao PT. Aos poucos as centrais foram ganhando
legitimidade como representantes dos interesses dos trabalhadores e desde os anos 1990 vêm participando do
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e do Conselho Curador do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço.
Examinando a participação em centrais sindicais entre os 206 sindicalizados, em comparação com o
total da amostra, observa-se um acréscimo significativo: de 10,7% para 24,3%. Ou seja, o grupo de sindicalizados que ocupa cargos de confiança nos governos Lula não só é mais vinculado a partidos políticos (ao PT)
como é também mais associado a centrais – 24,3% indicaram ter esse tipo de vinculação. Dá-se aqui mais um
pertencimento cumulativo indicando que essas pessoas sindicalizadas vão para o governo levando consigo uma
alta taxa de envolvimento com várias possibilidades associativas. Quando se examina a que centrais são vinculadas, vemos que em ambos os casos a CUT é a central que mais concentra os sindicalizados de nossa análise.
63
A ELITE DIRIGENTE
DO
Dos 50 sindicalizados que participam de centrais, 46 participam da CUT, ou seja, a quase totalidade.14 A CUT
é de fato a maior central de trabalhadores do país, conforme os dados do MTE transcritos no Quadro 4, ou seja,
é a que tem maior número de sindicatos filiados. De toda forma, sua presença entre os filiados a sindicatos em
nossa amostra é desproporcional se considerarmos a representatividade das outras centrais. Segundo dados oficiais, desde 2008, seis centrais estão reconhecidas pelo MTE.15
Quadro 4 - Centrais reconhecidas e índices de representatividade16
Índice de representatividade17
Central
M
GOVERNO LULA
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Quadro 5 - Associativismo de toda a amostra e entre os DAS 5 e 6 e
NES sindicalizados (%)
Amostra de DAS/NES
Sindicalizados
Conselho profissional
29,1
35,9
Conselho gestor
28,5
34,5
Experiência gestão local
24,4
35,4
Movimento social
44,8
61,7
Entidade patronal
4,8
4,9
Central Única dos Trabalhadores CUT
36,79%
Força Sindical FS
13,10%
União Geral dos Trabalhadores UGT
7,19%
Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTB
6,12%
Nova Central Sindical de Trabalhadores NCST
5,47%
Examinando a experiência profissional desses dirigentes antes de ocuparem o atual cargo de DAS ou
NES (Quadro 6), vemos que, no conjunto, os dirigentes sindicalizados têm experiência profissional bem mais
diversificada do que aquela dos membros da amostra total. É significativa a presença de pessoas que passaram
pelo magistério superior (54,4%) e por funções técnicas e de consultoria (51,5% e 27,2%). Trata-se, portanto, de um grupo com experiência profissional variada, com altas taxas de associativismo e com traços muito
fortes do que se poderia chamar de cultura cívica.
Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB
5,02%
Quadro 6 - Experiência profissional (%)
Amostra de DAS/NES
Sindicalizados
Consultor de empresas
9,3
8,8
Consultor financeiro
1,6
2,9
Outro tipo de consultoria
16,8
27,2
Direção/Coordenação de agências do governo
9,9
15,4
Direção/Coordenação de agências de fomento
1,4
2,2
Direção/Coordenação de agências internacionais
1,0
2,2
Diretor de empresas
7,9
14,0
14 O mais importante trabalho sobre a CUT e a composição social de seus membros e dirigentes ainda é o de Rodrigues (1990).
Diretor de entidade do Terceiro Setor
7,9
13,2
15 Em setembro de 2009 outras quatro centrais aguardavam registro. São elas: Associação Coordenação Nacional de Lutas (Conlutas),
Central Sindical de Profissionais (CSP), Central Unificada dos Profissionais Servidores Públicos do Brasil e União Sindical dos Trabalhadores
(UST). Fonte: MTE, Sistema Integrado de Relações do Trabalho (SIRT).
Diretor de instituição de ensino
8,5
16,2
Funções técnicas
30,1
51,5
Gerente de Banco
1,4
3,7
Professor universitário
31,3
54,4
Dentro da linha de raciocínio de que esse grupo de dirigentes públicos que é sindicalizado apresentaria
também fortes conexões com associações e organizações profissionais e sociais, elaboramos o Quadro 5. Mais
uma vez ficou claro que, se comparado à amostra total, que já apresenta altos índices de associativismo para
os padrões brasileiros, o grupo de sindicalizados tem também maiores laços com outras formas de participação.
Com exceção do pertencimento a entidades patronais, em todas as outras quatro situações o grupo de dirigentes sindicalizados apresenta percentuais mais altos de engajamento do que o conjunto da amostra. Essa
diferença é maior quando se observa a experiência em gestão local e nos movimentos sociais. Neste último caso,
61,7% dos dirigentes sindicalizados tiveram alguma participação nesse sentido. Confirmando o que vem sendo
verificado até agora, os sindicalizados, que em sua maioria são funcionários de carreira, são os mais embrenhados em experiências associativas.
16 Fonte: DOU 15/04/2009
http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=105&data=15/04/2009
17 Segundo o Dieese, “a representatividade das centrais depende da representatividade dos sindicatos a elas filiados, sendo esta expressa
pela capacidade de filiação dos sindicatos que compõem a base de cada central sindical. A capacidade de representação de cada sindicato depende do índice de sindicalização, que expressa, a cada momento, a capacidade de determinada entidade filiar os trabalhadores
daquela base. É definida pela relação existente entre o numero de empregados sindicalizados e o número de empregados na
base de representação do sindicato”. Convênio SE/MTE nº 04/2003 – Dieese – Processo 46010.001819/2003-27
http://www.dieese.org.br/projetos/MTE/SACC/METAII/representatividadeSindical_2007.pdf
64
65
A ELITE DIRIGENTE
DO
O associativismo cumulativo verificado entre as pessoas do grupo de sindicalizados nos remete a
questões importantes na literatura sobre cultura cívica. O maior teórico a perceber a importância da cultura cívica para a democracia foi Alexis de Tocqueville (1805-1859), que, sem usar essas expressões, observou, em A
democracia na América, publicada em 1835, um agudo contraste entre a França e a América. Nesta última, que
visitou durante nove meses no ano de 1830, observa haver uma rica “arte de associação”, isto é, uma população habituada a se reunir em associações de voluntários para fins religiosos, educacionais, políticos e outros.
A democracia americana e seu sistema de governo democrático, que limitava os poderes dos governantes, funcionavam bem porque os americanos tinham prática em formar essas associações. Essa capacidade de autoorganização significava que o governo não precisava impor a ordem de cima para baixo. A associação civil também era uma “escola de autogoverno”, que ensinava às pessoas hábitos cooperativos que elas levavam consigo para a vida pública.
A expressão “cultura cívica” entrou definitivamente para a agenda acadêmica nos anos 1960, quando
Gabriel Almond e Sidney Verba lançaram um livro que se tornou célebre, The civic culture: political attitudes and
democracy in five countries (1963), abordando a questão da cultura política em dois países considerados
democráticos – EUA e Inglaterra – e em três com baixa densidade democrática – Itália, Alemanha e México. O
estudo propunha-se ir além da temática das instituições para entender a democracia e fez claramente dos termos “cultura cívica” e “cultura política” variáveis relevantes no estudo da política. Da mesma forma, o conceito
de sociedade civil tornou-se crucial para explicar a democratização das sociedades após as ditaduras latinoamericanas dos anos 1960 e 1970.
Contudo, para o caso de nosso grupo de dirigentes públicos sindicalizados, com os dados que temos,
não cremos ser possível estabelecer vínculos tão estreitos com a noção clássica de cultura cívica. Em sua maioria são funcionários públicos concursados, pessoas que pertencem, portanto, às carreiras de Estado e que possivelmente não chegaram às posições de direção que ocupam em decorrência de sua inserção em instâncias da
vida comunitária. Seguindo uma tradição no Brasil, é possível que, ao escolher a carreira de servidor público
como “meio de vida”, tenham fortalecido seus laços corporativos. Da mesma forma, e como aponta Leôncio
Martins Rodrigues,18 isso pode ter colaborado para que tivessem presença tão marcante na formação do PT e
da CUT. Como mostraremos, o funcionário público brasileiro é altamente engajado na política de esquerda e em
sindicatos. Dessa forma, a indicação de pessoas sindicalizadas para funções de direção pública pode fortalecer,
mais do que a participação dos trabalhadores em geral junto ao governo e à administração pública, o sindicalismo da CUT e do PT.
Assim, uma das perguntas que permanece em nossas preocupações é se essa maior participação
expressa um potencial democratizador ou, ao contrário, uma acomodação dos interesses dos sindicatos pela
cooptação do poder. De outra parte, essa participação remete-nos também à importância do sindicalismo do
setor público, que no caso brasileiro, como lembra Rodrigues, foi o grande responsável pelas altas taxas de sindicalização no país nos anos 1990.19 Em extensa pesquisa sobre o declínio das taxas de sindicalização em vários
países do mundo, o autor conclui que no Brasil ela não foi maior apenas devido ao aumento das taxas de sindicalização entre os trabalhadores do setor público.
As repercussões dessas taxas de sindicalização junto ao governo ainda não foram estudadas. Mas a
força dos sindicatos parece ser incontestável. Em outubro de 2008, por exemplo, O Estado de S. Paulo noticiou
que, com seis anos de atraso, os sindicalistas chegavam ao poder na Receita Federal. Três meses antes, Lina
Vieira, vinculada ao Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, fora nomeada secretária da
Receita por iniciativa do ministro da Fazenda, Guido Mantega, e vários outros postos dentro da Receita tam18 Rodrigues (1990).
19 Rodrigues (1998).
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C
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bém haviam sido entregues a dirigentes sindicais. Vera Balieiro, presidente da Unafisco Sindical no Rio, minimizava então o aspecto sindicalista das indicações, argumentando que, se “se for passar uma peneira na
Receita, praticamente todo mundo teve atuação sindical”. Segundo ela, cerca de 90% da categoria eram filiados ao sindicato.20
A Constituição de 1988 garantiu aos funcionários públicos o direito de sindicalização, e desde então
surgiu uma quantidade imensa de sindicatos, muitas vezes originários de antigas associações. Em 1987, no
estado de São Paulo, por exemplo, havia 30 associações e apenas dois sindicatos. Em 1992 as associações
somavam 54 entidades, os sindicatos passaram para 33 e havia ainda três federações. Assim, em 1992, o estado tinha 90 entidades associativas profissionais registradas (federações, sindicatos e associações).21 A expansão sindical no setor público a partir dos anos 1980, notoriamente apoiada pela CUT e pelo PT, ocorreu em um
momento extremamente tumultuado da vida brasileira. A crise econômica e a inflação solapavam o poder aquisitivo dos trabalhadores, o chamado sucateamento da máquina pública era gritante, e as disputas políticas e
ideológicas mobilizavam o país, carente de liberdade de expressão e de participação política. As greves
começaram a se intensificar no setor público, que passaria a responder pela maior parte das horas paradas. O
confronto com o governo foi uma regra por muitos anos.
Embora o país tivesse essas peculiaridades políticas e econômicas, o fortalecimento do sindicalismo de
servidores públicos não era um fenômeno nacional. Em todo o mundo, a partir dos anos 1950, com a expansão dos serviços sociais e da máquina do Estado, o associativismo profissional desses funcionários foi fortalecido, o que suscitou um debate sobre o papel e o lugar dessas entidades nas negociações coletivas e nos negócios públicos, e sobre que canais poderiam ser acionados nas relações e contatos com seus “patrões”, no caso
o próprio Estado. Segundo Zairo Cheibub, o “aumento da militância e a mudança de caráter das associações
dos servidores públicos têm sido, de uma forma geral, atribuídos a reações dos sindicatos à gradativa perda de
status de diversas funções do Estado, particularmente em vista de processos de ajuste e restrições fiscais, desde
o início da década de 80”.22 O autor menciona ainda outros fatores considerados pelos especialistas, como a
“complacência dos gerentes públicos e políticos com os movimentos dos funcionários, dinâmicas do movimento social urbano, a situação trabalhista mais protegida dos funcionários públicos e o enfraquecimento da teoria da soberania unilateral do Estado na determinação das condições de trabalho”. O estudo de Cheibub tem
por foco as difíceis relações trabalhistas no setor público brasileiro em fins dos anos 1990, quando a reforma
administrativa do Estado estava ainda na ordem do dia e era questionada pela grande maioria dos servidores.
Toma como parâmetro o tipo de negociação em outros países e mostra de que forma o governo, através do
Ministério da Administração e Reforma do Estado, encaminhava a regulamentação e a redefinição das carreiras
típicas de Estado.
Em 1997 o país tinha cerca de 995 mil funcionários públicos no Poder Executivo federal, e 687 mil eram
filiados a alguma das 600 associações ou 235 sindicatos de servidores públicos. Com dados para setembro de
1998, 77,5% dos funcionários do Poder Executivo eram filiados a sindicatos ou a associações de servidores.
Entre os aposentados essa taxa era de 72,4%. Ainda segundo Cheibub, “pode-se dizer que o Brasil apresenta
uma taxa de sindicalização no setor público muito semelhante àquela apresentada por países desenvolvidos”.23 Também é coerente com dados internacionais que mostram que a densidade sindical do setor privado
é menor do que a do setor público. Para termos uma dimensão comparativa desses índices de filiação no serviço
público em países desenvolvidos, transcrevemos o Quadro 7.
20 O Estado de S. Paulo, 29 de outubro de 2008. Lina Vieira foi nomeada em julho de 2008 e exonerada em setembro de 2009.
21 Fundap (1993).
22 Cheibub (2000: 124). Uma versão mais completa deste trabalho encontra-se em Cheibub e Locke (1999).
23 Cheibub (2000:129).
66
D’A
67
A ELITE DIRIGENTE
DO
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GOVERNO LULA
C
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grande responsável pela criação do PT e da CUT, e dedicou-se intensamente à política eleitoral. Em 2002 um
Quadro 7 – Taxas de sindicalização – países selecionados
País
A R I A
Taxa de sindicalização (1988)
Público
Privado
Razão
EUA
37
13
2,85
Canadá
63
28
2,25
Japão
56
23
2,43
Austrália
68
32
2,13
Nova Zelândia
80
42
1,90
Áustria
57
41
1,39
Dinamarca
70
72
0,97
Finlândia
86
65
1,32
França
26
8
3,25
Alemanha
45
30
1,50
Itália
54
32
1,69
Luxemburgo
74
43
1,82
Holanda
49
20
2,45
Noruega
75
41
1,83
Suécia
81
81
1,00
Suíça
71
22
3,23
Reino Unido
55
38
1,45
Fonte: Cheibub (2000).
Centrais sindicais
sindicalista foi eleito presidente, mas isso não alterou a agenda contraditória desse “novo sindicalismo”.
No decorrer do governo Lula, as propostas referentes à legislação sindical e trabalhista passaram a ser
examinadas através do Fórum Nacional do Trabalho (FNT), órgão instituído pelo Decreto nº 4.796, de 30 de
julho de 2003, com a finalidade de coordenar a negociação relativa a esses temas entre os representantes dos
trabalhadores, os empregadores e o governo federal. Sua composição foi tripartite e paritária, em consonância
com as normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Na primeira etapa dos trabalhos, o FNT examinou mudanças na legislação sindical e trabalhista; na segunda, tratou do encaminhamento da proposta resultante dessas negociações ao Congresso Nacional e do acompanhamento de sua tramitação no Legislativo. A
terceira etapa previa que, após a aprovação de normas pelo Congresso, o FNT começaria a analisar normas e
condições específicas decorrentes das novas regulamentações.
Dessas negociações, a única alteração verificada até fins de 2009 foi a regulamentação das centrais
sindicais mantidas com financiamento público.25 De acordo com a lei, as centrais passaram a ter como
atribuições e prerrogativas “coordenar a representação dos trabalhadores por meio das organizações sindicais
a elas filiadas”, bem como “participar de negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais
espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam em discussão assuntos de
interesse geral dos trabalhadores”. Na prática, apenas se formalizou o que de fato as centrais já vinham praticando desde os anos 1990.
A criação do FNT atendia a uma proposta de Lula, vinda de seus tempos de líder sindical nos anos
1970, no sentido de rever a antiga estrutura sindical brasileira, de recorte estatal, segundo ele inadequada à
realidade do país, bem como de acabar com a contribuição sindical obrigatória, ou seja, o financiamento público dos sindicatos através da tributação dos trabalhadores que integram o mercado formal de trabalho.26 Desde
a primeira campanha como candidato à Presidência da República, em 1989, a reformulação da estrutura sindical e trabalhista foi incorporada em sua plataforma eleitoral. O escopo das alterações sofreu modificações nas
campanhas seguintes, mas a idéia de reforma permaneceu como uma bandeira do PT e de seu candidato à
Presidência. Era de fato uma bandeira mais retórica do que efetiva. Na prática, o PT nunca se dispôs a alterar
a estrutura sindical brasileira sob a qual se organizou.
O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), também criado pelo governo Lula, fez um
relatório preliminar em junho de 2003 para identificar as principais questões que deveriam ser discutidas pelo
FNT.27 O documento foi organizado em três seções: consensos, recomendações e sugestões, como se segue.
Quando tomou posse em 2003, Lula prometeu implementar uma reforma sindical e outra trabalhista
(direitos do trabalho), seguindo algumas propostas dos sindicalistas que, no fim da ditadura militar brasileira
Consensos
(1964-1985), preconizaram um “novo sindicalismo”. Esse “novo sindicalismo”, do qual Lula era o grande líder,
1. O sistema brasileiro de relações trabalhistas está superado, sendo por isto necessário rediscutir o atual marco normativo constitucional e infraconstitucional.
2. Há a necessidade de se promover a adoção de mecanismos de autocomposição de conflitos, de caráter extrajudicial, sem
prejuízo do recurso à Justiça.
3. É preciso garantir a revisão ou o aprimoramento do papel da Justiça do Trabalho e da legislação processual do trabalho.
4. Deve ser efetivo o reconhecimento da personalidade sindical às Centrais, de maneira que venha a ser consignada, na
propunha a liberdade sindical, isto é, fim do monopólio da representação dos trabalhadores por um único sindicato em cada categoria profissional. Propunha também que os sindicatos não fossem usados como instrumento político e que o Estado deixasse de intermediar as negociações entre capital e trabalho.24
Na prática, contudo, o “novo sindicalismo” estruturou-se com base na antiga rede sindical, oficial e corporativa, e acabou-se fazendo pouco para alterar essa realidade jurídico-formal. Da mesma forma, pouco se fez
para rever o papel do Estado na mediação de conflitos, que continua sendo atribuição da Justiça do Trabalho.
O movimento sindical que renasceu em fins dos anos 1970, em parceria com intelectuais de esquerda, foi o
24 Ver D’Araujo (1990).
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25 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008.
26 No Brasil, desde 1940, cada trabalhador, sindicalizado ou não, é obrigado a pagar um dia de seu salário mensal para o imposto sindical.
Esse dinheiro é arrecadado pelo governo, que com ele financia a estrutura sindical corporativa. Sobre “novo sindicalismo” ver, por exemplo,
Mattos (2003).
27 http://www.mte.gov.br/fnt/Reforma_Sindical_e_Trabalhista_relatorio_final_do_CDES.pdf, acesso em setembro de 2009.
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A ELITE DIRIGENTE
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GOVERNO LULA
sua integralidade, a capacidade jurídica dessas entidades para firmar convenções e acordos coletivos.
5. Deve-se reservar às micro e pequenas empresas um tratamento diferenciado, que não comprometa o exercício de direitos indisponíveis dos trabalhadores e que privilegie a adoção de mecanismos de compensação.
6. É necessária a revisão da legislação processual do trabalho, de maneira a reduzir expressivamente o custo e o tempo da
solução de conflitos trabalhistas e a aumentar a eficácia da prestação jurisdicional.
7. A questão do trabalho informal também deve ser tratada no âmbito da reforma trabalhista, de maneira a incorporar os
setores informais com base em critérios de cidadania, e não apenas de tributação.
Recomendações
1. Adotar um regime de liberdade e autonomia sindical, com base nas convenções da Organização Internacional do
Trabalho (OIT), principalmente em sua convenção 87.
2. Garantir a liberdade de organização sindical e de representação dos trabalhadores a partir dos locais de trabalho, assegurada a proteção contra atos antissindicais e a vigência de mecanismos de autodefesa. Devem ser considerados os princípios da OIT sobre garantias sindicais, em particular aqueles contidos nas convenções 87 e 135.
3. Buscar a extinção da contribuição sindical obrigatória, bem como o fim da contribuição confederativa e da taxa assistencial. A sustentação financeira do sindicato deve se basear na taxa associativa, na prestação de serviços aos filiados e
na contribuição negocial extensiva aos beneficiados por acordo coletivo.
4. Preservar uma sintonia das regras de transição relativas ao custeio da atividade sindical com a implementação de um
novo modelo de organização sindical referenciado nos preceitos da liberdade e autonomia.
5. O prazo de vigência e de eficácia das normas fixadas nos acordos coletivos deve ser estabelecido pelas partes por meio
de negociação.
6. Quanto à abrangência da negociação coletiva, os acordos coletivos devem ser extensivos a todos os trabalhadores.
7. Assegurar o mais amplo espaço de negociação coletiva, com a possibilidade de acordos nacionais, regionais, estaduais
e locais, resguardando-se, porém, as singularidades de cada ramo, categoria, setor de atividade e tipo de empresa.
8. O marco normativo das leis do trabalho atualmente em vigor deve ser revisto e adaptado às novas configurações do
mundo do trabalho, privilegiando a adoção de mecanismos voluntários de composição de interesses.
