MAGALI CARVALHO ALVES DE OLIVEIRA
Presidencialismo de Coalizão e a Preponderância
do Executivo sobre o Legislativo
BRASÍLIA
2008
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SUMÁRIO
1. TEMA................................................................................................................2
3. HIPÓTESE........................................................................................................4
4. MÉTODO DE ANÁLISE...................................................................................5
5. CRONOGRAMA...............................................................................................5
6. BIBLIOGRAFIA................................................................................................7
1. TEMA
Há quase 20 anos, quando realizado o processo constituinte e promulgada a Constituição de
1988, o regime presidencialista foi mantido, adiando-se para 1993, através de plebiscito, a decisão sobre o
sistema que regeria o Brasil nos próximos anos. A manutenção do regime presidencialista e a inalterância
do sistema eleitoral, fez com que muitos cientistas políticos defendessem que a base institucional
continuasse a ser a mesma de 1946.
Todavia, no período de 1946 a 1964, o principal recurso utilizado para obtenção de apoio era a
patronagem, que, embora conseguisse assegurar algum apoio parlamentar por parte de parlamentares
estranhos à base, causava certo constrangimento nos partidos. Por essa razão, aliado ao fato de a
Constituição de 1946 ter preservado prerrogativas decisórias do Legislativo, a agenda política desse
período ( 1946-64) pode ser, segundo Fabiano Santos, denominada de agenda compartilhada.
Já a Constituição de 1988 contemplou o Executivo com amplos poderes legislativos. O
Executivo passou a contar com diversas prerrogativas, propiciando que a agenda política atual seja uma
agenda imposta.
Essa nova ordem constitucional deu lugar ao chamado Presidencialismo de Coalizão. Ou seja,
um modelo institucional no qual o Presidente constrói sua base de apoio, concedendo incentivos aos
parlamentares e, em contrapartida, tem sua agenda respaldada pelo Parlamento. De um lado, um
presidente eleito para promover as reformas constitucionais que, por sua vez, só serão viáveis, através de
coalizões. De outro lado, um Legislativo composto por alguns que lutam por autonomia para interferir no
processo decisório e por outros que apóiam incondicionalmente as propostas oriundas do Executivo. Um
regime que, embora presidencialista, não apresenta uma separação bem definida. Um parlamento não
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pautado em vetar a agenda do Executivo e, por sua vez, um Executivo que dispõe de instrumentos
capazes de induzir os parlamentares a cooperarem com o Governo.
Um dos principais, senão o principal fator contribuinte para a preponderância legislativa do
Executivo pode ser verificada pelo poder que detém o Executivo de controlar o quê e quando será votado
pelo Legislativo, o chamado Poder de Agenda. Seja através de Medidas Provisórias, de iniciativas
privativas constitucionais, a exemplo de matérias tributária e orçamentária, ou de pedido de urgência
para seus projetos, o Executivo consegue colocar-se em posição estratégica para aprovação de seus
projetos. Em artigo publicado, Fabiano Santos informa que 84,9% da legislação aprovada foi patrocinada
pelo Poder Executivo, sendo os 15,1% restantes de iniciativa do Legislativo.
Outro poder, embora um poder reativo, ou indireto, como preferem certos autores, não pode
deixar de ser considerado, é o poder de veto, total ou parcial. O veto parcial acaba por ser mais poderoso
que o veto total, uma vez que, o Presidente pode selecionar partes da legislação, deixando claro suas
preferências. A possibilidade de pequenos trechos de uma legislação serem vetados diminui o valor
esperado dos acordos que um deputado promove com seus colegas (Morgenstern, 1996).
Ademais, o sistema político brasileiro combina regime presidencialista e sistema proporcional. O
sistema proporcional, por sua vez, gera o multipartidarismo; multipartidarismo
significa baixa
probabilidade de apenas um partido conquistar 50% + 1 das cadeiras parlamentares, e isto, por sua vez,
aumenta as chances de presidentes serem eleitos sem base parlamentar majoritária ( Fabiano Santos,
1997). O Presidente teria, então, maior dificuldade em obter apoio do Legislativo do que nos regimes
parlamentares, onde o governo deriva de uma maioria parlamentar, ou de um regime presidencialista com
voto distrital de pluralidade , onde há formação de um sistema bipartidário.
