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EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E A REFORMA NO
ÂMBITO DO PODER JUDICIÁRIO
Rener Marcos Amorim de Almeida*
RESUMO
O presente trabalho busca mostrar a evolução da Administração Pública
brasileira e a reforma no âmbito do Poder Judiciário, passando pelas diversas
teorias da administração, pelos modelos de gestão pública, bem como faz um breve
histórico da evolução da administração pública no Brasil e suas diversas reformas,
até chegar às causas que levaram o Poder Judiciário a realizar uma completa
reforma em seus sistemas de administração pública.
Palavras-chave: Teorias da administração. Administração Pública. Modelos de
Gestão Pública. Evolução da Administração Pública. Reforma do Poder Judiciário.
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INTRODUÇÃO
Administração Pública compreende a forma pelo qual os gestores públicos
buscam administrar a coisa pública, ou seja, os meios pelos quais os gestores
buscam administrar as demandas oriundas das necessidades dos cidadãos,
administrando os bens, valores e recursos públicos, por meio da arrecadação,
aplicação, guarda e conservação. O presente trabalho busca avaliar a influência da
evolução da administração pública no âmbito geral, bem como junto ao Poder
Judiciário, passando por um breve histórico de cada fase, destacando os principais
problemas e eventuais conflitos das mudanças de paradigmas da administração,
suas transformações políticas e econômicas, seus principais problemas de
adaptação no poder judiciário junto às formas de gestão pública e sua influência na
nova administração gerencial. Deste modo serviu como fonte de dados: livros, textos
e artigos sobre o tema.
O presente estudo esta estruturado da seguinte forma: Teoria das
Organizações aplicadas a Administração Pública; Evolução da Administração
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Engenheiro Florestal, graduado pela Universidade de Brasília - UNB (1999).
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Pública; Modelos de Gestão Pública; Breve histórico da Evolução da Administração
Pública no Brasil; Reforma do Poder Judiciário; Considerações finais sobre a
administração gerencial e a importância da reforma administrativa no poder
judiciário.
2 TEORIA DAS ORGANIZAÇÕES APLICADAS A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
A evolução da Administração Pública tem seus fundamentos básicos tirados
da evolução dos modelos de gestão empresarial, cujos precursores foram Frederick
Taylor e Henry Fayol, considerados os pioneiros na elaboração de trabalhos a
respeito da Administração (Abordagem Clássica da Administração).
O Americano Frederick Taylor, deu inicio a chamada Escola da Administração
Científica, cuja preocupação era a produção em massa, caracterizada pela
superespecialização do trabalhador no desempenho de suas tarefas (divisão do
trabalho), ou seja, aumento da eficiência da indústria por meio da racionalização do
trabalho do operário, aliado ao estudo do tempo e movimento. Pela sua teoria a
preocupação principal era aplicar métodos e técnicas de engenharia para aumentar
a produtividade e evitar perdas e desperdícios. Para isso criou-se então a ORT –
Organização Racional do Trabalho, técnica que estabelecia fundamentos para
padronização do trabalho.
Já, o europeu Henri Fayol, criou a chamada Teoria Clássica, cuja
preocupação se baseava nas estruturas organizacionais, ou seja, para ele a
produtividade esta diretamente relacionada às estruturas adotadas. O aumento da
eficiência da empresa se daria por meio de sua organização. Segundo Fayol para
que a organização se tornasse eficiente deveria haver uma reestruturação de toda a
organização atingindo todas as partes envolvidas (pessoas, órgãos e estruturas de
comando).
Na Abordagem Clássica da Administração 1 , que fazem parte Taylor e Fayol o
trabalhador
é
visto
como
homem
econômico,
cuja
sua
preocupação
é
exclusivamente com o trabalho, visto que passa a se sentir ameaçado.
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Segundo Chiavenato – A Abordagem Clássica da Administração considera os indivíduos participantes da
organização como instrumentos passivos cuja produtividade varia e pode ser elevada mediante incentivos
financeiros (remuneração de acordo com a produção) e condições físicas ambientais de trabalho favoráveis. È
uma posição simplista e mecanicista.
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Após este período surgiu a Teoria Humanística da Administração 2 que
transfere a ênfase adotada pela Teoria Científica (tarefas) e pela Teoria Clássica
(estrutura organizacional) para o aspecto pessoal, ou seja, a preocupação passa se
focar nas pessoas e grupos sociais. Para estes teóricos os aspectos técnicos e
formais dão lugar aos aspectos psicológicos e sociológicos. Com o advento desta
teoria
surgem
novos
conceitos
como
motivação,
liderança,
comunicação,
organização informal e dinâmica de grupos. Com isto acredita-se que o sucesso da
organização depende diretamente das pessoas e isto leva o administrador a ser um
verdadeiro líder. As pessoas agem conforme o grupo, o homem passa a ser tratado
com respeito, surge o homem social.
