Seminário sobre Crescimento, Transformação e Criação de Empregos
9 a 11 de Fevereiro, Maputo, Moçambique
Políticas Fiscais para o
Crescimento Inclusivo
Abdoul Aziz Wane
FMI
Departamento de Finanças Públicas
1
Plano geral da apresentação
• Panorama da desigualdade de renda e do
crescimento
– Redução da pobreza e distribuição de renda
– Panorama da desigualdade de renda e do crescimento
• Política fiscal e desigualdade de renda
– Política fiscal e distribuição de renda
– Políticas tributárias para o crescimento inclusivo
– Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
• Redes de Protecção Social (RPS)
– Programas de transferência condicional de dinheiro
2
Pobreza, crescimento e desigualdade
• Variações no Crescimento e na Desigualdade causam
variações na pobreza
• O crescimento é o motor da redução da pobreza, mas
políticas que afectam a distribuição de renda podem
ajudar.
3
Pobreza, crescimento e desigualdade
• Nos últimos anos, a desigualdade cresceu em muitos países:
Variações na Distribuição de Renda em Países
Seleccionados
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
• Mas os padrões são diferentes:
– A pobreza aumentou nos países avançados de baixo crescimento
– A pobreza diminuiu nos PBR e EME de rápido crescimento
4
• Mas houve poucos avanços recentemente (Moçambique)
Pobreza, crescimento e desigualdade
• Impacto comprovado do crescimento sobre a redução da
pobreza (Ravallion e Chen, 1997; Dollar e Kraay, 2002)
• Mas não há consenso sobre o vínculo entre crescimento e
desigualdade
5
Pobreza, crescimento e desigualdade
Moçambique: O crescimento rápido ajudou a reduzir a pobreza
Moçambique -- Pobreza e Desigualdade (%)
Taxa de cresc. : 8.8% (média 1996-2008)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996
2002
Poverty
2008
Inequality
• Mas houve progresso limitado desde 2002, em parte por
causa da grande desigualdade
6
Pobreza, crescimento e desigualdade
• Moçambique: Desigualdade nos Indicadores do
Desenvolvimento Humano também é alta:
– Uso de água potável pelos mais pobres é 60 p.p. menor
do que pelos mais ricos
– Taxa de conclusão do ensino básico é 40 p.p. mais baixa
entre os mais pobres do que entre os mais ricos
Moçambique -- Diferenças entre quintis extremos (Q5-Q1)
80
60
40
20
0
-20
Taxa de mortalidade em
Partos assistidos por pessoal
menores de 5 anos (por 1.000
qualificado (% de partos)
nados-vivos)
Uso de água potável (%)
Conclusão do ensino primário
(% de crianças matriculadas)
-40
-60
-80
7
Pobreza, crescimento e desigualdade
• A desigualdade elevada pode reduzir o crescimento
(Tabellini, 1994 Alesina e Rodrik, 1994):
– As debilidades do mercado de crédito reduzem o
investimento e o crescimento nos países com grande
desigualdade (Piketty, 1993)
• Os países mais pobres não podem obter crédito para
investir (falta de garantias, informação assimétrica)
• Os mais pobres não podem enviar os filhos à escola
• Os mais pobres não podem investir na saúde
– Conflitos sociais e instabilidade política (Alesina e
Perotti, 1996; Rodrik, 1998)
8
Política fiscal e distribuição de renda
• Política sólidas, alívio da dívida, crescimento, criam condições para
atacar a desigualdade e acelerar a redução da pobreza
– Criação significativa de espaço orçamental
– Mesmo assim a desigualdade é grande e continua a crescer
Moçambique -- Espaço Fiscal
160
60
140
50
120
40
100
80
30
60
20
40
10
20
0
0
2000
2001
2002
2003
2004
Desigualdade
2005
2006
2007
2008
2009
Rácio Dívida/PIB
9
Política fiscal e distribuição de renda
• As políticas fiscais podem ajudar a reduzir a
desigualdade de renda e eliminar os nós de
estrangulamento para o crescimento de longo prazo,
desde que:
– A estabilidade macroeconómica seja mantida, com
inflação e dívida baixas
– Os impostos e programas de transferências
melhorem o capital humano nos segmentos carentes
da população
• Nessas condições, os instrumentos da política fiscal
também podem acelerar a redução da pobreza
10
Política fiscal e distribuição de renda
Algumas reflexões iniciais:
• Os impostos e programas de
transferências são menos eficazes
nos PBR e PRM do que nos países