9. A legislação constitucional e infraconstitucional deve fixar direitos mínimos, de caráter indisponível e extensivo a todos
os trabalhadores.
10. A reforma das leis do trabalho deve ser precedida pela reforma sindical, mas se deve garantir, por meio de disposição transitória, a negociação de uma nova legislação do trabalho compatível com os princípios da liberdade e autonomia sindical.
11. Por meio de negociação coletiva, pode-se estabelecer formas de aplicação dos direitos que levem em conta a vontade
das partes e as peculiaridades de cada setor de atividade econômica ou profissional.
12. Fortalecer o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério Público do Trabalho no sentido de assegurar o cumprimento e aumentar a eficácia da legislação do trabalho.
Sugestões
1. Revogar o parágrafo único do artigo 442 da CLT, relativo às cooperativas de trabalho, no sentido de vedar a intermediação ilícita de mão-de-obra que caracterize fraude na relação de emprego. E regulamentar, por meio de legislação específica, os limites e critérios da terceirização.
2. Eliminar a contribuição sindical, gradualmente, em 5 anos: no 1º ano, os 20% do MTE; no 2º ano, os 5% das
Confederações e os 15% das Federações; nos 3º, 4º e 5º anos, 20% ao ano, respectivamente, dos sindicatos, perfazendo
ao final do período o total de 60%. Durante o período de transição, a Contribuição Sindical será distribuída da seguinte
forma: a parcela relativa aos trabalhadores associados será destinada à respectiva entidade sindical à qual é vinculado; a
parcela relativa aos trabalhadores não associados será rateada proporcionalmente entre os sindicatos da base, de acordo
com a sua representatividade (número de associados de cada um).
3. Constituir um Fundo de Garantia da Ação Sindical, para custeio da atividade sindical, sem definição prévia de seu caráter,
público ou privado.
4. Criar um Conselho Nacional de Registro Sindical, de composição tripartite e paritária ou apenas bipartite, para dirimir
os conflitos referentes à representação sindical.
5. Adotar a estrutura sindical com base na unicidade, na democracia e na liberdade sindical, bem como na manutenção da
contribuição compulsória.
6. Deve ser elaborado um Código Processual do Trabalho
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Transcrevemos o documento para melhor comentá-lo. Os consensos dizem respeito basicamente à
questão do litígio trabalhista e da Justiça do Trabalho, temas que mais mobilizam o empresariado e que foram
em parte objeto da Emenda 45, de dezembro de 2004, que terminou com o poder normativo da Justiça do
Trabalho. Também fazem menção à necessidade de reconhecimento das centrais. As recomendações, por sua
vez, dizem respeito basicamente aos sindicatos e às formas de negociação entre trabalhadores e empregadores.
Recomenda-se liberdade e autonomia sindical, fim do imposto sindical, maior espaço para as negociações coletivas e mais agilidade na autocomposição de conflitos de caráter extrajudicial. Por fim, vêm as sugestões, que,
embora endossem as recomendações, pedem, em manifesta contradição, a manutenção da unicidade sindical.
Ou seja, o documento que vai orientar a discussão é tão ambíguo quanto havia sido a posição do PT a respeito
da liberdade sindical. Das propostas oriundas desse confuso documento, a única novidade levada a cabo foi o
reconhecimento das centrais, que passaram a ser financiadas com o imposto sindical.
O diagnóstico elaborado posteriormente pelo FNT não diferia muito do que constava no documento do
CDES. Dava-se por acatado que, quanto à organização sindical, o modelo vigente era “herdeiro de uma tradição
autoritária e corporativista que remonta à década de 1930 e cujos fundamentos persistem até hoje, apesar de
inúmeros questionamentos à sua atualidade”. A Constituição de 1988, segundo esse diagnóstico, apesar de
avanços nesse campo, manteve “a unicidade, a contribuição sindical e o poder normativo da Justiça do
Trabalho”. Na prática, e por decisão do Poder Judiciário, ficara mantido também o registro sindical a cargo do
MTE, dando ao Ministério a difícil tarefa de “acolher e disciplinar os pedidos de registro sindical, por meio de
instrumentos normativos de caráter administrativo, tendo, porém, que observar o princípio da unicidade sem
afrontar o direito de livre associação, o que tem sido motivo de grande controvérsia e de inúmeras decisões judiciais com entendimentos contraditórios”.28
Ainda de acordo com o diagnóstico do FNT, outros pontos pendentes ou exigindo melhor regulamentação eram: a regulamentação do exercício do direito de greve e de negociação coletiva para os servidores
públicos; “garantia de eleição de um representante dos trabalhadores em empresas com mais de duzentos
empregados, com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores”; e regulamentação das centrais. O documento também chamava a atenção para a necessidade de regular os sindicatos, de forma a impedir a imensa proliferação de “sindicatos de carimbo”, e para o fato de o Brasil ser um
país recordista em volume de reclamações trabalhistas junto ao Judiciário. Da mesma forma, destacava que o
sistema de financiamento dos sindicatos precisava ser revisto, pois as várias taxas e impostos existentes (sindical, confederativo, assistencial) oneravam o trabalhador.
Assim, antes de iniciar seus trabalhos de deliberação, o FNT estava munido de documentos, produzidos
com a participação das partes interessadas, que elencavam problemas e sugeriam caminhos, embora a coerência interna desses textos fosse discutível.
A estrutura funcional do FNT ficou composta por quatro instâncias: Coordenação, Plenária, Comissão
de Sistematização e Grupos Temáticos (GTs), estes em número de nove. A Coordenação seria responsável por
convocar as reuniões da Plenária, da Comissão de Sistematização e dos GTs, promover reuniões especiais com
setores da atividade econômica e da sociedade civil, nomear os relatores e mediadores dos GTs e resolver casos
omissos. A Plenária tinha a função de apreciar o relatório final preparado pela Comissão de Sistematização, bem
como os relatórios dos GTs. Também podia propor novos temas para negociação nos GTs. As matérias submetidas ao debate seriam decididas mediante o consenso ou a explícita e incontornável divergência declarada
pela(s) parte(s) interessada(s).
28 http://www.mte.gov.br/fnt/DIAGNOSTICO_DAS_RELACOES_DE_TRABALHO_NO_BRASIL.pdf
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A Comissão de Sistematização seria responsável pela organização e redação final dos acordos efetuados nos GTs, por acolher os subsídios preparados pelas Câmaras Setoriais e pelas Conferências Estaduais do
Trabalho, coordenadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho em todas as unidades da Federação. As
Conferências contaram com a participação de mais de 20 mil pessoas ligadas à área sindical e trabalhista, em
ciclos de debates, oficinas, seminários e plenárias, sem caráter deliberativo. Também receberam propostas
preparadas pela Comissão Nacional de Direito e Relações do Trabalho e por outros atores sociais que, mesmo
não participando diretamente do FNT, foram convidados a se manifestar. Os GTs discutiriam os temas definidos
pela Coordenação, Plenária e Comissão de Sistematização. O objetivo era a conciliação entre as bancadas.
Em outubro de 2003, por Medida Provisória, foi também criada a efêmera Comissão Nacional de Direito
e Relações de Trabalho (CNDRT), vinculada ao MTE, cuja primeira tarefa foi reunir subsídios para os debates do
FNT. Ou seja, do ponto de vista das iniciativas de governo, produziam-se amplas expectativas quanto a reformas no mundo do trabalho.
Da parte dos trabalhadores, participaram as centrais sindicais da época, a saber: CUT, Força Sindical
(FS), Social Democracia Sindical (SDS), Central Autônoma de Trabalhadores (CAT), Confederação Geral dos
Trabalhadores (CGT) e Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB). Do lado dos empregadores, participaram as seguintes confederações patronais: Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária (CNA),
Confederação Nacional do Comércio (CNC), Confederação Nacional das Instituições Financeiras (CNF),
Confederação Nacional da Indústria (CNI) e Confederação Nacional dos Transportes (CNT). Para coordenar sua
atuação, a bancada dos empregadores criou o Grupo Interconfederativo dos Empregadores (Giemp). A coordenação da bancada dos trabalhadores foi atribuída ao Departamento Intersindical de Estatística e Estudos SócioEconômicos (Dieese). O governo participou com representantes do MTE.
Nesse espaço de negociação, as centrais sindicais, ainda não regulamentadas por lei, mas já legitimadas
em outros fóruns, foram as interlocutoras dos trabalhadores, e não as confederações que desde 1939 representavam o mais alto órgão de cúpula da estrutura sindical. 29 As tradicionais confederações de trabalhadores, no
entanto, participaram de cinco rodadas oficiais de negociação. Nessa ocasião defenderam a manutenção da unicidade sindical e das contribuições compulsórias, e também do poder normativo da Justiça do Trabalho. Ou seja,
as confederações veiculavam uma agenda que na prática se mostrou mais realista e que expressava melhor o
pensamento dos dirigentes trabalhistas, apesar de discursos mais ousados.30 A rigor, foram elas as grandes
vencedoras.
As contradições quanto ao arrojo das mudanças a serem propostas na legislação sindical ficaram bem
explícitas também nas declarações do presidente Lula. Em 2003, no início do primeiro governo, quando da
instalação do FNT, declarou: “Depois da reforma previdenciária e da reforma tributária, vai vir a reforma na
estrutura sindical, para acabar com o peleguismo neste país. Tem muito ‘sindicato de carimbo’ no Brasil, sindicato que virou aparelho”. Em 2006, contudo, o discurso muda claramente: “Quando eu comecei a minha militância sindical, as pessoas diziam: ‘Não, o sindicato não pode fazer nada, porque é preciso mudar a estrutura
sindical. Se não mudar a estrutura sindical, você não vai fazer nada’. Eu entrei no sindicato, não mudou a estrutura sindical e nós fizemos tudo. Mudamos a história do sindicalismo brasileiro, a partir de 75, sem mudar a
estrutura sindical”.31 Ou seja, à medida que as negociações para as reformas foram apontando as dificuldades
29 A estrutura sindical brasileira prevê sindicatos de base por categoria profissional, federações no plano estadual e confederações no plano
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para transformar o ordenamento jurídico dos sindicatos, Lula, com seu realismo político, adequou-se aos fatos
e ainda justificou, com sua trajetória pessoal, o fato de as mudanças não serem necessárias.
Em 2005, a Comissão de Sistematização do FNT apresentou relatório com os resultados obtidos nos
grupos de trabalho relativos aos seguintes temas: organização sindical, representação de trabalhadores por
local de trabalho, direito de greve, negociação coletiva, criação do Conselho Nacional de Relações de Trabalho32
e tutela jurisdicional. O relatório, aprovado pela Plenária, foi encaminhado ao Presidente como anteprojeto de
emenda constitucional (PEC 369/05) a ser encaminhado ao Congresso Nacional.
De tudo o que foi proposto no FNT, o governo apenas se empenhou no reconhecimento jurídico das
centrais sindicais, financiadas por meio de parcela do imposto sindical, colocando por terra a possibilidade de
extinção dessa cobrança. A extinção do imposto sindical obrigatório foi vetada pelo Senado, e o veto foi mantido pela Câmara dos Deputados e pelo presidente da República. A contribuição confederativa permaneceu para
sindicalizados. Outros pontos da reforma sindical foram adiados, entre eles demandas históricas do PT como a
representação dos trabalhadores nos locais de trabalho.33
O modelo sindical e de relações industriais concebido na era Vargas permaneceu praticamente intocado. Foi esse modelo que deu vida ao PT e à CUT ainda durante a ditadura militar. Foi sobre ele que ambos se
assentaram. A regulamentação das centrais sindicais, que passaram a receber recursos públicos para sua
manutenção, foi uma decisão-chave, pois deu mais poder às cúpulas sindicais que controlavam e ainda controlam estruturas sindicais consolidadas. Mais do que isso, as centrais, por decisão polêmica do presidente da
República, em maio de 2008 deixaram de ser obrigadas a prestar contas ao Tribunal de Contas da União.34 Os
líderes e dirigentes dessa estrutura sindical corporativa continuaram a se fortalecer como interlocutores junto
ao governo na discussão de políticas públicas relacionadas aos direitos do trabalho e a questões sociais, ganhando cada vez mais visibilidade com o governo Lula.
Para alguns setores de esquerda, a reforma sugerida pelo FNT era o avesso do que a CUT e o PT defendiam desde os anos 1980. Uma das críticas tinha como alvo seu “cupulismo”, ou seja, a transferência para
as centrais de direitos que deveriam caber aos sindicatos. Nos dizeres de um crítico, tratava-se de uma reforma
que “preserva e intensifica o verticalismo, o cupulismo, o burocratismo das centrais sindicais, tolhendo o nascimento de novos organismos de base e restringindo ainda mais a ação autônoma dos trabalhadores”.35
Por tudo que foi visto aqui, podemos alimentar a premissa de que a forte presença sindical nos quadros
da administração pública deve ser analisada como parte de um projeto de manutenção, e não de revisão das
relações de trabalho e das relações sindicais. Isso parece claro quando, como fizemos aqui, tomamos como foco
a criação e a atuação no FNT, os documentos ali produzidos e a lei aprovada no Congresso sobre esses temas.
Observa-se que as mudanças propostas e aprovadas a esse respeito pouco alteram a rotina dos trabalhadores e dos sindicatos em geral, mas trazem benefícios para os órgãos de cúpula dos sindicatos. Ajuda-os a
deter mais recursos financeiros e a melhor organizar sua participação junto ao governo. No segundo mandato
de Lula, o governo “cedeu” o Ministério do Trabalho para o PDT e a Força Sindical, ampliando sua base sindical para fora da CUT e do PT.
32 A Medida Provisória nº 294, de 9 de maio de 2006, chegou a criar o Conselho Nacional de Relações do Trabalho (CNRT), mas foi rejeitada pela Câmara em 4 de setembro de 2006.
33 Um excelente balanço feito por autoridades de governo e por especialistas brasileiros em questões sindicais e relações do trabalho sobre
nacional.
30 Entre patrões e empregados, as principais divergências apontadas pelo FNT diziam respeito à representação dos trabalhadores nos locais
de trabalho e ao número de dirigentes sindicais com estabilidade.
31 Trechos extraídos de Kamel (2009: 622).
as atividades e propostas do FNT pode ser encontrado em Borges (org.) (2004).
34 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008. O presidente Lula, pela Mensagem 139, da mesma
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data, vetou o artigo 6 dessa lei, que determinava que as centrais prestassem contas ao TCU.
35 Antunes (2006: 47).
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No primeiro governo, os sindicalistas somaram 27% do Ministério, fato inédito no Brasil. Esse número
elevado, se comparado aos outros governos, e a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram
tendo, contribuíram para alimentar discussões sobre as tendências sindicalistas dos governos Lula. De fato, seria
de esperar que um governo do PT tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa
constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas é
um indicador de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do voto, mas
também através de posições de mando.
Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão
Na impossibilidade de medir a presença sindical entre os altos dirigentes públicos em gestões anteriores, e com isso qualificar melhor a presença de sindicalistas e de filiados a sindicatos e centrais entre esses
funcionários, decidimos fazer um exercício exploratório em uma área correlata: a dos dirigentes de fundos de
pensão. Para isso identificamos 86 gestores dos três principais fundos de pensão do país nomeados no período de 1999 até 2008 tomando, portanto, todo o segundo governo de FHC. Com isso pretendemos ter mais ferramentas para continuar investigando as relações entre sindicato, governo e administração pública, comparando um governo do PSDB com os de Lula.
Tomamos, assim, como foco de análise a composição da diretoria executiva e do conselho fiscal dos três
maiores fundos de pensão: Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobrás) e Funcef (Caixa Econômica Federal). No
período 1999-2008 identificamos 39 dos 51 dirigentes da Previ, 23 de um total de 28 da Petros, e 24 para um
conjunto de 34 da Funcef. Desses 86, apenas 10 eram mulheres.
A Previ, Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, tem sua origem em 1904 com a criação da “Caixa Montepio dos Funccionarios do Banco da Republica do Brazil”, então integrada por 52 associados. Passou, nas décadas seguintes, por diversas denominações e por mudanças que espelhavam as transformações na regulação do tema da seguridade social no país. A partir de 1977, com a regulamentação em lei da
previdência privada no Brasil, a Previ assumiu novas configurações institucionais. Atualmente é uma entidade
fechada de previdência privada, definida legalmente como entidade de assistência social. Seus participantes são
funcionários do Banco do Brasil e empregados do quadro próprio da Previ. Segundo o estatuto vigente, de
2006, a gestão e fiscalização da Previ é dividida entre conselho deliberativo, diretoria executiva e conselho fiscal, somando um total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. Em termos numéricos, a Previ é considerada o
maior fundo de pensão do Brasil. Seus participantes, em dezembro de 2008, eram 175.995, e seus investimentos eram da ordem de R$ 116.7 bilhões.36
A Petros remonta a 1965, início do governo militar, quando foi elaborado seu projeto de criação como
entidade de caráter privado complementar à previdência social. Foi inaugurada no dia 31 de março de 1970,
dia da “Revolução de 1964”, mas só começou a operar em julho de 1970. Por meio de convênio, Petroquisa,
Petrobras Distribuidora (BR) e Braspetro aderiram posteriormente ao plano da Petros, e gradativamente outras
empresas foram se associando, atingindo um total de 40 patrocinadoras em meados de 2009. Por essa época,
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a Petros pagava em torno de 50.000 benefícios mensais. Segundo o estatuto de 2002, trata-se de pessoa jurídica de direito privado, de fins não-lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, na qualidade de entidade fechada de previdência complementar. Responsabilizam-se pela administração e fiscalização da Petros o
conselho deliberativo, o conselho fiscal, e a diretoria executiva, perfazendo um conjunto de 14 dirigentes e 10
suplentes. A Petros é tida como o segundo maior fundo de pensão brasileiro. Em novembro de 2008 o total de
participantes era da ordem de 128 mil, e seu patrimônio girava em torno de R$ 39,2 bilhões.37
A Fundação dos Economiários Federais, a Funcef, criada em 1977, durante o governo Geisel, é uma entidade fechada de previdência privada, sem fins lucrativos e com autonomia administrativa e financeira, que tem
por objetivo administrar o plano de previdência complementar dos empregados da Caixa Econômica Federal.
Segundo o estatuto vigente, de 2007, integram a previdência fechada complementar os patrocinadores (a Caixa
Econômica Federal, a Funcef e quaisquer outras pessoas jurídicas que venham a aderir), os participantes, os
assistidos e os beneficiários. São órgãos da Funcef o conselho deliberativo, a diretoria executiva e o conselho
fiscal, num total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. No fim de 2008 seu patrimônio ativo era superior a
R$ 34 bilhões e o número de participantes chegava a mais de 100 mil.38
Embora cada um desses fundos tenha critérios autônomos e bem definidos para a escolha de seus
quadros dirigentes, na prática, por envolverem grandes somas de recursos, essas posições de mando passam a
ter cada vez mais conotações políticas.
Os fundos de pensão foram peça-chave no processo de privatizações e grandes acionistas em diversos
empreendimentos patrocinados ou planejados pelo governo, a exemplo do que ocorreu no setor de telecomunicações e de siderurgia. Desde os anos 1990 estão na agenda de preocupações do PT. O partido e os sindicatos brasileiros, de início arredios em participar dessa atividade caracterizada como engrenagem do “capitalismo financeiro global” começaram a mudar de idéia e a pregar a necessidade de uma mudança de postura.
Como lembra Maria Aparecida Jardim, o próprio Lula, no início do primeiro governo, afirmava que o movimento operário não podia nem devia agir como fizera nos anos 1980 e que precisava compreender o papel dos fundos de pensão.39
Segundo a mesma autora,40 nos anos 1990 os sindicatos começaram a associar o papel clássico da
ação sindical, ligada a temas como salário, condições de trabalho e redução da jornada de trabalho, ao da
responsabilidade financeira, e para tanto contaram com o apoio de importantes líderes do PT. Passou-se a
planejar, inclusive, que as duas maiores centrais sindicais, CUT e FS, criassem seus próprios fundos de pensão,
que passaram a ser vistos pelos sindicalistas como “domadores do capitalismo” e ainda como instrumento legítimo para a inclusão social.
Ainda segundo Jardim,41 já em 1996, a Abrapp (Associação Brasileira das Entidades de Previdência
Privada) aproximou-se de importantes lideranças do PT por meio dos sindicatos dos Metalúrgicos e dos
Bancários de São Paulo. De acordo com a autora, o PT justificava essa aproximação com os fundos de pensão,
tipicamente caracterizados como recursos do “mercado financeiro”, recorrendo a um ideário de “humanização”
37 Estatuto Social da Fundação Petrobrás de Seguridade Social – Petros, 2002. https://www.petros.com.br/petrossite/
38 Estatuto Funcef 2007. http://www.funcef.com.br/
39 Jardim (2007).
40 Jardim (2008a).
41 Jardim (2008b).
36 Estatuto Atual (vigente desde 16 de março de 2006) http://www.previ.com.br/
http://www.faabb.com.br/Coluna.asp?Coluna=4&SubColuna=15
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e de “moralização” do capitalismo. Assim, na visão do PT e do governo Lula, os fundos de pensão passariam a
ser instrumentos de uma “nova solidariedade”, ou seja, constituir-se-iam em agentes provedores de poupança
interna, fomentariam o desenvolvimento do país e ofereceriam dignidade a seus participantes. Nesse sentido,
os fundos de pensão passavam a representar uma idéia de “economia social” e de “moralização” do capitalismo financeiro.