A partir da década de 1950 surge uma nova teoria oriunda da remodelação da
teoria administrativa trazida pelo fim da segunda guerra mundial, uma vez que o
mundo passa por um surto de desenvolvimento industrial e comercial sem
precedentes. Surgimento da televisão, motor a jato, telecomunicações. Isto leva as
organizações a buscarem uma profunda remodelação em suas estruturas
organizacionais. Antenados a essas mudanças alguns teóricos como Peter F.
Drucker e Harold Koontz criam a Teoria Neoclássica 3 , que nada mais é que uma
remodelação da Teoria Clássica de Henri Fayol. Suas principais características são
a reafirmação dos postulados clássicos, a ênfase na prática da administração
(pragmatismo), nos princípios gerais da administração, nos objetivos e nos
resultados, além do ecletismo nos conceitos.
No inicio do século XX, ocorreram fortes críticas a Teoria Clássica, pelo seu
mecanicismo, e a Teoria Humanística, pelo seu romantismo. Na busca de uma teoria
sólida e abrangente alguns estudiosos recorreram aos trabalhos do economista e
sociólogo alemão Max Weber e acabam por criar a Teoria da Burocracia na
Administração. Trata-se da Abordagem Estruturalista da Administração, que nada
mais é do que a passagem da era da produção em massa para a era da eficiência. A
Teoria da Burocracia tinha como ênfase a criação de regras, padrões e hierarquias
Segundo Chiavenato - A Teoria Humanística da Administração considera os indivíduos participantes da
organização como possuidores de necessidades, atitudes, valores e objetivos pessoais que precisam ser
identificados, estimulados e compreendidos para obter sua participação na organização, condição básica para sua
eficiência. É uma posição limitada.
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Segundo Chiavenato – A Teoria Neoclássica caracteriza-se por uma forte ênfase nos aspectos práticos da
Administração, pelo pragmatismo e pela busca de resultados concretos e palpáveis, muito embora não se tenha
descurado dos conceitos teóricos da Administração.
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acerca do trabalho. Sua principal característica esta no apego as normas e
regulamentos escritos, que nada mais são do que as diretrizes e procedimentos
elaborados pela organização para execução das tarefas pelos empregados. Suas
diretrizes se baseiam no caráter legal das normas, regulamentos, na formalidade de
comunicações, no aspecto racional, na divisão de trabalho, na impessoalidade nas
relações, na hierarquia de autoridade, na rotina e procedimentos padronizados, na
competência técnica e meritocracia, na especialização da administração, na
profissionalização dos participantes e na completa previsibilidade do funcionamento.
Para Weber a burocracia apresenta inúmeras vantagens sobre as outras
formas de associação. Entre elas estão: maior racionalidade em relação ao alcance
dos objetivos organizacionais, precisão na definição do cargo e na operação, rapidez
nas decisões, univocidade de interpretação garantida pela regulamentação
específica e escrita, uniformidade de rotinas e procedimentos, continuidade na
organização, redução de atrito entre pessoas, constância, confiabilidade e benefícios
para as pessoas na organização.
Todavia o uso da palavra “burocracia” nos dias de hoje é visto como sinônimo
de ineficiência, lentidão e rigidez. Apesar da idéia principal de Max Weber conceituar
burocracia como forma eficiente de administração, esta, porém, apresentam
algumas desvantagens, chamadas de disfunções da Burocracia: internalização das
normas,
excesso
de
despersonalização
do
formalismo
e
relacionamento,
papelório,
resistência
categorização
do
as
mudanças,
relacionamento,
superconformidade, exibição de sinais de autoridade e dificuldades com clientes.
A partir do modelo Burocrático, os estruturalistas como Wickesberg e Amitai
Etzioni introduziram o conceito de sistema aberto nos estudos das organizações,
através do desdobramento da teoria burocrática e aproximação da teoria
humanística criando uma visão crítica da organização formal. Para os estruturalistas
a organização é considerada como um todo, ou seja, como uma só estrutura e daí
passa-se a analisar as influências de aspectos externos sobre a organização, o
impacto de seus próprios aspectos internos e as múltiplas relações que se
estabelecem entre eles. Gerando submissão do individuo a socialização, conflitos
inevitáveis, hierarquia perniciosa à comunicação dentro da empresa, incentivos
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mistos, expansão dos estudos para organizações não-industriais e sem fins
lucrativos.
Também no século XX surge uma nova abordagem em contraponto as
Teorias
Clássicas,
Humanísticas
e
Burocráticas.
Aparece
a
Abordagem
Comportamental da Administração com criação da Teoria Comportamental da
Administração ou Teoria Behaviorista, cujos principais mentores são: Herbert
Alexander Simon, Chester Barnard, Douglas Mcgregor, Rensis Likert, Chris Argyris.
Já dentro do campo da motivação humana salientam-se Abraham Maslow, Frederick
Herzberg e David McClelland. Esta teoria trouxe uma nova abordagem das ciências
do comportamento, a partir do experimento de Hawthorne, revelou-se a importância
do grupo sobre o desempenho dos indivíduos e inicio-se o estuda da organização
informal e a preocupação com a estrutura organizacional. O comportamento das
pessoas na organização se desloca para a preocupação com os processos
organizacionais e com o comportamento organizacional como um todo. Sua principal
influência vem das ciências comportamentais, como a psicologia organizacional.