avançados (Deninger e Squire,
1996)
– Gini antes dos impostos: 0,38
(menor que o dos países
avançados)
– Gini após os impostos: 0,34 (maior
que o dos países avançados)
• Importa examinar as políticas
tributária e orçamental em conjunto
• Taxas excessivas de impostos
podem empurrar a actividade
económica para fora do sector
formal ou da economia
11
Políticas tributárias para o crescimento inclusivo
Política tributária e determinantes da desigualdade
• Uma estimação econométrica simples (Gupta et al., 2002):
– A desigualdade declina à medida que aumenta o rácio entre
impostos directos e indirectos
• Os impostos directos são mais progressivos que os indirectos
12
Políticas tributárias para o crescimento inclusivo
Isenções fiscais e desigualdade
• As isenções e taxas reduzidas são comuns nos PBR, mas
são um instrumento distributivo pobre.
– É melhor gastar mais e, assim, colher mais benefícios
(p. ex., isenções aos alimentos e combustíveis)
– Mobilizar receitas para financiar despesas progressivas é
melhor que conceder isenções fiscais generalizadas
Moçambique -- Benefícios de Isenções Fiscais a
Alimentos em relação à Proporção do Rendimento (%)
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
10.00
0.00
1
2
3
4
Proporção do subsídio
5
6
7
8
Proporção do rendimento
9
10
13
Políticas fiscais para o crescimento inclusivo
Possíveis lições para Moçambique
• Eliminar incentivos sectoriais;
• Eliminar isenções temporárias e reduções sectoriais das
taxas do IRPC, racionalizar isenções (alimentos,
combustíveis, etc.)
• Melhorar a tributação dos Megaprojectos:
– Remover do Código de Benefícios Fiscais os incentivos
especiais que restam
– Garantir a modelagem económica completa e independente
dos novos projectos (resultados para os investidores,
receita pública, benefícios económicos secundários)
• Prosseguir nos esforços para melhorar os impostos directos:
melhorar a tributação dos imóveis e das terras (que é
progressiva), para financiar despesas sociais locais
14
• Combater a evasão fiscal
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
• As despesas são mais eficazes que os impostos para fins de
redistribuição.
• Despesas sociais: impacto de longo prazo sobre o capital humano
• Salários públicos: o instrumento errado para combater a desigualdade
• Despesas bem direccionadas em infra-estruturas e agricultura podem
ajudar
15
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
A composição das despesas importa
• As despesas sociais em Moçambique são relativamente baixos
Despesas com pessoal (% das receitas totais)
Despesas Sociais em Países Seleccionados
Média 2000-2007 (proporção do PIB, %)
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
Moçambique
Namíbia
2.6
1.7
2.5
3.1
Portugal
6.9
Zâmbia
Tanzânia
1.2
2.5
2.5
2.0
1.9
2.7
1.7
3.0
1.5
3.7
6.4
6.0
8.2
8.6
5.5
Nigéria
Botswana
Brasil
Chile
Angola
Malawi
Educação
Saúde
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
• Folha salarial alta e receitas baixas reduzem o espaço para
despesas sociais
50.00
60.00
16
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
Despesas agrícolas
• Dados sobre Moçambique:
– Pobreza rural (56,9%) maior que a pobreza urbana (49,6%)
– Pobreza rural subiu (1,6 p.p.); pobreza urbana caiu (1,9 p.p.) entre
2003 e 2009
• Despesas agrícolas podem ajudar a reduzir a desigualdade se:
– Coerentes com a sustentabilidade fiscal e o crescimento global (não
marginalizam outras despesas que estimulam o crescimento)
– Direccionadas a agricultores pobres de baixa produtividade (Dorward
et al., 2008: grandes subsídios aos fertilizantes no Malawi
beneficiaram os menos pobres)
– Aumentarem a produtividade dos agricultores pobres (fertilizantes,
máquinas, condicionalidade)
– Não marginalizarem a procura por produtos não-subsidiados
17
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
O capital físico pode ajudar a reduzir a desigualdade
•
•
Infra-estruturas sociais (educação, saúde) melhoram o acesso dos mais pobres
aos serviços sociais mas precisam ser eficazes e bem direccionadas
Infra-estruturas económicas (transporte, energia, telecomunicação, etc.)