Em 2001 foi criada a Anapar, Associação Nacional dos Participantes de Fundos de Pensão, que em seu
site diz ter nascido “da necessidade de unificar a luta de todos os participantes dos fundos de pensão
brasileiros, ativos e aposentados, vinculados aos fundos fechados ou abertos, sejam eles patrocinados por
empresas públicas ou privadas, ou pelos governos federal, estadual e municipal. O objetivo da Anapar é representar e defender os interesses dos participantes de fundos de pensão junto aos poderes públicos – Executivo,
Legislativo e Judiciário –, junto às empresas patrocinadoras e às entidades de previdência. Está habilitada, inclusive, a representar judicialmente seus associados”.42 A Anapar dedicou-se também a qualificar pessoas para
atuar nesse ramo de trabalho e para tanto fez parcerias nacionais e internacionais, entre elas com a AFL-CIO.
Dava-se com isso uma mobilização de sindicalistas para preparem profissionais competentes para atuar na
sofisticada área previdenciária em tempos de capitalismo financeiro global.
Nossos dados mostram que, de fato, a presença de sindicalizados na gestão desses fundos sempre foi
alta e aumentou significativamente com o governo Lula. Examinando diferentes fontes de informação, conseguimos apurar dados sobre filiação partidária e sindical e formação profissional e acadêmica do grupo de 86
pessoas entre os 113 nomeados a partir de 1999. Quanto a partidos, as taxas de filiação são semelhantes às
encontradas entre os 505 ocupantes de cargos de DAS. Para estes encontramos 24,7% de filiados, enquanto
entre os 86 dirigentes de fundo de pensão chegamos a 22,1%. O percentual de dirigentes filiados a partidos
em cada um desses fundos varia de 17 a 21%. Como não poderia deixar de ser, procuramos saber a que partidos estão filiados e verificamos que todos os 19 são filiados ao PT. Entre eles a maior fatia (oito) cabe à Previ.
Organizamos a seguir os dados sobre filiação a sindicatos, e aqui os números são um pouco superiores
aos de nossa amostra de 505 DAS dos dois governos Lula. Nessa amostra a filiação era de 40,8%, e entre os
dirigentes dos fundos de pensão é maior que 50% nos casos da Previ e da Petros. A Funcef apresenta o menor
índice de sindicalizados, ou seja, apenas 10 das 24 pessoas ali identificadas, cerca de 40%.
Por se tratar de instituições afeitas a interesses dos trabalhadores, era de se esperar que houvesse de
fato uma larga representação de sindicalistas, mas de toda forma é importante conhecer mais detalhes sobre
esse grupo. Procurou-se saber qual a relação entre sindicalizados e filiados a partidos. A superposição não é tão
marcante quanto a que verificamos na amostra de DAS, que é de 39,3%. Embora metade desses dirigentes
tenha filiação sindical, apenas 15 pertencem ao mesmo tempo a um sindicato e ao PT. De toda forma, isso significa dizer que, entre os 86 dirigentes em questão, cerca de 17,5% estão nesse caso, isto é, sindicalizados e
filiados ao PT.
Como se distribui essa vinculação com sindicatos e partidos através dos anos, e especialmente durante
os três governos considerados, o segundo de Fernando Henrique e os dois de Lula? Durante o segundo mandato de FHC, das 34 pessoas identificadas como ocupantes de cargos na diretoria executiva e no conselho fiscal
dos três fundos, 14 eram sindicalizadas, ou seja, 41,2%. No primeiro governo Lula temos 37 pessoas nomeadas,
e o percentual sobe para 51,3%. No segundo há 15 pessoas indicadas e, delas, 66,6% são sindicalizadas. Ou
seja, se a presença sindical é esperada nessas instituições, é também claro que ela cresce expressivamente com
a posse de Lula e aumenta no seu segundo governo.
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Analisando a presença de filiados a partidos entre esses nomeados em cada um dos três governos,
constatamos que no segundo mandato de Fernando Henrique, 20,6% (7 das 34 pessoas) eram filiados a partidos, isto é, ao PT, enquanto nos dois governos de Lula da Silva os percentuais são de 24,3% (9 das 37 pessoas) e 20% (3 das 15 pessoas), respectivamente. Verificamos, assim, que nesse grupo a filiação a partidos,
embora significativa, não é tão expressiva quanto a vinculação com sindicatos. De toda forma, o fato de a presença de filiados ao PT ter praticamente a mesma dimensão em todo o período atesta a idéia exposta acima,
de que o PT e as centrais começaram a lidar com o tema de forma mais profissional e passaram a ocupar parte
significativa desse campo de direção.
A pergunta seguinte refere-se à procedência desses dirigentes, se são funcionários ou não do órgão em
que trabalham. A Previ é a única instituição em que todos os dirigentes identificados pertencem aos quadros da
instituição. Na Petros e na Funcef, metade é integrada por aposentados e recrutados em outras instituições.
Averiguou-se também o nível de escolaridade desse grupo de 86 pessoas, posto que exercem funções
que requerem alta competência técnica. Na Previ, cerca de 80% têm curso superior ou especialização, e não há
nenhum doutor. Nos outros dois fundos, há concentração nessas duas titulações, mas há também oito doutores.
O que chama a atenção, basicamente, é o fato de a maioria ter cursado especialização, majoritariamente nas
áreas de administração e finanças. Na graduação os cursos predominantes são economia e direito. Praticamente
todos os doutores obtiveram o título em economia. Ou seja, trata-se de uma aérea de alta especialização em
que os cursos nos diferentes níveis têm congruência temática.
As instituições que formaram essas pessoas na pós-graduação lato e strictu sensu estão concentradas.
Na especialização predomina a FGV, com 38%, seguida pela USP, UFRJ, Ibmec e instituições estrangeiras, com
cerca de 8%. Já no nível de mestrado é clara a hegemonia da Unicamp (35% ali se formaram), seguida pela
UFRGS e Ibmec, com 15% cada. A Unicamp ainda reina praticamente absoluta entre os que fizeram doutorado.
Aferiu-se também se houve mudanças nos índices de escolaridade desses dirigentes no decorrer dos
três governos. Constatamos que, das 32 pessoas com nível de escolaridade identificado no segundo mandato
de Fernando Henrique, 31,3% possuíam apenas nível superior, 65,6% especialização, e apenas uma tinha
doutorado. No primeiro governo Lula, conseguimos identificar a escolaridade de 36 dos 37 dirigentes e verificamos que um deles não completou o nível superior, 27,8% tinham como titulação máxima o curso superior,
38,9% tinham o título de especialização, 16,7% o de mestrado e 13,9% o de doutorado. No segundo mandato de Lula, observamos que dos 15 dirigentes, 20% têm o superior completo, 53,3% especialização, 13,3%
mestrado e também 13,3% doutorado. Ou seja, de uma forma geral a escolaridade dessas pessoas aumentou
com o decorrer do tempo. Embora no primeiro governo Lula haja uma pessoa com superior incompleto, a quantidade de mestres e doutores aumenta, denotando o investimento intelectual que esses profissionais vêm fazendo em seus campos de atuação.
42 http://www.anapar.com.br/o_que_e_anapar.php
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Considerações finais
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A forte presença de sindicalizados na alta administração pública federal, conforme verificada aqui, nos
leva a indagar se isso, de fato, expressa maior vitalidade ou maior participação dos trabalhadores junto ao go-
A forte presença sindical na administração pública federal durante os governos Lula não pode ser
verno. Obriga também a refletir sobre a forte incidência de sindicalizados no setor público e seus possíveis
entendida apenas como um reflexo político da vitória eleitoral do PT. Ela parece ser em grande parte explicada
reflexos na máquina pública. Como a grande parte desses sindicalizados que ocupam posições dirigentes no
pelas altas taxas de sindicalização no setor público e pela forte adesão dessa categoria ao PT. Além disso, con-
governo Lula vem do setor público, pode-se supor que seus interesses estejam mais vinculados ao fortalecimen-
tudo, o governo deu atenção especial às centrais, e sintomaticamente a presença de dirigentes vinculados à CUT
to institucional de suas carreiras públicas e de suas organizações do que diretamente a interesses da sociedade
aumenta no segundo governo. Observa-se ainda que as mudanças propostas no FNT e aprovadas pelo
civil e dos trabalhadores em geral.
Congresso e pelo presidente da República deixaram intocada a estrutura sindical, permitindo aos sindicalistas
Em suma, as evidências mostradas e as hipóteses aqui levantadas sugerem que o vínculo entre fun-
se manter em uma arena familiar cujas entranhas dominavam. Depois de várias contradições nas propostas do
cionários de carreira, dirigentes públicos, partidos e sindicatos deve ser objeto de estudos mais sistemáticos.
FNT e no âmbito do governo, inovações foram recusadas em nome do fortalecimento da organização dos tra-
Para tanto precisamos de informações, cujo acesso no Brasil chega perto do impossível, inviabilizando pesquisas
balhadores.
mais densas sobre o perfil daqueles que operam a máquina pública. Ou seja, é necessário haver mais
A presença tão expressiva de sindicalizados no governo deve ser encarada como resultado do jogo
transparência nas biografias dos que ocupam os cargos públicos no Brasil, de forma a podermos ter um perfil
democrático que se iniciou nos anos 1980 e que se fortaleceu com a vitória eleitoral do presidente Lula. Deve
sociológico acurado da composição desses cargos, apreciar mudanças ao longo de tempo e, principalmente,
ser analisada também como parte de um projeto que visa a dar maior representação aos organismos de classe
fornecer à sociedade dados e análises que mostrem adequações ou possíveis conflitos de interesse entre públi-
dos trabalhadores, com ênfase nas centrais sindicais, legalizadas e regulamentadas pela primeira vez no país.
co e privado, entre partido e Estado.
Sabemos, contudo, que sindicatos em sociedades de mercado podem se converter em instrumentos fortes de
pressão e de disputa política e econômica entre os trabalhadores sem que isso represente maiores ganhos para
todos. O sindicalismo norte-americano, com seus aspectos “mafiosos”, foi um exemplo claro de envolvimento
dos sindicatos em interesses, algumas vezes pouco claros. O forte sindicalismo alemão do início do século XX
teve resultados dramáticos em sua trajetória de envolvimento com partidos e com política.43 Nos países nórdicos, de forte tradição corporativista societal, o sindicalismo tem sido efetivamente uma das pontas de um modelo tripartite de decisão governamental.44 Ou seja, embora o sindicalismo seja em princípio um indicador
saudável para a democracia, não há de antemão nenhuma trajetória certa a ser seguida nem garantais a priori
de bons resultados. Em um país com tantas desigualdades econômicas como o Brasil, nada indica que o fortalecimento da estrutura sindical corporativa possa se converter em instrumento de maior igualdade social,
econômica e política. Mesmo porque nunca o foi. Ao contrário, foi instrumento de hierarquização de ganhos e
de direitos na sociedade brasileira, pautada por direitos desiguais e restritos apenas a quem estava na formalidade do mercado de trabalho. A isso, um dos melhores cientistas sociais do Brasil, Wanderley Guilherme dos
Santos, chamou de cidadania regulada.45
Durante muitos anos, e como demonstrado em vários estudos, os sindicatos oficiais foram uma maneira
de criar oligarquias sindicais e privilégios para alguns grupos. As categorias mais organizadas ou mais influentes
conseguiam obter “direitos” acima da média. Ou seja, por muito tempo, os sindicatos não foram instrumento
de igualdade de direitos, mas sim de direitos corporativos e excludentes. Os sindicatos tradicionais em
sociedades capitalistas representam o trabalhador formalmente empregado. Não são, por definição, um recurso passível de ser acionado pelos milhões de trabalhadores que no caso brasileiro vivem na informalidade.
43 Ver por exemplo, D'Araujo (1991) e Schweinitz (1964).
44 Rodrigues (1998).
45 Santos (1979).
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SOCIAIS , PROFISSÕES E
CARGOS DE CONFIANÇA
ste capítulo trata da presença de cientistas sociais em funções de direção e assessoramento do gover-
E
no federal. Em geral, os trabalhos sobre as ciências sociais no Brasil dedicam-se a examinar o perfil
acadêmico dos fundadores da disciplina, seu processo de institucionalização, seus conteúdos privilegia-
dos e as metodologias adotadas, entre outros aspectos. Entretanto, ainda não se examinou empiricamente qual
o lugar do cientista social na divisão do trabalho da burocracia estatal.
Em nossa pesquisa sobre dirigentes públicos no governo Lula, observamos com surpresa que o curso
de ciências sociais, com suas três áreas internas – antropologia, ciência política e sociologia – e mais a de
relações internacionais, é uma das principais áreas de formação dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES
analisados. Em nossa amostra de 505 pessoas, 58 (12%) tinham alguma formação nessa área. Delas, 31 haviam feito graduação em ciências sociais, e as demais haviam tido contato com as ciências sociais apenas na
pós-graduação.
Se tomarmos todos os cursos de graduação frequentados pelas 505 pessoas da amostra, as ciências
sociais vêm em sexto lugar entre as principais carreiras universitárias: economia, engenharia, direito, administração e medicina. No âmbito da pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), o número de pós-graduados em ciências sociais está abaixo apenas dos pós-graduados em economia, a área que mais tem fornecido técnicos para o governo desde os anos 1970. Tendo em vista esta constatação, decidimos empreender uma
análise detalhada do perfil desses cientistas sociais que estão no governo, sua trajetória profissional, o tipo de
ligação que mantêm com o serviço público, com o governo Lula e com a academia, e seus vínculos com o
Estado, a sociedade civil e os partidos políticos. Nossa hipótese é de que a presença expressiva de cientistas
sociais no governo não se explica determinantemente pela especificidade do conhecimento que detêm, mas por
outras variáveis, especialmente pelo vínculo com o serviço público.
O capítulo está estruturado da seguinte forma: inicialmente introduzimos alguns desafios que cercam
nosso estudo dada a ausência de pesquisas sobre a composição dos cargos de confiança no Executivo federal,
o que acentua o desconhecimento acerca das características acadêmicas e profissionais de nossas elites dirigentes, bem como as incertezas quanto ao caráter técnico e aplicável do conhecimento gerado pelas ciências
sociais. Em seguida apresentamos um panorama da relação, nos Estados Unidos, entre intelectuais, especialmente os provenientes das ciências sociais, e governo, posto que essa questão, como veremos, vem sendo dis-
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cutida há tempos nesse país sob diferentes ângulos. Por fim, apresentamos dados quantitativos sobre escolaridade, vínculo com o serviço público, trajetória profissional, experiência em cargos públicos, filiação a partidos,
sindicatos e organizações da sociedade civil referentes à amostra total de cargos de DAS 5 e 6 e NES dos dois
governos Lula, e, separadamente, do conjunto de 58 pessoas dessa amostra vinculadas às ciências sociais.
Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo
É grande o número de pesquisas que analisam a presença e a importância dos economistas no governo, sobretudo a partir dos anos 1970, quando a expressão “tecnocracia” passou a integrar o cotidiano da
definição das ocupações públicas.1 Contudo, excetuando-se os economistas, há poucas informações sobre as
profissões em que são recrutados os ocupantes de cargos de direção do governo federal.
No âmbito do Legislativo, esse campo de pesquisa já avançou. Estudos de Leôncio Martins Rodrigues
mostram, por exemplo, dados sobre a origem social, o perfil profissional, ideológico e político dos deputados
federais.2 Em sua análise sobre a composição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados, Rodrigues
indica que há “uma tendência linear de crescimento da proporção de profissões intelectuais à medida que se
vai da direita para a esquerda [no espectro partidário]”.3 Supõe-se que membros de partidos localizados em
distintas posições no espectro político vinculem-se a organizações, grupos e profissões de diferentes naturezas.
Assim, de acordo com o partido, poder-se-ia identificar padrões na composição de bancadas parlamentares e
também no governo, pois seu recrutamento dar-se-ia junto a grupos profissionais e sociais específicos.
Essa relação entre carreiras, profissões e orientação partidária observada por Rodrigues no Legislativo
federal parece se adequar aos dados apurados em nossa pesquisa. Eles mostram que existe um alto envolvimento entre pessoas com formação em ciências sociais, ramo profissional bastante vinculado a atividades intelectuais, e o governo Lula, cujas origens partidárias remontam a uma posição política de esquerda. Isso nos permitiria, à primeira vista, inferir que a presença de cientistas sociais na presidência de Lula se daria pela afinidade
com a orientação política e ideológica do PT. Nossos dados, contudo, parecem caminhar noutra direção.
Tendo em vista a aproximação entre intelectuais e governo, convém evocar uma discussão levantada
por Simon Schwartzman sobre a relação do conhecimento produzido pelas ciências sociais e o poder governamental. Segundo esse autor, as ciências sociais, devido ao seu caráter acadêmico e de crítica social, não teriam
desenvolvido uma “tecnologia social empiricamente aplicável”, e por isso sua capacidade de influenciar o poder
seria remota. Em sua visão, as ciências sociais no Brasil se “desenvolveram, naquilo que elas têm de melhor,
como uma combinação de saber acadêmico e crítica social, e não como uma tecnologia social passível de ser
implementada”. Por isso mesmo, ainda que circunstâncias sociais e políticas o permitissem, a contribuição dos
cientistas sociais para os assuntos de governo seria precária, visto que não disporiam de “conhecimentos adequados” nem haveria consenso sobre sua legitimidade e propriedade.4
Enfatizando esse mesmo argumento, Maria Rita Loureiro afirma que, diferentemente dos economistas,
os profissionais formados na área de ciências sociais não disporiam de “competências específicas”. Na visão da
1 Loureiro (1997).
2 Além de Rodrigues (2002), cabe mencionar o livro coordenado por Perissinotto et alii (2007) sobre o perfil dos ocupantes de cargos legislativos, partidários e administrativos no Paraná no período de 1995 a 2002.
3 Rodrigues (2002: 71).
4 Schwartzman (1987: 14-15).
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autora, são justamente essas competências que conferem aos economistas “um papel hegemônico no seio dos
governos” como elite dirigente. Seu entendimento é que, no Brasil, as habilidades técnico-científicas produzidas a partir do conhecimento gerado no âmbito das ciências econômicas se transformaram ao longo do tempo
em importantes instrumentos de poder político. Em outras palavras, o conhecimento desenvolvido pela economia seria fundamentalmente prático, ou aplicável, enquanto as ciências sociais lidariam com ensinamentos generalizantes que pouco conduziriam a técnicas passíveis de serem aplicadas ou utilizadas em governos. A partir das idéias de Sergio Miceli, Loureiro destaca que:
Para efeito de comparação [com a economia], indica-se que a sociologia se constituiu diferentemente no Brasil, enquanto
curso universitário que recrutava predominantemente mulheres e camadas sociais menos favorecidas. Além disso, os estudiosos da sociologia, bem como das demais disciplinas das ciências sociais, mesmo tendo estado intimamente ligados à
política e ocupado cargos públicos, especialmente no Rio de Janeiro, não lograram a mesma realização dos economistas,
isto é, a criação de espaços no interior dos órgãos governamentais que lhes fossem praticamente reservados em razão da
“competência técnica específica”.5
Abaixo reproduzimos alguns pontos da análise de Elisa Reis sobre as limitações da formação dos cientistas sociais no Brasil, que consequentemente comprometeriam sua capacidade de intervir e atuar profissionalmente sobre, por exemplo, os problemas sociais que afetam o país, como a pobreza e a desigualdade.
Mencionando a atuação desses cientistas junto ao Terceiro Setor, a autora faz referência à falta de preparo para
“responder às demandas de conhecimento”, confundindo “fervor ético-religioso com eficiência”. Segundo ela:
Continuamos, em certo sentido, presos à retórica política de décadas anteriores e não nos damos conta de que o mundo
que nos circunda se tornou infinitamente mais complexo.
O conhecimento que produzimos se torna obsoleto com rapidez crescente. Não porque novos conhecimentos e teorias nos
atropelem, mas porque novas realidades nos surpreendem enquanto nossos modelos e recursos metodológicos se mostram
com frequência anêmicos e incapazes de gerar programas de pesquisas progressivos.
[...] Os cientistas sociais não conseguem equacionar o quebra-cabeça da política social: como sensibilizar os que são
passíveis de tributação, como fazer chegar os recursos aos mais necessitados, como minimizar o desperdício, a grande e a
pequena corrupção? Quais são as externalidades negativas da pobreza hoje? Como os não-pobres percebem tais externalidades? Que processos afetam positiva e negativamente a solidariedade entre grupos, classes ou nações? Tais questões
urgentes têm sido amplamente negligenciadas.
Claro que esses problemas não são novos. São parte de nossa tradição de pesquisa. Mas não temos sabido muito bem
como enquadrá-los na moldura do presente.6
Em conferência preparada para o 14º Congresso Brasileiro de Sociologia, em 2009, Simon Schwartzman
volta ao tema do ofício e da vocação das ciências sociais no Brasil, em especial a sociologia. Ou seja, 22 anos
depois do artigo citado acima, publicado em 1987, o autor relembra o caráter precário da formação do sociólogo para ocupar funções específicas e indaga o que pode fazer esse profissional tão genérico. Começa sua
exposição perguntando: “Que papéis sociais ainda cabem ao sociólogo, espremido entre a ciência política e a
economia, sujeito às regras de carreira das universidades, e sem um instrumental técnico e profissional que lhe
permita atuar como um profissional ‘normal’, à maneira dos advogados, contadores e administradores?”7
Schwartzman, neste trabalho, centra-se no debate sobre a sociologia pública, inaugurado de maneira
mais veemente por Michael Burawoy em 2004, quando presidente da American Sociological Association, ASA.8
A sociologia pública, de maneira resumida, propõe um maior engajamento do cientista social no debate público e uma maior intervenção em questões sociais e políticas relacionadas a direitos humanos e democracia.
