GUERRA FISCAL
Léa Ludovico Bozzini
Luiz Fernando Pedrassa Esteves
Janny Lourenço de Godoy
Jorge Maffra Ottoni
Rafael Barbosa de Sousa
Sun Yue
Vitor M Sato
Guerra fiscal, desenvolvimento
desigual e relações federativas
no Brasil
Otávio Dulci
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
Conceito:
“jogo de ações e reações travado entre
governos estaduais (ou municipais) com
o intuito de atrair investimentos
privados ou de retê-los em seu território,
geralmente por meio de incentivos
fiscais”
• Problema constitucional, intrinsecamente ligada ao modelo
federativo brasileiro. Está enraizado na questão da
desigualdade econômica entre os estados, que os levam a
necessidade de adoção de medidas próprias para promover
seu desenvolvimento, ante a dificuldade de conciliar os
diferentes interesses regionais.
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
Modelos de desenvolvimento no Brasil
• Desenvolvimento por fatores de mercado. Interligação de
mercados regionais. Concentração industrial no eixo Rio-São Paulo
• Desenvolvimento de regiões próximas por desdobramento da
economia paulista.
• Desenvolvimento pela adoção de plano de
desenvolvimento pelo governo federal, que envolve iniciativas
no campo político-institucional, como benefícios fiscais. Ex:
Nordeste (SUDENE) e Amazônia (SUDAM).
• Desenvolvimento pelo manejo de recursos políticos e
institucionais por iniciativa própria do estado. Ex: CentroSul. Maior gerador de conflitos em decorrência de
guerra fiscal.
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
Causas
• Instabilidade do federalismo, ainda em vias de construção.
• Desenvolvimento econômico desigual entre estados, que leva à
dificuldade de compor interesses regionais.
• Limitação de recursos internos para investimentos capazes de atenuar
desigualdades regionais.
• Constituição de 1988 e a descentralização política e institucional.
• Abandono das medidas de coordenação inter-regional sobre a
economia, antes adotadas pelo Poder Central.
• Mudança estratégica do governo federal: ao invés de promover
ativamente a industrialização, se concentrou na redução de custos.
• Abertura da economia brasileira: disputa entre os estados pelos
investimentos externos.
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
Vantagens
• Criação de novos empregos
• Diversificação da produção local
• Atração de outras indústrias que
atuam como fornecedores.
• Aumento da renda da região.
Desvantagens
• Tensões entre estados
• Impacto social das renúncias fiscais
sobre finanças públicas, comprometendo
receitas futuras.
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
• Enfraquecimento do poder público frente aos interesses
privados.
• Agravamento das desigualdades regionais, visto que os
estados mais desenvolvidos têm maior chance de vencer
as disputas.
• Prejuízo às empresas nacionais, que não recebem os
mesmos benefícios oferecidos às multinacionais atraídas.
• Avanço da economia informal.
• Processo artificial de expansão econômica é pouco
sustentável a longo prazo.
• Questão da indústria de alta tecnologia. Incentivos
fiscais X proximidade de centros de pesquisa.
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
CASOS
• Setor automotivo: Rio Grande do Sul X Bahia.
▫ Envolvimento do governo federal.
▫ Impacto sobre relações federativas. Expansão do
conflito para São Paulo. Modelo de
“canibalização”.
▫ Benefícios.
• A agroindústria e o caso de Minas Gerais
Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações
federativas no Brasil – Otávio Dulci
Combate à guerra fiscal
• Mecanismos de regulação.
• Maior atuação do governo federal na forma de
contrapesos à concentração de investimentos
privados, ou alguma outra forma que diminua a
desigualdade econômica entre regiões. Políticas de
desenvolvimento regional.
• Maior atuação do Legislativo, preponderantemente,
do Senado, como representante do interesse dos
estados.
• Reforma tributária no Brasil.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito
horizontal na Federação Brasileira
Fabio Roberto Corrêa Castilho
Competição Entre Entes Federativos
• Tese seminal (Tiebout): “competição fiscal como
a disputa pela criação de uma espécie de pacote
que combina níveis de serviço público prestado e
um nível de tributação exigido para tanto.”