Segundo Chiavenato (2006), os indivíduos participantes da organização
percebem, raciocinam, agem racionalmente e decidem a sua participação ou nãoparticipação na organização como tomadores de opinião e decisão e solucionadores
de problemas.
As principais teorias desta abordagem comportamental são:
 Teoria da Hierarquia das Necessidades de Maslow
Para Maslow as necessidades dos seres humanos obedecem a uma
hierarquia de importância, Teoria da Motivação, as necessidades humanas são
dispostas em forma de pirâmide de forma que a base é formada pelas necessidades
fisiológicas, em seguida vem à necessidade de segurança, necessidade social,
necessidade de auto-estima e por fim a necessidade de auto-realização.
Somente quando o indivíduo satisfaz uma destas necessidades é que o nível
imediatamente mais elevado surge no comportamento da pessoa, ou seja, quando a
necessidade é satisfeita o nível de motivação se reduz e isso leva um nível mais
elevado da pirâmide a se manifestar e gerar uma nova motivação do indivíduo.
 Teoria dos Dois Fatores de Frederick Herzberg
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Para Herzberg o comportamento das pessoas está associado ao ambiente
externo e no trabalho do indivíduo, ou seja, a dois fatores – os motivacionais e os
higiênicos.
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Os fatores motivacionais estão relacionados à como a pessoa se sente
em relação ao seu cargo: sentimentos de realização, de crescimento, de
reconhecimento profissional, e de responsabilidade.

Os fatores higiênicos estão relacionados ao sentimento da pessoa em
relação a sua empresa: condições físicas e ambientais, salário, benefícios
sociais, políticas da empresa, regulamentos, relacionamento entre
supervisão e empregados.
 Teria X e Teoria Y – Douglas McGregor
Para McGregor existem dois estilos opostos e antagônicos de administrar: o
primeiro conhecido como Teoria X, é tido como um estilo baseado na teoria
tradicional, mecanicista e pragmática. O segundo conhecido como Teoria Y, é tido
como um estilo baseado nas concepções modernas a respeito do comportamento do
homem.
 Teoria X – o comportamento humano é visto como errôneo e incorreto:
 O homem é indolente e preguiçoso por natureza;
 Falta-lhe ambição;
 O homem é egocêntrico e seus objetivos pessoais opõem-se,
em geral, aos objetivos da organização;
 È resistente a mudanças;
 Sua
dependência
o
torna
incapaz
de
autocontrole
e
autodisciplina;
 Teoria Y – o comportamento humano é despido de preconceitos a
respeito da natureza humana:
 As pessoas não têm desprazer inerente de trabalhar;
 As pessoas não são passivas ou resistentes às necessidades da
empresa;
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 As pessoas têm motivação, potencial de desenvolvimento;
 As pessoas têm padrões de comportamento adequados à
capacidade de assumir responsabilidades;
 As pessoas podem exercer autocontrole e dirigir-se desde que
sejam convencidas para tal;
 As recompensas do trabalho estão diretamente ligadas aos
compromissos assumidos;
 A necessidade de auto-realização pode ser recompensa dos
esforços no sentido dos objetivos da organização;
Por volta de 1950, a abordagem comportamental da lugar a abordagem
sistêmica da administração. Surge a teoria geral de sistemas (também conhecida
pela sigla, T.G.S) com os trabalhos do biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy,
publicados entre 1950 e 1968.
Esta teoria surgiu como um meio de interpretar as organizações, ela encara a
organização como um conjunto de unidades internas e externas. A organização é
vista como um sistema unificado e integrado em um todo funcionalmente indivisível.
A atividade de cada parte afeta, de forma inter-relacionada, a atividade de toda a
organização e, paralelamente, cada parte pertence a um sistema maior que é o
ambiente externo. Sua importância esta na necessidade de se avaliar a organização
como um todo e não somente em departamentos ou setores. Procura-se identificar
por meio desta teoria o maior número de variáveis possíveis, externas e internas
que, de alguma forma, influenciam em todo o processo existente na Organização,
por meio de analise do feed-back que deve ser realizado ao planejamento de todo o
processo.
A Teoria dos Sistemas começou a ser aplicada a administração em função
da necessidade de maior integração das teorias anteriores (Cientificas, Relações
Humanas, Estruturalista e Comportamental) e da intensificação do uso da
cibernética e da tecnologia da informação nas empresas. Tal teoria proporciona um
arcabouço com o qual podemos planejar ações e prever conseqϋências imediatas e
ao longo prazo, ao mesmo tempo que nos permite compreender as conseqϋências
não-previstas a medida que elas vão aparecendo.