5 Loureiro (1992: 3). Ver também Miceli (1989).
6 Reis (1999: 7-8).
7 Schwartzman (2009).
8 Burawoy (2005a e 2005b).
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Pretende ser uma sociologia engajada, em contraposição ao academicismo e ao tecnicismo. É um dos quatro
tipos de sociologia tipificados por Burawoy: além da sociologia profissional, praticada convencionalmente nos
departamentos de ensino e pesquisa das universidades; da sociologia crítica, também acadêmica, voltada para
a discussão sobre a natureza desse campo de conhecimento; da sociologia aplicada, a police sociology, voltada para atividades pragmáticas nas políticas públicas, a sociologia pública seria caracterizada por seus aspectos comunicativos, formadores de consensos, e estaria voltada para temas atuais, públicos, e para o diálogo com
a sociedade. Apresentando a trajetória de um século de ciências sociais nos Estados Unidos, suas principais
temáticas e desafios, Burawoy chega a 11 teses para justificar a primazia da sociologia pública, que deveria se
preocupar, acima de tudo, com a humanidade. Deveria ser uma sociologia voltada para a conquista de direitos
humanos, tendo como campo de ação os movimentos sociais, as comunidades locais, associações, organizações
e movimentos transnacionais. Em suma, uma sociologia militante, politicamente engajada na defesa da
sociedade civil, da humanidade, acima e para além de conceitos tradicionais, como Estado e mercado.
Schwartzman discorda da tese militante de Burawoy. Para ele, a sociologia deveria se ancorar “no
mundo acadêmico da liberdade de pesquisa e do rigor científico” e permanecer atenta ao desafio de manter
sua independência intelectual e a relevância de seu trabalho para a sociedade. Conclui lançando a hipótese de
que “os principais campos de trabalho para os sociólogos brasileiros hoje são as organizações não-governamentais da sociedade civil, o trabalho na administração pública e a carreira acadêmica”, e que a independência intelectual é o que permitiria ao sociólogo trabalhar com autonomia nesses três setores.9
Ao longo de sua conferência o autor fornece evidências sólidas para ajudar a montar o perfil do cientista
social. Usando dados da Coordenação de Pessoal Docente de Nível Superior, a Capes, e do censo de Ensino
Superior de 2007, conclui que um em cada dois estudantes graduados em ciências sociais busca fazer pós-graduação, índice muito superior ao que se verifica em direito, um para 19, ou em economia, um para nove. Ou seja,
o estudante de ciências sociais estaria mais vocacionado para uma carreira acadêmica ou para uma profissão em
que o estudo e a pesquisa sejam ferramentas mais requeridas. Na nossa amostra, confirmando a tese de
Schwartzman, apenas 43% dos graduados em ciências sociais não fizeram pós-graduação. No decorrer do capítulo teremos mais indicações sobre o perfil desses cientistas sociais que estão na alta administração pública.
Ciências sociais e governo nos Estados Unidos
Diferentemente do contexto brasileiro, em que ainda predominam questionamentos sobre a contribuição prática e específica do conhecimento dos cientistas sociais aos governos, nos Estados Unidos, a participação da academia, inclusive das ciências sociais, no poder foi reconhecida em vários trabalhos, suscitando
indagações sobre a extensão, as consequências e o conteúdo progressista dessa colaboração. O estudo de
Eleanor Townsley busca averiguar o teor da relação que cientistas sociais mantiveram com os governos norteamericanos na década de 1960, período em que, segundo autores como Daniel Bell e John Kenneth Galbraith,
o conhecimento e a técnica se tornaram centrais na condução do governo e dos negócios.10 Particularmente,
os objetivos da autora eram verificar a hipótese segundo a qual a participação de acadêmicos provenientes das
ciências sociais no governo o tornaria mais progressista, e ainda apurar o nível de institucionalização desse
grupo na divisão de trabalho governamental.
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A partir de dados empíricos, Townsley revela que os acadêmicos de maneira geral passaram a ocupar
cada vez mais postos no âmbito da Presidência dos Estados Unidos, seja no serviço civil, seja como political
appointees, mas isso não significou que tenham tido influência sobre os governos. Segundo a autora, em meados do século XX, devido à difusão nas esferas governamentais de um discurso técnico-científico, surgiu como
tendência política o recrutamento de intelectuais para altos postos públicos. Assim, a influência da academia no
governo não ocorreu por meio de indivíduos específicos, organizações ou agências, mas em razão de um contexto de difusão do discurso do conhecimento, da expertise e da linguagem técnica que moldou todas as conversações e espaços de governança. Algo que se desenvolveu a partir do surgimento de uma cultura política
tecnocrata nos governos.11
De toda forma, Townsley mostra, a partir de evidências empíricas, que nesse contexto nem todas as disciplinas acadêmicas alcançaram altos níveis de inserção profissional no Estado. Ou seja, nem todas lograram
que seus profissionais, devido à expertise que possuíam em relação a um domínio institucional particular, servissem continuadamente aos governos norte-americanos. A área das ciências naturais foi a que mais demonstrou
essa profissionalização, enquanto os cientistas sociais apresentaram uma tendência específica. Embora
estivessem presentes no governo como political appointees em diferentes administrações, não formavam um
grupo homogêneo com programas e projetos similares. Por isso, auxiliaram diferentes governos, mas não de
forma contínua, já que sua participação em cargos governamentais limitava-se ao período em que os partidos
políticos responsáveis por suas indicações estivessem no poder. Nesse caso, Townsley considera que as ciências
sociais não lograram a institucionalização de sua expertise no Estado, uma vez que o acesso e a permanência
de seus profissionais em governos estavam sujeitos a ligações político-partidárias. Tendo isso em vista, argumenta ainda que o caráter progressista do governo norte-americano em algumas gestões não pode ser explicado necessariamente pela participação de cientistas sociais em funções públicas, mas sim em decorrência de
um projeto político cujo principal articulador seria o Partido Democrata.
Ainda considerando o envolvimento de cientistas sociais com o governo nos Estados Unidos, algumas
análises tratam dos efeitos que essa parceria poderia acarretar para o conhecimento produzido pelas ciências
socais. Nesse campo, Philip Green destaca as implicações geradas, para a independência dos trabalhos produzidos pelos cientistas sociais, por seu recrutamento para ocupar cargos governamentais, ou atuar como conselheiros, ou, principalmente, produzir pesquisas encomendadas por órgãos públicos. Para o autor, há diversos elementos que podem enviesar a atuação desses profissionais quando prestam serviços a órgãos governamentais,
como a utilização acrítica de dados estatísticos oficiais, ou de categorias e esquemas conceituais que norteiam
os programas e políticas do governo. Além disso, Green afirma que há algo muito mais direto e objetivo que
afeta a independência dos cientistas sociais, a saber, a própria pressão institucional exercida sobre a condução
e o resultado de seus trabalhos, a fim de garantir que sejam “construtivos” e “positivos” para a administração
à qual estariam servindo.12
Segundo essa visão, certos problemas sociais e suas respectivas soluções, diagnosticados pelos profissionais das ciências sociais, poderiam ser ignorados ou considerados demasiadamente ideológicos pelos
agentes governamentais. Estes seriam mais propensos a assimilar questionamentos e resoluções “politicamente
aceitáveis, isto é, construtivas e consensuais, mais que negativas e conflitantes”.13 As implicações desse con11 Townsley (2000: 72-75).
9 Schwartzman (2009: 11).
10 Townsley (2000). A autora se refere aos livros The coming of post-industrial society (1973), de Daniel Bell, e The new industrial state
(1967), de John Kenneth Galbraith.
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12 Green (1971).
13 Green (1971: 15).
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texto seriam perversas para as ciências sociais, haja vista os impedimentos que poderiam causar à essência da
disciplina, que seria a formulação de uma crítica social. Green afirma, por outro lado, que em certas ocasiões
os cientistas sociais voluntariamente produzem esse quadro, de modo que isso não é algo imposto unilateralmente pelo poder governamental. O autor se refere, sobretudo, ao interesse dos acadêmicos das ciências sociais em tornar seu conhecimento prático e aplicável pelos governos, o que induziria aproximações com o poder
que poderiam resultar em relações de fidelidade que comprometeriam o caráter imparcial do conhecimento produzido pela disciplina. Nesse quadro, os cientistas sociais acatariam uma “visão particular do mundo real”
própria do governo, cujo foco seriam “mudanças incrementais” e “prudência política”, isto é, uma lógica de
ação capaz de colidir com as inovações e transformações estruturais prescritas pelas próprias ciências sociais.
Portanto, nessas circunstâncias, a aproximação com o governo ensejaria aos cientistas sociais, voluntariamente
ou não, constrangimentos ao livre exercício de suas funções.14
Em relação à colaboração das ciências sociais com o governo nos Estados Unidos, questionam-se ainda
as implicações do patrocínio e financiamento público para o desenvolvimento de pesquisas nessa área científica. A natureza desse questionamento também se fundamenta no argumento levantado acima, qual seja, o
impacto que a aproximação com o poder pode acarretar sobre a isenção e imparcialidade de uma pesquisa
social.15 Nesse caso, considera-se que organizações governamentais podem se constituir em fontes de pressão
externa à academia, moldando, assim, a metodologia e as técnicas de investigação dos projetos que recebem
seu patrocínio. Michael Useem argumenta que investimentos públicos em programas de pesquisa podem tornálos mais responsivos às demandas e prioridades políticas do poder governamental do que normalmente seriam
caso não houvesse esse financiamento. Esse quadro, pondera o autor, não significa que os pesquisadores não
disponham de algum nível de autonomia na condução de seus trabalhos, mas revela que alguns aspectos científicos estão longe de ser definidos exclusivamente por eles.16
De modo geral, essa discussão sobre a relação das ciências sociais com o governo surge com o processo de profissionalização da disciplina nos Estados Unidos e também na Europa, quando os cientistas sociais passam a se inserir no mercado de trabalho buscando novas oportunidades de atuação fora do meio universitário.
Como destacam Edward T. Silva e Sheila Slaughter, esse ambiente surge nos Estados Unidos ainda no século
XIX, no período entre o fim da Guerra Civil norte-americana e a Primeira Guerra Mundial, numa época de “crise
da ideologia, de intensa incerteza normativa e de questionamentos gerados pelas experiências decorrentes da
industrialização americana após a Guerra Civil”.17 Nesse contexto de transformações na ordem social, a expertise das ciências sociais se torna importante para fornecer à sociedade em geral soluções objetivas para os problemas contemporâneos. Emergem, então, as primeiras associações profissionais18 com o objetivo de regular e
intermediar, sobretudo, as relações dos cientistas sociais com o mercado e o governo.
Por fim, o que é importante destacar a respeito dessas questões sobre a participação ou colaboração
dos cientistas sociais em governos nos Estados Unidos é justamente a demanda que existe em torno da expertise e do conhecimento das ciências sociais. É certo que, de acordo com os argumentos apontados acima,
prevalece entre os autores norte-americanos uma visão crítica a respeito do envolvimento entre academia e
poder, embora se constate uma interação entre ciências sociais, governo e sociedade. Essas relações no Brasil
14 A mesma preocupação é levantada por Schwartzman (2009).
15 Ver os trabalhos de Useem (1976), Silva & Slaughter (1980) e King (1998).
16 Useem (1976).
17 Silva & Slaughter (1980:781).
18 American Social Science Association (ASSA), criada em 1865; American Economic Association (AEA), de 1885; American Political Science
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A R I A
C
E L I N A
R A U J O
ainda são difíceis de avaliar dada a ausência de informações que indiquem, por exemplo, o nível e o tipo de
pesquisas de ciências sociais encomendadas pelos governos comparativamente com outras disciplinas, as principais instituições acadêmicas requisitadas nessas pesquisas, entre outros tópicos. Apesar da diversidade de
realidades, as questões abordadas pelos autores mencionados podem nos fornecer parâmetros e ajudar a constituir uma agenda de pesquisa para analisar o relacionamento da academia, e das ciências sociais em particular, com o governo no Brasil.
Apenas com nossos dados não é possível descartar os argumentos de Simon Schwartzman, Maria Rita
Loureiro e Elisa Reis sobre a generalidade do conhecimento do cientista social. Não podemos ainda concluir que
a presença de cientistas sociais se tornou maior no governo Lula em comparação com os anteriores, nem inferir
se isso é uma tendência ou apenas produto de uma experiência de governo mais à esquerda no espectro ideológico. Seguindo Leôncio Martins Rodrigues, podemos supor que a ascensão de um partido de esquerda à
presidência da República altere a composição educacional da elite, na medida em que, segundo seus estudos,
os vínculos do PT com o meio acadêmico, especialmente com os professores, tendem a ser mais pronunciados.19 É possível aventar, contudo, que o recrutamento desses profissionais com formação na área de ciências
sociais não tenha se dado por critérios relacionados ao conteúdo dessa disciplina, e sim em função de vínculos
com o serviço público, afinidades partidárias e relações com entidades sindicais ou sociais.
Para a comunidade acadêmica de cientistas sociais, fica a curiosidade de conhecer até onde, de fato, os
cientistas sociais são portadores hoje de um novo saber e de que forma esse saber, ou saberes, contribui, ou
contribuem, para a eficácia de um governo democrático e igualitário. Não se trata apenas de ter condições de
participar do governo, mas de entender que diferença essa participação pode fazer tendo em vista a capacitação desse profissional para a formulação de pesquisas e avaliações metodológicas, e também o histórico
potencial crítico da profissão em relação às injustiças sociais, às práticas políticas não-democráticas e ao sistema capitalista.
Nossos dados mostram que esse grupo de cientistas sociais que está no governo é um segmento com
elevada escolaridade, com expressivo vínculo e experiência no setor público e em outros ramos profissionais. A
grande maioria, de fato, é composta por servidores públicos que possuem fortes vínculos com práticas associativas e vida partidária.
Os cientistas sociais no governo Lula
Por “cientistas sociais no governo Lula” compreende-se um conjunto de 58 pessoas, de nossa amostra
de 505, que na graduação e/ou na pós-graduação obtiveram alguma titulação em cursos de ciências sociais,
aqui entendidas como sociologia, ciência política, antropologia e relações internacionais. Dessas 58 pessoas, 31
fizeram graduação nessa área e 27 graduaram-se em outros cursos, mas fizeram mestrado (33%) e/ou doutorado (43%) em ciências sociais. Comparando esses números com os de algumas áreas de conhecimento que
compõem a amostra total de DAS 5 e 6 e de NES (Quadro 1), verificamos que as ciências sociais têm, em relação
a direito, administração e engenharia, percentuais mais elevados de mestres. No doutorado, é o maior percentual (43,1%), seguido por medicina (40%).
19 Rodrigues (2002). Sobre o mesmo tema, ver Marenco e Serna (2007).
Association (APSA), de 1903; American Sociological Society (ASS), de 1905.
86
D’A
87
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Quadro 1 - Mestrado e doutorado por área de conhecimento
A R I A
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Quadro 2 - Cursos de pós-graduação dos graduados em ciências sociais
Cursos da titulação máxima (mestrado e doutorado)
dos graduados em ciências sociais*
Mestrado
Doutorado
Ciências sociais (58)
32,7
43,1
Mestrado (4)
Doutorado (13)
Economia (77)
36,4
23,4
Psicologia (1)
Sociologia (4)
Medicina (25)
36,0
40,0
Economia (1)
Educação (3)
Direito (80)
27,5
15,0
Ciência política (1)
Ciência política (2)
Administração (38)
21,0
13,1
Jornalismo (1)
História (1)
Engenharia (72)
29,6
12,7
Arquitetura e urbanismo (1)
Direito (1)
Como mostra a Tabela 1, das 31 pessoas com graduação em ciências sociais, apenas 13 (43,3%) não
fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. Ou seja, mais da metade dos graduados em ciências sociais fizeram pós-graduação, confirmando e superando as informações de Schwartzman, segundo as quais metade dos
graduados nesse campo se dirige para a pós-graduação.20 Entre os 27 graduados em outros cursos, 15 têm o
título máximo de mestre e 12 o de doutor. Os 15 mestres realizaram curso na área de ciências sociais, mas, dos
12 doutores, três têm o título em outras áreas, sendo considerados na amostra por possuírem o mestrado em
ciências sociais.
Tabela 1 - Mestrado e doutorado em ciências sociais
Graduação em
ciências sociais
* Uma pessoa não revelou seu nível de pós-graduação.
Chama a atenção que, entre os 27 que se graduaram em outros cursos e adotaram as ciências sociais
na pós-graduação, nenhum elegeu a antropologia como titulação máxima. As ciências sociais ficaram representadas por ciência política, sociologia e relações internacionais. Uma pessoa fez doutorado em engenharia de
produção e duas em direito (Quadro 3).
Quadro 3 - Pós-graduação em ciências sociais para graduados em outras áreas
Graduação em
outras áreas
Graduação
43,3 (13)
Mestrado
13,3 (4)
55,5 (15)
Doutorado
43,3 (13)
100,0 (30)*
Total
Economia (1)
Cursos da titulação máxima das 27 pessoas
com graduação em outras áreas
Mestrado (15)
Doutorado (12)
Ciência política (6)
Sociologia (5)
44,5 (13)
Relações internacionais (5)
Ciência política (2)
100,0 (27)
Sociologia (4)
Direito (2)
Engenharia de produção (1)
* Uma pessoa não deu informação sobre um de seus cursos de pós-graduação.
Relações internacionais (1)
Entre os 17 graduados em ciências sociais que fizeram mestrado ou mestrado e doutorado, a maioria,
contudo, não escolheu as ciências sociais como área da pós-graduação. Como podemos ver no Quadro 2, dos
quatro que tiveram titulação máxima de mestre, três a obtiveram em outras áreas. Dos 13 que chegaram ao
doutorado, apenas seis ficaram na área das ciências sociais. Ou seja, as ciências sociais são um campo de conhecimento que permite uma ampla interface com outras disciplinas. Assim como 27 graduados em outros cursos procuraram as ciências sociais como área para a pós, 10 dos 17 graduados em ciências sociais que obtiveram algum título na pós também foram buscar outros campos de estudo depois da graduação.
NR (1)*
* Não revelou o curso.
Em resumo, numa decomposição mais acurada dos nossos dados, vemos como é grande o mix das áreas
de conhecimento quando se trata de nosso grupo de 58 pessoas com alguma titulação na área de ciências sociais (Quadro 4).
20 Schwartzman (2009).
88
89
A ELITE DIRIGENTE
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M
GOVERNO LULA
Quadro 4 - Trajetórias e aproximações com as ciências sociais (N=58)
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D’A
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Tabela 2 – Cursos da graduação e respectivas instituições de ensino das pessoas
da amostra vinculadas às ciências sociais
Graduação e mestrado em ciências sociais
1
Graduação em ciências sociais e mestrado em outras áreas
3
Graduação, mestrado e doutorado em ciências sociais
4
Administração
Graduação e doutorado em ciências sociais (mestrado em outras áreas)
2
Arquitetura e urbanismo
Graduação em ciências sociais e doutorado em outras áreas*
7
Biologia
Graduação em outras áreas e mestrado em ciências sociais
15
Ciências sociais
Graduação em outras áreas e mestrado e doutorado em ciências sociais
4
Graduação e doutorado em outras áreas com mestrado em ciências sociais
4
Graduação em outras áreas e apenas doutorado em ciências sociais (mestrado tb em outras áreas)
4
USP
* Dessas pessoas com doutorado em outras áreas, quatro fizeram mestrado em ciências sociais.
Atentou-se então para os cursos de graduação de todos os membros de nosso grupo de 58 profissionais e para as instituições de ensino que cursaram. Esse grupo, excluindo os 31 graduados em ciências sociais,
se formou majoritariamente em algum campo das ciências sociais aplicadas, sendo a USP, a UNB e a UFF as
universidades brasileiras que apareceram com mais frequência. Sete cientistas sociais se graduaram em universidades estrangeiras. Revela-se expressiva a quantidade de pessoas que se graduou em “outras instituições”, o
que demonstra que a graduação desse segmento de ocupantes de altos postos no governo não está institu-
UNB
UFF
Instit.
Outras insestrangeitituições**
ras*
Total
1
1
1
1
1
4
1
15
25
1
5
2
2
3
6
Economia
5
5
Engenharia
2
2
Filosofia
2
2
1
3
Diplomacia
Direito
cionalmente concentrada (Tabela 2).
A R I A
3
História
Jornalismo
2
1
Relações internacionais
Total
1
2
8
4
3
2
1
5
7
32
54***
* Paris (Sorbonne e École des Hautes Études en Sciences Sociales), Estocolmo, Oregon, Georgetown.
** UFJF, UNIFAP, Instituições católicas, URFJ, UFPR, UFPE, IRBr, UFAM, UFG, Unicamp, UFRGS, UFMG, UFSC, UFPB, UFRN, AEUDF,
Unisinos, UFVç.
*** Quatro pessoas não forneceram essas informações.
Considerando as pessoas com mestrado, no grupo de 58 há predominância do curso de ciência política, seguido por relações internacionais. Quanto às instituições, a USP e a UNB predominam, e a UFPE aparece
em segundo lugar. No mestrado a quantidade de “outras instituições” (10) é bem menor em comparação com
a graduação, o que denota a concentração desse nível de formação em certas instituições de ensino. Além disso,
o número de mestres que cursaram instituições estrangeiras (7) é mais da metade dos que passaram por essas
“outras instituições”, uma proporção bem maior do que a observada no nível de graduação (Tabela 3).