melhoram a produtividade dos mais vulneráveis e reduzem a desigualdade
18
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
Análise da Incidência de Benefícios (AIB)
Alguns conceitos e factos
• O nível importa, mas a eficácia dos gastos é crucial
• Gastos bem direccionados são progressivos. Mas
gastos progressivos não são necessariamente bem
direccionados (PSA).
• Tornar os gastos progressivos é mais fácil do que
direccioná-los correctamente.
– Os programas de educação, saúde e transferências
dos países em desenvolvimento são progressivos,
mas não são bem direccionados
– A incidência dos gastos com educação e saúde
muitas vezes pende a favor dos não-pobres
19
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
AIB
Benefícios do direccionamento
• Incidência pró-pobres dos benefícios associada a melhorias
na educação e na saúde e acesso alargado à saúde.
• Gastos direccionados poupam recursos fiscais, melhoram o
capital humano dos pobres (e da população em geral)
Correlação entre Incidência de Benefícios e Indicadores de Acesso e Resultados
Rácio dos mais pobres aos mais ricos
Educação
Saúde
Acesso à Informação e Comunicação
Rádio (por 1.000 pessoas)
Linhas telefónicas (por 1.000 pessoas)
Resultados para Educação
Taxa de escolarização, terciário (% bruta)
Taxa de analfabetismo, adultos (% de pessoas com 15 anos e mais
Acesso a Serviços de Saúde
Nascimentos assistidos pelo pessoal de saúde (% do total)
Acesso a saneamento básico (% da população)
Acesso à água (% da população)
Resultados para Saúde
Prevalência de Malnutrição (% de crianças com menos de 5 anos)
Taxa de Mortalidade, crianças (por 1.000 nados-vivos)
Expectativa de vida à nascença, total (anos)
Fonte: Davoodi et al ., 2010
0.48
0.45
0.9
0.41
0.5
0.58
-0.46
-0.4
0.41
0.45
0.56
0.54
0.57
0.59
-0.56
-0.47
0.5
-0.54
-0.4
0.42 20
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
AIB –– Educação
• Gastos com ensino básico bem direccionados em todas as regiões,
mas em graus variados: Q5/Q1 > 4 na AmLat; só >1,2 na AS
• Gastos com ensino secundário bem direccionados na Ásia e AmLat,
mas não na África Subsariana e Médio Oriente/Ásia Central.
• Ensino terciário beneficia principalmente os mais ricos, em todas a
regiões
Países em Desenvolvimento: Incidência da Despesa em Educação
Todos
Primário
Secundário
(número de países)
Educação
Alvo
Bom
Fraco
55
22
33
42
Incidência
Progressivo
Regressivo
31
31
0
54
Terciário
52
12
54
23
31
37
37
0
26
26
0
11
6
5
0
52
21
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
AIB –– Saúde e transferências
• Gastos com saúde bem direccionados, em graus variados
– Ásia e AmLat: Q1 obtém 1½ e 3 vezes mais que Q5,
respectivamente; mal direccionados na AS e EME
• Transferências são progressivas, mas mal direccionadas.