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Também a partir da segunda metade do século XX, surge
a Teoria da
Contigência, desenvolvida por administradores, consultores e pesquisadores que
tentaram aplicar os conceitos das principais escolas a situações reais. Ela
representou um passo além da Teoria dos Sistemas em Administração. Esta teoria
passa a enfatizar a natureza multivariada das organizações, verificando como as
organizações operam em situações de condições variáveis e em cirucustâncias
específicas. Segundo Chiavenato (2006), a visão contigencial está dirigida acima de
tudo para desenhos organizacionais e sistemas gerenciais adequados para cada
situação específica. Seu enfoque se baseia no ambiente e na tecnologia.
Para esta teoria a tarefa do administrador é identificar que técnica poderá,
numa situação específica, sob circunstâncias específicas e num momento
específico, contribuir melhor para a obtenção dos objetivos da administração.
Os defensores da abordagem contigencial vêem-na como principal corrente
de pensamento sobre a administração da atualidade, uma vez que sua abordagem
vai mais longe do que a sistêmica ao focalizar os pormenores das relações entre as
partes de um sistema, ao buscar definir quais fatores são cruciais para uma questão
ou tarefa específica e ao esclarecer as interações funcionais entre os fatores
relacionados.
Segundo Chiavenato (2006), a partir da Teoria da Contigência, a variável
tecnológica passou a assumir um importante papel na teoria administrativa, uma vez
que esta parte para novos modelos organizacionais mais flexíveis e orgânicos, como
a estrutura matricial, a estrutura em redes e a estrutura em equipes, além de
enfatizar o modelo do homem complexo e abordagens contigenciais sobre
motivação e liderança.
3 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL: DO MODELO
RACIONAL-LEGAL AO PÓS-BUROCRÁTICO.
A Administração Pública possui duas formas distintas: a primeira em sentido
subjetivo (formal), que é o conjunto de entes (pessoas jurídicas, órgãos e agentes
públicos) que exercem a função administrativa do estado, ou seja, “é o conjunto de
órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado” (Di Pietro, 2005). A segunda em sentido objetivo (material)
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“abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgão e agentes
incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas; corresponde à
função administrativa atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo”
(Di Pietro, 2005).
3.1 MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA: PATRIMONIALISTA, BUROCRÁTICO E
GERENCIAL.
Os modelos de gestão pública sofreram ao longo dos anos um processo
evolutivo que teve seu inicio nas monarquias absolutas com o modelo
patrimonialista, logo depois substituído pelo burocrático e por fim evoluiu para o
gerencial.
3.1.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA.
Este modelo de administração surgiu nas monarquias absolutas e se
caracterizava por ser um modelo de gestão em que o aparelho do Estado funcionava
como uma extensão do poder do soberano, o qual utilizava os bens públicos como
se fosse extensão do seu patrimônio. Neste modelo o patrimônio do soberano se
confunde com o patrimônio do Estado, ou seja, a “res publica” não é diferenciada da
“res principis” e o soberano a utiliza de forma que a bem entende, sem prestar
contas a quem quer que seja. Já, seus auxiliares e servidores, possuíam status de
nobreza real, os cargos são considerados prebendas ou sinecuras, ou seja, o
emprego exige pouco ou nenhum trabalho de quem o exerce, a sua aquisição
dependia única e exclusivamente da vontade do soberano. O nepotismo, o
empreguismo e a corrupção eram norma.
3.1.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA.
Na segunda metade do século XIX a administração patrimonialista
fundamentada no estado absolutista começa a receber criticas severas sobre sua
ineficiência, favoritismo e uma completa falta de preocupação com o bem estar da
sociedade. O surgimento do capitalismo favorece essa indignação, uma vez que
para a sociedade da época a utilização do bem público como particular torna-se
inaceitável. Desta forma a sociedade passa a exigir do estado uma administração
voltada para um controle mais eficiente com o acompanhamento passo a passo dos
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processos administrativos, visando evitar a corrupção e o nepotismo, pratica comum
na administração pública patrimonialista.
Surge então a Administração Pública Burocrática como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. Suas principais características são: a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Nesta forma de administrar o
administrador é sempre visto com desconfiança, os controles administrativos visando
evitar a corrupção e o nepotismo é sempre a priori e com controles rígidos dos
processos.
Por outro lado, o controle – a garantia do poder do Estado – transforma-se na
própria razão de ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si
mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A
qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no
controle dos abusos. Seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de
voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. O Estado limitava-se a
manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade
(CHIAVENATO, 2006).
3.1.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL.
Com a expansão das funções econômicas e sociais do Estado, o
desenvolvimento tecnológico e a globalização da economia mundial, fez surgir na
segunda metade do século XX o modelo de Administração Pública Gerencial, uma
vez que o modelo anterior não mais respondia as necessidades impostas pelo novo
momento mundial, isto não significa um rompimento total à sistemática empregada
pelo modelo burocrático, mas sim um avanço nas relações de administrar.
Este modelo busca melhorar a maneira como o estado passa a gerir a coisa
pública. Seu foco passa a se basear no resultado e não mais no processo como era
feito no modelo burocrático. Busca-se a eficiência da Administração Pública, a
redução de custos, o aumento na qualidade dos serviços para atender ao cidadão,
cidadão este que se torna foco do bom atendimento, da qualidade e da eficiência do
serviço público.