Outra dificuldade que o sistema político brasileiro esbarra é a adoção de listas abertas, pois
acaba retirando das lideranças partidárias precioso mecanismo de controle do comportamento legislativo
de suas bancadas. A opção por listas abertas - , aquelas em que o eleitor pode escolher os candidatos e
não somente os partidos de sua preferência_ faz com que os representantes, durante o processo eletivo,
acentuem suas qualidades individuais em detrimento do programa de seu partido. Essa enfatização das
qualidades individuais gera um comprometimento com as bases eleitorais e, se as promessas individuais
não coincidirem com o programa partidário, haverá pouco interesse em colaborar com o governo. Sem
apoio, a governabilidade ficará comprometida.
2. PROBLEMA
Para escapar da paralisia decisória e obter apoio no Legislativo, um dos incentivos que o
governo dispõe é a utilização estratégica da patronagem. Entretanto, o oferecimento de postos do
Executivo para membros de partidos de oposição pode gerar em sua base de apoio formal um
descontentamento e acabar ocasionando um indisciplinamento nas votações.
Outro incentivo que o Executivo dispõe é a liberação de recursos (emendas) que, assim como a
patronagem, serve como moeda de barganha ao apoio parlamentar.
Cumpre assinalar que só se pode falar em presidencialismo de coalizão quando os parlamentares
vinculam seu comportamento aos objetivos acordados pelo seu partido. Depreende-se, pois, a necessidade
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de haver disciplina parlamentar. Nesse sentido, os regimentos internos consagram uma série de
prerrogativas regimentais aos líderes partidários. A conseqüência de tais prerrogativas é que,
individualmente, os parlamentares têm pouca ou quase nenhuma influência nos trabalhos legislativos.
Por outro lado, a centralização de poder nas mãos dos líderes permite que estes exerçam controle
sobre o fluxo dos trabalhos legislativos. No caso da Câmara Federal, por exemplo, são os líderes que,
juntamente com o Presidente da Mesa, elaboram a Ordem do Dia. Cabe ainda aos líderes partidários
indicar os membros das bancadas que irão compor as Comissões, podendo, substituí-los, a qualquer
tempo. Ou seja, os membros podem ser substituídos em função dos resultados que se pretenda alcançar
em determinada votação. Outra prerrogativa de que dispõem os líderes, é a possibilidade de, através de
requerimento de urgência, enviar matéria que seria de apreciação pelas Comissões ao Plenário. Essa
prática reiterada faz com que o Plenário torne-se, então, o principal locus decisório. Ademais, uma das
conseqüências do envio de matéria ao Plenário é a limitação à apresentação de emendas. Note-se que as
emendas têm que ser apresentadas por uma das Comissões Permanentes, serem subscritas por vinte por
cento dos membros da Casa, ou serem subscritas por líder partidário que represente essa percentagem de
deputados. Observe-se que nem mesmo nas votações, ressalvadas aquelas que exigem quorum
qualificado, os parlamentares, individualmente, têm pouca capacidade de influenciar no processo
legislativo. As votações são feitas por processo simbólico e, em caso de dúvida, somente pode ser argüido
por requerimento de verificação de votação, o qual deve ser subscrito por 6% (seis por cento) dos
parlamentares ou líder que represente esse número. Somado a isto, o regimento prevê um interstício de
uma hora entre uma votação nominal e outra. Consequentemente, os líderes partidários usam esse
dispositivo regimental estrategicamente, planejando cuidadosamente que matérias votar durante esse
intervalo e dessa maneira, não estarem sujeitos a questionamentos. Não bastasse, todas essas
prerrogativas, os líderes têm outra “carta-na-manga”: a criação de Comissão Especial para as proposições
que versarem matéria de competência de mais de três Comissões. Essa possibilidade permite a escolha
detalhada dos membros que irão compor aquela comissão tendo-se em vista o resultado que se quer obter
na votação daquela matéria.
