MIGUEL R. CAMPOS
Procurador do Estado do Paraná
1
A Lei
de
Responsabilidade
Fiscal,
Lei
Complementar Federal nº 101, de 04/05/2000,
regulamenta
os
artigos
163
e
169
da
Constituição Federal e objetiva ditar normas
de finanças públicas voltadas para gestão
fiscal responsável.
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Não é novidade que a inscrição em restos a pagar há muito
vinha sendo desvirtuada e adquirira o predicativo de via de
escape ao planejamento orçamentário anual.
A insuficiência de recursos no exercício financeiro já não
impedia a assunção de despesas que, inscritas em restos a
pagar, corriam à conta do exercício seguinte, contribuindo
para o desequilíbrio das contas públicas. A retomada da
correta utilização do instituto de “restos a pagar” impunhase, certamente, como uma das premissas à implantação da
gestão planejada e transparente.
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A LRF, corrigindo a situação passada, passou a estabelecer algumas
restrições às contratações realizadas ao final do mandato, com o
objetivo de evitar que o futuro gestor assuma o ente estatal (União,
Estados ou Municípios) desequilibrado financeiramente, tratando
assim de forma específica da assunção de compromisso sem lastro
financeiro, no final do mandato do gestor.
A mais dura das restrições encontra-se no artigo 42 da LRF, que
dispõe sobre a obrigação de despesa contraída nos últimos 8 (oito)
meses de mandato, onde cada vez que se fizer uma nova despesa
deverá ser feito um fluxo financeiro, envolvendo a receita, os
encargos e as despesas compromissadas a pagar até o final do
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exercício.
Confira-se o texto legal:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.
20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair
obrigação
de
despesa
que
não
possa
ser
cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas
no
exercício
seguinte
sem
que
haja
suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa
serão considerados os encargos e despesas compromissadas
a pagar até o final do exercício.
5
•
Portanto, nos últimos 8 (oito) meses (01 de maio a 31 de dezembro),
os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e seus respectivos
órgãos e o Ministério Público, sob pena de responsabilização de
seus titulares, não poderão, a princípio, contrair despesa que não
possa ser paga no ano. Para que seja possível contrair despesa
que tenha parcela a ser paga no ano seguinte, a única condição é
que, previamente, seja providenciada disponibilidade de caixa
suficiente para cobrir a parcela.
•
Ao revés, um débito contraído fora dos 8 (oito) meses, sem que
haja disponibilidade financeira, vai passar, a princípio, para a
gestão seguinte sem ser alcançado pelas restrições do artigo 42 da
LRF.
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 Significa dizer, portanto, que a LRF exige, no artigo 42, o efetivo
saldo financeiro em caixa para adimplemento das obrigações
contraídas no exercício/mandato;
 No
entanto, seja no período restritivo como no período de
normalidade, para a contratação de bens ou serviços pela
Administração Pública não basta a mera “previsão orçamentária”
(Art. 14 da Lei 8666/93), exige-se a real disponibilidade em caixa (Art.
16 e 17 da LRF);
 Disponibilidade de caixa, como é cediço, é o montante que
remanesce disponível após a execução contábil dos encargos e
despesas compromissados a pagar até o final do exercício.
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 Exemplo prático: se uma Secretaria de Estado assinou um contrato
no dia 28 de abril, para execução de uma obra cujo cronograma
físico financeiro avance até o dia 31 de março do exercício seguinte,
a parcela a ser paga nos três meses do exercício seguinte não
precisará constituir disponibilidade de caixa em 31 de dezembro,
pois o ato que a originou não ocorreu nos últimos dois
quadrimestres. Contudo, o valor a ser pago no decorrer do ano
deverá ser considerado quando da projeção da disponibilidade de
caixa.

OBS: o período limitativo (art. 42 da LRF) tem início em 01 de maio e vai até 31 de
dezembro.
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 O parágrafo único do art. 42 da LRF diz que na
determinação da disponibilidade de caixa serão
considerados
os
encargos
e
despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício.
 Na composição da disponibilidade de caixa, devem
ser observadas as regras contidas no art. 43.
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 Conclui-se, portanto, que o art. 42 da LRF não impede a
celebração, nos últimos oito meses de mandato, por
prazo superior a 31/12 ou com previsão de prorrogação,
de contratos cujos objetos se encontrem entre os
previstos nos incisos I, II e IV do art. 57 da Lei de
Licitações, desde que haja suficiente disponibilidade de
caixa para pagamento das parcelas vincendas no
exercício, de modo a afastar a inscrição da despesa em
restos a pagar e, então, atender ao citado comando
legal.
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 Não raras vezes, a Administração Pública, baseada na possibilidade de
geração de disponibilidade de recursos financeiros para o pagamento
das parcelas vencíveis no exercício seguinte acaba celebrando
contratos de obras ou serviços de trato sucessivo e que em função da
imprevisibilidade no comportamento da receita se vê impossibilitada de
realizar o pagamento no exercício seguinte (manutenção do governante).
 Para justificar essa situação perante o Controle Externo (TCE – MP e
autor popular), tem-se recomendado que a despesa, gerada nessa
situação, seja instruída – no processo administrativo - com o cálculo da
projeção de disponibilidade de caixa para a liquidação das parcelas
vencíveis no exercício seguinte, elaborada previamente ao ato que a
gerou, demonstrando, de outro tanto, a boa-fé do administrador público.