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Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição
precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2)
para a garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos,
materiais e financeiros que lhe forem colocados a disposição para que possa atingir
os objetivos contratados, e (3) para controle ou cobrança a posteriori dos resultados
(CHIAVENATO, 2006).
Outro ponto a se destacar com relação a administração gerencial é o fato de
estimular a competição interna entre as unidades, buscar a descentralização e a
redução dos níveis hierárquicos.
Em resumo a administração pública gerencial inspira-se na administração de
empresas, ou seja, busca ver o cidadão como um contribuinte de impostos e como
cliente cidadão dos seus serviços (CHIAVENATO,2006).
3.2 BREVE HISTÓRICO DA EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL.
No Brasil, o modelo de administração burocrática emergiu a partir dos anos 30.
Surgiu no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado
assumiu papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e
serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco
e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofreu um processo de racionalização
que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de
adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da
administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um
capitalismo moderno no País (MARQUES, 2008).
A decisão política adotada pelo governo Getúlio Vargas de estruturar o
aparelho do Estado, com caráter autoritário e centralizador, e a implantação de uma
burocracia nos moldes “weberianos” começa a ser viabilizada com a criação do
Departamento de Administração do Setor Público (DASP), em 1936. Essas medidas
tinham como objetivo, entre outros, a intenção de suprimir a administração
patrimonialista, que até então prevalecia no país (MATIAS-PEREIRA, 2008). O
DASP encarregou-se de modernizar a burocracia, instituindo o sistema de mérito,
com a introdução dos concursos e de provas de habilitação, além de promover o
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aperfeiçoamento dos funcionários, incentivando a aquisição e intercâmbio de
conhecimentos através da realização de cursos e das viagens de estudos ao
exterior.
No começo da década seguinte, teve inicio a formação do Estado empresário,
com a criação da companhia Siderúrgica Nacional. Entretanto após a queda de
Getúlio Vargas, em 1945, novamente são retomadas as práticas patrimonialistas,
deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado (MATIAS-PEREIRA, 2008).
Em 1951, Vargas retoma o poder e reaviva o processo de industrialização, que
havia sofrido uma desaceleração no governo de Gaspar Dutra. Neste período foi
criada a Petrobrás, a Eletrobrás e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
(BNDE), além da Fundação Getúlio Vargas (FGV) responsável pelo ensino e
pesquisa nos campos da economia e da administração. O modelo de acumulação do
capital brasileiro pautou-se numa intensa participação do governo no sistema de
produção (GNISCI, 2007).
Tendo em vista as inadequações do modelo de administração burocrática
implantada a partir de 1930, varias tentativas de reformas foram feitas. Não obstante
as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e
criação de órgãos e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando
alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última
prática foi adotada, por exemplo, no governo de Juscelino Kubitschek, com a criação
de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos,
objetivando a realização de estudos para a simplificação dos processos
administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática,
que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e
descentralização de serviços (MARQUES, 2008).
No governo de João Goulart começa a surgir certa insatisfação dos militares
quanto às tendências esquerdistas de sua administração. Porém com a crise de
1960, fica novamente visível e inaceitável a rigidez burocrática, que atrapalha o
desenvolvimento do país. Com isso, surge necessidade inadiável a formulação de
uma reforma administrativa.
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Em 1963, Amaral Peixoto foi incumbido de dirigir diversos grupos de estudos,
encarregados da formulação de projetos de reforma (GNISCI, 2007). Porém, só
depois do golpe de Estado em 1964 que se implementou a Reforma.
Decorridos quase três anos após a instalação do regime militar no Brasil, o
governo federal buscou dar maior efetividade à ação governamental, com a
introdução de valores gerenciais. Para alcançar os seus propósitos, editou o
Decreito-lei n˚ 200, de 1967. Este Decreto representou um marco na tentativa de
superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro
momento da administração gerencial no Brasil. Alem do mais esse diploma legal
definiu novos rumos para a Administração Pública, como por exemplo, autonomia de
gestão, descentralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da
administração indireta, sobretudo por meio da criação de empresas estatais. Foi
implantada assim, a denominada “administração para o desenvolvimento”,
conservando uma forte centralização política na União. A Conseqüência dessas
mudanças no aparelho do Estado é um sensível enfraquecimento da administração
direta, deteriorando sua capacidade de formulação de políticas (MATIAS-PEREIRA,
2008).
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração
pública teve inicio, com a criação da SEMOR – Secretaria da Modernização. Reuniuse em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com
formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas
técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na
administração pública federal (MARQUES, 2008).
Já no inicio dos anos 80, uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orientá-la na direção da administração pública gerencial foi implementada, com a
criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de
Desburocratização – PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das
organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do
PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos.
Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de
Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da
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administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-lei n˚ 200/67 (MARQUES,
2008).