90
91
A ELITE DIRIGENTE
DO
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GOVERNO LULA
Tabela 3 - Cursos de mestrado e instituições de ensino das 58 pessoas da amostra
vinculadas às ciências sociais
USP
Administração
UNB
UFPE
IUPERJ
1
1
4
1
3
2
1
2
Sociologia
2
1
Total
7
7
1
Ciência política
1
1
3
Ciências sociais
1
1
1
Direito
1
2
13
Economia
3
3
Educação
2
2
Engenharia
1
1
1
História
1
1
1
Relações internacionais
1
2
USP
IUPERJ
UNB
1
1
1
3
1
1
3
1
3
1
1
7
Sociologia
1
2
3
1
2
2
6
Total
8
3
3
7
37***
2
1
1
10
1
1
1
7
Total
1
1
3
4
Instit.
Outras insestrangeitituições**
ras*
1
1
Relações internacionais
Tabela 4 – Cursos de doutorado e instituições de ensino das pessoas da amostra
vinculadas às ciências sociais
Arquitetura e urbanismo
1
Psicologia
R A U J O
2
Filosofia
Jornalismo
D’A
1
Ciências sociais
Economia
E L I N A
Total
Arquitetura e urbanismo
Ciência política
C
Outras
instituições**
1
Agronomia
Antropologia
Instit.
estrangeiras*
A R I A
2
23***
* Universidade de Paris, de Chicago, London School of Economics, Keele University, Sorbonne, Stanford.
** Unicamp, UFMG.
*** Três pessoas não forneceram essa informação.
* Sorbonne, London School of Economics, American University, Vanderbilt University e École des Hautes Études en Sciences Sociales.
** Instituições católicas, UFRJ, UFSC, Unicamp, UFRGS, UFSC.
A Tabela 5 mostra em que áreas do governo estão concentrados os 113 doutores e 136 mestres de
*** Oito pessoas não forneceram essas informações.
nossa amostra total de 505 pessoas, e também em que áreas atuam os 58 cientistas sociais. É possível verificar
Em relação aos cursos de doutorado da amostra, verifica-se a presença das mesmas instituições do
mestrado, à exceção da UFPE. Dos 23 doutores, em diferentes áreas de formação, a USP, como na graduação e
no mestrado, aparece como a maior provedora. Contudo, o principal curso desse nível de formação, o de sociologia, está disperso entre o conjunto de instituições. Na USP só se doutorou um sociólogo. Entre as 23 pessoas
com o título de doutor, 13 o obtiveram na área de ciências sociais. Dessas 13, precisamente nove concluíram o
curso na USP, IUPERJ e UNB (Tabela 4).
que eles estão mais presentes nos órgãos de desenvolvimento, em seguida na Presidência da República e nas
áreas de educação, cultura e lazer, e social. De modo geral, a distribuição de mestres e doutores do grupo de
cientistas sociais segue a mesma disposição da amostra. Assim, com exceção da área de saúde, onde não se
verifica a presença de qualquer mestre ou doutor em ciências sociais, os mestres e doutores nesse campo
acadêmico estão majoritariamente alocados na Presidência da República (8) e nas áreas de desenvolvimento
(15). Educação, cultura e lazer (9) são áreas que concentram o maior número de doutores em geral. Com isso,
podemos notar que os cientistas sociais pós-graduados não ocupam um lugar específico dentro do governo.
92
93
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Tabela 5 – Distribuição de mestres e doutores por áreas de governo*
Amostra total de DAS 5, 6 e NES
Amostra cientistas sociais
Mestres
Doutores
Total
Mestres
Doutores
Total
Presidência da República
27
11
38
4
4
8
Desenvolvimento
55
29
84
5
10
15
Econômica
9
9
18
3
-
3
Saúde
10
11
21
-
-
-
13
13
-
2
Ciência
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
servidores”, também é expressivo: 30% na amostra total de DAS e 40% entre os cientistas sociais. De toda
forma, o que se percebe é que esse segmento de ocupantes de cargos de confiança no governo Lula foi em
grande parte recrutado no serviço público, principalmente na esfera federal de governo. Deduzimos que são
profissionais com experiência nas rotinas e procedimentos que compõem o funcionamento do Estado.
Tabela 6 – Tipo de vínculo
Amostra total de
DAS 5, 6 e NES N=505
Amostra
cientistas sociais N=58
Servidor efetivo do órgão
ou da esfera federal
52,4
51,8
2
Servidor requisitado em
outra esfera de governo
12,0
8,9
39,3
Social
13
10
23
2
2
4
Não-servidor
29,8
Educação, Cultura e Lazer
15
20
35
3
6
9
Aposentado
5,8
Justiça
7
10
17
2
1
3
Total
136
113
249
19
25
44
Total
100,0 (500)*
100,0 (56)**
* 5 pessoas não forneceram essa informação.
* Ver Anexo 2.
** 2 pessoas não forneceram essa informação.
Para concluir a avaliação sobre os dados de escolaridade, tanto da amostra total como do grupo de cientistas sociais, comparamos o nível escolar dos pais dessas pessoas a fim de constatar a origem social desses conjuntos de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES. Comparando as duas amostras, notamos que em termos proporcionais, na amostra total de DAS, cerca de 57% dos pais e 70% das mães têm escolaridade regular ou fraca
(do superior incompleto ao fundamental incompleto), enquanto no grupo de cientistas sociais aproximadamente
52% dos pais e 45% das mães têm níveis de escolaridade bons ou muitos bons (do superior completo ao pósdoutorado). Esses dados nos permitem inferir que o grupo de cientistas sociais da amostra de DAS provém majoritariamente de famílias com boa escolaridade, o que indica sua extração social nas classes médias.
A seguir pretendemos averiguar especificamente o tipo de vínculo e de experiência no serviço público,
e a trajetória profissional das duas amostras que estamos apresentando neste trabalho. O objetivo é, de um
lado, tentar avaliar as habilidades e competências dos cientistas sociais para a ocupação desses postos de confiança, sobretudo sua trajetória profissional e vínculo com o serviço público. Para tanto, fazemos uma comparação com o total da amostra de DAS. De outro lado, procuramos analisar também as experiências acadêmicas
do grupo de cientistas sociais que servem ao governo Lula.
Na Tabela 6 temos informações sobre o vínculo dessas pessoas com o serviço público. A primeira e a
segunda categoria (servidor da esfera federal ou servidor recrutado nas esferas de governo estadual ou municipal) indicam o quantitativo de servidores públicos que são recrutados para ocupar cargos de confiança. Nas
duas amostras predominam servidores públicos: na amostra total, 323 pessoas, ou seja, 64%, e entre os cientistas sociais, 34 pessoas, ou 61%. O quantitativo de pessoas provenientes de fora do serviço público, os “não-
94
Quanto à profissionalização, a maioria das pessoas foi nomeada no decorrer do governo Lula para o
cargo de DAS que ocupava no momento da pesquisa: cerca de 93%. Isso demonstra que seu recrutamento obedeceu a critérios de confiança política do novo governo. Contudo, ao assumir esses postos, 49% já possuíam
experiência em função de confiança, ou seja, haviam assumido anteriormente algum posto de DAS. Entre o
grupo de cientistas sociais o percentual é praticamente o mesmo: cerca de 50% já vinham participando dessas
funções em governos anteriores, o que revela certa regularidade e uma relativa experiência dos componentes
das amostras em cargos de confiança no Executivo federal.
A Tabela 7 mostra o ano de ingresso na função que ocupava cada membro da amostra no momento
em que respondeu à nossa pesquisa. Como vemos, um pequeno percentual assumiu o cargo antes de 2003,
quer na amostra total, quer na de cientistas sociais. Trata-se, de fato, de cargos cujos titulares foram em sua
grande maioria indicados pelo governo Lula.
95
A ELITE DIRIGENTE
DO
Tabela 7 – Ano da posse no cargo de DAS ocupado no momento da pesquisa
Antes de 1995
M
GOVERNO LULA
Amostra total de
Amostra
DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
1,0
1995-1998
1,0
1,8
1999-2002
4,0
5,6
2003
24,3
26,3
2004
12,2
12,3
2005
23,7
14,0
2006
17,1
14,0
2007
16,3
26,3
2008
0,2
Total
100,0 (498)
100,0 (57*)
Tabela 8 – Experiência em outros cargos de direção do Executivo
[federal, estadual e municipal] por escolaridade
Até ensino médio
Amostra total de
Amostra
DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
1,4
Superior completo
14,3
6,7
Especialização
28,1
16,7
Livre-docência
0,5
-
Mestrado
34,8
30,0
Doutorado
21,0
46,7
100,0 (210)
100,0 (30)
Total
96
C
E L I N A
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No tocante à experiência acadêmica, na amostra total temos 158 pessoas com experiência como professores universitários, o que representa 31,3% da amostra de 505. O Quadro 5 apresenta, comparativamente,
em cada profissão, o nível de experiência como professor universitário. Entre as pessoas com formação em ciências sociais (38%) e economia (35,1%) há, em termos percentuais, aproximadamente o mesmo número de
docentes universitários, um quantitativo parecido com o da amostra total (31,3%). Contudo, são os médicos
que apresentam uma maior inserção na vida acadêmica, pois mais da metade (56%) indicou já ter atuado como
professor. Os advogados, administradores e engenheiros, por sua vez, têm os menores níveis de experiência
nessa atividade.
Nesse caso, os titulados em ciências sociais não apresentam perfil acadêmico muito diferenciado, talvez
por tratar-se de um grupo que se dedicou a atividades administrativas, a exemplo do que ocorre com as outras
profissões consideradas nesta pesquisa. O dado surpreendente é a grande percentagem de médicos que passaram ou continuam na academia mesmo sendo dirigentes públicos. Os médicos, por todos os dados que apuramos, são também o grupo profissional com mais indicadores de associativismo.
Quadro 5 – Professores universitários por profissão
Frequência
%
Amostra total de
DAS 5, 6 e NES
158
31,3
Cientistas sociais
22
38,0
Economistas
27
35,1
Médicos
14
56,0
Advogados
20
25,0
Administradores
9
23,7
Engenheiros
14
19,4
* Uma pessoa não forneceu essa informação.
Os dados da Tabela 8 são um meio de informar o que estamos chamando de experiência anterior. Ou
seja, embora tivessem assumido funções de confiança com o início do governo, 210 da amostra total e 30 entre
os cientistas sociais já haviam ocupado cargos similares em governos anteriores. O grau de expertise diz respeito
à atuação em cargos de direção em governos nos níveis municipal, estadual e federal. Aproximadamente 42%
da amostra total (isto é, 210 dos 505) indicaram já ter tido esse tipo de experiência, e esse montante chega a
52% do grupo de cientistas sociais (isto é, 30 dos 58). Isso nos permite concluir que, embora os cargos de DAS
sejam de confiança e de livre nomeação, eles são compostos, em sua maioria, por servidores públicos e por pessoas experientes em funções de direção.
Organizamos os dados referentes à experiência anterior segundo o nível educacional, e foi possível
observar que em ambos os casos é maior a participação de mestres e doutores entre os que apresentam experiência em atividade similar antes do governo Lula.
A R I A
No Quadro 6 podemos verificar as demais atividades profissionais que o grupo de cientistas sociais
exerceu, assim como o total da amostra de DAS. Entre as relacionadas, a experiência como professor universitário é a mais indicada nas duas amostras, seguida por funções técnicas, e “outras consultorias”. Em relação
às demais atividades, as duas amostras apresentam distribuições distintas. A atuação como “diretor de entidade
do terceiro setor” é a quarta atividade mais citada entre os cientistas sociais e a sexta na amostra total, o que
evidencia a proximidade dos cientistas sociais que estão no governo com o denominado terceiro setor e
Organizações Não Governamentais (ONGs), corroborando a hipótese de Schwartzman.21 Por fim, a partir dos
dados apresentados vemos que é amplo o rol de atividades e experiências que marcam a trajetória profissional de parte da amostra de DAS 5 e 6 e NES vinculada às ciências sociais. Ou seja, as habilidades e competências que esses profissionais carregam consigo foram, em certa medida, adquiridas no exercício de atividades
diversificadas.
21 Schwartzman (2009).
97
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Quadro 6 – Experiência profissional
Amostra total de
Amostra
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
Consultor de empresas
9,3
12,1
Consultor financeiro
1,6
1,7
Outro tipo de consultoria
16,8
24,1
Direção/Coordenação de agências do governo
9,9
12,1
Direção/Coordenação de agências de fomento
1,4
Direção/Coordenação de agência internacional
1,0
3,4
Diretor de empresas
7,9
5,2
Diretor de entidade do Terceiro Setor
7,9
19,0
Diretor de instituição de ensino
8,5
6,9
Funções técnicas
30,1
32,8
Gerente de banco
1,4
Professor universitário
31,3
Quadro 7 – DAS 5, 6 e NES e cientistas sociais: vinculação partidária
Amostra total de
DAS 5 e 6 e NES N=505
Amostra
cientistas sociais N=58
Filiação partidária
125 (24,0%)
23 (39,6%)
Direção partidária
55 (11,0%)
11 (19,0%)
98
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Cotejando esses números com os referentes às demais profissões mais citadas de nossa amostra total
de DAS, percebemos que os profissionais da medicina e os cientistas sociais, além de serem os mais próximos
das atividades de ensino superior, são também os mais vinculados a partidos políticos.
No grupo dos administradores e engenheiros, cerca de um quinto dos componentes de cada uma
dessas profissões indicou filiação partidária. Contudo, são as áreas de economia e direito as que mais se destacam pelo baixo percentual de filiação a partidos, próximo de 10%. Assim, no âmbito da amostra total de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, os cientistas sociais e os médicos possuem maior inserção partidária,
seguidos pelos administradores e engenheiros e de forma minoritária pelos economistas e advogados.
Examinando a que partidos esses funcionários oriundos das profissões por nós consideradas são filiados (Quadro 8), vemos que 69,6% dos cientistas sociais escolheram o PT, um percentual um pouco inferior ao
da amostra total, que é de 77,4%. Nas demais profissões, contudo, o vínculo com o PT também é alto. Os
menores percentuais cabem aos administradores (43%) e aos advogados (50%). Curiosamente a economia,
cuja faixa de profissionais vinculados a partidos é a menor, apresenta percentualmente a maior taxa de filiação
ao PT (75%). Entre os engenheiros e médicos filiados a agremiações partidárias, o vínculo com o PT passa de
70%.22 Em suma, quando se trata de preferência partidária, o PT é o partido da grande maioria.
Quadro 8 – Vinculação partidária por profissão
Administração
37,9
Quando o assunto é filiação partidária (Quadro 7), os cientistas sociais se destacam, mas ainda ficam
atrás dos médicos. Há entre os cientistas sociais vínculos muito estreitos com agremiações de esquerda e organizações da sociedade civil. Se comparamos com a amostra total de 505 pessoas, vemos que o engajamento
partidário dos cientistas sociais, em termos percentuais, é bem maior do que o observado entre o total da
amostra. Enquanto, no conjunto de 505 pessoas, 24% tinham filiação partidária, um índice extremamente alto
para os padrões brasileiros (cerca de 2%), essa proporção cresce para quase 40% entre os cientistas sociais,
sendo superada apenas pelos médicos, com uma taxa de filiação de 44%. A diferença também é grande se considerarmos os que têm ou tiveram algum cargo de direção partidária. Na amostra completa temos 11% de dirigentes partidários e passamos para 19% entre os formados em ciências sociais. Cerca de 25,0% dos médicos
indicaram já ter exercido funções de direção partidária, mais uma vez superando os cientistas sociais.
A R I A
Economia Engenharias Medicina
Direito
Ciências
Sociais
Filiação partidária
18,4
10,4
19,4
44,0
12,5
39,6
Filiação ao PT*
43,0
75,0
71,4
72,7
50,0
69,6
* Filiação ao PT daqueles que indicaram filiação partidária.
Vimos até aqui que a maioria das pessoas de nossa amostra estão filiadas ao PT, mas podemos avançar
averiguando as filiações a outros partidos. Do total de 125 filiados a partidos, 124 indicaram o partido de filiação e, deles, 96 (77,4%) são filiados ao PT. Entre os cientistas sociais esse percentual é, contudo, um pouco
inferior, contradizendo a ideia do seu “esquerdismo”: dos cientistas sociais, como vimos, são filiados ao PT 16,
ou 69,6%. Só há um cientista social entre os sete filiados ao PCdoB e nenhum oriundo do PDT. As informações
sobre filiação a outros partidos (Tabela 9) mostram grande dispersão, não permitindo fazer inferências mais
sérias sobre a relação com as bases de apoio do governo no Congresso. O PMDB, por exemplo, é o maior partido de apoio ao governo e está ausente entre os servidores aqui examinados.
22 As demais agremiações partidárias citadas em cada profissão foram: administradores – PL (1), PP (1) e PSB (1); economistas – PCdoB (1)
e PSDB (1); engenheiros – PCdoB (1), PSDB (1), PSB (1) e DEM (ex-PFL) (1); médicos – PDT (1) e PPS (2); advogados – PCdoB (2), PDT (1),
PV (1) e PCB (1).
99
A ELITE DIRIGENTE
DO
Tabela 9 – Partidos de filiação das amostras
DEM (ex-PFL)
M
GOVERNO LULA
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Quadro 9 – Vínculos sociopolíticos
Amostra total de
Amostra
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
1
1
Amostra total de
DAS 5 e 6 e NES N=505
Amostra
cientistas sociais N=58
Filiação sindical
40,8
43,1
Participação em central sindical
10,7
15,5
Participação em conselho profissional
29,1
10,3
Participação em conselho gestor
28,5
25,9
Participação em gestão local
24,4
29,3
PCB
1
PCdoB
7
PDT
6
PL
1
PP
1
PPS
3
PSB
2
Participação em movimentos sociais
44,8
58,6
PSDB
3
Participação em entidade patronal
4,8
3,4
PT
96
16
PTB
1
1
PV
Total
1
1
1
2
2
124
23
Por último, examinamos os indicadores de relações desse grupo de 58 pessoas com movimentos sociais e demais organizações da sociedade civil (Quadro 9). Aqui também se observa que essa relação é maior
quando comparada ao conjunto da amostra de 505 pessoas com o qual trabalhamos. Sintomaticamente, essa
proporção apenas é expressivamente menor no caso de participação em conselho profissional (29,1% para
10,3%). Isso se explica pelo fato de a área de ciências sociais ter sido sempre pouco organizada do ponto de
vista corporativo e não ter entidades sindicais e profissionais com expressão e legitimidade.23 De toda forma,
pode-se concluir que os cientistas sociais de nossa amostra apresentam taxas de associativismo em geral superiores às do conjunto da amostra total, que já apresenta altos índices se considerarmos as referências nacionais.
Segundo dados do IBGE, apenas 14,5% da população têm vínculos com sindicatos, e 2,6% são filiados a partidos.24 Ainda de acordo com esses dados, percebe-se que o associativismo no Brasil é principalmente religioso
(22,9% da população), esportivo (12,6%) e filantrópico (4,2%). Menos de 15% da população declaram-se pertencentes a associações de moradores, único associativismo mais vinculado ao tipo de perfil de nossa amostra.
Desdobramos em seguida esses dados pelas profissões mais presentes de nossa amostra de DAS 5 e 6
e NES a fim de compará-los com as informações dos cientistas sociais. Observa-se que os médicos, e não os
cientistas sociais, são a profissão mais articulada em termos sociopolíticos. Os médicos de nossa amostra destacam-se por fortes vínculos com organizações sindicais e da sociedade civil e com as centrais sindicais.
Aproximadamente um quarto deles indicou esse tipo de pertencimento. Por todos os nossos indicadores, os
médicos são a categoria com mais vínculos associativos, conforme o Quadro 10.
À exceção do direito, as demais carreiras apresentam significativos níveis de pertencimento a sindicatos
e conselhos profissionais, sugerindo que se trata de um grupo de forte articulação corporativa. Quanto às organizações da sociedade civil, como os conselhos gestores, as experiências de gestão local e os movimentos sociais, o que se percebe é um vínculo diversificado, pois salvo a área de medicina, em que praticamente a maioria dos profissionais tem inserção majoritária nessas organizações, os outros grupos possuem vínculos menores
e variados.
Quadro 10 – Vínculos sociopolíticos por profissão
Administ. Economia Engenh. Medicina
Direito
C. Sociais
Filiação sindical
37,8
30,0
41,6
50,0
19,0
43,1
14 congressos nacionais. É integrada pelos seguintes sindicatos: Sindicato dos Sociólogos do Estado do Amazonas, Sindicato dos Sociólogos
do Estado do Pará, Sindicato dos Sociólogos do Maranhão, Sindicato dos Sociólogos do Estado do Piauí, Sindicato dos Antropólogos,
Sociólogos e Cientistas Políticos do Rio Grande do Norte, Sindicato dos Sociólogos de Pernambuco, Sindicato dos Sociólogos do Estado da
Bahia, Sindicato dos Cientistas Sociais de Minas Gerais, Sindicato dos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro, Sindicato dos Sociólogos do
Estado de São Paulo, Sindicato dos Sociólogos do Paraná, Sindicato dos Sociólogos do Rio Grande do Sul. Tem ainda a filiação das seguintes
associações: Associação dos Sociólogos do Estado do Amapá, Associação de Cientistas Sociais do Amazonas, Associação dos Sociólogos do
Estado de Sergipe, Associação dos Sociólogos do Estado da Bahia, Associação de Cientistas Sociais do Espírito Santo, Associação Profissional
dos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro, Associação “Movimento Pela Questão Sindical dos Sociólogos em Minas Gerais”, Associação de
Sociólogos do Estado de Santa Catarina, Associação Goiana de Sociólogos, Associação dos Sociólogos do Estado do Mato Grosso. A maioria desses sindicatos e associações não possui qualquer dado disponível na internet. Com exceção do sindicato de São Paulo, os demais são
inexpressivos.