– Benefícios da segurança social (Chile, Costa Rica, Uruguai)
– Subsídios alimentares bem direccionados na Jamaica,
Tunísia
– PSA (Moçambique) é progressivo; não é bem direccionado
Número de agregados familiares que receberam
algum apoio do PSA nos últimos 12 meses
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
22
Quintil
inferior
Q2
Q3
Q4
Quintil
superior
Políticas de despesas para o crescimento inclusivo
AIB –– Saúde e transferências
Moçambique --Incidência da Despesa em Saúde
Pública
45
• Os extremamente pobres
beneficiam pouco dos gastos
com saúde pública
40
35
• Melhorar a recuperação de
custos dos quintis mais ricos
pode melhorar a cobertura e o
acesso dos pobres sem
aumentar o custo orçamental
30
25
20
15
10
5
0
Mais Pobres
Q2
Q3
Q4
Mais Ricos
23
Redes de Protecção Social (RPS)
• Programas não contributivos direccionados aos pobres
–
–
–
–
Transferência de dinheiro, direccionada ou não, condicionada ou não;
Distribuição em espécie de alimentos e outros itens; obras públicas
Subsídios gerais aos preços, p.ex., alimentos, combustíveis
Isenção de taxas sobre serviços essenciais (saúde, educação)
24
RPS: Três mensagens
• Mensagem 1: Podem atacar a pobreza e a desigualdade
– Salvaguarda do capital humano dos pobres com a:
• Protecção aos pobres em períodos de fraca actividade
económica
• Protecção aos pobres do impacto adverso de reformas
estruturais
• Mensagem 2: Precisam ser financiadas
– Devem ser direccionadas aos mais carenciados para conter os
custos
– O financiamento através do aumento do défice pode ter um
efeito adverso sobre a estabilidade macroeconómica e assim
piorar a situação dos pobres
• Mensagem 3: Podem aumentar o crescimento de LP
– Se financiadas e bem direccionadas a despesas que melhorem
25
o capital humano
RPS: Podem ir além do assistencialismo
Efeito
Natureza do benefício
Protecção
Reduzem a pobreza e a desigualdade através
da redistribuição
Promoção

Permitem às famílias investir
–No capital humano das crianças
–No seu sustento
Ajudam as famílias a gerir os riscos
–Previnem perdas irreversíveis
–Permitem actividades de maior risco/retorno

Proporcionam aos governos:
─Espaço para focalizar as reformas estruturais
─Uma rubrica com alto efeito multiplicador


Robustez da
evidência











Fonte: Banco Mundial
Também proporcionam um instrumento anticíclico (estabilizador
automático), se bem formuladas e amplas o suficiente
•26
RPS: Podem ajudar a reduzir a desigualdade
Despesa com Redes de Protecção Social e Desigualdade
65
BOLÍVIA
COLÔMBIA
ÁFRICA DO SUL
PARAGUAI
BRASIL
PANAMÁ
CHILE
PERU
GUATEMALA
EL SALVADOR
REP. DOMINICANA
ARGENTINA
VENEZUELA
MÉXICO
Coeficiente de GINI
50
HONDURAS
COSTA RICA
CHINA
MADAGÁSCAR
JAMAICA
FILIPINAS
URUGUAY
UZBEQUISTÃO
TURQUIA
NICARÁGUA
RÚSSIA
SRI LANKA
MARROCOS
TUNÍSIA
JORDÂNIA
GEÓRGIA
LETÓNIA
AZERBAIJÃO
ÍNDIA
VIETNAME
SENEGAL
35
IRÃO
MALAWI
EGIPTO
INDONÉSIA
ARMÉNIA
BANGLADESH
REP. IÉMEN
TADJIQUISTÃO
MONGÓLIA
POLÓNIA
MOLDÁVIA
PAQUISTÃO
ALBÂNIA
ROMÉNIA
BULGÁRIA
QUIRGUÍZIA
KAZAQUISTÃO
ETIÓPIA
UCRÂNIA
MACEDÓNIA
CROÁCIA
BÓSNIA HERZEGOVINA
REP. TCHECA
20
0
1
2
3
4
5
Despesas com assistência social, percentagem do PIB
6
7
8
27
RPS: Que tamanho apropriado?