3. HIPÓTESE
O efeito da combinação de presidencialismo, multipartidarismo e voto proporcional faz com que,
na maioria das vezes, presidentes sejam eleitos com minoria no Congresso. Sem apoio da maioria, os
presidentes para conseguir governar têm que recorrer às coalizões.
O apoio conseguido através de coalizões tem como contrapartida a patronagem e a liberação de
recursos. Esses incentivos, por sua vez, fazem com que, em alguns casos, aqueles que já compõem a base
de apoio formal do governo se sintam prejudicados.
Se por um lado, o presidencialismo de coalizão tem seu mérito ao garantir a governabilidade e
ainda, impedir que deputados lutem por interesses paroquiais; por outro, esse modelo institucional, que
passa por uma agenda imposta, retira do Legislativo sua função precípua: Legislar.
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O constitucionalismo democrático pressupõe que os requisitos formais do
processo legislativo, o exercício do mandato representativo e o princípio da separação
de poderes só podem ser compreendidos como questões voltadas à própria cidadania e
não à funcionalidade da atividade parlamentar ou a interesses de governos. Tudo isso,
remete às seguintes hipóteses:
1) As prerrogativas legislativas oferecidas pela Constituição de 1988
ao Poder Executivo estaria ferindo o Princípio da Separação de
Poderes, um dos norteadores de nossa democracia?
2) O Presidencialismo de Coalizão, ao mesmo tempo em que
assegura
a
governabilidade,
não
estaria
retirando
dos
parlamentares a capacidade de iniciativa processual, uma vez que
foram eles eleitos pela população para representa´-los?
3) As prerrogativas nas mãos dos líderes são instrumentos
legais assegurados pelos Regimentos Internos. Mas, como
ficam as iniciativas individuais dos parlamentares no
atual contexto?
4) O atual sistema precisa ser revisto? O que se faz
necessário para que o Legislativo seja fortalecido sem
contudo comprometer a governabilidade?
4. MÉTODO DE ANÁLISE
Fazer uma análise aprofundada das competências constitucionais de
que dispõe o Poder Executivo e dos dispositivos regimentais que privilegiam os líderes
partidários, provando a preponderância do Poder Executivo sobre o Legislativo.
Fazer um estudo demonstrativo do número de proposições aprovadas
de iniciativa do Poder Executivo e do Poder Legislativo.
5. CRONOGRAMA
Pesquisa bibliográfica- abril/08
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Escolha do orientador- abril /08
Leitura da bibliografia com anotações- maio, junho e julho/08
Esboço monografia- julho, agosto/08
Redação provisória – setembro/08
Redação definitiva- outubro, novembro/08
Preparação para apresentação- primeira quinzena de dezembro/08
Apresentação – segunda quinzena de dezembro/08
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6. BIBLIOGRAFIA
- ABRANCHES, Sérgio Henrique Hudson, 1949 – Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional
Brasileiro. Revista de Ciências Sociais. Vol. 31, n. 1, 1988
- FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Ordem Constitucional/
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi – 2 ed. – Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001.
- PEREIRA, Carlos/ MUELLER, Bernardo. Uma Teoria da Preponderância do Poder Executivo.
- FÁTIMA ANASTASIA, CARLOS RANULFO E FABIANO SANTOS. Governabilidade e
Representação Política na América do Sul.
- AVRITZER, Leonardo. Sociedade Civil, Instituições Participativas e Representação: Da Autorização à
Legitimidade da Ação;
- SANTOS, Fabiano. Patronagem e Poder de Agenda na Política Brasileira. Artigo preparado para o
seminário temático “Instituições Políticas e Reforma do Estado”, ocorrido no XXI Encontro Anual da
Anpocs, Caxambu, MG, 1997.
- PITKIN, Hanna Fenichel. Representação: Palavras, Instituições e Idéias.
- SARTORI, Giovanni. A Teoria da Representação no Estado Representativo Moderno. Edições da
Revista Brasileira de Estudos Políticos: 1962.