Participação em central sindical
2,7
4,0
2,8
25,0
1,3
15,5
Particip. em conselho profissional
45,7
44,1
34,7
52,0
15,6
10,3
Particip. em conselho gestor
18,4
19,5
31,9
56,0
19,7
25,9
Particip. em gestão local
32,4
14,3
26,4
48,0
11,5
29,3
Particip. em movimentos sociais
18,4
36,4
44,4
76,0
35,4
58,6
24 Dados referentes à população com mais de 18 anos de idade nas regiões metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, São Paulo e Porto Alegre. Fonte: Pesquisa mensal de emprego – tema associativismo, abril de 1996. Tabela 1.9. www.ibge.gov.br
Particip. em entidade patronal
10,5
6,5
1,4
4,0
5,1
3,4
23 A Federação Nacional dos Sociólogos – Brasil (FNSB), com sede em Natal, Rio Grande do Norte, foi criada em 1988 e até 2008 realizou
100
101
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
De forma geral, nossa amostra de cientistas sociais revela um forte comprometimento desse grupo com
a política partidária e com o mundo associativo. Num movimento duplo, tomando nossos dados, vemos que os
cientistas sociais pesquisados se profissionalizam e se politizam. São dirigentes públicos em um governo de
esquerda e espelham o compromisso com o engajamento político e social, embora não haja evidências de que
formem uma comunidade epistêmica identificada com a sociologia pública.
Até onde esse movimento, pelo menos aparentemente ambíguo, que partilha profissionalismo com partidarização e associativismo, pode ser persistente é assunto para a pesquisa que continuamos realizando. Se
isso reflete uma característica explicitada neste governo, mas não verificável em gestões anteriores, é também
tema para futuras investigações. Finalmente, como não poderia deixar de ser, haveria ainda que indagar qual o
reflexo do engajamento político e associativo desses gestores públicos sobre a qualidade das políticas públicas.
Nossos dados não permitem respostas, mas facultam uma reflexão mais embasada sobre as ciências sociais, a
política e o governo.
Considerações finais
Tudo indica que esta seja a primeira pesquisa empírica a analisar a presença de cientistas sociais no
governo brasileiro e a destacar sua expressividade em termos quantitativos. Essa constatação em si merece uma
reflexão. Partilhamos da idéia de que os cientistas sociais, por sua formação em pesquisa e por seus conhecimentos sólidos em questões sociais, constituem um grupo profissional tecnicamente preparado para o exercício
de funções públicas. Todavia, o pequeno número de discussões existentes no Brasil sobre essa questão, como
as empreendidas por Schwartzman, Loureiro e Reis, indica nossa dificuldade para identificar as ciências sociais
como fonte de conhecimento, expertise e tecnologia para os governos, tendo em vista que não seriam produtoras de “conhecimentos e habilidades específicas”.
Os dados aqui compilados não são suficientes para refutar esses argumentos, mas evidenciam que, de
fato, os cientistas sociais estão participando do governo e ajudam a refletir sobre os critérios que poderiam ter
influenciado seu recrutamento para os cargos de DAS 5 e 6 e NES. A partir deles podemos indagar se esses
profissionais foram recrutados por possuir conhecimentos acadêmicos especializados, ou se outros fatores
incidiram na escolha, como, por exemplo, o vínculo com o serviço público, o PT, sindicatos e organizações da
sociedade civil.
Como verificamos, trata-se de um grupo altamente envolvido com práticas associativas e com a política partidária. Partidos políticos são, por definição, o canal mais apropriado para se chegar a cargos públicos,25
e vínculos com movimentos sociais são formas consagradas de estabelecer redes de contatos com agências
públicas. Para nossas reflexões, contudo, há que considerar que o peso da militância partidária e sindical e da
profissionalização para explicar a presença de cientistas sociais em altos cargos de direção pública não está
claro. Por outro lado, as fortes conexões partidárias, associativas e sindicais não invalidam ou desqualificam o
M
A R I A
C
E L I N A
26 Amaral (2007). A esse respeito, ver também Rodrigues (1990).
102
R A U J O
De fato, a constatação de que aproximadamente 60% dos formados em ciências sociais de nossa
amostra são funcionários públicos indica que sua presença no governo não decorre prioritariamente de vínculos com o meio acadêmico. O vínculo com o serviço público, e a consequente expertise adquirida no desempenho das funções estatais, podem ter influído diretamente na escolha dessas pessoas.
Outro fator que parece influenciar o recrutamento de parte desses profissionais tem a ver com o pertencimento ao PT. Como vimos, 40% dos cientistas sociais indicaram filiação partidária, sendo que cerca de
70% dos filiados são do PT. Dos filiados ao PT, 44% são servidores públicos. Isso evidencia uma sobreposição
que pode ter sido decisiva na escolha desses ocupantes de cargos de DAS, qual seja, o pertencimento superposto ao funcionalismo público, a sindicatos e ao PT. Não se pode perder de vista, contudo, que desses cientistas sociais filiados ao PT, 56% (9 pessoas) não são servidores públicos. Teríamos que examinar caso a caso para
observar que variável explicaria essas nomeações, mas isso implicaria identificar alguns membros da amostra,
o que não pode ser feito por razões éticas e operacionais.
As conexões entre o PT e os servidores públicos têm sido comprovadas por algumas pesquisas.
Analisando o perfil dos delegados que participaram das convenções do PT, Amaral demonstra que o percentual
de funcionários públicos cresceu de 33% para 57,1% entre 1997 e 2006. Da mesma forma, para esse último
ano, identifica a origem ocupacional dos que trabalham para o Estado: 19,4% eram funcionários públicos concursados, 15,6% ocupavam cargos de confiança no Poder Executivo e 16,3% no Poder Legislativo.26 Ou seja,
o que encontramos em nossa pesquisa revela um imbricamento já detectado por outras análises.
Quanto às escolas que formaram os cientistas sociais do governo, os dados mostram que, embora haja
alguma concentração de mestres e doutores formados na USP, na UNB e no IUPERJ, não há indicações de que
os formados em ciências sociais constituam um grupo integrado epistêmica e profissionalmente. Essa conclusão
também deriva do precário caráter associativo dos cientistas sociais no âmbito profissional. Além disso, a atuação dos cientistas sociais no governo Lula é pulverizada: ocupam cargos de DAS em diferentes áreas governamentais, o que indica que suas esferas de atuação e funções são diversificadas. Muito provavelmente seriam
mais bem definidos como um segmento profissional de cunho intelectual com afinidades ideológicas e políticas
e habilidades dispersas.
Os dados desta pesquisa obrigam a produção de novas reflexões sobre os cursos de ciências sociais no
Brasil, quer na graduação quer na pós. Tidos normalmente como cursos “mais fáceis”, com baixa comunicação
com a sociedade e o mercado, prestam-se, no entanto, a formar dirigentes públicos para cargos altamente qualificados, fazendo cair por terra alguns mitos sobre a profissão. Além disso, a interface com o funcionalismo
público é expressiva, o que requer investigações específicas sobre a trajetória profissional dos formados em
ciências sociais: conforme sugerem nossos dados, há evidências que comprovam que profissionais qualificados
dessa área do conhecimento se direcionam pela via do concurso público às carreiras do Estado. O que, aliás,
não destoa da cultura brasileira de culto ao emprego público.
Por fim, lembramos que a literatura norte-americana que utilizamos como referência neste trabalho
para refletir sobre a aproximação dos intelectuais com o poder governamental nos inspirou em uma agenda de
pesquisa que pretendemos aprofundar. Temos como objetivo tratar com mais acuidade questões referentes à
profissionalização das ciências sociais na esfera estatal, e consequentemente ao seu papel na divisão social do
preparo profissional do grupo.
25 Norris (2006).
D’A
103
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
trabalho dos governos. É bem verdade que o contexto norte-americano parece ser distinto do observado no
Brasil, pelo menos no âmbito do governo Lula, uma vez que, como mostram as pesquisas americanas, a academia, entendida como as universidades e os centros de investigação, vem se constituindo como o principal meio
profissional dos cientistas sociais que ocupam cargos no governo. No Brasil, a maioria desses profissionais foi
recrutada no serviço público, ou seja, já estava inserida profissionalmente em órgãos públicos. Entretanto, a
ausência de pesquisas sobre as profissões que oferecem quadros para os governos nos impede de identificar se
essa constatação, feita a partir de nossos dados, reflete apenas uma tendência do governo Lula, ou é generalizável a outras administrações. As pesquisas precisam avançar nessa direção.
C A P Í T U L O
M INISTROS
DA
5
N OVA R EPÚBLICA
E DIRIGENTES PÚBLICOS DO GOVERNO
L ULA
estudo sobre o perfil político dos ministros e a distribuição das pastas ministeriais entre partidos e
O
regiões nos diferentes governos tem tido lugar de relevo na ciência política no Brasil. Tem servido,
sobretudo, como indicador para pensar estabilidade política e governabilidade. A instabilidade minis-
terial, por exemplo, implicando constantes mudanças nas pastas, tem sido recorrentemente lembrada como um
indicador de crise ou de baixas condições para governar. Estudos já clássicos apontam nessa direção, entre eles
os de Wanderley Guilherme dos Santos e Sérgio Abranches.1 Outros trabalhos mostram que, no Brasil, o ministério tem refletido o tamanho das bancadas partidárias no Congresso Nacional. Ou seja, em regra, tem
expressado a composição do parlamento, pela correspondência entre o tamanho das bancadas e o número de
pastas destinadas a cada partido da coalizão de governo.2 O ministério tem sido visto ainda como uma área
de disputa por representação da Federação, um espaço adicional em que votos se transformam em cargos.
Com exceção do período militar, quando os critérios da democracia representativa foram distorcidos
pela falta de liberdade partidária e de expressão, na República de 1946 e na Nova República, inaugurada em
1985, o país utilizou esses mecanismos de representação. Contudo, essa regra foi quebrada recentemente, ao
se iniciar o primeiro governo Lula, em 2003: é flagrante o desequilíbrio entre o tamanho discreto do Partido dos
Trabalhadores no Congresso e seu tamanho superdimensionado no Executivo. Analisando o primeiro governo
Lula, Amorim Neto conclui, por sua vez, que esse foi o governo que trouxe, no Brasil, o maior número de partidos para a esfera do ministério, tornando-se assim o mais fragmentado na história do presidencialismo latinoamericano.3 Do ponto de vista ideológico, foi também o mais heterogêneo e o que menos respeitou a regra do
equilíbrio entre base de representação partidária no Congresso e distribuição de pastas ministeriais por partido.
A base de dados do autor também confirma que esse foi o governo que mais partidarizou as nomeações de
seus ministros, ou seja, 86% delas.4 A superrepresentação do PT, a fragmentação e a partidarização do ministério, nada disso levou, porém, a efeitos críticos paralisantes. Para o governo Lula, a antiga fórmula para
medir a estabilidade dos governos não valeu – nem no sentido partidário, nem no sentido da estabilidade dos
quadros ministeriais.
1
Ver Santos (1986), que mostra a relação direta entre estabilidade ministerial e estabilidade de governo, e Abranches (1988). Ver também
Hippolito (1985), Meneguello (1989), D’Araujo (1996) e Nunes (1999).
2 Meneguello (1989).
3 Amorim Neto (2007: 56).
4 Amorim Neto (2007: 58, tabela 1).
104
105
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Nosso objetivo primordial neste capítulo é fazer uma radiografia, a mais completa possível, do grupo
de ministros e secretários de Estado com status de ministro dos governos da Nova República, em seus componentes sociais, econômicos, acadêmicos e políticos, e a partir daí reavaliar a hipótese corrente de que o ministério seria, por definição, o locus da política de compromisso clientelístico em contraposição a outras esferas de
governo (ilhas de excelência), que pautariam o recrutamento de seus membros no mérito e em competências
específicas.5 Se o compromisso partidário é o que dá a tônica das escolhas ministeriais, como é afirmado pela
bibliografia mencionada, poderíamos demonstrar que esse grupo tem menos qualificação que os demais dirigentes públicos? Ou seja, seria possível verificar se as indicações partidárias para o ministério recaem sobre um
grupo de pessoas que, no conjunto, representam a diversidade social, além da diversidade partidária da base
do governo?
Desnecessário dizer que, se o ministério tem, por definição, um componente político-partidário mais
acentuado, nem tudo ali se reduz a clientelismo, assim como na escolha dos dirigentes públicos nem tudo é
explicado pelo mérito e pela competência técnica. No primeiro caso, contudo, a variável política é a mais importante. E é justamente por sabermos disso que nos propomos conhecer melhor as características dos ministros e
secretários de Estado da Nova República. Usaremos para tanto os mesmos indicadores que utilizamos para
avaliar o perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES de nossa amostra. Essa base de dados nos permitirá compilar informações sobre procedência acadêmica, formação, região, filiação partidária, vínculos associativos, trajetória política e econômica etc. desse grupo de ministros e secretários de Estado, bem como sobre sua
experiência profissional.
Os estudos sobre a atuação de partidos no Congresso e sobre as relações entre Executivo e Legislativo
têm avançado no Brasil nos últimos anos.6 Da mesma forma, a pesquisa em sociologia eleitoral tem-se aprimorado, produzindo excelentes análises sobre perfil do eleitor, trajetórias partidárias, lógicas, constâncias e
volatilidade do voto.7 No entanto, conhecemos pouco sobre o funcionamento do Executivo. A retomada da
democracia no Brasil levou a uma necessária reflexão sobre o voto e os representantes, mas relegou a segundo plano estudos sobre certas esferas de poder que não estão diretamente conectadas ao voto (não são cargos
eletivos), mas são ocupadas por pessoas com fortes laços dentro do sistema político.8 Esse é o caso dos ministérios, tema deste trabalho, que se centrará especialmente no perfil de seus ocupantes.
Em geral, sabemos pouco sobre a elite que chegou ao poder em 1985, especialmente nos cargos executivos. A literatura demonstra que na República de 1946 havia uma certa regularidade no preenchimento de
algumas pastas: a área econômica, por exemplo, era destinada a quadros do Partido Social Democrático (PSD)
de São Paulo, e a da Justiça, ao PSD de Minas Gerais. 9 O papel de cada pasta, por sua vez, ia além de suas
evidentes atribuições. A da Justiça foi eminentemente uma área política, espaço de articulação de campanhas
e acordos político-eleitorais. A de Transportes tinha uma grande capacidade para compor com bases sociais e
regionais pela facilidade de empregar um grande contingente de trabalhadores em obras públicas e por mobilizar vultosos recursos financeiros. Além disso, o ministério trazia a tônica do prestígio e da notoriedade pública. Foi por muito tempo um fórum de personalidades da vida política nacional.
Ao longo da ditadura militar, muitas das atribuições de várias pastas foram concentradas na Casa Civil,
tendência que se fortaleceu com os governos da Nova República. Desde então o ministério vem perdendo
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
glamour político, bem como espaço na articulação das decisões do governo. Continua sendo, contudo, peça legítima no jogo de trocas políticas, um sistema de compensações para partidos e políticos que pertencem ou
aderem à base governista.10 Controlar recursos financeiros é o caminho mais curto para implementar políticas
que darão notoriedade e prestígio eleitoral aos ministros e a seus partidos.
No caso do presidencialismo brasileiro, as nomeações para o ministério são importante fator de coesão
política e garantia de governabilidade. O Brasil, durante a República democrática de 1946, e depois da ditadura militar, tem praticado o que se chama de “presidencialismo de coalizão”.11 A expressão designa um arranjo político e eleitoral em que nenhum partido consegue, sozinho, eleger um candidato à Presidência e, ao
mesmo tempo, formar maioria parlamentar. Ou seja, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário
brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação partidária, só conseguirá governar negociando com
uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre
partidos e regiões.
Fernando Henrique Cardoso descreve com detalhes como constituiu seu primeiro ministério obedecendo a barganhas e lógicas estaduais e partidárias. Conclui que, ao obedecer a esses critérios, deparou-se, ao fim,
com um ministério “vergonhosamente masculino”.12 Nesse relato, mostra a pouca capacidade que o presidente tem para impor nomes e a necessidade de contemplar os interesses dos partidos aliados sem descuidar
de uma representação nacional.
Quem são os ministros da Nova República
Até outubro de 2008, dispúnhamos de uma relação de 346 ministros que integraram os sete governos
na Nova República:13 53 no mandato de José Sarney (1985-1990), 37 no de Fernando Collor (1990-1992), 45
no de Itamar Franco (1992-1994), 42 e 66, respectivamente, nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995-1998 e 1999-2002), e 64 e 39 nos dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-).
Desses 346 ministros, encontramos informações sobre 329 (95,1%). Na Tabela 1 temos o número de ministros,
por governo, considerados nesta pesquisa.
Tabela 1 - Número de ministros por governo (1985-2008)
Sarney
Collor
Itamar
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2
Total
Nº de ministros
53
36
45
40
55
62
38
329
%
16,1
11,0
13,7
12,2
16,7
18,8
11,5
100
5 Estamos adotando o modelo sugerido por Nunes (1999).
6 Sobre Legislativo e Executivo, ver Meneguello (1998), Figueiredo e Limongi (1999 e 2004), Santos (1999 e 2002), Mainwaring (2001),
Nicolau (2000 e (2002) e Amorim Neto e Santos (2001).
7 Ver Nicolau (2000 e 2002), Figueiredo (1991) e Lavareda (1991).
8 Exceções são Meneguello (1998) e Amorim Neto (1994, 2000 e 2007).
9 Hippolito (1985), D’Araujo (1996), Amorim Neto (1994).
106
10 Sobre a distinção entre governistas e situacionistas, ver Leal (1997).
11 A expressão foi cunhada por Abranches (1988).
12 Cardoso (2006: 270).
13 Para efeito de maior expressividade dos dados, contabilizamos nesse total apenas os ministros que ficaram no governo por no mínimo
três meses.
107
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
O governo Collor detém apenas 11% do total de ministros do período, mas ainda assim esse percentual é elevado se comparado ao número de ministérios existentes em cada mandato presidencial. Na coluna
ministérios do Quadro 1 vemos que o governo Collor foi o que apresentou o menor número de ministérios em
todo o período (16), e o primeiro governo FHC foi o que teve a menor quantidade de órgãos de governo paralelos ao ministério (7). No cômputo geral, contudo, o segundo governo FHC foi o que apresentou maior quantidade de organismos na administração direta, num total de 44. A relação completa dos ministérios e órgãos de
cada governo está no Anexo 3.
Sarney
(%)
Collor
(%)
(%)
FHC 1
(%)
Governo
Ministérios
Órgãos do governo**
Total
Sarney
25
11
36
Collor
16
12
28
Itamar Franco
19
9
28
FHC 1
24
7
31
FHC 2
26*
18
44
Lula 1
25
15
40
Lula 2
24
12
36
*As quatro mudanças desse período não foram contadas, porque reestruturaram ministérios existentes.
**Variando com o tempo, diversos dirigentes desses órgãos tiveram ou têm status de ministro e assim foram considerados neste trabalho.
Passamos agora a examinar alguns dados biográficos desse conjunto de ministros. Começando pela
variável sexo, vê-se que a presença feminina é insignificante. Da mesma forma, repete-se a tendência nacional
com a superrepresentação de brancos, apesar de o país contar, desde 2002, com o Programa Nacional de Ações
Afirmativas, que visa a reduzir as desigualdades e a garantir mais espaços de participação para as mulheres e
negros na administração pública federal.
Quanto à presença feminina, apenas nos dois mandatos de Lula ela chega a aproximadamente 10%
do total de ministros. No que toca à diversidade étnica, os esforços para garantir uma maior presença no governo de negros e minorias em geral são recentes, e os dados da Tabela 2 mostram que nos ministérios essa
presença tem variado de 20 a 30%. A população branca tem representação majoritária nesses postos, na faixa
dos 70%, com exceção dos governos Itamar e Lula 2, em que a presença de minorias é maior que 30%.
Especificamente no segundo governo Lula, ocorre, simultaneamente, uma redução de brancos no ministério e
um aumento da participação feminina, que sobe para mais de 10%.
14 Todas as informações foram retiradas do site: http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres.
108
C
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D’A
R A U J O
Tabela 2 - Ministros (1985-2008) - Distribuição por sexo e cor por governo (%)
Itamar
Quadro 1 - Quantidade de ministérios e de órgãos do Executivo em cada
governo (1985-2008)14
A R I A
FHC 2
(%)
Lula 1
(%)
Lula 2
(%)
Feminino
Masculino
Total
Cor - total branca
1
52
53
41
1,9
98,1
100
77,4
2
34
36
28
5,6
94,4
100
77,7
3
42
45
31
6,7
93,3
100
68,9
1
39
40
29
2,5
97,5
100
72,5
1
54
55
43
1,8
98,2
100
78,2
6
56
62
48
9,7
90,3
100
77,4
5
33
38
26
13,2
86,8
100
68,4
Total
19
310
329
246
(%)
5,8
94,2
100
74,7
Ao lado dos requisitos partidários, a lógica federativa preside as escolhas dos ocupantes das pastas. O
Quadro 2 mostra como se dá essa distribuição. De imediato, observa-se uma superrepresentação da região
Sudeste, que apenas no governo Itamar detém menos de 50% das pastas. Em segundo lugar vem o Nordeste
(20,1%) e em terceiro a região Sul (15,3%). Norte e Centro-Oeste não chegam a ocupar 5% das vagas. Essa
distribuição não é proporcional ao PIB, mas é proporcional à população. O Sudeste é a região mais povoada,
seguido pelo Nordeste e pelo Sul. É nessa ordem que se dá a participação das regiões nos ministérios.