Em 1985, inicia-se o processo da Reforma Administrativa. O governo Sarney
recria, em 31/7/1985, o Ministério Extraordinário para Assuntos Administrativos e
com ele a Comissão Geral do Plano de Reformas Administrativas, que adotava
como princípios básicos a racionalização das estruturas administrativas, a política de
recursos humanos e a contenção dos gastos públicos. O Objetivo da reforma era a
modernização da administração pública de forma a torna - lá compatível com os
modernos processos de gestão, a adequação do serviço público a padrões de
eficiência que dessem suporte aos planos do governo, eficiência na prestação de
serviços públicos ao cidadão, a valorização da carreira do servidor público, a
democratização das oportunidades de acesso à administração pública e por fim a
agilidade no desempenho do governo federal.
A reforma de 1985 representou uma grande vitória democrática, mas gerou um
loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos
ministérios nos Estados para os políticos vitoriosos. Um novo populismo
patrimonialista surgia no país. Além disso, a alta burocracia passava a ser acusada,
principalmente pelas forças conservadoras, como culpada da crise do Estado, na
medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um
retrocesso burocrático sem precedentes. Devido à égide de uma coalizão política
conservadora no Congresso no período de 1988 e 1989 levou assim a formação de
uma política populista e patrimonialista, que representava uma verdadeira “volta ao
capital mercantil” (CHIAVENATO, 2006).
As principais conseqüências atribuídas a Constituição de 1988 quanto ao
retrocesso burocrático veio por meio do engessamento do aparelho estatal, ao
estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais
praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico
do Estado. A Nova Constituição determinou ainda a perda de autonomia do Poder
Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, institui a obrigatoriedade
de regime jurídico único para os servidores da União, dos Estados e dos Municípios,
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abrindo espaço para o clientelismo, principalmente ao nível dos estados e
municípios.
Por outro lado, e contraditoriamente com seu espírito burocrático-legal, a
Constituição de 1988 permitiu que uma série de privilégios fosse consolidada ou
criada. Entre eles o estabelecimento de um sistema de aposentadoria com
remuneração integral sem nenhuma relação com o tempo de serviço prestado
diretamente ao Estado. Um segundo privilégio foi ter permitido que, de um golpe,
mais de 400 mil funcionários celetistas das fundações e autarquias se
transformassem em funcionários estatutários, detentores de estabilidade e
aposentadoria integral.
O retrocesso burocrático ocorrido em 1988 não pode ser atribuído a um
suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública
que o Decreto-lei n˚ 200/67 teria promovido (CHIAVENATO, 2006).
Em síntese, o retrocesso burocrático da Constituição de 1988 foi uma reação
ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação
de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com os princípios
burocráticos. Foi, além disso, uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta
burocracia, que, sentindo-se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma
irracional.
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No
governo Collor, as reformas ganham um excessivo dinamismo, com a abertura da
economia brasileira, desregulamentação e privatizações, entretanto, a reposta a elas
foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se
preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou
essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente
reduzidos no governo anterior. O Discurso de reforma administrativa assume uma
nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a
perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no
sentido de uma administração gerencial.
O esforço para alterar este quadro tem inicio no primeiro governo Fernando
Henrique (1995-1998), no qual se constata uma iniciativa, mesmo que incipiente, de
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reconstrução do Estado, com readequação de suas funções na expectativa de
estabelecer as bases de um Estado regulador e promotor do desenvolvimento do
País. Buscou-se implantar modelos organizacionais/institucionais e introduzir uma
cultura gerencial, associados aos distintos instrumentos que fortalecessem valores
democráticos, como a transparência, participação e controle social (MATIASPEREIRA, 2008).
Nos anos 90, o ajuste estrutural continuava a ser um dos principais objetivos,
no entanto, a ênfase foi transferida para a reforma do Estado, em especial a
administrativa. A questão central passou a ser a reconstrução do Estado, para definilo em um mundo globalizado.
No Brasil, essa mudança de perspectiva, consistiu em uma das primordiais
diretrizes do Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, embora a reforma
da administração pública fosse tema da campanha de 1994. Assim, como ato
precursor dessa reforma, o Governo FHC promoveu a transformação da antiga e
burocrática Secretaria da Presidência, responsável pela gestão do serviço público,
no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), o qual estaria
encarregado da reformulação ou reconstrução do Estado brasileiro.
O Ministro Bresser Pereira, ao assumir a direção do MARE, propôs que a
reforma administrativa fosse incluída entre as reformas constitucionais já definidas
como prioritárias pelo novo governo, a fiscal, previdência social e eliminação dos
monopólios estatais. Para tanto, havia necessidade de flexibilizar o estatuto da
estabilidade dos servidores públicos, visando à aproximação dos mercados de
trabalho público e privado.
A reforma administrativa, encaminhada ao Congresso Nacional em agosto de
1995, caracterizava-se pela transformação da administração pública brasileira de
burocrática para gerencial, através da privatização de estatais, regulamentação da
descentralização do SUS, extinção de órgão, cortes de pessoal, inovação de
modelos por contratos de gestão.