 Residentes pessoas físicas e jurídicas “votam com os
pés”
 Competição criaria várias combinações de tributação
e serviços públicos, cada um mais adequado para
determinada classe de indivíduos
Críticas ao modelo de Tiebout
• A mobilidade necessária para o funcionamento é
imperfeita e onerosa, restringindo a eficácia da
competição;
• Análise empírica mostra que, embora o custo da
mudança venha caindo há décadas, não houve
evolução significativa na otimização entre
´tributação e nível de serviço público
Justificativas para a competição fiscal
entre entes subnacionais
• “Controlar o Leviatã”: Estado como espécie
peculiar de monopolista; sua fragmentação em
entes concorrentes entre si diminui os efeitos do
monopólio estatal sobre a tributação.
• Ferramenta de desenvolvimento regional:
justificativa brasileira por excelência; ignora
custos econômicos e sociais da competição para
o ente concedente e para o conjunto dos
Estados.
Corrida ao fundo do poço
• Race to the bottom: sempre que um dos entes
oferecer um pacote de incentivos mais atraente,
passará a perceber uma vantagem competitiva com
relação aos demais, pelo que esses igualarão ou
melhorarão ainda mais as condições, num ciclo
contínuo de renúncias e gastos cada vez maiores.
• Isoladamente, a concessão de benefícios fiscais pode
ser benéfica, mas os prejuízos rapidamente se
acumulam no nível nacional
• “Zero-Sum Game”: para que um ente ganhe, outro
deve perder
Críticas ao “fundo do poço”
• Se a competição tributária é negativa, todas as
formas de incentivo estatal ao desenvolvimento
econômico também o serão
• Existência de limites jurídicos à competição
entre os entes
• Desconhecimento dos governantes (ignorantes
demais para serem perfeitamente egoístas)
• Imperfeição da informação
• Resistências do setor privado a mudanças
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL E COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA.
Políticas de Estado para desenvolvimento regional:
• Distribuição desigual de recursos financeiros do
ente central para os entes subnacionais
• Realização de investimentos públicos do ente central
no território do ente subnacional ( construção de
infraestrutura ou alocação de investimentos em
empresas estatais)
• Instituição de políticas de incentivos ao setor
privado que busquem deslocar investimentos
privados para regiões menos desenvolvidas da
federação.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Competição fiscal:
• Benefícios fiscais – fomento ao setor privado
capaz de deslocar o investimento privado.
▫ Objetivo: Promoção do desenvolvimento regional
 Instalação de empresas em regiões menos
desenvolvidas da federação, que não seriam a
escolha inicial pela lógica do mercado.
▫ Consequência: Desconcentração da atividade
econômica = distribuição mais equânime das
riquezas no país.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Teoria:
Benefícios tributários adotados por subnacionais=
ações desesperadas devido ao abandono do
governo central.
• Competição fiscal é ineficiente se comparada
com políticas centrais de desenvolvimento
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Contraposições do autor:
1) Se há autonomia fiscal, entes tributantes vão usá-la em
seu favor.
Se conceder incentivos = competição desenfreada,
então decisão ineficiente é a própria decisão de atribuir
autonomia financeira e competências tributárias aos
entes subnacionais.
Alternativa:
Articular uma federação em que predomine a
distribuição de recursos arrecadados pelo ente central. Não há evidências que suportem a eficiência ou
vantagem de tal arranjo.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Contraposições do autor:
2) Se benefícios tributários locais são necessariamente
ineficientes,
então desenvolvimento só pode ser gerado por
investimento público e nunca pelo privado.
Problema: argumentação deixa de considerar os
benefícios sociais e externalidades positivas
da atividade privada. Que afinal é o motivo de
haver tanta competição. Tal visão não se
sustenta logicamente ou empiricamente.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Contraposições do autor:
3) Se omissão do poder central é causa da competição
tributária,
então beneficio tributário local e políticas de
desenvolvimento do governo central são
mutuamente exclusivos.
Falha lógica no argumento
• Competência tributária independente de políticas do
governo central. Limites:
▫ Constituição
▫ Lei nacional
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Contraposições do autor:
4) Estados pouco desenvolvidos tem menos a perder com a renúncia de
receitas tributárias que estados desenvolvidos
Fig 1. Arrecadação tributária no tempo – benefício tributário de sucesso para ente subnacional de economia pouco desenvolvida – adaptado de Castilho, F (2010).
•
Estados pouco desenvolvidos atraem investimentos, ganham receita a
curto prazo. Podem aumentar ainda mais no médio, longo prazo.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
Contraposições do autor:
• Ameaça de perdas de arrecadação limitariam o montante de renuncias
tributárias possíveis para os estados desenvolvidos, e por consequência, o
montante de renuncia fiscal para os entes menos desenvolvidos.