Quadro 2 - População e PIB, segundo as grandes regiões15
Regiões
População 2007
PIB 2006 (R$ milhões)
Norte
14.623.316
120.014
Nordeste
51.534.406
311.175
Sudeste
77.873.120
1.345.510
Sul
26.733.595
386.737
Centro-Oeste
13.222.854
206.361
15 Fontes: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf;
IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil -2002-2006. Elaboração: SEPLAN/SEPIN Gerência de Contas Regionais 2008. PIB a preço de mercado corrente: http://www.seplan.go.gov.br/sepin/pub/pib/2002_BR_UF_pib.htm.
109
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
A distribuição regional das pastas, objeto da Tabela 3, mostra, como mencionamos, algumas variações
a cada governo. O governo Collor é o que mais chama a atenção: teve o maior número de ministros oriundos
do Sul (29,4%) e, apesar da origem nordestina do presidente, apresentou o menor percentual de ministros do
Nordeste – 5,9%, contra uma média de 20,1% para todo o período. Isso explica em parte seus atritos políticos
e sua pouca sustentação no Congresso, em particular nos dois primeiros anos de governo. O governo Collor é
conhecido por não ter respeitado algumas liturgias da política nacional, o que o enfraqueceu no Congresso e
levou ao seu impeachment.
Tabela 3 - Ministros (1985-2008) – Participação regional por governo
Sarney
(%)
Collor
(%)
Itamar
(%)
FHC 1
(%)
FHC 2
(%)
Lula 1
(%)
Lula 2
(%)
Total
(%)
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Total
7
24
4
14
3
52
13,5
46,2
7,7
26,9
5,8
100
10
20
2
2
34
29,4
58,8
5,9
5,9
100
4
26
4
8
1
43
9,3
60,5
9,3
18,6
2,3
100
8
20
2
7
37
21,6
54,0
5,4
19,0
100
6
31
3
9
2
51
11,8
60,8
5,9
17,6
3,9
100
8
32
2
14
4
60
13,3
53,3
3,4
23,4
6,6
100
5
20
9
2
36
13,9
55,6
25,0
5,6
100
48
173
15
63
14
313*
15,3
55,3
4,8
20,1
4,5
100
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Tabela 4 – Ministros (1985-2008) – Faixa etária, incluindo a amostra de DAS/NES*
Sarney
Até 29
anos
De 30 a
40 anos
De 41 a
50 anos
De 51 a
60 anos
De 61 a
70 anos
Acima de
70 anos
Total
Collor
Itamar
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2
Total
Amostra
DAS/NES
34
4
8
5
3
2
3
1
26
127
22
9
7
10
16
17
6
87
190
18
9
21
22
28
28
18
144
114
9
10
9
5
9
12
10
64
18
2
2
7
1
62
37
328
484**
3
53
36
45
40
55
*A faixa etária de cada ministro foi calculada a partir do primeiro ano do governo em que atuou.
** Dos 505 da amostra apenas 484 responderam a esta questão.
Quando olhamos graficamente a composição etária do ministério e dos ocupantes de DAS de nossa
amostra de cargos DAS/NES, vemos mais claramente as diferenças (Gráfico 1).
Gráfico 1 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Faixa etária (%)
50
45
40
35
30
* Não se conseguiu essa informação para 16 ministros.
25
20
Os cargos de ministros, como vemos na Tabela 4, são distribuídos entre pessoas com mais experiência
15
política e com idade superior à do corpo de profissionais que ocupam os cargos de DAS/NES. Se comparados
10
com os ocupantes de cargos de DAS/NES da amostra com a qual estamos trabalhando, os ministros apresentam indicadores etários bem superiores. Mais da metade deles tem mais de 50 anos, enquanto mais da metade
5
Ministros
0
Amostra DAS/NES
Acima de70
Até 29 anos De 30 a 40 De 41 a 50 De 51 a 60 De 61 a 70
anos
das pessoas de nossa amostra de DAS/NES está abaixo de 50. Pelo menos em termos de idade, o ministério é
As diferenças entre os dois grupos também se refletem em termos de escolaridade. Apenas 2,1% dos
ministros não chegaram à universidade, e apenas 3,4% não completaram o terceiro grau. No entanto, quando
os comparamos com a amostra dos DAS/NES, vemos diferenças substantivas no que toca à pós-graduação
(Gráfico 2). Entre os DAS/NES há uma concentração maior de mestres e especialistas, enquanto o ministério
reúne um alto número de pessoas apenas graduadas – 40,7%.
um espaço de maior senioridade.
110
111
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Gráfico 2 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Nível de escolaridade (%)
45
40
35
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
centual o de formados em direito (31%), seguido pelos economistas (14%) e médicos (13%). Essa concentração
tão expressiva no curso de direito na graduação não se verifica entre os DAS/NES de nossa amostra. Ao contrário. Pelo Gráfico 3, vê-se que na graduação esse grupo apresenta uma diversidade maior de áreas de conhecimento.
30
Gráfico 3 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES Áreas do 1º curso de graduação
25
20
15
10
Direito
5
0
Até Ensino
Médio
Superior
Incompleto
Superior
Especialização
Ministros
Mestrado
Doutorado
Amostra DAS/NES
Livre
Docência
Ministros
Economia
Pós
Doutorado
Medicina
Engenharia Civil
Amostra DAS/NES
Administração
Quando olhamos a titulação dos ministros por governo (Tabela 5), há algumas oscilações. Com algum
nível de pós-graduação temos: 49% nos ministros do governo Sarney; 55,5% no governo Collor; 42,1% no governo Itamar; 62,5% no primeiro governo FHC e 60% no segundo; 50% no primeiro governo Lula e 61% no
segundo. A maior escolaridade, em termos de pós-graduação, ocorre no governo FHC 1, e a menor no de Itamar.
Sarney e Itamar, dois presidentes do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), são os governos com
ministros menos titulados.
Eng. e Arquitetura
Ciências Sociais
Eng. Elétrica / Eletrônica
Outros
Ministros
0
Tabela 5 - Ministros (1985-2008) - Nível de escolaridade por governo
Até o ensino médio
Sarney
Collor
Itamar
3,8
5,5
4,4
Superior incompleto
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2
1,6
2,8
Total
2,2
2,5
1,8
11,3
2,8
3,3
Superior completo
47,2
36,1
53,3
20,0
38,2
37,1
36,1
40,6
Especialização
20,7
22,2
22,2
20,0
21,8
21,0
19,4
21,1
Mestrado
5,6
5,5
6,6
2,5
10,9
9,6
22,2
8,8
2,8
4,4
8,9
Livre-docência
Doutorado
18,9
11,1
Pós-doutorado
3,8
13,9
Total
(53)
(36)
3,6
40,0
23,6
1,6
16,2
19,4
3,2
(45)
(40)
(55)
(62)
10
15
20
25
30
35
40
Amostra DAS/NES
45
Quando chegamos à pós-graduação essa concentração muda, e a presença dos cursos de economia
torna-se dominante. Em seguida, vêm os de administração e ciências sociais. Os ministros com pós-graduação
têm, portanto, uma formação multidisciplinar, com ênfase em economia, administração e ciências sociais, áreas
de conhecimento que têm sido valorizadas em cargos de governo e no mercado nas últimas décadas. Os
Gráficos 4, 5 e 6 mostram em que áreas de ensino os ministros da Nova República fizeram seus cursos de especialização, mestrado e doutorado. Assim como no caso de nossa amostra, é expressiva a presença de cientistas
sociais nos níveis de mestrado e doutorado e até de filósofos – 6% dos doutores.
Gráfico 4 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de especialização (%)
19,6
2,8
(36)
5
(327*)
* Dois ministros não foram contabilizados neste total por falta de informação.
Economia
Administração
Direito
Medicina
Investigamos a seguir que tipos de formação esses ministros receberam na graduação. Nota-se que a
maior parte é formada em direito (40%), seguido de economia (18%). A concentração em direito não surpreende, pois esta tem sido, tradicionalmente, a formação básica da maior parte dos políticos brasileiros.
Segundo Leôncio Martins Rodrigues,16 80% dos deputados federais têm curso superior, sendo o maior per-
Finanças e Atuária
Sociologia e Ciência Política
Administração - Planejamento e Gestão
Considerou-se os 111 ministros que
realizaram curso de especialização.
Outros
16 Rodrigues (2002:103)
0
112
5
10
15
20
113
25
30
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Gráfico 5 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de mestrado (%)
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Tabela 6 - Ministros (1985-2008) e amostra de DAS/NES – Distribuição de
doutores por área de governo
Economia
Ministros
Ciência Política, Sociologia e
Relações Internacionais
Total
% dos ministros com
doutorado por área
de governo
Total
% da amostra com
doutorado por área
de governo
Presidência da República
12
31,6
10
8,7
Desenvolvimento
26
17,8
30
17,5
Econômica
9
52,9
9
22,5
Saúde
5
31,3
10
40
Ciência
5
35,7
13
86,7
Social
2
6,1
10
21,7
Educação, Cultura e Lazer
13
37,1
20
31,7
Justiça
2
7,4
10
34,5
Total
74
22,5
112
22,2
Direito
Administração
Demografia
Outros
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Considerou-se os 66 ministros que realizaram curso de mestrado.
Gráfico 6 - Ministros (1985-2008) - Áreas do curso de doutorado (%)
Economia
Amostra DAS/NES
Ciência Política e Sociologia
Direito
Física
Filosofia
Outros
0
5
10
15
20
25
30
35
40
No plano do ministério, a Tabela 6 corrobora a tese de que a área econômica é a que recebe mais ministros qualificados. O mesmo não se verifica quando tomamos os DAS/NES que estão concentrados na área de
ciência. As áreas que recebem, percentualmente, menos ministros portadores de títulos de doutor são a social
(6,1) e a de Justiça (7,4). Mas quando se olha a coluna da amostra vê-se que há uma compensação no grau de
instrução desses quadros por área de governo. A de Justiça, por exemplo, que teve apenas 7,4% de ministros
doutores, tem 34,5% de dirigentes com essa titulação. Por esses dados poderíamos deduzir que há um jogo de
compensações entre essas duas esferas de recrutamento para órgãos públicos.
Considerou-se os 74 ministros com título de doutor que indicaram o curso.
Para além dos quantitativos sobre titulação, identificamos em que áreas de governo os ministros mais
titulados concentram suas atividades. Ou seja, observamos se há esferas do governo em que a presença de uma
melhor formação acadêmica fica evidente. É importante ainda comparar essas informações com as dos
DAS/NES, conforme a Tabela 6.
114
Trajetória política dos ministros
Vamos nos voltar agora para a trajetória política dos ministros. Os dados mostram que se trata de um
grupo de pessoas com alto grau de envolvimento na vida político-partidária: do total de 329 ministros identificados, quase 50% tiveram experiência no Parlamento (em algum dos três níveis da Federação), 22% exerceram cargos eletivos no Executivo (governador e prefeito) e 76% passaram por outros cargos no Executivo federal, estadual e municipal. Fica evidente que o grupo que chega ao ministério tem longa trajetória política, com
tradição em cargos executivos estaduais e municipais. O ministério vai se configurando, por nossos dados, como
um espaço de experiência política acumulada.
Chama a atenção a quantidade de ex-governadores e ex-prefeitos dos governos militares que participaram do governo Sarney. Essa presença é um dos indicadores do tipo de transição brasileira. Ou seja, uma transição pelo alto sem substituição intensa na elite do poder, refletindo uma composição entre forças do “antigo
115
A ELITE DIRIGENTE
M
GOVERNO LULA
DO
regime” com os novos tempos de democracia. Da mesma forma, veremos adiante que grupos de oposição clandestina ao regime militar também foram gradativamente incorporados ao sistema democrático.
Sobre as esferas de governo e cargos políticos em que os ministros atuaram antes de assumir o ministério, temos os elementos do Quadro 3.
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
democrático e conseguiu reunir e consolidar em torno de si pessoas mais identificadas com ideais socialistas, e
outras tantas que no passado haviam tido atuação expressiva em organizações clandestinas.
A presença de antigos presos ou perseguidos políticos também é alta entre os DAS/NES: ao todo 64,
pouco mais de 13%. Entre os ministros esse percentual vai para 17%. Em ambos os casos uma presença expressiva, se considerarmos o conservadorismo da política brasileira.
Quadro 3 - Ministros (1985-2008) – Experiência política anterior, por governo
Sarney
Collor
Itamar
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2
Total
Parlamento
32
11
21
18
26
36
18
162
Vereador
7
1
3
7
4
10
5
37
Deputado estadual
21
1
8
5
9
12
2
58
Deputado federal
22
7
13
14
19
28
15
118
Senador
7
5
12
7
8
7
4
50
Executivo
23
2
12
8
8
12
7
72
Prefeito
9
8
8
7
8
5
Governador
17
2
7
3
3
7
Outras experiências
no Executivo
37
28
28
34
49
Sec. municipal
2
5
5
4
Sec. estadual
32
15
15
Sec. federal
20
15
Ministro
11
11
Tabela 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES – Trajetória política na
oposição não consentida
Sarney Collor
Itamar
FHC 1
FHC 2
Lula 1
Lula 2
Total
Amost.
DAS/NES
1
1
1
7
4
18
17
Preso político
4
Exilado político
3
1
2
2
3
7
5
23
9
Anistiado
4
1
3
4
4
3
3
22
14
1
1
1
5
5
14
6
33
56
45
Participação em
org. clandestina
3
42
Total *
10
3
6
6
3
18
9
55
64
41
33
250
4
19
17
56
24
29
19
14
148
15
17
25
19
15
126
8
12
26
9
27
104
Como mencionamos, interessou-nos também examinar quantos desses ministros vinham de experiências políticas consideradas ilegais pelos governos militares. Esse é um indicador importante para avaliar o grau
de pacificação na política brasileira e sua capacidade de lidar com antigos oponentes perseguidos judicial e militarmente. Como mostra a Tabela 7, os governos Sarney e Lula 1 foram os que mais reuniram esse tipo de militante. Ao todo, 10 e 18 ministros, respectivamente. Em ambos os casos esse número mais elevado tem razões
históricas. Com Sarney chegava ao poder um partido, o PMDB, que sofrera perseguições graves e em torno do
qual se reuniu a esquerda no momento da transição. O PMDB era então o mais expressivo canal da oposição,
pois os demais partidos de esquerda, entre eles o PT, ainda eram emergentes. Com Lula, temos a chegada ao
poder de um grupo político de esquerda que, a exemplo de toda a sociedade, se beneficiou do regime
116
* Corresponde ao total de ministros sem repetições.
Chamou a atenção em nossa amostra de DAS/NES o fato de haver um grande número de dirigentes
com alto nível de engajamento social e sindical. Fizemos a mesma pergunta para o caso dos ministros e obtivemos resultados um pouco distintos. Considerando o conjunto de todos os ministros da Nova República, vemos
que apenas 11,5% deles tinham algum vínculo com sindicatos de trabalhadores e apenas 5,8% participaram
de centrais de trabalhadores.
A distribuição desses sindicalizados por governo é objeto da Tabela 8, onde fica evidente a concentração dos ministros sindicalistas no governo Lula: cerca de 26% de ministros no primeiro mandato e 16% no
segundo vinculados a sindicatos de trabalhadores. Esse número elevado, se comparado aos outros governos, e
a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram obtendo, contribuíram para alimentar discussões sobre as tendências e a formação sindicalista dos governos Lula. De fato, seria de esperar que um governo do Partido dos Trabalhadores tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa
constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas,
sem dúvida, é evidência de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do
voto, mas também através de posições de mando.
117
A ELITE DIRIGENTE
DO
Tabela 8 - Ministros (1985-2008) – Presença de sindicalistas no governo
Nº de sindicalistas no
ministério
% em relação ao total
de ministros por
governo
Sarney
4
8,0
Collor
3
8,6
Itamar
4
9,3
FHC 1
2
5,0
FHC 2
2
3,6
Lula 1
16
26,2
Lula 2
6
15,8
Total
37
M
GOVERNO LULA
C
E L I N A
D’A
R A U J O
o caráter classista dos ministérios de cada governo – mais vinculados ao patronato (Collor e FHC 1 e 2) e mais
identificados com os trabalhadores (Lula 1 e 2), o que para muitos seria um indicador da conexão com políticas e ideologia de esquerda. A extração social classista como fator para medir ideologia tem sido problematizada pelas ciências sociais. Nossos dados apontam para a novidade da presença desse setor no governo e não
nos fornecem indicações para medir desempenho ou impacto ideológico. Estes são aspectos que ficam para
serem examinados em pesquisas posteriores. Temos que considerar também que, mesmo prestigiando menos
os empresários em postos de mando, os governos Lula não se colocaram em confronto com eles. Ao contrário.
De toda a forma, os dados apontam para um diferenciador, ou seja, um compromisso político inédito com os
setores organizados dos trabalhadores.
Tabela 10 - Ministros (1985-2008) – Participação em entidade patronal
por governo
Frequência
% em relação ao total
de ministros por
governo
Sarney
10
18,9
Collor
9
25,7
Itamar
4
9,1
FHC 1
8
20,5
FHC 2
15
26,8
Lula 1
6
9,4
Lula 2
5
13,2
Total
57
17,6
11,5
Da mesma forma, quando olhamos a presença de membros de centrais sindicais no ministério, notamos que o diferencial vem do governo Lula. Antes dele, apenas Collor havia nomeado um dirigente de central
para o ministério – foi o caso de Rogério Magri, da Central Geral dos Trabalhadores, CGT, que ocupou a pasta
do Trabalho. Lembre-se que até 1988 as centrais eram ilegais e que a Constituição não as legalizou, mas também não as criminalizou. A legalização das centrais só seria aprovada em meados de 2008. De toda forma,
mesmo sem serem reconhecidas e beneficiadas por parcela do Imposto Sindical, as centrais foram peças importantes de negociação política durante todo o período aqui considerado, principalmente em questões salariais.
Como mostra a Tabela 9, a participação de dirigentes de centrais sindicais nos ministérios, pode-se dizer, é uma
inovação do governo Lula, com presença mais acentuada em seu primeiro mandato.
A R I A
Tabela 9 - Ministros (1985-2008) – Participação em central sindical por governo
Frequência
% em relação ao total
de ministros por
governo
Collor
1
2,8
Lula 1
14
21,9
Lula 2
4
10,5
Total
19
5,8
Investigamos também a participação de representantes de organizações patronais nos ministérios.
Como mostra a Tabela 10, esse número não é muito elevado, embora seja superior ao de sindicalistas trabalhadores: 17,6%. Chama a atenção, contudo, a distribuição desse grupo ao longo dos governos. Os governos
Collor e FHC foram os únicos a ter mais de 20% dos ministros com essa extração associativa. Inversamente, os
governos Itamar e Lula foram os que menos representantes desse tipo tiveram. Podemos, a partir daqui, inferir
118
Passamos agora a examinar as conexões dos ministros com os conselhos de estatais. Esses conselhos
são arenas cobiçadas por partidos, empresários e sindicatos de trabalhadores. Vejamos como se dá a participação no ministério de pessoas que tiveram esse tipo de inserção. Nossos dados indicam que 28,7% dos ministros tiveram cargos desse tipo no decorrer de todo o período. A distribuição por governo está descrita na
Tabela 11, denotando uma diferença entre os dois governos de Lula. O primeiro apresenta o menor índice de
pessoas que haviam tido esse tipo de vínculo (19,7%) e o segundo se torna o mais expressivo (37,8%). Isso se
explica, a nosso ver, pelo fato de que no primeiro governo chegaram ao poder pessoas menos familiarizadas
com esse tipo de vínculo estatal, posto que era um governo oriundo da oposição. No decorrer do primeiro
mandato, contudo, várias pessoas do governo passaram a ser nomeadas para essas funções, o que elevou de
forma expressiva o número desses conselheiros no segundo governo, com o maior percentual de todos os tempos: 37,8%, bem acima da média nacional de 28,7%.
119
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
Tabela 11 - Ministros (1985-2008) – Participação em conselho de estatal
por governo
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Tomando em conjunto as informações sobre a participação de ministros e ocupantes de cargos de
DAS/NES de nossa amostra em sindicatos e centrais de trabalhadores, em conselhos de estatais e em movimentos sociais, vemos pelo Gráfico 7 que, mesmo com as mudanças significativas do governo Lula quanto à incorporação ao ministério de sindicalistas e representantes dos movimentos sociais, essa participação é bem maior
entre os DAS/NES. Os ocupantes desses cargos evidenciam maior engajamento social e sindical.
Frequência
% em relação ao total
de ministros por
governo
Sarney
14
29,2
Collor
10
35,7
Itamar
10
25,0
FHC 1
9
25,7
FHC 2
18
33,3
Lula 1
12
19,7
30
Lula 2
14
37,8
20
Total
87
28,7
10
Gráfico 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Vínculos sindicais,
institucionais e sociais (%)
60
50
40
0
Nossa amostra de DAS/NES evidencia um amplo envolvimento desses dirigentes com o movimento
social. Pesquisamos o que acontece com os ministros nessa área, e os dados são relevantes: 34,4% dos ministros tiveram alguma participação em movimentos sociais. Mas quando olhamos por governo, como mostra a
Tabela 12, fica evidente que essa participação também é maior nos governos de Lula. As menores ocorrem nos
governos Collor e FHC.