A reforma de Estado de 1995 pautou-se no Plano Diretor para a Reforma do
Aparelho do Estado, que tinha por objetivo aproximar o setor público para exercer
seu papel de forma fundamentalmente voltada para o atendimento dos cidadãos.
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Para isto as instituições públicas deveriam ser eficientes e eficazes, fortalecendo os
debates entre Estado e a sociedade.
Este plano traz como meta a administração “gerencial” e a redução da
presença do Estado na Economia. No plano de reforma a ênfase do controle deve
sair do controle formal para o controle de resultados ou controle a posteriori. A
sociedade neste sistema passa a ter participação maior na fiscalização da atuação
dos gestores e funcionar como uma forma de controle externo denominado de
controle social. Também pretendia reorganizar as estruturas da administração com
ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público; na verdade a
profissionalização do servidor público que passaria a receber salários mais justos
para todas as funções.
Bresser Pereira buscou em seu plano atacar a administração pública
burocrática, ao mesmo tempo em que afirmava a importância do serviço público,
defendia as carreiras de Estados. Ele também atuou na criação das duas novas
instituições básicas da reforma, as “agências executivas” e as “organizações
sociais”, buscou alterar a forma de remuneração dos cargos de confiança, bem
como na forma de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado.
A nova estrutura do aparelho do Estado que se estava propondo, baseava-se
em ampla descentralização para agências e organizações sociais, e a nova forma
gestão apoiada não mais em regulamentos rígidos, mas na responsabilização por
resultados através de contratos de gestão.
No segundo mandato do governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso,
ocorreu à extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1998, à
descontinuidade no processo de implementação de conjuntos de projetos contidos
no Plano Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional de
Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram para a imperfeição do
Estado Regulador brasileiro.
Com a aprovação da Emenda Constitucional n˚ 19/1998, que modificou o
regime jurídico dos servidores públicos e estabeleceu princípios para a
Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e
finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. Já no ano 2000
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com o novo governo de Fernando Henrique Cardoso intitulado de “Avança Brasil”, foi
aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal – LC n˚ 101/2000, que estabeleceu
diretrizes para o controle e fiscalização dos orçamentos para a União, os Estados e
Municípios, bem como para os gestores de dinheiro e bens públicos. Além da Lei de
Responsabilidade Fiscal, foi implantado também o chamado Governo eletrônico.
Em 2004 no governo Lula, as inovações na esfera de gestão pública não
tiveram um núcleo irradiador único. A maioria não se situou explicitamente nas áreas
das políticas de gestão pública. Foram destaque a formulação de um marco jurídico
comum para todos os setores em que o Estado regulador começa a tomar forma, a
institucionalização de uma mesa de negociação para lidar com as questões
trabalhistas no setor público, o sorteio de prefeituras para efeito de fiscalização da
utilização dos recursos federais pela Controladoria Geral da União, a criação da
figura jurídica dos consórcios públicos, a unificação das receitas federal e
previdenciária e por fim a criação do programa Bolsa Família.
4 A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO.
A reforma do Poder Judiciário é um assunto muito vasto, profundo, reflexivo e
de fundamental importância para o futuro do mundo jurídico brasileiro. No atual
momento, quando todos se manifestam inquietos com sua falta de eficiência,
perquirindo as causas de suas carências e reunindo idéias dentro do que for
possível na efetiva conjuntura política, buscando soluções que possam minimizar,
atualizar ou mesmo corrigir em parte as grandes distorções e entraves na aplicação
da justiça, é da maior importância a discussão a respeito da reformulação do Poder
Judiciário brasileiro (CHAVES, 2003).
A partir da Constituição de 1988, o Poder Judiciário e as mudanças que nele se
fazem necessárias vem sendo objeto de intenso debate, não só em função dos
aspectos materiais de seu funcionamento, mas principalmente pelo papel político
que tem exercido na democracia brasileira, em especial, o de confrontar decisões
dos demais poderes do Estado.
O Poder Judiciário, como todas as instituições do Estado contemporâneo, sofre
os múltiplos reflexos e impactos de um mundo em vertiginoso processo mutação.
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Sua estrutura atual tornou-se disfuncional e inadequada às demandas da sociedade
moderna.
Ocorre que o Judiciário enfrenta hoje um volume excepcional de trabalho, com
um excesso de processos que lhe são apresentados. Assim como o Poder Executivo
que vive sua crise de Estado passando por dificuldades para implantação de seus
projetos de bem-estar social e de assistência social. Contudo, esta busca intensa
pela tutela jurisdicional, em que o juiz é a esperança última do indivíduo, fez com
que a instituição entrasse em colapso refletindo nos demais poderes do estado
(ALMEIDA, 2006).
As críticas comumente dirigidas à atuação do Poder Judiciário brasileiro podem
ser englobadas em dois grupos genéricos: a) críticas à morosidade e à ineficiência
da prestação jurisdicional; b) críticas à corrupção de juízes pela ausência de maiores
formas de controle desse poder.