Fig 2. Arrecadação tributária no tempo – benefício tributário de sucesso para ente subnacional de economia desenvolvida – adaptado de Castilho, F (2010).
Competição tributária não é pior que políticas de
desenvolvimento do poder central.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E A MENOR TRANSPARÊNCIA DOS
BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS EM RELAÇÃO AOS BENEFÍCIOS
FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIOS
 Avaliar competição por critérios de transparência e possibilidade de
mensuração de seus efeitos.
• benefícios tributários são comparativamente menos transparentes que
mecanismos de fomento financeiro-orçamentarios.
• argumento a favor do benefícios tributários -> a comparação de
transparência entre benefícios tributários e financeiro-orçamentários
somente pode ser feita quando os mecanismos são intercambiáveis
▫ Quando utilizado em substituição ao beneficio financeiro, o beneficio tributário,
menos transparente
▫ Quando não há possibilidade de se substituir os benefícios tributários por
benefícios financeiro-orçamentarios, o menor grau de transparência daqueles em
comparação a esses, em si, não invalida aspectos virtuosos da competição fiscal.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E A CORRUPÇÃO
• Favorecimento de determinadas pessoas ou atividades à custa
de renúncia de arrecadação de tributos.
▫ Escolha pela qual determinado produto, grupo de pessoas passam
a gozar de desonerações e a dispor de vantagens competitivas.
• Critérios de tal escolha frequentemente são associados à
corrupção de gestores públicos.
▫ Critérios para a concessão perdem clareza, o que mascara abusos
cometidos por governantes
• A competição fiscal pode ser considerada como um fenômeno
associado ao aumento da tendência à captura e corrupção de
governantes.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E INEFICIÊNCIA
ALOCATIVA DO INVESTIMENTO PRIVADO
 Competição pode ser avaliada pela sua eficiência de utilização
dos recursos econômicos.
• Benefícios tributários competitivamente oferecidos como
fatores de desorganização da produção.
• Contraponto do autor: possibilidade de haver interesse
social (do país como um todo) em sacrificar parte da eficiência
econômica nacional imediata para desenvolver regiões menos
favorecida
▫ longo prazo resultaria em mais desenvolvimento
• O critério da eficiência alocativa não se presta para, de
maneira geral, glorificar ou condenar a competição fiscal em
tese.
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA E O CONTROLE DO
LEVIATÃ
TEORIA:
• Competição fiscal -> mecanismo de controle da voracidade tributaria e do tamanho
do Estado
• OPOSIÇÃO -> Do ponto de vista jurídico há mecanismos de limitação da voracidade
tributária e delimitações do poder de tributar, o que tornaria a competição tributaria
menos relevante como fator atual de oposição ao confisco.
▫ Dependendo do ambiente institucional de competição e do volume de renuncias
tributarias que dela resulte
▫ Nem todos os setores da economia são tributados da mesma forma
▫ Nem todos são igualmente suscetíveis ou propensos a deslocamentos espaciais em
razão de benefícios tributários.
• Competição tributaria funcionaria como fator de concentração da tributação sobre
determinados setores da economia, gerando eficiência econômica para determinados
mercado, financiada pela ineficiência de outros. O Estado, com a competição
tributária, poderia continuar grande e ineficiente, mas tributando mais
desigualmente seus cidadãos
Guerra fiscal de ICMS – Conflito horizontal na
Federação Brasileira
COMPETIÇÃO TRIBUTÁRIA, DISTORÇÕES DE PREÇOS E
CONCORRÊNCIA
Teoria
• Concessão de benefícios -> desequilíbrios no ambiente econômico,
favorecendo pessoas em detrimento de outras que competem no mesmo
mercado.
▫
consolidação de monopólios ou oligopólios.
• Somente se sustenta caso consideremos que:
▫
(i) os gestores públicos já foram definitivamente capturados por determinados
grupos de interesse em detrimento de outros
▫ (ii) a competição (e a concessão de benefícios) possa criar condições de
desigualdade tributaria (o que pressupõe que o direito admita acordos tributários
individualmente moldados, desrespeitadores da igualdade entre competidores
contribuintes) ou
▫ (iii) a competição se limite a determinados setores que tenham produtos
substitutos não influenciáveis pela disputa.
Não caberia ai julgar perversa a competição tributária em si, mas os
mecanismos de distorção política e jurídica que permitem sua utilização
para o favorecimento de alguns contribuintes em detrimento de outros.