Tabela 12 - Ministros (1985-2008) – Participação em movimento social
por governo
Frequência
% em relação ao total
de ministros por
governo
Sarney
19
35,9
Collor
8
22,9
Itamar
15
31,8
FHC 1
11
28,2
FHC 2
14
25,0
Lula 1
28
43,8
Lula 2
17
45,9
Total
112
34,4
Ministros
Sindicalizados
Part. Central Sind.
Amostra Das/NES
Part. Cons. Estatal
Part. Mov. Social
Finalmente, ainda não estamos considerando de modo detalhado o envolvimento dos ministros em
atividades empresarias e grupos econômicos. Essa parte da pesquisa encontra-se em andamento. De toda
forma, o Gráfico 8 demonstra que a presença de ministros com trajetória no setor privado é baixa em todos os
governos, alcançando seu maior índice no governo Sarney.
Gráfico 8 - Ministros (1985-2008) - Cargo de diretor de empresas (%)
11,0
26,0
8,2
17,8
120
12,3
12,3
Sarney
Collor
Itamar
12,3
FHC 1
FHC 2
Lula 1
121
Lula 2
A ELITE DIRIGENTE
DO
M
GOVERNO LULA
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
Ministros e partidos políticos
Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula
Até o governo Lula tivemos um arranjo partidário governista que sempre incluiu no ministério o PMBD
e o Partido da Frente Liberal (PFL), depois Partido dos Democratas (DEM).17 A partir do governo Lula, o PMDB
permanece no poder, mas o PFL-DEM vai para a oposição junto com o Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), cujo candidato perdera as eleições presidenciais. Esta é a primeira vez que dois partidos com grandes
bancadas no Congresso – o PSDB e o PFL-DEM – não participam da coalizão de governo. A participação no
ministério dos partidos que detêm as maiores bancadas no Congresso, como evidenciado nos governos da Nova
República antes de Lula, não é mais corroborada.
Como mostra a Tabela 13, ao longo de todo período os partidos que mais ocuparam cargos de ministro
foram o PMDB (66) e o PT (52). Mais do que isso, o primeiro governo Lula foi o único do período em que o partido do presidente ocupou mais de 60% das pastas ministeriais – 33 em 53.
As mudanças na composição partidária do ministério a partir da posse de Lula são objeto da análise
seguinte, em que fazemos um contraponto com o governo FHC. Examinamos a composição ministerial dos governos FHC (1995-1998; 1999-2002) e Lula (2003-2006; 2007-) e observamos de que forma os partidos
estiveram distribuídos nos ministérios dos dois presidentes, ou seja, desde 1995 até 2008.
Nos dois governos FHC (1995-2002), contabilizamos um total de 108 ministros. Dos 95 identificados,
vemos que 24 pertenciam ao partido do presidente (PSDB), num total de 25%, configurando assim uma situação de maior dispersão partidária no ministério em comparação com o governo seguinte, do presidente Lula.
Neste caso, dos 100 ministros identificados até 2008, 51% eram filiados ao partido do presidente (PT).
No Gráfico 9 mostramos a participação ministerial dos 14 partidos que estiveram presentes no gabinete dos dois governos. Como podemos observar, apenas um grande partido participa de ambos, o PMDB, tradicionalmente uma agremiação que tem servido como fiel da balança para os presidentes da República. Apenas
três outros partidos menores se associaram aos dois governos: PPB/PP, PPS e PTB.
É importante enfatizar que no plano ministerial PSDB e PT são excludentes. Não há participação de um
partido no governo do outro. Da mesma forma o PFL-DEM, associado a uma aliança com o PSDB, fica excluído
do governo do PT. Assim, dos quatro grandes partidos nacionais, dois têm andado juntos (PSDB e DEM), em
oposição ao PT. O, quarto, o PMDB, compõe com ambos os centros de poder. O Gráfico 9 é revelador da composição partidária do ministério nos governos dos últimos dois presidentes da República.
Tabela 13 – Ministros (1985-2008) – Filiação partidária por governo
Sarney
Collor
Itamar
FHC 1
FHC 2
PCdoB
PDT
PFL-DEM
1
10
PL
PMDB
7
4
4
1
6
7
Lula 2
Total
3
1
4
1
1
3
7
1
32
Lula 1
7
32
3
1
5
6
7
66
Gráfico 9 - Governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2008) - partidos da coalizão
presentes no gabinete presidencial
60
55
PP
1
1
1
3
PPS
1
1
1
3
3
2
8
FHC
Lula
50
45
40
PSB
1
2
PSDB
4
9
7
17
37
35
30
25
PT
1
PTB
1
1
33
18
52
4
1
1
2
10
3
3
1
3
13
26
36
53
36
236
20
15
10
Outros
1
2
Total
43
17
25
5
0
PCdoB
PDT
PL
PMDB
PPB/PP
PPS
PR
PRB
PSB
PT
PTB
PV
PSDB
PFL
O gráfico aponta para linhas de coerência entre os partidos brasileiros. De um lado, o governismo é uma
constante, ou seja, a maioria dos partidos adere ao governo e demanda participação no ministério por ser este
um espaço privilegiado para ter acesso a recursos financeiros. Por outro lado, o gráfico mostra uma disparidade
quando comparamos os gabinetes dos dois presidentes. O de FHC teve uma distribuição mais equilibrada entre
os partidos da base, enquanto o PT, que reuniu em média 20% da bancada na Câmara, teve cerca de 50% dos
ministérios.
17 A esse respeito ver Meneguello (1998).
122
123
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
Considerações finais
Este trabalho é parte de uma pesquisa em andamento, mas já nos permite fazer algumas constatações
e descobertas sobre quem são os ministros da democracia brasileira e identificar algumas tendências da composição ministerial ao longo da Nova República.
Com exceção dos governos Collor e Itamar, o quantitativo de ministérios da Nova República ficou entre
24 e 26 em cada governo. Variou, contudo, o número de outros órgãos associados à Presidência, alguns comandados por dirigentes com status de ministros (Tabela 1). De modo geral, temos uma estrutura estável, com uma
forte representação de ministros da região Sudeste.
Nossos ministros são pessoas experientes na vida política, com forte enraizamento em atividades parlamentares e executivas em todos os níveis de governo. Isso permitiria deduzir que o cargo de ministro, quando destinado a um político, é um “prêmio” para uma trajetória de sucesso nas urnas e nos partidos. Cerca de
80% desses ministros vêm de carreiras políticas bem-sucedidas. Isso pode explicar o fato de que os ministros,
em geral, são pessoas com idade acima de 50 anos. Ao que tudo indica, esse é um espaço importante para a
experiência comprovada.
A experiência se associa também a taxas significativas de educação. Apenas 4,5% dos ministros não
têm formação universitária. A maioria se formou em direito e 54% fizeram algum curso de pós-graduação.
Nesse caso as áreas de formação são economia, administração e ciências sociais.
Embora a literatura ressalte o espaço do ministério como um campo mais propício ao clientelismo,
vemos que os padrões de instrução para o recrutamento têm sido elevados conectando o governo com o avanço
da pós-graduação no país. Vemos também que a área econômica foi a que recebeu ministros mais titulados, o
que demonstra que certos setores do governo são tratados com mais cuidado técnico. Ou seja, se o clientelismo é moeda política importante, há áreas que são preservadas numa espécie de insulamento. Essas áreas estão
sempre relacionadas às atividades monetárias, fiscais e de arrecadação de recursos, atividades que propiciam a
capacidade extrativa do Estado. Em termos da capacitação de pessoal, ela é maior quando se trata de arrecadar
do que quando se trata de gastar.
Quando olhamos a qualificação dos ministros ao lado da qualificação dos DAS/NES de nossa amostra
(Tabela 6) notamos que há uma complementação em termos de graus de instrução. Quando há ministros mais
fracos academicamente, os quadros de DAS/NES são mais qualificados. No conjunto temos um quadro academicamente credenciado. Ainda sobre a área econômica, nossa amostra de DAS/NES reforça a tese de maior
profissionalização, pois embora sua titulação não seja alta, ali se concentram um menor percentual de sindicalizados e de filiados a partidos e, ao mesmo tempo, um maior número de pessoas com experiência anterior em
cargos similares.
Em relação à questão de gênero e etnia, os resultados não são muito animadores, mas mostram um
modesto avanço se levarmos em conta as tradições conservadoras do país. Em todo o período a participação
de não-brancos no ministério variou de 21,8% a 31,6%. Com as mulheres os números são mais escassos, mas
também positivos: passamos de cerca de 2% nos governos Sarney e FHC para 13,2% no de Lula.
Do ponto de vista partidário, o ministério, como era de se esperar, tem sido um espaço para a presença
de múltiplas agremiações desde que pertençam à base do governo. O equilíbrio só é rompido nos governos Lula,
quando se verifica uma superrepresentação do PT, partido do presidente. O ministério é de fato a melhor evidência dos alinhamentos da política brasileira. Na Nova República foi também um espaço para a representação de
124
M
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
antigos perseguidos políticos, evidenciando o amadurecimento da democracia no país. No conjunto, 17% dos
ministros tiveram experiências políticas clandestinas e, como era de se esperar, a maior parte deles concentrase nos governos Lula – 27 de um total de 55.
O governo Lula também se destaca por absorver o maior número de ministros oriundos do sindicalismo de trabalhadores, percentual que chega a 27% no primeiro governo. No caso de representantes de centrais,
é também nesse governo que o fenômeno se desencadeia, chegando a 21,9% no primeiro mandato. Em ambos
os casos temos quedas significativas no segundo mandato, mas assim mesmo essa prática inédita parece se
rotinizar. Esse é também um forte indicador da democratização do acesso ao poder.
Compromissos classistas, sindicais, partidários e ideológicos não sinalizam níveis de qualificação de
cada um e não são garantia de melhor desempenho. São apenas mais indicadores a serem levados em conta
quando se quer conhecer esse grupo.
Em vários outros aspectos nossa pesquisa vai demonstrando que o ministério parece se tornar um
espaço mais receptivo à diversidade social do país, embora sempre reflita traços classistas. No que toca à representação de conselheiros patronais no ministério, ela é acentuadamente mais baixa nos governos Itamar e
Lula e mais alta nos governos FHC e Collor. Também no governo Lula é maior a presença de ministros com
algum tipo envolvimento em movimentos sociais. No governo Sarney obervamos uma maior presença de representantes do setor privado, ou seja, de diretores de empresas, num total de 26%, acima de FHC, que ocupa o
segundo lugar com 17,8%.
Por fim percebemos que a esfera do ministério, embora seja por definição o espaço da composição
política do presidente com os partidos aliados no Congresso para dar sustentação a seu governo, não se reduz
a isso. Vemos que nessas composições têm que ser levadas em conta outras variáveis igualmente relacionadas
com os compromissos políticos do grupo vencedor. Por isso mesmo, o ministério tem se convertido em um
espaço mais complexo de representação de interesses e de expressão da diversidade social. Passou a incorporar mais mulheres e minorias étnicas, assim como representantes de bases sindicais de trabalhadores, sem descuidar dos empresários e dos representantes das estatais.
Essas mudanças sinalizam avanços formais na democracia, mas não garantem, em tese, que ela tenha
mais conteúdo e mais qualidade. Para isso o país, a exemplo de outras nações, teria que aumentar seus controles internos e externos sobre as agências de governo e sobre seus governantes e teria que romper com práticas corporativas anacrônicas e com a impunidade. E ainda, é claro, adotar políticas de desenvolvimento que efetivamente passem a promover crescimento com equidade
125
A N E X O
1
D IVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS
DAS 5 E 6 E NES EM
DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
Administração Direta: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; ControladoriaGeral da União; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Gabinete Pessoal do
Presidente da República; Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de Relações
Institucionais da Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Vice-Presidência da
República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República; Secretaria de Comunicação Social; Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações;
Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério
do Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Secretaria Especial dos
Portos; Ministério da Fazenda; Ministério da Saúde; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério da Previdência
Social; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção
da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; Ministério da Cultura; Ministério da
Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Secretaria
Especial dos Direitos Humanos.
Administração Indireta: Fundação Alexandre de Gusmão; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação;
Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas;
Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e
Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Instituto de
Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial;
Superintendência da Zona Franca de Manaus; Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários;
Superintendência de Seguros Privados; Fundação Nacional de Saúde; Agência Espacial Brasileira; Comissão
Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Instituto
Nacional do Seguro Social; Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; Fundação
Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Conselho Administrativo de Defesa Econômica;
Fundação Nacional do Índio.
127
A N E X O
2
DIVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS DE
DAS 5 E 6 E NES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FEDERAL EM “ ÁREAS DE GOVERNO ”
Presidência da República: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; ControladoriaGeral da União; Fundação Alexandre de Gusmão; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da
República; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação;
Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais da
Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da
Presidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Vice-Presidência da
República; Secretaria de Comunicação Social.
Desenvolvimento: Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas; Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge
Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da
Propriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da
Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia;
Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior;
Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho e
Emprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Superintendência da Zona Franca de
Manaus; Secretaria Especial dos Portos.
Econômica: Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários; Ministério da Fazenda; Superintendência
de Seguros Privados.
Saúde: Fundação Nacional de Saúde; Ministério da Saúde.
Ciência: Agência Espacial Brasileira; Comissão Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Ministério da Ciência e Tecnologia.
Social: Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério da Previdência Social; Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria Especial
de Políticas para as Mulheres.
Educação, Cultura e Lazer: Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior;
Fundação Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo;
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cultura; Ministério da
Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo.
Justiça: Conselho Administrativo de Defesa Econômica; Fundação Nacional do Índio; Ministério da Defesa;
Ministério da Justiça; Secretaria Especial dos Direitos Humanos.
128
A N E X O
3
M INISTÉRIOS
E ÓRGÃOS DE GOVERNO
POR PRESIDENTE (1985-2008)
José Sarney (1985-1990)
25 Ministérios
11 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministérios
Extraordinário para Assuntos de Administração
Extraordinário para Assuntos de Irrigação
Aeronáutica
Agricultura
Ciência e Tecnologia
Cultura
Educação
Fazenda
Habitação e do Bem-Estar Social
Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente
Indústria e do Comércio
Justiça
Marinha
Previdência e Assistência Social
Reforma e do Desenvolvimento Agrário
Saúde
Comunicações
Minas e Energia
Relações Exteriores
Desenvolvimento Industrial, Ciência e Tecnologia
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
Exército
Interior
Trabalho
Transportes
Órgãos e Secretarias da Presidência
da República
Gabinete Militar
Gabinete Civil
Serviço Nacional de Informações
Estado-Maior das Forças Armadas
Secretaria de Planejamento
Secretaria de Planejamento e Coordenação
Secretaria de Administração Pública
Secretaria Especial da Ciência e Tecnologia
Programa Nacional de Desburocratização
Programa Nacional de Política Fundiária
Consultoria Geral da República
Fernando Collor de Mello
(1990-1992)
16 Ministérios
12 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministérios
Extraordinário da Criança
Extraordinário para Assuntos de Integração LatinoAmericana
Aeronáutica
Agricultura e Reforma Agrária
Ação Social
Educação
Infra-Estrutura
Justiça
Marinha
Previdência Social
Saúde
Relações Exteriores
Exército
Trabalho e da Administração
Transportes e das Comunicações
Economia, Fazenda e Planejamento
Órgãos e Secretarias da Presidência
da República
Secretaria-Geral
Gabinete Militar
Estado-Maior das Forças Armadas
Consultoria Geral da União
Secretaria da Cultura
Secretaria da Ciência e Tecnologia
Secretaria do Meio Ambiente
Secretaria do Desenvolvimento Regional
Secretaria de Desportos
Secretaria de Administração Federal
Secretaria de Assuntos Estratégicos
Secretaria de Governo
129
A ELITE DIRIGENTE
Itamar Franco (1992-1994)
19 Ministérios
9 Órgãos e Secretarias da Presidência
DO
M
GOVERNO LULA
A R I A
C
E L I N A
Fernando Henrique Cardoso
(1995-1998)
Fernando Henrique Cardoso
(1999-2002)
24 Ministérios
7 Órgãos e Secretarias da Presidência
26 Ministérios (4 mudanças não contabilizadas)
18 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministérios
Ministérios
Extraordinário de Coordenação de Assuntos Políticos
Extraordinário de Esportes
Extraordinário de Política Fundiária
Extraordinário de Reforma Institucional
Administração e Reforma do Estado
Aeronáutica
Agricultura e do Abastecimento
Ciência e Tecnologia
Cultura
Educação e do Desporto
Fazenda
Indústria, do Comércio e do Turismo
Justiça
Marinha
Previdência e Assistência Social
Saúde
Comunicações
Relações Exteriores
Minas e Energia
Exército
Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da
Amazônia Legal
Planejamento e Orçamento
Trabalho
Transportes
Extraordinário da Defesa
Extraordinário de Política Fundiária
Extraordinário de Projetos Especiais
Aeronáutica
Agricultura e do Abastecimento / Agricultura,
Pecuária e Abastecimento
Ciência e Tecnologia
Cultura
Defesa
Educação
Fazenda
Integração Nacional
Justiça
Marinha
Política e do Desenvolvimento Agrário /
Desenvolvimento Agrário
Previdência e Assistência Social
Saúde
Comunicações
Relações Exteriores
Minas e Energia
Desenvolvimento, Indústria e Comércio /
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Esporte e Turismo
Exército
Meio Ambiente
Orçamento e Gestão / Planejamento, Orçamento e
Gestão
Trabalho e Emprego
Transportes
Ministérios
Extraordinário para Articulação de Ações na
Amazônia Legal
Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária
Ciência e Tecnologia
Cultura
Educação e do Desporto
Fazenda
Indústria, do Comércio e do Turismo
Integração Regional
Justiça
Marinha
Previdência Social
Saúde
Comunicações
Relações Exteriores
Minas e Energia
Meio Ambiente
Meio Ambiente e da Amazônia Legal
Trabalho
Transportes
Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Secretaria Geral
Secretaria de Planejamento, Orçamento e
Coordenação
Casa Militar
Estado-Maior das Forças Armadas
Secretaria de Assuntos Estratégicos
Secretaria de Administração Federal
Advocacia-Geral da União
Secretaria de Governo
Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Casa Militar
Advocacia-Geral da União
Estado Maior das Forças Armadas
Secretaria-Geral
Secretaria de Assuntos Estratégicos
Secretaria de Comunicação Social
130
D’A
R A U J O
Secretaria de Estado de Comunicação de Governo
Secretaria de Comunicação de Governo
Secretaria de Estado de Comunicação de Governo
Secretaria de Estado de Relações Institucionais
Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliação
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
Secretaria de Estado de Administração e do
Patrimônio
Secretaria de Estado dos Direitos Humanos
Secretaria de Estado de Assistência Social
Secretaria-Geral
Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Casa Militar
Gabinete de Segurança Institucional
Advocacia-Geral da União
Corregedoria-Geral da União
Controladoria-Geral da União
Estado-Maior das Forças Armadas
131
A ELITE DIRIGENTE
Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006)
25 Ministérios
15 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministérios
Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Assistência Social
Ciência e Tecnologia
Cultura
Defesa
Educação
Fazenda
Integração Nacional
Justiça
Previdência Social
Saúde
Cidades
Comunicações
Minas e Energia
Relações Exteriores
Desenvolvimento Agrário
Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Esporte
Meio Ambiente
Planejamento, Orçamento e Gestão
Trabalho e Emprego
Turismo
Transportes
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à
Fome
DO
M
GOVERNO LULA
Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento
Econômico e Social
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da
Igualdade Racial
Secretaria de Imprensa e Divulgação
Secretaria de Imprensa e Porta Voz
A R I A
C
E L I N A
Luiz Inácio Lula da Silva (2007- )
24 Ministérios
12 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministérios
Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Ciência e Tecnologia
Cultura
Defesa
Educação
Fazenda
Integração Nacional
Justiça
Previdência Social
Saúde
Cidades
Comunicações
Minas e Energia
Relações Exteriores
Desenvolvimento Agrário
Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Esporte
Meio Ambiente
Pesca e Aquicultura
Planejamento, Orçamento e Gestão
Trabalho e Emprego
Turismo
Transportes
Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Secretaria de Comunicação Social
Secretaria-Geral
Secretaria de Relações Institucionais
Gabinete de Segurança Institucional
Advocacia-Geral da União
Controladoria-Geral da União
Secretaria de Assuntos Estratégicos
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
Secretaria Especial de Políticas de Promoção da
Igualdade Racial
Secretaria Especial de Portos
Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Secretaria-Geral
Secretaria de Relações Institucionais
Gabinete de Segurança Institucional
Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão
Estratégica
Advocacia-Geral da União
Controladoria-Geral da União
Secretaria de Coordenação Política e Assuntos
Institucionais
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
132
133
D’A
R A U J O
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
Anexo 4 - Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES
* Calculou- se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.
M
A R I A
C
por órgão (amostra Lula 1 - 302 pessoas)
E L I N A
D’A
R A U J O
A ELITE DIRIGENTE
DO
GOVERNO LULA
Anexo 5- Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES
* Refere-se às 214 pessoas que responderam o questionário da pesquisa no primeiro governo Lula e permaneceram à frente de seus cargos no segundo mandato.
M
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
por órgão (amostra Lula 2 – 417 pessoas)
** Calculou-se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.
M
A R I A
C
E L I N A
D’A
R A U J O
ABRANCHES, Sérgio Henrique. O presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, 1988, p.5-33.
ABRÚCIO, Fernando. Profissionalização. In: ANDRADE, Castro & JACCOUD (orgs.). Estrutura e organização do Poder Executivo, v. 2 – Administração
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