As principais causas que levaram o judiciário a passar por tamanha crise foram
a espantosa produção de leis e pelo Legislativo, bem como as inúmeras medidas
provisórias editadas pelo Executivo, que acabam por engessarem a celeridade
processual.
Outro fator de extrema importância esta relacionado à consciência do cidadão
que após a Constituição de 1988 estimulou o cidadão a buscar seus direitos e a
resolver seus conflitos.
Diante de todos estes problemas o Judiciário entrou em crise causada pelo
excesso de processos, morosidade de suas decisões, falta de magistrados, falta de
recursos orçamentários, falta de servidores, a necessidade de modificação da
legislação processual, a utilização de interposição dos intermináveis recursos e por
fim uma completa ineficiência administrativa para atendimento de quem o procura.
Isto levou o Poder Judiciário a analisar as causas dessa crise.
Na busca de soluções alguns magistrados estabeleceram como objetivo a
implantação de métodos gerenciais modernos visando proporcionar, além da
racionalização dos processos, e a possibilidade de valorização dos magistrados e
servidores como seres humanos dentro da Instituição (Elizabet Leão).
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Dentre os principais problemas do Poder Judiciário, verifica-se que o de maior
gravidade se refere aos métodos utilizados para a sua administração, principalmente
pelo fato dos magistrados e servidores não possuírem uma formação acadêmica de
administração (Elizabet Leão).
Em 8 de dezembro de 2004, foi publicada então a Emenda Constitucional n˚
45, que além de modificar o texto constitucional em muitos elementos inalteráveis,
trouxe as seguintes mudanças sobre: a razoável duração do processo, a hierarquia
constitucional dos tratados internacionais de direitos humanos, a previsão de
jurisdição do Tribunal Penal Internacional, a criação dos Conselhos Nacionais de
Justiça e do Ministério Público e Superior da Justiça do Trabalho, as mudanças no
estatuto constitucional da magistratura, a extinção das férias coletivas, a quarentena
de juízes, a destinação de custas, as alterações quanto ao orçamento, a alteração
das competências do Supremo Tribunal Federal , do Superior Tribunal de Justiça, da
Justiça Federal e da Justiça do Trabalho, as mudanças quanto ao controle de
constitucionalidade, a súmula vinculante, as escolas nacionais de formação e
aperfeiçoamento, a justiça itinerante, as câmaras regionais, a federalização dos
crimes contra os direitos humanos, a alteração da composição dos tribunais, a
autonomia da defensoria públicas estaduais e a extinção dos tribunais de alçada.
Como se vê, a mudança promovida foi profunda, trazendo o Judiciário para uma
administração pós-burocrática, ou seja, uma administração gerencial voltada para a
eficiência, eficácia e efetividade dos serviços públicos. Um dos principais fatores
para esta nova empreitada rumo a administração gerencial do Poder Judiciário veio
com a criação do Conselho Nacional de Justiça que é um órgão meramente
administrativo do Poder Judiciário, ligado as questões de controle, fiscalização e
administração. As principais atribuições do Conselho são controlar a atuação
administrativa e financeira do Poder Judiciário, controlar os deveres funcionais dos
juízes e zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da
Magistratura.
5 CONCLUSÃO.
Como se vê a Administração Pública constitui um importante segmento da
Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado e funciona como
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instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar todas as ações
administrativas no sentido de dar plena e cabal satisfação das necessidades
coletivas básicas, seja no Poder Executivo, seja no Poder Legislativo e também no
Poder Judiciário. Seu objetivo principal é se moldar as grandes transformações que
surgem no cenário mundial, oriundas das profundas mudanças socioeconômicas e
políticas que cada vez mais tornam os ambientes complexos e repletos de desafios
exigindo uma nova postura das instituições e dos gestores públicos para cuidar do
interesse coletivo de forma a entregar a população uma ampla variedade de serviços
públicos capazes de melhorar a qualidade vida em geral.
Esta nova forma de administrar é visivelmente apresentada pelas instituições
governamentais tanto no Poder Executivo que adota hoje a administração gerencial
voltada para eficiência, eficácia e efetividade dos serviços públicos tendo como foco
o cidadão como seu cliente, bem como agora estamos presenciando esta
administração no âmbito do Poder Judiciário, que busca aliar as suas práticas
jurídicas a nova administração gerencial, voltando o seu foco para o cidadão,
buscando celeridade nos trâmites de seus processos, criando mecanismos de
controle com o intuito de atender com plenitude as necessidades da sociedade.
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SILVA, Bruno Freire e (coord.). Reforma do Judiciário: análise interdisciplinar e
estrutural do primeiro ano de vigência. Curitiba: Juruá, 2006.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar a Deus, a todos os professores que me ajudaram direta e
indiretamente no feito deste trabalho, a minha esposa Renata e a minha filha Paula, pela
presença constante em minha vida me estimulando, me apoiando e acreditando em mim, além
de me incentivarem a buscar novas oportunidades e desafios de me realizar ainda mais.
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