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Trato sucessivo/serviço continuado: a realização da prestação não se encerra num único momento, tendo de ser
cumprida durante certo período de tempo, continuadamente.
Outras restrições: p.ex.: obras inacabadas.

A L.R.F criou restrições para inclusão de novos projetos na Lei Orçamentária Anual
(LOA) e de créditos adicionais, sem que aqueles projetos que se encontram em
andamento estejam sendo adequadamente atendidos. No mesmo sentido, as
despesas de conservação do patrimônio. Essa regra se encontra no artigo 45 da
L.R.F.

Perceba-se que não se trata de só poder incluir novos projetos após concluídos os
em andamento.

Na realidade, a restrição deve ser muito bem compreendida, ou seja, a LRF exige
que os projetos que se encontram em andamento estejam sendo atendidos, ou seja,
que o seu cronograma de execução venha (- apenas -) sendo cumprido.

De modo geral, trata-se de medida moralizadora e salutar que impedirá a inclusão
de novos projetos quando outros tenham sido paralisados.
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Obviamente que o art. 42 da LRF não possui o
condão de provocar a descontinuidade das
ações de médio e longo prazo, previstas em
planos plurianuais, e a interrupção de contratos
cuja duração pode, de acordo com o art. 57 da
Lei nº 8.666/93, ser estendida por mais de um
exercício financeiro.
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É injustificável, assim, a opção pela interpretação
que crie embaraços ao perfeito funcionamento da
engrenagem administrativa, consequência direta e
imediata da não realização de novos contratos ou da
interrupção daqueles já existentes, o que, por sua
vez,
acarretaria,
no
período
de
transição
de
governos, a necessidade de realizar contratações
diretas por dispensa fundadas na emergência.
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 Não há razões suficientes para defender-se tese que
produza a interrupção do fluxo normal da prestação do
serviço público lato sensu e o atraso na execução de
projetos
previamente
considerados
de
interesse
público, pois que estes apenas poderiam ser iniciados
até abril do último ano de mandato, isso se passíveis de
serem
concluídos
rigorosamente
até
teríamos,
31/12.
a
Se
partir
assim
de
fosse,
maio,
o
engessamento, a paralização parcial das atividades de
governo, o que não se pode, certamente, admitir.
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 Em suma, a intenção do art. 42, sem dúvida, foi unicamente
evitar a inscrição em restos a pagar de despesas pertencentes
aos últimos 8 (oito) meses do exercício da legislatura que se
finda, gerando para o sucessor eleito dificuldades na execução
do orçamento e na implantação de seu plano de governo, bem
como obstar a utilização do aparelhamento público como
ferramenta política e eleitoreira. A norma nele contida não
desautoriza
ou
retira
a
eficácia
dos
instrumentos
de
planejamento orçamentário, cujo dever de respeitar permanece.
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 A despesa que obrigatoriamente deve ser paga no
exercício é a executada até 31 de dezembro,
independentemente da data de início da obrigação,
mesmo que o contrato continue sua execução no
exercício seguinte quando, então, os próximos
pagamentos serão realizados à conta do orçamento
seguinte.
 Princípio da anualidade do orçamento e regime de
competência previsto no artigo 35 da Lei 4.320/64.
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Por essa razão, a disponibilidade de caixa a que se
refere
o
artigo
pertencentes
ao
deve
ser
exercício
relativa
em
que
às
o
despesas
contrato
-
devidamente respaldado em um dos incisos do art. 57
da Lei de Licitações - for firmado, correndo, as futuras,
por conta das previsões constantes dos próximos
orçamentos,
anuais
ou
plurianuais.
Contudo,
o
administrador não está isento de observar, quando
cabível, o disposto nos arts. 16 e 17 da LRF.
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O que se considera como “Restos a Pagar”:
 Lei
Federal nº 4.320/64, no artigo 36,
considera
como
“Restos
a
Pagar”
as
despesas empenhadas mas não pagas até o
dia 31 de dezembro, distinguindo-se as
processadas das não processadas.
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CÓDIGO PENAL
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•
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não
possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser
paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de
disponibilidade de caixa.
•
Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
•
Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou promover o cancelamento do
montante de restos a pagar – leia-se cancelamento de empenhos – inscrito
em valor superior ao permitido em lei. (leia-se disponibilidade de caixa)
•
Pena – detenção de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.
•
Art. 359–G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento da
despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias ao final do mandato ou
legislatura.
•
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
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Art. 16 e 17 da LRF