• “Nível mínimo e crítico de gastos necessários para um sistema
sustentável de redes de segurança” (Banco Mundial)
– Deve reflectir a situação fiscal do país.
– Os elementos dependem da eficácia.
– Depende das prioridades para a redução da pobreza no LP
28
Programas de Transferência
Condicional de Dinheiro (TCD)
•
Quadro conceptual: em algumas circunstâncias, a
transferência condicionada ao comportamento das famílias
faz sentido:
1. Justificativas económicas
– Persistência de crenças erróneas (quando os pais acreditam
que os rendimentos não respondem ao nível de educação;
Attanasio e Kaufmann, 2008)
– “Altruísmo incompleto” (quando os pais subestimam
enormemente os futuros rendimentos dos filhos; reduz o
incentivo a investir hoje na educação e saúde das crianças)
– Externalidades (sobretudo quando o retorno privado óptimo
é menor que o retorno social óptimo)
2. Justificativas de economia política
– Maior apoio a um programa que pede aos beneficiários que
façam alguma coisa “para ajudarem a si próprios”
TCD: Inegavelmente progressivas…
• A TCD ajudou a reduzir a pobreza (Nicarágua: 7 p.p.;
Colômbia: 3 p.p.)
90%
Proportion of total benefits received
Proporção dos benefícios totais recebidos
80%
70%
60%
Bolsa Familia
Chile Solidario
Chile SUF
50%
Ecuador BDH
Honduras PRAF
Mexico Oportunidades
40%
Jamaica PATH
Cambodia: JFPR
Bangladesh FSSP
30%
20%
10%
0%
1
2
3
4
5
6
7
minus transfer
consumption
of per capita
Deciles
Decis
de consumo
per capita
menos transferências
Fonte: Banco Mundial
8
9
10
TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a
educação
A TCD promoveu melhorias substanciais na
educação e na saúde – sobretudo nas famílias pobres
30
•
20
Impacto da escolarização TCD
Cambodia
Nicaragua
10
Bangladesh
Mexico
Ecuador
0
Colombia
20
Fonte: Banco Mundial
40
Brazil
Honduras
Mexico Mexico
Colombia
60
80
Enrollment
rate
at
baseline
Taxa de escolarização no cenário de base
100
TCD: Impacto duradoiro sobre a saúde e a
educação
•
•
Devido ao impacto concentrado nos mais pobres, a TCD
ajudou a reduzir a “desigualdade de oportunidades”
Exemplo: Nicarágua
TCD: Custos administrativos
• Custos menores que os de outros tipos de programas
33
TCD: Desafios
1.
Aumentar o impacto nos resultados de longo prazo em termos de
capital humano (p. ex. aprendizado)
 Integração com investimentos na qualidade…
 … E com outras intervenções sociais (p.ex. programas laborais)
2. Impedir a dependência de longo prazo da assistência pública e os
desincentivos à participação no mercado de trabalho.
 Exigir o cumprimento das condições
 Instituir mecanismos claros e regulares de entrada e saída
3. Desenvolver a capacidade administrativa
 Actualizar os sistemas de gestão de informação
 Conter os custos em níveis razoáveis
 Monitorizar e avaliar o desempenho
 Expansão gradual à medida que aumenta a capacidade
administrativa
Obrigado!!
Principais mensagens:
1.
2.
A estabilidade macroeconómica é essencial
Aumentar as receitas para financiar despesas de boa qualidade:
–
Melhoria dos impostos directos;
–
Eliminação das isenções permanentes e temporárias
3.
Garantir a alocação dos gastos segundo as metas de LP
–
Controlo dos salários; melhoria dos gastos sociais, agrícolas
e infra-estruturais
4.
Garantir que as despesas sejam bem direccionadas
5.
Desenvolver uma RPS para atacar as altas taxas de pobreza e
desigualdade
6.
TCD para fomentar o capital humano e o crescimento de LP
35